Frauen ins Parlament! Wahlsysteme und Frauenquoten im Fokus

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Michael Krennerich
Frauen ins Parlament!
Wahlsysteme und Frauenquoten im Fokus
Die gleichberechtigte Mitwirkung der Geschlechter am politischen und öffentlichen
Leben ist eine demokratische und menschenrechtliche Grundforderung. Sie findet sich
in einer Vielzahl universeller und regionaler Menschenrechtsdokumente allgemeiner
Natur und zum besonderen Schutz von Frauen. Vor allem das weithin ratifizierte
UN-Übereinkommen über die Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der
Frau (CEDAW) verpflichtet die Vertragsstaaten ausdrücklich dazu, alle geeigneten
Maßnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung von Frauen zu treffen und zu
gewährleisten, dass diese – de jure und de facto – gleichberechtigt am politischen und
öffentlichen Leben teilhaben.
Trotz jahrzehntelanger Kämpfe für Emanzipation und Gleichberechtigung sind
indes selbst etablierte Demokratien, ganz zu schweigen von Diktaturen, noch männlich
dominiert. Nach der Wahlniederlage von Premierministerin Helen Clark in Neuseeland
im November 2008 und der Regierungsübernahme von Jóhanna Sigurôardóttir in
Island im Februar 2009 führten bezeichnenderweise nur in sechs Staaten – namentlich
in Argentinien, Chile, Deutschland, Island, Liberia und auf den Philippinen – Frauen
die Regierungsgeschäfte. Das „Gruppenbild mit Dame“ prägt also noch immer das
Erscheinungsbild internationaler Treffen von Regierungschefs. Selbst der Frauenanteil
in den nationalen Parlamenten lag den Angaben der Interparlamentarischen
Union zufolge im Februar 2009 weltweit gerade einmal bei 18,5 % (wobei hier nur
Einkammerparlamente und die Unterhäuser von Zweikammerparlamenten erfasst
wurden). Dem voraus ging ein allmählicher, zuletzt etwas beschleunigter Anstieg: von
4,9 % (1960), auf 5,4 % (1970), 8,7 % (1980), 9,1 % (1990), 11,9 % (2003) und
16,3 % (2005). Im interregionalen Vergleich schneiden dabei Amerika und Europa mit
21,8 % bzw. 21,3 % nur unwesentlich besser als andere Weltregionen ab. Nimmt
man die nordeuropäischen Spitzenreiter aus, liegt der europäische Durchschnitt mit
19,3 % gegenwärtig kaum höher als jener von Asien (18,0 %) und dem subsaharischen
Afrika (18,1 %). Am unteren Ende sind mit 13,0 % die pazifischen und mit 9,7 %
die arabischen Staaten angesiedelt. 1
Erst ab einer 40-%-Geschlechterrepräsentation lässt sich von einer „balanced
representation“ sprechen, ist die gleichberechtigte Teilhabe am parlamentarischen

FrauenMenschenrechte ❘ Krennerich
Geschehen zumindest numerisch annähernd gewährleistet. Im Februar 2009 wiesen
lediglich sechs Staaten weltweit eine solche ausgeglichene Repräsentation im nationalen
Einkammer-Parlament oder Abgeordnetenhaus auf: Ruanda, Schweden, Kuba, Finnland,
die Niederlande und Argentinien. Im April 2009 kam die Republik Südafrika
hinzu. Dabei ist Ruanda derzeit das einzige Land, in dem das nationale Parlament,
zumindest das Unterhaus, mehrheitlich aus weiblichen Abgeordneten besteht: Bei
den Wahlen von 2008 wurden dort – teilweise auf Grundlage von „reserved seats“
– 45 weibliche Abgeordnete ins 80-Sitze starke Abgeordnetenhaus gewählt; der Frauenanteil
im Parlament von 56,3 % liegt nun leicht über jenem in der Bevölkerung.
Auf subnationaler Ebene stellten erstmals im walisischen Parlament die Frauen die
Mehrheit, und zwar infolge der Wahlen von 2003 und einer anschließenden Nachwahl
(vgl. Chaney 2008).
