11 Verwaltungsstrukturreform - Westfalen Initiative

1111 Jörg Bogumil/Steffen KottmannStiftung Westfalen-Initiativefür Eigenverantwortungund GemeinwohlPiusallee 6, 48147 MünsterTelefon (0251) 591–6406www.stiftung-westfalen-initiative.deISBN 3-932959-45-5Jörg Bogumil/Steffen Kottmann – Verwaltungsstrukturreform – die Abschaffung der Bezirksregierungen in NiedersachsenVerwaltungsstrukturreform –die Abschaffungder Bezirksregierungenin NiedersachsenSchriftenreihe derStiftung Westfalen-Initiative

Westfalen-Initiative

Jörg Bogumil / Steffen KottmannVerwaltungsstrukturreform –die Abschaffung der Bezirksregierungenin Niedersachsen

Schriftenreiheder Stiftung Westfalen-InitiativeBand 11

Jörg Bogumil / Steffen KottmannVerwaltungsstrukturreform –die Abschaffungder Bezirksregierungenin Niedersachsen

Bibliografische Information Der Deutschen BibliothekDie Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in derDeutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografischeDaten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar.© 2006Druck undVerlag:ISBNIbbenbürener Vereinsdruckerei GmbHIbbenbürener Vereinsdruckerei GmbHWilhelmstraße 240 · 49475 IbbenbürenTel. 0 54 51 / 933-0 · Fax 0 54 51 / 933-195E-Mail: verkauf@ivd.de · www.ivd.de3-932959-45-5

InhaltsverzeichnisVorwort 1Zusammenfassung 41 Einleitung 92 Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 122.1 Vorgeschichte 122.2 Konzept der neuen Landesregierung 142.3 Politische Debatte in Niedersachsen 192.4 Umsetzungsstrategie 233 Darstellung der Reformmaßnahmen 293.1 Abschaffung der Bezirksregierungen 293.2 Einrichtung von Regierungsvertretungen 303.3 Neustrukturierung der Landesverwaltung 323.3.1 Polizei 333.3.2 Schulwesen 343.3.3 Forstverwaltung 353.3.4 Agrarverwaltung 363.3.5 Umweltverwaltung und Gewerbeaufsicht 363.3.6 Landessozialverwaltung 373.3.7 Kommunalprüfung und Kommunalaufsicht 383.3.8 Vermessungs- und Katasterverwaltung 393.3.9 Straßenbau 403.3.10 Sonstige Verwaltungsbereiche 403.4 Aufgabenkritik und Aufgabenabbau 423.5 Privatisierung 433.6 Kommunalisierung 443.7 Delegation von Aufgaben 453.8 Länderkooperationen 463.9 Abschaffung des Widerspruchsverfahrens 473.10 Personal und Finanzen 483.11 Zweite Phase der Verwaltungsmodernisierung 52– i –

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 544.1 Die Abschaffung der staatlichen Mittelinstanz 544.1.1 Funktionen der staatlichen Mittelinstanz 544.1.2 Staatliche Mittelinstanzen in den Bundesländern 604.1.3 Bewertung des Niedersächsischen Wegs 634.1.3.1 Gefahr eines wachsenden Ressortegoismus durchfehlende Bündelung 654.1.3.2 Anwachsen und Verfestigung von Sonderbehörden 664.1.3.3 Regierungsvertretungen als Ersatzbehörden? 674.1.3.4 Veränderungen im Bereich der Aufsichtsfunktionen 684.1.3.5 Abschaffung des Widerspruchsverfahrens unddeutlicher Anstieg von Gerichtsverfahren 694.1.3.6 Kaum Aufgabenverzicht 734.2 Finanzielle Auswirkungen 744.3 Geringe Kommunalisierung von Aufgaben angesichtskleinräumiger Gemeindestrukturen 774.4 Auswirkungen auf Beschäftigte und Bürger 794.5 Veränderungen im Bereich des Umweltschutzes 805 Vergleich der Verwaltungsstrukturen von Baden-Württemberg, NRW und Niedersachsen 846 Zusammenfassende Schlussfolgerungen für NRW 99Abkürzungsverzeichnis 105Literatur- und Quellenverzeichnis 109Abbildungsverzeichnis 121– ii –

VorwortLiebe Leserinnen und Leser,mit dem Gutachten zur Abschaffung der dreistufigen Verwaltungin Niedersachsen legt die Westfalen-Initiative die dritte Expertisezum Thema Verwaltungsstrukturreform vor. Damit soll nicht derReformprozess dieses Bundeslandes beeinflusst werden; im Übrigenist es zu früh, die in Niedersachsen durchgeführten Veränderungenschon jetzt abschließend zu bewerten. Vielmehr dient dasHeranziehen von Beispielen praktizierter Verwaltungsreform –zuletzt Baden-Württemberg (Band 9 dieser Schriftenreihe) – demErkenntnisgewinn für die Beurteilung der Modelle, die für Nordrhein-Westfalendiskutiert werden.Das Gutachten zur Reform in Baden-Württemberg hat gezeigt,unter welchen – zugegeben teilweise regionalspezifischen – Bedingungeneine erfolgreiche Reform zustande kommen kann. Dasvorliegende Gutachten macht nun deutlich, dass es problematischist, bei den Verwaltungsstrukturen anzusetzen und nicht zuvor beiden Aufgaben. Beide Expertisen untermauern die im Gutachtenzu NRW (Band 8 dieser Reihe) getroffenen Aussagen zu den dortdiskutierten Modellen von Landesregierung und Opposition.Die Gutachter kommen zu dem Schluss, dass durch die Abschaffungder Bezirksregierungen in Niedersachsen keine wesentlichenEinsparungen erzielt werden. Das Gutachten zeigt auch, wiewichtig Mittelinstanzen und ihre Bündelungsfunktion in einemFlächenland sind. Ihre Abschaffung birgt Risiken wie das derZentralisierung auf der Ministerialebene oder des Anwachsensder Zahl von Sonderbehörden. Damit wächst die Gefahr, dass zufachspezifische Interessen die politische und administrativeHandlungsfähigkeit blockieren.Nicht ohne Grund stärken zur Zeit einige Bundesländer wie z.B.Baden-Württemberg und Hessen die Mittelbehörden in ihrerBündelungsfunktion. Sie sollen für überschaubare Regionen und1

Vorwortdamit ortsnah zuständig sein: NRW hat mit 5,3 Mio. Einwohnernbereits jetzt den bevölkerungsreichsten Regierungsbezirk. Auchdie vier anderen Bezirke sind überdurchschnittlich groß. Nochgrößere Einheiten von Mittelinstanzen verwalten zu lassen, beraubtediese ihrer Arbeitsfähigkeit in ihrer zentralen Funktion,Aufgaben zu bündeln und regionale Interessen auszugleichen.Für Nordrhein-Westfalen folgt auch aus diesem Gutachten, dassdie geplante Schaffung von drei „Mega-Teilregionen“ keine funktionaleAlternative zu den bestehenden Strukturen ist. Die Dreiteilungdes Landes kommt einer Zentralisierung gleich, die zumeistlängere Wege und Bürgerferne zur Folge hat. Nicht berührtdurch dieses Gutachten sind die Landschaftsverbände. Was fürdiese nordrhein-westfälische Besonderheit spricht, ist bereits imGutachten zu NRW ausgeführt worden.Dieses Gutachten leistet einen weiteren Beitrag zur Versachlichungder Debatte in NRW. Die Westfalen-Initiative wird sichweiter intensiv mit dem Thema Verwaltungsstrukturreform beschäftigenund ihre an den Maßstäben Subsidiarität und Bürokratieabbauausgerichteten Vorstellungen in die Diskussion einbringen.Ein erster Schritt ist mit der Sammlung von Entbürokratisierungsvorschlägenim Ideenwettbewerb www.verwaltungsinnovation-nrw.degetan. Auch die dort eingegangenen Vorschläge zurBeseitigung überflüssiger Bürokratie zeigen deutlich, dass Bürokratieabbaunicht mit der Abschaffung von Institutionen gleichzusetzenist, dass aber viele Verbesserungen innerhalb bestehenderOrganisationen möglich und notwendig sind.Verwaltungsstrukturreform und Bürokratieabbau sollten immervon den Aufgaben her gedacht werden. Ziel muss eine Verwaltungsstruktursein, die NRW für die Zukunft fit und wettbewerbsfähigmacht, indem sie die Strukturen den künftigen Aufgabenanpasst und nicht umgekehrt. Die Westfalen-Initiative geht, gestütztdurch die Erkenntnisse der Gutachten, davon aus, dass sich2

Vorwortbei den Verantwortlichen die Einsicht durchsetzen wird, dass einekonzentrierte Dreistufigkeit der Landesverwaltung zusammenmit zwei Landschaftsverbänden, die historischen Identitäten undgewachsenen Strukturen Rechnung tragen, die bislang besteLösung für unser Land ist. Effizienz, Effektivität, Subsidiaritätund Bürgernähe sind die Kriterien, an denen wir sie messen werden.Ihnen, liebe Leserinnen und Leser, wünschen wir eine anregendeLektüre.Münster, im März 2006Franz-Josef HillebrandtVorstandsvorsitzender derStiftung Westfalen-InitiativeDr. Karl-Heinrich SümmermannVorsitzender des VereinsWestfalen-Initiative3

ZusammenfassungZusammenfassung(1) Mit der Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen wirdähnlich wie in Baden-Württemberg versucht, die Personalkostenauf Landesebene zu verringern. Mitunter wird sogar behauptet,mit derartigen Maßnahmen den Landeshaushalt sanieren zu können.Dies ist jedoch trotz der recht ehrgeizigen Einsparquote vongeplanten 6.700 Stellen in fünf Jahren in Niedersachsen kaummöglich, da die Effekte in der Summe zu gering sind, bedenktman, dass dieses Einsparvolumen nur 3,2% der Landesbedienstetenentspricht. Solange - aus sehr guten Gründen - die personalintensivenBereiche der Schulen, der Polizei, der Hochschulen undder Finanzverwaltung nicht deutlich reduziert werden können,lässt sich der derzeitige Personalkostenanteil der Länder in Höhevon knapp unter 40% nicht nennenswert verringern. Dennochspricht nichts dagegen, zu weiteren Effizienzsteigerungen in deröffentlichen Verwaltung zu kommen. Zu berücksichtigen ist allerdings,dass seit Anfang der 1990er Jahre durchschnittlich ca. 20%des Personals auf Länderebene abgebaut wurde, so dass weitereEinsparungen ohne Aufgabenverzicht kaum möglich erscheinen.(2) In Niedersachsen ist durch die Auflösung der Bezirksregierungenerstmalig in einem großen Flächenland die Dreistufigkeitder Landesverwaltung aufgegeben worden. Der unmittelbarePersonaleinspareffekt der Abschaffung der Bezirksregierungenist eher zu vernachlässigen. Er liegt nach Angaben der Landesregierungbei 1.350 Stellen. Der Nettostelleneffekt der Abschaffungder Bezirksregierungen ist jedoch deutlich geringer, da die Stellenfür die Kommunalisierung, die Verlagerung an Dritte oder durchdie Privatisierung entweder nicht komplett gestrichen werdenoder andere Kosten entstehen. Definitiv gestrichen werden durchdie Auflösung der Bezirksregierungen 326 Stellen, weitere Einsparungenkönnen durch Optimierungsmaßnahmen im Rahmender allgemeinen Einsparvorgaben entstehen, so dass von einerNettoeinsparung von ca. 360 bis maximal 660 Stellen auszugehen4

Zusammenfassungist, das wären 0,3% der Landesbediensten. Diese Einsparung trittnatürlich erst in Kraft, wenn die Stellen tatsächlich wegfallen,und unter Gegenrechnung von Mehrkosten durch die organisatorischeUmstellung.(3) Die Abschaffung der staatlichen Mittelinstanzen ist nicht Ergebniseiner detaillierten Aufgabenkritik, sondern sie war die politischeAusgangsbedingung für eine anschließende „Aufgabenkritik“zur Umsetzung dieses Ziels. Sie ist mit einigen Problemlagenverbunden, denn sie• bringt die Gefahr eines wachsenden Ressortegoismus aufgrundfehlender Bündelung mit sich und begünstigt damit dasAnwachsen von Konflikten auf der Regierungsebene,• führt unzweifelhaft zu einem Anwachsen und einer Verfestigungvon Sonderbehörden,• führt in Kombination mit dem teilweisen Wegfall des Widerspruchsverfahrenszu einem deutlichen Anstieg von Gerichtsverfahrenin Höhe von knapp 40% und• könnte in einzelnen Aufsichtsbereichen (Kommunalaufsicht,Naturschutz) negative Auswirkungen mit sich bringen.(4) Die neu geschaffenen Regierungsvertretungen sind von ihremAufgabenbestand und ihrer Personalausstattung kein wirklicherErsatz für die Bezirksregierungen. Neben der Unterstützungregionaler Entwicklungsprozesse ist ihnen als „harte“ Aufgabenur die Landes- bzw. Raumplanung geblieben. Aus der Sicht desInnenministeriums sollen sie sich eher auf „weichere“ Aufgabenbeschränken, so dass kaum damit zu rechnen ist, dass sie sich inRichtung „neue Bezirksregierungen“ entwickeln. In Niedersachsenrechnet zudem niemand damit, dass die Bezirksregierungenkurz- oder mittelfristig wieder eingerichtet werden. Die derzeiti-5

Zusammenfassungge kommunale Struktur ist in Niedersachsen aber nach Ansichteiner wachsenden Zahl von Experten nicht leistungsfähig genug,um dauerhaft verstärkt Aufgaben im Rahmen der Zweistufigkeitwahrzunehmen. Dies zeigt sich deutlich daran, dass nur 10% derAufgaben kommunalisiert wurden, obwohl der Landkreistag zuBeginn der Reform 70% für möglich hielt. Ein zweistufiger Verwaltungsaufbaumit kleinräumigen kommunalen Strukturen birgtalso selbst nach Ansicht von Befürwortern des niedersächsischenWeges deutliche Gefahren. Insofern spricht in der Konsequenzinhaltlich viel für eine Kreisgebietsreform oder die Schaffungvon Regionalkreisen (vgl. hierzu Mecklenburg-Vorpommern).Da dies aufgrund der Erfahrungen mit der Gebietsreform in den1970er Jahren zwangsweise kaum durchsetzbar erscheint, wirdzur Zeit jede Form der interkommunalen Zusammenarbeit gefördert.Geplant ist auch eine Förderung mit finanziellen Mitteln.Prof. Hesse hat bezogen auf die Förderung der interkommunalenZusammenarbeit einen Gutachterauftrag von Seiten des niedersächsischenInnenministeriums erhalten, in dessen Rahmen imJahr 2006 Pilotprojekte in Niedersachsen gestartet werden sollen(vgl. Hesse 2005).(5) Insgesamt wird deutlich, dass der Ansatz, bei den Verwaltungsstrukturenanstatt bei den Aufgaben anzusetzen, problematischist. Im niedersächsischen Fall hat dies in vielen Aufgabenbereichen,wo die Abschaffung der Bezirksregierung der Ausgangspunktder Reform war, zu Zentralisierung und damitBürgerferne geführt. Die in Niedersachsen spürbare starke Zentralisierung auf Ministerien und Sonderbehörden läuft demSubsidiari tätsprinzip entgegen.(6) Die ersten Erfahrungen aus Niedersachsen bestätigen die bisherigeSicht des Gutachters, dass NRW die staatliche Mittelinstanzenbeibehalten sollte. Die mit der Reform in Niedersachsenverbundenen Ziele einer Reduzierung von Widerspruchsverfahrenund Aufsichtsfunktionen sowie einer Beschleunigung von6

ZusammenfassungGenehmigungen lassen sich in den Bereichen, in denen sie sinnvollsind, auch im Rahmen der konzentrierten Dreistufigkeit verwirklichen.Niemand bestreitet ernsthaft, dass sich die Arbeit inden Bezirksregierungen verstärkt neben den notwendigen Bündelungs-und Aufsichtsfunktionen auch diesen Zielen stellen muss.Bezogen auf die aktuelle Situation in NRW, wäre aus der Sichtdes Gutachters konkret zu prüfen:• wie in den Bezirksregierungen die in manchen Bereichenüberkommenen Aufsichtsfunktionen verändert, die Zahlvon (unnötigen) Widerspruchsverfahren reduziert und Genehmigungsverfahrenbeschleunigt werden können, ohne dieQualität des Rechtsschutzes für die Bürger zu mindern,• wie die Bündelungsfunktion in den Bezirksregierungen zustärken ist,• ob die Staatlichen Umweltämter und die Ämter für Arbeitsschutznicht in die Bezirksregierungen integriert werdensollten,• ob nicht in der Umweltverwaltung ein Zusammenschlussdes Landesumweltamtes (LUA) und der Landesanstaltfür Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) zu Synergieeffektenführen würde, da dadurch technischer und grünerUmweltschutz auf der Ebene der Landesoberbehördenintegriert würden,• ob eine weitere Kommunalisierung unterer Sonderbehördenmöglich ist, wie dies in Baden-Württemberg in den Bereichender Forstämter, Agrarämter, Schulämter, Versorgungsämtersowie der „normalen“ Gewerbeaufsicht geschehenist, und• ob nicht generell die Verstärkung der inhaltlichen Aufgabenkritikohne die Vorgabe einer bestimmten Organisationsstrukturdie beste Basis für die Erschließung weitererProduktivitätsreserven ist und insofern die jetzige „Festlegung“auf das Ziel von 3 Regionalpräsidien wenig sinnvollerscheint.7

1 Einleitung1 EinleitungDie Autoren des Gutachtens sind von Stiftung und Verein Westfalen-Initiativeim Sommer 2005 beauftragt worden, ein Gutachtenzur Analyse der Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsenvorzulegen. Dabei sollte es vor allem um drei Ziele gehen:- eine detaillierte Darstellung der Reform in Niedersachsen unterbesonderer Berücksichtigung der Sonderbehörden, desWegfalls der Bezirksregierungen und der Kommunalisierungsbemühungen- eine Analyse der Durchsetzungs- und Implementierungstrategiesowie- eine erste Analyse der Praxiserfahrungen, insbesondere bezogenauf den Wegfall der Mittelinstanzen.Inhaltlich knüpft dieses Gutachten an zwei von Stiftung und VereinWestfalen-Initiative in Auftrag gegebene Gutachten zur Verwaltungsstrukturreforman. Hier wurden zunächst im Jahr 2004die Reformprozesse in NRW (vgl. Bogumil/Reichard/Siebart2004) sowie im Jahr 2005 die Große Verwaltungsstrukturreformin Baden-Württemberg (vgl. Bogumil/Ebinger 2005) untersucht.In NRW ging es vor allem um die im Jahr 2004 viel diskutiertenNeuordnungsvorschläge im Bereich der staatlichen und kommunalenMittelebene (Reduzierung der Zahl der Bezirksregierungenbzw. Zusammenlegung ihrer Aufgaben mit den kommunalenLandschaftsverbänden). Den Neuordnungsvorschlägen wurde imGutachten eine Absage erteilt, aber aufbauend auf dem Prinzipder konzentrierten Dreistufigkeit wurden Veränderungspotenzialesowohl in der Aufgabenwahrnehmung der Mittelinstanzen alsauch im Bereich der Sonderbehörden in NRW ausgemacht. Umdiese Veränderungsprozesse in NRW nachhaltig zu unterstützen,9

Einleitung 1ist im Sommer 2005 von der Westfalen-Initiative ein Internetportalzur Verwaltungsinnovation in NRW eingerichtet worden (vgl.www.verwaltungsinnovation-nrw.de).Die Untersuchung der Veränderungsprozesse in Baden-Württembergstieß deshalb auf besonderes Interesse, weil diese Reformmaßnahmenwie in NRW am Prinzip der konzentriertenDreistufigkeit mit wenigen Sonderbehörden, weitgehender kommunalerAufgabenwahrnehmung und funktionsfähiger staatlicherMittelinstanzen ausgerichtet waren. In Baden-Württemberg wurdeninsgesamt über 450 Behörden und Ämter in die Reform einbezogen,von welchen über 350 abgebaut, zusammengelegt odereingegliedert wurden. Von den Maßnahmen waren ca. 20.000 Beschäftigtebetroffen. Gemessen an dem Ausmaß dieser Reformhat nach Aussage aller Interviewpartner der Übergang des Personalswie auch die Verlagerung der Aufgaben von den Sonderbehördenauf die Mittelinstanz und die Landratsämter im Großenund Ganzen überraschend gut funktioniert. Zentrales Element derReform in Baden-Württemberg war zudem die Erwirtschaftungeiner Effizienzrendite für den Landeshaushalt in Höhe von 20%der bisherigen Kosten der nun eingegliederten oder aufgelöstenSonderverwaltungen bis 2011 (ca. 130 Mio. Euro). Würde mandie Effizienzrendite ausschließlich durch Personaleinsparungenerreichen, müssten dafür ca. 3.250 Stellen eingespart werden. Inwieweitdies gelingt, ist zur Zeit noch nicht absehbar.Die Reformprozesse in Niedersachsen sind vor diesem Hintergrundnun von besonderem Interesse, weil hier erstmalig in einemgroßen Flächenland die Dreistufigkeit der Landesverwaltungaufgegeben wird. Während NRW und Baden-Württembergdie Ebene der staatlichen Mittelinstanzen nicht in Fragestellen bzw. diese in Baden-Württemberg sogar massiv gestärktwurde, hat Niedersachsen die Bezirksregierungen zum 01.01.2005abgeschafft. Insbesondere der Vergleich mit Baden-Württembergist interessant, da in beiden Bundesländern zum 01.01.2005 neue10

1 EinleitungGesetze zu einer Reform der Landesverwaltung in Kraft getretensind, die zu zahlreichen Veränderungen der Organisationsstrukturenund der Zuständigkeitsverteilung geführt haben. Dabei sind,trotz ähnlicher Ausgangslagen – beides sind große Flächenländer,die parteipolitischen Konstellationen sind identisch und auch dieZiele der Verwaltungsreformen sind sehr ähnlich – jeweils Reformpfadeeingeschlagen wurden, die als Gegenmodelle betrachtetwerden können.Zur Erstellung des Gutachtens für Niedersachsen wurden zahlreicheMaterialien und Sekundärliteratur ausgewertet. Zudem habenwir 12 Experteninterviews in Niedersachsen durchgeführt. Beiden Beteiligten möchten wir uns ausdrücklich für ihre Gesprächsbereitschaftbedanken. Zu nennen sind hier aus dem InnenministeriumBernd Häusler (Leiter der Referatsgruppe RV) und ErhardBergmann (Stabsstelle Verwaltungsmodernisierung), die LandtagsabgeordnetenReinhold Coenen (CDU; Vorsitzender des Ausschussesfür Inneres und Sport), Heiner Bartling (SPD; ehemaligerInnenminister und Mitglied des Ausschusses für Inneres undSport) und Prof. Dr. Hans-Albert Lennartz (Bündnis 90/Die Grünen;Mitglied des Ausschusses für Inneres und Sport, Regierungspräsidenta.D.) sowie von den Verbänden Hans-Jürgen Schwarzer(Erster Beigeordneter beim Niedersächsischen Landkreistag),Klaus Bothe (Referent beim Niedersächsischen Städtetag) undSusanne Kremer (ver.di Landesbezirk Niedersachsen-Bremen).Zusätzlich befragt wurden Fritz Müller (Vizepräsident des Landesrechnungshofes),Birgit Honé (ehemalige RegierungspräsidentinLüneburg), Prof. Dr. Axel Priebs (Erster Regionsrat bei derRegion Hannover) und Bernd Hufenreuter (Regierungsvizepräsidenti.R.). Zudem wurde ein telefonisches Gespräch mit demPräsidenten des Oberverwaltungsgerichtes Niedersachsen, Dr.Herwig van Nieuwland, geführt.Im Folgenden werden zunächst Entstehung, Konzept und Umsetzungsstrategiender Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen11

Einleitung 1vorgestellt (Kapitel 2) 1 . Daran schließt sich die Darstellung derReformmaßnahmen an (Kapitel 3). In Kapitel 4 wird auf ersteAuswirkungen eingegangen, wobei insbesondere die Abschaffungder staatlichen Mittelinstanzen im Vordergrund des Interessessteht. In Kapitel 5 erfolgt dann ein Vergleich des Verwaltungsaufbausund der Verwaltungsstrukturen zwischen NRW, Baden-Württemberg und Niedersachsen. Zusammenfassende Schlussfolgerungenfür NRW runden dieses Gutachten ab.2 Die Verwaltungsstrukturreformin Niedersachsen2.1 VorgeschichteDie Bezirksregierungen sind in Niedersachsen schon länger Gegenstandder verwaltungspolitischen Diskussion. So ist daran zuerinnern, dass zum 01.02.1978 das Achte Gesetz zur Verwaltungs-und Gebietsreform in Kraft trat, welches zu einer Reduzierungder Zahl der Bezirksregierungen von damals acht auf vierführte. Im Zuge dieser Bezirksreform fanden zudem einige Zuständigkeitsveränderungenstatt (vgl. Miller 1995: 389). Danachwar es länger ruhig um die Bezirksregierungen.Verstärkte Maßnahmen der Verwaltungsreform werden in Niedersachsenseit 1994 betrieben. Die Ziele der Landesregierung lagenin einer Steigerung der Motivation und Leistungsbereitschaft derBeschäftigten im öffentlichen Dienst, in der Verbesserung derWirtschaftlichkeit der Verwaltung, in der Förderung der Kundenorientierung,im Abbau von Stellen sowie in der Schaffung einer1 In Niedersachsen selbst wird in der Regel von Verwaltungsmodernisierung anstatt vonVerwaltungsstrukturreform gesprochen. Wir halten den zweiten Begriff jedoch für präziserund verwenden daher ihn.12

2 Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen„dauerhaft lernenden Organisation“ durch den Einsatz neuerSteuerungsinstrumente, durch Qualitätsmanagement und durchLeistungsvergleiche (vgl. Brandt 2002: 152).Unter der SPD-Landesregierung wurde im April 1997 ein Strategiepapierzur Aufgabenstellung sowie zur Binnenstruktur derBezirksregierungen beschlossen. Zielvorgabe war dabei, dassNiedersachsen als Flächenland an den Bezirksregierungen alsstaatliche Mittelinstanz festhält. Der damalige Innenminister HeinerBartling betonte die „Notwendigkeit der Mittelinstanz“ imFlächenland Niedersachsen mit dem Hinweis, dass „viele der dortwahrgenommenen Aufgaben auch in Zukunft einer intensivenfachübergreifenden Koordinierung und Bündelung bedürfen“(Bartling 2001: 13). Zudem seien die Bezirksregierungen als Bindegliedzwischen Region und obersten Landesbehörden sowie alsDienstleister für regionale Akteure und Bürger notwendig (vgl.LT-Drs. 14/2200: 6).In der Folge wurden den Bezirksregierungen bestimmte Aufgabenübertragen und Behörden zugeordnet. Davon betroffen warenz. B. die Schulaufsichtsämter, das Niedersächsische Landesjugendamtund Zuständigkeiten der Staatlichen Ämter für Wasserund Abfall (StÄWA) 2 . Gleichzeitig wurden die Aufgaben der Besoldungsdezernateund der Vorprüfungsstellen aus den Bezirksregierungenausgegliedert; im Zuge der Gründung des Gemeindeverbandes„Region Hannover“ wurden Kompetenzen der BezirksregierungHannover auf diesen übertragen (vgl. LT-Drs. 14/2200: 20 f.; Lasius 2000: 25 ff.; Bundesministerium des Innern2000: 56 f.). Das Landesverwaltungsamt als vormals größte BehördeNiedersachsens wurde zerschlagen. Als Ersatz hierfür wurdendie Landesbetriebe Informatikzentrum Niedersachsen (IZN)2 Andere Aufgaben der StÄWA gingen auf die Gewerbeaufsichtsämter sowie auf den neugegründeten Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft und Küstenschutz(NLWK) über.13

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 2und Landesvermessung und Geobasisinformation Niedersachsen(LGN) sowie das Landesamt für Bezüge und Versorgung (NLBV)und das Landesamt für Denkmalpflege (NLD) geschaffen (vgl.LT-Drs. 14/2200: 19; Brandt 2002: 159).Insgesamt sollten mit diesen Reformen in den letzten Jahren derSPD-Regierungsperiode die Bezirksregierungen verschlankt undzu „Regionalmanagement-Behörden“ umgebaut werden. Die niedersächsischeSPD hätte laut ihrem Wahlprogramm nach einemWahlsieg im Jahre 2003 ihre bisherige Politik fortgeführt, die Bezirksregierungenbeibehalten und diese im Sinne eines möglichstschlanken Regionalmanagements weiter umgestaltet (vgl. Wahlprogrammder niedersächsischen SPD für 2003 – 2008: 5 ff.).2.2 Konzept der neuen LandesregierungAnfang 2003 machte die neue CDU/FDP-Regierungskoalitionunter Ministerpräsident Christian Wulff nach der Landtagswahlschnell deutlich, dass sie entschlossen war, die im Wahlkampfangekündigten Reformen der Landesverwaltung umzusetzen.Wesentliche Eckpunkte einer Reform der Verwaltungsstrukturwaren schon in den Wahlprogrammen von CDU und FDP festgehalten(vgl. Regierungsprogramm der CDU Niedersachsen 2002:34 ff.; Bürgerprogramm der FDP Niedersachsen 2002: 32 ff.) undwurden dann in der Koalitionsvereinbarung (vgl. Koalitionsvereinbarungvon CDU/FDP 2003: 12 f.) festgeschrieben.In seiner Regierungserklärung vom 04.03.2003 gab MinisterpräsidentChristian Wulff im Landtag die konkreten Eckpunkte füreine Reform der Verwaltungsstruktur bekannt. Zu nennen sindhier drei zentrale Punkte (vgl. Regierungserklärung von ChristianWulff am 04.03.2003, zitiert nach LT-Drs. 15/1121: 33):14

