Berichte und Studien - am Institut für Politikwissenschaft

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Berichte und Studien - am Institut für Politikwissenschaft

Berichte & Studien 89

Die Außenpolitik der USA

Präsident Obamas neuer Kurs und die Zukunft

der transatlantischen Beziehungen

Reinhard C. Meier-Walser (Hrsg.)

www.hss.de


Berichte & Studien 89

Die Außenpolitik

der USA

Präsident Obamas neuer Kurs

und die Zukunft der

transatlantischen Beziehungen

Reinhard C. Meier-Walser (Hrsg.)


ISBN 978-3-88795-344-7

©2009 Hanns-Seidel-Stiftung, München

www.hss.de

Vorsitzender: Dr. h.c. mult. Hans Zehetmair, Staatsminister a.D.

Hauptgeschäftsführer: Dr. Peter Witterauf

Redaktion:

Dr. Reinhard C. Meier-Walser (Chefredakteur, v.i.S.d.P.)

Barbara Fürbeth M.A. (Redaktionsleiterin)

Verena Hausner (Stv. Redaktionsleiterin)

Susanne Berke, Dipl.-Bibl. (Redakteurin)

Claudia Magg-Frank, Dipl.sc.pol.Univ. (Redakteurin)

Marion Steib (Redaktionsassistentin)

Druck: Fuchs Druck GmbH, Miesbach

Kein Teil des Werkes darf in irgendeiner Form

(durch Fotokopie, Mikrofilm oder ein anderes Verfahren)

ohne schriftliche Genehmigung der Redaktion reproduziert

oder unter Verwendung elektronischer Systeme

verarbeitet, vervielfältigt oder verbreitet werden.


Inhaltsverzeichnis

Hans Zehetmair

Vorwort .................................................. 6

Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg

Zum Geleit ................................................ 7

Reinhard C. Meier-Walser

Kurskorrekturen US-amerikanischer Außenpolitik nach dem Wechsel

von George Bush zu Barack Obama – Eine Einleitung ............. 10

I. Kontinuität und Wandel US-amerikanischer Außenpolitik

Stefan Fröhlich

Whither USA – Taumelt der „sanfte Hegemon“? ................. 15

Georg Schild

Ready to Lead Once More? Die Zukunft des amerikanischen

Führungsanspruchs ........................................ 28

Klaus Dieter Schwarz

Ein neuer globaler Multilateralismus der USA nach dem Ende

der Bush-Ära? ............................................. 39

Werner Link

Amerikanische Außenpolitik im Konzert der Mächte statt

hegemonial-imperialer Politik ................................ 59

Christian Hacke

Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume für die

Außenpolitik von Präsident Obama ........................... 73

Johannes Urban

Leader of a New America – Außenpolitik im Wahlkampf

von Barack Obama ......................................... 96

Patrick Keller

Hegemonialstrategie: Zur Kontinuität amerikanischer Außenpolitik

seit Ende des Kalten Krieges ................................. 110

Martin Reichinger

Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Adminis-

tration – eine Bilanz im Zeichen des allianzinternen Sicherheitsdilemmas . 121

Ulf Gartzke

Die Obama-Administration: Ouvertüre zu einem neuen Amerika? ... 138


4 Inhaltsverzeichnis

II. Neue internationale Herausforderungen

für die USA und Europa

James W. Davis

Washingtons Krieg gegen den Terror – Lehren aus den Fehlern

der Bush-Administration ................................... 149

Johannes Varwick

USA, Mulilateralismus und internationale Organisationen –

Das Spannungsfeld der Mandatierung internationaler Zwangsgewalt . 161

Svenja Sinjen

Raketenabwehr für die NATO – Warum die Europäer Obama

ermuntern sollten, Bushs Weg zu Ende zu gehen ................ 174

Carlo Masala

No change at all – Die NATO-Politik der Obama-Administration .... 186

Klaus Naumann

Sicherheit ohne die USA? Die NATO in der Perzeption Europas .... 197

Lothar Rühl

Die Rolle Russlands als Faktor des transatlantischen

Beziehungsgefüges ........................................ 210

Gottfried-Karl Kindermann

Konstellationsanalysen der amerikanischen Außenpolitik

im ostasiatisch-pazifischen Raum ............................ 231

Alexander Wolf

US-Militärinterventionen im Ausland – Renaissance der Powell-

Doktrin? ................................................ 247

Jens van Scherpenberg

Dollar und Euro im Umbruch des Weltwährungssystems ......... 262

Ralph Rotte/Christoph Schwarz

Gemeinsame Herausforderungen – gemeinsame Lösungen?

Die USA und Europa angesichts der neuen globalen Sicherheits-

risiken und der Notwendigkeit einer Grand Strategy ............. 282


Inhaltsverzeichnis 5

III. Perspektiven transatlantischer Beziehungen

Tilman Mayer

Die Rolle von Ideen, Normen und Interessen in der

transatlantischen Integration ............................... 300

Helga Haftendorn

Strukturelle Probleme im transatlantischen Beziehungsgefüge ..... 308

Thomas Jäger

Berlin – Washington: Nucleus einer gemeinsamen euro-

transatlantischen Strategie .................................. 320

Christian Schmidt

Die deutsch-amerikanische Sicherheitspartnerschaft ............. 334

Alice Neuhäuser

Wie „special“ ist die „special relationship“ zwischen Washington

und London? ............................................ 347

Gisela Müller-Brandeck-Bocquet

Frankreichs neue NATO-Politik: Hebel für eine Neuausrichtung

des Bündnisses? .......................................... 361

Reinhard Wolf

Respekt und Missachtung in den transatlantischen Beziehungen ... 375

Beate Neuss

Asymmetrische Interdependenz: Warum brauchen Europa und

die USA einander? ........................................ 390

Andreas Falke

Klimaschutz- und Handelspolitik – neue transatlantische

Konstellationen? ......................................... 403

Edwina S. Campbell

Obama‘s „Eisenhower Moment“: American Strategic Choices

and the Transatlantic Defense Relationship .................... 428

Stephan Bierling

Europa und die USA – die strategische Partnerschaft des

21. Jahrhundert? Ein Gespräch .............................. 440

Autorenverzeichnis

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446


Vorwort

Barack Obama, der 44. Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika,

sieht sich seit seinem Amtsantritt im Januar 2009 mit einer ganzen Fülle

gewaltiger Herausforderungen konfrontiert: Während im Inneren der

drastische Abschwung der amerikanischen Wirtschaft mit weitreichenden

Folgen für das gesamte sozio-ökonomische System gewaltiger Anstrengungen

bedarf, um erfolgreich und nachhaltig bewältigt werden zu

können, sehen sich die USA auch im internationalen Umfeld einer Situation

gegenüber, die alles andere als komfortabel ist. Neben den aktuellen

Problemen der internationalen Wirtschafts- und Finanzkrise stehen

hier vor allem die längerfristigen sicherheitspolitischen Fragestellungen

im Vordergrund: Die USA führen gleichzeitig Krieg im Irak und in Afghanistan

und sie sind ein Primärziel des weltweiten fundamentalistischen

Terrorismus. Daneben sind sie mit der drohenden „Talibanisierung“ des

Atomwaffenstaates Pakistan konfrontiert. Der Iran steht möglicherweise

kurz davor, die nukleare Schwelle zu überschreiten. Die Beziehungen zu

Moskau sind in einem kritischen Zustand. Die Krisenherde der Weltpolitik

werden immer zahlreicher und die USA als Noch-Weltmacht Nr. 1

sehen sich mehr und mehr von aufstrebenden Mächten der sog. „zweiten

Welt“ (Parag Khanna), wie etwa China, Indien, Brasilien, Mexiko, Indonesien

und andere Schwellenländer genannt werden, herausgefordert.

Wie reagieren die USA auf diese Veränderungen, Herausforderungen

und Risiken? Welche außenpolitischen Kurskorrekturen nimmt der neue

US-Präsident vor, der im Wahlkampf einen grundlegenden politischen

Wandel („Change“) in allen Feldern, also auch den Außenbeziehungen,

verheißen hatte? Aus europäischer Perspektive und insbesondere aus der

Sicht der Bundesrepublik Deutschland, für die die Schutzmacht USA seit

jeher der wichtigste internationale Sicherheitspartner war, sind die außenpolitische

Strategie und Richtung Washingtons von primärer Bedeutung.

Vor diesem Hintergrund hat die Akademie der Hanns-Seidel-Stiftung,

die die amerikanische Außenpolitik und die Entwicklung der transatlantischen

Beziehungen traditionell als einen der Schwerpunkte ihrer Projektarbeit

kontinuierlich verfolgt und analysiert, führende Vertreter der

sogenannten „Strategic Community“ eingeladen, um die Frage des neuen

außenpolitischen Kurses Washingtons seit dem Amtsantritt Präsident

Obamas aus verschiedenen Perspektiven und unter Berücksichtigung des

breiten Spektrums damit zusammenhängender relevanter Aspekte für die

transatlantischen Beziehungen zu untersuchen.

Dr. h.c. mult. Hans Zehetmair

Staatsminister a.D.

Vorsitzender der Hanns-Seidel-Stiftung


Geleitwort

Die historisch erwachsene freundschaftliche Beziehung zwischen

Deutschland und den USA sind, wie in jeder Partnerschaft, nicht immer

frei gewesen von Divergenzen und Dissonanzen. Dennoch war und ist

die Grundlage unserer engen Zusammenarbeit nie entfallen, da diese auf

gemeinsamen Werten und Interessen in zahllosen Bereichen politischen

Handelns wurzelt. Es liegt nun gleichermaßen an Amerikanern wie auch

an uns Europäern, das transatlantische Verhältnis mit neuem Schwung

auszugestalten.

Nach der Wahl Barack Obamas zum Präsidenten der Vereinigten Staaten

wird wohl zur Begegnung der zahlreichen Herausforderungen mehr Verlässlichkeit,

Kontinuität und „commitment“ von Nöten sein, als ein Versprechen

vom „change“ vermuten lässt. Zweifelsohne kann man schon

heute einige inhaltliche wie atmosphärische Veränderungen beobachten.

Obama hat wiederkehrend sein Bekenntnis zu den transatlantischen Beziehungen

sowie zum Multilateralismus betont. Dies bedeutet in der Konsequenz

aber auch, dass der Wunsch nach mehr gemeinsamen Handeln

auch mehr Mitarbeit der einzelnen Partner erfordern kann, also auch von

uns Deutschen.

Welche Zielsetzungen und Richtlinien sollen demzufolge das transatlantische

Verhältnis bestimmen und leiten? Birgt Obamas außenpolitischer

Kurs die Absicht in sich, Außenpolitik unter einer anderen Prämisse zu

betreiben und wieder verstärkt auf diplomatische Bemühungen und multilaterale

Kooperation zu setzen?

Die Herausforderungen und außenpolitischen Probleme im ersten Jahr

von Obamas Präsidentschaft sind riesig. Ein multilaterales Staatensystem

mit unübersichtlichen transnationalen Akteursstrukturen generiert

zahlreiche sicherheitspolitische Herausforderungen. Asymmetrische Konflikte

durch den transnationalen Terrorismus, der globale Klimawandel,

Ressourcenfragen oder die Proliferation von Massenvernichtungswaffen

bedrohen alle freien Völker.

Die weltweite Wirtschafts- und Finanzkrise und die Auswirkungen der

ökonomischen Globalisierung erfordern eine ordnungspolitische Antwort,

die nur im Rahmen multilateraler Organisationen gegeben werden

kann, in denen die transatlantische Gemeinschaft ihr besonderes Gewicht

und Verantwortung einbringen muss. Gerade vor diesem Hintergrund

setzt sich der Eindruck durch, dass die USA stärker auf die internationale

Zusammenarbeit angewiesen sind, als das bisher der Fall gewesen ist.


8 Karl Theodor Freiherr zu Guttenberg

So ist es nur folgerichtig, wenn man die Bedeutung internationaler Regime

und der reformbedürftigen Vereinten Nationen hervorhebt. Gleichwohl

bleibt eine der Kooperation verpflichtete transatlantische Allianz als

unbedingter Stabilitätsanker bestehen, die weit über ihre geographische

Lage hinaus positiv auf die internationale Sicherheitsarchitektur wirken

kann.

Nur um solches bewirken zu können, muss auf beiden Seiten des Atlantiks

die Stärkung der bewährten Gemeinschaft betrieben werden. Barack Obama

teilt offenbar diese Einsicht und legte bereits während seiner Kampagne

ein klares Bekenntnis ab, die starke Partnerschaft der USA mit Europa

wiederherzustellen. In sicherheitspolitischer Hinsicht wird man dazu sicherlich

der NATO entsprechende Perspektiven geben müssen, aber auch

die Vereinten Nationen müssten unter diesem Aspekt durch konstruktive

Initiative und Unterstützung der USA reformiert werden. Manches dabei

erscheint nur realistisch unter einer starken Position der USA. Erfolg ist

jedoch nur bei Einbeziehung aller verantwortungsbewussten und maßgeblichen

Akteure zu erwarten, hier sind v.a. die rasant aufstrebenden

Schwellenländer Indien und China zu nennen, die vorrangig bei den

weltweiten finanz- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen eine gewichtige

Rolle spielen.

Man muss sich unbedingt vor Augen führen, dass es ein Irrweg wäre, bewährte

Formen westlicher Zusammenarbeit aufzugeben. Vor dem Hintergrund

gemeinsamer Interessen beim Klimaschutz, der Energiesicherheit

und Ressourcenversorgung, bei der Frage, wie man das iranische Atomprogramm

am effektivsten eindämmen kann, oder schließlich beim Afghanistaneinsatz

ist das Formulieren gemeinsamer Ziele essenziell.

Neben aller Euphorie und Sympathie für Präsident Obama scheint es

mithin angebracht, Amerikas außenpolitische Ziele genauer zu analysieren.

Die Obama-Administration wird nicht müde, die Welt von der

Gegensätzlichkeit der konfrontativen und härtestilisierenden Politik des

Amtsvorgängers George W. Bush zu überzeugen. Die in Aussicht gestellte

Schließung des Gefangenenlagers Guantánamo, die Dialogbereitschaft

gegenüber sog. „Schurken“-Staaten oder die klimapolitischen Ziele werden

als Aspekte des vielbemühten Wandels ausgegeben.

Das nach dem verheerenden Irak-Krieg bemühte multilaterale Vorgehen

scheint ein Vorgehen der amerikanischen Außenpolitik darzustellen, das

vorrangig auf Dialog und Kommunikation setzt und viele Akteure im

Handeln einbezieht. Der wiederentdeckte Multilaterlismus der USA macht

sich aber auch unweigerlich im transatlantischen Verhältnis bemerkbar.

Es ist absehbar, dass die Rolle der europäischen Verbündeten und somit

auch Deutschlands eine größere und damit lastenreichere wird.


Zum Geleit 9

In Europa sollte man sich darüber im Klaren sein, dass auch ein Präsident

Obama an die erste Stelle seines außenpolitischen Handelns die amerikanischen

Interessen stellt. Inwieweit eine erste Kostprobe dieser Einschätzung

die neue Afghanistanstrategie der Obama-Administration gelten

kann, die wohl auch die Europäer stärker in die Pflicht nehmen wird,

wird sich zeigen.

Die „Obamania“ ist bisher in der breiten Wahrnehmung nicht verflogen.

Präsident Obamas bisherigen Erlasse zeigen, dass der vielfach betonte

Bruch mit der Politik der Vorgängerregierung sehr viel stärker in der Innenpolitik

wirkt als in der Außenpolitik. Diese noch aus dem Wahlkampf

herwirkende Abgrenzung ist von großem symbolischem Wert: einerseits

natürlich für viele Amerikaner, die auf eine rasche Überwindung der tiefen

Spaltung des Landes hoffen, daneben aber auch für den Rest der Welt,

insbesondere für muslimische Staaten. Bekanntlich besteht Politik auch

zu einem nicht unerheblichen Teil aus Zeichen und Symbolik. Eine entsprechende

größere symbolische Distanzierung von George W. Bush ist in

Teilen auch zu konstatieren.

Ohne jede Frage ist es aus dringlichen sicherheitspolitischen, wirtschafts-

und finanzpolitischen Gründen erforderlich, sich intensiv, freundschaftlich

und in gegenseitigem Respekt der Erneuerung des transatlantischen

Projekts zu widmen. Für die deutsche Regierung ergibt sich daraus die

Verantwortung, durch entschiedenes und verantwortungsvolles Handeln

die neue transatlantische Partnerschaft entscheidend mitzugestalten.

Dr. Karl-Theodor Freiherr zu Guttenberg, MdB

Bundesminister für Wirtschaft und Technologie


Kurskorrekturen

US-amerikanischer Außenpolitik

nach dem Wechsel von

George Bush zu Barack Obama

Eine Einleitung

Reinhard C. Meier-Walser

„Starker Rückhalt für Obama“, titelte die „Neue Zürcher Zeitung“ am 29.

April 2009, dem 100. Tag des 44. Präsidenten der Vereinigten Staaten im

Amt. Obwohl damit in erster Linie die Zustimmung zu Barack Obamas

wirtschaftspolitischem Reformkurs in breiten Kreisen der US-amerikanischen

Bevölkerung gemeint war, kann diese Schlagzeile pauschal auch

für die Position der europäischen Bündnispartner der USA gelten, die

insbesondere die ersten außenpolitischen Weichenstellungen der neuen

politischen Führung in Washington sehr aufmerksam und in der hoffnungsvollen

Erwartung einer substanziellen Verbesserung transatlantischer

Beziehungen verfolgt hatten.

Das auf gemeinsamen Interessen und Werten basierende Partnerschafts-

und Freundschaftsverhältnis zwischen den USA und Europa, institutionell

verankert vor allem in der 1949 gegründeten Nordatlantischen Allianz, in

deren Kernartikel 5 sich die Mitgliedsstaaten gegenseitigen Beistand im Falle

eines Angriffes von außen zusichern, hatte im Laufe der Irakkrise der Jahre

2002/2003 eine schwere Phase der Belastung zu durchstehen. Obwohl sich

nach dem Abtreten von Bundeskanzler Gerhard Schröder und Frankreichs

Präsident Jacques Chirac – der beiden europäischen Hauptantagonisten

George Bushs in der Irakkrise – von der politischen Bühne die transatlantischen

Beziehungen atmosphärisch wieder spürbar verbesserten, konnten

die tiefen Risse, die damals entstanden waren, auch während der letzten

Amtsjahre von Präsident Bush nicht mehr vollständig gekittet werden.

Nicht zuletzt aus diesem Grunde wurde der Präsidentschaftswahlkampf

in den USA während des Jahres 2008 in Europa mit außergewöhnlich großem

Interesse verfolgt, wobei in der breiten Berichterstattung der Medien

ab dem Zeitpunkt der Nominierung sowohl des Republikanischen als

auch des Demokratischen Präsidentschaftskandidaten vor allem die Frage

im Vordergrund stand, mit welchen außen- und bündnispolitischen Konsequenzen

die Europäer im Falle eines Wahlsieges Barack Obamas bzw.

John McCains zu rechnen hätten.


Kurskorrekturen US-amerikanischer Außenpolitik 11

Im Laufe der zweiten Jahreshälfte 2008, insbesondere nach der Wahlentscheidung

am 4. November und der überraschend zügig darauf folgenden

Zusammenstellung des außen- und sicherheitspolitischen Teams der

neuen Administration, formten sich die Perzeptionen, Perspektiven und

Szenarien, die seriöse europäische Experten amerikanischer Außenpolitik

entwickelten, allmählich zu einem Vorstellungsbild der Außenpolitik der

USA unter dem neuen Präsidenten Obama, der am 20. Januar 2009 den

Amtseid leisten würde. Dieses Bild lässt sich in einer Kombination folgender

sechs Punkte zumindest vage zusammenfassen:

1. Aufgrund der schwersten wirtschaftlichen Krise seit der Großen Depression,

in der die USA sich um die Jahreswende 2008/2009 befänden, gelte

das politische Hauptaugenmerk des neuen US-Präsidenten in erster Linie

einem wirtschaftspolitischen Kurswechsel, zumal dies auch vom amerikanischen

Volk, das Obama mit großer Mehrheit das Vertrauen ausgesprochen

hatte, erwartet werde.

2. Ungeachtet dieser generellen Priorität zur Lösung der gewaltigen Wirtschaftskrise

und zur Lösung der damit zusammenhängenden sozialen

Probleme im Inneren erfordere die prekäre internationale Situation auch

rasche außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen der neuen politischen

Elite in Washington. Die USA, so der Tenor der Analysen, führten

nicht nur im Irak und in Afghanistan gleichzeitig zwei zermürbende

Kriege; sie seien daneben mit der drohenden „Talibanisierung“ des bereits

nuklear bewaffneten Pakistans, mit der als Bedrohung der internationalen

Sicherheit empfundenen Perspektive des bevorstehenden Überschreitens

der nuklearen Schwelle Irans sowie mit einer im Zuge der Georgien-Krise

einhergegangenen Verschärfung des ohnehin gespannten Verhältnisses

zu Moskau konfrontiert. Neben diesen konkreten und aktuellen internationalen

Herausforderungen Washingtons befänden sich die USA ferner

in einem seit dem 11. September 2001 andauernden globalen Kampf

gegen den fundamentalistischen Terrorismus. Von grundlegender und

längerfristiger Natur sei insbesondere der Transformationsprozess globaler

Machtpotenziale und -kategorien, in dessen Zuge Staaten der sogenannten

„Zweiten Welt“, wie Parag Khanna und andere Analytiker weltpolitischer

Entwicklungen aufstrebende Schwellenländer mit wertvollen

Bodenschätzen und hohen Wachstumsraten bezeichnen, die „Noch-Weltmacht-Nr.1“

in den Aktionsfeldern der Weltpolitik und Weltwirtschaft

herausforderten.

3. Das außenpolitische Team Barack Obamas – darunter Vizepräsident Joe

Biden, der langjährige Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses des US-

Senates, Außenministerin Hillary Clinton, der bereits in der Bush-Administration

amtierende Verteidigungsminister Robert Gates, der Nationale

Sicherheitsberater General James Jones und die mit Kabinettsrang ausge-


12 Reinhard C. Meier-Walser

stattete UNO-Botschafterin Susan Rice – verkörpere eine kluge Kombination

unterschiedlicher außen- und sicherheitspolitischer Mittel, Stile und

Formen der Zielverfolgung, ganz im Sinne der von Obama verfochtenen

„Smart Power-Strategie“, die alle verschiedenen Instrumente amerikanischer

Macht nutze und ins Gleichgewicht bringe: Militär und Diplomatie,

Geheimdienste und Rechtsstaatlichkeit, ökonomische Kosten-Nutzen-Relationen

und moralische Werte.

4. Da außen- und sicherheitspolitische Grundsatzentscheidungen Washingtons

in der Regel von einem breiten Konsens der politischen Eliten

getragen würden, sei eine 180-Grad-Kehrtwendung in zentralen internationalen

Fragen der USA nach dem Ende der Ära Bush nicht generell zu erwarten.

Eine solide, von der Mehrheit der Bevölkerung wie des Kongresses

gestützte Verankerung seiner Außen- und Sicherheitspolitik werde Barack

Obama auch deshalb anstreben, weil sein primäres außenpolitisches Ziel,

die Erneuerung bzw. Wiederherstellung der amerikanischen Führungsrolle

in der Welt, gerade angesichts der gegenwärtigen Kumulation der

schweren inneren Krise der USA und der diversen internationalen Herausforderungen

der Vereinigten Staaten äußerst ambitioniert sei.

5. Ein deutlicher Unterschied zur Außenpolitik der Bush-Regierung sei

von Obama allerdings in einer tendenziellen Abkehr vom Unilateralismus

und Hinwendung zu Multilateralismus zu erwarten. Dies werde zum

einen Washingtons Haltung gegenüber internationalen Einrichtungen

(z.B. UNO) und Regimen (z.B. Kyoto-Protokoll), zum anderen die Haltung

der USA gegenüber ihren internationalen Partnern (z.B. den europäischen

NATO-Staaten) prägen. Der zu erwartende neue „instrumentelle“, nicht

„prinzipielle“, Multilateralismus der Obama-Regierung 1 bedeute für die

europäischen Partner der USA einerseits mehr Mitsprache, Einbindung

und Konsultation, gleichzeitig aber auch, dass Obama die Europäer stärker

als bisher in die Verantwortung zur Bewältigung gemeinsamer weltpolitischer

Herausforderungen nehmen werde. 2

6. Im Sinne einer konsequenten Umsetzung der erwähnten „Smart Power-Strategie“

zur effektiveren Verfolgung außen- und sicherheitspolitischer

Ziele der USA sei auch zu erwarten, dass Barack Obama systematisch

versuchen werde, Schwachstellen und Defizite des außenpolitischen

Kurses seines Amtsvorgängers systematisch zu beseitigen. Dazu gehöre,

wie James Davis detailliert zeigt, vor allem Washingtons „Krieg gegen den

1 Vgl. dazu insbesondere die Beiträge von Klaus-Dieter Schwarz und Johannes

Varwick in diesem Band.

2 Auf diese mögliche Ambivalenz der transatlantischen Beziehungen unter dem

Vorzeichen eines neuen Multilateralismus Washingtons unter Präsident Obama

hat insbesondere Peter Rudolf in Schriftenreihen der Stiftung Wissenschaft

und Politik frühzeitig hingewiesen.


Kurskorrekturen US-amerikanischer Außenpolitik 13

Terror – Lehren aus den Fehlern der Bush-Administration“, nicht zuletzt

die Lösung des rechtlichen Problems des Gefangenenlagers Guantanamo.

Das vage Bild der neuen US-amerikanischen Außenpolitik unter Präsident

Barack Obama, das die synoptische Zusammenschau dieser sechs Punkte

ergibt, entstand – wie erwähnt – im Vorfeld der Vereidigung des 44.

Präsidenten am 20. Januar 2009. Seither sind 100 Tage vergangen, die es

ermöglichen, dieses vor Monaten entwickelte, vage und zwangsläufig spekulative

Bild durch eine erste vorläufige Bilanz zu ersetzen. Gleichzeitig

soll aber wieder ein diesmal durch die Beobachtung und Analyse der von

Präsident Obama bereits in den ersten drei Monaten seines Wirkens im

Weißen Haus vorgenommenen wichtigen außenpolitischen Weichenstellungen

genährter Blick in die Zukunft US-amerikanischer Außenpolitik

und der transatlantischen Beziehungen geworfen werden, zumal die per-

spektivische Betrachtung und Auseinandersetzung mit US-amerikanischer

Außenpolitik für die Konzeption und Gestaltung sowohl der einzelstaatlichen

Außenpolitiken innerhalb Europas als auch für die Gemeinsame

Europäische Außen- und Sicherheitspolitik selbst von enormer Bedeutung

ist – dies zumal in Zeiten gewaltiger internationaler (sicherheitspolitischer,

wirtschaftspolitischer, energieversorgungspolitischer etc.) Herausforderungen,

die eine gemeinsame Strategie der USA und Europas erfordern,

um erfolgreich bewältigt werden zu können.

In diesem Sinne hat die Hanns-Seidel-Stiftung einschlägig ausgewiesene

Vertreter der transatlantischen „Strategic Community“ eingeladen, an

diesem perspektivisch angelegten Band mitzuwirken. Zu den Autorinnen

und Autoren gehören sowohl arrivierte Forscherpersönlichkeiten, die

die Außenpolitik der USA und die transatlantischen Beziehungen bereits

zum Teil seit Jahrzehnten verfolgen, als auch junge Nachwuchswissenschaftlerinnen

und -wissenschaftler, die durch neue Forschungsstrategien

und -ansätze sowie durch spezifische Analysen und Interpretationen von

Teilaspekten des hier im Mittelpunkt stehenden Sujets die diesbezügliche

Diskussion wertvoll bereichern. Stimmen der Politik (Bundesminister

Karl-Theodor zu Guttenberg, Staatssekretär Christian Schmidt, Staatssekretär

a.D. Lothar Rühl) sind ebenso vertreten wie Expertisen militärischer

Fachleute (General Klaus Naumann, Edwina Campbell), wodurch

eine multiperspektivische, mehrdimensionale und interdisziplinäre Betrachtung

gewährleistet werden soll, die dem komplexen Gegenstand der

amerikanischen Außenpolitik und der transatlantischen Beziehungen angemessen

ist.

Die meisten der im vorliegenden Sammelband vertretenen Autorinnen

und Autoren trafen sich nach dem Sieg Barack Obamas in den jüngsten

Präsidentschaftswahlen in verschiedenen einschlägigen Expertenveranstaltungen

der Hanns-Seidel-Stiftung in Wildbad Kreuth, München und


14 Reinhard C. Meier-Walser

Berlin mit dem Herausgeber des Bandes und der Leiterin des Lektorates

der Akademie, um die thematische Fokussierung der Beiträge zu erörtern,

die Schwerpunkte der Analysen abzustimmen und Redundanzen zu vermeiden.

Im Rahmen dieser wertvollen und nützlichen Vorbesprechungen

wurde auch vereinbart, dass die Manuskripte Ende Januar 2009, also kurz

nach der Übernahme der Amtsgeschäfte durch die Regierung Obama, eingereicht

werden sollten.


Whither USA – Taumelt der

„sanfte Hegemon“?

Stefan Fröhlich

Der 44. Präsident der USA übernimmt das wohl wichtigste politische Amt

in der Welt in einer Phase, da die USA wie eine Weltmacht im Niedergang

wirken. Politisch und militärisch, aber auch moralisch sind die USA im

Begriff, ihre Führungsrolle zu verspielen. In Europa und weiten Teilen der

Welt sehen viele angesichts der andauernden Finanz- und Wirtschaftskrise

und des enormen Haushaltsdefizits, zweier erdrückender Kriege im Irak

und Afghanistan, vor allem aber aufgrund des weltweiten Imageverlusts

in Folge der Anti-Terror-Politik George Bushs das Land im Abstieg begriffen.

VN-Generalsekretär Ban Ki Moon sprach von der „neuen Wirklichkeit“

und neuen Zentren der Macht und der Führung wie China, Russland,

Brasilien und Indien, oder auch Regionalblöcken wie der EU, die

an politischem und wirtschaftlichem Einfluss hinzugewinnen und so die

Führungsposition der Supermacht USA in Frage stellen.

1. Die Debatte um die Zukunft der amerikanischen Supermacht

Selbst in Washington mehren sich die Stimmen der Skeptiker, die nicht

nur das nahezu zwei Jahrzehnte dominierende amerikanische Kapitalismusmodell

mit seinem Dreisatz aus billigem Geld, freien Märkten und

gigantischen Gewinnmargen am Ende sehen, sondern generell auf die

Machtverschiebungen in den internationalen Beziehungen und das Ende

des „unipolaren Momentes“ (Charles Krauthammer) verweisen. Fareed

Zakaria, Chefredakteur von Newsweek, sieht die Welt auf ein – mit Ausnahme

der militärischen Dimension – „postamerikanisches Zeitalter“

zusteuern, in dem sich der politische, finanzielle, soziale wie kulturelle

Einfluss auf verschiedene Zentren und Akteure verteile. 1

Ähnlich argumentieren Pharag Khanna, Leiter der Global Governance Initiative

der New American Foundation, dessen Buch „The Second World“

ein Bild von der künftigen Weltpolitik zeichnet, in dem es drei Supermächte

oder Imperien geben wird – neben den schwächer werdenden USA

das unaufhaltsam aufsteigende China und, man höre und staune, die Europäische

Union –, und Charles Kupchan, Azar Gat oder John Ikenberry

und Thomas Wright von der Princeton University, die Amerikas künftige

1 Zakaria, Fareed: The Future of American Power: How America can survive the

Rise of the Rest, in: Foreign Affairs 3/2008, S.18-43.


16 Stefan Fröhlich

Stärke und Weltrolle allenfalls in einem gleichberechtigten Konzert mit

Europa und Japan gegenüber den aufstrebenden BRIC-Staaten (Brasilien,

Russland, Indien und China) garantiert sehen. 2 Der Tenor aller Bände

ungeachtet von Finanz- und Wirtschaftskrise lautet übersetzt in etwa so:

Die reale Schwäche der Weltmacht offenbart sich bereits seit längerem.

Je mehr die USA sich verschulden und dafür anlegen müssen, das eigene

Wirtschaftssystem zu stabilisieren, desto schwerer fällt es Washington,

die selbst gewählte Rolle der Weltordnungsmacht auszuüben. Die Aushöhlung

von Amerikas Vormachtstellung durch die genannten Aufsteiger

beschleunigt sich vor allem in den Bereichen Politik und Wirtschaft, aber

auch in der Kultur.

Alles in allem wird eingeräumt, dass die USA zwar eine bedeutende, ja

vielleicht die wichtigste Macht im Weltgefüge bleiben werden, die amerikanische

Vorherrschaft aber vorbei sei. Multipolarität oder Nicht-Polarität

(„non-polarity“) lauten die Stichworte, gleichgültig wie sich Washington

auch verhält. Durch eine fehlgeleitete Wirtschaftspolitik in der Vergangenheit,

die Kriege in Afghanistan und im Irak, die die amerikanischen

Truppen an die Grenzen der Belastbarkeit geführt haben, sei nicht nur

der Ruf der USA in der Welt nachhaltig beschädigt, sondern seien auch

immense humanitäre, finanzielle und diplomatische Kosten verursacht

worden. 3 Neben den USA werden daher die zuvor genannten Machtzentren

künftig um geopolitischen Einfluss ringen, dabei werden insbesondere

China und die EU dank ihrer politischen wie ökonomischen Anziehungskraft

sukzessive Nachbarstaaten in ihren Einflussbereich ziehen. Für

die USA hingegen bedeutet künftig jeder Vorstoß in diese Einflusssphären

eine Schwächung ihrer Position, da ihre traditionelle Rolle als Ordnungsmacht

dort nicht länger akzeptiert wird. Vielmehr muss Washington sich

im wertfreien Wettbewerb der globalen Ordnungsmodelle neu positionieren

und dabei vor allem auf strategische Allianzen mit den neuen einflussreichen

Mächten setzen. 4

Solchen Untergangsprophezeiungen stehen Analysen gegenüber, die darin

ein Wiederholungsmuster gerade in Krisenjahren des Landes sehen

2 Parag, Khanna: The Second World. World Empires and Influence in the new

Global World Order, New York 2008; Ders.: Waving Goodbye to Hegemony,

in: The New York Times, 27.1.2008, www.newamerica.net/publications/articles/2008/waving_goodbye_hegemony_6604;

Kupchan, Charles: The end

of the American era, New York 2003; Gat, Azar: The Return of Authoritarian

Great Powers, in: Foreign Affairs 4/2008, S.59-69; Ikenberry, John/Wright,

Thomas: Rising Powers and Global Institutions, New York: The Century Foundation,

2.6.2008, www.tcf.org/publications/internationalaffairs/ikenberry.pdf

3 Haas, Richard: The Age of Nonpolarity. What will follow U.S. Dominance, in:

Foreign Affairs 3/2008, S.44-56.