Weitere 17 Staaten lagen im Februar 2009 über der 30-%-Marke, darunter sechs
europäische: Dänemark, Spanien, Norwegen, Belgien, Island und Deutschland. Der
Wert von 30-35 % wird in Politik und Wissenschaft oft als „benchmark“ benutzt, so
auch seitens des CEDAW-Ausschusses. 2 Dahinter steht die Annahme, dass es einer
„kritischen Masse“ (Dahlerup 1988) von etwa einem Drittel weiblicher Abgeordneter
bedürfe, damit Frauen das parlamentarische Geschehen nachhaltig beeinflussen und
prägen. Obwohl die numerische Repräsentation von Frauen noch kein Garant für
eine geschlechtersensible und frauenfreundliche Politik ist, gilt also ein entsprechender
Frauenanteil im Parlament als wichtige Voraussetzung dafür, dass die Belange und Interessen
von Frauen im parlamentarischen Prozess stärker zur Geltung kommen (siehe
u.a. Dahlerup 1988; Lovenduski 2005; Mateo Díaz 2005). Dies schließt natürlich
nicht aus, dass auch weniger Frauen einen Unterschied machen können (vgl. etwa
Raaum 2005: 876 f.). Letztlich ist im Einzelfall zu prüfen, inwieweit die „deskriptive
Repräsentation“ tatsächlich zu einer „substantiellen Repräsentation“ führt, die sich in
der Politikgestaltung niederschlägt. 3
In den allermeisten Staaten besteht jedoch nach wie vor eine ausgeprägte nummerische
Unterrepräsentation von Frauen. Dies gilt auch für die meisten der 47 Mitgliedsstaaten
des Europarates, der eine herausgehobene Rolle für den europäischen Menschenrechtsschutz
einnimmt und sich nachdrücklich zur Förderung der Frauenpartizipation
bekennt 4 – und dessen Mitgliedern daher im Folgenden besondere Aufmerksamkeit
zuteilwird. 16 dieser Staaten wiesen im Februar 2009 lediglich einen Frauenanteil
zwischen 20 % und 30 % auf, ebenso viele gar nur einen zwischen 10 % und 20 %.
Am unteren Ende der Europaratsmitglieder befanden sich, mit jeweils unter 10 %, die
Türkei, Malta, Armenien, die Ukraine, Albanien und das Schlusslicht Georgien (siehe
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Tab. 1, S. 73). Sie sind nicht weit von den reinen Männerparlamenten entfernt, wie
sie noch in einigen Staaten des Pazifiks und des Nahen Ostens vorzufinden sind.
1. Hürdenlauf der Frauen ins Parlament
Das allgemeine Wahlrecht ist unabdingbare Voraussetzung für eine gleichberechtigte Teilhabe
am politischen Geschehen und gehört zu den grundlegenden und unverrückbaren
Standards demokratischer Wahlen. Als erstes Land Europas führte Finnland 1906 das
aktive wie passive Wahlrecht für Männer und Frauen zugleich ein. In anderen europäischen
Staaten erhielten Frauen etwas oder erheblich später als Männer das Wahlrecht, meist
aber noch in den ersten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts (vgl. Rule 2000). Das uneingeschränkte
Frauenwahlrecht gilt heutzutage als so selbstverständlich, dass es im Rückblick
erstaunt, wie mühsam es erkämpft und wie beschämend spät es in einigen europäischen
Ländern eingeführt wurde. Zu den Nachzüglern gehören Monaco (1962), die Schweiz
(1971), Andorra (1973), San Marino (1973), Portugal (1976) und Liechtenstein (1984).
In anderen Weltregionen gibt es noch einige Staaten, die das Frauenwahlrecht bislang
nicht eingeführt (z.B. Saudi-Arabien) oder noch nicht umgesetzt haben (etwa Katar) oder
in denen de facto überhaupt kein Wahlrecht weder für Männer noch für Frauen besteht
(z.B. die Vereinigten Arabischen Emirate). Ohnehin ist dort, wo die Demokratie noch
nicht Fuß gefasst hat bzw. die Wahlen noch nicht demokratischen Standards genügen,
die Bedeutung eines möglicherweise formal garantierten Wahlrechts beschränkt.
Die historisch so bedeutsame Einführung des Frauenwahlrechts ist eine notwendige,
aber gewiss keine hinreichende Bedingung für die angemessene parlamentarische
Repräsentation von Frauen, auch nicht in Demokratien. Damit Frauen ins Parlament
gelangen, müssen sie gleich mehrere Hürden nehmen: Sie müssen bereit sein
zu kandidieren, müssen als Kandidatinnen aufgestellt und schließlich auch gewählt
werden (vgl. Matland 2005: 93 ff.). Der kritischste Punkt ist hierbei der zweite: die
Kandidaturaufstellung, die in modernen Demokratien weitgehend in der Hand der
politischen Parteien und ihrer Entscheidungsgremien liegt. Die „party gate-keepers“
bestimmen nicht nur, wer zur Wahl steht, sondern beeinflussen auch maßgeblich den
Wahlerfolg von Kandidatinnen und Kandidaten, indem sie diesen mehr oder weniger
„sichere“ Wahlkreise oder Listenplätze zuweisen. Bei den Kandidaturentscheidungen
von Parteien spielen dabei gesellschaftliche Normen und innerparteiliche Macht ebenso
eine Rolle wie politisch-strategische Überlegungen, die wiederum von vielen Faktoren,
auch vom Wahlsystem, beeinflusst werden. Zugleich setzen auf der Kandidaturebene
die meisten Quotenregelungen an.