3 Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen• die Abschaffung der Bezirksregierungen• die „Entbehrlichstellung“ von 6.000 Stellen sowie• die Durchführung einer die ganze Landesverwaltung einbeziehendenVerwaltungsreform.Ausgangspunkt der Reformen waren dabei folgende Grundsätzeder Koalitionsvereinbarung (vgl. Grabowski 2005: 28; MI Niedersachsen2005: 5):• Durchführung einer konsequenten Aufgabenkritik für alleAufgaben• Konzentration auf die Kernaufgaben des Landes• Verzicht auf entbehrliche Aufgaben und Leistungsdichten,nicht erforderliche Reglementierungen und Verwaltungskontrollen- einschließlich des Widerspruchsverfahrens -, aufGenehmigungsvorbehalte und Anzeigepflichten• Deutliche Reduzierung der Aufsicht• Privatisierung marktfähiger Leistungen der Landesverwaltung• Stärkung der berufsständischen 3 Selbstverwaltung durch Aufgabenübertragung• Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Aufgabenübertragungim Rahmen der kommunalen Leistungsfähigkeitund unter Berücksichtigung des Konnexitätsprinzips3 Die niedersächsischen Landkreise sind Selbstverwaltungskörperschaften (§ 1 NLO),obwohl auch ihnen neben den Selbstverwaltungsangelegenheiten (§ 3 NLO) Auftragsbzw.Weisungsangelegenheiten (§ 4 NLO) übertragen werden können (vgl. Brandt 2002:161). Dennoch sind sie nicht Staatsbehörden wie die baden-württembergischen Kreise,sondern “reine” Gebietskörperschaften und Gemeindeverbände (Rebe et al. 1986: 421).So sind die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde “vollkommunalisiert”, d. h. dieseAufgaben sind auf den Kreis übertragene (staatliche) Aufgaben (vgl. Gern 2003: 578;Rebe et al.; 1986: 347).15

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 3• Abschaffung der Bezirksregierungen und Neuordnung derstaatlichen Mittelinstanz unter Verzicht auf entbehrliche Doppelstrukturenund unsachgemäße Verflechtungen• Optimierung der Landesbehörden• Verstärkung der länderübergreifenden Zusammenarbeit• Stärkung des ländlichen RaumesAls zentrale Ziele der Reformmaßnahmen wurden die Sanierungder Staatsfinanzen, die Optimierung der Verwaltungsstruktur, dieStärkung der kommunalen Selbstverwaltung sowie die Stärkungdes Wirtschaftsstandortes ausformuliert.Oberstes Ziel ist dabei vor dem Hintergrund einer Verschuldungdes Landes mit über 45 Mrd. Euro, einer starken Neuverschuldungdes Landes im Jahr 2004 sowie eines Personalkostenanteilsvon fast 40% die Haushaltskonsolidierung durch Abbau vonPersonal im Rahmen der Verwaltungsreform (vgl. Abbildung 1).Die Einsparungen sollten durch die Einsparung von 6.000 Stellenim Landesdienst innerhalb von fünf Jahren erfolgen; diese Zahlwurde später durch Zielvereinbarungen mit den Ressorts auf6.743 erhöht (vgl. LT-Drs. 13/1121: 38, ausführlich Kapitel 3.10).16

3 Die Verwaltungsstrukturreform in NiedersachsenAbbildung 1: Finanzielle Rahmendaten inBaden-Württemberg, Niedersachsen und NRWNiedersachsenKreditmarktschuldenim weiterenSinne (Stand31.12.2004)Schulden proEinwohnerNeuverschuldungin 2004Beschäftigte desLandes (Stand:30.06.2003)Landesbeschäftigtepro 1.000 EinwohnerPersonalausgaben(Jahr 2003)Anteil der PersonalausgabenamLandeshaushalt2003 (bereinigt)Einsparziel durchVerwaltungsreformBaden-WürttembergNRW37.554 Mio. € 46.735 Mio. € 102.494 Mio. €3.510 € 5.856 € 5.688 €1.878 Mio. € 3.396 Mio. € 7.251 Mio. €263.756 206.668 398.16424,7 25,9 22,112.789,3 Mio. € 8.672,8 Mio. € 19.573,6 Mio. €41,2 % 39,1 % 41,3 %130 Mio. Eurojährlich ab demJahr 2011(entspricht ca.3.250 Stellen)189 bzw. 173Mio. Euro 4 jährlichab dem Jahr2011 (= 6.700Stellen)10.080 Stellenbis 2011Quelle: eigene Darstellung, nach: Statistisches Bundesamt 2003; Statistisches Bundesamt2004; www.statistik-bw.de; www.nls.niedersachsen.de; Bogumil/Ebinger 2005; MINiedersachsen 2005: 55; www.gew-nrw.de (gesehen am 30.12.2005)4 Diese Unterschiede ergeben sich in Abhängigkeit vom Zeitpunkt des Abbaus derkw-Stellen innerhalb von fünf bzw. acht Jahren.17

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 3Ein zweites Ziel der Reformmaßnahmen stellt die Verbesserungder Verwaltungsstruktur dar. Durch die Verwaltungsmodernisierungsoll ein Wegfall von Doppelzuständigkeiten auf verschiedenenVerwaltungsstufen (z. B. durch den Verzicht auf eine Aufsichtsebene,aber auch bei der Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben)erfolgen (vgl. MI Niedersachsen 2005: 8). Vor allem dasPhänomen der „Doppelverwaltung“ aus Mittelinstanzen und Sonderbehördensoll damit beendet werden (ebd.). Mit der Reformsoll eine Zusammenführung von sachlich zusammenhängendenAufgaben auch über die bisherigen Verwaltungsstufen hinwegverbunden sein, die sich in einer Vereinfachung der Verwaltungsabläufe,einer Minimierung des Ressourceneinsatzes undeiner Effizienzsteigerung durch Kompetenzbündelung auswirkensollte (ebd.).Drittens sollen den Kommunen zusätzliche Aufgabenbereicheübertragen und damit deren Bündelungsfunktion auf der unterenVerwaltungsstufe erweitert und gestärkt werden. Zusätzlich wirdfür die Kommunen – wie auch für die Landesbehörden – einedeutliche Reduzierung von Aufsicht und damit ein größeres Maßan Selbständigkeit angestrebt (vgl. MI Niedersachsen 2005: 8).Viertens soll die Stärkung des Wirtschaftsstandortes durcheine Vereinfachung und Beschleunigung von Verwaltungsverfahrenzu Gunsten von Bürgern und Wirtschaft (z. B. bei Genehmigungen)erfolgen. Hierzu gehört auch die Abschaffung der Bezirksregierungen.Des Weiteren sollen auch in Niedersachseneinheitliche Ansprechpartner in Form der Kreise auf der unterenStufe und der – nach fachlichen Kriterien geordneten – Sonderbehördeneingesetzt werden.Den von der Verwaltungsstrukturreform betroffenen Beschäftigtenim Landesdienst wurde eine sozialverträgliche Umsetzungder Reform zugesagt. Eckpunkte waren dabei18

3 Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen• der Abbau der kw-Stellen innerhalb eines mehrjährigen Zeitraumsohne betriebsbedingte Kündigungen,• ein möglichst vollständiger Verzicht auf Umzüge von Beschäftigtenund• die Berücksichtigung sozialer Kriterien bei der Auswahl zumWechsel des Dienstortes• die Tätigkeit in zumindest ähnlichen Zuständigkeitsbereichen.2.3 Politische Debatte in NiedersachsenErwartungsgemäß wurde von Seiten der niedersächsischen SPD,die sich für eine Beibehaltung der Bezirksregierungen ausgesprochenhatte, harte Kritik an der Richtung der Verwaltungsmodernisierunggeübt und versucht, für den Erhalt der Bezirksregierungenzu kämpfen (vgl. die Rede von Heiner Bartling vor dem Landtagam 23.06.2004). Die Kritik bezog sich dabei• auf die Zerschlagung der aus sozialdemokratischer Sicht notwendigenund bewährten Mittelbehörden und die daraus resultierendeZersplitterung von Zuständigkeiten (vgl. Pressemitteilungder SPD-Fraktion vom 23.03.2004),• auf die Ausgestaltung der Verwaltungsmodernisierung in einzelnenBereichen wie z. B. Forst, Umweltverwaltung, Abschaffungdes Widerspruchsverfahrens und• auf die finanziellen Folgen.Ergebnis der von ideologischen Motiven geleiteten Verwaltungsreformsei ein „organisiertes Verwaltungschaos“ (Gabriel 2004).Nach der Abschaffung der Bezirksregierungen und der in diesemZuge erfolgten Umstrukturierung der Landesverwaltung setztesich in der SPD die Meinung durch, dass durch die Verwaltungsmodernisierungneue Tatsachen geschaffen seien und es daher19

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 3kein zurück zum „alten“ Modell mehr geben könne. Auch wennes keine aktuelle Beschlusslage zu diesem Thema gibt, so ist docheine inhaltliche Entwicklung hin zum Regionalkreis-Konzeptunübersehbar. Ein „Motor“ des Regionalkreismodells innerhalbder SPD war der damalige Fraktionsvorsitzende Sigmar Gabriel,der sich mehrmals öffentlich für die Bildung von acht bis zehnRegionalkreisen aussprach, die er nach der Abschaffung der Bezirksregierungenals unvermeidbar ansieht: Damit könne eineweit reichende Kommunalisierung unter Einbezug von Aufgabender früheren Bezirksregierungen erfolgen. Für die Verlagerungvon staatlichen Aufgaben könne bzw. solle möglicherweise eineeigene schlanke Behördenstruktur mit paralleler Gebietszuständigkeitzu den Regionalkreisen eingerichtet werden (vgl. Gabriel2004; Gabriel 2005: 5 f.).Eine ähnliche Position vertreten bereits seit mehreren Jahren dieGrünen. So wurde im Landtagswahlprogramm 2003 zumindest mittelfristigeine Auflösung der Mittelbehörden gefordert (vgl. Landtagswahlprogrammvon B90/Grüne 2003: 42 f.; siehe auch LT-Drs.14/2200: 2). Ein Parteitagsbeschluss vom 15.11.2003 spricht sich fürdie Bildung von regionalen Gebietskörperschaften aus, die von denGrünen als Voraussetzung für eine ersatzlose Abschaffung der Bezirksregierungenund eine daraus folgende flächendeckende Aufgabenverlagerungaus der Mittelinstanz auf die kommunale Ebene angesehenwurde (vgl. B90/Grüne; Parteitagsbeschluss vom15.11.2003). Deshalb wurden von ihrer Seite aus am Programm derVerwaltungsstrukturreform zwar zahlreiche Aspekte kritisiert, wie z.B. die Stärkung von Sonderbehörden bei gleichzeitigem Verlust derBündelung, die damit verbundenen komplizierten Verfahren, die Abschaffungdes Widerspruchsverfahrens, die finanziellen Folgen, dasgeringe Ausmaß an kommunalisierten Aufgaben und die Ausgestaltungder Regierungsvertretungen (vgl. B90/Grüne 2004b: 1 ff.).Die Verwaltungsstrukturreform wurde jedoch nicht pauschal abgelehnt,sondern als erster Schritt betrachtet, dem logischerweise einzweiter – die Schaffung von zehn bis zwölf Regionalkreisen mit20

3 Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachseneiner damit verbundenen Funktionalreform – folgen müsse (vgl.B90/Grüne 2004a: 3; Lennartz 2005a: S. 5) 5 .Ziel einer solchen Reform soll eine klare Zweistufigkeit kommunalerAufgaben sein, bei der die Städte und Gemeinden alle Aufgaben, dielokal, d. h. bürgernah, erledigt werden können, wahrnehmen sollen.Alle überörtlich bzw. regional wahrzunehmenden kommunalen Aufgabensollen den regionalen Selbstverwaltungskörperschaften, alsoden Regionalkreisen, übertragen werden (vgl. Lennartz 2005a: 15).Übergangsweise soll die Möglichkeit für bestehende Landkreise undkreisfreie Städte eines regionalen Verwaltungsraumes bestehen, Kooperationeneinzugehen, um bestimmte regionale Verwaltungsaufgabendes eigenen und übertragenen Wirkungskreises (einschließlichbislang den Bezirksregierungen zugeordneter Aufgaben) gemeinsamwahrzunehmen (vgl. Lennartz 2005b: 6).Weitergehende Überlegungen zu der Ausgestaltung des Regionalkreismodellssehen neben den ca. acht Regionalkreisen als regionaleSelbstverwaltungskörperschaften (die weitgehend heutigeKreisaufgaben sowie verbliebene Aufgaben der früheren Bezirksregierungen,die nicht staatliche Kernaufgaben sind, bündelnsollen) staatliche Regionalverwaltungen innerhalb der neu definiertenVerwaltungsräume vor. Diese staatlichen Regionalverwaltungen,in die auch die Regierungsvertretungen integriert werdenkönnen, sollen die Aufsichtsfunktionen der dezentralen Landesbehördenbündeln. Regionalkreise und staatliche Regionalverwaltungensollen zwar kongruente Bezugsräume besitzen, aberals getrennte Behörden organisiert sein (vgl. Priebs 2005). Inwieferndiese Überlegungen – gerade das Nebeneinander von staatlicherund kommunaler Behörde im Regionalkreis – Berücksichtigungbei den Oppositionsparteien und möglicherweise in derZukunft auch bei CDU und FDP finden, bleibt abzuwarten. Von5 Die Grünen sprachen sich allerdings von vorne herein für eine umgekehrte Reihenfolgeaus: erst Regionalisierung, dann Abschaffung der Mittelinstanz (vgl. B90/Grüne 2005: 3).21

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 3CDU und FDP wird aber zumindest für diese Legislaturperiodeeine Gebietsreform ausgeschlossen.Die kommunalen Spitzenverbände waren bezüglich der Verwaltungsstrukturreformin Niedersachsen weniger aktiv als in Baden-Württemberg. Weder Landkreistag noch Städtetag hatten dezidiertePositionen im Hinblick auf einen bestimmten Verwaltungsaufbau.Die Grundsatzentscheidung zur Auflösung der Bezirksregierungenwurde als politische Entscheidung akzeptiert. BeideSpitzenverbände äußerten sich zustimmend zur Übertragung vonAufgaben auf die kommunale Ebene. Der Landkreistag (NLT)hätte sich in einzelnen Bereichen (z. B. im ÖPNV oder im Veterinärwesen)zusätzliche Zuständigkeiten gewünscht, begrüßte aberansonsten die Aufgabenübertragung, die teilweise eine „Abrundung“von vorhandenen Zuständigkeiten (z. B. beim Planfeststellungsverfahrenim Straßenverkehrsbereich) bedeutete.Der Niedersächsische Städtetag (NST) begrüßte die Einrichtungder Regierungsvertretungen als Mittler zwischen Land und Kommunen(vgl. Niedersächsischer Städtetag 2004: 188). Eine Kommunalisierungder Aufgaben sollte nach Vorstellungen des NSTnicht gegen die Zustimmung der Kommunen erfolgen und an dasKonnexitätsprinzip geknüpft sein. Fachaufsicht, Rechtsaufsichtund Sonderaufsicht sollten zumindest für die kreisfreien Städteund die großen selbstständigen Städte bei staatlichen Behördenangesiedelt werden. Als wichtig wurde zudem die Aufhebung vonRechtsvorschriften angesehen (vgl. NST 2004). Auch der NSThätte gerne weitere Zuständigkeiten auf die kommunale Ebeneübertragen gesehen, beispielsweise in den Bereichen ÖPNV oderStraßenbau / Straßenrecht.Die Gewerkschaften kritisierten die Verwaltungsstrukturreformstark. Abgelehnt wurde die Abschaffung der Bezirksregierungen,da es in einem Flächenland wie Niedersachsen Aufgaben gebe,die gebündelt und koordiniert werden müssten (vgl. ver.di 2004:22

3 Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen2). Mit der Verwaltungsmodernisierung werde eine Zerschlagungvon bewährten Strukturen vorgenommen, ohne gleichzeitig flächendeckendneue Strukturen unter Anwendung von Organisations-und Personalentwicklungskonzepten aufzubauen (ver.di2004: 6). Für die Beschäftigten im Landesdienst wurden teilweisegravierende Nachteile und Verschlechterungen beklagt (Möglichkeitbetriebsbedingter Kündigungen, Probleme durch Umstrukturierungen).Als problematisch wurde zudem angesehen, dass derPersonalabbau weitgehend unter dem Diktat der Haushaltssituationbzw. des Einsparziels stand und nicht Ergebnis einer Aufgabenanalyseund eines daraus folgenden Aufgabenabbaus war (vgl.ver.di 2004: 2).2.4 UmsetzungsstrategieNach der Regierungserklärung von März 2003 trat die erste Phaseder Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen in Kraft (vgl.Abbildung 2). Dabei wurden zu Beginn des Reformprozesses imJuni 2003 rund 20 Projektgruppen (vgl. Anlage 1) eingerichtet,die die Streichung von Aufgaben und damit indirekt von Personalin den Behörden begutachteten (vgl. Pressemitteilung des MINiedersachsen vom 02.03.2004).„Die Projekte wurden grundsätzlich mit quantitativenund qualitativen Zielvorgaben versehen, die ausder ressortmäßigen Verteilung der einzusparendenStellen, der Regierungserklärung und der Koalitionsvereinbarungabgeleitet wurden.“ (Grabowski2005: 28).Präzisiert wurde dies im September 2003, als das Kabinett Zielvorgabenzum Abbau von Stellen und Stellenäquivalenten – heruntergebrochenauf einzelne Geschäftsbereiche – beschloss(ebd.). Im November wurden die Projektberichte vorgelegt.23

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 4Abbildung 2: Zeitplan der VerwaltungsstrukturreformDatum Ereignis19.04.2005 Das Kabinett beschließt die Fortführung der Verwaltungsmodernisierung(Phase 2).01.01.2005 Inkrafttreten der VerwaltungsstrukturreformOktober –Dezember 2004Mitte bisEnde 200424Gesetzesbeschlüsse zur Verwaltungsmodernisierung durchden LandtagVerschiedene Kabinettsbeschlüsse für die Reformfelder23.06.2004 Regierungserklärung des Innenministers zum Thema Verwaltungsreform;parlamentarische Debatte15.06.2004 Vorlage der Gesetzesfolgenabschätzung zu acht Artikelgesetzen20.04.2005 Das Kabinett beschließt die Freigabe von zehn Artikelgesetzenfür die Anhörung durch die Verbände (Frist: 6 Wochen).23.03.2004 Die Landesregierung beschließt über die grundlegende organisatorischeStruktur der Landesverwaltung einschließlichder vier Regierungsbüros (später Regierungsvertretungen).02.03.2004 Die Landesregierung wird über die Ergebnisse der erstenPhase der Verwaltungsmodernisierung informiert und beschließtEckpunkte.November 2003 Vorlage der ProjektberichteJuni 2003 Erteilung von Aufträgen zur Durchführung von rund 20Projekten04.03.2003 Ankündigung einer Verwaltungsreform in der Regierungserklärungvon Christian Wulff; Darlegung der EckpunkteFebruar 2003Ende 2002Quelle: eigene DarstellungAnkündigung der Auflösung der Regierungspräsidien inder Koalitionsvereinbarung zwischen CDU und FDPDie Forderung nach einer Abschaffung der Bezirksregierungenwird in die Wahlprogramme von CDU und FDPaufgenommen.

4 Die Verwaltungsstrukturreform in NiedersachsenBei der Projektarbeit bildeten die Aufgabenbereiche der Bezirksregierungeneinen Schwerpunkt, da eine Auflösung der Bezirksregierungenund eine Neuordnung der Mittelinstanzen feste Zielvorgabenwaren. Insgesamt wurden in den Projekten rd. 740 Aufgabenunterschiedlichen Umfangs betrachtet. Für die Erledigungdieser Aufgaben waren ca. 5.400 Stellen eingesetzt. Nach der„Aufgabenkritik“ durch die Projektgruppen wurden durch Veränderungenbei rd. 400 Aufgaben und durch die Auflösung der Bezirksregierungenrd. 1.350 Stellen als entbehrlich bezeichnet (vgl.MI Niedersachsen 2005: 6). Diese sollten sich wie folgt ergeben:• Wegfall 171 Aufgaben / 326 Stellen• Privatisierung 45 Aufgaben / 366 Stellen• Kommunalisierung 73 Aufgaben / 185 Stellen• Übernahme durch Dritte(z. B. Kammern)20 Aufgaben / 143 Stellen• Optimierung imLandesbereich89 Aufgaben / 330 StellenParallel zur Arbeit der Projektgruppen wurde auf Staatssekretärsebeneüber die Umsetzung des Einsparziels von 6.000 Stellenverhandelt. Unter Federführung der Stabsstelle VM wurde nachVerhandlungen mit den Ressorts am 02.09.2003 ein Einsparvolumenvon 6.743 Stellen bis zum Ende der Legislaturperiode imJahr 2008 festgelegt (vgl. Anlage 2 und Kapitel 3.10).Die Landesregierung nahm am 02.03.2004 die Ergebnisse der 1.Phase der Verwaltungsmodernisierung zur Kenntnis und beschlossüber Eckpunkte, drei Wochen später über die endgültigeOrganisationsstruktur (vgl. Grabowski 2005: 28 f.). In den Ministerienwurden die Gesetzentwürfe für die einzelnen Bereicheerarbeitet. Am 20.04.2004 beschloss das niedersächsische Kabinettauf Vorschlag des Innenministers, zehn Artikelgesetzentwürfeder Ministerien zur Anhörung für die Verbände freizugeben,25

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 4die dadurch sechs Wochen lang die Gelegenheit erhielten, sich zuden geplanten Maßnahmen zu äußern.Zusammen mit der Gesetzesfolgenabschätzung wurden die Artikelgesetzeim Juni 2004 in den Landtag eingebracht 6 . Im Juliwurden dem Kabinett die einzelnen Feinkonzepte der Ministerienüber organisatorische Veränderungen, Aufgaben- und Stellenverlagerungenvorgelegt, so dass bereits im Sommer bzw. Herbst2004 wesentliche Maßnahmen der Reform vom Kabinett beschlossenwurden (vgl. Grabowski 2005: 29; MI Niedersachsen2005: 6; Nds. MBl. 36/2004: 685-695). Notwendig war jedochnoch die Verabschiedung des Gesetzespakets durch den NiedersächsischenLandtag, die schließlich im Zeitraum von Oktoberbis Dezember erfolgte. Zum 01.01.2005 traten die Beschlüsse zurVerwaltungsmodernisierung planmäßig in Kraft.Eine bedeutende Rolle im Modernisierungsprozess spielte die imMinisterium für Inneres und Sport eingerichtete Stabsstelle fürVerwaltungsmodernisierung unter der Leitung von StaatssekretärWolfgang Meyerding, die für die Koordinierung und Steuerungdes gesamten Reformprozesses zuständig war (vgl. Grabowski2005: 29). Dazu gehörten unter anderem auch Aufgaben der Personalführung,die Job-Börse sowie die ressortübergreifende Koordinierungder IuK-Technik.Möglich wurde die relativ reibungslose Umsetzung dieser Maßnahmendurch klare politisch festgelegte Zielvorgaben, eine stringenteProjektorganisation sowie günstige Akteurskonstellationen:6 Der Gesetzestext zur Modernisierung der Verwaltung umfasst nur ca. zehn Seiten undist damit wesentlich kürzer als dies z. B. in Baden-Württemberg der Fall war. Da dieEinrichtung und Auflösung von Behörden in Niedersachsen aber eines Gesetzes bedarf,zeigt dies, dass vor allem Umstrukturierungen vorgenommen wurden, die keines Gesetzesbedürfen.26

4 Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen• Die Frage des Ressortzuschnittes war Gegenstand der Koalitionsverhandlungender neuen Landesregierung undberührte die Verwaltungsstrukturreform nicht. Zudem gibtes hier keine nennenswerten Veränderungen gegenüberder Vorgängerregierung.• Eine kommunale Gebietsreform wurde von vornhereinausgeschlossen.• Die Ministerien unterstützten die Maßnahmen weitestgehend,da sie von der Auflösung der Bezirksregierungenund der damit verbundenen Stärkung oder Neuschaffungvon Sonderbehörden profitieren.• Einzige Verlierer waren die Bezirksregierungen und hiervor allem die Regierungspräsidenten und ihre Stellvertreter.Der anfängliche Widerstand bei den Beschäftigtenkonnte durch die Zusage einer sozialverträglichen Umsetzungder Maßnahmen ohne betriebsbedingte Kündigungen,des fast vollständigen Verzichts auf Umzüge sowiedie Zusage einer Tätigkeit im gleichen Beschäftigungsbereichrelativ schnell reduziert werden.• Die Bezirksregierungen hatten keine politische Lobby,niemand kämpfte für sie, selbst die Standortkommunennicht, da diese in der Summe kaum Beschäftigte verlieren.Aufgrund persönlicher Erfahrungen vieler Landtagsabgeordnetermit kommunalem Hintergrund hatten diese offenbardas eher negative Bild des „Hemmschuhs“, vor allemim Bereich der Denkmalpflege oder des Naturschutzes.Dieses Bild rundete sich durch die eher wirtschaftsorientierteSichtweise der neuen Landesregierung ab, eineSichtweise, in der Bezirksregierungen ebenfalls eher alsBedenkenträger und Behinderer empfunden werden.• Die Einsicht und die Vorschläge, die Bezirksregierungenprinzipiell zu belassen, aber ihren Aufgabenbestand zuüberprüfen und sie zu reformieren, indem Teile ihresrecht umfassenden Aufgabenbestandes auf andere Behördenverlagert, kommunalisiert, privatisiert werden oderganz auf diese Aufgaben verzichtet wird, kamen zu spät.27

Die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen 2• Gegenüber der Öffentlichkeit wurde das „Gelegenheitsfenster“einer neuen Landesregierung und der Hinweisauf die Notwendigkeit strikter Einsparmaßnahmen genutzt.Dabei sind Hinweise auf Auflösung ganzer Behördensträngeimmer nach außen überzeugender, auch wennsich im Detail diese Effekte gar nicht so einstellen. UnmittelbarerEffekt der Auflösung der Bezirksregierungenist die Reduzierung von ca. 1.350 Stellen nach Angabender Landesregierung und nicht von 6.700, die im gesamtenEinsparpaket enthalten sind, aber auch diese reduzierteSumme erfasst nicht die Nettoeffekte, die bei 360 bis600 Stellen liegen dürften (vgl. dazu Kapitel 3.10).Am 19.04.2005 wurde die Fortführung der Verwaltungsmodernisierung(Phase 2) beschlossen (vgl. hierzu Kapitel 3.11).28

3 Darstellung der Reformmaßnahmen3 Darstellung der ReformmaßnahmenDer dreistufige Aufbau der Landesverwaltung wurde zum01.01.2005 durch einen weitgehend zweistufigen Verwaltungsaufbauersetzt. Da Niedersachsen über kein Landesverwaltungsgesetzverfügt, bilden die Rechtsgrundlage für die Verwaltungsmodernisierungdas Gesetz zur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsenvom 05.11.2004 sowie die für die einzelnen Ressorts erlassenenArtikelgesetze, in denen die notwendigen Veränderungenbestehender Gesetze vorgenommen wurden. Schon im Sommerund Herbst hatte die Landesregierung zahlreiche Beschlüsse überdie Umstrukturierung von Behörden und die Verlagerung von Aufgabengefasst; sie wurden aber erst am 29.11.2004 (nach Zustimmungdes Landtags zu den Gesetzen) im Niedersächsischen Ministerialblattbekannt gegeben. Die Maßnahmen der Verwaltungsmodernisierungtraten überwiegend zum 01.01.2005 in Kraft.3.1 Abschaffung der BezirksregierungenDer wesentliche Ausgangspunkt für die Verwaltungsmodernisierungwar die Abschaffung der Bezirksregierungen und der Übergangzu einem zweistufigen Aufbau der Landesverwaltung. Deshalbbeinhaltete das Gesetz zur Modernisierung der Verwaltungin Niedersachsen in seinem ersten Artikel das Gesetz zur Auflösungder Bezirksregierungen 7 . Danach wurden die vier BezirksregierungenBraunschweig, Hannover, Lüneburg und Weser-Emsaufgelöst (§ 1 Abs. 1 Gesetz zur Auflösung der Bezirksregierungen)und die Regierungsbezirke aufgehoben (§ 1 Abs. 2 Gesetz7 Die Abschaffung der Bezirksregierungen bedurfte eines Gesetzes, da die Aufgaben derBezirksregierungen und die Grenzen der Regierungsbezirke im Achten Gesetz zur Verwaltungs-und Gebietsreform verankert waren und dadurch ebenfalls eine gesetzlicheGrundlage hatten.29