4 So auch Hachigian, Nina/Sutphen, Mona: Strategic Collaboration: How the

United States can Thrive as other powers rise, in: The Washington Quarterly

4/2008, S.43-57.


Whither USA – Taumelt der „sanfte Hegemon“? 17

und darauf verweisen, dass solche Szenarien sich bislang nie bewahrheitet

hätten – zuletzt war dies Ende der achtziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts

der Fall, als Paul Kennedy in seinem Buch über den „Aufstieg

und Fall großer Mächte“ vor dem Hintergrund des „Zwillingsdefizits“ in

der Reagan-Ära und dem wirtschaftlichen Aufschwung Japans das Ende

der US-Vorherrschaft prophezeite. Die Abgesänge beruhen demnach allzu

sehr auf einem singulären Ereignis, dem Irakkrieg, der Ablehnung der Politik

George Bushs und einem tiefen Missverständnis der Grundlagen, auf

denen die unverändert robuste Machtposition der USA beruht. 5

Tatsächlich verkennt die Euphorie über den im Zuge von Obamas Amtsantritt

erwarteten außenpolitischen Wandel bzw. die geforderte Abkehr

von der Politik Bushs vier entscheidende Punkte: Erstens unterscheidet

sich Obamas politische Agenda in vielerlei Hinsicht weit weniger stark

von der seines Vorgängers, als man in Europa bisweilen wahrhaben will.

Zweitens sind die stereotypen Vorwürfe vom amerikanischen Unilateralismus

und den fundamentalen außenpolitischen Differenzen im transatlantischen

Verhältnis insofern überzogen, als beides sich bereits für die

Clinton-Jahre nachweisen lässt; 6 wenn überhaupt, ist es zutreffender, von

einer Verschärfung des unilateralen Reflexes unter der Regierung Bush zu

sprechen, welcher mit der Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September

2001, insbesondere mit dem Präemptivschlag im Irak, sicherlich

seinen vorläufigen Höhepunkt erfuhr. Drittens nahm Washington schon

zu Beginn der zweiten Amtszeit Bushs den Dialog mit der Union wieder

auf; immerhin besuchte Bush als erster Präsident die EU-Kommission

in Brüssel. 7 Viertens sind die Europäer seither zunehmend stärker in das

internationale Krisenmanagement einbezogen worden: Mit dem Iran

verhandelt die EU-Troika Frankreich, Großbritannien und Deutschland

auch im Namen der USA. Während der Georgien-Krise war es zuletzt die

französische Präsidentschaft, die mit Russland ein Abkommen zur Beendigung

des Krieges schloss, während Washington auffällig im Hintergrund

blieb. Beim EU-US-Gipfel in Washington 2007 verständigten sich beide

Seiten auf einen Prozess der Vertiefung des transatlantischen Wirtschaftsraumes.

Und als die Finanzkrise ausbrach, war nicht nur die Zusammenarbeit

zwischen den USA und Europa entscheidend, sondern auch die EU

gewissermaßen der Schrittmacher, als auf beiden Seiten die finanziellen

Rettungspakte geschnürt wurden. Am Ende folgte Washington Großbritannien

und der Union, als man sich gar zu einer notwendigen Teilverstaatlichung

der Kreditwirtschaft entschloss.

5 Lieber, Robert: Falling Upwards: Declinism. The Box set, in: World Affairs

2008, www.worldaffairsjournal.org/2008%20-%20Summer/full-Lieber.html

6 Leffler, Melvyn: Bush’s Foreign Policy, in: Foreign Policy H 5/2004, S.22-28.

7 Gordon, Philipp: The End of the Bush Revolution, in: Foreign Affairs 4/2006,

S.75-86.


18 Stefan Fröhlich

Ist Europas Wiederaufstieg das Ergebnis des gewachsenen Führungs- bzw.

Mitgestaltungsanspruchs der EU oder die Konsequenz aus dem relativen

Machtniedergang der USA? Ist der weltweit empfundene Niedergang

real oder lediglich Ausdruck einer vorübergehenden Bescheidenheit

in Washington angesichts der europäischen und neuen autokratischen

Herausforderer sowie des weltweiten Imageverlustes des Landes? Wo

stehen die USA zu Beginn der Amtszeit Obamas tatsächlich?

Es ist unbestritten, dass das krisenbelastete Amerika aus Kapazitäts- wie

Legitimationsgründen noch lange brauchen wird, um nach Irak zu seiner

alten Führungsstärke zurückzufinden; schon deshalb wird es unter dem

neuen Präsidenten zwangsläufig zu einer Zurücknahme des eigenen globalen

Engagements kommen, was für Europäer wiederum bedeutet, dass

die Forderungen nach einer „gerechteren“ Lastenteilung (höhere Verteidigungsausgaben)

und mehr Einsatz seitens der EU (Irak und Afghanistan)

lauter werden, als diesen lieb sein dürfte – daran lassen die Äußerungen

Obamas jedenfalls keinen Zweifel. 8 Es sind im Wesentlichen wiederum

vier Entwicklungen, die zu diesem Punkt geführt haben: Erstens haben

die Kriege im Irak und in Afghanistan unterstrichen, dass die militärische

Suprematie der USA sich nicht automatisch in politische Erfolge übersetzen

lässt. Zweitens suggeriert insbesondere der Aufstieg Chinas ein absehbares

Ende Amerikas als führende Wirtschaftsmacht. Drittens nährt

die globale Finanz- und Wirtschaftskrise die These von der mangelnden

Nachhaltigkeit des amerikanischen Modells. Viertens schließlich erfordern

die Realitäten der neuen Machtverhältnisse und die Zwänge der globalen

Vernetzung auch von Amerika eine größere Anpassungsfähigkeit

und eine Rückkehr zum Programm des „liberalen Internationalismus“ –

jener traditionellen Verbindung von Diplomatie und militärischer Stärke,

wie sie kennzeichnend war für die Außenpolitik in der Clinton-Ära. 9

Dennoch wird Washington sich unter Obama nicht aus der Weltpolitik

verabschieden. Auch zu seinem Selbstverständnis wird gehören, dass

amerikanische Präsidenten zugleich die „Führer der freien Welt“ sind; dies

zeigte sich bereits in seinen Wahlkampfäußerungen, wonach die USA der

Garant der internationalen Stabilität und die unentbehrliche Ordnungsmacht

seien. Abgesehen von diesem Selbstverständnis sind es zwei Dinge,

die die USA wohl auch in Zukunft ihre Führungsrolle in einer sicherlich

multipolarer werdenden Welt werden ausüben lassen: Amerikas eben aus

diesem Selbstverständnis erwachsender Führungs- und Gestaltungswille,

gepaart mit dem unerschütterlichen Glauben an die Selbstheilungskräfte

8 Fröhlich, Stefan: Außenpolitik unter Obama – pragmatischer Multilateralismus

und transatlantische Annäherungen, in: Integration 1/2009, S.353-366.

9 Deudney, Daniel/Ikenberry, John: The Myth of the Autocratic Revival. Why

Liberal Democracy will prevail, in: Foreign Affairs 1/2009, www.foreignaffairs.

org/current/


Whither USA – Taumelt der „sanfte Hegemon“? 19

des Landes, und sein überragendes Machtpotenzial. Zusätzlich gestärkt

wird diese Stellung durch die vergleichsweise günstige demographische

Entwicklung des Landes sowie seine großen Rohstoffvorkommen und

landwirtschaftlich nutzbaren Flächen; aufgrund der Migration, deren

undokumentierter Teil zwar mittlerweile erhebliche Probleme bereitet,

und wegen der hohen Geburtenrate verfügen die USA im Vergleich zu

den meisten potenziellen Konkurrenten über eine junge Bevölkerung. 10

2. Amerikas Führungs- und Gestaltungswille

Auch unter der neuen Administration wird Amerika an der Grundüberzeugung

festhalten, wonach das Land aufgrund seiner überragenden Machtposition

die internationale Ordnung gestalten kann und wonach die Gestaltung

der inneren wie äußeren Ordnung im Sinne von Karl Deutsch

zentrale Aufgabe aller Staatlichkeit ist. Und da dieser Gestaltungswille

wesentlich von den religiösen Fundamenten und Werten (Freiheit, Demokratie,

Menschenrechte, Toleranz, Respekt, Solidarität, Ziel- und Ergebnisorientiertheit)

seiner Gesellschaft mitgetragen wird und weil diese

Werte wiederum als quasi natürlicher Wunsch aller Zivilgesellschaften vorausgesetzt

werden, werden die USA sich auch künftig mit Nachdruck für

deren Bewahrung und Strahlkraft einsetzen. Bei allem „missionarischem

Internationalismus“ 11 wird die neue Administration diesen Einsatz jedoch

nicht zu einem generellen normativen Konflikt zwischen dem demokratischen

Amerika auf der einen und undemokratischen Regimen, die die

Sicherheit des Landes bedrohen, auf der anderen Seite hochstilisieren. Der

Aufstieg des transnationalen radikalen Islamismus hat zwar das Paradigma

säkularer internationaler Beziehungen erschüttert und stellt eine zentrale

Herausforderung für den Westen insgesamt dar. Ebenso ist deutlich,

dass der Universalitätsanspruch liberaler Demokratie durch die Betonung

fremder kultureller Eigenheiten und vor allem Russlands und Chinas

Autoritarismus zunehmend in Frage gestellt wird und Washington sich

daher auch aus diesem Grund von der Idee der Erzwingung westlicher

Ordnungsmodelle verabschieden muss.

Andererseits wird sich Amerika gegen die vor allem in Asien erhobenen

Vorwürfe wehren, wonach die zwölf Prozent der im Westen lebenden

Weltbevölkerung unter der Führung Washingtons über die Zukunft der

restlichen 88 Prozent entscheiden dürften. In den USA geht das Gespenst

10 Kreft, Heinrich: Die USA im Abstieg? It’s Still the Indispensable Nation, Stupid!,

in: Die Politische Meinung 1/2009, S.23-27; Givens, Terry: Immigration and

Immigrant Integration: Context and Comparison, in: Changing Identities and

Evolving Values. Is there still a Transatlantic Community?, hrsg. von Esther

Brimmer, Center for Transatlantic Relations, Washington D.C, 2006, S.65-72.

11 Keller, Patrick: Die Smart-Power-Präsidentschaft. Missionarischer Internationalismus

oder kraftloser Moralismus?, in: Internationale Politik 1/2009, S.98-101.


20 Stefan Fröhlich

eines neuen Systemkampfs zwar schon seit geraumer Zeit um. Bei diesem

Kampf, so kein Geringerer als der neokonservative Politikwissenschaftler

Robert Kagan, ging es weniger um die machtpolitische Herausforderung

Washingtons (und des Westens im Allgemeinen) durch die neuen Aufsteiger,

sondern vielmehr um einen Kampf der Ideen. Länder wie Russland

und China seien danach nicht einfach nur autoritär, sie glaubten

vielmehr, dass dieser Autoritarismus zusammen mit ihrem wirtschaftlichen

Erfolg zunehmend zu einem Modell werde, von dem zumal vor dem

Hintergrund der globalen Finanzkrise bereits eine beträchtliche Sogwirkung

in der Welt ausgeht. Washington aber wird auch künftig, bei allem

Reformbedarf des amerikanischen Kapitalismus-Modell im Detail, an die

Überlegenheit dieses Systems glauben und Linksliberale wie Liberal-Konservative

sind sich einig in der Forderung, dass die Außenpolitik des Landes

letztlich weiterhin auf der Annahme basieren müsse, dass eben nur

der Liberalismus den Weg in die Moderne weist.

Ganz unabhängig vom wirtschaftlichen Erfolg der Aufsteiger in den vergangenen

Jahren wird bei der Systemdiskussion tatsächlich verkannt,

dass dieser vor allem jener Offenheit des globalen Systems (Freihandel)

geschuldet ist, für die Washington steht. Die Hilfen, der Schutz und die

Entscheidungen der vom Westen geschaffenen Institutionen, westliche

Technologie und die durch die Verlegung der Industrieproduktion entstandenen

Arbeitsplätze waren es, von denen Asien profitierte – zunächst

Japan, dann die Tigerstaaten und nun auch China und Indien. Darüber

hinaus ist der Westen der größte Abnehmer der dort hergestellten Waren.

Was aber langfristig vor allem zählt: Wirtschaftlich erfolgreich wird in Zukunft

nur derjenige sein, der über Rohstoffe oder über gute Ideen verfügt

und nicht nur über billige Arbeitskräfte oder angelerntes Knowhow. In

beiden Bereichen aber gehören China und Indien noch nicht zur Weltspitze,

vielmehr halten Europa und vor allem Amerika bei Forschung und

Entwicklung als Voraussetzung für kreative Wissensgesellschaften den

entscheidenden Vorsprung – nicht zuletzt eine Frage des Systems.

Der unerschütterliche Glaube Washingtons an das eigene System zeigt

sich auch mit Blick auf die (außen)politische Dimension der Debatte.

Isolationistische Reflexe sind auch künftig nicht zu erwarten, ebenso

wenig werden die USA unter der neuen Administration zu einer „Status

quo“-Macht. Neben der Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus

und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen als zentralem Thema

(Obama hat im Wahlkampf deutlich gemacht, dass die innere wie

äußere Sicherheit für ihn unverändert hoch auf der politischen Agenda

rangieren) räumt Washington den Herausforderungen durch schwache

und scheiternde Staaten als Ursache von Instabilität, extreme Armut, Klimawandel

und Energieknappheit den gleichen Stellenwert ein und sieht

deshalb amerikanische Sicherheit und Wohlstand untrennbar mit der Si-


Whither USA – Taumelt der „sanfte Hegemon“? 21

cherheit und dem Wohlergehen in anderen Staaten verbunden. 12 Aus dieser

Verbundenheit heraus ergibt sich für die USA die Notwendigkeit der

Partnerschaft und der Führung durch das eigene Beispiel im Sinne der Jeffersonschen

Tradition in der amerikanischen Außenpolitik. Mit anderen

Worten: Obama wird sich der Welt vorerst weit weniger moralistisch und

idealistisch präsentieren als sein Vorgänger. In den vergangenen Monaten

hat er wiederholt betont, dass er einen „außenpolitischen Realismus“ jeder

„ideologisierten Außenpolitik“ vorziehe. 13

Dennoch steht auch die neue Administration in einer außenpolitischen

Tradition, in der Idealismus und Realismus, Moral und Macht bzw. Interessen

miteinander verschmelzen. Obama wird die USA daher in die Rolle

des liberalen und „wohlwollenden Hegemons“ zurückführen wollen, wie

sie den Entwurf amerikanischer Weltpolitik nach 1945 prägte. Danach

können die USA aufgrund ihrer Ressourcen zwar die eigenen Interessen

unilateral verfolgen, sind sich aber andererseits ihrer besonderen globalen

Verantwortung für die Stabilität des internationalen Systems bewusst und

beschränken daher den Einsatz ihrer militärischen Macht nicht auf den

Schutz der amerikanischen Bevölkerung und vitaler Interessen in Fällen

tatsächlich oder unmittelbar bevorstehender Angriffe. Dementsprechend

will Obama bis 2012 die amerikanische Auslandshilfe pro Jahr auf 50 Mrd.

US-Dollar verdoppeln, gleichzeitig aber auch die Verteidigungsausgaben

und die Personalstärke der Streitkräfte (um 90.000) erhöhen – nicht zuletzt

zur effektiveren Bekämpfung von Aufständen bzw. Umsturzversuchen

in „schwachen“, „scheiternden“ oder „gescheiterten“ Staaten sowie

zur Unterstützung bzw. zum Wiederaufbau von Streitkräften in den betroffenen

Ländern („post-conflict-management“). 14 Insofern könnte die

Idee des Einsatzes militärischer Macht auch im Falle humanitärer Katastrophen

und im Dienste „gemeinsamer Sicherheit“, möglichst im Rahmen

internationaler Institutionen, aber auch mit Unterstützung anderer

Staaten in flexiblen „Koalitionen von Handlungswilligen“, wenn der VN-

Sicherheitsrat sich als handlungsunfähig erweist, zum zentralen Eckpunkt

einer künftigen Obama-Doktrin werden. 15 In der Überzeugung, dass Demokratie

die einzig legitime Regierungsform darstellt, wird Washington

auch künftig demokratische Entwicklungen in aller Welt unterstützen

– weniger im Sinne einer Politik des regime change mit vorwiegend militärischen

Mitteln, aber eben doch im Sinne dessen, was die neue Außenministerin

Hillary Clinton als „smart power“ bezeichnet: der flexiblen

12 Rudolf, Peter: Amerikas neuer globaler Führungsanspruch, in: SWP-Aktuell,

Berlin 2008.

13 Zakaria, Farred: Obama Abroad, in: Newsweek 28.7.2008, S.22-25.

14 Obama, Barack: The American Moment; Defense. BarackObama.com.August

2008, http://www.barackobama.com/issues/defense/; Ders.: Renewing American

Leadership, in: Foreign Affairs, July/August 2007, S.7.

15 Fullilove, Michael: Hope or Glory? The Presidential Election and US Foreign

Policy, Brooking Institution: Policy Paper, 9.10.2008, Washington D.C., S.6f.


22 Stefan Fröhlich

Kombination aus militärischer Macht, ökonomischem Druck, Diplomatie

und moralischer Autorität. Ist die nationale Sicherheit Amerikas aber

bedroht, so sind Unilateralismus und selbst Präemptivschläge möglich,

sollte die internationale Staatengemeinschaft zu geschlossenem Handeln

nicht in der Lage sein. 16

3. Amerikas Machtressourcen

Entscheidend genährt wird Amerikas Gestaltungswille, sieht man einmal

von den hier nicht weiter thematisierten historischen und sozio-kulturellen

Voraussetzungen ab, von seinen überragenden Machtressourcen.

Dass diese relativ in der Welt abnehmen, ist unstrittig; ähnliche Phasen

durchlief Washington allerdings auch Anfang der siebziger und Ende der

achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts. Der Anteil der US-Volkswirtschaft

mit einem Volumen von knapp 14 Billionen Dollar beträgt aber ungeachtet

dessen noch immer knapp 28 Prozent des globalen Bruttoinlandsproduktes

– ein Wert, den in etwa die EU als Ganzes aufweist, aufgrund

der nach wie vor fehlenden politischen Einigung aber nicht annähernd

in ein vergleichbares globales Gewicht übersetzen kann. 17 Eine höhere

Beschäftigungsquote wie durchschnittliche Produktivität haben in den

vergangenen zehn Jahren dazu beigetragen, dass die US-Wirtschaft mit

durchschnittlich über drei Prozent ein um etwa ein Prozent höheres

Wachstum erzielte als die Europäer oder Japaner und dass sich die Kluft

zwischen beiden Seiten auch hinsichtlich der durchschnittlichen Kaufkraft

weiter zugunsten der USA vergrößert hat – nicht zuletzt auch das

Ergebnis einer weit flexibleren Wirtschaftspolitik, bestehend aus einem

moderaten Keynesianismus, einer undogmatischen Geldpolitik, geringerer

Regulierung der Arbeitsmärkte und niedrigeren Steuersätzen. Im gleichen

Zeitraum wies die US-Wirtschaft mit einer Arbeitslosenquote von

knapp fünf Prozent im Durchschnitt deutlich bessere Kennzahlen aus als

die EU. Knapp ein Drittel der weltweiten Direktinvestitionen fließt in die

USA, nicht zuletzt weil die Rahmenbedingungen im Land in den Augen

von Investoren noch immer als die weltweit günstigsten bewertet werden

und weil man seine Wirtschaft für anpassungsfähiger und innovativer als

jede andere hält. Finanzdisponenten verschieben ihr Kapital selbst in der

momentanen Krise nach wie vor eher in die USA, in der Erwartung, dass

es dort höher oder sicherer verzinst wird als im Euroraum – ein Beweis

dafür, dass das internationale Währungs- und Finanzsystem noch immer

maßgeblich von Washington bestimmt wird und der Dollar unverändert

von seiner traditionellen Rolle als Leitwährung profitiert. Schließlich

bewirkten die Wirtschaftskraft und die augenscheinliche Überlegen-

16 Obama: The Audacity of Hope, S.308f.

17 Zakaria, Fareed: The Future of American Power. How American can survive the

rise of the rest, in: Foreign Affairs 3/2008, S.18-43, S.27f.


Whither USA – Taumelt der „sanfte Hegemon“? 23

heit des amerikanischen Wirtschaftsmodells in den vergangenen Jahren

auch, dass Washington mit seinen ordnungspolitischen Vorstellungen die

Agenda der zentralen internationalen Wirtschafts- und Finanzorganisationen

WTO und IWF dominierte. Dass diese Dominanz vor dem Hintergrund

der aktuellen Krise künftig weniger durchschlagend sein wird, ist

zwar unbestritten. Dennoch kann man davon ausgehen, dass Washington

die Weltwirtschaft weiterhin entscheidend prägt; seine fragile Hegemonialposition

besteht ja gerade darin, dass es zwar von Kapitalimporten

abhängig ist, der Rest der Welt im Gegenzug aber darauf angewiesen ist,

dass Amerika ausländisches Kapital attrahiert und zu weltwirtschaftlicher

Nachfrage verarbeitet.

Viel entscheidender aber dürfte auch künftig ein anderer Faktor sein: Um

seine Zukunfts- und Innovationsfähigkeit zu sichern, geben die Amerikaner

mehr für Forschung und Entwicklung aus als jedes andere Land

der Welt und sichern sich so ihren weltweiten Wettbewerbsvorsprung.

Die USA investieren knapp 2,6 Prozent ihres Bruttoinlandsprodukts in die

Hochschulbildung im Vergleich zu 1,2 Prozent in Europa und 1,1 in Japan.

Der Grund für Wachstum, Innovation und Produktivitätsfortschritt liegt

vor allem in den Investitionen in Schlüsselbereiche wie der Nano- oder

Biotechnologie, wie sie durch die enge Verzahnung von Wissenschaft, Privatwirtschaft

und Politik ermöglicht werden. Je nach Studie finden sich

sieben bis acht von zehn bzw. 70 Prozent der besten 50 Universitäten in

der Welt in den USA. 18 Mehr als drei Viertel der vorderen Ränge unter den

weltweit führenden Forschungsinstituten werden schließlich von amerikanischen

eingenommen. Auch wenn also die aktuelle Rezession für die

USA tiefer ausfallen sollte als für Europa und die anderen Herausforderer,

so dürfte Amerika am Ende auch aus dieser Krise gestärkt hervorgehen.

Vor allem aber wäre es voreilig, damit das Ende der amerikanischen Vorherrschaft

zu prophezeien.

Dies zeigt vor allem ein direkter Vergleich mit den Herausforderern. Richtig

ist, dass es sich heute auch die USA nicht mehr leisten können, Chinas

ökonomischen Aufstieg bzw. die eigene Abhängigkeit gegenüber dem

mittlerweile größten Gläubiger (Pekings Anteil an US-Staatsanleihen beträgt

knapp 600 Milliarden Dollar) zu unterschätzen; das amerikanische

Zahlungsbilanzdefizit steuert auf fast eine Billion Dollar zu, wofür vor allem

die Schieflage im Handel mit China verantwortlich ist. Nicht nur beeindrucken

die Wachstumsgeschwindigkeit von jährlich durchschnittlich

acht bis zehn Prozent und die zunehmenden Verlagerungstendenzen. Die

mit einem nominalen Bruttoinlandsprodukt von ca. 3,3 Billionen Dollar

mittlerweile drittgrößte Volkswirtschaft der Welt (gemessen nach Kaufkraftparitäten

liegt China gar an zweiter Stelle) verfügt außerdem über

Devisenreserven von rund einer Billion Dollar und zieht neben den USA

18 Ebd., S.31f.


24 Stefan Fröhlich

mit etwa 60 Milliarden Dollar weltweit die mit Abstand höchsten ausländischen

Direktinvestitionen an. 19 Auch handelt es sich im Falle Chinas

heute durchaus um eine vergleichsweise geschlossene Volkswirtschaft mit

einem relativ geordneten Finanz- und Devisensystem, welches den Kapazitätsausbau

der Industrie und der Infrastruktur (insbesondere in den

Küstengebieten), begünstigt durch niedrige Produktionskosten und hohe

Flexibilität des „Humankapitals“, über die vergangenen Jahre mit atemberaubender

Geschwindigkeit vorangetrieben hat. Insofern deutet vieles

darauf hin, dass Chinaoptimisten mit Blick auf die weitere positive Entwicklung

des Landes Recht behalten könnten; dies bestätigt nicht zuletzt

die dynamische Entwicklung der Privatwirtschaft.

Auf der anderen Seite aber trübt die Globalisierungsangst im Westen zum

Teil den nüchternen Blick auf die tatsächlichen Kräfteverhältnisse. Während

die USA mit fünf Prozent der Weltbevölkerung für etwa 28 Prozent des

Weltbruttoinlandsprodukts stehen, kommt China mit einem Fünftel der

Weltbevölkerung auf gerade einmal fünf Prozent (Indien mit einem ähnlichen

Bevölkerungsanteil auf zwei Prozent). 20 Mit anderen Worten: China

zählt heute zweifelsohne zu den Handelsriesen, muss aus wirtschaftlicher

Sicht aber nach wie vor als Entwicklungsland eingestuft werden. Hinzu

kommt, dass das Land vor einer Reihe von gravierenden Problemen steht

– so u.a. der ständigen Gefahr einer Überhitzung der Wirtschaft, dem zunehmenden

Haushaltsdefizit, der disparaten Entwicklung seiner Regionen,

einem großen sozialen und Einkommensgefälle (fast jeder Zweite der

1,3 Milliarden Chinesen erwirtschaftet weniger als zwei Dollar täglich,

weshalb das Land gemessen am Pro-Kopf-Einkommen im weltweiten Vergleich

lediglich auf Platz 132 liegt), 21 der mangelnden Ausbildung seiner

Landbevölkerung, die noch immer 45 Prozent der arbeitenden Chinesen

ausmacht, gigantischen Umweltproblemen, faulen Bankkrediten in Höhe

von weit mehr als 30 Prozent des BIP, deren Bewältigung China noch auf

lange Sicht davon abhalten wird, in Bezug auf seine Wirtschaftsleistung zu

den USA und der EU aufzuschließen. Als mittlerweile zweitgrößter Energiekonsument

nach den USA ist es zudem trotz seiner großen Kohle-, Öl- und

Gasvorkommen dringend auf Importe angewiesen, weshalb es weltweit Exklusivabkommen

mit Paria-Staaten abschließt und dabei auch keine Konflikte

mit Nachbarländern scheut.

19 UNCTAD: World Investment Report 2008. Country Fact Sheet China, http://

www.unctad.org/sections/dite_dir/docs/wir08_fs_cn_en.pdf; Joseph Quinlan:

The Rise of China: A brief review of the implications on the transatlantic

partnership. German Marshall Fund of the United States, GMF Paper Series,

Washi ngton 2006, http://www.gmfus.org/publications/index.cfm

20 Vgl. Weltbank: Quick References Tables, http://web.worldbank.org/WEBSITE/

EXTERNAL/DATASTATISTICS/O”contentMDK:20399244~menu~pagePK:641

33150~piPK:64133175~theSitePK:239419,00.html

21 Gross National Income per Capita 2007. Atlas method and PPP, http://www.

siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GNIPC.pdf


Whither USA – Taumelt der „sanfte Hegemon“? 25

Nicht zuletzt aus diesem Grund ist China vor allem an innerer und äußerer

Stabilität interessiert. In der Außenpolitik spricht das Land immer

häufiger von dem neuen außenpolitischen Konzept der „harmonischen

Welt“. In ihr stellt China zwar der Macht der USA und dem Ideal von

Demokratie und universellen Menschenrechten das Konzept einer vielfältigen,

multipolaren Welt gegenüber, in der jeder Staat seinen eigenen Entwicklungspfad

beschreitet und in der es keine Einmischung in innere Angelegenheiten

gibt, in der man jedoch vorerst die globale Führungsrolle

der USA auch nicht durch einen ordnungspolitischen Konkurrenzkampf

heraufordern will; ein solcher würde das Land auch aus Sicht Pekings materiell

überfordern und den ökonomischen Aufstieg gefährden.

Eben diesen politischen Willen hat zweifellos Moskau und stützt sich dabei

natürlich nach wie vor auf seinen Rang als neben den USA stärkste

Nuklearmacht. Russland ist jedoch aufgrund der weit schwächeren ökonomischen

Ausgangslage schlicht überfordert, die USA ernsthaft herauszufordern.

Zwar meldet das Land seit längerem den Anspruch einer

globalen (Ordnungs)macht an; die Fähigkeit hierzu bemisst sich jedoch

allenfalls an seinem Störpotenzial in seiner Peripherie, der Vetomacht

im UN-Sicherheitsrat (Nahost, Iran, Nordkorea) und seinen Energiereserven,

die zunehmend zu einem politischen Hebel im Umgang mit seinen

Nachbarn und gegenüber der EU geworden sind. Ökonomisch jedoch ist

die Basis des Landes, vor allem aufgrund der geringen Diversifizierung

seiner Industriestrukturen, selbst nach Einschätzung russischer Experten

gerade einmal auf dem Stand eines Schwellenlandes mit mittelmäßigem

Entwicklungsniveau, dessen Ressourcen zwar enorm sind, dessen Mittel

zu deren Förderung und Vermarktung jedoch begrenzt sind. 22 Nimmt

man die dramatische demographische Entwicklung hinzu und bedenkt

man, dass eine politische Reimperialisierung Russlands angesichts der Abwendung

der nunmehr unabhängigen Staaten unrealistisch erscheint, so

ist eine globale Führungsrolle, die Washington ernsthaft herausfordern

könnte, mittel- bis langfristig kaum vorstellbar.

Dies gilt noch viel stärker mit Blick auf die unverändert überragende

militärische Überlegenheit der USA. Ganz unabhängig davon, dass die

Grenzen dieser Dominanz auch den USA in den vergangenen Jahren

schmerzlich vor Augen geführt wurden, sollte der Abschreckungs- wie

der psychologische Effekt dieser Dominanz dennoch nicht unterschätzt

werden. Zunächst gilt, dass kein anderes Land auch nur annähernd an

die militärischen Fähigkeiten der USA heranreicht. Kein anderes Land

ist in der Lage, seine militärische Macht global einzusetzen; mit einem

weltumspannenden Netz an Militärbasen und ihrer auf allen Weltmeeren

präsenten Flugzeugträgerflotte können die USA ohne Zeitverlust rasch auf

22 Fröhlich, Stefan: Die EU als globaler Akteur, Wiesbaden 2008, S.199-216.


26 Stefan Fröhlich

etwaige Krisen in der Welt reagieren und militärische Macht projizieren. 23

Die amerikanischen Streitkräfte sind die am besten ausgebildeten und

ausgerüsteten in der Welt; für ihre technologische Überlegenheit prägte

das Pentagon bereits zur Millenniumswende den Begriff von der „fullspectrum-dominance“.

24 Schließlich entspricht der Verteidigungshaushalt

der USA mit über einer halben Billion US-Dollar rund der Hälfte der

weltweiten Verteidigungsausgaben. 25

Damit sind die amerikanischen Ausgaben in etwa doppelt so hoch wie

die der EU-27 und sechsmal größer als die Chinas, des derzeit einzigen

potenziellen Rivalen neben der EU – legt man die geschätzten Zahlen des

chinesischen Verteidigungshaushalts zugrunde, die die offiziellen in etwa

um das Dreifache überschreiten; nach Angaben des Stockholmer Friedensforschungsinstituts

gibt Peking derzeit gerade ein Zehntel dessen für

die Verteidigung aus, was die USA ausgeben. Zwar hat die EU den Ausbau

der GASP/ESVP in den letzten Jahren institutionell vorangetrieben, bezüglich

ihrer Fähigkeiten aber klafft weiterhin eine große Lücke zu den

USA. Chinas Militärpotenzial wiederum hat mittlerweile zwar für die Region

ein derart bedrohliches Ausmaß angenommen, dass einzig die Präsenz

der amerikanischen Streitkräfte, gestützt auf die Verbündeten Japan,

Südkorea und Taiwan, einer künftigen Machtausdehnung des Landes in

Asien vorzubeugen vermag. Andererseits legt es Peking nicht darauf an,

etwa durch die Entwicklung eines eigenen Flugzeugträgerverbandes die

militärstrategische Dominanz der USA in der asiatisch-pazifischen Region

herauszufordern und damit gar eine Konfrontation mit der globalen Militärmacht

der USA zu provozieren. Ähnliches gilt bei allen Provokationen

im Übrigen für Moskau. So bleibt die überragende Militärmacht der USA

wohl auch weiterhin „nicht die Ursache amerikanischer Stärke, aber ihre

Konsequenz“. 26 Und wo immer diese in die Waagschale geworfen wird,

ob in regionalen Konflikten oder in Friedensverhandlungsprozessen wie

im Nahen Osten, lässt deren politisch-psychologische Wirkung als Droh-

und Rückversicherungspotenzial die Konfliktparteien die Führungsrolle

Washingtons letztlich akzeptieren.

Gestützt auf diese Ressourcen wird Washington wohl auch künftig seine

überragende Militärpräsenz vor allem zur Sicherung der freien Ölzufuhr und

stabiler Verhältnisse insbesondere im Greater Middle East, aber auch in der

23 Fröhlich, Stefan: Die USA – die einzig verbliebene Supermacht?, in: Macht

und Mächte in einer multipolaren Welt, hrsg. von Michael Piazolo, Wiesbaden

2006, S.53-78.