Darstellung der Reformmaßnahmen 3zur Auflösung der Bezirksregierungen). Bei den Standortentscheidungenwurde Wert darauf gelegt, die Fläche zu berücksichtigenund speziell ehemalige Standorte der Mittelinstanzen durchdie Stärkung vorhandener bzw. die Ansiedlung neuer Behördenzu kompensieren.Die Aufgaben der Bezirksregierungen wurden abgeschafft oderan andere Aufgabenträger übergeben (siehe folgende Abschnitte).Für weiter bestehende Aufgaben, die nicht anderen Behörden undStellen übertragen wurden, wurden die Ministerien zuständig(vgl. LT-Drs. 15/1121: 34). So wird die Fachaufsicht über dienachgeordneten Behörden der Landesverwaltung sowie über dieder Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstaltenund Stiftungen des öffentlichen Rechts nunmehr von den Ministerienbzw. der Staatskanzlei wahrgenommen (vgl. Brenski2004: 248). Die Bündelungsfunktion der Bezirksregierungen sollzum einen zukünftig von den Kreisen wahrgenommen werden,zum anderen soll eine fachliche Bündelung über die Sonderbehördenerfolgen.Im Frühjahr 2004 waren in den vier Bezirksregierungen Niedersachsensrund 4.600 Beschäftigte tätig (vgl. MI Niedersachsen2005: 56). Durch die Auflösung der vier Bezirksregierungen sollenin deren Fachkapiteln allein 1.350 Stellen entbehrlich werden(vgl. MI Niedersachsen 2005: 6). Ermöglicht werden soll diesdurch eine Reduzierung der Aufsichtsfunktionen des Landes, denAbbau von Widerspruchsverfahren und die Einschränkung vonGenehmigungsvorbehalten.3.2 Einrichtung von RegierungsvertretungenDie Einrichtung von vier Regierungsvertretungen (RV) Braunschweig,Nienburg, Lüneburg und Oldenburg wurde vom Kabinettam 07.09.2004 beschlossen. Organisatorisch bilden sie Refe-30

3 Darstellung der Reformmaßnahmenrate des Innenministeriums; die vier Regierungsvertretungen bildendabei eine Referatsgruppe (Nds. MBl. Nr. 36/2004: 687). DieRegierungsvertretungen sollen keine Nachfolgeeinrichtungen derBezirksregierungen sein. Sie haben zum Ziel, den ländlichenRaum mit seinen Regionen zu fördern. Dabei sollen sie drei Aufgabenkomplexewahrnehmen (vgl. MI Niedersachsen 2005: 20f.;vgl. ausführlich Anlage 3):• Unterstützung der regionalen Entwicklung• Verwaltungsaufgaben mit regionalem Bezug• Service- und Unterstützungsfunktionen.Zum Bereich „Unterstützung der regionalen Entwicklung“zählen beispielsweise im Bereich Wirtschaft, Arbeitsmarkt, Tourismusund Infrastruktur die Moderation infrastruktureller Großprojekte,die Begleitung wirtschaftsstrukturpolitischer regionalerWirtschafts- und Wachstumskonzepte und die Unterstützung beider Tourismuskonzeption. Aufgaben, die bisher von Querschnittsstellender Bezirksregierungen wahrgenommen wurden – wie z. B.die Dienste des Europabüros, die Pflege von Netzwerken oder dieWeiterentwicklung strategischer Partnerschaften – sollen von denRV entwickelt und betreut werden. Ebenfalls zur „Unterstützungder regionalen Entwicklung“ zählen die Bereiche Landesentwicklung,Regionalentwicklung und Raumplanung. Dies beinhaltet dieFörderung interkommunaler und regionaler Zusammenarbeit wieauch die Wahrnehmung länderübergreifender Kooperationen.Der zweite Aufgabenbereich umfasst „Verwaltungsaufgabenmit regionalem Bezug“ z. B. Ordensangelegenheiten, das Stiftungswesen,die Koordinierung von Maßnahmen zur Bekämpfungder Schwarzarbeit oder die Anerkennung und Überwachungvon Kurorten.Als dritten Punkt sollen die RV „Service- und Unterstützungsaufgaben“für andere Verwaltungsbereiche übernehmen. Hierzu31

Darstellung der Reformmaßnahmen 3gehören u.a. die Einrichtung der Job-Börse und die Umsetzungeines Traineekonzeptes für die Ausbildung zum höheren allgemeinenVerwaltungsdienst. Anders als zunächst im Grobkonzeptvorgesehen, nehmen die RV nun auch einige Aufsichts- und Genehmigungsfunktionenwahr (z. B. die Genehmigung von Flächennutzungsplänenfür kreisfreie Städte, die Genehmigung regionalerRaumordnungsprogramme, die Durchführung von Raumordnungsverfahren).Mit den Regierungsvertretungen ist das Land weiterhin in derFläche präsent. Sie sollen die Kommunen unterstützen und dabeieng mit den Wirtschaftsverbänden, Gewerkschaften, betroffenenFachverbänden und vorhandenen regionalen Kooperationen zusammenarbeiten; dabei sollen Kooperation, Koordination undKommunikation im Vordergrund stehen (vgl. MI Niedersachsen2005: 21). Die Regierungsvertretungen verfügen nicht über die„harten“ Kompetenzen der Bezirksregierungen in den BereichenAufsicht und Genehmigungen. Gleichzeitig sollen die Regierungsvertretungendie Möglichkeit eröffnen, den regionalen Bedürfnisseneine Stimme zu verleihen, den Menschen vor Ort einenKontakt zur Landesregierung zu verschaffen und den Stimmender Bürger, Unternehmen, Verbände und sonstiger regionaler EinrichtungenGewicht zu verleihen (MI Niedersachsen 2005: 21).Die Regierungsvertretungen sollen über eine externe Evaluation4 Jahre lang begleitet werden (vgl. MI Niedersachsen 2005: 21).Sie verfügen zur Zeit über je 50 Beschäftigte; ein weiterer Personalabbauist geplant.3.3 Neustrukturierung der LandesverwaltungDie Abschaffung der Bezirksregierungen führt zu einem Übergangvon einem dreistufigen zu einem im Wesentlichen zweistufigenAufbau der Landesverwaltung (vgl. Anlagen 4, 5, 6).32

3 Darstellung der ReformmaßnahmenAbweichungen von diesem Schema soll es nur im Polizeivollzug,beim Brand- und Katastrophenschutz sowie bei der Finanzverwaltunggeben (vgl. Häusler 2004: 146; Grabowski 2005: 32).Damit sollen unnötige Doppelstrukturen, z. B. durch den Verzichtauf eine Aufsichtsebene, aber auch bei der Wahrnehmung vonVollzugsaufgaben, beseitigt werden. Gleichzeitig soll das Phänomender „Doppelverwaltung“ aus Mittelinstanzen und Sonderbehördenbeendet werden, der Verwaltungsablauf vereinfacht, derRessourceneinsatz minimiert und die Effizienz des Verwaltungshandelnsdurch Kompetenzbündelung erhöht werden. Dafür wurdedie Zusammenführung von sachlich zusammenhängendenAufgaben auch über die bisherigen Verwaltungsstufen hinwegals notwendig angesehen (vgl. Häusler 2004: 146; MI Niedersachsen:S. 8).Insgesamt wurden mit den Reformmaßnahmen 121 Behördenabgeschafft, das sind neben den vier Bezirksregierungen vor allemdas Landesamt für Ökologie, 17 Polizeiinspektionen, 24 Katasterbehörden,elf Ämter für Agrarstruktur, 18 Forstämter sowie13 Landesbauämter (vgl. MI Niedersachsen 2005: 13). Der Großteilder Behördeneinsparmaßnahmen ist indes kein direkter Effektder Abschaffung der Bezirksregierungen, sondern unabhängigdavon. 21 Sonderbehörden wurden zudem neu geschaffen.Im Einzelnen wurden folgende Maßnahmen beschlossen.3.3.1 PolizeiDie Reform des Polizeiwesens erfolgte noch vor dem Inkrafttretender Verwaltungsmodernisierungs-Beschlüsse. Die grundlegendeZielrichtung war dabei die Herauslösung der Polizei ausder allgemeinen Verwaltung und die Schaffung einer eigenständigenPolizeistruktur (vgl. Anlage 7).33

Darstellung der Reformmaßnahmen 3Zum 01.05.2004 wurde ein Landespolizeipräsidium (LPP) eingerichtet.Mit der Herauslösung der Polizei aus den vier Bezirksregierungenwurden zum 01.11.2004 sechs regionale Polizeidirektionen(PD) in Hannover, Braunschweig, Lüneburg, Oldenburg,Osnabrück und Göttingen gebildet. Eine weitere Polizeidirektion– die Zentrale Polizeidirektion (ZPD) - wurde für zentrale Aufgabenwie Wasserschutzpolizei, Technik und Beschaffung, Polizeihubschrauberstaffelund Bereitschaftspolizei eingerichtet (vgl.Kolmey 2005: 177f.).In dem den Polizeidirektionen nachgeordneten Bereich wurdendie insgesamt 50 Polizeiinspektionen (PI), die bis zur Umorganisationim Jahr 2004 bei den Landkreisen angesiedelt waren, auf33 reduziert (vgl. Kolmey 2005: 179). Unterhalb der Polizeiinspektionennehmen Polizeikommissariate (PK) als Kernaufgabenden Einsatz- und Streifendienst (ESD) einschließlich Verkehrsangelegenheitensowie den Kriminal- und Ermittlungsdienst (KED)wahr (vgl. Kolmey 2005: 180). Die PI und PK arbeiten seit dem01.12.2004 in den neuen Strukturen.3.3.2 SchulwesenAls Übergangslösung bis zur Umsetzung der Schulverwaltungsreformwurde mit Wirkung vom 01.01.2005 eine dem Kultusministeriumnachgeordnete Schulbehörde errichtet (vgl. Anlage 8).In diese Behörde wurden die Dezernate der Schulabteilungen derBezirksregierungen mitsamt ihren Aufgaben weitestgehend eingegliedert(Nds. MBl. Nr. 36/2004: 691). Die Zentrale der Landesschulbehördebefindet sich in Lüneburg; in Braunschweig,Hannover und Osnabrück wurden Außenstellen gebildet (MI Niedersachsen2005: 19). Zudem wurde zum 01.05.2005 auf Beschlussdes Kabinetts eine der Aufsicht des Kultusministeriumsunterstehende Niedersächsische Schulinspektion (NSchI) in BadIburg eingerichtet (Nds. MBl. Nr. 15/2005: 292). Die Aufgaben34

3 Darstellung der Reformmaßnahmender neuen Behörde liegen vor allem im Bereich der Qualitätsermittlungund der Evaluation (ebd.). Eine endgültige Regelung derSchulverwaltung kann erst nach noch ausstehenden Beschlüssenzur Einführung der eigenverantwortlichen Schule erfolgen (vgl.MI Niedersachsen 2005: 20).3.3.3 ForstverwaltungNach § 1 des Gesetzes über die Anstalt Niedersächsische Landesforsten(das den ersten Artikel des Gesetzes zur Umsetzung derVerwaltungsmodernisierung in den Bereichen Wald und Jagd bildet)wurde zum 1.01.2005 aus dem Niedersächsischen Forstplanungsamt,dem Niedersächsischen Forstlichen Bildungszentrumund den Niedersächsischen Forstämtern die Anstalt NiedersächsischeLandesforsten als rechtsfähige Anstalt des öffentlichenRechts (AöR) mit Sitz in Braunschweig errichtet (vgl. Anlage 9).Die Anstalt Niedersächsische Landesforsten, der das gesamteStaatswaldvermögen übertragen wurde (§ 2 Abs. 1 Gesetz überdie Anstalt Niedersächsische Landesforsten), ist direkt demLandwirtschaftsministerium unterstellt. Organe der Anstalt sindPräsident und Verwaltungsrat (§ 4 Gesetz über die Anstalt NiedersächsischeLandesforsten).Das Forstplanungsamt und das Forstliche Bildungszentrum gingendabei als Serviceeinrichtungen in der AöR auf (das forstlicheBildungszentrum mit reduziertem Personalbestand); einzelne Betriebsleitungsfunktionendes Forstplanungsamtes gingen auf dasLandwirtschaftsministerium über (vgl. MI Niedersachsen 2005:18). Die forst- und jagdhoheitlichen Aufgaben der Bezirksregierungengingen auf die AöR, die Kommunen sowie das Landwirtschaftsministeriumüber (ebd.). Einzelne Aufgaben entfielen (z.B. Forstlicher Rahmenplan), wurden kommunalisiert (z. B. Genehmigungenzum Aussetzen von Schalenwild) oder auf dieLandwirtschaftskammern übertragen (z. B. Gewährung von Bei-35

Darstellung der Reformmaßnahmen 3hilfen und Zuwendungen) (ebd.). Mit der Umwandlung der StaatlichenForstverwaltung in eine andere Rechtsform sollen nichtnur im personellen Bereich, sondern auch im sog. Produktbereich1 (Produktion von Holz und anderen Erzeugnissen) Einsparungenerzielt werden (vgl. LT-Drs. 15/1275). Im Rahmen der Reformder Forstverwaltung wurde die Zahl der Forstämter von 45 auf 26und die Zahl der Revierförstereien von 340 auf 274 verringert(vgl. Grabowski 2005: 30).3.3.4 AgrarverwaltungIm Rahmen der Verwaltungsreform wurden die Aufgaben derAgrarförderung und die sonstigen landwirtschaftlichen Aufgabenvon den Bezirksregierungen und den Ämtern für Agrarstrukturmit Wirkung vom 01.01.2005 auf die Landwirtschaftskammernübertragen (vgl. Anlage 10). Vor dem Hintergrund des Rückgangsder Anzahl landwirtschaftlicher Betriebe und der schwierigen Situationder öffentlichen Haushalte wurde von der Landesregierungein Gesetzentwurf eingebracht, der die Zusammenlegungder beiden Landwirtschaftskammern Hannover und Weser-Emszu einer Landwirtschaftskammer Niedersachsen mit Wirkungvom 01.01.2006 vorsah (vgl. LT-Drs. 15/2156: S. 7).3.3.5 Umweltverwaltung und GewerbeaufsichtIm Bereich der Umweltverwaltung wird das NiedersächsischeLandesamt für Ökologie (NLÖ), welches als obere Landesbehördebereichsübergreifend Aufgaben der Gewerbeaufsicht, des Naturschutzesund der Wasserwirtschaft wahrnahm, aufgelöst. ImBereich der Gewerbeaufsicht werden die Aufgaben des Landesamtesfür Ökologie, der Gewerbeaufsichtsämter und der entsprechendenDezernate der Bezirksregierungen in den Gewerbeaufsichtsämternzusammengefasst (vgl. Brenski 2004: 252; Gra-36

3 Darstellung der Reformmaßnahmenbowski 2005: 29, vgl. Anlage 11). Die Gewerbeaufsichtsämter,die nun unmittelbar der Aufsicht des Umweltministeriums unterstehen,wurden zum zentralen Ansprechpartner der Betriebe inallen Fragen des anlagenbezogenen Umweltschutzes und der Arbeitssicherheit(vgl. Brenski 2004: 252).Die Aufgaben im Bereich der Wasserwirtschaft und des Naturschutzes,die vorher auf die vier Bezirksregierungen, das NiedersächsischeLandesamt für Ökologie sowie das NiedersächsischeLandesamt für Wasserwirtschaft und Küstenschutz (NLWK) verteiltwaren, werden gebündelt vom Niedersächsischen Landesbetriebfür Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz (NLWKN)wahrgenommen (Nds. MBl. Nr. 36/2004: 691; vgl. Brenski 2004:252; Grabowski 2005: 29; vgl. Anlagen 10 und 12). Großschutzgebietsverwaltungen8 werden künftig als eigenständige Behördenorganisiert und dem Umweltministerium direkt unterstellt (vgl.MI Niedersachsen 2005: S. 17).3.3.6 LandessozialverwaltungNach der Entscheidung der Landesregierung vom 13.07.2004wurden die Versorgungsämter Braunschweig, Hannover, Oldenburgund Verden aufgelöst und ihre Organisationseinheiten(Teams) in das Niedersächsische Landesamt für Zentrale SozialeAufgaben (NLZSA) integriert. Dieses erhielt gleichzeitig dieneue Bezeichnung „Niedersächsisches Landesamt für Soziales,Jugend und Familie“ (Landessozialamt, LS). Zusätzlich erhieltdas LS die Sozialaufgaben der Bezirksregierungen (Nds. MBl.Nr. 36/2004: 689). Um weiterhin in der Fläche präsent zu sein,wurden die bisherigen Standorte der Versorgungsämter zu Au-8 Dies betrifft die Nationalparkverwaltung Harz, die Nationalparkverwaltung Nds. Wattenmeerund die Biosphärenreservatsverwaltung Nds. Elbtalaue.37

Darstellung der Reformmaßnahmen 3ßenstellen des Landesamts umgewandelt (vgl. Brenski 2004: 253;MI Niedersachsen 2005: 18, siehe auch Anlage 14).Das Landesjugendamt (ohne den Aufgabenbereich Tageseinrichtungenund Tagespflege für Kinder) wurde als Fachgruppe in dieLandessozialverwaltung integriert. Die Heimaufsicht über dieAlten- und Pflegeeinrichtungen befindet sich nunmehr vollständigin kommunaler Zuständigkeit. Die Durchführung der Aufgabenaus dem Bundesversorgungsgesetz und den Anhanggesetzenwurde an den Standorten Braunschweig und Oldenburg konzentriert,die beiden orthopädischen Versorgungsstellen wurden inHannover zusammengelegt. Das Prüfungsamt für Medizinalberufewurde unter weitgehender Beibehaltung der Personal- und Organisationsstrukturauf die berufsständischen Kammern verlagert.Die Aufgaben des Prüf- und Beschaffungsamtes für Heil- undHilfsmittel wurden weitgehend privatisiert. Die Aufgaben derärztlichen Dienste werden zu einem noch größeren Anteil durchdie Einschaltung von externen Gutachtern erledigt (vgl. MI Niedersachsen2005: 18).3.3.7 Kommunalprüfung und KommunalaufsichtDurch die Abschaffung der Bezirksregierungen wurde eine Neuregelungder überörtlichen Kommunalprüfung nötig. Zu diesemZweck wurde am 16. Dezember 2004 vom Landtag das Gesetzzur Neuregelung der überörtlichen Kommunalprüfung verabschiedet.In seinem ersten Artikel ist darin das NiedersächsischeGesetz über die überörtliche Kommunalprüfung (NiedersächsischesKommunalprüfungsgesetz – NKPG) enthalten. §1 Abs. 1NKPG sieht die Einrichtung einer Kommunalprüfungsanstalt(KPA) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz inBraunschweig vor. Als Organe der Kommunalprüfungsanstaltwerden der Verwaltungsrat und eine Präsidentin bzw. ein Präsidentbenannt (§ 5 NKPG). Für einen Übergangszeitraum von drei38

3 Darstellung der ReformmaßnahmenJahren ist die Zuständigkeit der Kommunalprüfungsanstalt aufdie Prüfung der Landkreise, der kreisfreien Städte und der großenselbständigen Städte beschränkt, um die neue Einrichtung anfangsnicht zu überlasten. Bis dahin unterliegen die übrigenkreisangehörigen Gemeinden weiterhin der Prüfung durch dieRechnungsprüfungsämter der Landkreise; ab 01.01.2008 wird dieKommunalprüfungsanstalt dann für die überörtliche Prüfungsämtlicher Kommunen zuständig sein (Art. 7 Gesetz zur Neuregelungder überörtlichen Kommunalprüfung; siehe auch Pressemitteilungder Staatskanzlei vom 07.09.2004).Für die überörtliche Prüfung erhält die Kommunalprüfungsanstalteinen jährlichen Landeszuschuss in Höhe von 1,36 Mio. €; diesentspricht dem vorherigen Aufwand des Landes. Entsprechendder Höhe dieses Landeszuschusses sollte die KPA anfänglich biszu 26 Landesbedienstete haben, was dem Stellen-Ist der früherenKommunalprüfungsämter der Bezirksregierungen entspricht. Abdem Jahr 2008 werden trotz der zu diesem Zeitpunkt erfolgtenAusweitung der Zuständigkeiten aufgrund erwarteter SynergieeffekteEinsparungen für den Landeshaushalt erwartet (vgl. LT-Drs.15/1290: 10 f.). Neben den Prüfungspflichten soll die Anstaltauch Beratungsaufgaben als Dienstleistungen für die Kommunenerbringen (vgl. Grabowski 2005: 32).Die Kommunalaufsicht liegt zukünftig beim MI (MI Niedersachsen2005: 8).3.3.8 Vermessungs- und KatasterverwaltungDie Vermessungs- und Katasterverwaltung sowie die AufgabenbereicheFlurbereinigung und Dorferneuerung der Agrarverwaltungwurden zusammengeführt. Auf Beschluss der Landesregierungwurden die 24 Vermessungs- und Katasterbehörden sowiedie 11 Ämter für Agrarstruktur (Flurbereinigung und Dorferneue-39

Darstellung der Reformmaßnahmen 3rung) als budgetierte Behörden zu 14 „Behörden für Geoinformation,Landentwicklung und Liegenschaften (GLL)“ zusammengelegt(vgl. Anlage 14). Die 53 Katasterämter wurden den Behördenentsprechend neu zugeordnet. Die Fachaufgaben der Vermessungs-und der Agrarstrukturdezernate der Bezirksregierungenwurden einigen der neuen Behörden als Vorort-Aufgaben bzw.dem in seiner bisherigen Form weiter bestehenden Landesbetriebfür Landesvermessung und Geobasisdaten Niedersachsen (LGN)zugeordnet. Die landesweiten Aufgaben des Amtes für Agrarstruktur(AfA) Hannover im IT-Bereich wurden bis auf weiteresals „Servicezentrum Landentwicklung und Agrarförderung“ beimGLL Hannover eingerichtet. Die Dienst- und Fachaufsicht liegtfür Vermessungs- und Katasteraufgaben beim MI, für die Aufgabenaus der Agrarverwaltung beim ML (Nds. MBl. Nr. 36/2004:688; vgl. MI Niedersachsen 2005: 15; Grabowski 2005: 29).3.3.9 StraßenbauDie bisher 13 selbständigen Straßenbauämter wurden auf Beschlussder Landesregierung aufgelöst und ihre Organisationseinheitenzusammen mit den Verkehrs- und Verkehrsinfrastrukturaufgabender Bezirksregierungen in das Niedersächsische Landesamtfür Straßenbau (NLStB) eingegliedert (vgl. Anlage 16).Bis zur Umwandlung in einen Landesbetrieb erhält das NLStBdie neue Bezeichnung Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbauund Verkehr (NLStBV) (Nds. MBl. 36/2004: 692).3.3.10 Sonstige VerwaltungsbereicheArchive: Im Bereich der Staatskanzlei wurden nach Beschlussder Landesregierung die sieben niedersächsischen Staatsarchivezu einem niedersächsischen Landesarchiv zusammengeführt(Nds. MBl. Nr. 36/2004: 686).40

3 Darstellung der ReformmaßnahmenFlüchtlingswesen: Mit Wirkung vom 01.01.2005 erhielten dieZentralen Anlaufstellen für Asylbewerberinnen und Asylbewerberin Braunschweig und Oldenburg die neue Bezeichnung „ZentraleAufnahme- und Ausländerbehörde“ (ZAAB). Die Landesaufnahmestellein Bramsche wurde der ZAAB Oldenburg alsAußenstelle angegliedert. Das Grenzdurchgangslager Friedlandwurde als selbständige Einrichtung direkt dem MI unterstellt(Nds. Mbl. Nr. 36/2004: 687).Häfen: Mit Beschluss der Landesregierung vom 20./21.09.2004wurde die Gründung einer niedersächsischen Hafen-Servicegesellschaftin der Rechtsform einer GmbH & Co. KG beschlossen.Die bisher bestehenden Hafenämter Elbe, Ems-Dollart und Jade-Weser wurden zum 31.12.2004 aufgelöst. Hoheitliche Aufgabender Hafenämter wurden auf das Wirtschaftsministerium übertragen,die übrigen Aufgaben fielen der neuen GmbH zu. Die Hafen-Servicegesellschaft bekam ihren Sitz in Oldenburg; Niederlassungenwurden an den Standorten Emden, Norden, Wilhelmshaven,Brake und Cuxhaven gegründet. Die SHC GmbH behieltihren Sitz in Cuxhaven (Nds. MBl. Nr. 36/2004: 695).Kultur: Im Bereich des MWK wurde eine „Stiftung BraunschweigischerKulturbesitz“ mit Sitz in Braunschweig eingerichtet(§ 1 Gesetz über die „Stiftung Braunschweigischer Kulturbesitz“).Die Stiftung soll die kulturellen und historischen Belangedes ehemaligen Landes Braunschweig wahren und fördern sowieweitere Aufgaben im Bereich der regionalen Kulturförderungübernehmen (§ 3 Gesetz über die „Stiftung BraunschweigischerKulturbesitz“).Politische Bildung: Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierungwurde zum 31.12.2004 die Landeszentrale für politische Bildungaufgelöst. Per Gesetz wurde zum 01.12.2004 die „Stiftung niedersächsischeGedenkstätten“ mit Sitz in Celle eingerichtet (§ 1 GedenkStG).Diese übernahm teilweise Zuständigkeiten der Lan-41

Darstellung der Reformmaßnahmen 3deszentrale für politische Bildung, andere Aufgaben der LpBentfielen gänzlich (Nds. MBl. Nr. 36/2004: 691).3.4 Aufgabenkritik und AufgabenabbauWie in Kapitel 2.4 bereits erwähnt, wurden im Rahmen der Projektgruppenrund 740 Aufgaben unterschiedlichen Umfangs betrachtet.Jene Aufgaben, die vor allem aus dem Bereich der Bezirksregierungenkamen, sollten daraufhin untersucht werden, obsie gestrichen, privatisiert, kommunalisiert, an Dritte verlagertoder im Bereich der Landesverwaltung optimiert werden können.Komplett gestrichen werden sollen rund 170 Aufgaben mit 326Stellen (vgl. LT-Drs. 15/1183: 2). Dies betrifft• die weitgehende Reduzierung der Fachaufsicht durch denWegfall der Bezirksregierungen,• die Abschaffung von Genehmigungs- und Zustimmungsvorbehaltensowie Anzeigepflichten,• die Streichung von Förderrichtlinien,• die Bündelung der haushaltsrechtlichen Zuwendungsbearbeitung,• die Abschaffung von Widerspruchsverfahren bzw. deren einstufigeAusgestaltung bei Wegfall damit verbundener Verwaltungsaufgabenauf Landesebene,• den Wegfall bzw. die Reduzierung von Leitungsebenen undzentralen Verwaltungsdiensten sowie• die Reduzierung der fachlichen Mitwirkung bzw. Unterstützunganderer Fachbereiche (ebd.).Darüber hinaus wurden in den Geschäftsbereichen der Ministerienzahlreiche Aufgaben entbehrlich bzw. durch die Straffung vonVerfahrensabläufen und den Wegfall von Teilaufgaben auf der42

3 Darstellung der ReformmaßnahmenLandesebene optimiert (ebd.) 9 . Wegfallen sollen in diesem Zusammenhang:• die forstliche Rahmenplanung,• die Wohnungsfürsorge für Landesbedienstete,• die Abnahme von Prüfungen nach der Gefahrstoffverordnungsowie• die Erstellung von städtebaulichen Abschlusskonzepten undGenehmigungen von Abwasseranlagen ohne UVP (vgl. MI-Niedersachsen 2005: 9).Weiterhin soll die Zahl der Rechtsvorschriften deutlich reduziertwerden. Nach Angaben des MI konnte die Zahl der Gesetze undVerordnungen von Mai 2003 bis zum Mai 2005 um 65 und dieAnzahl der Verwaltungsvorschriften um 1.676 verringert werden(vgl. MI Niedersachsen 2005: 9). Künftige Gesetze und Verordnungen,die befristet werden können, sollen zunächst nur fünfJahre gelten und dann überprüft werden. Verwaltungsvorschriftentreten in der Regel nach fünf Jahren automatisch außer Kraft.3.5 PrivatisierungBei der Aufgabenkritik durch die Projektgruppen konnten 45 derbetrachteten Aufgaben an Private übertragen werden; damit können366 Stellen im öffentlichen Dienst des Landes wegfallen.Dabei sollten grundsätzlich alle marktfähigen Leistungen derLandesverwaltung, die ohne Qualitätsverlust kostengünstigeroder kostenneutral von privaten Anbietern erbracht werden können,auf diese übertragen werden (vgl. MI Niedersachsen 2005:10; Brenski 2004: 246).9 Eine vollständige Übersicht zum Wegfall bzw. zur Optimierung von Aufgaben in deneinzelnen Ressorts befindet sich auf S. 3 ff. der LT-Drs. 15/1183.43

Darstellung der Reformmaßnahmen 3Für Privatisierungen in Betracht kommen z. B. Unterhaltungs- undPlanungsleistungen im Straßenbau, Vermessungstätigkeiten derVermessungs- und Katasterverwaltung, Leistungen in der Waldwirtschaftund zahlreiche handwerkliche Leistungen, die derzeitnoch von Einrichtungen der Landesverwaltung selbst erbrachtwerden. So wurde bereits zum 01.01.2004 die allgemeine finanzielleSportförderung vollständig dem Landessportbund übertragen.Die Städtebauförderung sowie Verwaltungsaufgaben in derKrankenhausfinanzierung werden der Landestreuhandstelle übertragen.Alle Wirtschaftsförderungsprogramme des Landes wurdenbei der zum 01.01.2004 errichteten Investitions- und FörderbankNiedersachsen GmbH (NBank) gebündelt. Sie erhielt dieoperativen Aufgaben der Wirtschaftsförderung der Bezirksregierungensowie die entsprechenden Förderaufgaben des Umweltministeriums(Energie), des Kultusministeriums (überbetrieblicheAusbildung), des Ministeriums für Wissenschaft und Kultur (Innovation)sowie die Zuständigkeit für das „Meister-BAFöG“.Aufgaben der Planung und Bauüberwachung von HochwasserundKüstenschutzanlagen sollen auf Dritte übertragen werden.Eine weitere Privatisierungsmaßnahme, die weiter oben bereitsangesprochen wurde, betrifft den Bereich der Landeshäfen (vgl.MI Niedersachsen 2005: S. 10f.).3.6 KommunalisierungEine Veränderung der Beziehungen zwischen Land und Kommunensollte zusätzlich durch die geplante Aufnahme des Grundsatzesder Konnexität („Wer bestellt, muss es auch zahlen“) in dieLandesverfassung und die Reduzierung der Aufsicht des Landesüber die Kommunen („Vertrauensaufsicht“) erzielt werden (MINiedersachsen 2005: 12). Im Rahmen der kommunalen Leistungsfähigkeitsowie im Rahmen der Wirtschaftlichkeit undZweckmäßigkeit im Hinblick auf das Konnexitätsprinzip wurdennach dem Grundsatz der Subsidiarität von den rund 740 betrach-44