24 US Department of Defense: Joint Vision 2020 Emphasizes full-spectrum dominance,

http://www.dfefenselink.mil/news/newsarticle.aspx?id=45289

25 Stockholm International Peace Research Institute: Military Expenditure Database:

http://www.milexdata.sipri.org, 2008

26 Kreft: Die USA im Abstieg?, S.24.


Whither USA – Taumelt der „sanfte Hegemon“? 27

pazifischen Region nicht aufgeben; allein die neuen Verteilungskämpfe um

die weltweit verfügbaren Energieressourcen werden zur Sicherung der Netzwerke

und Transportwege internationale Überwachungssysteme, womöglich

auch in Form multinationaler schneller Eingreiftruppen, dringend notwendig

machen. Washington wird aber dabei versuchen, sich erstens diesen Regionen

mit seinen ordnungspolitischen Vorstellungen nicht weiter als nötig aufzudrängen,

und es wird zweitens alles unternehmen, um die sich daraus ergebenden

enormen finanziellen Belastungen durch Lastenteilung zu senken.

Das Instrument für diese Strategie sieht man beispielsweise im Greater Middle

East in der Schaffung einer regionalen kollektiven Sicherheitsarchitektur, in

der neben den Staaten der Region und den Europäern auch China, Indien und

evtl. Russland einen Teil der Kosten übernehmen und wenn möglich auch

militärisch präsent sein sollen. Mit anderen Worten: „Entamerikanisierung“

bei gleichzeitiger Regionalisierung lauten die Mittel, mit denen Washington

seine Militärpräsenz sukzessive auf ein Mindestmaß reduzieren und seine Akzeptanz

als „wohlwollender Hegemon“ wiederherstellen will; dabei sollen alle

Staaten der Region, Syrien und Iran inbegriffen, einbezogen werden.

4. Ausblick

An Amerikas Grundüberzeugung, wonach es aufgrund seiner überragenden

Machtposition und seines Selbstverständnisses die internationale Ordnung

gestalten kann, wird sich auch künftig nichts ändern. Die USA werden

auch künftig selektiv und unter Abwägung ihrer ordnungspolitischen

Ziele und Interessen über den Einsatz ihrer überragenden Mittel in der

Welt und mögliche Bündnispartner im Sinne „flexibler Koalitionen“ entscheiden.

Trotz Wirtschafts- und Finanzkrise und enormer politischer Herausforderungen

haben sie dazu unverändert die besten Voraussetzungen,

wenn sie sich vor allem auf die strukturellen Elemente und Vorteile ihrer

„soft power“ besinnen: Von ihrer Größe und den materiellen Ressourcen

über das Humankapital und die Dominanz in den Bereichen der Spitzentechnologien

bis hin zur amerikanischen Massenkultur, der ungebrochenen

Anziehungskraft ihrer Universitäten und Forschungseinrichtungen

sowie der liberalen politischen und ökonomischen Traditionen sind die

Vereinigten Staaten prädestiniert, eine weltweite Führungsrolle einzunehmen

– nicht im Sinne der Bush-Administration, sondern orientiert am Bild

des „wohlwollenden Hegemon“, der sich auf die traditionell liberale und

multilaterale Konzeption amerikanischer Außenpolitik besinnt, erkennt,

dass die Sicherheit des Landes untrennbar mit dem Wohlergehen anderer

Staaten verbunden ist, und die neuen Aufsteiger in enger Abstimmung mit

den europäischen Bündnispartnern stärker einbindet. So oder so aber gilt:

Der Hegemon ist angeschlagen und hat relativ an Führungskraft eingebüßt,

taumeln aber tut er deshalb noch nicht. Amerika wird das künftige

Weltgeschehen weiterhin entscheidend (mit)bestimmen.


Ready to Lead Once More?

Die Zukunft des amerikanischen

Führungsanspruchs

Georg Schild

„What is required of us now is a new era of responsibility – a recognition

... that we have duties to ourselves, our nation and the world, duties that

we do not grudgingly accept but rather seize gladly.“ Barack Obama

In seiner Rede zur Amtsübernahme am 20. Januar 2009 hat der amerikanische

Präsident Barack Obama noch einmal einen amerikanischen Führungsanspruch

in der internationalen Politik bekräftigt: „We are ready to

lead once more.“ Dieser Anspruch fügt sich nahtlos in die außenpolitische

Tradition der Vereinigten Staaten seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs

ein. Doch während dieser amerikanische Anspruch in den Jahren des Kalten

Krieges in Westeuropa auf grundlegende Zustimmung stieß, wurde

er seit dem Ende des Ost-West-Konflikts zunehmend kritisch hinterfragt.

Während des Irakkrieges von 2003 kam es sogar zu einer offenen Kritik

europäischer Regierungen an einem primär militärisch verstandenen

und unilateral durchgesetzten amerikanischen Vormachtanspruch. Der

Obama-Administration wird es nur gelingen, einen Führungsanspruch

durchzusetzen, wenn sie Lösungen internationaler Krisen jenseits von

reiner Militärmacht (hard power) entwickelt. Frühere Vorstellungen einer

kulturellen Attraktivität des Landes (soft power) müssen wieder belebt

und die Ausrichtung der Politik in der Armutsbekämpfungs-, Menschenrechts-

und Umweltschutzfrage geändert werden. Die amerikanische Außenministerin

Hillary Clinton hat für eine solche Politik, die inhaltlich

jedoch noch nicht genau definiert ist, bereits den Begriff „smart power“

geprägt. Ein Erfolg dieser Bemühungen erscheint zu Beginn der Amtszeit

Obamas angesichts der Größe und Komplexität der internationalen Probleme

und der Schwierigkeiten der heimischen Wirtschaft keineswegs garantiert.

Erste Maßnahmen der Administration machen jedoch deutlich,

dass eine grundlegende Richtungsänderung gegenüber der Außenpolitik

der Bush-Administration geplant ist – manche Beobachter sprechen von

einem „Epochenwandel“ und einer „Erneuerung der transatlantischen

Partnerschaft“ –, so dass der Präsident zumindest in Europa zunächst mit

breiter Zustimmung wird rechnen können. 1

1 Lobe, Jim: Clinton Stresses „Cooperative Engagement“, „Smart Power“, in: IPS

News Agency, ipsnews.net, 20.1.2009; Rüb, Matthias in: Frankfurter Allgemeine

Zeitung (FAZ), 14.1.2009, S.5; Frankenberger, Klaus-Dieter: Neuanfang über

den Atlantik hinweg, in: FAZ, 9.2.2009, S.1.


Ready to Lead Once More? 29

1. Der amerikanische Führungsanspruch im Kalten Krieg

Auf dem Höhepunkt des Kalten Krieges erklärte der amerikanische

Präsident John F. Kennedy in seiner Ansprache zur Amtseinführung am

20. Januar 1961, dass die Vereinigten Staaten alle Lasten tragen würden,

die zur Unterstützung der Verbündeten und zur Durchsetzung der

Freiheit notwendig seien: „We shall pay any price, bear any burden, meet

any hardship, support any friend, oppose any foe to assure the survival

and the success of liberty.“ Dieses öffentlich vorgetragene Verteidigungsversprechen

bildete den Kern des US-amerikanischen Führungsanspruchs

über die westlich-demokratische Staatengemeinschaft in den Jahren des

Kalten Krieges. Ohne die glaubwürdige Zusage einer amerikanischen Unterstützung

im Falle einer sowjetischen Aggression wäre Westeuropa der

übermächtigen Roten Armee weitgehend schutzlos ausgeliefert gewesen.

Doch bereits während des Kalten Krieges kamen Zweifel daran auf,

ob die USA die Lasten dieses Beistandsversprechens dauerhaft würden tragen

können. Seit Mitte der sechziger Jahre waren die USA in einen langwierigen

Krieg in Indochina verstrickt, bei dem es um die Durchsetzung

eines amerikanischen Beistandsversprechens für die Regierung Süd Vietnams

ging. Als deutlich wurde, welch enorme Ressourcen der Vietnamkrieg

verschlang, versuchte Präsident Richard Nixon den Krieg zu beenden

und finanzielle Lasten der Rüstungsanstrengungen auch auf europäische,

besonders deutsche Schultern zu verlagern. Nach dem Zweiten Weltkrieg

habe Amerika die Staaten Westeuropas wirtschaftlich wieder aufgebaut,

so Nixon in einer Fernsehansprache am 15. August 1971, „now that

the other nations are economically strong, the time has come for them

to bear their share of the burden of defending freedom around the

world.” 2 Präsident Ronald Reagan beschwor in den achtziger Jahren wieder

einen amerikanischen Führungsanspruch, indem er noch einmal

deutlich auf die ideologische Konfrontation mit der UdSSR als dem Reich

des Bösen („the focus of evil in the modern world”) hinwies. Dieser Führungsanspruch

wurde von den Europäern jedoch als weniger überzeugend

angesehen als Kennedys zwanzig Jahre zuvor. Insbesondere die Stationierung

neuer Mittelstreckenraketen in Westeuropa und die Pläne zur

Errichtung eines Raketenschirms zur Abwehr von Interkontinentalraketen

hätten die Sicherheit Amerikas von der Europas in bedenklichem

Maße abgekoppelt.

Ein Führungsanspruch der USA erschien den Europäern in den Jahren

nach dem Ende des Kalten Krieges aus einer Reihe von Gründen obsolet.

Die rasch wachsende Europäische Union wollte selbst politische und

wirtschaftliche Ordnungsaufgaben übernehmen. Darüber hinaus untergruben

die USA ihren eigenen Führungsanspruch in den neunziger

2 Zit. nach Perlstein, Rick: Nixonland: The Rise of a President and the Fracturing

of America, New York 2008, S.602f.


30 Georg Schild

Jahren durch eine schnelle Abfolge unterschiedlicher Sicherheitskonzeptionen.

Unter Präsident George H.W. Bush vertrat Washington einen

multilateralen Ansatz. Das Konzept einer „neuen Weltordnung” wurde

jedoch jenseits des ersten Irakkrieges, der als Koalitionskrieg geführt wurde,

nie exakt definiert. Bushs Nachfolger Bill Clinton wollte sich nach

Jahrzehnten der vermeintlichen Dominanz der Außen- und Sicherheitspolitik

wieder der Wirtschafts- und Sozialpolitik, der Schaffung eines

Krankenversicherungssystems und der Verbesserung der maroden Infrastruktur

des Landes widmen. Außenpolitische Kontroversen lenkten seiner

Meinung nach nur von seinen eigentlichen Interessen ab. Im Konflikt

auf dem Balkan wollte sich Clinton lange Zeit nicht engagieren; den

Völkermord in Ruanda ignorierte er bewusst, um keine Interventionszwänge

zu schaffen.

Im Wahlkampf des Jahres 2000 kritisierten republikanische Politiker,

dass es Clinton nicht gelungen sei, eine Außenpolitik zu formulieren, die

den Interessen Amerikas angemessen war. Clintons Nachfolger Präsident

George W. Bush fand nach dem 11. September 2001 im Kampf gegen den

internationalen Terrorismus ein neues außen- und sicherheitspolitisches

Ziel. Gestützt auf sein überlegenes militärisches Arsenal würde das Land

keine Bedrohungen durch andere Staaten oder terroristische Vereinigungen

hinnehmen. Potenziellen Aggressoren, die sich um den Besitz von

Massenvernichtungswaffen bemühen, werde gemäß der Bush-Doktrin

des „preemptiven” Vorgehens bereits entgegengetreten werden, bevor es

zu einer konkreten Gefährdung Amerikas komme. Im Vorwort des National

Security Strategy Berichts vom September 2002 erklärte Bush die

Verteidigung der Nation gegen äußere Feinde zur wichtigsten Pflicht der

Bundesregierung: „In an age where the enemies of civilization openly and

actively seek the world’s most destructive technologies, the United States

cannot remain idle while dangers gather.” Und weiter: „History will judge

harshly those who saw this coming danger but failed to act. In the new

world we have entered, the only path to peace and security is the path of

action.” Das Instrumentarium, dessen sich der Präsident dabei bedienen

wollte, schloss den Einsatz von militärischen Mitteln bewusst ein: „To

defeat this threat we must make use of every tool in our arsenal – military

power, better homeland defenses, law enforcement, intelligence, and vigorous

efforts to cut off terrorist financing.” Präsident Bush und seine ideologischen

Mitstreiter proklamierten eine Identität von amerikanischer

Sicherheit und internationaler Freiheit und einen unbedingten amerikanischen

Führungsanspruch im Kampf gegen die Feinde der Freiheit. 3

Der Irakkrieg von 2003 war die Umsetzung dieses amerikanischen Anspruchs,

Gefahren unilateral zu definieren und alleine zu ihrer Beseitigung

einschreiten zu dürfen. Gleichzeitig beruhte der Irakkrieg auf der Vorstel-

3 The National Security Strategy of the United States, Washington D.C. 2002.


Ready to Lead Once More? 31

lung einer absoluten militärischen Überlegenheit der Vereinigten Staaten,

für die der Publizist Charles Krauthammer den Begriff der „unipolar power“

geprägt hat. 4 Das Vermächtnis des Irakkrieges wird die zukünftige

Außenpolitik Präsident Obamas in mehrfacher Hinsicht belasten:

– Der Irakkrieg und zunehmend auch die Besatzung Afghanistans werden

auf absehbare Zeit amerikanische Kräfte im Mittleren Osten binden.

Die Obama-Administration hat gar keine andere Wahl, als den

Konflikt weiter zu führen. Ein Zusammenbrechen der politischen

Strukturen in Afghanistan und im Irak und ein weiteres Erstarken

dortiger radikal-fundamentalistischer Kräfte nach einem amerikanischen

Abzug hätten unabsehbare negative Auswirkungen. Die Opfer,

die Amerika bisher im Irak gebracht hat, wären vergebens gewesen.

Ein internationaler Führungsanspruch der USA könnte nach einem

Verlust des Irak nicht länger aufrecht erhalten werden, weil die Glaubwürdigkeit

Washingtons grundsätzlich infrage gestellt wäre. Der amerikanische

Verteidigungsminister Robert M. Gates wies zu Beginn des

Jahres 2009 in der außenpolitischen Zeitschrift Foreign Affairs auf diesen

außenpolitischen Zwang hin: „To be blunt, to fail – or to be seen

to fail – in either Iraq or Afghanistan would be a disastrous blow to

U.S. credibility, both among friends and allies and among potenzial

adversaries.” 5 Diese Begründung für den Verbleib im Irak ähnelt der

für die Weiterführung des Vietnamkrieges nach 1968.

– Die unzutreffende Begründung des Irakkrieges und die Folgen des

Krieges, die Schaffung eines Gefängnisses auf Kuba mit dem erklärten

Ziel, den Inhaftierten die Schutzbestimmungen der amerikanischen

Verfassung vorzuenthalten, sowie Übergriffe auf Gefangene im Abu

Ghraib-Gefängnis in Bagdad haben den moralischen Führungsanspruch

Amerikas nachhaltig infrage gestellt. Besonders in den arabischen

Ländern galten die USA zuletzt nicht mehr als ehrlicher Makler

zwischen verfeindeten Parteien, sondern als Gegner der Moslems.

– Der Irakkrieg hat die amerikanische Politik in den letzten Jahren so

sehr dominiert, dass die Bush-Administration kein einziges anderes

außenpolitisches (oder innenpolitisches) Problem gelöst hat. Noch

immer stehen sich die Staaten Indien und Pakistan sowie Nord- und

Süd-Korea hoch gerüstet gegenüber. Der Nahostkonflikt ist ebenso ungelöst

wie die Frage, wie auf die Entwicklung einer iranischen Atombombe

zu reagieren sei. Auf den russischen Einmarsch in Georgien

während der Olympischen Sommerspiele im Jahre 2008 und den Start

4 Krauthammer, Charles: ABM, Kyoto, and the New American Unilateralism, in:

The Weekly Standard Magazine, 4.6.2001.

5 Gates, Robert M.: A Balanced Strategy: Reprogramming the Pentagon for a

New Age, in: Foreign Affairs 1/2009, S.28.


32 Georg Schild

einer nord-koreanischen Langstreckenrakete im April 2009 haben die

USA nur mit zurückhaltenden Verlautbarungen reagiert. Die Vereinigten

Staaten sind nicht länger die „unipolare Macht”, als die sie sich

vor 2003 gefühlt haben: „America’s military and ideological commitments

grew and grew, far beyond its capacity to carry them out,” so

der Publizist Peter Beinart, „and now the bubble has popped.” 6

– Die Finanz- und Wirtschaftskrise, die im Herbst 2008 erkennbar geworden

ist, wurde zu Beginn des Jahres 2009 auch als Bedrohung

der internationalen Sicherheit wahrgenommen. Der amerikanische

Vizepräsident Joseph Biden erklärte am 7. Februar 2009 vor der

Münchener Sicherheitskonferenz: „We are all confronting a serious

threat to our economic security that could spread instability

and erode the progress we‘ve made in improving the lives of our

citizens.” 7 Amerika wurde in einem Ausmaß von der Krise betroffen,

dass von einer wirtschaftlichen Führungsrolle des Landes nicht mehr

gesprochen werden konnte. Mehr noch: Die Wirtschaftskrise ging

von den USA aus. Die Obama-Administration wird der Realität ins

Auge sehen müssen, dass Amerika nicht über ausreichende finanzielle

Mittel verfügt, um die Krise selbst zu bewältigen. Die USA sind

auf Unterstützung von reichen Staaten wie China und den ölexportierenden

Ländern angewiesen. Das wird dauerhafte Auswirkungen

haben. Amerika wird sich bei diesen Ländern in einem in Friedenszeiten

einmaligen Ausmaß verschulden. Der Zusammenbruch der

Finanzmärkte stellt schließlich all das infrage, wofür Amerika in

der Vergangenheit stand: die Freiheit, die sich aus uneingeschränkter

wirtschaftlicher Entfaltung ergibt. Der ehemalige amerikanische

Finanzminister Roger Altman schrieb in der Zeitschrift Foreign Affairs,

dass in der Krise 2008/9 das amerikanische Modell der freien

Marktwirtschaft selbst in Mitleidenschaft gezogen worden sei. „The

United States‘ global power, as well as the appeal of U.S.-style democracy,

is eroding.” 8

2. Smart Power

Wenn die Obama-Administration in dieser schwierigen Situation wieder

eine amerikanische Führungsrolle proklamiert, so muss sie in allen oben

genannten Punkten neue Antworten vorlegen. Neben dieser inhaltlichen

6 Beinart, Peter: The Solvency Doctrine: To Restore American Power, Obama

Needs a Foreign Policy That Recognizes Its Limits, in: Time, 2.2.2009, S.30.

7 Biden, Joseph: Speech at 45th Munich Security Conference, 7.2.2009, www.

securityconference.de

8 Altman, Roger: The Great Crash, 2008: A Geopolitical Setback for the West, in:

Foreign Affairs 1/2009, S.3.


Ready to Lead Once More? 33

Neubestimmung der Politik wird es von Bedeutung sein, wie Obama die

politischen Beziehungen zwischen seinem Land und den Verbündeten

grundsätzlich gestalten will.

In einem ersten Schritt wird er sich von den offensichtlichen Schwachstellen

der Politik Bushs befreien müssen: Das Gefangenenlager Guantánamo

wird geschlossen werden müssen und folterähnliche Verhörmethoden

wie das simulierte Ertränken (waterboarding) werden verboten. 9

Die amerikanische Diplomatie muss sich von der Androhung militärischer

Gewalt als Mittel der Politik in Richtung Vermittlung unterschiedlicher

Vorstellungen entwickeln. In ihrer Nominierungsanhörung erklärte

Außenministerin Hillary Clinton: „Diplomacy will be the vanguard of

[the new administration‘s] foreign policy.” Militärmacht solle nur als letztes

Mittel eingesetzt werden. „One need only look to North Korea, Iran,

the Middle East, and the Balkans to appreciate the absolute necessity of

toughminded intelligent diplomacy – and the failures that result when

that kind of diplomatic effort is absent.” 10

Zu erwarten, dass Obama schnell die außenpolitischen Probleme Amerikas

lösen werde, hieße den Gestaltungsspielraum der Politik zu überschätzen.

Die Vereinigten Staaten können den Irak nicht kurzfristig

verlassen und das Land seinem Schicksal überlassen. In ihrer Anhörung

vor dem Senat erklärte Hillary Clinton, dass die USA den Irakkrieg „verantwortlich”

beenden werden. Sie wiederholte nicht das Wahlkampfversprechen,

die Truppen innerhalb von 16 Monaten vollständig abzuziehen.

Verteidigungsminister Gates geht davon aus, dass es auf Jahre

hinaus („for years to come”) amerikanische Militärberater im Irak geben

wird. In Afghanistan soll das US-Truppenkontigent, das gegen Ende des

Jahres 2008 etwa 34.000 Mann umfasste, im Verlauf des Jahres 2009

um mindestens zwei Brigaden (7.000 Mann) – evtl. sogar um weitere

30.000 Mann – erhöht werden. 11

Auch andere Konfliktherde werden nicht kurzfristig befriedet werden

können. Mit der Ernennung George Mitchells, eines ehemaligen Senators

und erfolgreichen Vermittlers im Nordirland-Konflikt, zum Sondergesandten

für den Nahen Osten sowie des früheren UN-Botschafters Richard

Holbrooke zum Gesandten für Afghanistan und Pakistan hat der Präsident

deutlich gemacht, wie wichtig ihm Lösungen dieser Konflikte sind. Die

erste Aufgabe beider Unterhändler wird es sein, die Konfliktregionen zu

bereisen und für Vertrauen in Amerika als Konfliktschlichter zu werben.

9 FAZ, 23.1.2009.

10 Lobe: Clinton Stresses „Cooperative Engagement“.

11 Ebd.; Gates: A Balanced Strategy, S.29; Cooper, Helene: Fearing Another Quagmire

in Afghanistan, in: New York Times, 25.1.2009.


34 Georg Schild

Ähnliches gilt für Obamas Bereitschaft zum Meinungsaustausch mit dem

Iran. Washington erklärt sich zu Gesprächen ohne Vorbedingungen bereit.

Gleichzeitig ist die Obama-Administration jedoch der Überzeugung,

dass Nuklearwaffen in den Händen Irans nicht zu tolerieren sind. Wie der

Iran von seinen Nuklearplänen abgebracht werden kann, ist derzeit noch

völlig unklar. 12

Am wenigsten Spielraum hat Obama im Bereich der Wirtschafts- und Finanzkrise.

Es wäre ein Fehler, die Krise nur als kurzfristiges Ereignis aufzufassen.

Sie hat das strukturelle Problem der amerikanischen Verschuldung,

die sich gegenwärtig auf etwa sechs Billionen Dollar beläuft und

pro Jahr um eine weitere Billion Dollar zunimmt, deutlich gemacht. Zum

regulären Verteidigungshaushalt in Höhe von etwa 500 Mrd. Dollar pro

Jahr kommen derzeit jährliche Ausgaben für die Kriege im Irak und Afghanistan

in Höhe von 100 Mrd. Dollar. Die USA führen im Irak einen

Krieg, den sie sich nicht leisten können. Unbekannt sind derzeit noch die

Kosten, die durch das Bankenrettungs- und Wirtschaftsstimulationsprogramm

auf die USA zukommen werden. Es wird aber mit weiteren 1.000

Milliarden Dollar zu rechnen sein. Das Land ist zur Deckung der Staatsschulden

und zum Ausgleich der negativen Handelsbilanz in Höhe von

geschätzten 700 Mrd. Dollar allein für das Jahr 2008 auf einen stetigen

Kapitalimport angewiesen, der auf Dauer die amerikanische außenpolitische

Handlungsfähigkeit lähmen wird. 13

3. Ein neues Verhältnis zu den Verbündeten

Wenn Präsident Kennedys Amtszeit der Höhepunkt des amerikanischen

Führungsanspruchs in den Jahren des Kalten Krieges war, so lohnt ein

Hinweis auf das Strukturprinzip dieses Anspruchs. Es war kein Führungsanspruch

per se, sondern ihm lag die Schaffung einer liberalen internationalen

Ordnung zugrunde, in der die USA besondere Aufgaben übernahmen

und damit die Rolle des primus inter pares ausübten. „In the postwar

era the United States did not just fight a global war against Soviet Communism.

It also built a liberal international order. This order was not just

the by-product of the pursuit of containment. It sprang from ideas and a

12 „We are willing to talk to Iran, and offer a very clear choice”, so US Vizepräsident

Biden auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar 2009. „Continue

down your current course and there will be pressure and isolation; abandon

your illicit nuclear program and support for terrorism and there will be

meaningful incentives.”

13 Goodman, Peter S.: Printing Money – and Its Price, in: New York Times,

28.12.2008; Der Spiegel 7/2009, S.77.


Ready to Lead Once More? 35

logic of order that are deeply rooted in the American experience”, so der

Politikwissenschaftler G. John Ikenberry. 14

In einer Zeit, in der Bedrohungen nicht primär militärischer Art sind und

Amerika wirtschaftlich und finanziell bedrängt erscheint, kann die zukünftige

Führungsrolle Amerikas nur diplomatischer Art sein. „Amerika

kann die dringendsten Probleme der Welt nicht alleine lösen, und die

Welt kann sie nicht ohne Amerika lösen”, so Hillary Clinton im Januar

2009 bei ihrer Anhörung vor dem US-Senat. Vizepräsident Biden beschrieb

Anfang Februar drei Prinzipien für die zukünftige Gestaltung der

amerikanischen Beziehungen zu den Verbündeten: Erstens, „we will work

in partnership whenever we can, alone only when we must.” Kein einzelner

Staat, gleichgültig wie mächtig er sei, könne Bedrohungen dauerhaft

alleine widerstehen, so Biden. Die USA glauben, dass internationale Allianzen

und Organisationen Amerikas Macht nicht verringerten, sondern

helfen würden, kollektive Sicherheit durchzusetzen. Aber die Abkommen,

die Amerika unterzeichnet, müssen glaubwürdig und effektiv sein. Das

bedeutet, dass die Regeln, die sich eine Gemeinschaft gibt, (notfalls mit

Waffengewalt!) durchgesetzt werden müssen. Die USA werden auf die

Verbündeten zugehen, aber nicht nur, um ihnen Angebote zu machen,

sondern auch, um sie zu fragen, was sie zur Lösung eines konkreten Konfliktes

beitragen können. Bidens zweites Prinzip für die zukünftige Zusammenarbeit

mit anderen Staaten lautete, dass sich die USA vom Prinzip

des „preemptiven” Vorgehens verabschieden werden. Drittens werde sich

Amerika keinen Gesprächen verschließen, die ohne Vorbedingungen geführt

werden („America will extend a hand to those who unclench their

fists.”).

In einer Reihe wichtiger Ansprachen hat auch Präsident Obama deutlich

gemacht, dass sich die Vereinigten Staaten an die Spitze einer Bewegung

setzen werden, die die Werte des demokratisch-freiheitlichen Westens

durchsetzen will. In seiner Rede in Berlin am 24. Juli 2008 erinnerte er

an Amerikas Unterstützung für die Freiheit West-Berlins und Europas im

Kalten Krieg. Dann wies er auf die gemeinsame Verantwortung Amerikas

und Europas für die Welt hin: „As we speak, cars in Boston and factories

in Beijing are melting the ice caps in the Artic, shrinking coastlines in the

Atlantic, and bringing drought to farms from Kansas to Kenya.” Die Welt

ist zu Beginn des 21. Jahrhunderts nicht sicherer, als sie es früher war.

Aber Amerika ist sich nun bewusst, dass Probleme nur gemeinsam mit

anderen Staaten gelöst werden können: „In this new world, such dangerous

currents have swept along faster than our efforts to contain them.

That is why we cannot afford to be divided. No one nation, no matter

14 Ikenberry, G. John: Liberal Order Building, in: To Lead the World: American

Strategy After the Bush Doctrine, hrsg. von Melvyn P. Leffler und Jeffrey W.

Legro, New York 2008, S.85.


36 Georg Schild

how large or powerful, can defeat such challenges alone.” Dieser Aspekt,

dass Amerikaner und Europäer alle wichtigen Probleme nur gemeinsam

meistern können, zieht sich durch die Berliner Ansprache: „In Europe,

the view that America is part of what has gone wrong in our world, rather

than a force to help make it right, has become all too common. In America,

there are voices that deride and deny the importance of Europe‘s role

in our security and our future. Both views miss the truth – that Europeans

today are bearing new burdens and taking more responsibility in critical

parts of the world, and that just as American bases built in the last century

still help to defend the security of this continent, so does our country still

sacrifice greatly for freedom around the globe.” Obama ging auf die Europäer

zu, um sie in einen Konfliktlösungskontext einzubinden, in dem die

USA eine führende, aber keine hegemoniale Rolle spielen werden.

4. Die Zukunft des amerikanischen Führungsanspruchs

In den Jahren des Kalten Krieges erschien ein Führungsanspruch der USA

als der wirtschaftlich und militärisch potentesten Macht des Westens geradezu

logisch. Die gegenwärtigen Probleme von der Terrorgefahr über

den Umweltschutz bis hin zur Bekämpfung der Wirtschafts- und Finanzkrise,

die im Herbst 2008 begonnen hat, lassen die USA hingegen nicht

als die logische Führungsmacht erscheinen. Wenn die Obama-Administration

dennoch eine führende Rolle Amerikas in diesen Fragen anstrebt,

wird sie sich strikten Menschenrechts- und Umweltschutzauflagen unterwerfen

müssen. Dass sich der Präsident von Gewaltanwendung, einem

Kennzeichen der Außenpolitik Bushs, abgewendet hat, ist ein guter erster

Schritt: „Power alone can not protect us“, so der neue Präsident in seiner

Rede zur Amtseinführung. Machtmittel seien viel effektiver, wenn sie nur

nach reiflicher Überlegung eingesetzt würden, „power grows through its

prudent use“. In der gleichen Rede sprach er von einer „neuen Ära der

Verantwortlichkeit” für die USA, für die das Land gerüstet sei: „What is

required of us now is a new era of responsibility – a recognition ... that we

have duties to ourselves, our nation and the world, duties that we do not

grudgingly accept but rather seize gladly.”

Präsident Bush hatte politische Führung mit Unilateralismus gleichgesetzt.

Diesen Anspruch können die USA nicht länger aufrechterhalten,

weil die Europäer und andere Nationen sich Washingtons Führungsanspruch

nicht dauerhaft unterwerfen würden. „[B]eing big and rich and

well-armed does not make you a leader”, so das US-Nachrichtenmagazin

Time im April 2009. „Followers make you [a leader], and the loyalty of followers

has to be earned.” Unter Obama werden die USA ihre Führungsrolle

neu definieren. Washington akzeptiert, dass andere Staaten wie China

und Staatengruppen wie die Europäische Union mit Amerika auf gleicher


Ready to Lead Once More? 37

Augenhöhe verhandeln wollen. Die USA sind dazu bereit, auf die Verbündeten

zuzugehen. Amerika stärkt bewusst internationale Organisationen

wie die NATO, den Internationalen Währungsfonds und befürwortet den

Umbau der G-8 zur G-20 Gruppe. Damit steht der Politik ein differenziertes

Instrumentarium zur Lösung unterschiedlicher Krisen zur Verfügung. 15

Obamas erste Bewährungsprobe war seine Reise nach Europa Anfang April

2009 zum G-20-Gipfel in London, zu den Feierlichkeiten anlässlich des

60. Geburtstags der NATO und zum EU-Gipfel nach Prag. Während die

europäische Öffentlichkeit und die Medien Obama als Star feierten und

von „Aufbruchsstimmung“, „Seelenmassage für die Europäer“ und einem

„Fest“ sprachen, fragten amerikanische Zeitungen, ob Obama eine außenpolitische

Strategie besitze und ob er sie gegen Widerstände der Verbündeten

durchsetzen könne. Für den CBS-Kommentator Michael Barone ist

Obama bei seiner Europareise in der „Realität angekommen“. Für David

Sanger von der New York Times vertrat der Präsident vor allem eine „anti-

Bush Doktrin“. Alle Themen, die die Außen- und Sicherheitspolitik Bushs

seit dem 11. September 2001 bestimmt hatten, spielten nun keine Rolle

mehr. Obama sprach nicht mehr von „preemption“ – dem Anspruch

Amerikas, potenziellen Gegnern bereits frühzeitig militärisch entgegenzutreten

und nicht von der Mission, die Welt von der Tyrannei zu befreien.

Fast erscheint es, dass Obama die internationalen Beziehungen wieder auf

die Lage vor dem 11. September zurückführen wolle. Obama hörte seinen

Gesprächspartnern zu und nahm ihre Wünsche ernst. In den Londoner

Gesprächen zur Finanzkrise forderte er größere finanzielle Anstrengungen

europäischer Staaten zur Bewältigung der Krise, aber er machte auch Zugeständnisse

an die deutsche und französische Regierung, die Kontrolle

von Banken und international agierenden Fondsgesellschaften zu stärken.

Auf dem NATO-Gipfel in Baden-Baden, Straßburg und Kehl erklärte der

Präsident, dass es kein altes und kein neues Europa gebe, sondern nur ein

vereintes Europa. Bevor er auf seiner letzten Station Ankara einen „neuen

Dialog“ mit dem Islam versprach und sich für eine Aufnahme der Türkei

in die EU aussprach, rief Obama beim EU-Gipfel in Prag zu einer Welt

ohne Atomwaffen auf: „Als Atommacht – als die einzige Atommacht, die

schon eine Atomwaffe eingesetzt hat – haben die Vereinigten Staaten eine

moralische Verantwortung zum Handeln.” Mit dieser Ankündigung gelang

Obama nicht nur, die Vision einer Welt ohne Furcht vor nuklearer

Verwüstung zu formulieren. Der Präsident zeigte gleichzeitig einen Weg

auf, wie auf die nuklearen Ambitionen von Staaten wie Iran und Nord-Korea

reagiert werden könne. Amerika nahm für sich nicht länger ein Recht

auf nuklearen Waffenbesitz in Anspruch, das es gleichzeitig anderen Staaten

verweigerte. Obama setzte damit alle europäischen Regierungen unter

Zugzwang. Die Nuklearmächte England und Frankreich müssen erklären,

wie sie sich zu dieser Vision stellen. Sind auch sie bereit, ihr Nuklearpotenzial

aufzugeben? Länder ohne eigene Atomwaffen wie Deutschland sind

15 Elliot, Michael: The Moment, in: Time, 13.4.2009, S.7.


38 Georg Schild

aufgefordert, in Gesprächen mit der Regierung in Teheran nachdrücklich

auf ein Ende des iranischen Atomwaffenprogramms zu drängen. Wie in

einem Brennglas zeigt sich in der Frage der vollständigen atomaren Abrüstung

der neue außenpolitische Ansatz Amerikas, auch weiterhin die

Agenda zu bestimmen. Wir können mit dem Bestreben, Atomwaffen zu

eliminieren, nicht allein erfolgreich sein, so Obama, „aber wir können es

anführen”. 16

16 Schwarz, Karl-Peter: Seelenmassage für die Europäer, in: FAZ, 6.4.2009; Cooper,

Helene: On World Stage, Obama Issues an Overture, in: New York Times,

3.4.2009; Sanger, David E.: Hints of Obama’s Strategy in a Telling 8 Days, in:

New York Times, 8.4.2009; Rede Obamas in Prag, zitiert nach FAZ, 6.4.2009.

Obamas nukleare Abrüstungsinitiative kam nicht völlig überraschend. In einem

Beitrag für die Zeitschrift Foreign Affairs hatte er bereits vor zwei Jahren

angekündigt, der atomaren Bedrohung begegnen zu wollen. Siehe hierzu Obama,

Barack: Renewing American Leadership, in: Foreign Affairs 4/2007, S.8.


Ein neuer globaler

Multilateralismus der USA nach

dem Ende der Bush-Ära?

Einleitung

Klaus-Dieter Schwarz

Die Welt hatte ein Problem mit der Ära des George W. Bush. 1 Das Problem

heißt Unilateralismus. Gleich zu Anfang seiner Präsidentschaft verabschiedeten

sich die USA aus einer Reihe von größtenteils selbst eingeleiteten,

geplanten oder bereits gültigen internationalen Abkommen:

beispielsweise vom Statut des Internationalen Strafgerichtshofes zur Ahndung

von Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, vom

Kyoto-Protokoll zum Klimaschutz, dem Verifikationsvertrag zur Biowaffenkonvention

etc. bis hin zur einseitigen Kündigung des ABM-Vertrages,

des beiderseitigen Verzichts auf Raketenabwehr. Diese Befreiung der amerikanischen

Supermacht von lästigen Fesseln des Multilateralismus wurde

von einem ihrer einflussreichsten journalistischen Wegbereiter, Charles

Krauthammer, als „neuer Unilateralismus” gepriesen: Endlich „haben wir

eine Regierung, die bereit und willens ist, die amerikanische Handlungsfreiheit

und das Primat amerikanischer Interessen durchzusetzen.” 2 Solchem

Hochmut folgten das Abenteuer und Debakel des Irakkrieges, das

der stellvertretende Außenminister unter Clinton und heutige Präsident

der angesehenen Brookings Institution Strobe Talbott so kommentiert:

„Die Entscheidung der Bush-Administration für den Einmarsch in den

Irak, unter Missachtung des UN-Sicherheitsrates und gegen den Widerstand

vieler US-Verbündeter, markiert den Höhepunkt des amerikanischen

Unilateralismus – und den Tiefpunkt des weltweiten Ansehens der

USA.” 3

Dieser Unilateralismus verschärfte den strukturellen Konflikt in den

transatlantischen Beziehungen. Die Europäer, vor allem die Regierungen

Deutschlands und Frankreichs, stellten die amerikanische Definitionsmacht

über die Gestaltung der Weltordnung rundweg infrage. Sie sind auf-

1 Vgl. Rudolf, Peter: Imperiale Illusionen. Amerikanische Außenpolitik unter

Präsident George W. Bush, Baden-Baden 2007; Müller, Harald: Amerika

schlägt zurück. Die Weltordnung nach dem 11. September, Frankfurt am Main

2003.

2 Krauthammer, Charles in: Washington Post, 8.6.2001, A29.

3 Talbott, Strobe: Amerikas neue Agenda, in: Internationale Politik, Juli/August

2008, S.50.


40 Klaus-Dieter Schwarz

grund ihrer historischen Erfahrung mit der europäischen Integration und

dem Aufbau des Friedens auf ihrem Kontinent zutiefst davon überzeugt,

dass sich internationale Ordnung nicht durch Entscheidung des mächtigsten

Staates diktieren lässt, sondern nur durch Übereinkunft der Staatengemeinschaft

geschaffen werden kann. Ihren Standpunkt brachten sie in

deutlicher Distanzierung von der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA

von 2002, in der die Elemente einer unverhüllten Pax Americana formuliert

sind, in einer Europäischen Sicherheitsstrategie zu Papier, worin sie

sich auf Grundsätze eines prinzipiellen Multilateralismus festlegten: „In

einer Welt globaler Bedrohungen, globaler Märkte und globaler Medien

hängen unsere Sicherheit und unser Wohlstand immer mehr von einem

wirksamen multilateralen System ab. Dabei ist es unser Ziel, eine stärkere

Weltgemeinschaft, gut funktionierende internationale Institutionen und

eine geregelte Weltordnung zu schaffen.” 4

Acht Jahre Bush haben allerdings gezeigt, dass der Multilateralismus der

EU wenig ausrichten kann, wenn die USA europäische Initiativen nicht

unterstützen wie im Fall des Kyoto-Protokolls und Internationalen Strafgerichtshofes

oder im Dauerkonflikt in Nahost und im Nuklearstreit mit

Iran. Dies mindert jedoch nicht die Richtigkeit multilateraler Politik; ganz

im Gegenteil, denn die Misserfolge des amerikanischen Unilateralismus

geben ihr neues Gewicht. Der überzeugende Wahlsieg Obamas – ein Gegner

des Irakkrieges von Anfang an – bestätigt, dass die europäische Kritik

an der Außenpolitik der Bush-Administration gerechtfertigt war.

Selten hat man so sehr das Ende einer Präsidentschaft herbeigesehnt und

so viel von einem grundlegenden Politikwechsel in Washington erwartet

– vermutlich zu viel, denn die Bedingungen, unter denen Obama sein

Amt übernommen hat, sind ausgesprochen schwierig. Vor allem dessen

erste Amtszeit dürfte geprägt sein von innenpolitischer Orientierung, vom

Primat der wirtschaftlichen Erneuerung. Dies schließt indes die Wiederbelebung

des multilateralen Engagements in der Außenpolitik nicht aus,

vielmehr ein, folgt man den angekündigten Vorhaben des Präsidenten.

Was ist gemeint, wenn aus amerikanischer Sicht von multilateraler Politik

die Rede ist? Anders als die Europäer vertreten die USA bisher einen instrumentellen

und selektiven Multilateralismus als Führungsmittel ihrer

Weltmachtpolitik. Für diesen Zweck haben sie internationale Institutionen

gegründet, Verträge und Bündnispartnerschaften geschlossen, welche

die Zusammenarbeit regelten und die amerikanische Hegemonie durch

4 Zit. aus: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie,

Brüssel 12/2003, S.9. Zu den Kriterien eines prinzipiellen Multilateralismus

zählen des Weiteren fairer Interessenausgleich zwischen großen und

kleinen Partnern, Verrechtlichung der zwischenstaatlichen Beziehungen und

Skepsis gegenüber militärischer Macht bzw. Ablehnung unilateraler Gewaltanwendung.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 41

Zustimmung der Partner legitimierten. Dieses Arrangement funktionierte

gut, besonders in der Zeit des Kalten Krieges, schloss aber auch damals

unilaterales Handeln und Widerstand gegen internationale Einbindung

auf Kosten nationaler Souveränität keineswegs aus; dies erst recht nicht,

nachdem der sowjetische Weltmachtrivale als Gegenpol im internationalen

System entfallen und die USA aus der Bündnisdisziplin entlassen

waren.

Die wiedergewonnene Handlungsfreiheit schlug sich nieder in dem Leitmotiv:

„Together where we can, on our own where we must”, wie Präsident

Clinton die Außenpolitik seiner Administration kennzeichnete. Sein

Nachfolger kehrte die Reihenfolge um: Allein wo wir können, gemeinsam

wo wir müssen. Was übrigblieb, hatte mit Multilateralismus nichts mehr

zu tun, denn der verlangt nun einmal, dass auch die Führungsmacht die

einvernehmlich vereinbarten Spielregeln des Multilateralismus befolgt.

Zwar hat sich Präsident Bush in seiner zweiten Amtszeit bemüht, den Ansehensverlust

der USA durch verbindlicheren Stil und multilaterale Zugeständnisse

rückgängig zu machen, doch dies ist kaum zur Kenntnis genommen

worden. Zu nachhaltig war die internationale Distanz zu seiner

Politik, der Welt den amerikanischen Willen aufzuherrschen („either with

us or against us”).

Es liegt auf der Hand, dass die Debatte über amerikanische Außenpolitik

auch in der politischen Wissenschaft zu intensiver Beschäftigung mit dem

Problem des Multilateralismus geführt hat, die zu begrifflicher Klärung

beiträgt, ungeachtet unterschiedlicher praktischer Anwendung des multilateralen

Ansatzes in der amerikanischen und europäischen Außenpolitik.

5 Demzufolge beinhaltet der Begriff dreierlei: erstens eine „Koordination

von Beziehungen zwischen drei oder mehr Staaten auf der Grundlage

von Regeln oder Prinzipien.” Damit unterscheidet sich Multilateralismus

von bilateraler Zusammenarbeit und unilateraler bzw. imperialer Politik.

Zweitens beruht multilaterales Handeln auf „verallgemeinerten Verhaltensprinzipien”

im Unterschied zur Kooperation auf der Basis von Adhoc-Koalitionen

oder schlichter Machtpolitik. Und drittens impliziert der

Begriff immer eine gewisse Einschränkung der politischen Handlungsfreiheit

und damit auch der nationalen Souveränität durch Verträge und internationale

Organisationen. 6

5 Vgl. hierzu Van Oudenaren, John: What is „Multilateral“? An abused term in

the international relations debate, in: Policy Review 2/3/2003.

6 Vgl. Ikenberry, G. John: Is American Multilateralism in Decline?, in: Perspectives

on Politics 9/2003, S.534; Medick-Krakau, Monika u.a.: Die Außenpolitik

der USA, in: Einführung in die Internationale Politik, hrsg. von Manfred

Knapp und Gert Krell, München u.a., 4.Aufl., 2004, S.98.


42 Klaus-Dieter Schwarz

Aus dieser idealtypischen Sicht handelt es sich also um eine bestimmte

Methode und Praxis der internationalen Ordnungsgestaltung, die nicht auf

Vorherrschaft im internationalen System beruht, sondern auf gemeinsamen

Werten und Interessen, gemeinsamen Rechten und Pflichten. In der

Praxis hat sich dieser Multilateralismus in der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft

seit Ende des Zweiten Weltkrieges verwirklicht und bewährt.

Er ermöglichte Mitwirkung an der Regelung der regionalen und globalen

Probleme und erzeugte Konsens nicht nur zwischen den Staaten, sondern

auch in den Gesellschaften. Multilaterale Politik wurde dabei weniger idealistisch

als realpolitisch begründet, denn sie diente amerikanischen Interessen,

indem sie die Interessen anderer mitbediente. Und sie ist heutzutage

die angemessene Antwort auf die Kraft und Konsequenzen der Globalisierung.

Deshalb betont Präsident Obama die Mission der USA, „globale Führung

bereitzustellen, die in dem Verständnis verankert ist, dass die Welt

eine gemeinsame Sicherheit und eine gemeinsame Menschlichkeit teilt.” 7

Dabei gibt es ein Problem: Die USA besitzen heute nicht mehr die Macht,

um die Welt nach ihren Vorstellungen zu formen, wie es ihrem moralischen

Sendungsbewusstsein entspricht. 8 Der Grund liegt weniger im Mangel

an materiellen Ressourcen, obschon es den in der gegenwärtigen Krise

natürlich gibt, sondern in der Diffusion der Macht in den internationalen

Beziehungen, welche die Kontrollfähigkeit auch großer Mächte über das

internationale Geschehen drastisch vermindert. Dies zeigt sich beispielhaft

in der Tatsache, dass die USA zwar überwältigende militärische Macht

besitzen, aber asymmetrische Kriege wie im Irak und in Afghanistan nicht

gewinnen können. Obendrein schwächt der Aufstieg neuer Mächte die

zentrale Stellung der USA in der Welt, die das Ende des Kalten Krieges

ihnen beschert hat.

Im Folgenden wird das Thema in drei Teilen behandelt, zunächst mit

Blick auf das außenpolitische Programm der Obama-Administration und

die Frage, welche Hinweise sich daraus ergeben auf das Neue im Multilateralismus

der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik. Dies wird

näher untersucht auf zwei Handlungsfeldern, die in der aktuellen Debatte

eine zentrale Rolle spielen, nämlich wirksames Krisenmanagement im Nahen

und Mittleren Osten und neue Weltordnungspolitik im Umgang mit

aufsteigenden Mächten und Machtgruppierungen. Es versteht sich von

selbst, dass es sich im zweiten und dritten Teil lediglich um Perspektiven

7 Siehe Barack Obamas programmatische Schrift: Renewing American Leadership,

in: Foreign Affairs 4/2007, S.2-16.

8 Bezeichnet als „American exceptionalism“, von den Pilgervätern überliefertes Bewusstsein

der Einzigartigkeit der „Neuen Welt“ und ihrer Vorbildlichkeit für die alte

Welt der religiösen Intoleranz und autokratischen Machtpolitik. Dieser missionarische

Impuls hat unmittelbaren Einfluss auf die US-Außenpolitik und wirkt sowohl

in multilaterale wie auch in unilaterale Richtung. George W. Bush begriff ihn nicht

als Verpflichtung, sondern als Vollmacht für seinen aggressiven Unilateralismus.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 43

handelt, deren Realitätsgehalt sich noch erweisen muss. Vorab lässt sich

aber die am Beginn einer neuen Präsidentschaft oft gestellte Frage nach

Kontinuität oder Wandel bereits wenige Wochen nach Amtsantritt beantworten:

Die Obama-Regierung markiert einen Neuanfang in der Außen-

und Sicherheitspolitik wie selten ein Regierungswechsel zuvor.

1. Kreation der Obama-Ära

Die USA befinden sich gegenwärtig in einer Krise „von historischen Dimensionen“,

wie Obama wenige Tage nach der Wahl erklärt hat. Ohne

Frage wird seine Reaktion auf die Weltwirtschaftskrise seine Präsidentschaft

von Anfang an definieren. Aber er bezog sich nicht nur auf diese

Krise, denn „die Herausforderungen der nationalen Sicherheit, vor

denen wir stehen, sind genau so schwer und so dringlich wie unsere

Wirtschaftskrise.“ 9 Gemeint ist das außenpolitische Erbe: zwei unbeendete

Kriege, politisch überforderte Streitkräfte, ein kriegsmüdes und polarisiertes

Amerika, vor allem ein schwerbeschädigter Ruf Amerikas – der

Nachlass einer gescheiterten Präsidentschaft, die es darauf angelegt hatte,

die alleinige Weltmachtrolle der USA gegen den Trend der Globalisierung

und Multipolarität zu verteidigen. Der Irakkrieg, der aus Sicht der neokonservativen

Ideologen diese Entwicklung aufhalten sollte, 10 hat sie letzten

Endes beschleunigt. Die USA stehen somit an einem Wendepunkt, der sie

zwingt, sich auf die Realität einer post-amerikanischen Welt einzustellen.

Eine jüngst bekannt gewordene Studie des US-Geheimdienstes bestätigt

die Verminderung der amerikanischen Machtstellung in der Welt: das

Entstehen einer multipolaren Welt, in der wirtschaftliche, politische und

militärische Macht auf viele globale Akteure im internationalen System

verteilt ist, freilich nicht gleichmäßig, sondern asymmetrisch: „Das internationale

System, wie es nach dem Zweiten Weltkrieg entstand, wird 2025

fast nicht mehr wiederzuerkennen sein.“ Ursache dafür sei „das Wachstum

der Schwellenländer, eine globalisierte Wirtschaft, ein historischer

Transfer von Reichtum von West nach Ost und der wachsende Einfluss

von nichtstaatlichen Akteuren.” Und für die USA prophezeit die Studie:

„Obwohl die Vereinigten Staaten wahrscheinlich der mächtigste einzelne

Akteur bleiben, wird ihre relative Stärke – sogar auf militärischem Gebiet

– sinken und ihr Einfluss schwächer werden.” 11

9 Barack Obama zit. bei Pitzke, Marc: Außenministerin Clinton soll Amerikas

Image aufpolieren, in: Spiegel Online, 1.12.2008.

10 Dazu grundlegend Keller, Patrick: Neokonservatismus und amerikanische Außenpolitik.

Ideen, Krieg und Strategie von Ronald Reagan bis George W. Bush,

Paderborn 2008.

11 Executive Summery of the US National Intelligence Council‘s, Global Trends

Report 2025, in: Internationale Politik 1/2009, Dokumentation.


44 Klaus-Dieter Schwarz

Nun ist die tektonische Verschiebung der Machtverhältnisse in der Welt

seit Ende des bipolaren Zeitalters kein Geheimnis mehr. Offen ist, wie

schnell dieser Prozess fortschreitet. Im Aufstieg der neuen Mächte, allen

voran der Riesenreiche China und Indien, ist auch mit Rückschlägen

zu rechnen. Sie werden von der gegenwärtigen Weltwirtschaftskrise

nicht weniger hart betroffen und sind dagegen schlechter gerüstet als die

USA oder Teile Europas. Zudem ist die erstaunliche Fähigkeit der USA zur

Selbsterneuerung und Kurskorrektur nicht zu unterschätzen. Dies abermals

zu beweisen, ist erklärtes Programm der Obama-Regierung.

Die amerikanische Präsidialdemokratie räumt dem Präsidenten die Vorherrschaft

in der Außenpolitik ein. Folglich hängt die Qualität der Außenpolitik

wesentlich von der Qualität des Präsidenten ab. Gewiss gibt es

Bedingungen, die auch Präsidenten nicht ändern können, wie die Umverteilung

der Macht in der Welt, die von vornherein erwarten lässt, dass

Präsident Obama die Zusammenarbeit mit Partnern suchen wird. Auch

er wird zuerst amerikanische Interessen vertreten – was denn sonst. Aber

sein bisheriges Auftreten lässt erkennen, dass er enge Partnerschaft mit

anderen für den besten Weg hält, diesen Interessen zu dienen. Eben daraus

entsteht Multilateralismus. Kein anderer unter den Präsidentschaftskandidaten

verkörpert diese Erwartung besser als der gewählte Präsident.

Ein Wahlsieg seines Kontrahenten wäre zweifellos im In- und Ausland als

Verlängerung der alten Politik empfunden worden.

Präsident Obama verfügt über geringe außenpolitische Erfahrung – so

wurde ihm im Wahlkampf vorgehalten. Das muss kein Nachteil sein. Dafür

bringt er die Erfahrungen seiner außergewöhnlichen Lebensgeschichte

mit, die beispielhaft zum Prozess der Globalisierung passen, dessen

Geschöpf er selber ist. In Hawaii von einer weißen US-Amerikanerin und

einem schwarzen Vater aus Kenia geboren, in Indonesien und Hawaii aufgewachsen

und an amerikanischen Elite-Universitäten ausgebildet, hat

er gelernt, die Welt aus nicht national begrenzter Sicht zu betrachten,

Unterschiede zu verstehen und zwischen ihnen Brücken zu bauen. Als Erwachsener

hat er nur ein Jahrzehnt in der geteilten Welt des Kalten Krieges

und der ideologischen Gegensätze verbracht, die viel längere Zeit in

einer Welt wachsender Zusammenhänge zwischen Staaten, Völkern und

Regionen. Er spricht von „gemeinsamer Menschlichkeit”, bezeichnet sich

als „Weltbürger” 12 und kann mit dem integrativen und dialogischen Stil

seiner brillanten Rhetorik die Menschen jeder Hautfarbe begeistern. Gewiss

steht auch er in der Tradition des amerikanischen Idealismus, aber er

ist viel mehr Realist als sein ideologisch verblendeter Vorgänger, dennoch

einer, der die Verhältnisse nicht hinnimmt, wie sie sind, sondern Mut

macht, sie zu verändern: „Yes, we can.”

12 Vgl. dessen Berlin-Rede vom 24.7.2008.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 45

Obamas Wahlkampfaussagen über Außenpolitik sind erstaunlich vage geblieben,

abgesehen von seiner Forderung des Rückzugs aus dem Irak, den

die Bush-Regierung am Ende selber noch mit Bagdad vereinbart hat. Dieses

Problem ist somit geregelt, wird ihn aber noch beschäftigen. Ansonsten enthielt

seine Botschaft kaum Konkretes über Ziele oder Konzept der Außen-

und Sicherheitspolitik unter seiner Führung. Er versprach, was amerikanische

Selbstverständlichkeit ist, die Wiederherstellung und Erneuerung der

amerikanischen Führungsrolle in der Weltpolitik: „The American moment

is not over”. Und: „We must lead the world, by deed and by example.” 13

Das kann nur bedeuten, dass er die Vereinigten Staaten als Vorreiter einer

post-hegemonialen Weltordnung betrachtet, denn nur solch eine Rolle und

Ordnung können ihnen wieder globale Legitimität verschaffen.

Klarer sind Obamas Vorstellungen über die Mittel seiner Außenpolitik.

Er will die internationale Zusammenarbeit stärken und Institutionen reformieren.

Er benutzt selten das Wort Multilateralismus, da der Begriff in

der amerikanischen Debatte ideologisch belastet ist; er spricht von Partnerschaft.

Aber ihm ist bewusst, dass die USA ihre Sonderstellung („Exzeptionalität”)

in der Welt verloren haben: „Niemand profitiert mehr als

wir von der Beachtung der internationalen ‚rules of the road‘.” 14 Dem widerspricht

nicht Amerikas Recht zur Selbstverteidigung: „Ich werde nicht

zögern, Streitkräfte einzusetzen, unilateral falls notwendig, um die Amerikaner

zu schützen oder vitale Interessen, wenn wir angegriffen oder unmittelbar

bedroht werden.” 15 Auch nimmt er die Verpflichtung der internationalen

Gemeinschaft ernst, im Fall von humanitären Katastrophen

und Völkermord mit militärischer Gewalt einzuschreiten („responsibility

to protect”). Ansonsten will er die Überbetonung militärischer Macht im

Repertoire der Außenpolitik seines Vorgängers zurückstufen. In der Irak-

Debatte gab er zu verstehen: „Ich will nicht nur den Krieg beenden, sondern

das Denken, das uns in diesen Krieg hineingeführt hat.” 16 Er ist auch

bereit, sich mit Führern nicht wohlgesinnter Regierungen ohne Vorbedingungen

zu treffen, wenn es der Sache und dem Frieden dient. „Wiederbelebung

der Diplomatie” ist ihm wichtiger als militärische Stärke. 17 Sie

ist ihm auch wichtiger als das Leitmotiv wilsonischer Missionspolitik als

Handlungsanweisung für die Verbreitung der Demokratie.

13 Zit. Obama: Renewing American Leadership.

14 Fortsetzung des Zitats: „We can‘t win converts to those rules if we act as if

they apply to everyone but us. When the World‘s sole superpower willingly

restrains its power and abides by internationally agreed-upon standards of

conduct, it sends a message that these are rules worth following.“ Zit. aus Obama,

Barack: The Audacity of Hope. Thoughts on Reclaiming The American

Dream, New York 2006, Vintage Book Edition 2008, S.365f.

15 Zit. Obama: Renewing American Leadership.

16 Zit. aus Fullilove, Michael: Hope or Glory? The Presidential Election and U.S.

Foreign Policy, Brookings Policy Paper 9/2008, S.8f.

17 Zit. Obama: Renewing American Leadership.


46 Klaus-Dieter Schwarz

Weiteren Aufschluss über Stil und Richtung seiner Außenpolitik gibt die

Regierungsbildung, die Obama in Rekordzeit und mit viel Überlegung

vorgenommen hat. Mit Joe Biden stellte er sich einen Senator als Vizepräsidenten

an die Seite, der sich in der internationalen Politik auskennt.

Auch sein Sicherheitsberater James Jones bringt als ehemaliger Nato-

Oberbefehlshaber und Kommandeur der Isaf-Truppe in Afghanistan umfassende

internationale Erfahrung mit ins Amt. Er soll dafür sorgen, dass

künftig ein ganzheitlicher Ansatz in der Sicherheitspolitik zur Geltung

kommt, auch dafür, dass die in Washington berüchtigten bürokratischen

Rivalitäten eingedämmt und die interministerielle Zusammenarbeit verbessert

werden. 18 Denn künftig, wie Obama bei der Vorstellung seines

Sicherheitskabinetts betonte, müssten die USA „eine neue Strategie verfolgen,

die gekonnt alle Instrumente amerikanischer Macht nutzt und

ins Gleichgewicht bringt: Militär und Diplomatie, Geheimdienste und

Rechtsstaatlichkeit, Wirtschaft und moralisches Vorbild.” Sein Team repräsentiere

„all diese Elemente der Macht Amerikas” 19 – ein Gesamtkonzept

also, das auf ressortübergreifender Sicherheitspolitik und „kluger/

schlauer Machtausübung” („smart power”) beruht. 20

Organisation und Besetzung der Regierung entsprechen dem neuen Konzept.

So sollen die Haushaltsmittel für das State Department deutlich erhöht,

die Ressourcen für Krisenprävention und Wiederaufbau dort gebündelt

und erweitert werden. Auch die Streitkräfte werden mehr Personal

erhalten und dafür Rüstungsprogramme gekürzt. Neben der einstigen

Rivalin Hillary Clinton, die Obama – typisch für ihn – nicht etwa außer

Acht lässt, sondern als Außenministerin gewinnt, erhält seine engste

Weggefährtin und außenpolitische Beraterin, Susan Rice, als neue UN-

Botschafterin Kabinettsrang. Sie soll amerikanische Außenpolitik wieder

stärker über die Weltorganisation zur Wirkung bringen, beispielsweise in

der Iranfrage, Darfur etc.; sie ist Expertin für Afrika und gilt als Befürworterin

von humanitären Interventionen. Mit der Bestätigung von Robert

Gates als Verteidigungsminister erfüllt Obama sein Versprechen parteiübergreifender

Zusammenarbeit, womit er zugleich ein Zeichen für Kontinuität

in der Militärführung setzt. Insgesamt ein hochkarätiges Team

18 Jones bereitet eine Weisung für den NSC vor, die seine Kompetenzen über

die klassischen Themen der Außen- und Sicherheitspolitik ausdehnt auf die

Finanzen, Wirtschaft, Energiesicherheit und Umwelt. Der neue NSC soll den

Präsidenten konzeptionell und strategisch beraten und nicht in das operative

Tagesgeschäft eingreifen.

19 Barack Obama zit. aus: Süddeutsche Zeitung, 2.12.2008, S.1.

20 Hillary Clinton in: Statement of Senator Hillary Rodham Clinton Nominee

for Secretary of State, Senate Foreign Relations Committee, 13.1.2009, S.4. Der

Begriff ist offensichtlich übernommen aus der jüngsten Veröffentlichung des

renommierten Politologen Nye, Joseph S.: The Powers to lead, Oxford 2008.

Darin definiert er „smart power“ als Verbindung aus „hard and soft power“,

die auf einen effektiveren Einsatz verfügbarer Machtressourcen zur Steigerung

des nationalen Einflusses zielt.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 47

aus im Washingtoner Politikbetrieb erfahrenen Führungskräften, pragmatisch,

zentristisch und unideologisch – so das allgemeine Urteil der

Fachkundigen. Nur die Parteilinke der Demokraten war von der Personalauswahl

weniger angetan.

Die Benennungen und Ankündigungen signalisieren einen klaren Bruch

mit der Außenpolitik unter George W. Bush – nicht weniger als den Beginn

einer neuen Ära. Sie beginnt dort, wo die alte den größten Schaden

hinterlassen hat und ein strategischer Scherbenhaufen aufzuarbeiten

ist: im Nahen und Mittleren Osten. Darauf weisen sowohl die Berufung

des Sicherheitsberaters hin, der in seiner Militärkarriere die Probleme in

„Greater Middle East” gründlich kennengelernt hat und mit Nachdruck

für eine umfassende Strategie eintritt, als auch die Erweiterung der außenpolitischen

Mannschaft durch erfahrene Krisenexperten als Sondergesandte.

21 Hier soll der Schwerpunkt liegen der „Wiederbelebung der amerikanischen

Diplomatie”. 22

2. Multilaterales Krisenmanagement

Der israelisch-palästinensische Konflikt befand sich in den letzten Amtstagen

von George W. Bush wieder einmal im Kriegszustand. Israels Regierung

war nach Kündigung des Waffenstillstandes durch die Hamas

entschlossen, die Raketenbedrohung aus Gaza mit Gewalt zu beenden.

Solche Politik hat bisher nur die Zahl der Toten, Verletzten und Vertriebenen

erhöht, die Aussicht auf Frieden jedoch nicht verbessert. Statt den

Gazastreifen komplett abzuriegeln, die Hamas zu isolieren und in die

Arme Irans zu treiben, hätte Israel diese Gruppe, die immerhin in einer

international anerkannten Parlamentswahl die absolute Mehrheit der

Stimmen errang, in den Dialog mit der palästinensischen Autonomiebehörde

ebenso einbinden sollen, wie sie es mit dem militanten Flügel der

Fatah getan und dadurch deren Terroraktivitäten überflüssig gemacht hat.

Einen Vermittler zwischen beiden Seiten gab es nicht; jedenfalls wollte

die Bush-Regierung während ihrer gesamten Amtszeit diese Rolle nicht

übernehmen. Sie stand ohne Wenn und Aber auf Israels Seite. Auch das

gehört neben dem zeitgleich stattfindenden Wahlkampf in Israel zur Vorgeschichte

des Gazakrieges.

21 George J. Mitchell für Nahost, Ex-Senator und erfolgreicher Vermittler im

nordirischen Friedensprozess; Dennis Ross für Iran, unter Clinton und Bush

Nahost-Gesandter; Richard Holbrooke für Afghanistan, Pakistan und Indien,

ehem. Botschafter in Deutschland und Balkanvermittler.

22 Vgl. hierzu Haass, Richard N./Indyk, Martin: A New U.S. Strategy for the Middle

East, in: Foreign Affairs 1/2009, S.41-58.


48 Klaus-Dieter Schwarz

Israel ist es nicht gelungen, Hamas entscheidend zu schwächen. Beide

Seiten haben einen einseitigen, jederzeit brüchigen Waffenstillstand erklärt.

Ihn dauerhaft zu befestigen, wird die erste Aufgabe des „Sondergesandten

für den Nahost-Frieden“ George Mitchell sein. Mehr wird er zunächst

nicht ausrichten können. Denn klar ist, dass dieser Konflikt nicht

isoliert zu lösen ist, sondern von allen wichtigen Akteuren in der Region

bearbeitet werden muss. Deshalb sollen die Friedensgespräche zwischen

Syrien und Israel fortgesetzt und in direkte Verhandlungen überführt werden,

die bisher via türkischer Vermittlung informell stattgefunden haben.

Auch eine Wiederaufnahme diplomatischer Beziehungen mit Syrien ist

beabsichtigt. Selbst ein Dialog mit der Hamas ist denkbar. Sie kann jedenfalls

aus den Friedensbemühungen nicht ausgeschlossen werden. Ob

eine Aussöhnung zwischen Fatah und Hamas zustande kommt, um eine

legitime palästinensische Führung zu bilden, die den Friedensprozess mit

Israel wieder aufnehmen und mittelfristig die angestrebte Zweistaatenlösung

verwirklichen kann, bleibt abzuwarten.

Vor allem muss Israel mit Nachdruck von der Notwendigkeit glaubwürdiger

Verhandlungen mit den Palästinensern überzeugt werden, einschließlich

der Beendigung des Ausbaus jüdischer Siedlungen in Westjordanland.

Dies dürfte nach dem Wahlsieg der rechten Kräfte in Israel schwieriger

geworden sein, denn auf der Agenda einer Regierungskoalition aus Likud,

Rechtspopulisten und Ultra-Orthodoxen unter Premierminister Netanjahu

hat die Zweistaatenlösung keinen Platz. Daran ändert auch der Beitritt

der heftig geschrumpften Arbeitspartei von Verteidigungsminister Barak

zum Rechts-Bündnis wenig, die sich weiter dafür einsetzt. Andererseits

kann es sich keine Regierung Israels leisten, sich einem energischen amerikanischen

Engagement für den Friedensprozess zu widersetzen. Präsident

Obama ist, unterstützt von einer merklich kritischeren Haltung seiner

Wähler gegenüber Israel nach dem Gazakrieg, 23 dazu entschlossen, allerdings

nicht direkt, sondern auf dem Umweg über die Normalisierung der

Beziehungen zu Syrien und die Entspannung des Konflikts mit Iran. Das

wird Zeit brauchen, doch gelingt dieser Ansatz, könnte es sogar leichter

sein, einer rechten Regierung mit linkem Juniorpartner die notwendigen

schwierigen Kompromisse einer Zweistaatenlösung abzuringen als einer

ohne Gegengewicht zu den Ultra-Rechten. Es gibt dazu außer Fortsetzung

des Dauerkonflikts keine Alternative. Deshalb muss sich auch Europa mit

einer aktiven Nahost-Politik stärker engagieren.

Iran, der große Unsicherheitsfaktor und Gegenspieler der USA in der Region,

ist die größte außenpolitische Herausforderung für die Obama-Regierung.

Das Land ist der einflussreichste Nachbar des Irak. Mischt es sich in

dessen innere Angelegenheiten ein, sind alle Abzugspläne infrage gestellt.

23 Vgl. Pew Research Center for the People & the Press. Modest Backing For Israel

in Gaza Crisis vom 13.1.2009.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 49

Diese Gefahr, die der Grund für die amerikanische Truppenaufstockung

Anfang 2007 gewesen war, hat sich verringert, da die Provinzwahlen Ende

Januar 2009 die Machtverhältnisse im Land von den konfessionellen Parteien

deutlich zu den nationalistischen und zentralstaatlich orientierten

Kräften verschoben haben. Bestätigt sich dieser Trend in den Parlamentswahlen

Ende des Jahres und gelingt es, die Spannungen zwischen Zentralisten

und Föderalisten, vor allem die Auseinandersetzungen mit den

Kurden unter Kontrolle zu halten, dann dürften der von Obama angeordnete

Abzug der meisten Kampftruppen bis August 2010 und der Verbleib

einer beträchtlichen Militärpräsenz bis Ende 2011 zu verantworten sein.