3 Darstellung der Reformmaßnahmenteten Aufgaben 72 Aufgaben (also knapp 10%), die bislang vonden Bezirksregierungen mit einem Stellenumfang von ca. 185Vollzeitstellen wahrgenommen wurden, auf kommunale Körperschaftenübertragen (vgl. MI Niedersachsen 2005: 12). Zu denkommunalisierten Zuständigkeiten gehören• die Heimaufsicht über Alten- und Pflegeheime in kommunalerTrägerschaft,• die Genehmigung von Flächennutzungsplänen kreisangehörigerGemeinden durch die Landkreise,• wesentliche Aufgaben der oberen Denkmalschutzbehörden,• die Festsetzung von Messen, Ausstellungen und Märkten,• die Ausweisung von Wasserschutz- und Überschwemmungsgebieten,• die Ausweisung von Naturschutzgebieten außerhalb von Natura-2000-Gebieten,• die Fachaufsicht über Bezirksschornsteinfeger sowie• die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten im Jagdrecht(vgl. MI Niedersachsen 2005: 12; LT-Drs. 15/1183: 2).3.7 Delegation von AufgabenAn „Dritte“ (dazu gehören auch Sonderbehörden) delegiert wurden20 Aufgaben, zu deren Erfüllung vormals 143 Stellen eingesetztwaren:• Die Durchführung der überörtlichen Kommunalprüfung wurdeder neu gegründeten Kommunalprüfungsanstalt übertragen.• Das Städtebaukataster ging an die LGN.• Die Aufsicht über die Heilberufe bzw. Apotheken wurde derÄrztekammer bzw. der Apothekerkammer übertragen.• Die Kulturförderung sollte künftig von den Landschaften undden Fachverbänden wahrgenommen werden.• Handwerksrechtliche Ausnahmebewilligungen werden nun-45

Darstellung der Reformmaßnahmen 3mehr von den Handwerkskammern erteilt; die IHK übernahmdie Anerkennung von Fachlehrgängen.• Die Landwirtschaftskammern übernahmen die Betreuung derlandwirtschaftlichen Tier- und Flächenprämien.3.8 LänderkooperationenIm Rahmen der Schaffung neuer Verwaltungsstrukturen soll dieZusammenarbeit mit anderen Bundesländern, insbesondere imnorddeutschen Raum, verstärkt werden (vgl. Brenski 2004: 244;MI Niedersachsen 2005: 12). Hierfür wurde eine Vielzahl vonKooperationsprojekten gestartet:• So wird die Forstliche Versuchsanstalt mit den entsprechendenEinrichtungen Hessens und Sachsen-Anhalts zusammengeführt.• Der niedersächsische „Nationalpark Harz“ wurde durch einenStaatsvertrag mit dem sachsen-anhaltinischen NationalparkHochharz zum „Nationalpark Harz“ mit einer gemeinsamen,länderübergreifenden einheitlichen Verwaltung gebildet,die auf der Grundlage weitgehend gleich lautender Nationalparkgesetzein beiden Ländern arbeitet.• Das neu gegründete Logistikzentrum Niedersachsen nimmtBeschaffungen im Bereich der Polizei nicht nur für das LandNiedersachsen, sondern auch für Hamburg, Bremen undSchleswig-Holstein wahr.• Bei Überwachungs- und Untersuchungsaufgaben im BereichVerbraucherschutz und im Tiergesundheitsbereich haben sichNiedersachsen und Bremen im Rahmen eines Staatsvertragesüber eine Zusammenarbeit verständigt.46

3 Darstellung der Reformmaßnahmen3.9 Abschaffung des WiderspruchsverfahrensAnfängliches Ziel der Landesregierung war die grundsätzlicheAbschaffung des Widerspruchsverfahrens (§ 68 ff. VwGO) bzw.dessen einstufige Ausgestaltung (§ 73 Abs. 1 Satz 3 VwGO) inallen landesrechtlich regelbaren Rechtsgebieten. Dieses Vorhabenwar jedoch, wie Vorermittlungen schnell zeigten, nur mit einigenAusnahmen realisierbar. Die rechtliche Grundlage für diese Modifikationbildet §8 a Nds. AG VwGO, eingefügt durch Art. 2 Gesetzzur Modernisierung der Verwaltung in Niedersachsen. Ausnahmenvon der Abschaffung des Widerspruchsverfahrens gibtes nun im• Umweltbereich (Bundes-Immissionsschutzgesetz, Kreislaufwirtschafts-und Abfallgesetz, Bodenschutzgesetz, Wasserhaushalts-und Wassergesetz, Rechtsvorschriften im Naturschutzund in der Landschaftspflege,• im Baurecht,• im Sozialbereich,• im Schulrecht und• in Teilen des Beamtenrechtes (vgl. MI Niedersachsen: S. 21f.; s. auch § 8a Abs. 3 Nds. AG VwGO).In allen anderen Bereichen findet nun kein Vorverfahren mehrstatt, bei dem die Entscheidung einer Behörde durch eine übergeordneteBehörde geprüft werden kann. Damit findet im Steuer-,Beitrags- und Gebührenrecht, im Ausländerrecht, im Ausbildungs-und Studienförderungsrecht, in Teilen des Beamtenrechts,im Gewerberecht, im Wohngeldrecht, im Verkehrsrechtund im Polizeirecht kein Widerspruchsverfahren mehrstatt. Stattdessen kann bzw. muss hier sofort der Klageweg beschrittenwerden.47

Darstellung der Reformmaßnahmen 33.10 Personal und FinanzenAm 02.09.2003 entschied das Kabinett, über die in der Regierungserklärungvon MP Wulff am 04.03.2003 angekündigte Zahlvon 6.000 Stelleneinsparungen hinauszugehen und innerhalb derlaufenden Legislaturperiode 6.743 Stellen „entbehrlich zu stellen“,wie bereits in Kapitel 2.4 dargestellt. Für alle Ressorts wurdeeine verbindliche Stelleneinsparsumme bis zum Ende der Legislaturperiodeim Jahr 2008 vereinbart (vgl. Abbildung 3) und ineiner Gesetzesfolgenabschätzung (GFA) normiert. Die Gesetzesfolgenabschätzungumfasst eine Wirksamkeitsprüfung und eineFinanzfolgenabschätzung.48

3 Darstellung der ReformmaßnahmenAbbildung 3: Stelleneinsparvorgaben nach RessortsIm Haushaltsplanentwurf(HPE) 2005 bereits nichtmehr enthaltenStellenabbauinsgesamtStellenabgänge2005undfrüherVerlagerunganDrittemitPersonalEinspareffektHochschuloptimierungskonzeptbeimLandbei DrittenEinzelplan /GeschäftsbereichStelleneinsparauflagen01 Landtagsverw.2 202 Archivverw.7 7(Staats-kanzlei)03 MI 27 24,5 1.454,5 1.50604 FM 269 1.188 1.45705 MS 24 272 29606 MWK 3 700 47 75007 MK 18 0,5 302,5 32108 MW 85 476 79 64009/10 ML 60 249,5 163,5 527 1.00011 MJ 300 30014 Landes-3 67 70rechnungs-hof, Rechnungsprüfungsä.15 MU 8 386 394Zwischensumme387 386,5 700 4.663,5 606Summe 1.473,5 5.269,5 6.743Quelle: MI Niedersachsen 2005: 9849

Darstellung der Reformmaßnahmen 3Diese GFA geht von einem Abbau von 5.458 Stellen aus; die restlichenzu streichenden Stellen in Höhe von 1.285 (6.743 abzüglich5.458) sollen in Aufgabenbereichen erbracht werden, für dieeigene GFA zu erbringen sind (wie z. B. Polizei, Landesbetriebfür Straßenbetrieb und Verkehr, Hafenämter, nachgeordnete Bereichedes MU, Landesamt für Statistik, Bereich des MJ) (vgl.LT-Drs. 15/1121: 38). Durch die Auflösung der Bezirksregierungensollen zwar insgesamt 1.350 Stellen wegfallen, der Nettostelleneffektist jedoch deutlich geringer, da die Stellen für die Kommunalisierungoder die Verlagerung an Dritte nicht gestrichenwerden und auch durch die Privatisierung Kosten entstehen. Definitivgestrichen durch die Auflösung der Bezirksregierungenwerden 326 Stellen, weitere Einsparungen können durch Optimierungsmaßnahmenim Rahmen der allgemeinen Einsparvorgabenentstehen, so dass von einer Nettoeinsparung von ca. 360 bismaximal 660 Stellen auszugehen ist.Um eine Entlastung des Landeshaushalts zu erreichen, wurdevereinbart, die Personalkostenbudgets der Ressorts jährlich umeine der Reduzierung der kw-Stellen entsprechende Prozentzahlzu kürzen. Die Landesregierung beabsichtigte, die kw-Stellen ineinem Zeitraum von fünf Jahren abzubauen; in der GFA wurdenjedoch zwei Varianten gerechnet, die von einem Abbau der kw-Stellen in fünf (Variante 1) bzw. in acht (Variante 2) Jahren ausgingen(vgl. LT-Drs. 15/1121: 39; Grabowski 2005: 31).Nach Durchführung der Verwaltungsmodernisierung in den benanntenBereichen soll der Landeshaushalt jährlich um knapp422 Mio. € entlastet werden. Dem stehen dauerhafte Kosten inHöhe von rund 62 Mio. € durch Aufgabenverlagerungen an Kommunen(13,3 Mio. €), zu Privaten (13,0 Mio. €), zu Dritten (22,4Mio. €) sowie durch sonstige Kosten (12,6 Mio. €) gegenüber.Insgesamt entsteht demnach ein Einsparpotenzial von über 360Mio. € (vgl. LT-Drs. 15/1121: 61; Grabowski 2005: 30). Da in denPersonalausgaben aber auch Versorgungszuschlag, Personalge-50

3 Darstellung der Reformmaßnahmenmeinkosten und Sachkostenpauschale enthalten sind, müssendiese zur Betrachtung der rein haushaltsmäßigen Auswirkungenherausgerechnet werden. Somit ergibt sich ein wirkliches Einsparvolumenaus der Sicht der GFA für das Jahr 2005 in Höhevon 0,5 Mio. € und für das Jahr 2015 in Höhe von 192,8 Mio. €(vgl. LT-Drs. 15/1121: 39 f.).Die personalwirtschaftlichen Grundsätze im Kontext der Verwaltungsmodernisierungund des Stellenabbaus sehen vor, dass imGrundsatz die Beschäftigten ihren Aufgaben in die neuen Behördenfolgen (vgl. MI Niedersachsen 2005: 22), so dass dieBeschäftigten weiterhin in ähnlichen Tätigkeitsfeldern arbeitenkönnen. Der Dienstortwechsel sollte auf das unbedingt notwendigeMaß begrenzt werden. Besondere Regelungen waren nur erforderlich,soweit Aufgaben komplett entfielen oder wenn sienicht mehr innerhalb der Landesregierung wahrgenommen werden.Um schon im Haushaltsjahr 2005 zu einer spürbaren Entlastungbei den Personalausgaben zu kommen und einen weiterenBeitrag zur Beschleunigung des Abbaus der kw-Vermerke zu leisten,wurde als „allerletzte Möglichkeit nach Ausschöpfung alleranderen Alternativen einer Weiterverwendung“ die Versetzung inden einstweiligen Ruhestand nach § 109 Abs. 2 NBG in Aussichtgenommen (vgl. MI Niedersachsen 2005: 22). Ansonsten sollteder Personalabbau im Rahmen der Verwaltungsmodernisierungüber den natürlichen Abgang (Altersgründe, Versetzung, Krankheit)erfolgen (vgl. LT-Drs. 15/1121: 38; Grabowski 2005: 31).Als ein wesentliches Instrument zur Bewältigung der Umsetzungder Verwaltungsmodernisierung ist die Aktivierung der Job-Börsevorgesehen, die ressortübergreifend als Service- und Beratungsstelledie Dienststellen der Landesverwaltung und die Beschäftigtendes Landes beim Abbau der Stellen unterstützen soll (Nds. MBl.34/2004: 635 ff.). Sie soll dafür sorgen, dass Mitarbeitern, derenStelle mit einem kw-Vermerk versehen wurde und die in einem unbefristetenArbeits- und Dienstverhältnis zum Land stehen, neue51

Darstellung der Reformmaßnahmen 3Arbeitsplätze vermittelt werden. Eine Zusammenarbeit soll dabeimit anderen Personalanbietern (z. B. Deutsche Post AG, Viventooder der Bundesagentur für Arbeit) erfolgen, um gegenseitige Personalbedarfedecken zu können. Zudem wird mit den kommunalenArbeitgebern in Niedersachsen ein enger Kontakt aufgebaut, umauf diesem Weg qualifiziertes Personal der Landesverwaltung ortsnahin andere Dauerarbeitsverhältnisse zu bringen (vgl. MI Niedersachsen2005: 22). Die Einbeziehung von Beschäftigten in die Jobbörseund der damit verbundene Dienstortwechsel erfolgen nachsozialen Kriterien (vgl. MI Niedersachsen 2005: 22 f.).Bis auf die Bereiche Polizei und Lehrer gilt ein genereller Einstellungsstopp.Freie bzw. frei werdende Dienstposten und Arbeitsplätze,für die Planstellen/Stellen oder andere Finanzierungsmöglichkeitenzur Verfügung stehen, können über die Vermittlungsstellender Jobbörse wieder besetzt werden (vgl. MI Niedersachsen2005: 23).3.11 Zweite Phase der VerwaltungsmodernisierungIm Anschluss an die dargestellten Maßnahmen wird derzeit einezweite Phase der Verwaltungsmodernisierung in die Wege geleitet.Deren Schwerpunkte sollen darin bestehen, den Staat auf seineKernaufgaben zurückzuführen und Querschnittsaufgabender Verwaltung zu standardisieren, zu konzentrieren und – soweitdies wirtschaftlich ist - auszulagern (Grabowski 2005: 37).Konkrete Maßnahmen der zweiten Phase sind:• Strategische Neuausrichtung des Einsatzes der IT in der NiedersächsischenLandesverwaltung• Aufbau eines integrierten Bau-, Liegenschafts- und Gebäudemanagements• Optimierung landeseigener Laboreinrichtungen• Neuorganisation der Aus- und Fortbildung in der Landesverwaltung52

3 Darstellung der Reformmaßnahmen• Optimierung der Service-Dienste der Polizei• Modellversuch eines Public-Private-Partnership-Modells inder Justizverwaltung• Kommunalisierung von Straßenmeistereien• Förderung der interkommunalen Zusammenarbeit 10Für diese Vorhaben wurden Projektgruppen eingesetzt, der Abschlusssoll bis spätestens 2006 erfolgen.Kurz dargestellt werden soll der Punkt „Förderung der interkommunalenZusammenarbeit“. Mit diesem Vorhaben soll die Zusammenarbeitder Kommunen gestärkt und unterstützt werden.Aufbauend auf die bisher schon praktizierte Verwaltungskooperationeiniger Kommunen soll das Projekt die interkommunale Zusammenarbeitfördern und sie intensivieren, günstige Rahmenbedingungenschaffen sowie Hemmnisse abbauen. Anhand positiverBeispiele soll im Projekt aufgezeigt werden, dass und wie einekommunale Zusammenarbeit erfolgreich gestaltet werden kann.Dadurch sollen andere Verwaltungen ermutigt werden, ähnlicheKooperationen einzugehen.In Niedersachsen vorhandene kommunale Zusammenarbeit sollausgeweitet werden, festzustellende Überschneidungen partnerschaftlicherTätigkeiten sollen identifiziert und weitestgehend zurückgeführtwerden. Im Idealfall ergeben sich (dauerhafte) institutionalisierteKooperationen auf einer großen Zahl von Aufgabenfeldern(www.mi.niedersachsen.de, gesehen am 25.11.2005).Zusätzlich zu den beiden Phasen der Verwaltungsmodernisierungsind derzeit zudem Reformen in den Bereichen Justiz und Schulverwaltung/ Schulaufsicht geplant.10 Hier ist anzumerken, dass bereits im Februar 2004 das Gesetz über die kommunaleZusammenarbeit (NKomZG) erlassen wurde, nach dem Gemeinden, Samtgemeindenund Landkreise gemeinsame kommunale Anstalten oder Zweckverbände einrichtenbzw. bestehenden Anstalten oder Zweckverbänden beitreten können und die Möglichkeithaben, Zweckvereinbarungen abzuschließen.53

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 44 Erste Analyse der Zielerreichung undder ProblemlagenEs ist zum derzeitigen Zeitpunkt sicherlich zu früh, um eine umfassendeBewertung der Verwaltungsreformen in Niedersachsenvorzunehmen. In diesem Kapitel soll eine erste Einschätzung dervorhandenen Problemlagen und der bisher wahrnehmbaren Zielerreichung- insbesondere bezogen auf die Abschaffung der Mittelinstanzen- vorgenommen werden.4.1 Die Abschaffung der staatlichenMittelinstanz4.1.1 Funktionen der staatlichen MittelinstanzMittelbehörden der allgemeinen Verwaltung bestehen in Deutschlandseit nahezu 200 Jahren. Sie wurden in Preußen im Rahmender Stein/Hardenberg-Reformen 1808 eingeführt und in den folgendenJahren und Jahrzehnten auch in zahlreichen anderen deutschenStaaten als regionale Bündelungsbehörden eingerichtet, umdie Vorgaben einzelner Ressorts auf regionaler Ebene wieder zusammenzuführen.In dem Begriff „Regierung“ wird die Stellvertreterfunktiondeutlich 11 . Die Bündelung ressortspezifischerEntscheidungen war von Anfang an eine Kernfunktion der Bezirksregierungen.Sie verweist auf die Einheit des Staates und dieNotwendigkeit einer Mindestkoordination (vgl. Ellwein 1993:11 Als Regierungspräsidien werden sie in Baden-Württemberg und Sachsen bezeichnet,in Nordrhein-Westfalen und früher Niedersachsen als Bezirksregierungen, Hessennennt sie Regierungsbezirke und Bayern Regierungen. Thüringen und seit 2004 Sachsen-Anhaltverfügen über je ein Landesverwaltungsamt, das Aufgaben der allgemeinenMittelbehörde wahrnimmt, Rheinland-Pfalz hat Direktionen eingerichtet und dieMittelstufe nach funktionalen Kriterien gegliedert. Falls nicht im Zusammenhang miteinem konkreten Land genannt, werden hier die Begriffe “Regierungspräsidien” und“Bezirksregierungen” austauschbar verwendet.54

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen56). Nach dem Zweiten Weltkrieg entschlossen sich alle bundesdeutschenFlächenländer mit Ausnahme der kleinsten FlächenländerSchleswig-Holstein und Saarland, allgemeine Verwaltungsbehördender Mittelinstanz einzurichten.Bezirksregierungen als staatliche Mittelinstanzen stehen zwischenden Obersten Landesbehörden, den Ministerien, und denUnterbehörden, also den Kommunen. Sie haben insbesondereBündelungs-, Koordinierungs- (Entlastung von Ministerien, Hilfebei politischer Leitung, Koordinierung kommunaler Aufgaben)und Kontrollfunktionen (Aufsichtsbehörde und Widerspruchsinstanz).Bezogen auf die Aufgabenwahrnehmung werden in derLiteratur den Bezirksregierungen in der Regel folgende Funktionenzugeordnet (vgl. Stöbe /Brandel 1996: 16):• Aufsicht: Dienst-, Fach- und Rechtsaufsicht über nachgeordnetestaatliche Behörden (Behörden des Arbeits- und Immissionsschutzes,Polizei, Staatshochbau, Schulen, Stiftungen)sowie Fach- und Rechtsaufsicht gegenüber den Kommunen,insbesondere auch die Genehmigung der kommunalen Haushalte.Ebenfalls zur Aufsichtsfunktion zu zählen ist, dass derRegierungspräsident als Rechtsmittelinstanz über Widersprüchegegen Entscheidungen nachgeordneter Behörden fungiert.Insgesamt sind die Aufsichtsfunktionen allerdings, jenach Bundesland, in manchen Bereichen zwischen Bezirksregierungen,Sonderbehörden und Ministerien aufgeteilt.• Ordnung: Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnungdurch Brand- und Katastrophenschutz, Verkehrssicherheit,Lebensmittelüberwachung oder Bauaufsicht.• Bewilligung: Funktionen bei der Bewilligung und Kontrollevon Fördermitteln aus Landes- und Bundesprogrammen imBereich Gesundheit, Städtebau, Krankenhausbau, Wirtschaftsförderung,Sport und Kulturpflege.• Genehmigung: Genehmigungen für die Errichtung und denBetrieb technischer Anlagen und für sach- und personenbezogeneAngelegenheiten.55

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4• Planung: Planungsfunktionen in der Raumordnung durch dieKonkretisierung von Landesvorgaben und die Koordinierungörtlicher Planungen.Diese Aktivitäten sollen die Richtlinienkompetenzen der Ressortsergänzen. Im Rahmen dieser Steuerung müssen die Bezirksregierungenbei divergierenden Zielen verschiedener Ministerien eineBündelungsfunktion wahrnehmen, zur optimalen Umsetzungstaatlicher Ziele manchmal lokale und regionale Akteure aktivierensowie vertikal und regional zum Ausgleich von Interessenbeitragen. Diese Bündelungsfunktion wird häufig als zentraleFunktion der Bezirksregierungen angesehen (vgl. u.a. Miller 1995:69; Hämmerle 1997: 424). Die Aufgaben der Landesverwaltung,die in den Ministerien nach funktionalen Kriterien getrennt sind,werden in den Mittelbehörden zusammengeführt und koordiniert.„Bündelung bedeutet [dabei] die Aufarbeitung einesProblems aus den unterschiedlichen Blickwinkelnunter Einbeziehung der verschiedenen Fachrichtungen.Es bedeutet das Einbringung vielfältigster Sachkenntnis,Koordinierung, aber auch Suche nach einemKompromiß.“ (Hämmerle 1997: 424).Durch Bündelungsbehörden kann das Auseinanderfallen der staatlichenVerwaltungsorganisation in untereinander beziehungsloseSysteme differenzierter Zuständigkeiten verringert werden (vgl.Miller 1995: 168). Ein schönes Bild für diese Funktion stellt dasModell der Sanduhr dar, wonach in den Mittelinstanzen einebrennpunktartige Bündelung der Staatsfunktionen stattfindet, währendsich die Regierung in der zentralen Ebene und die Verwaltungin der Unterstufe arbeitsteilig auffächern (vgl. Faber 1985: 995).Der Aufgabenbestand der Mittelbehörden ist von Land zu Land unterschiedlichund hängt nicht zuletzt vom Bestand an Sonderbehördenab. Bis zur deutschen Wiedervereinigung besaßen alle west-56

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagendeutschen Flächenländer mit Ausnahme von Schleswig-Holsteinund dem Saarland allgemeine Mittelbehörden. Dennoch gab esauch vor 1990 immer wieder Stimmen, die ihre Abschaffung auchin anderen Ländern forderten (vgl. Faber 1985: 993). ErnsthafteDiskussionen über das Fortbestehen der Mittelinstanzen in dendeutschen Ländern wurden in den 1970ern geführt (vgl. Nothaft1978). Auch wenn in einzelnen Bundesländern – namentlich Baden-Württemberg– eine Zeitlang die Tendenz in Richtung einerAbschaffung ging, so wurden im Ergebnis die Regierungspräsidiendoch in allen mittleren und größeren Flächenländern beibehalten.Letztendlich dominierte damals die Sicht von Frido Wagener undanderen, wonach es in den Flächenländern keine vernünftige Alternativezu den staatlichen Mittelbehörden gäbe (siehe Helbing 1998:1). Auch der vom Sonderarbeitskreis der Innenminister im Jahre1973 vorgelegte Mittelinstanz-Bericht kam zu diesem Ergebnis.Nach der Wiedervereinigung und dem damit erfolgten Beitritt derfrüheren DDR zur Bundesrepublik stand für die fünf neuen Bundesländerdie Frage im Raum, ob sie eine Mittelinstanz aufbauensollten oder nicht. Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen 12 bejahtendiese Frage, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburgverzichteten auf Regierungspräsidien (vgl. Helbing 1998: 4). Damitwurde das Thema auch in den alten Bundesländern wieder aktuell.Zusätzlicher Schwung kam in die Diskussion um die allgemeinenMittelbehörden, als Ende der 1990er Jahre aufgrund derimmer problematischer werdenden Situation der öffentlichenHaushalte zunehmend die Notwendigkeit erkannt wurde, nebenReformen im Stile des Neuen Steuerungsmodells auch Verwaltungsstrukturenumzugestalten, um signifikante Einsparungen zuerzielen.12 Wobei in Thüringen ein Landesverwaltungsamt als landesweite Bündelungsbehördeeingerichtet wurde.57

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4Die Frage, ob man in Flächenländern Bezirksregierungen braucht,hängt von den Alternativen ab. Ohne Bezirksregierungen müssenderen Aufgaben von den Ministerien und Oberbehörden und vonden Kommunen wahrgenommen oder gestrichen werden. Insofernwird allgemein davon ausgegangen, dass vor allem ihre koordinierendeFunktion schwer zu ersetzen ist, da in ihnen Aufgabenaus verschiedenen Ressorts zusammenlaufen und ein Interessenausgleichstattfindet. Allerdings wurde der Zuschnitt der Bezirksregierungenimmer wieder diskutiert. Insgesamt finden sichin der schon länger andauernden Diskussion für oder gegen dieBezirksregierungen meist folgende Argumente (vgl. Stöbe/Brandel1996: 23):• Unstrittig ist die Notwendigkeit einer Bündelungsfunktion,bestritten wird indes, ob die Bezirksregierungen diese auchausüben, und diskutiert, ob diese nicht auch von anderen Institutionenwie höheren Kommunalverbänden erfüllt werdenkönnen.• Sonderbehörden werden in der Regel als Gefahr für Verwaltungseffizienzangesehen und insofern in Zeiten zunehmenderHaushaltskonsolidierung immer mehr in Frage gestellt.Dies beinhaltet in der Regel eine Zuweisung eines Teils ihrerAufgaben an die Bezirksregierungen. Kritisiert wird jedoch,dass dies zu Implementationsdefiziten bei der Erfüllung vonFachaufgaben führt.• Umstritten ist die Mittlerfunktion zwischen Land und Kommunenangesichts des personellen Ausbaus von Ministerienund der Professionalisierung in den Kommunen. Insofernwird generell eine Kommunalisierung von Aufgaben als sinnvollerachtet, was zu einer Verschlankung der Bezirksregierungenführen könnte. Allerdings wird davor gewarnt, staatlicheAufgaben an die Kommunen zu delegieren, da dies diekommunale Selbstverwaltung schwächen würde.58

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der ProblemlagenLetztendlich geht es bei der Diskussion um Regierungspräsidienin erster Linie darum, ob im jeweiligen Land eine BündelungsundKoordinierungsbehörde unterhalb der Ministerienebeneund oberhalb der kommunalen Ebene benötigt wird oder nicht.Die wesentlichen Kritikpunkte an den Mittelbehörden sind ihreDefizite bei der Wahrnehmung der Koordinierungs- und Bündelungsfunktion.Gründe für diese Defizite können im Auseinanderfallenvon allgemeiner Verwaltung und Fachverwaltung – erkennbaran der großen Anzahl von Sonderbehörden – oder in innerenStrukturen der Mittelbehörden liegen (vgl. Helbing 1998: 53). DieExistenz zahlreicher Sonderbehörden auf der Mittelebene verhinderteine vollständige Bündelung und Koordinierung in den Bezirksregierungen(vgl. Ellwein 1994: 79; Häusler 2004: 148). Zudemführt sie zu einer „Doppelverwaltung“ zwischen allgemeinenund besonderen Behörden auf der Mittelstufe, so dass gleiche Aufgabensowohl von einer allgemeinen als auch einer Fachbehördewahrgenommen werden und so Ineffizienzen entstehen.In der verwaltungswissenschaftlichen Diskussion gibt es sowohlBefürworter (vgl. Wagener 1982, Mittelinstanzbericht 1973; Becker2004; Hämmerle 1997) als auch Gegner bzw. Skeptiker (vgl.Ellwein 1994, Häusler 2004, Reffken 2003) von allgemeinen Mittelbehörden.Eine mittlere Position in dieser Debatte nimmt JoachimJens Hesse ein. Er argumentiert, dass derzeit ein dreistufigerAufbau der allgemeinen Landesverwaltung in den großen Flächenländender Bundesrepublik unabdingbar ist (Notwendigkeiteiner Bündelungsbehörde, Ministerien können dies in großen Flächenländernnicht leisten). In kleinen und mittleren Flächenländern– und dazu zählt Hesse neuerdings (seit der niedersächsischenVerwaltungsmodernisierung) alle Länder mit Ausnahmevon Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen –könne jedoch auf Regierungspräsidien verzichtet werden (Hesse2004b: 24).59