Dies verschafft Zeit, um mit den Nachbarstaaten ein Abkommen über die

territoriale Integrität des Irak zu erreichen, und verbessert die Ausgangsposition

Obamas für den Versuch, mit Iran ins Gespräch zu kommen.

Die bisherige Konfrontationspolitik Washingtons im Umgang mit Iran

war erfolglos. Sanktionen, militärische Drohungen und Vermittlungen der

EU im Atomstreit haben Teheran nicht zum Einlenken bewegen können.

Vielmehr wurde das Anreicherungsprogramm beschleunigt und der iranische

Widerstand gegen den Friedensprozess in Nahost verstärkt. Obama

will einen diplomatischen Neuanfang, der auf die Vorbedingung einer

Aussetzung der Urananreicherung verzichtet und das Atomprogramm einzuhegen

versucht: Iran im Besitz der Atomwaffe sei „nicht akzeptabel”. 24

Die Frage stellt sich, wie Teheran zur Aufgabe dieser Option oder gar dieses

Ziels bewegt werden könnte oder was zu tun wäre, sollte das scheitern.

Man wird es probieren müssen – einerseits mit wirtschaftlichen Kooperationsangeboten

und Einbindung in eine regionale Sicherheitsarchitektur

und andererseits mit verschärften internationalen Sanktionen. Obamas

Neujahrsbotschaft an „das Volk und die Führer der Islamischen Republik

Iran” ist ein erster mutiger Versuch, die seit drei Jahrzehnten andauernde

gegenseitige Dämonisierung zu überwinden und Verhandlungsbereitschaft

über „die gesamte Bandbreite der vor uns liegenden Fragen” anzubieten.

25 So eine Offerte und solch ein Sinneswandel der amerikanischen

Iranpolitik war vor wenigen Monaten noch undenkbar.

Schließlich Afghanistan und Pakistan: Die neue Administration betrachtet

beide Länder als „zentrale Front im Kampf gegen den Terrorismus”. 26

Der Präsident ist überzeugt, man habe sich vom Krieg im Irak von der Bekämpfung

des radikalen Islamismus ablenken lassen und auch die Rückkehr

und neue Schlagkraft der Taliban und Al Qaida weitgehend ignoriert.

„Wir haben ein klares und fokussiertes Ziel: Al Qaida in Pakistan

24 So Außenministerin Hillary Clinton bei ihrer Anhörung im Senat am

13.1.2009, zit. aus: Süddeutsche Zeitung, 15.1.2009, S.7.

25 Zit. aus: Videotaped Remarks by The President in Celebration of Nowruz,

March 20, 2009, www.Whitehouse.gov

26 Zit. Hillary Clinton bei ihrer Anhörung im Senat am 13.1.2009, ebd.


50 Klaus-Dieter Schwarz

und Afghanisten zu zerschlagen, aufzulösen und zu besiegen.” 27 Das soll

erreicht werden mit einer neuen „umfassenden Strategie”, in der „hard

and soft power” gleichermaßen zum Einsatz kommen. Zusätzlich zu der

bereits im Februar angeordneten Verstärkung der 38.000 in Afghanistan

stationierten US-Soldaten um 17.000 werden weitere 4.000 Ausbilder der

Eliteeinheit Airborn Division entsandt, um das Training afghanischer Sicherheitskräfte,

das bisher von dafür meist unerfahrenen Nationalgardisten

durchgeführt wurde, zu beschleunigen und so die Voraussetzung für

einen künftigen Abzug der US-Truppen zu schaffen. Einen Zeitplan für die

Beendigung des Militäreinsatzes gibt es jedoch nicht. Der Sondergesandte

für Afghanistan und Pakistan, Richard Holbrooke, rechnet damit, dass der

Krieg in Afghanistan der längste sein werde, den die USA jemals hätten führen

müssen – länger noch als in Vietnam, der 14 Jahre lang gedauert hat. 28

Militärische Stärke allein kann den Krieg in Afghanistan nicht beenden.

Deshalb will sich die Regierung Obama nach dem Vorbild der im Irak

erfolgreich angewandten Taktik im Umgang mit Militanten verstärkt um

eine Verständigung mit den Taliban bemühen. Nach Einschätzung des

US-Geheimdienstes beteiligen sich zwei Drittel der Aufständischen nicht

aus ideologischen Gründen am Kampf gegen die Besatzung, sondern wegen

örtlicher Missstände und wirtschaftlicher Not. 29 Folglich sollen Stammesführer

und jene Taliban, die nicht zum harten Kern der Al Qaida gehören,

durch Verbesserung ihrer Lebensumstände dazu gebracht werden,

sich von den Extremisten zu trennen. Auch die Regierung in Kabul hat

sich um Gespräche mit der Taliban-Führung bemüht, bisher ohne Erfolg

trotz Angebot einer Regierungsbeteiligung. Die Aussicht auf sinnvolle

Verhandlungen mit den Aufständischen dürfte sich daher vorerst auf die

lokale Ebene beschränken.

Ebenfalls neu ist der übergreifende regionale Ansatz. Afghanistan und Pakistan

werden nicht mehr gesondert betrachtet, sondern als ein Kriegsschauplatz.

Westliche Bodentruppen sollen jedoch nicht in Pakistan eingreifen,

um die von dort geführten Angriffe der Taliban zu bekämpfen.

Dies bleibt Aufgabe der pakistanischen Streitkräfte und Regierung, die in

den nächsten fünf Jahren eine US-Finanzhilfe von 7,5 Milliarden Dollar

– eine Verdreifachung der bisherigen Mittel – zur Stabilisierung der Grenzgebiete

zu Afghanistan erhalten soll. Nicht nur sie hat ein massives Problem

mit vermehrten Terroranschlägen im eigenen Land, auch Iran mit

den Drogen, die aus Afghanistan ins Land kommen. Die übrigen Nach-

27 Text of President Barack Obama´s remarks in: International Herald Tribune,

27.3.2009.

28 Vgl. Holbrooke, Richard: The Next President. Mastering a Daunting Agenda,

in: Foreign Affairs 5/2008, S.2-24.

29 Diese Aussage ist mit Vorsicht zu betrachten, da die Geheimdienste wenig

über die Machtstrukturen in Afghanistan wissen.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 51

barn teilen das Interesse an Stabilität in der Region. Um dieses zu befördern

und die neue Afghanistan-Strategie zu testen, hat auf Anregung der

USA unter Schirmherrschaft der UN eine Afghanistan-Konferenz in Den

Haag Ende März 2009 stattgefunden, an der sämtliche Anrainer, Truppensteller,

die Großmächte und wichtigsten internationalen Organisationen

teilnahmen, auch ein Vertreter Teherans. Der Test gilt als gelungen.

Wie man sieht: Alle Konflikte im Krisenbogen zwischen Kairo und Kabul

hängen eng miteinander zusammen. Sie können daher auch nur unter

Behandlung ihrer Verwobenheit geregelt werden. Dazu bedarf es nachdrücklicher

diplomatischer Anstrengungen, integrierter Strategien und

multilateraler Zusammenarbeit, um Synergien zum Beispiel aus dem Truppenrückzug

im Irak und einer Entspannung der Beziehungen mit Iran zu

erzeugen und im israelisch-arabischen Friedensprozess zu nutzen. Dazu

gehört auch, die Friedensbemühungen mit regionalen Sicherheitsabkommen

zu untermauern. Eine solche Politik der Krisenbewältigung unterscheidet

sich grundlegend von der Sicherheitspolitik der Bush-Administration,

die sämtliche Konflikte im Nahen und Mittleren Osten unter den

intellektuell und politisch fragwürdigen Gesichtspunkt der Terrorismus-

Bekämpfung gestellt und dabei die Hauptquelle des islamistischen Terrorismus

aus den Augen verloren hat. Denn diese würde versiegen, wenn

der Nahostkonflikt endlich gelöst und eine haltbare regionale Sicherheitsstruktur

geschaffen wird. Obama scheint diesen Konflikt als gefährlich

und daher vordringliche Aufgabe zu begreifen. Eine schnelle Lösung ist

allerdings nicht zu erwarten. Aber vielleicht schafft er es als begnadeter

Kommunikator, die Konfliktparteien zum Reden und zu ernsthaften Verhandeln

zu bringen.

3. Multilaterale Multipolarität

Die Machtverschiebungen im internationalen System schwächen zwangsläufig

die relative Weltmacht der USA und damit die westliche Dominanz

insgesamt. Präsident Obama kommt nicht umhin, sich mit den Konsequenzen

dieser säkularen Entwicklung intensiv zu beschäftigen – nicht etwa,

weil er Konkurrenz zur amerikanischen Führungsrolle zu befürchten hätte.

Denn keine der neuen Großmächte verfügt gegenwärtig über die Machtfülle

und vor allem den politischen Willen zur Gestaltung der internationalen

Beziehungen wie die USA, geschweige denn zur Gegenmachtbildung im

Sinne der Mechanik der Balance of Power. Solche Ambitionen gab es nicht

einmal, als der unbeliebte George W. Bush die Vereinigten Staaten regierte,

allenfalls Bestrebungen, den Unilateralismus seiner Politik in die Schranken

zu weisen. Allerdings bringt die Machtverschiebung das Verlangen der neuen

Mächte und Machtgruppierungen nach mehr Mitbestimmung mit sich.

Unumgänglich wird daher eine Multilateralisierung der Multipolarität.


52 Klaus-Dieter Schwarz

China wird zweifellos die neue Weltmacht des 21. Jahrhunderts und die

USA als die Nummer eins ablösen. Schon heute hat Washington keine

Wahl, das Reich der Mitte als Schwergewicht im Konzert der Großmächte

zu akzeptieren, ist es doch bereits größter Gläubiger der USA und wichtigster

Importlieferant des US-Marktes. Die Bush-Administration verfolgte

in der Chinapolitik einen Mittelweg zwischen „enlargement“ und „containment“,

der einerseits China in das bestehende internationale System

integrieren und andererseits durch Gleichgewichtspolitik im pazifischen

Raum ausbalancieren sollte. Obama wird den Akzent mehr auf „engagement“

setzen in der Erwartung, dass China durch stärkere Einbindung in

multilaterale Strukturen vermehrt den Ausgleich sucht und auch die Widersprüche

zwischen rapider wirtschaftlicher Entwicklung und beharrlicher

Parteiherrschaft mildert: „Wir werden mit China wetteifern auf einigen

Gebieten und auf anderen zusammenarbeiten.“ 30 Die wirtschaftliche

Konkurrenz wird angesichts der chinesischen Exportoffensive und des

hohen Leistungsbilanzdefizits deutlich als Herausforderung empfunden.

Andererseits macht Chinas Premier sich „Sorgen” um seine in US-Dollar

geparkten Währungsreserven.

China ist ebenso wie Russland seit Ende des Ost-West-Konflikts für eine

multipolare Weltordnung eingetreten. Gleichwohl toleriert es die stabilisierende

US-Präsenz in der Region, weil es zur Weiterentwicklung von

Wirtschaft und Gesellschaft eine stabile internationale Umwelt benötigt.

Die chinesische Führung weiß, dass Konfrontation den eigenen Interessen

nicht dient. Sie unterstützt daher die USA im Kampf gegen den Terrorismus

und bei der Eindämmung des Atomprogramms Nordkoreas. Der

Konflikt mit Taiwan ist entspannt, die Beziehungen mit Russland und Indien

haben sich deutlich verbessert. China hat auch seine Vorbehalte gegenüber

multilateralen Formen regionaler Zusammenarbeit überwunden

(Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit, ASEAN Regional Forum).

Pekings außenpolitisches Konzept einer „Harmonischen Welt” unterstreicht,

dass sich in der chinesischen Diplomatie eine Hinwendung zum

Multilateralismus vollzogen hat. 31 Dies trifft sich mit der Absicht Obamas,

einen „effektiveren Rahmen in Asien” zu schaffen, der über bilaterale Verträge

und die Sechs-Parteien-Gespräche über Nordkorea hinausgeht. 32 Bereits

Präsident Clinton ist für eine stärker institutionalisierte Pazifische

Gemeinschaft nach europäischem Vorbild eingetreten, aber damals noch

auf höfliche Zurückhaltung gestoßen. Man wird sehen, ob die Zeit reif

dafür ist.

30 Zit. Obama: Renewing American Leadership.

31 Vgl. Bräuner, Oliver/Wacker, Gudrun/Zhon, Jiajing: Die „Harmonische Welt“

und Chinas Rolle im internationalen System, in: SWP-Zeitschriftenschau

2008/ZS 02, 2008.

32 Zit. Obama: Renewing American Leadership.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 53

Auch Russland hat seinen Platz in der Weltordnung noch nicht gefunden.

Es erhebt den Anspruch, eine Rolle als Großmacht auf Augenhöhe

mit den USA und der EU zu spielen, der zwar dem wirtschaftlichen Gewicht

des Landes nicht entspricht, doch ernst zu nehmen ist, wenn man

mit Moskau ein verträgliches Verhältnis haben will. Obama betrachtet

Russland weder als Gegner noch als engen Partner, aber er sieht die Bedeutung

Russlands in all den Fragen, die sich seiner Außenpolitik stellen:

Iran und das Nuklearprogramm, Stabilität im Irak, Erfolg in Afghanistan,

Sicherheit Europas etc. Vor allem hat er sich vorgenommen, die von seinem

Vorgänger für überflüssig gehaltene Rüstungskontrollpolitik wieder

zu beleben. Dies stößt auf Moskaus Interesse.

Obama hat angekündigt, den Ende 2009 auslaufenden Vertrag über die

Begrenzung strategischer Atomwaffen (START I) zu verlängern und damit

das mit der Sowjetunion vereinbarte Inspektionsregime fortzusetzen. Er

will im Senat die Ratifizierung des Teststoppvertrages durchbringen, die

Entwicklung neuer Atomsprengköpfe einstellen, ein weltweites Verbot

der Produktion von Spaltmaterial für Atomwaffen erreichen und die Zahl

der Atomsprengköpfe um 80 Prozent auf beiden Seiten abrüsten – das

ist nicht weniger als eine radikale Wende in der amerikanischen Nuklearpolitik,

die sich seit Ende des Kalten Krieges kaum verändert hat. 33 In

diesem Kontext sollen auch die umstrittenen Pläne zum Aufbau eines Raketenabwehrsystems

in Polen und in Tschechien überprüft und vom Verhalten

Irans zum amerikanischen Gesprächsangebot abhängig gemacht

werden. 34 Dies gibt Russland Anreiz, schärfere Sanktionen mitzutragen,

falls Teheran nicht einlenkt. Der Kreml hat bereits die angedrohte Stationierung

von Kurzstreckenraketen in Kaliningrad ausgesetzt. Es kommt

also neuer Schwung in das durch fragwürdige Rüstungsprojekte und fortgesetzte

Osterweiterung der NATO belastete amerikanisch-russische Verhältnis.

Dies stärkt auch die Sicherheit Europas, denn diese beruht auf

Sicherheit mit und nicht gegen Russland.

„Amerika hat keinen besseren Partner als Europa”, bekannte Obama in

seiner Berlin-Rede. Die EU-Außenminister begrüßten seine Wahl mit einem

umfassenden Kooperationsangebot: „Die Weltordnung hat sich verändert.

Die Europäer wollen darin ihre Rolle an der Seite der Amerikaner

spielen.” 35 Folglich geht es um eine veränderte transatlantische Beziehung

– eine, die nicht vom Wunsch nach Wiederherstellung, sondern

von dem der Neugestaltung bestimmt ist, die sowohl den neuen globa-

33 Vgl. Arms Control Today 2008 Presidential Q&A: President-elect Barack Obama,

Arms Control Association, 2008.

34 Vgl. ebd. Obamas Aussage, dass er das Abwehrsystem nicht ohne Zustimmung

der Bündnispartner und erwiesene Einsatzreife stationieren werde.

35 EU will eng mit Obama zusammenarbeiten, zit. aus: Spiegel Online, 15.11.2008.


54 Klaus-Dieter Schwarz

len Ordnungsproblemen als auch der schleichenden Machtverschiebung

vom Atlantik zum Pazifik Rechnung trägt.

Inzwischen hat sich die EU zu einem selbstständigen Akteur in der entstehenden

multipolaren Welt entwickelt und in der Debatte über Weltfinanzreform,

Klimaschutz, vernetzte Sicherheitspolitik sowie durch entschlossenes

Handeln im Georgienkonflikt gezeigt, dass sie zur Gestaltung

der Weltordnung eine Menge beitragen kann. Gleichwohl bleiben die

USA für Europa wichtig, denn nur in Partnerschaft mit der amerikanischen

Außenpolitik kann die europäische Außenpolitik globale Bedeutung

gewinnen. Umgekehrt ist der europäische Beitrag notwendig, damit

die USA eine konstruktive Rolle in der Welt spielen können. „Amerikaner

und Europäer müssen und können sich wechselseitig ergänzen und

gemeinsam Verantwortung tragen”, heißt es in dem Strategiepapier der

EU-Außenminister. Dies verlangt allerdings substanzielle und regelmäßige

Konsultationen, gemeinsame Entscheidungsfindung und gerechte Lastenteilung:

„no taxation without representation”.

Kann die NATO wieder der Ort werden, an dem die transatlantischen Partner

ihre strategischen Vorstellungen konsultieren und koordinieren? An

diesem Verständnis der Allianz als politisches Bündnis hat es in den vergangenen

Jahren beiderseits gefehlt. Die USA nutzten sie zur Mitsprache

in Angelegenheiten europäischer Sicherheit und als „Werkzeugkasten” für

ihre Globalpolitik. Die Europäer konzentrierten sich auf den Ausbau der

EU und Aufbau einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik,

die zivile und militärische Mittel miteinander verknüpft. Die NATO hat

dagegen als Anbieter von Sicherheit nur militärische Stärke und organisatorische

Fähigkeiten aufzuweisen. Dennoch kann sie wieder eine lebendige

Organisation der transatlantischen Bündnispartnerschaft werden.

In diese Richtung zielt ein gemeinsames Papier der Bundeskanzlerin Merkel

und des französischen Präsidenten Sarkozy. 36 Sie fordern für den bevorstehenden

NATO-Gipfel, der im April 2009 von beiden Ländern gemeinsam

ausgerichtet wird, eine Grundsatzdebatte über Sinn und Zweck

des Bündnisses. Der politische Charakter der NATO müsse wieder in den

Vordergrund treten. „Dies bedeutet: gemeinsames Analysieren, Entscheiden

und Umsetzen. Einseitige Schritte würden dem Geist dieser Partnerschaft

widersprechen.” Das sind klare Worte gegen amerikanische Alleingänge,

offenkundig bezogen auf die Bush-Ära. Beide Politiker sind nicht

der Meinung, die NATO benötige eine neue Strategie, sondern schlagen

vor, das strategische Konzept der Allianz von 1999 „zu überarbeiten”. Die

Beistandsverpflichtung sei der „Wesenskern” des Bündnisses, womit sie

Bestrebungen, die NATO in eine globale Sicherheitsagentur zu verwan-

36 Merkel, Angela/Sarkozy, Nicolas: Wir Europäer müssen mit einer Stimme sprechen,

in: Süddeutsche Zeitung, 4.2.2009.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 55

deln, eine Absage erteilen. Vielmehr komme es darauf an, die Kombination

von zivilen und militärischen Mitteln stärker zu betonen – sie sei das

„Markenzeichen der europäischen Sicherheitspolitik”. Folglich müssen

NATO und EU enger zusammenwirken, doch dies ist das bisher ungelöste

Problem. Vor allem muss zunächst der EU-Reformvertrag von Lissabon in

Kraft treten, der u.a. die institutionellen Voraussetzungen schafft für eine

Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die endlich ihren Namen

verdient.

Obama misst Konsultationen sowohl zu Hause als auch mit engen Verbündeten

große Bedeutung bei. Seine Regierung wird daher die NATO wieder

als Ort der politischen Debatte nutzen. Auch ihr „smart power“-Konzept

kommt der vernetzten Sicherheitspolitik der Europäer entgegen. Die europäische

Fokussierung der Allianz auf den „Wesenskern“ der Abschreckung

und kollektiven Verteidigung dürfte ihr allerdings als zu eng erscheinen,

weil zu reaktiv, statisch und stationär. In diesem Punkt zeichnen sich Differenzen

ab, die bei der Beratung über das künftige strategische Konzept

der NATO zur Diskussion stehen werden. Es geht einmal mehr um die

umstrittene Frage „Globalisierung“ des Bündnisses durch Ausweitung von

NATO-Partnerschaften unterhalb der Mitgliedschaft, die es bereits gibt

zum Beispiel mit Australien, Japan etc., und durch proaktives Handeln

zwecks Eindämmung von Bedrohungen jenseits des Bündnisgebietes. 37

Damit ist die Debatte über den künftigen Zuschnitt des Bündnisses eröffnet.

Die USA werden in dieser Frage von den Europäern mehr Anpassung

an die neuen Herausforderungen und mehr Effizienz erwarten. Und so

leicht wie in der Ära Bush werden sie sich dem nicht entziehen können.

Schließlich: Multilateralismus im Zeitalter beschleunigter Interdependenz

und entstehender Multipolarität funktioniert schlecht ohne wirksame

Institutionen. Die wichtigsten wurden vor sechzig Jahren von den

USA geschaffen. Sie sind überholt und ineffektiv: Der UN-Sicherheitsrat

mit seinen fünf Vetomächten bildet das Kräftegewicht nach dem Ende

des Zweiten Weltkrieges ab, erfüllt seine Zuständigkeit – „Wahrung des

Weltfriedens und der internationalen Sicherheit” – nur unzulänglich und

ist reformresistent; der Internationale Währungsfonds (IWF) konnte das

Entstehen der Weltfinanzkrise zwar frühzeitig erkennen, aber nichts dagegen

unternehmen; die Doha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO)

befindet sich im achten Verhandlungsjahr und tritt ergebnislos auf der

Stelle, weil sie sich nicht auf den Abbau von Agrarsubventionen und Industriezöllen

einigen kann. Solche Ineffizienz der globalen Organisationen

untergräbt die Legitimität internationaler Ordnung.

37 In diese Richtung zielen Aussagen des Sicherheitsberaters Jones auf der Münchner

Sicherheitskonferenz 2009, vgl. Süddeutsche Zeitung, 9.2.2009, S.6.


56 Klaus-Dieter Schwarz

Obama hat Reformen der internationalen Organisationen und deren

Anpassung an die heutigen Machtverhältnisse angekündigt. Das bedeutet

für die westlichen Staaten, dass ihre Überrepräsentierung in vielen

Institutionen nicht mehr vertretbar ist. Es sei notwendig, „aufstrebenden

Mächten wie Brasilien, Indien, Nigeria und Südafrika einen Anteil bei der

Aufrechterhaltung der internationalen Ordnung zu geben. Dafür benötigen

die Vereinten Nationen weitreichende Reformen.” 38 Diese Absicht ist

zwar recht und billig, aber die Folge mangelnder Bereitschaft zum Interessenausgleich

zwischen etablierten und aufsteigenden Mächten wird eher

sein, dass die Regionen mit zunehmendem Selbstbewusstsein ihre eigenen

Sicherheitsinstitutionen aufbauen wie in der Shanghaier Organisation für

Zusammenarbeit oder der Afrikanischen Union bzw. dort, wo sie fehlen,

wie in der Golfregion. Selbst ein reformierter UN-Sicherheitsrat könnte

die Krisen- und Konfliktpotenziale im Nahen und Mittleren Osten nicht

wirksam behandeln. Für solche Probleme sind flexible Koalitionen besser

geeignet: Kontaktgruppen, Quartetts, die EU-3, P5 plus 1 39 etc. Auch für

die neue Mächtekonzertierung im multipolaren System gibt es bereits ein

Forum, das gute Dienste in Wirtschaftsfragen geleistet hat: die Gruppe

der führenden Industrieländer (G 7 plus Russland), die indes wie der UN-

Sicherheitsrat die politische Wirklichkeit des 21. Jahrhunderts nicht mehr

widerspiegelt. Die Zusammenkunft der G 20 im November 2008 war aus

der Not der globalen Finanzkrise geboren, könnte aber Ausgangspunkt

für regelmäßige Treffen der wichtigsten Industrie- und Schwellenländer

in erweiterten Formaten (G 13 plus x) werden, um den zunehmenden

Regulierungsbedarf in der Weltpolitik untereinander abzustimmen. Kurz:

Weltordnungspolitik (Global Governance) in der interdependenten und

multipolaren Welt findet offenkundig in einer Kombination aus globalem,

interregionalem und modularem Multilateralismus statt.

Obamas Administration steht somit vor dem Problem, die Rolle der USA

an eine Weltordnung anpassen zu müssen, die Washington nicht mehr

kontrollieren kann. Das ist neu für Amerika, denn bisher war es gewohnt,

sich entweder anderthalb Jahrhunderte zu isolieren oder die Welt zu dominieren.

Das künftige internationale System wird komplexer sein als

alle anderen, mit denen sich die amerikanische Diplomatie bisher auseinanderzusetzen

hatte. Es erinnert an eine vergleichbare europäische

Konstellation im 18. und 19. Jahrhundert, an das europäische System des

Gleichgewichts, das funktionierte, solange die fünf Mächte Konsens untereinander

finden konnten. Als sie keinen mehr fanden, nämlich 1914

und 1939, führte es zur Katastrophe, in die sie zweimal die USA hineinzogen.

Deshalb hat Amerikanern die Vorstellung, eine Weltordnung auf einer

Art Gleichgewicht aufzubauen, nie sonderlich gefallen. Doch damals

38 Zit. Obama: Renewing American Leadership.

39 Die fünf ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates plus Deutschland, die

mit Iran über dessen Atomprogramm verhandeln.


Ein neuer globaler Multilateralismus der USA 57

war die Interdependenz in den Beziehungen der großen Mächte untereinander

noch zu schwach für einen Zusammenhalt und Krisenmanagement

bietenden Multilateralismus. Heute ist dieser in integrierten Staatenverbindungen,

internationalen Organisationen und Verträgen, aber auch in

locker gefügten Institutionen, flexiblen Gruppen und Nichtregierungs-

Organisationen (NGOs) verfügbar. Auch andere Großmächte, teilweise

mit extrem unterschiedlichen Kulturen wie Indien und China, stehen vor

dem gleichen Problem, sich in eine neue Weltordnung einzufügen und

dafür das Instrumentarium des Multilateralismus zu nutzen. Dies erfordert

von den USA eine Abkehr von hegemonialen Tendenzen bisheriger

Weltmachtpolitik und von ihren Partnern Übernahme von mehr internationaler

Verantwortung. Die Schlussfolgerung hat die Qualität einer Binsenwahrheit

und Aussicht, als gängige Floskel Karriere zu machen: „Amerika

kann die Probleme nicht ohne die Welt lösen, und die Welt kann die

Probleme nicht ohne die USA lösen.” 40

Ausblick

„Wir müssen Amerika erneuern“, hat Präsident Barack Obama seiner Nation

in der Antrittsrede am 20. Januar zugerufen. Und weil Umwälzungen in den

Vereinigten Staaten stets globale Folgen haben, gilt dieser Aufruf der ganzen

Welt: „Wir sind bereit, die Führung einmal mehr zu übernehmen“ – diesmal

nicht mehr als Hegemon, sondern als primus inter pares. Die wichtigsten

Bausteine einer erneuerten Weltordnung sind die Staaten Nordamerikas

und Europas, weil sie sich in den entscheidenden Fragen als kooperativer

erwiesen haben als andere Regionen. Daraus folgt zweierlei. Zum einen liegen

ihre wesentlichen Interessen im Nahen und Mittleren Osten so eng bei -

einander, dass ihre Zusammenarbeit bei der Stabilisierung und Entwicklung

dieses Teils der Welt sich nahezu von selbst versteht. Die Region ist für die

Sicherheit beider Kontinente so zentral, dass dort nicht nur gemeinsames

Krisenmanagement vonnöten ist, sondern sich auch neue Formen eines

innovativen Multilateralismus zur Reform der Region empfehlen. Zum anderen

ist ihre Partnerschaft gefordert bei der Aufgabe, die aufstrebenden

Mächte in eine Weltordnung zu integrieren, die sie nur dann unterstützen,

wenn sie an der Regelung der regionalen und globalen Probleme dieser Welt

auch gleichberechtigt teilhaben. Das bedeutet aber, dass der Westen sich

allmählich von seiner 500-jährigen Dominanz der Welt verabschieden und

anderen Zivilisationen mehr Einfluss gewähren muss.

Präsident Obama wird eine neue und globale multilaterale Außen- und

Sicherheitspolitik betreiben. Nicht nur, weil es seiner persönlichen Über-

40 Hillary Clinton bei ihrer Vorstellung als Außenministerin, zit. in: Süddeutsche

Zeitung, 2.12.2008, S.1; dieselbe Aussage in ihrem Statement im Auswärtigen

Ausschuss des Senats, 13.1.2009.


58 Klaus-Dieter Schwarz

zeugung entspricht, sondern weil die USA unilateral nur noch wenig

(wenn überhaupt) erreichen können. Deshalb wird sich die amerikanische

Haltung zum Multilateralismus der europäischen angleichen, das heißt:

Multilateralismus wird nicht mehr verstanden nur als Mittel, sondern als

Ziel der Außenpolitik. Dabei handelt es sich aber um einen fordernden

Multilateralismus, der auf Resultate größeren Wert legt als auf Prozesse

und Kompromisse auf kleinem gemeinsamen Nenner, die für die europäische

Art des Multilateralismus charakteristisch sind. Daraus können sich

transatlantische Frustrationen ergeben, wenn die Europäer auf das neue

Arrangement – mehr amerikanische Kooperation und mehr europäisches

Engagement im Gegenzug – so vielstimmig reagieren wie üblich, anstatt

auf die Herausforderungen der Globalisierung kraftvolle Antworten zu geben,

die nur die Union liefern kann.

Dem steht auf amerikanischer Seite ein Problem gegenüber, das die Europäer

im integrierten Staatenverbund aufgelöst und geregelt haben: die

Spannung zwischen demokratischer Kontrolle der Außenpolitik und Einschränkung

nationaler Souveränität durch Einbindung in multilaterale

Strukturen. Das hängt nicht nur damit zusammen, dass die USA diese Erfahrung

dichter und vertiefter internationaler Kooperation bisher kaum

kennen, sondern ergibt sich aus ihrem politischen System der verschränkten

Gewalten, in dem der Kongress Teil der Regierung („the other brunch of

government“) ist und in der Außenpolitik eine eigenständige Rolle spielt.

Der Kongress begreift Einbindung in multilaterale Politik und Verfahren als

Stärkung der Exekutive und Schwächung seiner Kontrollfunktion, weshalb

er quasi automatisch gegensteuert und befugt ist, die Administration zur

Korrektur ihrer Außenpolitik zu bewegen. Der Präsident wird also an zwei

Fronten für die Unterstützung seiner neuen Außenpolitik werben müssen:

bei den internationalen Partnern und im Kongress, vor allem im Senat,

der internationalen Vereinbarungen mit Zweidrittelmehrheit zustimmen

muss und daher ein kohärentes, multilateral ausgerichtetes Regierungshandeln

in der Weltpolitik erschwert. Zwar verfügen dort die Demokraten

über eine starke Mehrheit, aber darauf kann er sich nicht verlassen, vielmehr

auf seine Überzeugungskraft und den überparteilichen Ansatz.

Schließlich kommt es in Krisenzeiten auf politische Führerschaft an, auf

eine Leitfigur wie Präsident Barack Obama, der in Amerika und weltweit

bei Abermillionen Zustimmung sammelt für eine „neue Ära der Verantwortlichkeit“.

Er verspricht Wandel und fordert Engagement und Mitverantwortung:

Das ist sein Führungskonzept, mit dem er in der Innen- und

Außenpolitik ans Werk geht. Er setzt als Charismatiker und Pragmatiker

neue Standards für gutes Regieren und effektives multilaterales Handeln

im Zeichen einer relativen Schwächung amerikanischer Macht in der

Welt. Er begreift die Krise als Chance, sein Versprechen einzulösen. Man

darf gespannt sein auf die Resultate.


Amerikanische Außenpolitik

im Konzert der Mächte statt

hegemonial-imperialer Politik

1. Vorbemerkungen

Werner Link

Die Einschätzung, ob Kontinuität oder Wandel die Außenpolitik des neuen

amerikanischen Präsidenten Obama charakterisieren wird, ist schwierig,

weil einer Prognose zu Beginn seiner Amtszeit zwar viele aussagekräftige

Worte, aber wenige politische Entscheidungen und Taten zugrunde gelegt

werden können und weil die enorme emotionale Euphorie, die sich mit

der spektakulären Amtseinführung des begnadeten Charismatikers in den

USA und weltweit ausgebreitet hat, einer rationalen Analyse tendenziell

entgegensteht. Unbestreitbar war im Wahlkampf Obamas Schlüsselwort

„change“. Es bezog sich auch auf die Außenpolitik, obwohl sie nur eine

marginale Rolle spielte. In der Schlussphase wurden die Finanzkrise und

deren Auswirkungen zum alles dominierenden Thema. Nach dem Wahlsieg

und in der Übergangsphase, als Obama sein außenpolitisches Team

präsentierte, mehrten sich die Stimmen, die – erleichtert oder besorgt –

für die Außenpolitik eher Kontinuität als Wandel prognostizierten. Dass

der gewählte Präsident entschied, Bushs Verteidigungsminister im Amt

zu belassen und den ehemaligen Mitarbeiter von Außenministerin Rice,

General James Jones, zu seinem Sicherheitsberater zu machen, wurde

als Kontinuitätssignal interpretiert. Es war dann Robert Gates selbst, der

alsbald öffentlich eine „message of continuity“ verkündigte und zur Begründung

ausführte, „that a change in administration does not alter our

fundamental interests“. 1 Bedingen also – allgemein formuliert – gleichbleibende

fundamentale Interessen die Kontinuität der Außenpolitik, und

zwar auch dann, wenn sich die Machtrelationen im internationalen System

und im Staat ändern? Und wird demzufolge – ungeachtet der internationalen

machtpolitischen Veränderungen, die in jüngster Zeit manifest

geworden sind – in der amerikanischen Außenpolitik unter Obama mehr

„continuity“ als „change“ obwalten? Oder deutet vielmehr Obamas Inaugurationsrede,

die ein großes Programm der Erneuerung enthält und sich

deutlich von der Politik der Administration Bush abkehrt (siehe unten),

darauf hin, dass Wandel statt Kontinuität zu erwarten ist?

1 Rede auf der Sicherheitskonferenz in Bahrein am 13.12.2008, zitiert nach International

Herald Tribune (IHT), 13.12.2008.


60 Werner Link

Bevor man vorschnell auf diese Frage bejahend oder verneinend antwortet,

sollte man bedenken, dass vielleicht beide Begriffe fälschlich als dichotomisches

Gegensatzpaar verstanden werden und dass sie ganz gewiss

ohne eine Operationalisierung für die empirische Analyse unbrauchbar

sind. Der große österreichisch-amerikanische Wirtschaftswissenschaftler

und Harvard-Professor Alexander Gerschenkron hat in seinem wegweisenden

Aufsatz „On the Concept of Continuity in History“ 2 in diesem

Sinne argumentiert und dabei im Rekurs auf Kant und Schopenhauer

verdeutlicht, dass Kontinuität „gradueller Wandel” ist und umgekehrt. Er

hat daran anschließend verschiedene begriffliche Varianten von Kontinuität

unterschieden, die sich zur Beschreibung der empirischen Realität

eignen. Die erste Variante ist m.E. die wichtigste. Sie begreift Kontinuität

als „Richtungskonstanz”. Umgekehrt ist dann Wandel als Richtungsänderung

zu definieren. Mit Hilfe dieser begrifflichen Unterscheidung wird im

Folgenden diskutiert, ob sich die amerikanische Außenpolitik unter Obama

– ungeachtet einiger Modifikationen im Einzelnen – in die Richtung

bewegen wird, in die sie von Bush sen. bis Bush jun. entwickelt worden ist

(siehe die Skizze unter Punkt 2), oder ob und gegebenenfalls warum eine

Richtungsänderung zu erwarten ist und welche alternativen Richtungen

unter den neuen machtpolitischen Bedingungen als realistisch und realisierbar

gelten können (siehe dazu die Punkte 3 bis 5). Abschließend wird

skizzenhaft eine grundsätzliche Richtungsalternative zur hegemonialen

und imperialen Ausrichtung der amerikanischen Außenpolitik vorgestellt,

und es wird erörtert, ob es für diese Alternative im außenpolitischen

Programm Obamas Ansätze gibt. 3

2. Die hegemonial-imperiale Richtung der amerikanischen

Außenpolitik

In welche Hauptrichtung orientierte sich die amerikanische Außenpolitik

nach der Bipolarität bis heute? Nach dem Wegfall der Sowjetunion

wurde die neue internationale Machtverteilung in den USA als unipolar

wahrgenommen („the unipolar moment“), obwohl, objektiv betrachtet,

eher eine Kombination aus militärischer Quasi-Unipolarität und politi-

2 Siehe Gerschenkron, Alexander: On the Concept of Continuity in History, in:

Proceedings of the American Philosophical Society 3/1962, S.195-209.

3 Die Begriffe Hegemonie und Imperium werden gemäß dem empirisch gesättigten

Standardwerk von Heinrich Triepel (Die Hegemonie. Ein Buch von führenden

Staaten, 2. Neudruck der Ausgabe von 1943, Aalen 1974) verwendet.

Hegemonie liegt demnach „in der Mitte zwischen der untersten und der obers-

ten Stufe der Machtskala“, „zwischen der Stufe des bloßen Einflusses und der

der Herrschaft“. Führung ist „bestimmender Einfluss“, keine Herrschaft. „Führung

ist der ‚Gegenpol‘ zur Herrschaft“ und bedarf der Anerkennung/Akzeptanz

der Geführten. Sie ist „leadership, not dictation“ (S.40f.).


Amerikanische Außenpolitik im Konzert der Mächte 61

scher Multipolarität zu konstatieren war. 4 Dass die USA die herausragende

globale Macht in der Spitzengruppe der großen Mächte waren, war jedoch

unbestreitbar. Daraus resultierte ihr weltweiter Führungsanspruch. So feierte

Präsident Bush sen. in seinem Bericht zur Lage der Nation vom 28.

Januar 1992 die Veränderungen in der Welt mit folgenden Worten: Der

Kommunismus sei gestorben; Amerika habe durch die Gnade Gottes den

Kalten Krieg gewonnen. „Eine einstmals in zwei bewaffnete Lager geteilte

Welt erkenne heute eine einzige und überragende Macht an – die Vereinigten

Staaten von Amerika.“ Die USA seien von der „Führungsmacht des

Westens“ zur „Führungsmacht der Welt“ geworden; sie seien die „unbestrittene

Führungsmacht dieses Zeitalters“.

Bushs Nachfolger hat dieses Selbstverständnis wiederholt und mit gewissen

Abwandlungen zum Ausdruck gebracht. Die USA seien, so Präsident

Clinton, „die herausragende Weltmacht“ (National Security Strategy of

Engagement and Enlargement, Juli 1994); die „amerikanische Führungsrolle“

sei „unerlässlich“, „weil zum gegenwärtigen Zeitpunkt niemand außer

uns dasselbe für die Förderung von Frieden, Freiheit und Demokratie

leisten“ könne (Rede vom 5. August 1996); eine „weltweite Führungsrolle“

müsse von dieser „unerlässlichen Nation“ ausgeübt werden (Bericht

zur Lage der Nation, 4. Februar 1997). Daraus ergab sich – wohl gemerkt

schon unter Präsident Clinton – für die Außenpolitik der USA folgende

Maxime:

„Unilateral (zu handeln), wenn unsere direkten nationalen Interessen am

stärksten betroffen sind; in Allianz und Partnerschaft, wenn unsere Interessen

von anderen geteilt werden; und multilateral, wenn unsere Interessen

allgemeiner Art sind und die Probleme am besten von der internationalen

Gemeinschaft angegangen werden“ (National Security Strategy,

1994).

Die skizzierte hegemoniale Ausrichtung, die – wie an anderer Stelle gezeigt

wurde 5 – auch die praktische Außenpolitik der USA in den neunziger

Jahren bestimmte, wurde nach dem 11. September 2001 von

Präsident Bush jun. mit der National Security Strategy von 2002 in imperiale

Richtung übersteigert, zu einem „Hegemonialismus mit imperialen

Implikationen“ 6 . Die USA machten sich unter dem Einfluss der Neo-Konservativen

auf den „Weg zum Imperium“ (James Kurth), und dieser Weg

war – wie bei ähnlichen historischen Entwicklungen – „mit hegemonialen

Steinen gepflastert“ (Heinrich Triepel). Unter diesem Aspekt betrach-

4 Siehe dazu und zum Folgenden ausführlicher Link, Werner: Die Neuordnung

der Weltpolitik, München, 3. erw. Aufl., 2001, S.127-135.

5 Unter anderem in dem „Jahrbuch Internationale Politik“, zweijährlich herausgegeben

von der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik.

6 Rudolf, Peter: Imperiale Illusionen, Baden-Baden 2007, S.188.


62 Werner Link

tet, handelte es sich also nicht um eine Richtungsänderung, sondern um

ein Weiterschreiten. Indes, indem die Bush-Doktrin das seit dem Westfälischen

Frieden gültige Ordnungsprinzip der Souveränität zur Disposition

der Großmacht USA stellte und somit „the end of Westphalia“ 7 signalisierte,

entstand eine grundsätzlich neue Ordnungsperspektive, die alles

andere als Richtungskontinuität beinhaltete. John G. Ikenberry hat die

entsprechende „neoimperial grand strategy“ als eine Kombination aus

sieben Elementen beschrieben: 8

– fundamentale Verpflichtung und Entschlossenheit, die Unipolarität

zu erhalten und den Aufstieg von Rivalen zu verhindern,

– statt Abschreckung Eliminierung transnationaler Terroristen und

„outlaw states“-,

– präventive Offensive statt Verteidigung,

– unilaterale Entscheidung darüber, wer die Souveränität verwirkt hat,

und entsprechendes Handeln,

– Abwertung internationaler Regeln, Verträge und Sicherheitspartnerschaften,

– „Coalitions of the willing“ und nur selektive Nutzung von Allianzen,

– Bereitschaft, Risiken der Destabilisierung als Preis für eine Neuordnung

in Kauf zu nehmen.

Als weiteres Element ist meines Erachtens noch die Anwendung des

Prinzips „divide et impera“ hinzuzufügen.

Diese neoimperiale Strategie unterscheidet sich – wie Ikenberry gezeigt

hat – grundsätzlich von den beiden traditionellen konkurrierenden Strategien

der USA, von der „realistischen“ und der „liberalen“, obwohl sie

einige ihrer Elemente in sich aufnimmt. Im „imperialen Syndrom“ 9 erlangen

die Traditionen des amerikanischen Exzeptionalismus und des

Missionarismus eine neue Bedeutung. James Kurth sieht in historischer

Perspektive die neoimperiale Politik Bushs sogar als vierten und vorerst

letzten Akt in dem imperialen Drama der USA, „in the long march of the

American Empire, from its origins on the eastern shore of the North American

continent to the outer reaches of the great globe itself“. 10 Wird es

nun unter Obama zu einer Richtungsänderung kommen? Wie sehen die

Voraussetzungen dafür aus?

7 Kissinger, Henry: Preemption and the end of Westphalia, in: New Perspectives

Quarterly 4/2002, S.31-36.

8 Ikenberry, G. John: America‘s Imperial Ambition, in: Foreign Affairs 5/2002,

S.44-62.

9 Maier, Charles S.: America Among Empires?, in: German Historical Institute

Bulletin 41/ 2007, S.21-31.

10 Kurth, James: Confronting the Unipolar Moment: The American Empire and

Islamic Terrorism, in: Current History 659/2002, S.403-408, hier S.408.


Amerikanische Außenpolitik im Konzert der Mächte 63

3. Machtpolitische Veränderungen und Entmythologisierung

Die Anwendung der neoimperialen Strategie durch die Regierung Bush

hat in der internationalen Politik die von den Neo-Realisten vorausgesagte

Gegentendenz zur „Zähmung“ und Balancierung der amerikanischen

Macht gestärkt. In den USA sind unter dem Eindruck des Irak-Desasters

im Wahljahr die „myths of empire“ 11 zunehmend erodiert. Mit dieser

„Entmythologisierung“, die von Obama kräftig unterstützt wurde und

wird, ist der Boden für eine außenpolitische Richtungsänderung bereitet

worden. Vor allem aber haben die dramatische Finanz- und Wirtschaftskrise

und deren Auswirkungen die Einsicht in die objektiven machtpolitischen

Veränderungen gefördert, die der Fortsetzung der neoimperialen

Politik ihre Basis entziehen. Der demokratische Kongressabgeordnete

Barney Frank, Vorsitzender des Financial Services Committee, konstatiert

bereits im September 2008 in einem Hintergrundgespräch (was später Finanzminister

Paulson und Notenbankchef Bernanke in den Hearings öffentlich

erläuterten): „... let‘s be realistic: We‘re no longer the dominant

world power.“ 12 Zwei Monate später, im November 2008, hieß es in dem

Bericht des National Intelligence Council „Global Trends 2025: A Transformed

World“, dass die USA zwar der wichtigste globale Akteur bleiben,

aber ihr Einfluss auf politischem, wirtschaftlichem und militärischem Gebiet

in der multipolaren Welt abnehmen werde. (In der Studie von 2004

war noch vorausgesagt worden, dass die USA ihre Vormachtstellung weiter

ausbauen würden.) 13 Und Anfang 2009 veröffentlichte der U.S. Joint

Forces Command seine geopolitische Einschätzung „Joint Operating Environment

2008“, in der die Herausforderung für die USA darin gesehen

wird, dass sie „more like other nations“ würden – „first among equals“.

Andere Großmächte würden zwar die USA nicht besiegen können, aber

häufiger willens sein, „to say no to Washington“ 14 .

In der wissenschaftlichen Literatur ist ebenfalls die Meinung vorherrschend,

dass in der neuen Welt „America is only one of several great

powers“ 15 . Die Gegenstimmen stammen verständlicher Weise meistens

aus dem neo-konservativen Lager. 16 Aber sicherlich ist die Einschätzung

richtig, dass es – wie Jens van Scherpenberg in diesem Band urteilt – nach

der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise eine Rückkehr zum status quo

11 Snyder, Jack: Imperial Temptations, in: The National Interest 71/2003, S.29ff.

12 Siehe Cohen, Roger: The fleecing of America, in: IHT, 21.9.2008.

13 Zitiert nach Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 22.11.2008.

14 Siehe Bandow, Doug: First Among Equals, in: The National Interest, 12.1.2009.

15 Gray, John: A shattering moment in America‘s fall from power, in: Observer,

28.9.2008.

16 Vgl. u.a. Kagan, Robert: Still No.1, in: Washington Post, 30.10.2008. Eine einfühlsame

Darstellung des Neokonservatismus bietet Keller, Patrick: Neokonservatismus

und Amerikanische Außenpolitik, Paderborn 2008. Auch andere

Autoren – wie z.B. William Wohlforth – halten an ihrer Dominanzthese fest.


64 Werner Link

ante, zu den alten Kräfteverhältnissen und zu der ihnen entsprechenden

Politik, nicht geben wird. Mit guten Gründen lässt sich argumentieren,

dass schon vor der Krise neue Machtzentren entstanden sind und die

Weltordnung multipolar geworden ist – vor allem im geo-ökonomischen

Bereich. 17 Die Krise hat die Machtverschiebungen nur manifest werden

lassen. Mehr noch: Die Illusion von der Unipolarität und die daraus resultierenden

„imperial temptations“ (Jack Snyder) haben jene Politik von

„Kanonen und Butter“ der Regierung Bush und der Federal Reserve Bank

begründet, die das Ausmaß der Finanzkrise verursacht hat (siehe van

Scherpenberg). Die neoimperiale Politik ist nicht nur militärisch, sondern

auch ökonomisch und mithin gesamtpolitisch gescheitert. Das ist die

Ausgangssituation bei Obamas Regierungsantritt.

4. Rückkehr zur gemäßigten Hegemonialpolitik?

Obamas Wahlkampfversprechen, die Nation „in eine neue Richtung zu

lenken“ 18 , bezog sich auf die Finanz- und Wirtschaftspolitik, auf die Überwindung

der ökonomischen Krise. Aber bekanntlich hängen Wirtschafts-

und Außenpolitik eng miteinander zusammen – im Zeitalter der Globalisierung

noch enger als auch schon früher. Wenn man den wiederholt

vorgenommenen Vergleich mit der großen Finanz- und Wirtschaftskrise

von 1929 und die Jahre danach sowie den Wechsel von dem Republikaner

Hoover zu dem Demokraten Roosevelt betrachtet, so wird oft übersehen,

dass Präsident Roosevelt gleichzeitig mit dem New Deal eine außenpolitische

Richtungsänderung vornahm (Anerkennung der Sowjetunion und

Einschwenken auf die Status-quo-Politik als Antwort auf die Expansionspolitik

Japans und auf die revisionistische Politik des Dritten Reiches).

Eine Kombination von wirtschaftspolitischer und geopolitischer Richtungsänderung

unter Obama wäre also keineswegs ohne Beispiel.

Nimmt man Ikenberrys Begriffsoperationalisierung als eine Art „checklist“,

so sprechen die bisherigen Erklärungen und ersten Amtshandlungen

Obamas 19 nicht für eine Fortsetzung der neoimperialen Politik Bushs. Einige

der von Ikenberry aufgelisteten Elemente finden sich zwar auch in

Obamas Programm: die „Revitalisation“ des Militärs (u.a. durch weitere

65.000 Armeesoldaten und 27.000 Marines) und die Zusicherung: „I will

17 Siehe Subacchi, Paola: New power centres and new power brokers, in: International

Affairs 3/2008, S.485-498. Schon 2002 schrieb Emmanuel Todd einen

„Nachruf“ auf die „Weltmacht USA“; vgl. auch Kupchan, Charles: The End of

the American Era, New York 2002.

18 Zitiert nach FASZ, 18.1.2009.

19 Die folgenden Zitate sind dem Grundsatz-Artikel „Renewing American

Leadership“entnommen, in: Foreign Affairs 4/2007, und der Inauguralrede

vom 20.1.2009 (zitiert nach dem Abdruck in: IHT, 20.1.2009 und der Übersetzung

in: FAZ, 22.1.2009).


Amerikanische Außenpolitik im Konzert der Mächte 65

not hesitate to use force, unilaterally if necessary, to protect the American

people or our vital interests whenever we are attacked or imminently

threatened.“ Indes, beide Elemente waren auch in Präsident Clintons

National Security Strategy enthalten als Elemente hegemonialer Politik

(siehe oben). Auf einen Nenner gebracht, kann das außenpolitische Programm

Obamas als Versuch charakterisiert werden, die imperiale Übersteigerung

der Bush Ära zu beenden und zu der traditionellen hegemonialen

Politik (wie sie oben beschrieben wurde) zurückzukehren und sie in

abgewandelter Form fortzusetzen:

„To renew American leadership in the world“, „ready to lead once more“:

Der Führungsanspruch ist verbunden mit der Bereitschaft zur Kooperation

(„We need effective collaboration on pressing global issues among all

the major powers.“), Stärkung bestehender Allianzen (wie der NATO), Bildung

neuer Allianzen und Partnerschaften in anderen vitalen Regionen

sowie in der Umwelt- und Klimaschutzpolitik, aktiven Kooperation mit

Russland (einschließlich der nuklearen Rüstungsbeschränkungen) und

kompetitiven Kooperation mit China („a relationship that broadens cooperation

while strengthening our ability to compete“).

Obama erklärte, „a new vision of leadership in the twenty-first century

(...) draws from the past but is not bound by outdated thinking. The

Bush administration responded to the unconventional attacks of 9/11

with conventional thinking of the past, largely viewing problems as statebased

and principally amenable to military solutions“. Trotz dieser klaren

Abgrenzung behält Obama Bushs Definition vom „Krieg“ gegen die Terroristen

bei: „Our nation is at war, against a far-reaching network of violence

and hatred“, und sie werde in diesem Krieg siegen – in Kooperation

mit ihren Partnern.

Obamas Führungskonzeption ist – insgesamt betrachtet – mit der Bereitschaft

verbunden, auf andere Staaten, auf deren Interessen und Meinungen

einzugehen, den offenen Dialog mit den Verbündeten und sogar mit

den Gegnern zu führen. Obama zeigt auch Bemühungen, regionale Konflikte

zu regulieren (siehe dazu unten) und mit der muslimischen Welt

partnerschaftliche Beziehungen zu entwickeln. Gemeinsame oder wechselseitige

Interessen und gegenseitiger Respekt! „America cannot meet the

threats of this century alone, and the world cannot meet them without

America. We can neither retreat from the world nor try to bully it into submission.

We must lead the world, by deed and example.“ Dazu gehört die

Wiederbeachtung des Folterverbots und der rechtstaatlichen Grundsätze.

Mit der Entscheidung über die Schließung des Guantanamo-Gefängnisses

und die Neuordnung der Gerichtsverfahren wurde, die Ernsthaftigkeit

des Wandels signalisierend, die Amtsarbeit eröffnet. Kluge Macht ist das

Schlagwort der neuen Strategie, das die Verbindung harter und weicher


66 Werner Link

Macht anzeigen und unilaterale militärische Machtausübung als unklug

erscheinen lassen soll. „Our power alone cannot protect us, nor does it

entitle us to do as we please.“ Aber natürlich ist auch die Diplomatie, die

Obama bevorzugt, eine machtgestützte Diplomatie, eine „tough-minded

diplomacy, backed by the whole range of instruments of American power

– political, economic and military“.

Zur Begründung des amerikanischen Führungsanspruchs greift Obama –

auch hier ganz in der hegemonialen Tradition – auf die liberale Variante

des Exzeptionalismus und universellen Missionarismus der USA zurück.

Wie ein roter Faden zieht sich diese Begründung durch Obamas außenpolitische

Statements. In dem Grundsatz-Aufsatz von 2007 hieß es, dass

„the security and well-being of each and every American depends on the

security and well-being of those who live beyond our borders. The mission

of the United States is to provide global leadership grounded in the

understanding that the world shares a common security and a common

humanity.“ Und in der Inaugurationsrede vom 20. Januar 2009 werden

die erhabenen Ideen der amerikanischen Gründungsväter und die „gottgegebenen

Versprechen“ (Gleichheit, Freiheit und Glücksstreben) beschworen.

„Diese Ideale erhellen noch immer die Welt.“ Alle Völker und

Regierungen sollten wissen, „dass Amerika ein Freund jeder Nation und

jedes Mannes, jeder Frau und jedes Kindes ist, die eine friedliche und würdevolle

Zukunft suchen, und dass wir wieder zur Führung bereit stehen.“

So geht die Entmythologisierung der neoimperialen Politik einher mit der

Wiederbelebung des ur-amerikanischen Mythos von der Stadt auf dem

Berge, die in die Welt leuchtet, die Menschheit beglückt und die Völker

zu Demokratie und Frieden führt – der amerikanische Mythos als ideologische

Begründung des globalen Führungsanspruchs.

Kritiker wie Ted Galen Carpenter (Vizepräsident des konservativen Cato-

Instituts und Autor des Buches „Smart Power“) haben die Befürchtung

geäußert, dass ein derartiger Missionarismus, wenn er in operationale Politik

umgesetzt würde, „exzessive und potenziell gefährliche humanitäre

Kreuzzüge“ zur Folge hätte. Das sei nicht die Art außenpolitischen Wandels,

die das amerikanische Volk wünsche oder nötig habe. Mehr noch:

Obamas Behauptung von der Unteilbarkeit der Schicksale aller Völker

und Menschen und dem humanitären Sendungsauftrag der USA ähnele

im Kern der These Bushs, der in seiner zweiten Inaugurationsrede sagte:

„The survival of liberty in our land increasingly depends on the success of

liberty in other lands.“ Carpenters rhetorische Frage zu Obamas kosmopolitischem

Konzept, das logischer Weise zu ausufernden Interventionen

treibe, lautet: „Worse than Bush?“ 20

20 Das ist auch die Überschrift seines Artikels in: The National Interest, 7.11.2008.


Amerikanische Außenpolitik im Konzert der Mächte 67

Sieht man von solchen ideologiebezogenen provokanten Einwänden ab,

so stützt die Interpretation der außenpolitischen Statements des neuen

Präsidenten die obige These, dass die Richtungsänderung weg von der

neoimperialen Politik Bush und zurück zu einer gemäßigten hegemonialen

Politik (ähnlich wie in den neunziger Jahren) intendiert ist – wofür

auch die Tatsache spricht, dass Hillary Clinton Obamas Außenministerin

geworden ist und viele Clinton-Leute in wichtige Positionen gelangt sind.

Und das heißt, dass die Richtungsänderung zugleich den Versuch darstellt,

an die ältere Richtung anzuknüpfen – „ready to lead once more“, also eine

neuerliche Hegemonialpolitik, verbunden mit einer (für eine gemäßigte

Hegemonie erforderlichen) Selbstbändigung der Macht („restraint“).

Ist dieser Versuch erfolgversprechend?

Der neuerliche globale Führungsanspruch dürfte in der Praxis auf mehrere

neue einschränkende Bedingungen stoßen – auf das Fehlen der notwendigen

Mittel und auf den Mangel an Akzeptanz. Beides hängt mit

der Veränderung der internationalen Machtverteilung zusammen. In der

multipolaren globalisierten Welt sind die Einflussmöglichkeiten jedes Akteurs

wechselseitig beschränkt. Ein bestimmender Einfluss eines Einzelnen

(= Hegemonie) ist damit praktisch ausgeschlossen. Für die USA gilt dies

umso mehr, als sie als größter Schuldnerstaat auf den Kapitalzufluss aus

anderen Staaten angewiesen sind. Infolge der Finanz- und Wirtschaftskrise

wird sich diese Abhängigkeit noch erhöhen. In einer hegemonialen Beziehung

muss aber die Führungsmacht in der Lage sein, Gegenleistungen

für Gefolgschaft zu erbringen. Dass die USA nach 1948 Westeuropa und

der westlichen Welt günstige Bedingungen für Wohlstand und Sicherheit

(u.a. durch Marshall-Plan und NATO sowie insgesamt durch das internationale

ökonomische und politische Regelwerk, das von den USA initiiert

und getragen wurde) boten, war die Grundlage der westlichen US-Hegemonie

in dieser Ära. Diese hegemonialen Mittel sind heute, über die pure

militärische Macht hinaus, nicht mehr verfügbar (das System von Bretton

Woods ist schon längst – nämlich 1971 – zusammengebrochen). Die kollektiven

Güter können von dem ehemaligen Hegemon nicht mehr zur

Verfügung gestellt werden; sie können nur noch im Zusammenwirken der

großen Mächte erzeugt werden – unter Einbeziehung aufsteigender Mächte.

Falls „remaking America“ praktisch „remaking American hegemony“

bedeuten sollte, ist diese Absicht angesichts der angedeuteten Machtverschiebungen

eine Illusion. Denn Hegemonie setzt – wie Heinrich Triepel

überzeugend gezeigt hat – die Akzeptanz der Führung voraus, und diese

Bedingung ist nicht mehr gegeben. Der Irak-Krieg war der Wendepunkt.

Jetzt, vor und nach Obamas Inaugurationsrede, haben so gut wie alle

Staaten der Spitzengruppe zu verstehen gegeben, dass die USA einsehen


68 Werner Link

müssten, dass sie nicht mehr die dominante Supermacht sind. 21 Und wie

oben gezeigt wurde, ist diese Einsicht bei den amerikanischen politischen

Eliten und auch bei Obama selbst inzwischen vorhanden. Als Präsident

Bush sen. Anfang der neunziger Jahre meinte, nun würden die USA als

einzige Führungsmacht der Welt anerkannt, war diese Akzeptanzbehauptung

bereits fraglich. Inzwischen ist sie nachweisbar falsch.

5. Amerika im Konzert der Mächte

Im Vergleich zur neoimperialen Politik der Regierung Bush ist also die Politik

zur Erneuerung der amerikanischen Hegemonie (renewing American

leadership) eine Richtungsänderung, die allerdings aus den genannten

Gründen nur ein geringe Realisierungschance hat. Folglich stellt sich die

zweiteilige Frage, (1) ob eine grundsätzlich neue Richtungsorientierung

denkbar ist und wie sie begrifflich beschrieben werden kann, und (2) ob

entsprechende Ansätze in Obamas außenpolitischem Programm erkennbar

sind.

(1) In einer multipolaren Welt ist zwar globale Führung durch eine einzige

Großmacht systemwidrig, nicht jedoch eine gemeinsame Führung

durch die Staaten der Spitzengruppe. 22 Sie beschränken und balancieren

sich gegenseitig und sie kooperieren ad hoc im Falle gemeinsamer oder

ähnlicher Interessen – kooperative Balance und selektive Kollektivhegemonie.

Dieser typische Zusammenhang wird mit dem Begriff „Konzert

der Mächte“ erfasst. Typisch ist, dass je nach aktuellem Problemfall – wie

bei musikalischen Konzerten – eine variierende Orchestrierung bzw. unterschiedliche

Besetzung gewählt wird. Ein herausragendes Beispiel ist die

informelle Führungsgruppe der Sieben (G 7), die dann zur Gruppe der

Acht (G 8) erweitert wurde und der inzwischen durch die Einbeziehung

der aufsteigenden Mächte und Schwellenländer die Gruppe der Zwanzig

(G 20) zur Seite gestellt wurde. Weitere Beispiele informeller Führungsgruppen

sind die sogenannten Kontaktgruppen für die Behandlung spezieller

Probleme (Bosnien- und Kosovo-Kontaktgruppe), das Nahost-Quartett

und die Fünfer Gruppe zur Regelung des Nordkorea-Konflikts.

Das UN-System bietet sogar einen formalisierten Rahmen für eine konzertierte

Politik der großen Mächte: Die ursprünglich vorgesehene Führungsgruppe

der „four policemen“ wurde in der UN-Charta schließlich zu einer

herausgehobenen Gruppe der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates

(P 5), denen sieben und später zehn nicht-ständige Mitglieder als

21 Vgl. Burns, John F.: Obama promises the world a renewed America, in: IHT,

21.1.2009.

22 Siehe Triepel: Die Hegemonie, S.213.


Amerikanische Außenpolitik im Konzert der Mächte 69

Vertreter der anderen Staaten beigegeben wurden. Die Kerngruppe nimmt

informell von Fall zu Fall eine Erweiterung vor (wie zum Beispiel bei der

Behandlung des Iran-Konflikts, als durch die Hinzuziehung Deutschlands

die Gruppe P 5 + 1 entstand). Die P 5 können kollektive Führung

(= Kollektivhegemonie) ausüben, wenn sie übereinstimmen und die hinreichende

Akzeptanz der nicht-ständigen Mitglieder (mindestens vier

Staaten müssen zustimmen) vorhanden ist. Die Ratio des Veto-Rechts der

P 5 besteht darin, dass auf diese Weise die balance of power zwischen den

Großmächten erhalten und die Legalisierung der Hegemonie einer Großmacht

verhindert werden soll. Diese Bestimmungen begünstigen also ein

Konzert der Mächte, ohne es freilich zu schaffen oder zu garantieren. Die

notwendige Voraussetzung ist, dass kein antagonistischer Konflikt (wie

der Ost-West-Konflikt) zwischen den Großmächten besteht, was gegenwärtig

der Fall ist. Die hinreichende Bedingung ist, dass die Großmächte

aufgrund ihrer Interessenlage den UN-Rahmen nutzen wollen.

Selbstverständlich sind auch in einem Mächte-Konzert Konkurrenz und

Machtkampf nicht eliminiert. Charakteristisch ist jedoch die Tendenz,

eine Regulierung der machtpolitischen und ökonomischen Konkurrenz

zu erreichen – im Sinne eines kooperativen Wettbewerbs. Und was die Regelung

und Lösung der Konflikte anbelangt, so ist eine „integrative Konfliktregulierung“

(statt einer regressiven oder konfrontativen) 23 in einem

Konzert der Mächte systemadäquat und förderlich für den Systemerhalt.

Die Orientierung an der kooperativen balance of power hemmt die Tendenz

einer Großmacht, die Regulierung regionaler oder lokaler Konflikte

dazu zu benutzen, ihre Macht in Relation zu anderen Großmächten auszubauen.

Die Selbstbeschränkung ist auf diese Weise systemisch induziert

und nicht bloß eine Frage des guten Willens.

(2) In dem außenpolitischen Programm Obamas gibt es – trotz des rhetorischen

Anspruchs der Erneuerung der amerikanischen globalen Führung

– Ansätze, die einen „allmählichen Wandel“ hin zur Einfügung Amerikas

in das Konzert der Mächte einleiten könnten, um es pro-aktiv mitzugestalten.

Die oben zitierten Kooperationsaussagen („effektive Zusammenarbeit

mit allen Hauptmächten“ u.a.m.) geben unter den obwaltenden

Bedingungen der Gegenwart und nahen Zukunft ja nur dann einen vernünftigen

Sinn, wenn „renewing global American leadership“ Mitführung

im Konzert der Mächte meint, wenn diese Formel keinen alleinigen

Führungsanspruch enthält und mithin die Abkehr von dem früheren

amerikanischen Selbstverständnis, die „einzige und überragende Macht“

zu sein, impliziert. Das wird freilich – mit Rücksicht auf den zitierten ur-

23 Zu diesen Begriffen und der Konflikttheorie, die ich im Anschluss an Kurt Singer

entwickelt habe, siehe Roloff, Ralf: Die Konflikttheorie des Neorealismus,

in: Sozialwissenschaftliche Konflikttheorien, hrsg. von Thorsten Bonacker,

Opladen 2002, S.99-119.


70 Werner Link

amerikanischen Mythos – nicht direkt ausgesprochen. Umso mehr müsste

es durch die praktische Politik unter Beweis gestellt werden – mit Russland

bei der Rüstungskontrollpolitik, bei der NATO-Osterweiterung, bei

dem Raketenabwehrsystem, mit China durch konkrete Schritte des Engagements

(statt Eindämmung). Auch die Anerkennung der eigenständigen

und gleichberechtigten Rolle der Europäischen Union durch Taten (nicht

nur durch Worte) und die Transformation der Atlantischen Allianz in eine

balancierte europäisch-nordamerikanische Beziehung gehören dazu. Der

wichtigste Test wird sein, wie die USA bei der Regulierung der aktuellen

und künftigen Großmächtekonflikte operieren werden.

Was die Regulierung regionaler und lokaler Konflikte anbelangt, so sind

die Ankündigungen und ersten Schritte einer Richtungsänderung gegenüber

den lateinamerikanischen Staaten (in der Kuba- und in der Bolivien-

Politik), im Mittleren und Nahen Osten und in der Afghanistan-Region

bisher ein Konglomerat von alter und neuer Politik. Das ist am deutlichsten

bei der projektierten Politik gegenüber Afghanistan und Pakistan

sichtbar: Die Verstärkung der amerikanischen Truppen im Kampf gegen

Al Qaida und die Taliban und die Erhöhung des Drucks auf Pakistan gehen

einher mit Überlegungen, eine Regelung im regionalen Kontext unter

Einbeziehung aller Nachbarstaaten Afghanistans und aller politischen

Kräfte in Afghanistan (einschließlich der gemäßigten Teile der Taliban)

im Sinne einer integrativen Konfliktregulierung anzustreben. Bezüglich

des Iran-Konflikts wären direkte Verhandlungen, wenn sie – wie angekündigt

– den Iran als bedeutende regionale Macht anerkennen würden und

wenn sie mit Verhandlungen über eine stabile regionale Ordnung verbunden

wären, ein bemerkenswerter Richtungswechsel. Das gilt analog

für die Mitwirkung bei der Regulierung des Israel-Palästina-Konflikts im

regionalen Rahmen (einschließlich der Beteiligung Syriens und des Iran),

wenn nicht, wie bisher, nur die Sicherheitsinteressen Israels als legitim

anerkannt werden und das Problem des regionalen atomaren Monopols

Israels nicht weiterhin ausgeklammert bleibt. In der Vergangenheit, insbesondere

in der bipolaren Ära des Ost-West-Konflikts, war es evident, dass

regionale Konflikte die Beziehungen zwischen den Großmächten beeinflussen

und umgekehrt. Falls die USA sich wirklich als Mitführungsmacht

im Konzert der Mächte verstehen, wäre eine unilaterale regionale Ordnungspolitik,

wie sie unter Präsident Bush versucht wurde und gescheitert

ist, inadäquat. Sie wäre konfliktträchtig und destabilisierend nicht nur für

die jeweilige Region, sondern auch für das Gesamtsystem. Die regionalen

Konfliktregulierungen müssen in das Konzert der Mächte eingebettet

werden, um erfolgreich zu sein, und umgekehrt dürfte ein funktionierendes

Mächte-Konzert die integrative Regulierung regionaler Konflikte

begünstigen. Wenn das „neue Denken“ in praktische Politik umgesetzt

wird, wird sich auch an Hand der Regionalpolitik zeigen, ob die neue

amerikanische Regierung zur hegemonialen Politik zurückkehrt und sie


Amerikanische Außenpolitik im Konzert der Mächte 71

weiter verfolgt oder ob sie sich an dem Konzept der Mitführung im Konzert

der Mächte orientiert.