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4Zudem existieren nicht nur die Möglichkeiten „Beibehaltung“oder „ersatzlose Abschaffung“ der Bezirksregierungen, sondernes werden auch Alternativmodelle erwogen. Dazu gehören unteranderem die Gestaltung der Mittelinstanz nach funktionalen Kriterien(Center-Modell), die Einrichtung eines einheitlichen Landesverwaltungsamtssowie das Regionalkreismodell. Die erstenbeiden Modelle werden in Rheinland-Pfalz bzw. in Thüringenund Sachsen-Anhalt bereits praktiziert. Die derzeit in der Diskussionstehenden Regionalkreismodelle gehen üblicherweise vonim Vergleich zum vorherigen Zuschnitt vergrößerten Kreisen miteigener Selbstverwaltungskörperschaft aus. Als staatliche Parallelkonstruktionzu einem kommunalen Regionalkreis wäre danndie Einrichtung von Regionalämtern denkbar, die staatliche Zuständigkeitenvon mittleren und unteren Sonderbehörden mit denAufgaben und Zuständigkeiten der Bezirksregierungen vereinigen(Mittelinstanz-Bericht 1973: 62; Bulling 1975: 344; Helbing1998: 62).4.1.2 Staatliche Mittelinstanzen in den BundesländernStaatliche Mittelinstanzen gibt es in acht Bundesländern der 13Flächenländer. Schleswig-Holstein, das Saarland, Brandenburgund Mecklenburg-Vorpommern 13 haben, wie seit 2005 auch Niedersachsen,nur einen zweistufigen Landesaufbau.13 In Mecklenburg-Vorpommern wurde im November 2004 von der Landesregierung derEntwurf eines Ersten Gesetzes zur Modernisierung der Verwaltung des Landes Mecklenburg-Vorpommernzur Anhörung freigegeben, der eine Verlagerung von Aufgabendes Landes auf die Ebene der Landkreise (Funktionalreform I) und in einem deutlichbescheidenerem Umfang von den Landkreisen auf die kreisangehörigen amtsfreienGemeinden und Ämter (Funktionalreform II) vorsieht. Einhergehen soll das Gesetz mitder Auflösung von 34 Landesbehörden sowie einer umfassenden Kreisgebietsreform inRichtung einer Regionalkreisbildung (vgl. Meyer 2005a und 2005b).60

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der ProblemlagenAbbildung 4: Staatliche Mittelinstanzen im VergleichOrt Bundesland Einwohner Einwohner je km²Mittelfranken BY 1,7 Mio. 231 je km²Schwaben BY 1,7 Mio. 173 je km²Oberbayern BY 4 Mio. 228 je km²Niederbayern BY 1,2 Mio. 112 je km²Oberfranken BY 1,1 Mio. 154 je km²Unterfranken BY 1,3 Mio. 155 je km²Oberpfalz BY 1 Mio 109 je km²Arnsberg NRW 3,8 Mio. 478 je km²Detmold NRW 2,06 Mio. 375 je km²Düsseldorf NRW 5,3 Mio. 1000 je km²Köln NRW 4,2 Mio. 572 je km²Münster NRW 2,6 Mio. 375 je km²Freiburg Ba-Wü 2,1 Mio. 224 je km²Tübingen Ba-Wü 1,7 Mio. 195 je km²Karlsruhe Ba-Wü 2,7 Mio. 384 je km²Stuttgart Ba-Wü 3,9 Mio. 368 je km²Kassel He 1,3 Mio. 154 je km²Darmstadt He 3,7 Mio. 496 je km²Gießen He 1 Mio. 197 je km²Trier RPf 0,5 Mio. 103 je km²Neustadt RPf 2 Mio. 291 je km²Koblenz RPf 1,5 Mio. 186 je km²Chemnitz Sachsen 1,5 Mio. 254,8 je km²Dresden Sachsen 1,7 Mio. 210,3 je km²Leipzig Sachsen 1,1 Mio. 245,1 je km²LVwA Halle S-Anhalt 2,5 Mio. 121,5 je km²LVwAWeimar Thüringen 2,4 Mio. 145,6 je km²61

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4Die staatlichen Mittelbehörden sind in der Regel für 1 Mio. Einwohnerzuständig. In Baden-Württemberg, Bayern und Hessenvariiert die Größe zwischen 1,1 Mio. und 3,9 Mio. Einwohner, inNRW zwischen 2 Mio. (Detmold) und 5,3 Mio. Einwohnern (Düsseldorf).Weder ihre Aufgabenwahrnehmung noch ihre Einbindungin die Verwaltungsstruktur sind bundesweit einheitlich. Groblassen sich drei Typen unterscheiden:• der dreistufige Aufbau mit Landesverwaltungsämtern inSachsen-Anhalt 14 und Thüringen 15• der dreistufige Aufbau mit funktionalem Aufgabenzuschnittin Rheinland Pfalz 16• der dreistufige Aufbau mit regional ausgerichteten Mittelinstanzenin Hessen, Baden-Württemberg, Bayern, Sachsen undNordrhein-Westfalen 17 .14 Ein Landesverwaltungsamt (LVwA) in Halle mit Außenstellen in Magdeburg und Dessauwurde zum 01.01.2004 in Sachsen-Anhalt eingerichtet, da eine Kreisgebietsreform,die zu ausreichend großen Kreisen führen und damit die Abschaffung der 1990 eingerichtetenRegierungspräsidien ermöglichen sollte, gescheitert war (vgl. Bock 2000:67). Mit dem Gesetz zur Neuordnung der Landesverwaltung (SachsAnhLNeuOrdG),das am 17.12.2003 vom Parlament verabschiedet wurde, wurden dem LVwA Aufgabensowohl der Regierungspräsidien als auch der Behörden aus den Gebieten Schule sowieVersorgung und Soziales zugewiesen; zudem ist das LVwA als Widerspruchsbehördetätig (vgl. Leimbach / Borschel 2004: 486). Im Zuge der geplanten Funktionalreformsoll es jedoch in Folge von Kommunalisierungen und Privatisierungen zu einer Aufgabenreduktionkommen (vgl. Leimbach / Borschel 2004: 486 f.).15 Von Stellung und Aufgaben her ähnelt das LVwA weitgehend den Regierungspräsidienbzw. Bezirksregierungen in anderen Ländern (Peter 2004: 307). Es ist jedoch für dasgesamte Territorium des Freistaats Thüringen zuständig; insofern stellt es nach diesemKriterium eine Landesoberbehörde dar (vgl. Helbing 1998: 76).62

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen4.1.3 Bewertung des Niedersächsischen WegsDas einzige Land, das den „Systemwechsel“ von der drei- zurzweistufigen Gliederung vorgenommen hat, ist Niedersachsen.Wie ist dieser Weg nun zu bewerten?Niedersachsen hat durch die Auflösung der Bezirksregierungenauf eine fachübergreifende Bündelungsinstanz der mittleren Ebeneverzichtet. Neue Ansprechpartner auf der unteren Stufe sollendie Landkreise werden, auf der oberen Ebene soll durch eine Zusammenarbeitvon Sonderbehörden eine Bündelung angestrebtwerden. Zudem wurden vier Regierungsvertretungen eingerich-16 Rheinland-Pfalz verfügte bis zum Jahr 2000 über einen dreistufigen, an regionalenKriterien orientierten Verwaltungsaufbau mit drei Bezirksregierungen in Neustadt ander Weinstraße, Koblenz und Trier. Diese wurden im Rahmen des Verwaltungsorganisationsgesetzes(VwORG) durch so genannte Direktionen mit funktionalem Aufgabenzuschnittersetzt (vgl. Stadelmaier / Konzendorf 2004: 730; Bogumil et al. 2004:48). Die Standorte der Mittelbehörden blieben dabei erhalten, sie erhielten jedoch ortsweiseandere Zuständigkeiten; außerdem wurden 30 Sonderbehörden in sie integriert.Zusätzlich fand eine Entfrachtung der Mittelinstanz von allen nicht bündelungsrelevantenAufgaben statt, beispielsweise der Beihilfe und der Regierungshauptkassen (vgl.Stadelmaier / Konzendorf 2004: 730). Die neuen Mittelbehörden sind die Struktur- undGenehmigungsdirektion Nord in Koblenz und Süd in Neustadt an der Weinstraße, dieAufsichts- und Dienstleistungsdirektion in Trier sowie das Landesuntersuchungsamt inKoblenz (vgl. Gube 2004: 225).17 In Hessen soll bis zum Jahr 2008 ein Gesamtkonzept umgesetzt werden, das zu einerStärkung der drei Regierungspräsidien als Bündelungs- und Einheitsbehörden führensoll, indem eine organisatorische Straffung und Verschlankung der Behörden sowieeine Beschränkung auf die Kernfunktion der Bündelung realisiert wird (vgl. Brenski2004: 192.). In Sachsen wurde im März 2004 ein umfangreiches Verwaltungsmodernisierungsgesetzverabschiedet. Ziel war es, die Verwaltungsorganisation zu straffen,Vorschriften und Verfahren zu deregulieren und Aufgaben auf die Kommunen zu übertragen(vgl. Brenski 2004: 337). Hiervon waren auch die allgemeinen Mittelbehördenbetroffen. Zu Baden-Württemberg und NRW vgl. Bogumil et al. 2004 und Bogumil/Ebinger 2005.63

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4tet. Darüber hinaus ist man der Meinung, dass sich die Bedeutungund Wirksamkeit der durch die Bezirksregierungen wahrgenommenenBündelungs- und Koordinationsfunktion reduziert habeund dieser Bedeutungswandel durch die wesentlichen Eckpunkteder Reform (u.a. Einstufigkeit des Widerspruchsverfahrens, Wegfallbzw. Verlagerung von Genehmigungs- und Anzeigeverfahren,veränderte Fach- und Kommunalaufsicht) verstärkt werde.Die Abschaffung der staatlichen Mittelinstanzen ist vielfach kritisiertworden. Neben den Oppositionsparteien hat vor allem derNiedersächsische Landesrechnungshof in einer Stellungnahme zurVerwaltungsmodernisierung grundsätzlich auf die fehlende Aufgabenkritikhingewiesen:„Die Entscheidung zum zweistufigen Verwaltungsaufbauist eine politische Vorgabe aus der Regierungserklärungdes Niedersächsischen Ministerpräsidentenvom 4.3.03. Deshalb sind bei der Erarbeitungder Verwaltungsmodernisierungsschritte – anders alsin der Kabinettsvorlage vom 1.3.2004 Anlage 1 Seite2 dargestellt – die „bewährte(n) Organisationsprinzipienund Ordnungskriterien des Staates“ nicht „aufden Prüfstand“ gestellt worden. Auch ist „kein Vergleichzwischen einem zweistufigen und einem dreistufigenVerwaltungsaufbau angestellt worden“ (LRH2004: 1).Welche Auswirkungen werden nun nach knapp einem Jahr Erfahrungenmit der neuen Struktur von den Experten dem Wegfall derBezirksregierungen zugeschrieben? Dies soll im Folgenden thesenartigdargestellt werden:64

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen4.1.3.1 Gefahr eines wachsenden Ressortegoismusdurch fehlende BündelungÜber die Auswirkung der fehlenden Bündelung durch eine allgemeineMittelbehörde auf die Qualität der Landesverwaltung liegenbisher aufgrund der Kürze des Zeitraums erst wenige Erkenntnissevor. Auf jeden Fall bedeutet das Fehlen einer allgemeinen Mittelbehördefür die Ministerien mehr Freiräume, da die von den Ministerienwenig geliebte Bündelungsfunktion entfällt. Hintergrund istdie Tatsache, dass eine Koordinierung von unterschiedlichen Interessen(Bündelung) nun nicht mehr institutionell vorhanden ist (Bezirksregierungen),so dass die Ressorts direkt (und eigentlich ausschließlich)über ihre Sonderverwaltungen („Fachschiene“) agierenkönnen. Es besteht also die Gefahr, dass die „Gesamtschau“ überalle Ressorts hinweg verloren geht und einzelne Fachinteressen inder Landespolitik ein Übergewicht gewinnen (Problem der „Fachbruderschaften“).Zur Zeit ist noch nicht endgültig abzusehen, obeine vernünftige ressortübergreifende Bündelung und Koordinationoberhalb der kommunalen Ebene – beispielsweise in Form vonZusammenarbeit zwischen den einzelnen Sonderbehörden odervon interministeriellen Arbeitskreisen – erreicht werden kann. DieAbstimmung zwischen den Ressorts über den eingerichteten interministeriellenArbeitskreis soll nach Angaben einiger Interviewpartnerjedenfalls noch nicht in dem Umfang eingetreten sein wieursprünglich geplant. Auch werde dieser Arbeitskreis von den Ressortsnicht hochrangig bestückt.Zudem wird in Interviews darauf hingewiesen, dass gerade beigrößeren Projekten wie z. B. dem Genehmigungsverfahren zumEms-Sperrwerk 18 , der geplanten Ansiedlung von BMW in Stade18 Gerade für den Fall des Ems-Sperrwerks wird darauf verwiesen, dass in diesem Genehmigungsverfahrendie neben der Bezirksregierung beteiligte Sonderbehörde NLÖ als“behindernde Behörde” aufgetreten sei, da für sie das Fachinteresse “Vogelschutz” imVordergrund stand.65

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4oder beim Elbe-Hochwasser das Vorhandensein einer Bündelungs-und Koordinierungsbehörde, die sowohl über unterschiedlichsteFachbereiche als auch über eine große Fachkompetenz inden einzelnen Bereichen verfügte, wertvoll gewesen sei. In denBezirksregierungen wurden vielfältige Interessen ausgeglichen,so dass es zu „Entscheidungen aus einer Hand kam“. Auch sei derBlick über mehrere Kreise hinweg z. B. für die Raumplanungzwingend. Zukünftig erfolgen derartige Koordinierungen nichtmehr innerhalb einer Behörde, sondern zwischen verschiedenenBehörden.Die Problematik des Interessenausgleichs im Rahmen von Großprojektensoll zukünftig über Konferenzen zwischen den einzelnenBehörden geregelt werden. Ob dies in der gleichen Art undWeise wie vorher funktionieren wird, wird abzuwarten sein. Dennochist die Gefahr, dass viele einzelne Interessenskonflikte aufdem Kabinettstisch landen, vor allem, wenn die „Ersatzlösungen“nicht greifen sollten, nicht von der Hand zu weisen. Dann würdeder Wegfall der Bezirksregierungen eine Hochzonung von Zuständigkeitenund Konflikten hin zu den obersten Landesbehördenmit sich bringen. Allerdings ist in den ersten 14 Monaten derReform nach Angaben der Landesregierung kein derartiger Falldem Kabinett zur Entscheidung vorgelegt worden.4.1.3.2 Anwachsen und Verfestigung von SonderbehördenEine unmittelbare Wirkung des Wegfalls der Bezirksregierung inNiedersachsen ist das Anwachsen und die Verfestigung von Sonderbehörden,insbesondere angesichts der Tatsache, dass entgegenden Zielvorgaben nur knapp 10% der Aufgaben der Bezirksregierungenkommunalisiert wurden. Die Standorte und Zuständigkeitsbereicheder Behörden sind nun sehr unterschiedlich.Insbesondere durch die Integration in bestehende bzw. durch die66

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der ProblemlagenSchaffung neuer Sonderbehörden, z. B. in den Bereichen Vermessungund Kataster, Schule, Forst und Kommunalaufsicht, ist derAufbau der Landesverwaltung eher unübersichtlicher geworden(vgl. Anlage 6).Vor diesem Hintergrund können die bei der Organisation von Verwaltungsstrukturenwichtigen Grundsätze der Einräumigkeit undEinheit der Verwaltung in Niedersachsen kaum als verwirklichtgelten (vgl. auch LRH 2004c: 5). Der Grundsatz der Einheit derVerwaltung besagt, dass es aus organisatorischer Sicht vorteilhaftist, Aufgaben, die Berührungspunkte haben, unter dem Dach einerBehörde zu bündeln. Insofern sollte die Landesverwaltungmöglichst nicht in diverse Sonderverwaltungen aufgesplittet werden.Bei den übertragenen Landesaufgaben, die die Landkreiseund die kreisfreien Städte auf der unteren Ebene wahrnehmen,sind die Einheit und die Einräumigkeit weitgehend verwirklicht.Zwingende Gründe, diese Prinzipien nun auf der Landesebeneaufzugeben, kann der LRH nicht erkennen.4.1.3.3 Regierungsvertretungen als Ersatzbehörden?Die Stellung der Regierungsvertretungen wird unterschiedlich eingeschätzt.Als wichtig wird übereinstimmend angesehen, dass dasLand weiterhin in der Fläche präsent ist, um regionale Entwicklungenzu unterstützen, zu koordinieren und zu initiieren. Als „harte“Aufgabe ist ihnen nur die Landes- bzw. Raumplanung geblieben.Nach Hesse stellen die Regierungsvertretungen als dislozierte Regierungsstellenin der Fläche eine wichtige Voraussetzung für dasGelingen der Reform dar (Hesse 2004b: 26). Sie sind angesichtsder großen Fläche des Landes und einer demgegenüber uneinheitlichenKreisstruktur notwendig, um die Risiken fachbereichsübergreifenderund regionaler Koordinationsdefizite abzufangen (Hesse2004b: 26). Sie können als verlängerter Arm und örtliche Repräsentanzder Ministerialverwaltung verstanden werden. Deshalb67

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4sollten, so Hesse, ihre Zuständigkeiten eher ausgebaut werden. AufSeiten des Innenministeriums vertritt man dagegen eher die Position,dass die Regierungsvertretungen sich auf „weichere“ Aufgabenbeschränken sollten. Die Anhänger des dreistufigen Aufbaus strebendagegen stärkere, auch mit „harten“ Kompetenzen ausgestatteRegierungsvertretungen an, die dann aber wieder in Richtung „neueBezirksregierungen“ gehen würden.4.1.3.4 Veränderungen im Bereich der AufsichtsfunktionenOb durch den Wegfall der Aufsichtsfunktionen der BezirksregierungenProbleme entstehen, darüber bestehen bisher keine gesichertenErkenntnisse, aber doch erste Hinweise. Die Kommunalprüfungist in eine neue Sonderbehörde transferiert worden, dieKommunalprüfungsanstalt, die Kommunalaufsicht in das Innenministerium.Dabei sind die 24 Stellen, die in den Bezirksregierungenfür die Kommunalaufsicht zuständig waren (vor allem im Bereichder Haushaltsüberwachung der Kommunen), im Ministerium auf14 Stellen gekürzt worden. Angesichts dieser doch drastischen Einsparungwird vermutet, dass künftig die Haushaltsüberwachung derKommunen nur noch stichprobenartig erfolgen kann.Die Aufsichtsfunktionen der Bezirksregierungen im Umweltbereich(Dezernate 501, 502, 503) wurden ebenfalls ins zuständigeMinisterium verlagert, welches nun die Gewerbeaufsicht (DienstundFachaufsicht), die Aufsicht über die Wasserwirtschaft (Fachaufsicht)und den Naturschutz (Fachaufsicht) wahrnimmt. Trotzdieser zusätzlichen Aufgaben sind auch hier überall Stelleneinsparungenbeabsichtigt, so dass ebenfalls die Frage zu stellen ist,inwieweit die Aufsichtsfunktionen weiterhin wahrgenommenwerden (sollen).68

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der ProblemlagenIm Bereich der Schulaufsicht hat sich an der alltäglichen Arbeit bisjetzt nichts verändert. Diese wird nun vom Landesschulamt wahrgenommengemeinsam mit den Außenstellen des Landesschulamtesan den Sitzen der ehemaligen Bezirksregierungen. Geplant istder Aufbau von Schulinspektionen. Die Aufsichtsfunktionen imDenkmalschutz sind an das im Kultusministerium angesiedelteLandesdenkmalamt gegangen. Die Aufsicht im Bereich der Landesplanungwird von den Regierungsvertretungen wahrgenommen.In bestimmten Bereichen findet die Aufsicht zudem in unterschiedlichenMinisterien statt (z. B. Vermessung und Kataster).Insgesamt setzt die neue Landesregierung bewusst auf die Reduzierungder Aufsichtsfunktionen, insbesondere gegenüber denKommunen (Schlagwort „Vertrauensaufsicht“) und im Umweltbereich.Zu welchen Konsequenzen dies führen wird, ist zur Zeitnoch nicht abzusehen. Bisher sind keine größeren „Skandale“ bekanntgeworden, allerdings ist das Zeitfenster mit knapp einemJahr auch recht kurz. Insbesondere der Landesrechnungshof warntdavor, dass die Maßnahmen im Bereich Aufsichtsreduzierung sowieder Wegfall von Genehmigungsvorbehalten und Anzeigepflichtennicht zu einer Ausweitung der Verschuldung der Kommunenführen dürfen (LRH 2004a: 4).4.1.3.5 Abschaffung des Widerspruchsverfahrensund deutlicher Anstieg von GerichtsverfahrenMit der (teilweisen) Abschaffung des Widerspruchsverfahrens beschreitetNiedersachsen einen Sonderweg innerhalb der Bundesländer,der in dieser Form bisher lediglich in Sachsen-Anhalt seitdem 1. Dezember 2003 aufgrund der dortigen Gesetzesänderungenerprobt wird. Vor dem Hintergrund der wenig ermutigendenbisherigen Erfahrungen mit Versuchen zur Abschaffung des Widerspruchsverfahrenshaben andere Bundesländer - mit AusnahmeSachsen-Anhalts - bisher lediglich eine sektorale Abschaffung des69

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4Widerspruchsverfahrens für einzelne Rechtsbereiche vorgenommen(Bayern und Hessen) oder befristete „Modellversuche“ eingeleitet(Mecklenburg-Vorpommern, Bayern für den Bezirk desVerwaltungsgerichts Ansbach) (vgl. van Nieuwland 2004).Von daher wundert es wenig, dass Kritik an der aus der Abschaffungder Bezirksregierungen (die in einer Vielzahl von RechtsgebietenWiderspruchsbehörden waren) resultierenden weitgehendenAbschaffung des Widerspruchsverfahrens geäußert wird, insbesonderevom Präsidenten des OVG Lüneburg, Dr. Herwig vanNieuwland:• Diese Maßnahme führe zu einer Überlastung der Verwaltungsgerichteund sei teuer und aufwendig.• Zweitens stelle die Abschaffung des Widerspruchsverfahrenseine erhebliche Verkürzung des Rechtsschutzes für dieBürger dar, da verwaltungsgerichtliche Verfahren im Vergleichzum Widerspruchsverfahren mit höherem Aufwandund höheren Kosten verbunden sind (Lennartz 2005b: 10 f.;LT-Drs. 15/1121: 16 ff.; van Nieuwland 2004). Die Abschaffungdes Widerspruchsverfahrens bringt sowohl für den Bürgerals auch die Verwaltung nach Ansicht von van Nieuwlandnegative Konsequenzen mit sich. Mit dem Widerspruchsverfahreneröffnet sich für die Verwaltung die Möglichkeit, dievom Bürger beanstandete Verwaltungsentscheidung nocheinmal umfassend zu überprüfen und damit ein verwaltungsgerichtlichesVerfahren zu vermeiden, das regelmäßig mitnicht unbeträchtlichem Aufwand für die Prozessbearbeitungverbunden ist und ein nicht zu vernachlässigendes Prozesskostenrisikomit sich bringt. Denn immerhin unterlagen dieBehörden in den im Jahr 2003 entschiedenen Hauptsacheverfahrenin 13,5% der Fälle vollständig und in 6,5% teilweise.Für den Rechtsschutz des Bürgers bringt das Widerspruchsverfahrenebenfalls entscheidende Vorteile. Zum einen ist eserheblich kostengünstiger als ein gerichtliches Verfahren; das70

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagengilt umso mehr, als der Bundesgesetzgeber durch das zum1. Juli 2004 in Kraft getretene Gesetz zur Modernisierung desKostenrechts (KostRMoG) die in der Verwaltungsgerichtsbarkeitbis zum 30. Juni 2004 grundsätzlich bestehende Möglichkeitder gerichtsgebührenfreien Klagerücknahme vollständigbeseitigt hat. Zum anderen gibt das Widerspruchsverfahrenden Betroffenen die Chance, einfacher und schnellerzu ihrem Recht zu kommen (van Nieuwland 2004: 4f.). Immerhinliegt die „Erfolgsquote“ des Widerspruchsverfahrensim Jahr 2003 bei ca. 23%.• Drittens hatte der Präsident des OVG Niedersachsen auf dierechtspolitische Bedeutung des Widerspruchsverfahrensaufmerksam gemacht:„Aus der Sicht der Verwaltungsgerichte lässt sich zudemdie Feststellung treffen, dass die Qualität verwaltungsbehördlicherEntscheidungen durch das Vorhandenseineiner verwaltungsinternen Prüfungsinstanzmaßgeblich beeinflusst wird. Allein die Existenz einerübergeordneten Kontrollinstanz hat eine disziplinierendeWirkung. Darüber hinaus entspricht es richterlicherErfahrung, dass die Widerspruchsbehörden, insbesonderedie Bezirksregierungen, aufgrund ihres spezialisiertenPersonals und ihres breiten Kenntnisstandesdurchweg über eine höhere Fachkompetenz verfügenals die Ausgangsbehörden. Bemerkenswerterweise lagdie Erfolgsquote gerichtlicher Klagen nach dem vorgelegtenZahlenmaterial über die bei den Bezirksregierungenim Jahr 2003 durchgeführten Widerspruchsverfahren(nur) bei 6,6 % (2002: 6,7 %) und damit deutlichunter der im Geschäftsbereich der Verwaltungsgerichtsbarkeitallgemein ermittelten Erfolgsquote.(…)Die durchweg hohen Befriedungsquoten (…) machendeutlich, dass das Widerspruchsverfahren über71

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4seine Rechtschutzfunktion hinaus einen wesentlichenBeitrag zur Rechtskultur leistet. Im Diskurszwischen Bürger und Behörde gelingt es offenkundigin einer hohen Anzahl von Fällen, dem Betroffenenden Zweck der Norm und die Rechtsanwendungim konkreten Fall in einem Maß verständlich zu machen,dass er auch eine negative behördliche Entscheidungakzeptiert (van Nieuwland 2004).“Die Landesregierung ließ sich von diesen Argumenten nicht beeindrucken.Mittlerweile zeigt sich aufgrund der Daten des OVGNiedersachsen, dass die Befürchtungen einer Klagewelle nichtunberechtigt waren und es zu einer Überlastung der Verwaltungsgerichtegekommen ist (Auskunft des OVG vom 2.12.05), obwohles entgegen der ursprünglichen Absicht in der Umsetzungnun in einigen wichtigen Bereichen Ausnahmen von der Abschaffungder Widerspruchsverfahren gibt (Umwelt, Bauen, Teile desBeamtenrechtes). Der Gesamteingang der Verfahren belief sich2004 ohne sozialhilferechtliche Verfahren bei den Verwaltungsgerichtenin Niedersachsen auf 21.561 Verfahren 19 . Gegenüberdiesem Eingang ist im Jahr 2005 (Stand 1.12.05) mit einem Gesamteingangvon rd. 30.000 Verfahren zu rechnen. Vor dem Hintergrund,dass bei den asylrechtlichen Verfahren, den Verfahrendes einstweiligen Rechtsschutzes und bei den Nc-Verfahren im19 Die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens fällt zusammen mit der Verlagerung derZuständigkeit für sozialhilferechtliche Verfahren von der Verwaltungs- in die Sozialgerichtsbarkeitdurch das 7. Gesetz zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes vom09.12.2004 (BGBl. I, S. 3302) ab 01.01.2005. Ihr Wegfall führt 2005 in der Verwaltungsgerichtsbarkeitzu entsprechenden Mindereingängen, die in der Gesamtschau dastatsächliche Ausmaß der Mehrbelastungen durch den Wegfall des Widerspruchsverfahrensüberlagern: Von den 26.361 Eingängen des Jahres 2004 in der Verwaltungsgerichtsbarkeitentfielen rd. 4.800 auf sozialhilferechtliche Verfahren (26.361 - 4.800 =21.561). Für diese Verfahren sind seit dem 01.01.2005 die Sozialgerichte zuständig. Für2005 ist dort mit einem ähnlich hohen Aufkommen zu rechnen.72

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagenlaufenden Jahr geringere Eingangszahlen zu erwarten sind, ist derMehreingang von rd. 8.400 Verfahren ganz überwiegend demWegfall des Widerspruchsverfahrens zuzurechnen. In derSumme ergibt sich ein durch die Abschaffung des Widerspruchsverfahrensinduzierter Klageanstieg von 39%.Damit bestätigen sich die im Vorfeld der Reform geäußerten Befürchtungenvan Nieuwlands hinsichtlich der zusätzlichen Belastungder Verwaltungsgerichte. Die durchschnittliche Dauer vonVerwaltungsgerichtsverfahren, die in den letzten Jahren deutlichgesunken war, wird angesichts der Tatsache, dass kein neues Personaleingestellt wird, vermutlich wieder deutlich ansteigen.4.1.3.6 Kaum AufgabenverzichtAuch wenn in Niedersachsen die Bezirksregierungen abgeschafftwurden, sind nur relativ wenige Zuständigkeiten komplett gestrichenworden. Die meisten Aufgaben bestehen weiter, sie werdenheute nur in neuen Zusammenhängen, in erster Linie in bestehendenoder neu geschaffenen Sonderbehörden, wahrgenommen.Dies hat dazu geführt, dass die Gebäude der ehemaligen Bezirksregierungennach wie vor voll mit Beschäftigten sind, die zumGroßteil gleichen oder ähnlichen Tätigkeiten nachgehen wie vorder Verwaltungsmodernisierung - allerdings unter einem anderenBehördenschild (und ohne die frühere Bündelung unter einer einheitlichenBehördenleitung). So konnten von den 4.600 Mitarbeiternin den früheren Bezirksvertretungen 4.050 ihren Arbeitsplatzam ehemaligen Standort oder in der Region und oftmals im selbenAufgabenbereich behalten. Im Grundsatz folgen die Beschäftigtenihren Aufgaben in den neu eingerichteten Behörden, oftmalsohne Wechsel des Büros. Da 120 Beschäftigte zum Ende desJahres 2004 in den vorzeitigen Ruhestand versetzt wurden, ist dieZahl der Personen, die sich neuen Aufgaben stellen müssen, ehergering.73

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4Widersprüchliche Angaben gibt es darüber, ob einzelne Beschäftigtenach der Umstrukturierung noch ohne konkrete Tätigkeits- und Aufgabenbereichesind, da für sie die alte Tätigkeit weggefallen ist, ihnenjedoch bislang keine neuen Zuständigkeiten zugeteilt wurden.4.2 Finanzielle AuswirkungenEin wesentliches Ziel der Verwaltungsstrukturreform ist die Konsolidierungdes Landeshaushalts über den Abbau von Personal imLandesdienst. Um die Entlastung des Landeshaushalts zu erreichen,sollen die Personalkostenbudgets der Ressorts jährlich umeine der Reduzierung der kw-Stellen entsprechende Prozentzahlgekürzt werden, so dass das Einsparziel auf diese Weise auch erreichtwird. Dieses Verfahren über die GFA unterscheidet sichvon früheren Personaleinsparversuchen durch seine Verbindlichkeitund ähnelt der Vorgehensweise in Baden-Württemberg.Durch gedeckelte Budgetierung wird die Verantwortung und dieAusgestaltung von Stelleneinsparungen an die betroffenen Behördenselbst delegiert.Allerdings ist in Niedersachsen das genaue Ausmaß der Einspareffekteheftig umstritten. Während die Regierung in ihrer Gesetzesfolgenabschätzungdie in Kapitel 3.10 dargestellten Summen präsentiert,werden diese Zahlen von der Opposition stark angezweifelt.Ihrer Ansicht nach werden die Einsparungen aufgrund derVerwaltungsstrukturreform gering, aber die Folgen der Maßnahmenin einzelnen Bereichen (z. B. im Bereich Forst, Widerspruchsverfahren)verheerend sein. Vor allem wird angeführt, dass in dieGesetzesfolgenabschätzung zur Verwaltungsmodernisierung Bereicheeinbezogen worden seien, die mit diesem Programm eigentlichnichts zu tun hätten (vgl. hierzu B90/Grüne 2004b: 1; vgl. MINiedersachsen 2005: 98). Genannt werden hier zum einen 700Stellen, die im Rahmen des Hochschuloptimierungskonzepts inAbgang gestellt werden, da diese in keinerlei Zusammenhang mit74

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagender Verwaltungsumstrukturierung stehen, sondern ein reines Personalabbauprogrammim Bereich der niedersächsischen Hochschulenseien. Der zweite Punkt betrifft den Abbau von ca. 1.500Stellen im Finanzressort. Auch hier handele es sich um Projekte inder Steuerverwaltung und im Baumanagement, die in keiner Verbindungzur Abschaffung der Mittelinstanz stünden.Der Landesrechnungshof hat in einem Bericht vom 30.09.2004an den Landtag das von der Landesregierung ermittelte Gesamteinsparpotenzialbis 2015 um mindestens 55,9 Mio. € nach untenauf jährlich 304,6 Mio. € korrigiert. Bezüglich der langfristig erzielbarenhaushaltswirksamen Einsparungen (allerdings nicht bis2015) hingegen könnte nach Aussagen des Landesrechnungshofesbei Berücksichtigung entsprechender Einsparungen im Sachbereichdie Zahl der GFA sogar von 192,8 Mio. € auf 212,6 Mio. €erhöht werden 20 .Weniger positiv fällt das Urteil des LRH im Hinblick auf denStellenabbau aus, wo eine vollständige Umsetzung an eine Ausschöpfungaller zur Verfügung stehenden Maßnahmen und dieErgreifung weiterer Maßnahmen zur Ausnutzung der Fluktuationgeknüpft wird. Wegen der Versorgungslasten zeige ein Stellenabbauim Beamtenbereich erst langfristig seine volle Wirkung.Insgesamt kommt der LRH zu dem Schluss, dass allein durch dieMaßnahmen der Verwaltungsmodernisierung keine ausreichendeKonsolidierung des Landeshaushalts erzielt werden könne unddass deshalb auch in den personalintensiven Bereichen Lehrkräfteund Polizei Personal abgebaut werden müsse (NiedersächsischerLandesrechnungshof 2004b: 23). In diesen Bereichen wurden nachder Landtagswahl 2003 jedoch statt eines Abbaus zusätzliche Personaleinstellungenin größerem Maßstab vorgenommen.20 Diese Abweichungen ergeben sich aufgrund unterschiedlicher Berechnungsgrundlagen(vgl. Niedersächsischer Landesrechnungshof 2004).75

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4Insgesamt zeigt sich, dass die Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsensicherlich zu einer Entlastung der Personalkostenführt. Der Gesamteffekt der Stelleneinsparungen in den nächstenfünf Jahren in Höhe von 6.700 Stellen wird langfristig (nach2015) zu jährlichen Einsparungen in Höhe von ca. 190 bis 210Mio. € führen. Damit ist der Landeshaushalt natürlich nicht annäherndzu konsolidieren, wie ein Blick auf die Differenz zwischendiesem Einsparvolumen und der jährlichem Nettokreditaufnahmezeigt. Eine Einsparung von 6.700 Stellen entspricht 3,2% derLandesbediensteten. Allerdings wäre dieser Einspareffekt, sollteer sich verwirklichen lassen, aus finanzwirtschaftlicher Sichtdurchaus beachtlich, vergleicht man ihn mit den Maßnahmen andererBundesländer.Der unmittelbare Personaleinspareffekt der Abschaffung derBezirksregierungen ist allerdings eher zu vernachlässigen. Erliegt nach Angaben der Landesregierung bei 1.350 Stellen. DerNettostelleneffekt ist jedoch deutlich geringer, da die Stellen fürdie Kommunalisierung oder die Verlagerung an Dritte nicht gestrichenwerden und auch durch die Privatisierung Kosten entstehen.Definitiv gestrichen werden durch die Auflösung der Bezirksregierungen326 Stellen, weitere Einsparungen können durchOptimierungsmaßnahmen im Rahmen der allgemeinen Einsparvorgabenentstehen, so dass von einer Nettoeinsparung von maximal656 Stellen auszugehen ist. Diese Kosten entfallen aber erstin voller Höhe, wenn die Stellen nicht mehr besetzt sind (LRH2004a: 2). Unberücksichtigt sind in dieser rein finanzwirtschaftlichenSichtweise natürlich die sonstigen Effekte der Verwaltungsstrukturreform.76

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen4.3 Geringe Kommunalisierung von Aufgabenangesichts kleinräumiger GemeindestrukturenIm Rahmen der Aufgabenkritik wurde beschlossen, 73 Aufgaben,für deren Erfüllung 185 Stellen nötig waren, auf die kommunaleEbene zu übertragen. Die kommunalen Spitzenverbände äußertensich überwiegend positiv über das Ausmaß und die Maßnahmender Kommunalisierung. Als Ausgleich für diese zusätzlichen Zuständigkeitenerhalten die Kommunen einen finanziellen Ausgleichin Höhe von 13,3 Mio. € (vgl. LT-Drs. 15/1121: 47). EineÜbertragung von Aufgaben von Kreisen auf kreisangehörige Gemeindenfand kaum statt. Insgesamt sollen nur 63 Mitarbeiter derBezirksregierungen auf die kommunale Ebene gewechselt sein.Auffallend ist die Tatsache, dass zu Beginn des Reformprozessesnach den Vorstellungen des Landkreistages 70% der zu analysierendenAufgaben kommunalisiert werden sollten, diese Quoteletzten Endes jedoch nur etwa 10% betrug. Hierfür dürften wohlin erster Linie die unterschiedliche und häufig zu geringe Leistungsfähigkeitund Größe der Kreise zur Wahrnehmung einesvergrößerten Zuständigkeitsbereichs sowie die Abneigung derRessorts, Kompetenzen aus dem eigenen Verantwortlichkeitsbereichabzugeben, eine Rolle gespielt haben.Die niedersächsische Verwaltungsmodernisierung lässt die kommunaleEbene von den Strukturen und Gebietszuschnitten herbeim Alten, während die Grünen schon lange die Einführung vonRegionalkreisen fordern. Die SPD nähert sich derzeit ebenfallsdiesem Modell an. Als positiv wird angeführt, dass mit der Beibehaltungder bestehenden Kreise eine wesentliche Grundlage fürIdentifikation und Partizipation der Bürger mit bzw. in ihrem Gemeinwesenerhalten bleibt. Auch sei somit eine bürgernahe Verwaltungweitgehend gewährleistet.77

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4Allerdings erscheint es mehr als fraglich, ob die Entwicklung derLandesverwaltung, die ja nicht nur im Rahmen der jüngst vollzogenenReformen, sondern auch darüber hinaus („Europäisierung“)eine starke Tendenz hin zur Kommunalisierung und zur Übertragungvon Kompetenzen auf untere Verwaltungsebenen aufweist,auf Dauer auf eine Kreis- und möglicherweise eine Gemeindegebietsreformund die damit verbundene Schaffung von größeren undleistungsfähigeren Einheiten verzichten kann. Gerade in Niedersachsenerscheint es durchaus möglich, dass der Druck, der durchdie Abschaffung der Bezirksregierungen auf die Kommunen ausgeübtwird, sowie die enormen Disparitäten in Größe und Leistungsfähigkeitder Landkreise zumindest in mittel- bis langfristigerPerspektive zu einer Umgestaltung der kommunalen Ebene führenwerden. Im Vorfeld einer möglichen Gebietsreform ist jedoch mitenormem Widerstand durch Amtsträger und Bürger zu rechnen.Die Tatsache, dass auch von der Regierung im Rahmen der zweitenPhase der Verwaltungsmodernisierung eine Stärkung derinterkommunalen Zusammenarbeit forciert wird, weist daraufhin, dass dieses Problem nunmehr auch auf Regierungsseite erkanntist. Damit stellt sich – und zwar in verstärktem Maße, solltedie freiwillige Zusammenarbeit von Kommunen nicht funktionieren– die Frage nach einer Kreisgebietsreform.Unterstützt wird die Forderung nach einer Kreisgebietsreform inNiedersachsen von einer Aussage von Joachim Jens Hesse bei derAnhörung des Innenausschusses. Dabei erklärte er: „Ich halteeine Kreisreform in den Ländern nicht für dringlich, aber für notwendig.“(zitiert nach Lennartz 2005b: S. 14). In seinem Gutachtenüber die Niedersächsischen Regierungsbüros sieht Hesse zwarzum aktuellen Zeitpunkt aufgrund der politischen Festlegung derRegierungsfraktionen und der Gefahr einer Überlastung des Reformprozesseseine Kreisreform als nicht realistisch an (Hesse2004: 24). In längerer Perspektive aber hält er eine Anpassung dergegebenen Territorialzuschnitte und Organisationsformen für78

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagennotwendig, um eine weitergehende Dezentralisierung von Zuständigkeitenzu ermöglichen und eine flächendeckende Koordinationsstrukturaufzubauen, die über örtliche Einzugsbereichehinausweist und damit auch in nationalen und europäischen KontextenBedeutung erlangt (Hesse 2004b: 70). Auch einige Landräte(vgl. Kopischke 2005: 3) sprechen sich dafür aus, während derLandkreistag dies vehement ablehnt.Eine Kreisgebietsreform sollte nach Ansicht vieler Anhänger vonRegionalkreisen mit einer Übertragung von Zuständigkeiten derKreise auf die Ebene der kreisangehörigen Städte und Gemeindeneinhergehen, damit die Verwaltungsleistungen (beispielsweise dieZulassung eines Kfz) auch bei einem möglicherweise weiter entferntenSitz der Kreisverwaltung bürgernah – sogar bürgernäherals beim bisherigen Kreiszuschnitt – abgefragt werden können.4.4 Auswirkungen auf Beschäftigte und BürgerIm Hinblick auf die Beschäftigten wurde versucht, die Reformensozialverträglich umzusetzen. Dies beinhaltet, dass der notwendigeAbbau von Personal über einen Zeitraum von mehreren Jahrenerfolgen wird. Zudem wurde versucht, den von den Strukturreformenbetroffenen Mitarbeitern neue Arbeitsplätze möglichst amgleichen Ort oder zumindest in der Nähe des alten Dienstortesanzubieten. Verbunden mit den Reformen sind u.a. ein fast vollständigerEinstellungsstop für die Landesverwaltung sowie nichtunbeträchtliche Vorruhestandsregelungen.Nach der Bekanntgabe der Eckpunkte der Verwaltungsmodernisierungfolgte zunächst eine Phase der Verunsicherung und desProtests durch Beschäftigte. Inzwischen ist nach Aussage mehrererInterviewpartner eine relative Ruhe eingekehrt. Dazu hat sicherlichentscheidend beigetragen, dass auf eine sozialverträglicheUmsetzung Wert gelegt wurde und so – zumindest bisher – auf79

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4betriebsbedingte Kündigungen oder Wechsel des Arbeitsortesweitestgehend verzichtet werden konnte.Für die Bürger hatte die Reform in Niedersachsen nach Aussagealler Interviewpartner eher geringe Auswirkungen, da die Bezirksregierungen– wie auch die meisten anderen betroffenen Behörden– kaum Bürgerkontakte hatten. Deshalb zeigten die Bürgerauch nur ein geringes Interesse an den Verwaltungsreformen.Eine Ausnahme stellt dabei die Abschaffung des Widerspruchsverfahrensdar, die die Bürger kostenmäßig belastet, da imKlagefall sofort Gerichtsgebühren anfallen, sich der Aufwanddeutlich erhöht und die Zeitdauer verlängert, bis die Bürger zuihrem Recht kommen.4.5 Veränderungen im Bereich des UmweltschutzesIm Bereich der Umweltverwaltung wurde neben den Bezirksregierungenauch die medienübergreifende Landesanstalt für Ökologieaufgelöst. Letzteres ergibt sich nicht zwingend aus dem Ersten,da die Landesanstalt für Ökologie eine obere Sonderbehördewar. Offenbar wollte man neben der Schaffung der Zweistufigkeitauch deren Ausgestaltung im Bereich der Umweltverwaltung verändern.So erfahren jetzt das NLWKN und die Staatlichen Gewerbeaufsichtsämterdeutliche Aufgabenzuwächse mit einem Stellenwachstumvon ca. 850 Stellen.Der Landesrechnungshof kritisiert dabei insbesondere die Verfestigungdes Landesbetriebes NLWKN. Seiner Ansicht nach sollteeine derartige Betriebsform auf Ausnahmen beschränkt bleiben,da der Betrieb weitgehend außerhalb des Landeshaushaltes geführtwird und damit das Budgetrecht des Landtages berührt wird(LRH 2004c: 2). Die Frage, ob ein Landesbetrieb zulässig ist,hängt von dem Aufgabenspektrum ab. Dies scheint in diesem Falljedoch nicht ernsthaft geprüft worden zu sein:80

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen„Nicht darf dagegen für dessen Einrichtung bestimmendesKriterium sein, dass auf diese Weise dasPrinzip der Zweistufigkeit verwirklicht werden undzugleich bei dieser Organisationsform der Vorwurfvermieden werden kann, es würden nach der Auflösungder Bezirksregierungen an ihrer Stelle weitereLandesoberbehörden oder Landesmittelbehördenmit Ortsbehörden eingerichtet“ (ebd.).Der LRH kritisiert, dass insbesondere hoheitliche Aufgaben nichtin größerem Umfang in einem erwerbswirtschaftlich ausgerichtetenLandesbetrieb wahrgenommen werden sollten. Zudem seinicht erwiesen, dass die Organisationsform Landesbetrieb sichbewährt habe:„Ihre Einschätzung, dass sich die Organisationsformbewährt habe, ist zu allgemein und durch konkreteUntersuchungen nicht belegt“ (LRH 2004c: 4).Insgesamt führen die Veränderungsmaßnahmen im Bereich desUmweltschutzes nach Ansicht von Umweltexperten dazu, dass derintegrierte Umweltschutz aufgegeben und auf sektorale Fachverwaltungenverteilt wird - mit insgesamt negativen Folgen 21 :• Die weitgehende Verlagerung der Stellen aus der aufgelöstenLandesanstalt und aus den Bezirksregierungen (insgesamt ca.600 Stellen) zum neuen Landesbetrieb (NLWKN) erscheint21 Zur Zeit läuft als Kooperationsprojekt der Universitäten Bochum (Prof. Bogumil) undKonstanz (Prof. Knill) eine wissenschaftliche Untersuchung im Auftrag des Sachverständigenratesfür Umweltfragen (SRU) zu den Auswirkungen von Verfahrens- undStrukturveränderungen in der Umweltverwaltung der Bundesländer auf die Qualitätdes Umweltschutzes in den Bereichen Naturschutz, Gewässerschutz und Immissionsschutz.Anfang April 2006 soll ein erster Bericht hierzu vorliegen.81

Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagen 4nach Ansicht der Experten aus mehreren Gründen nicht sinnvoll.Mit über 1.500 Beschäftigten entsteht eine neue „Megabehörde“mit sechs Hierarchieebenen, was zu Reibungsverlustenund Koordinationsproblemen führen kann. Im Kernhandelt es sich bei dieser Behörde um eine Genehmigungsbehörde,die stark wirtschaftlich ausgerichtet arbeitet und deshalbmöglicherweise Umweltschutzziele vernachlässigt. DieTatsache, dass das NLWKN auch hoheitliche Aufgaben wahrnimmt,wird - wie oben dargestellt - vom Landesrechnungshofkritisiert, da solche Aufgaben nicht in einen Landesbetriebgehören.• Durch den Wegfall der Mittelinstanz fehlt die Bündelungsfunktion(z. B. im Hochwasserschutz oder Naturschutz). Sowaren früher z. B. bei der Genehmigung von Straßenbauprojektendie Naturschützer in der Bezirksregierung mit „amTisch“. Befürchtet wird auch, dass die unteren Naturschutzbehörden(Kommunen) keine angemessene Unterstützungmehr erhalten und auf sich alleine gestellt sind. Dies alleskönnte, so wird gemutmaßt, insbesondere zu einer deutlichenReduzierung des Stellenwertes des Naturschutzes führen.• Gerade im Umweltbereich kommt es zu einer überdimensionalenStelleneinsparung, da von den 2.380 Stellen auf Landesebenebis 2008 394 Stellen eingespart werden sollen, dassind immerhin 17%.• Der LRH kritisiert die Wahrnehmung der Fachaufsichtüber die unteren Wasser- und Naturschutzbehörden (Kommunen)durch das Umweltministerium. Eine wirkungsvolleFachaufsicht über Behörden, die über das gesamte Land verteiltsind und bei den Landkreisen, den kreisfreien Städtenund den großen selbständigen Städten angesiedelt sind, erfordertOrtsnähe, die in einem großen Flächenland durch zentraleWahrnehmung in Hannover kaum gewährleistet ist. Fach-82

4 Erste Analyse der Zielerreichung und der Problemlagenaufsicht bringt Dienstbesprechungen, Besprechungen ausaktuellem Anlass und Erörterungen vor Ort, z. B. im Zusammenhangmit Eingaben, mit sich. Es scheint also mehr alszweifelhaft zu sein, ob eine Aufsicht über mehr als 50 untereNaturschutz- und Wasserbehörden in einem Ministerium erfolgensollte (LRH 2004c: 7): Entweder sie führt zu einemStellenwachstum im Ministerium oder (angesichts der dortvorgesehenen Stelleneinsparungen) zu einer Vernachlässigungder Aufsichtsfunktionen.83

Vergleich der Verwaltungsstrukturen 55 Vergleich der Verwaltungsstrukturenvon Baden-Württemberg, NRW undNiedersachsenWie Baden-Württemberg und NRW kann auch Niedersachsen derKategorie der großen Flächenländer zugeordnet werden. Bezüglichder Landesfläche nimmt es mit 47.614 km² sogar den zweiten Rangein; 7,9 Mio. Einwohner bringen Niedersachsen auf den viertenPlatz im deutschen Ländervergleich (vgl. Harenberg 2003: 665).Eine weitere Parallele stellt die Tatsache dar, dass auch Niedersachsennach dem Zweiten Weltkrieg aus mehreren vorher eigenständigenLändern (Hannover, Braunschweig, Oldenburg, Schaumburg-Lippe) gebildet wurde. Niedersachsen verfügt zwar ebenfalls übermehrere Ballungsgebiete, es ist aber nach wie vor weitgehend ländlichgeprägt und weist von allen westdeutschen Ländern die geringsteBevölkerungsdichte auf. Trotz eines verhältnismäßig ähnlichenallgemeinen Verwaltungsaufbaus gibt es beachtliche Unterschiedein der Anzahl und Größe der Kommunen.84

5 Vergleich der VerwaltungsstrukturenAbbildung 5: Allgemeiner Verwaltungsaufbau in NRW, Niedersachsenund Baden-WürttembergNRW Baden-Württemberg NiedersachsenEinwohner 18,1 Mio 10,7 Mio 7,98 Mio.Fläche 34.000 km 2 35.752 km 2 47,618 km²Ministerien(einschl.Staatskanzlei)10 10 10KommunendurchschnittlicheGemeindegröße5 Bezirksregierungen23 kreisfreieStädte31 Landkreise373 kreisangehörigeKommunen45.586 Einwohner4 Bezirksregierungen KeinestaatlicheMittelebeneHöhereKommunalverbändeLandschaftsverbändeWestfalenund RheinlandLandeswohlfahrtsverbändeaufgelöst zum01.01.2005, dafürKommunalverbandJugend und Soziales9 kreisfreie Städte35 Landkreise1111 kreisangehörigeKommunen, darunter272 Verwaltungsgemeinschaften(mit 922Gemeinden)10 kreisfreieStädte37 Landkreise 22427 EinheitsundSamtgemeinden(mitinsgesamt 1026Kommunen)9.630 Einwohner 7.787 Einwohner22 Plus Hannover als kommunale Körperschaft eigener Art.85

Vergleich der Verwaltungsstrukturen 5Vergleicht man nun die Wahrnehmung von Verwaltungsfunktionenin einzelnen Politikbereichen, ergibt sich folgendes Bild:Abbildung 6: Landesverwaltungszuständigkeiten nach Politikfeldernin NRW, Baden-Württemberg und NiedersachsenBaden-WürttembergNiedersachsenNRWAgrarLandkreiseLandwirtschaftskammernUntere Sonderbehörden,Landwirtschaftskammer(Integration derÄmter für Landwirtschaft,Landschafts-und Bodenkulturin die LK;SK werden durchKragenkreise mitverwaltet)DenkmalschutzRegierungspräsidien(Aufgaben derAgrarförderung undsonstige Aufgabender BR und derÄmter für Agrarstrukturgingen aufdie Landwirtschaftskammernüber, Fusion derbeiden Landwirtschaftskammernzum 01.01.2006geplant)(8 Ämter für Agrarordnungsowie Teileder Landwirtschaftskammer(ca. 1300Beschäftigte), diestaatliche Aufgabenwahrnehmen)Obere SonderbehördeKommunalisierungBezirksregierungen(Übergang der Aufgabendes Landesdenkmalamtsaufdie RP; das RPStuttgart übernimmtlandesweit wahrzunehmendeAufgaben)Landesamt fürDenkmalpflege(Dez. 35 der Bezirksregierungen)Landschaftsverbände(als ObereDenkmalbehörde)86

5 Vergleich der VerwaltungsstrukturenBaden-WürttembergNiedersachsenNRWEnergieBezirksregierungArnsbergals VorortUntereSonderbehörden(Abteilung 8 der BZArnsberg hat seit2001 die Aufgabendes ehemaligenLandesoberbergamtesinne, 5 Bergämter)FlurbereinigungSiedlungLandkreiseRP Stuttgart alsVorortRegierungspräsidienUntere SonderbehördenBezirksregierungMünster als VorortUntere Sonderbehörden(RP Stuttgart übernimmtdie vomLandesamt für FlurneuordnungundLandesentwicklungwahrgenommenenAufgaben als Flurbereinigungs-undSiedlungsbehördeals Vorort. Für dasGebiet der Stadtkreisewerden dieAufgaben den RPsübertragen. Übertragungder Aufgabender Ämter für FlurneuordnungundLandesentwicklungin die Landratsämter)(Zusammenlegungder 24 Vermessungs-und Katasterbehördensowieder 11 Ämter fürAgrarstruktur (FlurbereinigungundDorferneuerung) zu14 „Behörden fürGeoinformation,Landesentwicklungund Liegenschaften(GLL)“(Obere Flurbereinigungsbehördeistseit 2001 die Abteilung9 der BezirksregierungMünster,Untere Flurbereinigungsbehördensinddie Ämter fürAgrarordnung)87

Vergleich der Verwaltungsstrukturen 5Baden-WürttembergStadtkreise undLandkreiseNiedersachsenNRWForstObere Sonderbehördein AnstaltsformLänderkooperationObere Sonderbehördein Landesbetriebsform(Übergang der Aufgabender 163Staatlichen Forstämterauf die SK/LK; die Forstdirektionenim RP Freiburgund im RPTübingen erhaltenein „Durchgriffsrecht“,soweit dies„überörtlicheMarktanforderungen“erzwingen.)(Verselbständigungder Landesforstverwaltungdurch eineÜberführung in einedirekt dem LandwirtschaftsministeriumunterstehendeAnstalt öffentlichenRechts (AöR), EingliederungdesForstplanungsamtesund des ForstlichenBildungszentrumsin die AöR, Übertragungdes gesamtenStaatswaldvermögensan AöR.Reduzierung derZahl der Forstämtervon 45 auf 26 undder Zahl der Revierförstereienvon 340auf 274. ZusammenführungderForstlichen Versuchsanstaltmit denentsprechenden EinrichtungenHessensund Sachsen-Anhalts.)(LandesbetriebWald und Holz mit35 Außenstellen(Staatliche Forstämter)88

5 Vergleich der VerwaltungsstrukturenBaden-WürttembergNiedersachsenNRWFinanzen1 OFD63 Veranlagungsfinanzämter,16Außenstellen, 1besonderes FinanzamtLandesbetrieb1 OFD57 Veranlagungsfinanzämter,1 Außenstelle,11 besondereFinanzämter2 OFD112 Veranlagungsfinanzämter,25besondere FinanzämterLandesbetrieb(Übernahme derAufgaben der OFDStuttgart durch dieOFD Karlsruhe;Umwandlung von16 Finanzämtern zuAußenstellen, Erhaltungder 6 StaatlichenHochbauämter,der 6 Hauptzollämter;Neuerrichtungdes Landesbetriebs„Vermögenund Bau Baden-Württemberg“)(2 OFD (Düsseldorfund Münster), 137Finanzämter, darunter:15 Ämter fürGroß- und Konzernbetriebe,10 Ämterfür Steuerfahndungund Steuerstrafsachen,8 Hauptzollämter,Landesbetrieb„Bau undLiegenschaftsbetrieb“)89

Vergleich der Verwaltungsstrukturen 5Baden-WürttembergNiedersachsenNRWGewerbeaufsicht(vgl.auchUmwelt)RegierungspräsidienLandkreise undStadtkreise(Übergang der Aufgabender neunstaatlichen GewerbeaufsichtsämterfürrisikointensiveBetriebe auf die RP,ansonsten auf dieLK/SK. Auflösungdes Landesgewerbeamts,hoheitlicheAufgaben gehen aufdie RP über. Zusätzlichübernimmt jeein RP gewisseAufgaben als Vorort-RP.)KommunalprüfungKommunalaufsichtRegierungspräsidienUntereSonderbehörden(Zusammenfassungder Aufgaben derGewerbeaufsichtsämterund der entsprechendenDezernateder Bezirksregierungensowie desLandesamtes fürÖkologie in denGewerbeaufsichtsämtern,komplexeVerfahren übernehmendie vier Gewerbeaufsichtsämteram Sitz derbisherigen Bezirksregierungen)InnenministeriumObere Sonderbehörde(Einrichtung einerKommunalprüfungsanstalt,diemittelfristig für diePrüfung aller Kommunenzuständigsein wird. DieKommunalaufsichtliegt beim MI.)ObereSonderbehördeBezirksregierungenUntereSonderbehörden(Landesanstalt fürArbeitsschutz, Dez.55 (Arbeitsschutz,dem MWA zugeordnet)und Dez. 56(Immissionsschutz,dem MUNLV zugeordnet)der Bezirksregierungen,10Ämter für Arbeitsschutz,1 StaatlichesAmt für Umweltund ArbeitsschutzOWL, MWA)Bezirksregierungen90

5 Vergleich der VerwaltungsstrukturenBaden-WürttembergNiedersachsenNRWPolizeiObere unduntere SonderbehördenRegierungspräsidienObere unduntere SonderbehördenObere unduntere SonderbehördenBezirksregierungen(Landeskriminalamt,Bereitschaftspolizeipräsidium,Hochschule derPolizei, Akademieder Polizei, LogistikzentrumderPolizei, Eingliederungder Landespolizeidirektionenindie Regierungspräsidien,35 Polizeidirektionen)(Reform des Polizeiwesensmit derZielsetzung derHerauslösung derPolizei aus derallgemeinen Verwaltungund derSchaffung einereigenen Polizeistruktur,bestehendaus dem Landespolizeipräsidium(LPP), sechs regionalenPolizeidirektionen(PD) + einerZentralen PD, 33Polizeiinspektionen,Polizeikommissariaten)(Landeskriminalamt,Polizeiführungsakademie,Institut zur Ausbildungder Polizei,PolizeitechnischeDienste, Dezernate25 und 26 der Bezirksregierungen:Dienst- und Fachaufsichtsowie Autobahnpolizei,50Kreispolizeibehörden)91