Die grundsätzliche Richtungsalternative wird in der inneramerikanischen

Diskussion vornehmlich von neo-realistischen Politikwissenschaftlern

unterstützt. Sie firmiert unter dem Stichwort „off-shore balancing“ 24 .

Auch alt-konservative Autoren – wie beispielsweise Doug Bandow (ehemals

Special Assistent bei Präsident Reagan) – plädieren: 25 „Washington

should act as an offshore balancer to prevent domination of Eurasia by a

hostile hegemon. But the United States should not attempt to coercively

manage regional relations.“

Das Konzept des Mächte-Konzerts erfährt in der ordnungspolitischen Diskussion,

teils explizit, teils implizit, verschiedene Ausprägungen 26 – als

Konzert der „Großen Drei“ (den Machtzentren USA, EU und China), als

das Mächte-Konzert aus USA, China, Russland, EU und Japan oder als das

Zusammenspiel der P 5, der G 8 und/oder der G 20.

Meistens folgt die Befürwortung des Konzepts des Mächte-Konzerts aus

der Einsicht in die multipolare Struktur des internationalen Systems der

Gegenwart und der näheren Zukunft. Aber auch wenn man – wie Richard

N. Haass (der in der neuen Administration eine nicht unwichtige Funktion

übernehmen wird) – nicht eine multipolare, sondern eine „nonpolare“

Welt diagnostiziert oder prognostiziert, in der „multilateralism a la carte“

herrscht, kommt man zu dem Schluss, dass sich jetzt, nach dem Ende

der amerikanischen Dominanz und der Unipolarität, eine „core group of

governments and others committed to cooperative multilateralism“ bilden

wird oder bilden sollte, was Haass „concerted nonpolarity“ nennt. 27

Bei dieser konzeptionellen Konstruktion würde sich also die neue amerikanische

Außenpolitik ebenfalls in Richtung auf Mitwirkung und Mitführung

in einem internationalen Konzert entwickeln.

24 Layne, Christopher: The Peace of Illusions, Ithaca 2006; Ders.: From Preponderance

to Off-shore Balancing, in: International Security 22/1997, S.86-124;

Ders.: It‘s Over, Over There, in: International Politics 45/2008, S.325-347;

Walt, Stephen M.: Taming American Power, New York u.a. 2005. Offshore balancing

heißt soviel wie kontrollierender Einfluss aus der Ferne, Nutzung regionaler

Allianzen und Sicherheitspartnerschaften (mit reduzierter Militärpräsenz),

direktes militärisches Eingreifen nur dann, wenn vitale amerikanische

Interessen bedroht und regionale Mächte nicht in der Lage sind, die regionale

balance of power zu gewährleisten.

25 Siehe Bandow: First Among Equals.

26 Vgl. Buechel, Anne/Rytz, Henriette: Die USA und der Aufstieg neuer Mächte,

SWP-Zeitschriftenschau, 3.10.2008.

27 Haass, Richard N.: The Age of Nonpolarity: What will follow U.S.Dominance,

in: Foreign Affairs 3/2008, S.44-56.


72 Werner Link

Ob diese oder eine ähnliche Richtungsänderung von der neuen Regierung

tatsächlich gewollt, praktisch (gegen inneramerikanische Widerstände)

tatkräftig verfolgt und trotz zu erwartender internationaler Beschränkungen

erfolgreich sein wird, kann nur die Zukunft erweisen – im Prozess des

„graduellen Wandels“. Man wird also abwarten müssen, welche realen

Konsequenzen Obamas Feststellung und Aufforderung haben werden:

„The world has changed – and we must change with it.“


Determinanten,

Antriebsfaktoren und

Spielräume für die Außenpolitik

von Präsident Obama

1. Die Determinanten

Christian Hacke

Präsident Obama hat eine Fülle von Problemen von Präsident Bush geerbt,

die weitaus schwieriger sind als die meisten, die seine Vorgänger bewältigen

mussten.

Der Krieg gegen den Terror, insbesondere die beiden Kriege im Irak und

in Afghanistan, und die Weltwirtschaftskrise, die im Zuge der amerikanischen

Banken- und Finanzkrise immer weiter um sich greift, verlangen

ein komplexes Management und kluge Kriegsführung. Doch die Rolle der

USA als Weltordnungsmacht ist nun auch unter ökonomisch-finanziellen

Vorzeichen in Frage gestellt. Weder können die USA die Welt stabilisieren

noch könnte der derzeitige innen- und wirtschaftspolitische Zustand als

vorbildlich bezeichnet werden. Nein, derzeit erscheinen die USA weniger

als Hoffnung, sondern vielmehr als Belastung für Welt, Wirtschaft und

Weltwirtschaft. Was kann und was wird Präsident Obama tun?

Wird er die USA außen- und innenpolitisch rundum erneuern können?

Sind die Fehler und Versäumnisse der Regierung Bush reparabel?

War die Ära Bush lediglich ein Ausrutscher in der Erfolgsgeschichte der

USA oder hat Bush die Struktur der USA derart negativ verändert, so dass

Niedergang unvermeidlich ist? Salopp ausgedrückt: Hinterlässt Präsident

Bush lediglich einige Dellen am amerikanischen Straßenkreuzer auf den

Pfaden der Weltpolitik oder ist der Lack ab? Hat Bush einen Totalschaden

verursacht oder ist noch Reparatur möglich? Können andere Mächte von

Amerikas Schwäche profitieren oder wächst das Gefühl weltweit, dass die

neuen Krisen nur gemeinsam bewältigt werden können?

Doch eine zentrale Veränderung fällt ins Auge: Waren die USA bis zur Präsidentschaft

von G.W. Bush der zentrale Problemlöser der internationalen

Politik, so mutierten sie im Zuge des Irak-Krieges und der Weltwirtschaftskrise

zum Problemfall Nr.1.


74 Christian Hacke

Diese völlige Umkehrung bekannter und verlässlicher innen- und außenpolitischer

Determinanten ist ein schweres Erbe, denn es begrenzt auf ungewohnte

Weise die Handlungsspielräume für Obamas politische Ambitionen.

Oder erscheint diese Sicht einseitig? Schon vor Barack Obama waren amerikanische

Präsidenten mit schier überwältigenden Problemen konfrontiert:

Unter Abraham Lincoln zerbrach die Einheit der Union in einem

fürchterlichen Bürgerkrieg, den es zu gewinnen und die Einheit wiederherzustellen

galt. F. D. Roosevelt war mit einer schweren wirtschaftlichen

Depression konfrontiert und Präsident H.S. Truman mit den Folgen des

Zweiten Weltkrieges sowie der weltweiten Bedrohung des Kommunismus.

So ist es kein Zufall, dass gerade diese Präsidenten Barack Obama zum

Vorbild dienen, denn sie meisterten diese Herausforderungen mit Pragmatismus,

Willenstärke, Optimismus und mit typisch angelsächsischer

Einstellung – mit „grace under pressure“.

2. Die Antriebsfaktoren

Schon im Wahlkampf wurde deutlich, dass Barack Obama entsprechende

Führungsqualitäten entwickeln könnte. Nicht zuletzt deshalb wurde er

zum Präsidenten gewählt, weil die Amerikaner gerade ihm Charakterstärke,

Entschlossenheit, Besonnenheit und Klugheit zutrauen, um das Land

rundum zu erneuern.

Dabei ist unübersehbar, dass er sich vor allem an Präsident Abraham Lincoln

orientiert. Nicht nur die Aufgaben, auch die Lebenswege verweisen

auf Parallelen: Beide stammen aus Illinois aus einfachen Verhältnissen,

kümmerten sich schon vor ihrer politischen Karriere als Anwalt um die

sozial Benachteiligten, wirkten in der Landespolitik und gingen dann als

Senatoren nach Washington.

Kein Wunder, dass Obama im Winter 2007 in Springfield, dem Geburtsort

von Lincoln, seine Kandidatur für das Präsidentenamt erklärte. Obama

ehrt Lincoln nicht nur, weil dieser erste Schritte auf dem langen Weg der

Afroamerikaner zur vollen Gleichberechtigung suchte, die ihren krönenden

Ausdruck in Barack Obamas Inauguration als dem ersten schwarzen

Präsidenten gefunden hat, sondern Obama sieht in Abraham Lincoln vor

allem die Verkörperung von Einheit und Stärke der Nation. Hätte Lincoln

die Sezession der Südstaaten zugelassen, wären die USA nicht zur Weltmacht

aufgestiegen. Heute muss Obama den ökonomischen Niedergang

stoppen und Amerikas Ansehen als Weltordungsmacht wiederherstellen.


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 75

Doch bewundert Obama in Lincoln auch den gewieften Taktiker. Wie

Obama, so erschien auch Lincoln als politischer Neuling in Washington.

Aber geschickt band er seinen ärgsten Konkurrenten William H. Seward

in die Kabinettsdisziplin ein und ernannte ihn zum Außenminister. Genauso

geschickt taktiert Barack Obama mit Hillary Clinton. Doch ob es

Obama ebenso wie Lincoln gelingen wird, dass aus Widersachern Freunde

werden, werden erst die kommenden Jahre zeigen.

Obama und Clinton sind beide disziplinierte Politiker, wissen um die

Sach- und Koalitionszwänge und teilen einen nüchternen analytischen

Blick auf die Weltprobleme. Aber ob daraus eine Außenpolitik aus einem

Guss entstehen wird, bleibt abzuwarten. Personalpolitisch zeichnet sich

jedoch schon ab, dass viel Personal aus der Präsidentschaft von Bill Clinton

erneut außenpolitische Schaltstellen besetzt hat. Vermutlich hätte

Clinton als Präsidentin eine ähnlich liberal-konservative Mannschaft zusammengestellt,

wie es Obama getan hat.

Die außenpolitischen Differenzen über den Irakkrieg, den Clinton befürwortete

und Obama von Anfang an ablehnte, sind beigelegt. Beide plädieren

heute für einen geordneten Abzug amerikanischer Soldaten aus dem

Irak, für direkte Regierungsgespräche mit Iran, für einen neuen Anlauf im

Kampf gegen den Terror, insbesondere in Afghanistan und in Pakistan,

sowie für neue Friedensinitiativen im Nahen Osten. Beide messen dem

Klimaschutz und der Energiesicherheit großes Gewicht bei und der Auftakt

von Hillary Clintons Reisediplomatie nach Asien verweist auf neue

Akzentuierungen: Nicht mehr der Blick über den Atlantik nach Europa,

sondern der Blick über den Pazifik nach Asien, nach Japan, China und

Indonesien erscheint beiden als vorrangig. Dazu teilen sie das Gespür für

die neuen globalen Herausforderungen wie Klimawandel, Abrüstung und

Terrorbekämpfung.

Wo liegen nun die Hauptantriebsfaktoren für Obamas Außenpolitik?

Zunächst will er Amerikas Stärke wiederherstellen. Präsident Obama sieht

die USA alles andere als im Niedergang. Im Gegenteil, er ist vielmehr vom

dem Glauben beseelt, dass ein „postamerikanisches“ Zeitalter verhindert

werden muss – nicht nur weil ein amerikanisches Zeitalter dem Eigeninteresse

angemessen erscheint, sondern weil Obama glaubt, dass der

größte Teil der Welt sich nach amerikanischer Führung sehnt. Denn nur

die Wiederherstellung von Amerika als stärkster Demokratie kann verhindern,

dass andere, insbesondere demokratiefeindliche autokratische

Großmächte in Regionen und Machthohlräume eindringen, die mangels

amerikanischer Stärke nun anti-demokratisch aufgefüllt würden. Nicht

nur interessen-, sondern auch werteorientiert würde sich die weltpoliti-


76 Christian Hacke

sche Machtbalance bei fortgesetzter Schwäche der USA zum Nachteil der

Demokratien auf der Welt verschieben.

Es geht für Obama also nicht nur um nüchterne Machtkalkulationen,

sondern Amerikas Führung in der Welt soll Freiheit und Wertepluralismus

sichern.

Im Gegensatz zum manichäischen Weltbild und des religiös aufgeladenen

Sendungsbewusstseins seines Vorgängers betont Präsident Obama bei

seinen ersten außenpolitischen Schritten Verständnis für andere Länder,

Kulturen und Interessen und den Willen zu politischem Neubeginn – vor

allem gegenüber Gegnern und Rivalen. Diese neue außenpolitische Bescheidenheit

zeigte Obama, als er sich an die muslimische Welt wandte:

„Meine Aufgabe ist es zu unterstreichen, dass die Vereinigten Staaten

ein essenzielles Interesse am Wohlergehen der islamischen Welt haben

… Ich habe Muslime in meiner Familie. Ich habe in einem muslimischen

Land gelebt und wir dürfen nicht eine Religion vergröbern, weil in ihrem

Namen Gewalt verübt worden ist.“ Obama sprach sogar von notwendigen

Opfern für eine dauerhafte Lösung zwischen Israel und Palästina,

was im Klartext bedeutet, dass auch Verbündete wie Israel zu einer entsprechenden

Mäßigung ihrer Außenpolitik aufgefordert werden. Barack

Obama deutet damit auch Rückkehr zu einer objektiveren Makler- und

Vermittlerrolle für die USA im Nahostkonflikt an: „Ich glaube, dass die

Israelis zu Opfern bereit sein werden, wenn die Zeit gekommen ist und die

andere Seite ernsthafte Partnerschaft zeigt.“

Doch nicht nur Appelle an die Friedensfähigkeit der Freunde, sondern ein

neuer Ton gegenüber den Gegnern freiheitlicher Lebensweise werden erkennbar,

wenn Obama z.B. Unterschiede zwischen den Terrororganisationen

Al Qaida und Taliban betont: Ersteren sagt er einen kompromisslosen

Kampf an, den Taliban dagegen signalisiert er Verhandlungsbereitschaft

und setzt auf ihre gemäßigten Kräfte.

Barack Obama entwickelt also ein weitaus differenzierteres Weltbild als

sein Vorgänger, greift zu unorthodoxen Methoden und scheut auch nicht

die Risiken einer erstaunlich öffentlichen Diplomatie, wie seine Initiativen

gegenüber Russland und Iran andeuten.

Statt auf simplifizierender Freund-Feind-Kategorisierung setzt Obama

auf Gemeinsamkeit, national und international, postuliert ein kreatives

Miteinander und setzt dabei neue Akzente: In Afghanistan und Pakistan

weitet er zwar den Krieg zunächst entschlossen aus, wird aber auch diplomatisch

aktiv. Im Irak sucht er dagegen den versprochenen und möglichst

schnellen Rückzug. Der iranischen Führung reicht er die Hand und sucht

einen diplomatischen Neuanfang. Seine Emissionäre und seine Außenmi-


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 77

nisterin suchen auch im Nahen Osten einen Neuanfang, vor allem eine

Wiederbelebung des Friedensprozesses zwischen Palästinensern und Israelis.

Gegenüber den rivalisierenden Großmächten Russland und China

sucht Obama schwelende Konflikte einzudämmen und neue Zusammenarbeit

zu initiieren.

Obamas außenpolitische Initiativen scheinen sich zu überschlagen, doch

ist vorerst nicht leicht auszumachen, wohin die Reise gehen wird. Doch

bei allen Aktionen wird ein neuer, geschmeidiger und ausgleichender Stil

sichtbar. Obama ist offensichtlich bemüht, die martialische, um nicht

zu sagen arrogante Attitüde der Außenpolitik seines Vorgängers bald-

möglichst vergessen zu machen.

Doch „foreign policy begins at home”. Das bedeutet, dass als allererste

Voraussetzung für Erfolg und Leistungsfähigkeit „Nation Building“ im

eigenen Lande vonnöten ist. Das kann noch Jahre dauern, denn der Präsident

muss das Verhältnis von Markt und Staat völlig neu justieren. Die

schlimmste Rezession seit der Weltwirtschaftskrise ist dabei eine ungeheure

Last. Ein Blick auf die ersten wirtschaftspolitischen Initiativen zeigen

Obama als einen Mann der Mitte, der den Staat zwar nicht allmächtig machen

will, aber neue Aufgaben an den Staat ziehen will, damit dieser seine

Kernaufgaben besser erfüllen, die Infrastruktur verbessern und vor allem

das Bildungs- und Sozialsystem gründlich reformieren kann. Dabei ist

ihm die Opposition der Republikaner gewiss, aber Obama scheint zu einer

Wirtschaftspolitik der Mitte entschlossen: Sein Wirtschaftsberater Larry

Summers war schon für den marktliberalen Kurs von Präsident Clinton

mitverantwortlich. Paul Volcker besiegte als Notenbankpräsident in den

80er-Jahren die Inflation. Finanzminister Timothy Geithner wirkte schon

vor dem Regierungswechsel für Freihandel. Doch ist die Wirtschaftsphilosophie

von Präsident Obama das eine, die ökonomische Realität das

andere.

Der Abschwung trifft die USA derzeit mit ungeheurer Wucht, die amerikanische

Wirtschaft befindet sich praktisch im freien Fall. Der Absatz der Autokonzerne

hat sich halbiert, jede Woche fallen Zehntausende von Arbeitsplätzen

weg. Der Streit um die angemessene Wirtschaftspolitik hat also erst

begonnen, wie die Auseinandersetzung zwischen Republikanern und Demokraten

zeigt. Obamas Drei-Billionen-Haushaltsplan ist umstritten. Vor

allem seine geplante Einführung eines Emissionshandels zur Bekämpfung

des Klimawandels, sein Programm zur Gesundheits- und Bildungsreform

und sein Plädoyer für mehr grüne Energie bleiben umstritten.

Ob es Obama überhaupt gelingen kann, seine Ideen zu verwirklichen,

entscheidet sich erst in den kommenden Monaten. Wenn ja, bekommt

seine Präsidentschaft, auch die Außenpolitik, die nötige Dynamik und


78 Christian Hacke

ihr angemessenes finanzielles Fundament. Sollte Obama jedoch mit seinen

Plänen scheitern, könnte die Rezession sehr schnell zu einer globalen

Depression ausufern – mit katastrophalen Folgen nicht nur für Amerika,

sondern für die ganze Welt.

Doch es wird noch Jahre dauern, bis das Schlimmste überstanden ist, denn

die USA haben über ihre Verhältnisse gelebt: „Wir waren in den letzten

Jahren faul, arrogant, gleichgültig in unserem strategischen Denken. Wir

dachten, wir müssten niemanden überzeugen, da die Leute ja ohnehin keine

Alternative hätten. Wir haben die Welt globalisiert, ohne gleichzeitig die

amerikanische Gesellschaft zu globalisieren. Das lässt sich an dem wachsenden

Misstrauen der Amerikaner bei Themen wie Handel oder Zuwanderung

ablesen, bei ihrer Haltung zu allem Fremden. Das viel offenere Amerika hatte

eine ungleich bessere Ausgangslage.” 1 Kein Wunder, dass Obama keine

Wunder verspricht, sondern seine Landsleute auf harte Zeiten einschwört.

Noch nie seit 1933 musste ein Präsident sein Amt unter so schwierigen

ökonomischen Bedingungen antreten. Roosevelts New Deal wird deshalb

zu Recht als Vergleich bemüht, um das ganze Ausmaß der Misere anzudeuten.

Doch ob das gewaltige Konjunkturpaket von 820 Milliarden Dollar

erfolgreich sein wird, bleibt abzuwarten. Selten war der Ausspruch,

„foreign policy begins at home“, so treffend wie heute: Um außenpolitisch

handlungs- und wirkungsfähig zu werden, muss Obama Staat, Gesellschaft

und Wirtschaft drastisch reformieren, um nationale Einheit und

Stärke wiederzugewinnen. Ironischerweise wäre Barack Obama ohne die

katastrophale Politik von George W. Bush nie Präsident geworden. Ohne

die überwältigende Ablehnung Bushs hätte sich der Enthusiasmus für Obama

nicht entfalten können. Beides bedingt sich, doch lässt sich Bushs

Versagen nicht einfach zum Vorteil für Präsident Obama umsetzen.

Was bedeutet das für Obamas Außenpolitik?

In Obamas Sicht sollen die USA wieder durch zivilisatorische Attraktivität

überzeugen. Dazu bedürfen Wirtschaft und Technologie einer forcierten

Modernisierung, während gleichzeitig die militärische Stärke beibehalten

werden soll. Obama steht nicht nur für soft power, das wäre naiv. Er will

soft und hard power neu kombinieren, beides gehört für ihn zusammen.

„Smart power“ heißt die neue Zauberformel, von Außenministerin Clinton

in die Debatte eingeführt.

Was bedeutet kluge Machtpolitik nun im Einzelnen?

1 Zakaria, Fareed: Wir müssen uns mehr in der Welt umsehen, in: Süddeutsche

Zeitung, 3.11.2008.


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 79

3. Das Verhältnis zu Russland

Obamas machtpolitisches Augenmerk gilt zuerst dem Aufstieg der autoritären

Mächte Russland und China, die nicht nur für die USA, sondern

auch für alle freiheitlichen Demokratien eine große Herausforderung darstellen.

In Zeiten der eigenen Schwäche und gemeinsamer wirtschaftspolitischer

Schwierigkeiten wird das Trennende aber weitgehend verschwiegen,

so z.B. dass die aufsteigenden autoritären Mächte Russland

und China durchaus eines Tages die freiheitlichen Demokratien und allen

voran die westlich-demokratische Führungsmacht USA bedrohen könnten

oder dass die energiepolitischen Abhängigkeiten gegenüber Russland

oder die energiepolitisch wenig rücksichtsvollen Vorstöße Chinas den

westlichen Handlungsspielraum gefährden könnten. Stattdessen tritt die

Regierung Obama in der Welt derzeit mit Samthandschuhen und gewinnendem

Lächeln auf, durch eigene Schwäche dazu gezwungen. Natürlich

müssen die USA ihre eigenen machtpolitischen Anstrengungen verdoppeln,

Platzvorteile der Rivalen vereiteln, sie vielmehr in eigene Strategien

einbinden und vor allem Koalitionen gegen die USA verhindern. Folglich

wird Präsident Obama Amerikas Koalitionsfähigkeiten, also den Fächer

seiner diplomatischen Fähigkeiten, erweitern.

Die Beziehungen zu Russland haben sich gerade im Zuge des Georgienkrieges

drastisch verschlechtert. Weil die Regierung Bush den georgischen

Präsidenten nicht vor einem unverantwortlichen militärischen Angriff

abhalten konnte, eröffneten sich Russland unfreiwillig neue, langersehnte

Möglichkeiten auf dem Kaukasus, die nur einen entsprechenden Anlass

benötigten. Die USA wurden durch Leichtsinn und Fehlkalkulation eines

Verbündeten in diesen Konflikt mit hineingezogen, dadurch geopolitisch

geschwächt, ja sogar gedemütigt. Kein Wunder, dass die Falken in Washington

auf Wiedergutmachung, ja auf Rache sinnen. Aber nichts wäre

törichter, als der Verführung nach Konfrontation mit den Russen nachzugeben.

Umgekehrt scheint die Regierung Obama stärker in Rechnung zu

stellen, dass sich Russland durch eine Vielzahl von amerikanischen Entscheidungen,

durch das Drängen auf Unabhängigkeit des Kosovo, durch

Unterstützung der Ukrainischen Revolution, durch die Entscheidung für

Raketenabwehrsysteme in Polen und Tschechien und durch weitgesteckte

Erweiterungsrunden der NATO bedrängt, bedroht und gedemütigt fühlt.

Jegliches Triumphgefühl gegenüber dem Kreml zu vermeiden, das war

schon die kluge Devise von Präsident Bush sen., die nach 1990 in Washington

zu oft missachtet wurde. Mehr Sensibilität für die russischen

Phobien und Interessen wäre bisweilen angebracht gewesen. Aber grundsätzlich

bleibt das autoritäre Russland eine nicht zu unterschätzende Bedrohung

für den freiheitlichen Westen, nicht zuletzt wegen seiner neuen

energiepolitischen Stärke.


80 Christian Hacke

Obama wird deshalb den Kreml daran erinnern, dass der Westen keine

Rückkehr zu imperialer Attitüde hinnehmen wird. Doch für solche Warnungen

stehen die Zeichen angesichts eigener Schwäche und prekärer Abhängigkeiten

schlecht. Vielmehr muss Obama weit umsichtiger und vorsichtiger

als seine Vorgänger handeln. Im Übrigen sitzen im Kreml nicht

mehr die Gerontologen früherer Jahre, sondern seit Putin herrscht dort

eine machtbewusste autokratische Elite, die mit überraschender Raffinesse

den nationalen Vorteil und die Wiederherstellung des Weltmachtstatus

anstrebt.

In diesem Sinne hat Obama Russland klugerweise angeboten, auf die geplante

Raketenabwehr gegen den Iran in Mitteleuropa eventuell zu verzichten.

Bushs Pläne der Raketenabwehr passen nicht in Obamas Diplomatie

der Kooperation mit Moskau, denn er benötigt Russlands Mithilfe

auf vielen Feldern: Ohne Russlands Zustimmung wird eine Reform internationaler

Organisationen wie der G8 oder der UNO kaum möglich. Das

Nichtweiterverbreitungsabkommen von Atomwaffen hat nur Zukunft,

wenn Washington und Moskau gemeinsam daran arbeiten. Abrüstung

und eine gemeinsame globale Sicherheitsarchitektur, bessere Zusammenarbeit

im Kampf gegen den internationalen Terrorismus in Afghanistan

und der Verzicht auf eine weitere Osterweiterung der NATO könnten die

amerikanisch-russische Kooperation verstärken. 2

Russland ist sich dabei seiner neuen Macht bewusst: Die mit Russland verbündeten

GUS-Republiken stoppten den Nachschubweg nach Afghanistan,

indem sie die Nutzung von Luftbasen für die USA untersagten. Nun

öffnet Russland wieder den Eisenbahnweg für nichtmilitärischen Nachschub

an den Hindukusch. Russland bringt aber auch umgekehrt eigene

Interessen ins Spiel und macht Druck in Washington: Kosovo, Ukraine,

Georgien, NATO – all diese Kritikpunkte werden vor dem Hintergrund

der neuen russischen energiepolitischen Stärke selbstbewusster denn je

vorgetragen.

Daraus ergibt sich, dass für die Regierung Obama eine Politik der Eindämmung

Russlands heute kontraproduktiv, unpopulär und vor allem erfolglos

wäre. Wie lange der sich ankündigende Honigmond in den Beziehungen

zwischen Washington und Moskau andauern wird, hängt allerdings

von der weiteren Entwicklung ab.

4. Die Beziehung der USA zu Europa und Deutschland

Gerade unter Verbündeten macht der Ton die Musik und unter Obamas

Vorgänger herrschte nicht selten ein rauer Ton. Die neo-imperiale Attitüde

2 Vgl. hierzu Rahr, Alexander: Absage an den Kalten Krieg, in: FAZ, 15.2.2009.


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 81

der Regierung Bush, die zur transatlantischen Entfremdung beitrug, gehört

dank Obamas neuem und offenem Stil der Vergangenheit an. Gerade beim

Europabesuch des amerikanischen Präsidenten im April 2009 wurde eine

bislang unbekannte und beeindruckende Bescheidenheit sichtbar. Damit

gewinnt er Vertrauen und Glaubwürdigkeit zurück, die vielleicht mit einer

Währung von den Verbündeten zurückgezahlt wird, die die USA besonders

gut gebrauchen kann: Gefolgschaft, ohne die sich Führung nicht realisieren

lässt. 3 Unter diesem Aspekt werden in Europa auch die amerikanisch-russischen

Beziehungen mit Argusaugen beobachtet. Auch hier deutet Obama

glaubwürdig Kooperationsbereitschaft an, wohlwissend, dass der Versuch

einer Eindämmung Russlands in Deutschland und in Westeuropa mehrheitlich

keine Unterstützung finden würde. Eindämmung würde jetzt nur

einen Keil zwischen die Bündnispartner treiben und Obamas Hoffnung

auf eine Wiederbelebung der atlantischen Beziehungen zunichte machen,

solange nicht Moskau die Zusammenarbeit mit dem Westen aufgibt und

kein System des Machtgleichgewichts im Stil des 19. Jahrhunderts unter

besonderer Berücksichtigung einer weit ausgreifenden russischen Interessenssphäre

in Osteuropa zu etablieren sucht.

Doch das ist nicht ausgemacht. Im Gaskonflikt mit der Ukraine ging es

um mehr als angemessene Preise, es ging auch um den Versuch, den Westen

zu spalten und die eigene russische Einflusssphäre auszudehnen. Im

Übrigen zeigt Russlands militärische Entschlossenheit im Georgienkonflikt,

dass es den strategischen Vorteil zu nutzen und auszuweiten weiß.

Doch erst bei den anstehenden Fragen wie bei der Stabilisierung Afghanistans,

bei den Überlegungen zu einem neuen START-Vertrag, bei den

Plänen zur weiteren Reduzierung nuklearer Arsenale und bei der Problematik

der Nichtweiterverbreitung von Kernwaffen wird sich zeigen, wie

stabil das Verhältnis zwischen dem Westen und Russland sich entwickeln

wird. Die Regierung Obama scheint sich darüber im Klaren zu sein, dass

eine neue Russlandstrategie vonnöten ist, die sowohl die Interessen der

Europäer berücksichtigt als auch die der Weltmacht USA. Vor diesem Hintergrund

wird Obama in den transatlantischen Beziehungen neue Akzente

setzen, um die Zerwürfnisse zu beseitigen, Gemeinsamkeiten wieder zu

entdecken und Amerikas Ansehen wiederherzustellen.

Die transatlantischen Gipfeltreffen in London, Straßburg/Kehl und Prag

Anfang April 2009 brachten überwiegend positive Ergebnisse: In London

einigten sich die G-20 Staaten auf Eckpunkte einer neuen Weltfinanzordnung,

in Kehl auf die Ausarbeitung einer neuen NATO-Strategie, und in

Prag überraschte vor allem Präsident Obama mit seiner Vision einer nuklearfreien

Welt.

3 Vgl. Kornelius, Stefan: Die neue Bescheidenheit, in: Süddeutsche Zeitung,

6.4.2009.


82 Christian Hacke

Vor allem war es das Verdienst Obamas, dass nach dem Veto der Türkei

doch noch der Däne Rassmussen zum neuen NATO-Generalsekretär gewählt

werden konnte. Besonders beeindruckte aber Obamas freimütiges

Schuldeingeständnis, dass die Finanzkrise in den USA begonnen habe und

auch deshalb die USA diese Krise zu Ende führen werden. Auch Obamas

Ankündigung einer neuen Afghanistan-Strategie überzeugte: Er will nicht

nur zusätzliche 21.000 Soldaten an den Hindukusch entsenden, sondern

auch den zivilen Wiederaufbau stärken und die Nachbarstaaten bei der

Lösung miteinbeziehen.

Bundeskanzlerin Merkel interpretiert dies als Übernahme des europäischen

Konzepts der vernetzten Sicherheit, kommt aber selbst unter Erwartungsdruck,

denn der amerikanische Präsident hat keinen Zweifel aufkommen

lassen, dass die europäischen Verbündeten gut daran täten, ihre

militärischen und zivilen Beiträge deutlich aufzustocken.

Eine neue Lastenteilung erscheint angesagt: Im Fall Afghanistan und Irak

sowie mit Blick auf die Herausforderungen in Pakistan und Iran wird Präsident

Obama neue Leistungen der Verbündeten einfordern, insbesondere

stärkeres militärisches Engagement.

Sowohl die zukünftige Außenministerin Hillary Clinton wie auch der alte

und neue Verteidigungsminister Gates werden dabei keine einfachen Gesprächspartner

sein. Umgekehrt erwarten die Europäer von Washington

mehr amerikanische Leistungen beim Klima- und Umweltschutz. Der Erwartungsdruck

im atlantischen Verhältnis ist also wechselseitig.

Obamas Äußerungen mit Blick auf den Kampf gegen den Terrorismus,

insbesondere in Afghanistan, Pakistan und Iran, lassen darauf schließen,

dass er geschmeidiger und kooperativer als sein Vorgänger handeln wird.

Aber das Ziel bleibt das Gleiche wie unter seinem Vorgänger: Auch Obama

will den Krieg gegen den Terror gewinnen, vor allem in Afghanistan,

wenn auch unter stärkerer Einbeziehung der Antiterrorbekämpfung

auf dem Boden der instabilen Atommacht Pakistan. Hier deutet sich sogar

eine Ausweitung des Krieges an und auch deshalb werden mehr Forderungen

an die Europäer gestellt, denn die USA können die enormen

Kosten und Lasten nicht mehr allein weiter schultern. Sie fordern mehr

Leistungsbereitschaft von den Verbündeten. Jetzt wird es für die Europäer

schwerer, diese Wünsche abzublocken, wie es ihnen in Zeiten der

undiplomatischen Rustikalität unter Präsident Bush gelang. Obama wird

zusammen mit Clinton und Gates nachdrücklicher und überzeugender

darlegen, dass heute im Kampf gegen den Terror die gesamte freie Welt

mehr Engagement wird zeigen müssen. Im Zuge der neuen vernetzten

Sicherheit müssen die USA sicherlich manche nicht-militärischen Fähigkeiten

lernen, aber die Regierung Obama wird umgekehrt deutlich ma-


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 83

chen, dass ohne gesteigerte militärische Leistungsbereitschaft alle zivilen

Anstrengungen unsicher bleiben.