Vergleich der Verwaltungsstrukturen 5Baden-WürttembergNiedersachsenNRWSchuleRegierungspräsidienLandkreiseObereSonderbehördenBezirksregierungenUntere Sonderbehörden(Eingliederung dervier Oberschulämterin die RPs; Eingliederungder 30 StaatlichenSchulämterin die LK bzw.Angliederung andie SK)(Einrichtung einerdem MK nachgeordnetenSchulbehördeals Übergangslösungbis zurUmsetzung derSchulverwaltungsreform;Eingliederungder Dezernateder Schulabteilungender BR in dieSchulbehörde. Einrichtungeiner derAufsicht des MKunterstehendenNiedersächsischenSchulinspektion(NSchI)).(Schulaufsicht inden Bezirksregierungen,Abteilung4, daneben gibt esim Bereich desMSJK: 54 StaatlicheSchulämter,87 Studienseminare,7 Prüfungsämter)92

5 Vergleich der VerwaltungsstrukturenBaden-WürttembergNiedersachsenNRWSozialesRP Stuttgart alsVorortLandkreise undStadtkreiseSonderbehördenKommunalisierungBezirksregierungMünster alsVorortUntere SonderbehördenHöhere Kommunalverbände(Das Landesversorgungsamtwird zureigenständigenAbteilung 10 im RPStuttgart. Übergangder Aufgaben der 8Versorgungsämterauf LK; SK werdendurch Kragenkreisemitverwaltet. Auflösungund Abwicklungder beidenLandeswohlfahrtsverbände,Übergangder Aufgaben größtenteils(insbesonderedie gesamteEingliederungshilfe)auf SK/LK)(Integration derTeams der vierVersorgungsämterin das (umbenannte)Landessozialamt(LS); Übertragungder Sozialaufgabender BR in das LS.Integration desLandesjugendamtesals Fachgruppe indie Landessozialverwaltung.VollständigeKommunalisierungder Heimaufsichtüber AltenundPflegeeinrichtungen.)(Das Landesversorgungsamtist seit2001 die Abteilung10 in der BezirksregierungMünster. 11Versorgungsämter.LandschaftsverbandWestfalen-Lippeund Rheinlandzuständig für dieEingliederungshilfefür Behinderte)93

Vergleich der Verwaltungsstrukturen 5Baden-WürttembergNiedersachsenNRWUmwelt(vgl.auchGewerbeaufsicht)Obere SonderbehördenRegierungspräsidienStadtundLandkreiseMinisterium fürUmweltLandesbetrieb(mit Aufgabeneiner oberenSonderbehörde)UntereSonderbehördenKommunenObere SonderbehördenBezirksregierungenUntereSonderbehördenKommunenDie Zuständigkeitenfür die Bereiche Landwirtschaft,Flurneuordnung,Naturschutz,Ernährung, Lebensmittelüberwachung,Veterinärwesen undWald liegen im Ministeriumfür Ernährungund Ländlichen Raum.(Das Landesamt fürUmweltschutz (LfU)und das Zentrum fürUmweltmessungen,Umwelterhebungenund Gerätesicherheit(UMEG) bleibenvorerst erhalten. IhreZusammenfassung inAnstaltsform ist ineiner zweiten Stufeder VSR geplant.Übergang der Aufgabender Gewässerverwaltungfür GewässerI. Ordnung auf RP, fürGewässer II. Ordnungauf SK / LK. Bezirksstellenfür Naturschutzund Landschaftspflegewerden in die RPintegriert.)Zuständig für Gewerbeaufsicht,Wasserwirtschaftund Naturschutz(Auflösung der NLÖund der Bezirksregierungen:Wahrnehmungder nicht auf die Gewerbeaufsichtsämterübergegangenen Landesaufgabender Wasserwirtschaftund desNaturschutzes imNLWKN. Zusammenführungdes niedersächsischen„NationalparksHarz“ und dessachsen-anhaltinischen„Nationalparks Hochharz“zum „NationalparkHarz“, Verlagerungder Vollzugsaufgabenim Artenschutzund Ausweisung vonNaturschutzgebietenauf die Kommunen.Wahrnehmung derRechts- und Fachaufsichtim Naturschutzund in der Wasserwirtschaftim MU)Generell zuständig fürdie Bereiche Landwirtschaft,Gartenbau,Forsten, Naturschutz,Agrarordnung, BodenundGewässerschutz,Wasser- und Abfallwirtschaft,Immissionsschutz,Verbraucherschutz,Lebensmittelüberwachungund Veterinärwesen(Landesumweltamt,Landesamt für ErnährungswirtschaftundJagd, Landesanstaltfür Ökologie, LandesbetriebWald und Forstmit 35 Außenstellen(ehemalige Forstämter),Veterinäruntersuchungsämter,Dezernate50, 52, 54 und 56der Bezirksregierungen,10 StaatlicheUmweltämter, StaatlichesAmt für Umweltund ArbeitsschutzOWL, 8 Ämter fürAgrarordnung)94

5 Vergleich der VerwaltungsstrukturenBaden-WürttembergNiedersachsenNRWVerkehrRP Tübingen alsVorortStadt- und LandkreiseObere Sonderbehördein LandesbetriebsformObere Sonderbehördein LandesbetriebsformBezirksregierungen(RP Tübingen übernimmtals Vorort-RP die Aufgabender Sondereinrichtungender Straßenbauverwaltung;Landesstelle fürStraßentechnik gehtan das RP Tübingen.SK/LK übernehmenvon derStraßenbauverwaltungPlanung undBau aller Straßenbis auf Ebene derKreisstraßen undInstandhaltungsaufgabenauch fürLandes- und Bundesstraßen.)(Auflösung derbisher 13 selbständigenStraßenbauämterund Eingliederungvon derenOrganisationseinheitenzusammenmit den VerkehrsundInfrastrukturaufgabender BR indie (umbenannte)NiedersächsischeLandesbehörde fürStraßenbau undVerkehr.)(Bewilligungen vonBundes- und Landeszuweisungensowie PlanfeststellungsverfahrenimStraßenbau in denBezirksregierungen,Dez. 57 und 58p(ca. 200 Stellen),alle sonstigen Aufgabenin diesemBereich im LandesbetriebStraßenbau(ca. 6.400 Stellen)95

Vergleich der Verwaltungsstrukturen 5Baden-WürttembergNiedersachsenNRWVermessungObere SonderbehördeStadt- und LandkreisePrivatisierung(Landesvermessungsamtin Stuttgartinkl. der AußenstelleKarlsruhebleibt Landesoberbehörde,bis 2/3 derLiegenschaftsvermessungprivatisiertsind. Anschließendist die Integration indas RP Karlsruhegeplant. Übergangder Aufgaben der 35Staatlichen Vermessungsämterauf dieLK, für die SK wirdsie zur Pflichtaufgabe.Die Eichverwaltungsoll privatisiertwerden, sobald diebundesrechtlichenVoraussetzungendafür geschaffensind.)Untere Sonderbehörden(Zusammenlegungder 24 Vermessungs-und Katasterbehördensowieder 11 Ämter fürAgrarstruktur (FlurbereinigungundDorferneuerung) zu14 „Behörden fürGeoinformation,Landentwicklungund Liegenschaften(GLL)“; entsprechendeNeuzuordnungder 53 Katasterämter)Obere Sonderbehördein LandesbetriebsformBezirksregierungen(LandesbetriebMess- und Eichwesen,Dez. 33 derBezirksregierungen)Quelle: eigene Darstellung, nach VRG; Innenministerium Baden-Württemberg 2005; Grabowski2005: 29 f., Bogumil / Ebinger 2005: 109 ff. und Knögel 200596

5 Vergleich der VerwaltungsstrukturenInsgesamt zeigen sich einige Ähnlichkeiten, aber auch deutlicheUnterschiede in der Aufgabenwahrnehmung zwischen den Bundesländern.Während es zwischen NRW und Baden-Württembergdeutliche Überschneidungen in der Zuständigkeitsverteilung gibt(Schulaufsicht, Polizeiaufsicht, Landesversorgungsamt, Flurbereinigung)- wobei in Baden-Württemberg der Anteil von (unechten)Kommunalisierungen 23 vor allem zugunsten der Landkreisedeutlich höher liegt (Forstämter, Agrarämter, Schulämter, Versorgungsämter,die „normale“ Gewerbeaufsicht) -, sticht im Vergleichzu Niedersachsen insbesondere der dort wesentlich höhereAnteil von sonderbehördlicher Verwaltung sofort ins Auge.23 Begünstigt wird dies (im Bereich der Agrar- und Versorgungsverwaltung) auch durchden besonderen Status der Landratsämter als untere staatliche Behörde. Echte Kommunalisierungensind auch in Baden-Württemberg nicht so stark ausgeprägt.97

6 Zusammenfassende Schlussfolgerungen für NRW6 ZusammenfassendeSchlussfolgerungen für NRWDie im Mai 2005 gewählte neue Landesregierung unter MinisterpräsidentRüttgers hat Veränderungen im Bereich der Verwaltungsstrukturenangekündigt. In der Koalitionsvereinbarung vonCDU und FDP vom 20.6.2005 unter dem Titel „NRW – Land derneuen Chancen“ wird neben der Vorlage eines Bürokratieabbauprogrammesauf der Grundlage der Vorschläge der „ModellregionOstwestfalen-Lippe“ eine Verwaltungsstrukturreform angekündigt,deren Umsetzung sich über einen mehrjährigen Zeitraumerstrecken und Mitte der nächsten Legislaturperiode (ca. 2012)abgeschlossen sein soll (Koalitionsvereinbarung 2005: 10):„Dann sollen die auf der mittleren Verwaltungsebeneverbliebenen Aufgaben gemeinsam mit den überörtlichenAufgaben von drei Regionalpräsidien fürdas Rheinland, das Ruhrgebiet und für Westfalenwahrgenommen werden.“ (ebd.) 24 .• In einem ersten Schritt sollen Sonderbehörden aufgelöst,kommunalisiert oder in die allgemeine Verwaltung integriertwerden (u. a. Staatliche Ämter für Arbeitsschutz, StaatlicheUmweltämter, Ämter für Agrarordnung).• Bei Landesbetrieben und –anstalten soll geprüft werden, ob ihrBestand erforderlich bzw. eine Privatisierung nötig ist (z. B.Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten, LandesbetriebeMess- und Eichwesen, Materialprüfungsamt).• Überprüft werden soll die Umwandlung von Pflichtaufgabenzur Erfüllung nach Weisung in kommunale Aufgaben ohneFachaufsicht. Die Ausgangsbehörde wird dann zugleich auchWiderspruchsbehörde.24 Die Reform der Mittelinstanz soll im Konsens mit der SPD verwirklicht werden. DieStandorte bisheriger Bezirksregierungen sollen Orte staatlicher Verwaltung bleiben(ebd.: 11).99

Zusammenfassende Schlussfolgerungen für NRW 6Das Zielmodell einer erweiterten Regionalisierung sieht vor, dieBezirksregierungen und Landschaftsverbände zugunsten einerneuen Bündelungsbehörde abzuschaffen, die sowohl staatlicheals auch kommunale Aufgaben übernehmen soll. Entscheidungsorgansoll eine Regionalversammlung sein. Die Regionalpräsidiensollen mit einer Doppelspitze, mit einem „staatlichen“ und einem„kommunalen“ Repräsentanten, besetzt sein (vgl. hierzuLandtagsinformation 14/114 vom 2.8.2005). Als Einsparauflagewird zudem formuliert, dass in der Landesverwaltung jährlich1,5% der Stellen abgebaut werden sollen. Wurden in der Koalitionsvereinbarungdie Bereiche Polizei, Justiz, Finanzen, Schuleund Hochschule ausgenommen (ebd.: 14), so stellt sich diesesBild nach der Klausurtagung zum Haushalt 2006 im Dezember2005 etwas anders dar. Danach verlautete, dass die Landesregierungbis 2010 10.080 Stellen im öffentlichen Dienst streichenmöchte (entspricht ca. 3,1% der Stellen) und dass auch die BereichePolizei, Justiz, Finanzen, Schule und Hochschule nicht ausgespartwerden. Insgesamt jedoch sind die Ankündigungen der neuenLandesregierung bisher noch nicht weiter konkretisiert worden,so dass vor dem Hintergrund, dass sie durchaus „interpretationsfähig“sind, keine genaueren Angaben über die tatsächlichePolitik gemacht werden können.Die Erfahrungen mit Niedersachsen geben nun einige interessanteHinweise, die bei den anstehenden Reformbemühungen inNRW berücksichtigt werden könnten. Prinzipiell gibt es immermehrere Möglichkeiten der Organisation von Verwaltungsstrukturen.Nach den bisher vorliegenden Erfahrungen gab es in Wissenschaftund Praxis eine große Übereinstimmung, dass sich fürdie großen Flächenländer das Prinzip der konzentriertenDreistufigkeit als die angemessene Organisationsform bewährthabe 25 . Dieses Prinzip besagt, dass25 Obwohl Hesse dies bezüglich Niedersachsens mittlerweile anders beurteilt, behält erdiese Aussage bezogen auf Bayern, Baden-Württemberg und NRW immer noch bei.100

6 Zusammenfassende Schlussfolgerungen für NRW- mit Vollzugs- und Aufsichtsaufgaben betraute Landesoberbehördenin die staatliche Mittelinstanz, ggf. als Vorort-Aufgabe,integriert werden sollten;- bei den unteren Landesbehörden eine weitgehende Kommunalisierung,insbesondere bezüglich der Vollzugs- und Genehmigungsaufgaben,anzustreben ist und- Behörden mit Fach- und Serviceleistungen weitestgehend zusammengefasstwerden sollten und da, wo der Nutzen dieKosten übersteigt, in betriebliche Organisationsformen zuüberführen sind.Im Rahmen der konzentrierten Dreistufigkeit wird mehr Wert aufBündelung von Fachsträngen und Zuständigkeiten sowie auf dieEinräumigkeit und Einheit der Verwaltung gelegt (horizontaleKonzentration). Die ebenfalls notwendige Verringerung von Instanzenund Verflechtungen (vertikale Konzentration) steht etwashinter diesen Zielen zurück.Aufgrund der hier dargestellten ersten Erfahrungen in Niedersachsenhat sich diese Auffassung aus Sicht des Gutachters nichtabgeschwächt, sondern wurde eher bestärkt. Die wesentlichenGründe liegen darin, dass die Abschaffung der staatlichen Mittelinstanzen• die Gefahr eines wachsenden Ressortegoismus aufgrundfehlender Bündelung mit sich bringt,• unzweifelhaft zu einem Anwachsen von Sonderbehördenführt,• in einzelnen Aufsichtsbereichen (Kommunalaufsicht, Naturschutz)zu erheblichen Problemlagen führen könnte sowie• in Kombination mit dem teilweisen Wegfall des Widerspruchsverfahrenszu einem deutlichen Anstieg von Gerichtsverfahrenführt.101

Zusammenfassende Schlussfolgerungen für NRW 6Die mit der Reform in Niedersachsen verbundenen Ziele einerReduzierung von Widerspruchsverfahren und Aufsichtsfunktionensowie einer Beschleunigung von Genehmigungen lassen sich,soweit sie sinnvoll sind, auch im Rahmen der konzentriertenDreistufigkeit verwirklichen. Niemand bestreitet ernsthaft, dasssich die Arbeit in den Bezirksregierungen verstärkt neben dennotwendigen Bündelungs- und Aufsichtsfunktionen auch diesenZielen stellen muss. Allerdings müssen die Qualität des Rechtsschutzesund die Gewährleistung staatlicher Zielerreichung gewahrtbleiben. Bezogen auf die aktuelle Situation in NRW wäreaus der Sicht des Gutachters konkret zu prüfen:• wie in den Bezirksregierungen die in manchen Bereichenüberkommenen Aufsichtsfunktionen verändert, die Zahl(unnötiger) Widerspruchsverfahren reduziert und Genehmigungsverfahrenbeschleunigt werden können, ohne die Qualitätdes Rechtsschutzes für die Bürger zu mindern,• wie die Bündelungsfunktion in den Bezirksregierungen zustärken ist,• ob die Staatlichen Umweltämter und die Ämter für Arbeitsschutznicht in die Bezirksregierungen integriert werdensollten,• ob nicht in der Umweltverwaltung ein Zusammenschlussdes Landesumweltamtes (LUA) und der Landesanstaltfür Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) zu Synergieeffektenführen würde, da dadurch technischer und grünerUmweltschutz auf der Ebene der Landesoberbehördenintegriert würden,• ob eine weitere Kommunalisierung unterer Sonderbehördenmöglich ist, wie dies in Baden-Württemberg in den Bereichender Forstämter, Agrarämter, Schulämter, Versorgungsämtersowie der „normalen“ Gewerbeaufsicht geschehenist und102

6 Zusammenfassende Schlussfolgerungen für NRW• ob nicht generell die Verstärkung der inhaltlichen Aufgabenkritikohne die Vorgabe einer bestimmten Organisationsstrukturdie beste Basis für die Erschließung weiterer Produktivitätsreservenist und insofern die jetzige „Festlegung“ aufdas Ziel von 3 Regionalpräsidien als wenig sinnvoll erscheint.103

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AbkürzungsverzeichnisAbkürzungsverzeichnisAbs.AbsatzAfAAmt für AgrarstrukturAG VwGO Ausführungsgesetz zur VerwaltungsgerichtsordnungAöRAnstalt öffentlichen RechtsB90/Grüne Bündnis 90/Die GrünenBaWü Baden-WürttembergBRBezirksregierungBYBayernbzw.beziehungsweiseCDU Christlich-Demokratische Union DeutschlandsDGB Deutscher Gewerkschaftsbundd.h.das heißtebd.ebendaESDEinsatz- und Streifendienstetc.et ceteraf. folgendeff.fortfolgendeFDPFreie Demokratische ParteiGedenkStG GedenkstättengesetzGFAGesetzesfolgenabschätzungGLLBehörde für Geoinformation, Landentwicklung und LiegenschaftenGmbH Gesellschaft mit beschränkter HaftungHeHessenHPEHaushaltsplanentwurfIHKIndustrie- und HandelskammerIuKInformations- und KommunikationstechnikIZNLandesbetrieb Informatikzentrum NiedersachsenKap.KapitelKEDKriminal- und ErmittlungsdienstKPAKommunalprüfungsanstalt Nds.LALandesamtLdBLandesbetriebLfULandesanstalt für UmweltschutzLGNLandesbetrieb für Landesvermessungund Geobasisinformation NiedersachsenLKLandkreisLÖBF Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten NRWLpBLandeszentrale für politische BildungLPDLandespolizeidirektionenLPPLandespolizeipräsidium105

AbkürzungsverzeichnisLRALRHLSLT-Drs.LVLVwAMFMGFFMIMio.MJMKMLMPMSMSJKMUMUNLVMVELMWMWAMWKNBankNBGNds.Nds. MBl.NLSNKomZGNKPGNLBVNLDNLINLONLÖNLPANLStBNLStBVNLTNLWKNLZSALandratsamt/LandratsämterLandesrechnungshof Nds.Landesamt für Soziales, Jugend und Familie (Landessozialamt) Nds.Landtags-DrucksacheLandesverfassungLandesverwaltungsamtFinanzministerium Nds.Ministerium für Gesundheit, Familie und Frauen NRWMinisterium für Inneres und Sport Nds.MillionenJustizministerium Nds.Kultusministerium Nds.Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung Nds.MinisterpräsidentMinisterium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit Nds.Ministerium für Schule, Jugend und Kinder NRWUmweltministerium Nds.Ministerium f. Umwelt u. Naturschutz,Landwirtschaft u. Verbraucherschutz NRWMinisterium für Verkehr, Energie und Landesplanung NRWMinisterium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr Nds.Ministerium für Wirtschaft und Arbeit NRWMinisterium für Wissenschaft und Kultur Nds.Investitions- und Förderbank Niedersachsen GmbHNiedersächsisches BeamtengesetzNiedersachsen / niedersächsischNiedersächsische MinisterialblätterNiedersächsisches Landesamt für Lehrerbildung und SchulentwicklungNiedersächsisches Gesetz über die kommunale ZusammenarbeitNiedersächsisches KommunalprüfungsgesetzNiedersächsisches Landesamt für Bezüge und VersorgungNiedersächsisches Landesamt für DenkmalpflegeNiedersächsisches Landesinstitut für Schulentwicklung und BildungNiedersächsische LandkreisordnungNiedersächsisches Landesamt für ÖkologieNiedersächsisches Landesprüfungsamt für LehrämterNiedersächsisches Landesamt für StraßenbauNiedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und VerkehrNiedersächsischer LandkreistagNiedersächsisches Landesamt für Wasserwirtschaft und KüstenschutzNiedersächsisches Landesamt für Zentrale Soziale Aufgaben106

AbkürzungsverzeichnisNLWKN Niedersächsisches Landesamt für Wasserwirtschaft,Küsten- und NaturschutzNRW Nordrhein-WestfalenNSchI Niedersächsische SchulinspektionNSINeue SteuerungsinstrumenteNSM Neues SteuerungsmodellNSTNiedersächsischer StädtetagOFDOberfinanzdirektionPDPolizeidirektionPIPolizeiinspektionPKPolizeikommissariatRPfRheinland-PfalzRPRegierungspräsidium/RegierungspräsidienRVRegierungsvertretungs. sieheS. SeiteS-Anhalt Sachsen-AnhaltSachsAnhL Gesetz zur Neuordnung der Landesverwaltung Sachsen-AnhaltNeuOrdGSKStadtkreisSPDSozialdemokratische Partei DeutschlandsStaLA Statistisches LandesamtStÄWA Staatliche Ämter für Wasser und AbfallSKStadtkreis/StadtkreiseStKStaatskanzleiu.a.unter anderemusw.und so weiterUMEG Zentrum f. Umweltmessungen, Umwelterhebungen und GerätesicherheitUVPUmweltverträglichkeitsprüfungVMVerwaltungsmodernisierungvgl.vergleicheVRG Verwaltungsstruktur-Reformgesetz Baden-WürttembergVSRVerwaltungsstrukturreformVwGO VerwaltungsgerichtsordnungVwORG Verwaltungsorganisationsgesetz Rheinland-PfalzVwVfG VerwaltungsverfahrensgesetzZAAB Zentrale Aufnahme- und Ausländerbehördez. B. zum BeispielZiff.ZifferZPDZentrale Polizeidirektion107

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Literatur- und QuellenverzeichnisLiteratur- und QuellenverzeichnisBartling, Heiner 2001: Staatsmodernisierung und Verwaltungsreform– die nächsten Schritte. Vortrag anlässlich der Eröffnungdes Sommersemesters 2001. Speyerer Vorträge Heft 62Becker, Klaus 2004: Zur Bündelung und Koordinierungsfunktionder Bezirksregierungen, in: Niedersächsische Verwaltungsblätter4/2004. 89-91Bock, Rolf 2000: Von den Bezirksregierungen zum Landesverwaltungsamtin Sachsen-Anhalt, in: Konzendorf, Götz (Hrsg.): Neuorganisationder Mittelinstanzen. Konzeption und Umsetzung.Speyer: Forschungsinst. für öffentliche Verwaltung. 65-70Bogumil, Jörg 2004: Public Sector Reformen - Ansätze, Analysen,Ausblick. Antrittsvorlesung am Fachbereich Politik- undVerwaltungswissenschaft der Universität Konstanz, (downloadüber http://homepage.ruhr-uni-bochum.de/Joerg.Bogumil/)Bogumil, Jörg / Siebart, Patricia / Reichard, Christoph 2004: Gutachtenzur Verwaltungsstrukturreform in NRW. Schriftenreiheder Stiftung Westfalen-Initiative, Band 8, IbbenbürenBogumil, Jörg / Ebinger, Falk 2005: Die Große Verwaltungsstrukturreformin Baden-Württemberg. Erste Umsetzungsanalyseund Überlegungen zur Übertragbarkeit der Ergebnisse aufNRW. Gutachten im Auftrag von Stiftung und Verein Westfalen-Initiativemit Sitz in MünsterBogumil, Jörg / Jann, Werner 2004: Einführung in die Verwaltungswissenschaft.Verwaltung und Verwaltungswissenschaftin Deutschland. Kurs 03908/01/01/S1 an der FernUniversitätHagen109

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Literatur- und QuellenverzeichnisLennartz, Hans-Albert 2005a: ...wie konnte das passieren? ...undwas muss jetzt passieren? Aus der Sicht einer ehemaligen Mittelinstanzund der Politik, in: Brauchen wir jetzt eine Verwaltungsrevolution,um Kreise, Städte und Gemeinden des ländlichenRaumes in Niedersachsen vor dem Ruin zu retten?. Dokumentationzur Fachtagung vom 16. bis 17. Juni 2005 in GoslarLennartz, Hans-Albert 2005b: Reformprojekte in Niedersachsen.Zwischenbilanz der Verwaltungsreform der niedersächsischenLandesverwaltung, in: Neues Verwaltungsmanagement 09/05Meyer, Hubert 2005a: Länderreport: Mecklenburg-Vorpommern,in: LKV 2005, Heft 4. 160-161Meyer, Hubert 2005b: Mecklenburg-Vorpommern: Regierungsentwurfzur Verwaltungsreform, in: LKV 2005, Heft 7.301-302Miller, Manfred 1995: Vorstudien zur Organisation und Reformvon Landesverwaltungen. Speyerer Forschungsberichte Nr. 149Niedersächsischer Landkreistag 2005: Verwaltungsreform in Niedersachsen,in: NLT 1-2/2005. 11-16Niedersächsischer Landtag 2001: Unterrichtung des Landtagesgemäß Artikel 25 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung;Konzept des künftigen Regionalmanagements in Niedersachsen.LT-Drs. 14/2200, 01.02.2001Niedersächsischer Landtag 2004: Entwurf eines Gesetzes zurModernisierung der Verwaltung in Niedersachsen. LT-Drs.15/1121, 15.06.2004Niedersächsischer Landtag 2004: Staatsmodernisierung in Niedersachsen:Auflösung der Bezirksregierungen. LT-Drs.15/1183, 07.07.2004115

Literatur- und QuellenverzeichnisNiedersächsischer Landtag 2004: Entwurf eines Gesetzes zurUmsetzung der Verwaltungsmodernisierung in den BereichenWald und Jagd. LT-Drs. 15/1275 vom 08.09.2004Niedersächsischer Landtag 2004: Entwurf eines Gesetzes zurNeuregelung der überörtlichen Kommunalprüfung. LT-Drs.15/1290 vom 07.09.2004Niedersächsischer Landtag 2005: Entwurf eines Gesetzes zur Änderungdes Gesetzes über Landwirtschaftskammern und andererGesetze. LT-Drs. 15/2156 vom 31.08.2005Niedersächsischer Städtetag 2003a: Grundlegende Vorstellungenund Forderungen des Niedersächsischen Städtetages zur Verwaltungsreformin NiedersachsenNiedersächsischer Städtetag 2003b: Schreiben an InnenministerUwe Schünemann vom 25.09.2003Niedersächsischer Städtetag 2003c: Schreiben an InnenministerUwe Schünemann vom 10.12.2003Niedersächsischer Städtetag 2004: Regierungsbüros in Niedersachsen.Ein wichtiger Baustein der Verwaltungsmodernisierung– Forderungen des Niedersächsischen Städtetages, in:NST-N 9/2004. 188-192Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2004: VerwaltungsmodernisierungNiedersachsen. Bilanz und Ausblick.Powerpoint-Präsentation; Stand 02.03.2004Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2004: Innenministerpräsentiert Gesamtkonzept für zweistufige Verwaltung.Pressemitteilung vom 02.03.2004116

Literatur- und QuellenverzeichnisNiedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2004: Organisatorischeund personalwirtschaftliche Eckpunkte der Verwaltungsmodernisierung.Pressemitteilung vom 23.03.2004Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2004: Verwaltungsmodernisierung.Pressemitteilung vom 20.04.2004Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2004: Gesetzesfolgenabschätzungzu acht Artikelgesetzen vorgesetzt.Pressemitteilung vom 15.06.2004Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2004: Gesetzesfolgenabschätzungfür die Gesetzentwürfe zur Umsetzungder Verwaltungsmodernisierung. (gesehen am 20.01.2005unter www.mi.niedersachsen.de)Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2004: Kabinettbeschließt Einrichtung von vier Regierungsvertretungen.Pressemitteilung vom 07.09.2004Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport 2005: Verwaltungsmodernisierungin Niedersachsen (gesehen unterwww.mi.niedersachsen.de)van Nieuwland, Herwig 2004: Abschaffung von Widerspruchsverfahren:Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung derVerwaltung in Niedersachsen, Stellungnahme vom 19.05.04van Nieuwland, Herwig 2005: Auswirkungen des weitgehendesWegfalls des Widerspruchsverfahrens in Niedersachsen, Stellungnahmevom 10.10.2005117

Literatur- und QuellenverzeichnisNothhaft, Gerhard 1978: Die Auflösung der Regierungspräsidienund das Problem der Einheit der Verwaltung. Dargestellt amBeispiel der Verwaltungsreform in Hessen und Baden-Württemberg.Diplomarbeit an der Universität KonstanzPeter, Antonio 2004: Thüringen, in: Wehling, Hans-Georg (Hrsg.)2004: Die deutschen Länder. Geschichte, Politik, Wirtschaft.Wiesbaden: VSPriebs, Axel 2005: Überlegungen zu einem Zukunftsmodell fürdie Neuordnung der staatlichen und kommunalen Verwaltungin Niedersachsen auf regionaler Ebene. Diskussionspapier zumFachgespräch bei Dr. Lennartz MdL am 10.3.2005Rebe, Bernd (Hrsg.) / Berenskötter, Manfred (Mitarb.) / Korte,Heinrich (Begr.) 1986: Verfassung und Verwaltung des LandesNiedersachsen. Göttingen: Vandenhoeck & RuprechtReffken, Hermann 2003: Verwaltungsreform in Niedersachsen –Eine Zwischenbilanz, in: Niedersächsische Verwaltungsblätter12/2003. 313-322Ripke, Friedrich-Otto 2005: Reform statt Revolution – eine zukunftsweisendeEntscheidung, in: Brauchen wir jetzt eine Verwaltungsrevolution,um Kreise, Städte und Gemeinden desländlichen Raumes in Niedersachsen vor dem Ruin zu retten?.Dokumentation zur Fachtagung vom 16. bis 17. Juni 2005 inGoslarSchrödter, Wolfgang 2004: Gebiets- und Verwaltungsreform inNiedersachsen. Vortrag am 19. Mai 2004 in KönigslutterSonderarbeitskreis der Ständigen Konferenz der Innenministerder Länder 1973: Neuordnung der Staatlichen Mittelinstanz.Vorgelegt im April 1973118

Literatur- und QuellenverzeichnisSPD Niedersachsen 2002: Politik für die Wirklichkeit. Wahlprogrammder niedersächsischen SPD für 2003-2008SPD Niedersachsen 2004a: Bartling: „Schäbiger Umgang mit Beschäftigten,Augenwischerei bei den Kosten“. Pressemitteilungvom 23.03.2004SPD Niedersachsen 2004b: Bartling: „Diese Verwaltungsreformwird das Land teuer zu stehen kommen“. Pressemitteilung vom23.03.2004Stadelmaier, Martin / Konzendorf, Götz 2004: Verwaltungsmodernisierungund Bürokratieabbau in Rheinland-Pfalz, in: DieÖffentliche Verwaltung, September 2004, Heft 17. 729-733Statistisches Bundesamt 2003: Finanzen und Steuern. Personaldes öffentlichen Dienstes. Fachserie 14 / Reihe 6Statistisches Bundesamt 2004: Finanzen und Steuern. Schuldender öffentlichen Haushalte. Fachserie 14 / Reihe 5Statistisches Landesamt Baden-Württemberg 2004: Was sie schonimmer mal wissen sollten… Baden-Württemberg – ein Porträtin Zahlen. (heruntergeladen unter www.statistik.baden-wuerttembergam 20.07.2005)Stöbe, Sybille / Brandel, Rolf 1996: Die Zukunft der Bezirksregierungen.Modernisierungsperspektiven für die staatlicheMittelinstanz. Berlin: Ed. Sigma119

Literatur- und QuellenverzeichnisStuttgarter Zeitung vom 29.10.2004: Die starken Bezirke fallender Reform zum Opfer (Wallbaum, Klaus)Thörmer, Heinz 2000: Leitbild – Zielvereinbarungen – mittelinstanzlicheAufgaben: Schwerpunkte der niedersächsischenStaatsmodernisierung 1999/2000, in: Niedersächsische Verwaltungsblätter2000 Heft 8. 187-192ver.di Landesbezirk Nds.-Bremen 2004a: ver.di Stellungnahmezur Verwaltungsreform in Niedersachsenver.di Landesbezirk Nds.-Bremen 2004b: Verwaltungsreform inNiedersachsen – und wie weiter? Präsentation vom 20.02.2004Wagener, Frido 1982: Die Regierungsbezirke im Gesamtaufbauder Verwaltung, in: Verwaltungsarchiv 73. Band 1982. 153-166Wallbaum, Klaus 2005: Vortrag, in: Brauchen wir jetzt eine Verwaltungsrevolution,um Kreise, Städte und Gemeinden desländlichen Raumes in Niedersachsen vor dem Ruin zu retten?.Dokumentation zur Fachtagung vom 16. bis 17. Juni 2005 inGoslarWehling, Hans-Georg 2004: Baden-Württemberg, in: Wehling,Hans-Georg (Hrsg.): Die deutschen Länder. Geschichte, Politik,Wirtschaft. Wiesbaden: VS. 17-34120

AbbildungsverzeichnisAbbildungsverzeichnisAbbildung 1: Finanzielle Rahmendaten inBaden-Württemberg, Niedersachsenund NRW 7Abbildung 2: Zeitplan der Verwaltungsstrukturreform 24Abbildung 3: Stelleneinsparvorgaben nach Ressorts 49Abbildung 4: Staatliche Mittelinstanzen im Vergleich 61Abbildung 5: Allgemeiner Verwaltungsaufbau in NRW,Niedersachsen und Baden-Württemberg 85Abbildung 6: Landesverwaltungszuständigkeiten nachPolitikfeldern in NRW, Baden-Württembergund Niedersachsen 86121

AutorenDie AutorenProf. Dr. Jörg BogumilSteffen KottmannRuhr-Universität BochumFakultät für SozialwissenschaftLehrstuhl Vergleichende Stadt- und RegionalpolitikUniversitätsstraße 150, GC 05/70344801 BochumTel.: 0234/32-27805 / -28409 (Sektretariat)Email: joerg.bogumil@ruhr-uni-bochum.dehttp://homepage.ruhr-uni-bochum.de/Joerg Bogumil122

AnlagenAnlagen123

124

AnlagenVerzeichnis der AnlagenAnlage 1: Projektgruppen der niedersächsischenVerwaltungsmodernisierung 126Anlage 2: Stelleneinsparvorgaben nach Zielvorgabe II 127Anlage 3: Aufgabenkatalog Regierungsvertretungen 128Anlage 4: Bisheriger Aufbau der Landesverwaltung 134Anlage 5: Neuer Aufbau der Landesverwaltung nachBehördenart 135Anlage 6: Neuer Aufbau der Landesverwaltungohne Behördendifferenzierung 136Anlage 7: Polizeiorganisation 137Anlage 8: Schulverwaltung 138Anlage 9: Forstverwaltung 139Anlage 10: Agrarverwaltung 140Anlage 11: Umweltverwaltung – Wasserwirtschaft 141Anlage 12: Umweltverwaltung – Gewerbeaufsicht 142Anlage 13: Umweltverwaltung – Naturschutz 143Anlage 14: Landessozialverwaltung 144Anlage 15: Vermessungs- und Katasterverwaltung 145Anlage 16: Straßenbauverwaltung 146125

AnlagenAnlage 1: Projektgruppen der niedersächsischen VerwaltungsmodernisierungGutachten zur Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen - AnlagenbandRessortMIMSMKMWKMWMLMJMUressortübergreifendeProjekteProjekt (Kurzbeschreibung)Neuorganisation der PolizeiReform der SportverwaltungReform der Vermessungs- und KatasterverwaltungNeuorganisation der KommunalprüfungNeuausrichtung des StatistikwesensNeuausrichtung des IZNNeuausrichtung des Aufnahmenwesens für FlüchtlingeKonzentration der LandessozialverwaltungZusammenführung der GesundheitsverwaltungNeuorganisation des LandesjugendamtesNeuorganisation der StädtebauförderungSchulabteilungen der BezirksregierungenNeuordnung der bisherigen Aufgaben des NLI, des NLPA undder NLpBNeuorganisation der DenkmalpflegeNeuorganisation der KulturförderungZusammenführung von VerkehrsaufgabenNeuorganisation der WirtschaftsförderungNeuordnung der Aufgaben der WirtschaftsordnungReform der AgrarstrukturverwaltungReform der ForstverwaltungNeuorganisation des Verbraucherschutzes und des VeterinärwesensFührung des HandelsregistersNeuordnung der Gewerbeaufsichts- und AbfallwirtschaftsverwaltungNeuordnung der NaturschutzverwaltungNeuordnung der WasserwirtschaftsverwaltungAbschaffung des WiderspruchsverfahrensGesundheitsmanagement in den Dienststellen der LandesverwaltungVorschläge der Kommunen zur VerwaltungsmodernisierungUmsetzung der Vorschläge zur Kommunalisierung und Ermittlungder Kosten im Sinne der Konnexität126

AnlagenAnlage 2: Stelleneinsparvorgaben nach Zielvorgabe II 1Gutachten zur Verwaltungsstrukturreform in Niedersachsen - AnlagenbandEinzelplan/GeschäftsbereichIm Haushaltsplanentwurf (HPE) 2005 bereitsnicht mehr enthaltenStelleneinsparauflagenStellenabbauinsgesamtStellenabgänge Verlagerung Einspareffekt beim Land bei Dritten2005 und früheran Dritte Hochschulnakonzeptmit Persooptimierungs-01 Landtagsverw. 2 202 Archivverw.7 7(Staatskanzlei)03 MI 27 24,5 1.454,5 1.50604 FM 269 1.188 1.45705 MS 24 272 29606 MWK 3 700 47 75007 MK 18 0,5 302,5 32108 MW 85 476 79 64009/10 ML 60 249,5 163,5 527 1.00011 MJ 300 30014 Landesrechnungshof,3 67 70Rech-nungsprüfungsä.15 MU 8 386 394Zwischensumme 387 386,5 700 4.663,5 606Summe 1.473,5 5.269,5 6743Quelle: MI Niedersachsen 2005: 981 Zielvorgabe I enthält die Einsparpläne der SPD Landesregierung zwischen 1995 und2003 und umfasste den Wegfall von 12.000 Stellen im Landesdienst (Thörmer 2000:190). Realisiert wurde bis zum Jahr 2005 der Wegfall von ca. 10.000 Stellen.127

AnlagenAnlage 3: Aufgabenkatalog RegierungsvertretungenAufgabenkatalog RegierungsvertretungenR 1 Unterstützung der regionalen Entwicklung1.1 Wirtschaft, Arbeitsmarkt, Tourismus, Infrastruktur (ohneVerkehrsinfrastruktur) (Geschäftsbereich des MW):• Moderation und Begleitung von infrastrukturellen Großprojektender gewerblichen Wirtschaft,• Moderation und Begleitung kreisübergreifender gewerblicherInfrastrukturprojekte (ohne Verkehrsinfrastruktur) mit regionalemund überregionalem Bezug,• Moderation zur flächendeckenden Umsetzung regionaler Strukturpolitik,• Programm übergreifende Beratung der Kommunen in SachenEU-Förderung (soweit nicht NBank),• Konzeptionelle tourismusfachliche Unterstützung,• Mitwirkung und Begleitung regionaler Innovations- und Technologietransferstrategienund regionaler Netzwerke• Mitwirkung und Begleitung wirtschaftsstrukturpolitischer regionalerEntwicklungs- und Wachstumskonzepte und Ressort bezogeneWirtschaftsbelange regionaler Kooperationenund• Mitwirkung und Begleitung bei wirtschaftsstrukturpolitischenBelangen des MW in derZusammenarbeit mit den Hansestädten Hamburg und Bremen128

Anlagen1.2 Kunst, Kultur (Geschäftsbereich des MWK):Aufgaben im Bereich Kultur wegen fachlicher Verknüpfung mitBereichen Tourismus/Wirtschaft:• Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen Kultur und Wirtschaft.• Übergreifende Projektentwicklung und -betreuung im BereichKulturtourismus.1.3 Europabüros, Innovationsberatung1.3.1 Europabüro / Carrefour (diverse Ministerien):Aufgaben mit europathematischen Schwerpunkten:• Informationen beschaffen und sammeln, aufbereiten, auswertenund weitergeben,• Projekte anstoßen, entwickeln, unterstützen, begleiten(z. B. Workshops) und bewerten,• die Region in Europa mit positionieren,• über in Betracht kommende Förderprogramme unterstützen,z. B. Interreg III C, und• Förderprogramme mit entwickeln.1.3.2 Strategische PartnerschaftenBegleitung und ggf. Geschäftsführung und/oder Mitarbeit in Netzwerkenund strategischen Partnerschaften inAbstimmung mit den Ressorts.129

Anlagen1.4 Landesentwicklung, Regionalentwicklung undRaumordnung1.4.1 Landesentwicklung, Regionalentwicklung,Raumordnung (Geschäftsbereich des ML):• Förderung interkommunaler und regionaler Zusammenarbeit,Entwicklungskonzepte,• EU-Gemeinschaftsinitiative Interreg III B und Folgeinitiativen,Nord- und Ostsee-Kooperationen,• Beobachtung und Bewertung der räumlichen und strukturellenEntwicklung der Gebietskörperschaften und Regionen,• Führung des Raumordnungskatasters,• Empfehlung für Prioritätensetzung und Koordinierung der strukturwirksamenFördermittel aus regionaler Sicht,• Konkretisierung und Umsetzung der Ziele und Grundsätze desLandesraumordnungsprogramms,• Genehmigung der Regionalen Raumordnungsprogramme, Unterstützungder Träger der Regionalplanung im Rahmen der Aufstellungregionaler Raumordnungsprogramme,• Durchführung von Raumordnungsverfahren für Vorhaben vonübergeordneter Bedeutung; Unterstützung der unteren Landesplanungsbehördenbei Durchführung von Raumordnungsverfahrenund• grenzüberschreitende Abstimmung und interkommunale Zusammenarbeitbei Vorhaben von überörtlicher Tragweite.1.4.2 RegionalmanagementBegleitung von Projekten des Regionalmanagements in Abspracheoder auf Anregung der Ressorts130

Anlagen1.4.3 Länderübergreifende Zusammenarbeit; Zusammenarbeitmit StadtstaatenWahrnehmung länderübergreifender Kooperationen:Regierungsvertretung Braunschweig: Sachsen-Anhalt, Thüringenund Hessen.Regierungsvertretung Lüneburg: Hamburg, Schleswig-Holstein,Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg.Regierungsvertretung Hannover /Nienburg: Nordrhein-Westfalen.Regierungsvertretung Weser-Ems: Bremen, Niederlande.1.5 Interkommunale Zusammenarbeit und Kommunen:• Unterstützung der Landkreise bei übergreifenden Kooperationenin Abstimmung mit StK, MI, ML, MS und MW.• Unterstützung der Kommunen wegen fachlicher Verknüpfung mitanderen Bereichen wie Landesentwicklung, Raumordnung, „Europa“,Wirtschaftsförderung und überregionale Zusammenarbeiteinschließl. Zusammenarbeit in Großräumen und Metropolregionenu.a.m..1.6 Bauleitplanung, Genehmigung von Flächennutzungsplänen(Geschäftsbereich MS):Aus dem Aufgabenbereich Städtebau, soweit nicht auf die Landkreiseübertragen:• Genehmigung von Flächennutzungsplänen und von städtebaulichenSatzungen• Mitwirkung bei der Aufstellung und Fortschreibung des Städtebauförderungsprogrammsnebst städtebaulicher Sonderprogramme(durch MS als Programmbehörde)• ortsnahe Bearbeitung, Tatsachenerhebung und Beurteilung vonEingaben aus dem Aufgabenbereich Bauen und Wohnen131

AnlagenR 2 Verwaltungsaufgaben mit regionalem Bezuga) aus dem Geschäftsbereich der Staatskanzlei• Ehrungen/Ordensangelegenheiten,• Tag der Ehrenamtlichenb) aus dem Geschäftsbereich MI• Stiftungswesen,• Enteignungs- und Entschädigungsverfahren,• Abkommen zur internationalen Amtshilfe (nur RegierungsbüroLüneburg),• Legalisations- und Apostilleverfahren,• Gräbergesetz, Kriegsgräberangelegenheitenc) aus dem Geschäftsbereich MW• Schwarzarbeitbekämpfung (Koordinierung, Überwachung vonMaßnahmen),• Versicherungsaufsicht (Statistiken über kleine Versicherungen),• Außenwirtschaftsverkehr (Stellungnahmen in Straf- und Bußgeldsachen),• Genehmigung nach § 49 Abs. 1 Außenwirtschafts-Verordnung,• öffentliches Auftragswesen (Nachprüfstelle nach § 31 VOB/B),• Preis- und Kostenprüfungen (Preis- und Betriebsprüfung beiöffentl. Aufträgen),• Vergabekammern (nur Regierungsvertretung Lüneburg),• Kurorte (Anerkennung und Überwachung von Kurorten).d) aus dem Geschäftsbereich MU• Preis- und Kostenprüfungen (Strompreisprüfung nur RegierungsvertretungBraunschweig - temporär -).132

AnlagenR 3 Service- und Unterstützungsaufgabena) aus dem Geschäftsbereich MI:• Ausbildung der Rechtsreferendare in Niedersachsen;• Ausbildung zum höheren allgemeinen Verwaltungsdienst (Traineekonzept),• Einrichtung einer Job-Börse,• haushalts- und kassentechnische Abwicklung Kapitel 0305 (Aufgabenur temporär),• Abwicklung Liegenschaften Kapitel 0305 (Aufgabe nur temporär).b) aus dem Geschäftsbereich MW:• Unabhängige Stelle gem. ESF-Richtlinien (nur RegierungsvertretungWeser-Ems)c) aus dem Geschäftsbereich MI und ML:• Informationspool für raumbedeutsame Daten (Nutzung geografischerInformationssysteme)d) aus Geschäftsbereichen aller Ressorts:• Punktuelle Unterstützung der Presse- und Öffentlichkeitsarbeitaller Pressestellen der Ressorts im EinzelfallDarüber hinaus bieten die Regierungsvertretungen im EinzelfallUnterstützungsleistungen für andere Behörden(-teile), z.B. Stützpunktendes Niedersächsischen Landesamtes für Denkmalpflege.Für den Bereich Denkmalpflege sollen im Interesse einer flächendeckendenErreichbarkeit drei Stützpunkte jeweils an die Regierungsvertretungenin Oldenburg, Lüneburg und Braunschweigangebunden werden.133

Anlage 4: Bisheriger Aufbau der LandesverwaltungLandesregierungStkMI ML MS MU MK MWMWK MJ MF7 StaatsarchiveInformatikzentrumNiedersachsenLandesvermess. u.Geobasisinformat.LogistikzentrumNiedersachsenNds. Landesamtfür StatistikNds. Landesamtfür Verf.schutzFH für Verwaltungund Rechtspflege2 FeuerwehrschulenNds. Landesamtfür Verbraucherschutzu. Lebensmittelsicherheit45 ForstämterNiedersächsischesForstplanungsamtNiedersächsischeforstlicheVersuchsanstaltNiedersächsischesforstlichesBildungszentrumLandgestütStaatlichesFischereiamtNds. Landesamtfür zentrale sozialeAufgabenVersorgungsämterNds. LandesgesundsheitsamtLandeskrankenhäuserStudieninstitut desLandes NiedersachsenLandesbildungszentrenNds. Landesamtfür Bodenforsch.Nds. Landesamtfür ÖkologieNds. Landesbetriebfür WasserwirtschaftundKüstenschutzNLSNLpBBezirksregierungBraunschweigHannoverLüneburgWeser-EmsLandesbergamtAußenstellenNds. Landesamtfür Bodenforsch.Mess- und EichwesenNieders.BetriebsstellenNds. Landesamtfür StraßenbauStraßenbauämterLandesbetrieb fürMaterialprüfungHochschulenNds. Landesamtfür DenkmalpflegeStaatstheaterNationalpark- undSchutzgebietsverwaltungLandesbibliothekenMuseenBraunschweigStiftung11 Staatsanwaltschaften147 GerichteOFDStaatlichesBaumanagementFinanzämterNds. Landesamtfür Bezüge undVersorgungNds. LandesfinanzschuleRegion Hannover23 JustizvollzugsanstaltenLandeshauptstadtÜbrigeRegion38Landkreise10Kreisfreie Städte7Große,selbständigeStädte24 Vermessungs- und Katasterbehördenmit 31 Standorten11 Ämter für Agrarstruktur13 Straßenbauämter10 GewerbeaufsichtsämterNiedersächsische Landesmuseen45 Nds. ForstämterSchulen- Grundschulen- Hauptschulen- Orientierungsstufen- Sonderschulen- Realschulen-Gymnasien- Berufsbildende Schulen- integrierte Gesamtschulen- kooperative Gesamtschulen- Studienseminare für das Lehramt anGrund-, Haupt- Sonder- und Realschulen- Studienseminar für Lehrer für Fachpraxis- Studienseminare für das Lehramt anGymnasien- Studienseminare für das Lehramt anBerufsbildenden SchulenBisheriger Aufbau der Landesverwaltung(vereinfachte Darstellung)Polizeibehörden- 2 Polizeidirektionen - 1 Kriminalpolizeiinspektion (Organ. Kriminalität)- 50 Polizeiinspektionen - 1 Polizeihubschrauberstaffel-PaTBNi -BiPNi134

Anlage 5: Neuer Aufbau der Landesverwaltung nach Behördenart135

Anlage 6: Neuer Aufbau der Landesverwaltung ohne BehördendifferenzierungAufbau der niedersächsischen Landesverwaltung Stand 01.01.2005StKMI* ML MS MU MW MKMWK MJ MFOFDLandesarchiv 7 PolizeidirektionenLandesamt fürLehrerbild. undSchulentwicklungLandeskriminalamtLogistikzentrum56 Ausbildungs-undStudienseminareBildungsinstitutderPolizei Niedersachsen14 Behörden für Geoinformation,Landentwicklung undLiegenschaftenLandesamt fürVerfassungsschutzLandesamt fürStatistik2 LandesfeuerwehrschulenStudieninstitutd. Landes Nds.FH Verwaltungu. RechtspflegeLandesvermessungundGeobasisinformation10 LandeskrankenhäuserInformatikzentrumNiedersachsenLandesamt fürVerbraucherschutzundLebensmittelsicherheitStaatlichesFischereiamtLandgestütAnstalt NiedersächsischeLandesforstenLandesamt fürSoziales,Jugend undFamilieLandesgesundheitsamt5 LandesbildungszentrenLandesbetriebfür Wasserwirtschaft,KüstenundNaturschutzNationalparkverwaltungNiedersächsischesWattenmeerBiosphärenreservatsverwaltungNiedersächsischeElbtalaueForstl. VersuchsanstaltNationalparkverwalt.HarzNaturschutzakademie10 GewerbeaufsichtsämterLandesbergamtLandesbehördefür Straßenbauund VerkehrLandesbetriebfür Mess- undEichwesen3 LandesbetriebefürMaterialprüfungLandesamt fürBodenforschungNiedersachsenPorts GmbH &Co KG33 PolizeiinspektionenKommunalprüfanstaltLandesschulbehördeLandesamt fürDenkmalpflege19 Hochschulen3 Landesbibliotheken6 Museen3 Staatstheater17 Justizvollzugsanstalten/1 Jugendarrestanstalt3 General- und11 Staatsanwaltschaften68 FinanzämterLandesfinanzschule8 StaatlicheBaumanagements128 Gerichte Landesamt fürBezüge undVersorgung* mit Landespolizeipräsidium,4 Regierungsvertretungen2 Zentrale Aufnahme-u. AusländerbehördenGrenzdurchgangslagerFriedland136

Anlage 7: PolizeiorganisationNiedersächsisches Ministeriumfür Inneres und SportVerwaltungsmodernisierungPolizei in Niedersachsen sowie Brand-, , Katastrophenschutz und zivile VerteidigungBisher:Zukünftig:MIMI - LandespolizeipräsidiumBezirksregierundirektionenLKAPD´en LKA LBPN *36 Polizei-Polizeidirektion PHuSTN +2PD´en-WSP *1BezirksregierungBIP NI *4-Brand- und- Zentr. Dienste-PHuSTN *2-KatastrophenschutzBezirksregierung- Med. Dienst-LBPN *3PATB NI *5-Verteidigung- BiP NiI 4 ?Bezirksregierung- PATB NiI 5 ?LZN *6LZN *6WSP *150 Polizeiinspektionen33 PolizeiinspektionenStand: 02.03.2004*1 Wasserschutzpolizei *2 Polizeihubschrauberstaffel Nds. *3 Landesbereitschaftspolizei Nds. *4 Bildungsinstitut der Polizei Nds. *5 Polizeiamt für Technik und Beschaffung Nds. *6Logistikzentrum Nds.137

Anlage 8: SchulverwaltungNiedersächsisches Ministeriumfür Inneres und SportVerwaltungsmodernisierungÜbergangsl bergangslösung sung - Niedersächsische SchulverwaltungBisher:Übergangslösung:Ministerium (MK)Ministerium (MK)BezirksregierungBraunschweigDez. 401 – 404,409/410(Schulverwaltung)HannoverLüneburgWeser-EmsNiedersächsischesLandesprüfungsamtfür LehrämterNiedersächsischesLandesinstitut fürSchulentwicklungund BildungNiedersächsischeLandesschulbehörde4 Standorte26 AußenstellenNiedersächsischesLandesamt fürLehrerbildung undSchulentwicklung26 AußenstellenKommunenKommunenStand: 02.03.2004138

Anlage 9: ForstverwaltungNiedersächsisches Ministeriumfür Inneres und SportVerwaltungsmodernisierungForstverwaltungBisher:Zukünftig:Ministerium (MI / ML)Ministerium (ML)BezirksregierungBraunschweigDez. 510(Forst- undJagdhoheit)HannoverLüneburgForstplanungsamtForstl.VersuchsanstaltForstl.BildungszentrumAnstalt desöffentlichenRechts /Landesbetrieb27 Forstämter274 RevierförstereienWeser-Ems45 Forstämter340 RevierförstereienKommunenKommunen* Zusammenführung mit entsprechenden Einrichtungen von Hessen, Sachsen-Anhalt, Thüringen angestrebtStand: 02.03.2004ForstlicheVersuchsanstalt*139

Anlage 10: Agrarverwaltung140

Anlage 11: Umweltverwaltung – WasserwirtschaftNiedersächsisches Ministeriumfür Inneres und SportVerwaltungsmodernisierungWasserwirtschaftBisher:Ministerium (MI / MU)BezirksregierungHannoverDez. 502(Wasserwirtschaft,Wasserrecht)BraunschweigLüneburgWeser-EmsHildesheimNorderneyLandesamtfür Ökologie(NLÖ),Wasserwirtschaft,KüstenschutzLandesbetriebfürWasserwirtschaftundKüstenschutz(NLWK)Norden mitBetriebsstellenin:AurichMeppenBrakeCloppenburgSulingenVerdenStadeLüneburgHildesheimBraunschw.GöttingenLandesamtfür Bodenforschung(NLfB),BereichHydrologieHannoverKommunenStand: 02.03.2004Zukünftig:Ministerium (MU)LandesbetriebfürNaturschutzundWasserwirtschaftLandesamtfür Bodenforschung(NLfB)HannoverNorden mitBetriebsstellenin:AurichMeppenBrakeCloppenburgSulingenVerdenStadeLüneburgHildesheimBraunschw.GöttingenOldenburg ** Sitz noch nicht endgültig,Zusammenfassung derBetriebsstellen wird geprüftKommunen141

Anlage 12: Umweltverwaltung – GewerbeaufsichtNiedersächsisches Ministeriumfür Inneres und SportVerwaltungsmodernisierungGewerbeaufsichtBisher:Zukünftig:Ministerium (MI / MU)Ministerium (MU)BezirksregierungBraunschweígDez. 501(Abfall, ImmissionsundArbeitsschutz)HannoverLüneburgWeser-EmsLandesamt fürÖkologie,Arbeits- undImmissionsschutz,AbfallmedienübergreifenderUmweltschutzHildesheimHannoverGewerbeaufsichtsämterKommunenGewerbeaufsichtsämterKommunenBraunschweig LüneburgCelle OldenburgCuxhaven OsnabrückEmden HildesheimHannover GöttingenBraunschweig LüneburgCelle OldenburgCuxhaven OsnabrückEmden HildesheimHannover GöttingenStand: 02.03.2004142

Anlage 13: Umweltverwaltung – NaturschutzNiedersächsisches Ministeriumfür Inneres und SportVerwaltungsmodernisierungNaturschutzBisher:Ministerium (MI / MU)BezirksregierungBraunschweigDez. 502/04Naturschutz,Nationalpark HarzHannoverDez. 502NaturschutzLandesamt fürÖkologie (NLÖ),Abt. 2(Naturschutz)HannoverNaturschutzakademie(NNA)SchneverdingenLüneburgDez. 502/04SchutzgebietsverwaltungElbtalWeser-EmsDez. 502/04NationalparkWattenmeerKommunenStand: 02.03.2004Landesbetriebfür Naturschutzund WasserwirtschaftNorden mitBetriebsstellenin:AurichMeppenBrakeCloppenburgSulingenVerdenStadeLüneburgHildesheimBraunschw.GöttingenOldenburg *Zukünftig:Ministerium (MU)Naturschutzakademie(NNA)SchneverdingenKommunenNationalparkHarz *NationalparkWattenmeerSchutzgebiets-verwaltungElbtalaue* GemeinsamerNationalpark mitSachsen-Anhaltwird geprüft143

Anlage 14: Landessozialverwaltung144

Anlage 15: Vermessungs- und Katasterverwaltung145

Anlage 16: StraßenbauverwaltungNiedersächsisches Ministeriumfür Inneres und SportVerwaltungsmodernisierungStraßenbau und Verkehr (Straßenrecht / Planfeststellung Straße e / Luftfahrt / Straßenverkehr)Bisher:Zukünftig:Ministerium (MI/MW)Ministerium (MW)BezirksregierungBraunschweigDez. 209HannoverLüneburgWeser-EmsLandesamt fürStraßenbauKommunen / StraßenbauämterLandesbetriebfürStraßenbauundVerkehrAurichGandersheimGoslarHamelnHannoverLingenLüneburgNienburgOldenburg (mit Luftfahrt)OsnabrückStadeVerdenWolfenbüttel (mit Luftfahrt)KommunenStand: 02.03.2004146

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