Afghanistan und die Rolle der NATO werden auch in den kommenden

Jahren zu Meinungsverschiedenheiten führen. Der Weg zurück in die alte

transatlantische Vertrautheit erscheint deshalb unwahrscheinlich. Dazu

haben sich auch die transatlantischen Machtverhältnisse zu stark verändert.

Amerika ist schwächer, seine Führung ist umstrittener und Europa

ist trotz aller internen Widrigkeiten stärker geworden und wirkt vor allem

in der Welt vorbildlicher und attraktiver als die USA. Nicht Restaurierung,

sondern konstruktive Neugestaltung mit mehr Verständnis für die Interessen

auf der anderen Seite des Atlantiks ist daher auf beiden Seiten gefragt,

wobei die alten Europäer z.B. mit ihrer Ablehnung des Irakkrieges

sich durchaus in Übereinstimmung mit Obama befinden. Mit Blick auf

die nicht-militärischen Herausforderungen hat Europa an Gewicht und

Ansehen in den USA gewonnen, nicht zuletzt bei Obama. Hier können

die Europäer der neuen Administration auf Augenhöhe begegnen. Vielleicht

wird ja ein neuer Mix in der transatlantischen Interessenverflechtung

möglich: Mehr hard power muss aus Europa kommen und mehr

soft power müsste in Washington entwickelt werden. Sollte Deutschland

sein Engagement im Kampf gegen den Terror entsprechend aufstocken, so

könnte Deutschlands Einfluss in Washington weiter wachsen: Frau Merkels

Gemeinschaftsdiplomatie, ihr umsichtiges und zugleich entschlossenes

Vorgehen in London und Kehl im April 2009 und vor allem ihre

Schrittmacherrolle bei den neuen globalen Fragen haben Barack Obama

beeindruckt.

5. Die Beziehungen zu China

Im konfrontativen Weltbild der Bush-Administration machte die Volksrepublik

China eine erstaunliche Ausnahme, denn die bilateralen Beziehungen

zwischen den USA und der VR China erreichten eine bislang kaum

gekannte Breite und Tiefe.

Der Antrittsbesuch von Außenministerin Clinton in der Volksrepublik

stand ganz im Zeichen dieser positiven Kontinuität, zumal umstrittene

Fragen wie Taiwan, Tibet und Menschenrechte weitgehend ausgeklammert

wurden. Dementsprechend wurde die zurückhaltende Position von

Frau Clinton zur Frage der Menschenrechte von Nichtregierungsorganisationen

in den USA kritisiert, hatte man doch gerade auch im linken

Flügel der Demokraten von einer Außenministerin Clinton ein stärkeres

menschenrechtliches Engagement erwartet. Schon in ihrer Funktion als

First Lady hatte sie auf dem Frauenkongress der Vereinten Nationen 1995

in Peking die Menschenrechtslage scharf kritisiert und zudem Präsident


84 Christian Hacke

Bush empfohlen, aus Protest gegen die chinesische Tibetpolitik nicht an

der Eröffnungszeremonie der Olympischen Spiele in Peking teilzunehmen.

Doch wird die Regierung Obama das Thema Menschenrechte nicht völlig

in den Hintergrund rücken. Nach Clintons Besuch in Peking veröffentlichte

das State Department den jährlichen Länderbericht zur Lage der

Menschenrechte, in dem China scharf kritisiert wurde. Auch hatte Vizepräsident

Joe Biden sich in den 90er-Jahren intensiv und kritisch mit Fragen

des chinesischen Waffenschmuggels und mit der Menschrechtsfrage

beschäftigt. Gerade er hatte die Einrichtung von Radio Free Asia und der

Voice of America in tibetanischer Sprache gefordert.

Im Zentrum der Beziehungen steht heute aber die Bewältigung der Weltwirtschaftskrise,

die, so die Außenministerin, von beiden Ländern nur gemeinsam

bewältigt werden kann, denn man sitze im gleichen Boot.

Ob die USA und die VR China eine tragfähige Gemeinsamkeit entwickeln

werden und sich noch intensiver in Wirtschaftsfragen austauschen, bleibt

abzuwarten. Da China Währungsreserven von annähernd zwei Billionen

US-Dollar besitzt und einen erheblichen Teil davon in Form von US-

Staatsanleihen angelegt hat, müssen die USA zunächst das Vertrauen der

chinesischen Regierung durch Bereitschaft zur Kooperation stärken. Die

USA sind heute stärker denn je bei der Finanzierung des enormen Haushaltsdefizits

auf die Hilfe Chinas angewiesen.

Da überrascht es nicht, dass der neue Finanzminister Timothy Geithner

mit seiner Bemerkung über eine Manipulierung der Wechselkurse durch

Peking für heftige Empörung in China gesorgt hat. Vor allem liegen die

klimapolitischen Vorstellungen zwischen Peking und Washington nach

wie vor weit auseinander. Sie sollen deshalb mit Blick auf den im Dezember

2009 in Kopenhagen stattfindenden Klimagipfel der Vereinten Nationen

bilateral intensiviert werden. Doch zeigt sich bislang die VR China

nicht bereit, sich auf dem Kopenhagener Gipfel zu einer quantifizierbaren

Reduktion von Klimagasen zu verpflichten. Vielmehr fordert Peking dass

die Entwicklungsländer ihre Emissionen auf einer freiwilligen Basis verringern.

Außerdem fordert Peking mehr finanzielle Unterstützung sowie

verstärkten Technologietransfer von den Industrienationen zu den Entwicklungsländern.

Auch hier droht Ungemach. Deshalb ermahnte Clinton

China nun in neuer Bescheidenheit, nicht die gleichen Fehler wie die

USA bei der Produktion von Treibhausgasen zu begehen.

Stattdessen betonte Clinton drei zentrale Bereiche der Kooperation: Beide

Staaten sollen dank ihrer herausragenden Rolle in der Weltwirtschaft

darauf hinwirken, eine Wende bei der Finanz- und Wirtschaftskrise herbeizuführen.

Zum Zweiten müssen sie als Verursacher von 40% aller CO 2 -


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 85

Emissionen stärker zusammenarbeiten, um das Wachstum ihrer Volkswirtschaften

auf eine Grundlage nachhaltiger, erneuerbarer und sauberer

Energien zu stellen. Und drittens wollen die USA mit China noch mehr

gemeinsame Sicherheitsinteressen ausloten. Clinton verwies in diesem

Zusammenhang auf die positive Rolle Pekings bei den Sechs-Parteien-Gesprächen

im Atomstreit mit Nordkorea, auf Chinas UN-Blauhelmmissionen

und auf die vereinbarte sicherheitspolitische Zusammenarbeit.

Diese neuen Schwerpunkte lösen ohne Zweifel den Kampf gegen den internationalen

Terrorismus als wichtigstes Thema der Zusammenarbeit ab.

Das hat auch organisatorische Folgen: Jetzt werden die Beziehungen wieder

unter die Federführung des State Department gestellt und nicht mehr

dem Finanzministerium und dem Schatzamt überlassen.

Was smart power im Sinne der Außenministerin mit Blick auf China in

Zukunft bedeuten wird, bleibt vorher unklar. Zunächst hat sich durch ihren

Besuch die Großwetterlage im sino-amerikanischen Verhältnis weiter

verbessert, aber grundsätzliche, strukturelle Rivalitäten bleiben nach wie

vor virulent. Die enge wirtschaftliche Verflechtung und die neue finanzpolitische

Abhängigkeit der USA von China erfordert viel Fingerspitzengefühl.

Weil in China und Asien wirtschaftliche Dynamik dominiert, wird sich

der weltpolitische Blick von Präsident Obama weiter nach Asien verlagern.

Dass China im Rahmen der G-20 auch im Rahmen der Weltwirtschaft

mehr Verantwortung übernehmen sollte, wird wohl in Washington

klar erkannt. Die „Ein-China“-Politik bleibt wohl gültig, darf aber

Taiwans Eigenbestimmung nicht verletzen. Doch wird Obama Chinas

aggressive Geopolitik zur Sicherung von Energieressourcen, besonders in

Afrika, vermutlich nicht länger hinnehmen. Hier können sich neue Konflikte

anbahnen, solange Peking seine Unterstützung repressiver Regime

wie in Sudan und Zimbabwe fortsetzt. Doch solange die USA innen- und

außenpolitisch schwächeln, sind sie machtpolitisch gezwungen, auf Zeit

zu spielen, die Rivalen zu beruhigen und die Bündnispartner stärker zu

umwerben

6. Die Beziehungen zu Japan

Das Beispiel Japan zeigt, dass die USA in Asien durchaus zu interessanten

Neuakzentuierungen fähig sind. Dass Hillary Clinton auf ihrer ersten

Auslandsreise durch vier asiatische Staaten zuerst Japan besuchte, hat eine

nicht zu unterschätzende Bedeutung, wie auch die Tatsache, dass Präsident

Obama den japanischen Premierminister als ersten ausländischen

Regierungschef empfing. Das war noch unter Präsident Bush anders. Jetzt


86 Christian Hacke

misst die Regierung Obama Japan allergrößte Bedeutung bei: „Das Bündnis

zwischen den Vereinigten Staaten und Japan ist ein Eckpfeiler unserer

Außenpolitik. Die bilaterale Zusammenarbeit bei der Lösung der zahlreichen

Probleme, die nicht nur Asien, sondern die ganze Welt betreffen,

genießt innerhalb der Regierung Obama hohe Priorität.“ Japans Hilfe bei

der Überwindung der globalen Rezession, bei der Stabilisierung der Sicherheitslage

im Irak und in Afghanistan, beim Umgang mit Nordkoreas

Nuklearprogramm und nicht zuletzt mit Blick auf Chinas machtpolitische

Ambitionen wie auch Chinas problematischer Klimapolitik, ist für

die USA unverzichtbar.

Clinton betonte die Rolle Japans in der Bekämpfung der Weltwirtschaftskrise,

die eine koordinierte globale Antwort der beiden größten Volkswirtschaften

der Welt erfordere. Auch lobte Clinton Japans Beitrag beim Wiederaufbau

in Afghanistan und betonte vor allem, dass seit einem halben

Jahrhundert Japan Washingtons engster Verbündeter in Asien gewesen sei.

Vor dem Hintergrund, dass Tokio sich immer wieder darüber beklagte,

dass die Regierung Bush Japan die kalte Schulter gezeigt habe, signalisiert

der Besuch von Außenministerin Clinton einen positiven Kurswechsel.

Sie hat schon jetzt das Bündnis mit Japan verstärkt und zugleich die japanische

Führung durch besondere Bevorzugung im Rahmen von Obamas

Asienpolitik beruhigt. So soll die Stationierung amerikanischer Truppen

in Japan Gesetzeskraft erlangen. Damit wird der amerikanisch-japanische

Verteidigungspakt nicht nur symbolisch gestärkt.

Zur Zeit des Kalten Krieges waren die beiden ehemaligen Erzfeinde der

USA, Japan und Deutschland, zu den wichtigsten Bündnispartnern im

weltpolitischen Kalkül der USA aufgestiegen. Es hat nicht nur strukturelle

Gründe, wenn heute die Regierung Obama dieses Vertrauen und diesen

exklusiven Rang offensichtlich nur noch für Tokio bereit hält. Japans Politik,

seine geschmeidige Diplomatie und seine Treue gegenüber den USA

auch in schwierigen Zeiten haben ein Übriges getan, um diese Rangebene

zu bekräftigen.

In London war auf dem G-20 Gipfel der japanische Premierminister Aso

von Obamas Bescheidenheit und Offenheit mit Blick auf die Rolle der USA

in der Weltwirtschaftskrise so beeindruckt, dass er als eigentlicher Gastgeber

der nächsten G-20 Runde sich dem amerikanischen Wunsch sofort

anschloss, den kommenden G-20 Gipfel in den USA stattfinden zu lassen

Auch der Besuch der Außenministerin im Februar 2009 beim traditionellen

Verbündeten Südkorea diente der Verbesserung der wechselvollen Beziehungen

zwischen Seoul und Washington.


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 87

Im Zeichen der neuen Kooperationsbereitschaft signalisierte die Außenministerin

auch dem verfeindeten Nordkorea Kooperationsbereitschaft,

– falls das kommunistische Land sein Atomprogramm aufgäbe. Nordkorea

müsse sein Atomwaffenprogramm vollständig und überprüfbar abschaffen.

Dazu mahnte sie Nordkorea, es verkalkuliere sich erheblich, wenn es

glaube, durch Drohungen und Manövrieren einen Keil zwischen die USA

und Südkorea treiben zu können. Umgekehrt versprach Clinton Nordkorea

im Falle einer Rückkehr an den Sechs-Mächte-Verhandlungstisch

und einer verifizierbaren nuklearen Abrüstung eine Menge Hilfe. Kluge

Machtpolitik wird also erkennbar, wenn die Regierung Obama Festigkeit

bei einem nordkoreanischen Willenstest signalisiert, sollten beispielsweise

nordkoreanische Raketen abgeschossen werden, die erstmals Alaska

und Hawaii erreichen könnten.

7. Der neue Schwerpunkt Asien

Mit dem Besuch in Indonesien setzte die Außenministerin ein besonders

markantes Zeichen. Der größte muslimische Staat der Welt mit einer weit

entwickelten Demokratie wird in Washington nun als Leuchtturm gesehen,

um gute Beziehungen der USA zur islamischen Welt zu verdeutlichen.

Wir suchen umfassende Partnerschaft mit Indonesien, erklärte

Clinton. Entsprechende Sonderbeziehungen mit Indonesien als Vorbild

für gelungene Integration von Religion, Demokratie und Weltwirtschaft

könnten Signalwirkung entwickeln.

Asien wird unverkennbar zum neuen Schwerpunkt der amerikanischen

Außenpolitik. Asiens wirtschaftliche Dynamik, Amerikas strategische Interessen,

die Suche nach demokratischen Partnern, die Rivalität mit aufsteigenden

Mächten wie China, aber auch neue globale Fragen wie Umweltschutz,

Energie und der Kampf gegen den Terror bilden die vitalen

Berührungspunkte zwischen den USA und dieser Weltregion.

8. Der Kampf gegen den Terror

Der Kampf gegen den Terror bleibt das zentrale Erbe der Regierung Bush.

Noch herrscht offensichtlich Ratlosigkeit in Washington. Es fehlt bislang

an einer kohärenten Anti-Terror-Strategie, besonders mit Blick auf Afghanistan

und Pakistan. Bislang beschränkt sich die Regierung Obama auf

massive Aufstockung amerikanischer Truppen in Afghanistan. Im Sommer

2009 soll durch weitere 20.000 GIs die dramatische Lage vor Ort verbessert

werden. Weitere 13.000 US-Soldaten sollen folgen. Obama lässt

also keine Zweifel aufkommen, dass er den Krieg gegen den Terror in Afghanistan

gewinnen will, doch das Kriegsziel scheint sich zu verändern.


88 Christian Hacke

Wollte G.W. Bush noch Demokratie verwirklichen, so erkennt man heute

in Washington, dass das Ziel weitaus bescheidener gesteckt werden muss.

Vereitlung von Terror und ein Minimum von Ordnung und Gerechtigkeit

erscheinen wohl ausreichend, um dann eines Tages den Rückzug anzutreten.

Der Vergleich mit der amerikanischen Vietnam-Politik drängt sich

zusehends auf: Statt Vietnamisierung wird nun eine Afghanisierung der

Kriegsführung und Ordungspolitik langfristig in Washington ins Auge

gefasst. Aber das Schicksal Südvietnams erinnert auch daran, dass weder

massive Truppenaufstockung noch übereilter Rückzug zu einer befriedigenden

Lösung führen.

In diesem Sinne werden sich die USA mit 55.000 Mann unter Anspannung

aller eigenen Mittel nicht mehr damit zufrieden geben, dass die Bündnispartner

lediglich einige hundert Mann mehr bereitstellen wollen. Zudem hat

Obama durch Bombenangriffe auf Pakistan den Krieg ausgeweitet und weitere

Vorkehrungen für den Fall getroffen, dass in Pakistan die islamistischen

Terroristen weiter an Einfluss gewinnen und vielleicht eines Tages sogar in

Islamabad die Zentralgewalt übernehmen sollten. Das alles deutet nicht auf

Wandel, sondern verspricht Fortsetzung und Intensivierung des Kampfes gegen

den Terror, wie er von den Europäern nicht erwartet worden ist.

Nicht mehr der Irak, der nach wie vor Amerikas Kräfte über Gebühr bindet,

sondern das überraschend schnelle Vordringen der Taliban und anderer

umstürzlerischer Kräfte in Afghanistan und Pakistan erfordert nun den

ganzen Einsatz, den die neue Regierung in Washington bereit zu tragen ist.

Eine islamistische Atommacht Pakistan und Afghanistan unter der Führung

der Taliban wäre nicht nur für die Region eine unannehmbare Perspektive.

Wie reagieren die Europäer? Alle wollen an ihrem Afghanistan-Engagement

festhalten. Das ist die gute Nachricht. Aber sind die Europäer bereit,

Obamas Ruf nach mehr Engagement zu folgen? Sein Slogan „Yes,

we can“ findet in Europa mit Blick auf ein verstärktes Engagement nur

wenig Echo: Frankreich will 500, Italien 800 und Deutschland 600 Soldaten

mehr bereitstellen. Von den anderen hört man noch weniger. Berlin

will den ohnehin bei der Bevölkerung und Politikern ungeliebten Einsatz

höchstens um 1.000 Mann auf insgesamt 4.500 Mann aufstocken und am

liebsten jegliche Kriegsverwicklung vermeiden. Aber nach Obamas überzeugenden

Lektionen über Partnerschaft und Bündnispflichten stehen die

Europäer unter Erwartungsdruck, sie befinden sich wider Erwarten in einer

Glaubwürdigkeitsfalle und müssen überzeugend handeln.

Der Krieg gegen den Terror wird so schnell nicht auf neue Grundlagen und

effektivere Bekämpfungsmöglichkeiten umgestellt werden. Die Probleme

in Afghanistan, im Irak und in Pakistan bleiben langfristig kaum lösbar.

Zu lange wurde zu viel falsch gemacht. Weil Sinn, Zielsetzung und Stra-


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 89

tegie nebulös bleiben und in keinem Verhältnis zu den laufenden Kosten

stehen, werden auch die Verbündeten störrisch und die Gegner gefährlich

bleiben. Osama bin-Laden ist nach acht Jahren Krieg noch in Freiheit. Der

Terrorismus bleibt eine Plage, mit der die Welt noch lange leben muss.

Und der Krieg in Afghanistan wird nicht durch die Entsendung weiterer

NATO-Truppen gelöst. Afghanistan wie auch der Irak brauchen eine politische

Lösung. Und eine politische Lösung könnte die Mitwirkung Irans

erfordern. Das hat Präsident Obama klar erkannt. Aber Afganistan könnte

zu seinem Vietnam werden, wenn er ohne ausreichende Hilfe der Verbündeten

dort scheitern würde.

9. Die Beziehungen zum Iran

Seit 1979 unterhalten Washington und Teheran keine diplomatischen Beziehungen

mehr, vielmehr avancierte der Iran nach dem Sturz des Schahs

und unter dem Gottesregime der Ajatollahs zum Staatsfeind Nummer eins

in Washington. Die antiisraelischen Verbalexzesse und das iranische Nuklearprogramm

haben ein Übriges getan, um die Beziehungen zu verschärfen.

Auch Präsident Obama hält daran fest, dass Teheran nicht in den

Besitz von Atomwaffen kommen dürfe. Allerdings äußerte Präsident Obama

grundsätzliche Dialogbereitschaft, einschließlich Gesprächen über das

iranische Atomprogramm. Deshalb erscheint eine Wiederannäherung der

beiden Staaten grundsätzlich möglich, bleibt aber schwierig.

Andererseits gibt es eine Kongruenz von beiderseitigen Interessen, die von

Präsident Obama offensichtlich stärker berücksichtigt werden soll. Beide

Staaten sind an Stabilität in Afghanistan, Pakistan sowie im Irak interessiert.

Iran wie die USA schreckt die Perspektive einer Talibanisierung der

Atomwaffenmacht Pakistan.

Vor allem setzt sich in Washington unter der Führung von Präsident Obama

die Erkenntnis durch, dass die Konflikte um den Irak, Afghanistan wie

auch der Nahostkonflikt nicht ohne, sondern nur mit Iran gemeinsam

gelöst werden können. Dies gilt auch für die nukleare Proliferation.

Vor diesem Hintergrund macht es Sinn, dass Obama den Iran dazu auffordert,

die Faust zu lösen und die amerikanische Hand anzunehmen. Doch

scheinen beide Seiten vorerst abzuwarten. Jeder erwartet vom anderen

den ersten Schritt. War ein antiamerikanischer Kurs in Teheran zur Zeit

von George W. Bush populär, so wird dieser seit dem Amtsantritt von

Obama schwieriger. Auch wird eine Annäherung von Washington und

Teheran in Israel aufmerksam und nicht unkritisch beobachtet. Auch die

sunnitischen Staaten der arabischen Welt reagieren mit Skepsis auf die

Annäherung zwischen Washington und Teheran.


90 Christian Hacke

Vieles spricht dafür, dass Präsident Obama das Problem Iran nicht isoliert

behandelt, sondern im Kontext der Nahostregion: Der Iran ist dabei, die

Schwelle zur Atommacht zu überschreiten. Der israelisch-palästinensische

Friedensprozess ist völlig zusammengebrochen, in den Palästinensergebieten,

vor allem im Gaza, dominieren zunehmend militante islamistische

Gruppen. Bushs jahrelanges Versagen und seine Ziellosigkeit haben

die Rolle der USA insgesamt im Nahen Osten geschwächt, sodass Obama

rasch, aber umsichtig handeln muss. Selbst wenn er es wollte, kann der

amerikanische Präsident aber auch dort keine Wunder vollbringen. Deshalb

bleibt die Zukunft des Nahen Ostens ein Pulverfass.

Der Iran wird über kurz oder lang Atommacht, denn es gibt keinen völkerrechtlichen

Anspruch und keine nicht-militärischen Mittel, das Land daran

zu hindern. Deshalb wird eine Diplomatie der Öffnung schwer zu verwirklichen

sein, solange die USA nicht im Grundsatz Irans zivile Nuklearambitionen

respektieren. Obama wird deshalb vermutlich einen umfassenderen

Ansatz für Verhandlungen mit dem Iran suchen, der nicht nur das iranische

Nuklearprogramm, sondern auch Möglichkeiten für gemeinsame Interessen

mit einbeziehen wird. Die neuen energiepolitischen Prioritäten könnten auch

hier bilateral im gegenseitigen Interesse positiv wirken. Doch vorerst bleiben

die Beziehungen konfliktgeladen, denn Iran bemüht sich zunehmend darum,

seinen Einfluss weltpolitisch auszudehnen, nicht zuletzt in Lateinamerika.

So bezeichnete Verteidigungsminister Gates die Bemühungen Irans dort

als subversive Aktivitäten, die Amerika in Sorge versetzen. Vor allem bemühe

sich der Iran in Kuba, Bolivien, Nicaragua und Ecuador um verstärkten Einfluss.

Als Türöffner für Teheran in Lateinamerika wirkt der venezuelanische

Präsident Hugo Chavez, der in den vergangenen Jahren systematisch die Beziehungen

zu Iran zu einer strategischen Partnerschaft ausgebaut hat. Es ist

kein Zufall, dass Chavez und der iranische Präsident Ahmadinedschad sich

gegenseitig als geliebte Brüder bezeichnen und gemeinsam Amerikas Einfluss

in Lateinamerika zu unterminieren suchen. Teheran setzt dabei offenbar auf

Venezuela, das es als Drehscheibe für Exporte iranischer Produkte ausbaut.

Israel hatte schon 2007 gemahnt, dass Venezuela im Gegenzug Uran für Irans

Atomprogramm besorge oder gar schon geliefert habe.

Auch Brasilien, das wirtschaftlich wichtigste Land Südamerikas, wird zum

wichtigen Handelspartner des Iran, der zum größten Abnehmer brasilianischer

Produkte im Mittleren Osten geworden ist.

10. Die Beziehungen zu Lateinamerika

Durch die Politik von G.W. Bush hat Washington in Lateinamerika einen

atemberaubenden Ansehensverlust erlitten. Vor diesem Hintergrund wird

verständlich, dass Präsident Obama die Beziehungen der USA zu Latein-


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 91

amerika wieder zu stärken versucht und dabei Brasilien eine entscheidende

Rolle zukommen soll.

Nicht nur die Eindämmung des Einflusses autoritärer und energiepolitisch

starker Regime ist im Interesse der USA, sondern andere gemeinsame

Herausforderungen müssen gemeistert werden. Mit Mexiko sucht

die Regierung die wuchernde Drogenkriminalität einzudämmen und seit

dem panamerikanischen Gipfel in Trinidad im April 2009 wollen die USA

verstärkt mit ihren Partnern in Lateinamerika Waffen- und Drogenhandel

unterbinden. Die Macht der Drogengangs soll untergraben werden. Doch

dominiert im Interessengeflecht die Wirtschaft. So ist Lateinamerika nach

wie vor handelspolitisch für die USA weitaus wichtiger als China. Das Geschäftsvolumen

liegt mit über 500 Milliarden Dollar um ein Mehrfaches

über jenem mit China.

Unter Krisenaspekten signalisiert Präsident Obama Neuansätze in der Kubapolitik,

die vermutlich aber erst nach Ablösung der Castrobrüder Wirklichkeit

wird. Die größte Herausforderung bilden jedoch die lateinamerikanischen

Drogenkartelle, die zur größten Bedrohung in der organisierten

Kriminalität geworden sind. Mexikanische Gangs haben in mindestens 230

amerikanischen Städten bereits Ableger eingerichtet, weshalb die Beziehungen

zu Mexiko sich dieses Problems ganz besonders widmen werden.

11. Festigung der Partnerschaften

Nach Asien, Lateinamerika und dem Nahen Osten bleiben die transatlantischen

Beziehungen wichtig, verlieren allerdings ihre alte exklusive

Bedeutung wie zur Zeit des Kalten Krieges. Aber auf alle Partner geht Präsident

Obama schneller, offensiver und geschmeidiger als sein Vorgänger

zu. Der Grund ist klar: Beim Klimawandel, bei der Terrorismusbekämpfung,

aber vor allem in Afghanistan, im Irak und beim Atom-Streit mit

dem Iran sind die USA auf Partner angewiesen. Konsequenterweise wird

Obama nicht nur mehr regionale, sondern mehr globale Mitverantwortung

von Freunden und Partnern einfordern. Präsident Obama entfaltet

dafür alle Varianten von Diplomatie: Mehr ökonomische Mittel sollen

bereitgestellt werden, die Auslandshilfe soll aufgestockt und die Gemeinschaftsdiplomatie

soll in den entsprechenden Institutionen effektiver

werden. Auch für Obama bleiben die amerikanischen Interessen vorrangig,

aber er zeigt dabei ein bemerkenswertes Gespür für die nationalen

Interessen und Sensibilitäten der anderen Völker und Nationen. Während

für seinen Vorgänger Dialogbereitschaft im Kern nur Forderungen beinhaltete,

verhandelt Obama kooperativer und konsensbereiter.


92 Christian Hacke

Vor allem tut er viel, um zu vermeiden, dass sein Führungsstil nicht mit

Unilateralismus verwechselt wird, vielmehr signalisiert er: Die USA wollen

künftig möglichst gemeinschaftlich Probleme lösen, aber diese nicht

mehr unilateral auslösen.

12. Auf dem Weg zu einer neuen „Obama-Dokrin“?

Mit der Formel vom „Konstruktiven Internationalismus“ könnte man

die ersten Umrisse der neuen Außenpolitik der USA umschreiben. Vielleicht

entwickelt sich daraus eines Tages eine „Obama-Doktrin“? Wie seine

Vorgänger Truman, Eisenhower, Nixon, Carter und Bush, so könnte

auch Präsident Obama geneigt sein, seine außenpolitischen Ideen und

Ambitionen im grand design einer Doktrin vorzustellen. Dabei fällt auf,

dass die heutigen außenpolitischen Herausforderungen durchaus mit denen

von Präsident Nixon zu Beginn der siebziger Jahre des vergangenen

Jahrhunderts verglichen werden können: Wie Obama angesichts massiver

wirtschaftspolitischer Schwäche der USA und militärischer Überdehnung

im Krieg gegen den Terror mehr Leistungen von den Verbündeten einfordert,

so mahnte auch Präsident Nixon wegen der überwältigenden Kosten

des Vietnam Krieges mehr Leistungsbereitschaft und Eigenverantwortung

von den Partnern an, um die Kosten und Verpflichtungen der USA zu verringern.

Wird Präsident Obama eine vergleichbare Doktrin entwickeln?

Es ist nicht auszuschließen, ja sie deutet sich schon an, wenn er gerade

von den Verbündeten im Rahmen der NATO mehr Engagement fordert,

denn er will Al Quaida „zersprengen, unschädlich machen und letztlich

zerstören“.

Auch mit Blick auf die weltpolitischen Vorstellungen zeigen sich Parallelen:

Präsident Nixon revolutionierte die internationale Politik, weil er

die starre ideologische bipolare Konfrontation zwischen den USA und der

Sowjetunion durch eine Ära der pragmatischen und interessenorientierten

Multipolarität abzulösen suchte. Im Zuge seiner Entspannungspolitik

gegenüber der Sowjetunion und der Volksrepublik China entwarf Richard

Nixon die Vision eines pentagonalen Weltsystems, in dem die USA sozusagen

als primus inter pares einerseits das Bündnisdreieck mit Japan und

Westeuropa und andererseits das Rivalitätsdreieck mit der Sowjetunion

und der VR China dominieren würden. Nicht Konfrontation, sondern

eine interessenorientierte Gleichgewichtspolitik sollte dominieren. Richard

Nixon wäre vermutlich zu einem der erfolgreichsten außenpolitischen

Präsidenten geworden, hätte er sich nicht selbst mit der Watergate

Affäre politisch ruiniert.

Die ersten Umrisse von Obamas Außenpolitik deuten darauf hin, dass er

analog zur Nixon-Doktrin ein multipolares Gleichgewichtssystem favo-


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 93

risiert, in dem allerdings die USA die Schlüsselrolle spielen sollen. Die

USA als dominanter Balancer, als Spinne im Netz, sollen weiter die Fäden

der Weltpolitik ziehen, Allianzen schmieden und feindliche Gegenkoalitionen

abwehren, um die Welt in einer amerika-freundlichen Balance

zu halten: Auch Obama schwebt wie Nixon eine pentagonale Welt vor,

die an das Gleichgewichtssystem des 19. Jahrhunderts erinnert, in dem

autoritäre Regime mit demokratisch-imperialen Mächten um Vorteil und

Ausgleich rangen.

Im 21. Jahrhundert dagegen sollen die USA unter Führung von Präsident

Obama das Kooperationsdreieck zwischen USA, Europäischer Union, Japan

und befreundeten asiatischen Mächten auszubalancieren suchen,

während sie im Kräftedreieck USA-Russland-VR China stärker auf eigenen

Vorteil bedacht sind.

13. Zusammenfassung

Wie stehen die Chancen für außenpolitischen Erfolg, haben sich doch

die Kräfteverhältnisse massiv zu Ungunsten der USA verändert. Barack

Obama glaubt nach wie vor wie die Mehrheit seiner Landsleute, dass der

Anspruch auf die amerikanische Vormachtstellung gültig bleiben muss

und dass alle entsprechenden Anstrengungen notwendig bleiben.

Dabei erscheint Obamas Weltsicht nicht frei von Widersprüchen: Auf der

einen Seite erkennt er die neuen globalen Herausforderungen und den

überwältigenden Trend zur Multipolarität, der durch Amerikas Fehler und

Schwächen beschleunigt wird, an, andererseits scheint er entschlossen,

mit Unterstützung der Partner Amerikas überragende Weltmachtrolle wiederherstellen

zu wollen. Bleiben also Unipolarität und imperiale Dominanz

oder die Rolle des sanften Hegemons für Präsident Obama als Vorbild

für die Rolle der USA erstrebenswert? Kann und soll Präsident Obama

auch wieder für den Westen sprechen und handeln? Diese Frage ist gerade

in den transatlantischen Beziehungen umstrittener denn je.

Bundeskanzlerin Merkel und der französische Staatspräsident Sarkozy demonstrieren

ein neues europäisches Selbstbewusstsein, das amerikanische

Führungsansprüche auf vielfältige Weise herausfordert: Amerikanische

Vorschläge zur Bewältigung der Weltwirtschaftskrise, Obamas Wunsch

nach mehr militärischen Leistungen der Europäer oder nach Ausweitung

der NATO werden kühl zurückgewiesen oder diplomatisch überhört. Dazu

werden die eigenen europäischen Leistungen selbstbewusster denn je eingebracht

und entsprechende Reformvorschläge à la carte Europe vorgelegt.

Der alte Kontinent präsentiert sich den USA heute in vielfacher Weise

auf Augenhöhe, weil er in entscheidenden Krisen nicht-militärischer


94 Christian Hacke

Art zukunftsweisend gehandelt hat, aber die USA versagt haben. Das gilt

mit Blick auf manche Aspekte im Kampf gegen den Terror, für die Finanz-

und Wirtschaftskrise und vor allem für die Klima- und Energieproblematik,

die von den USA weitgehend verschlafen wurde.

Die Europäer sind vorbildlich bei kooperativen, ausgleichenden und zivilisatorischen

Aspekten der Weltpolitik, wenn die Dinge sich aber konfrontativ

entwickeln und militärische Entschlossenheit zwingend wird, dann

verblasst Europas Stärke und Einheit. Das gilt auch für die Grenzbereiche,

wo Sicherheit überwiegend kooperativ, aber im Krisenfall auch strategisch

abgestützt werden muss, wie bei Fragen der Energiesicherheit.

Könnte es dann angesichts der wachsenden Energieknappheit zur Wiederauflage

von sogenannten great games des 19. Jahrhunderts kommen?

Russlands neues energiepolitisches Selbstbewusstsein und die Abhängigkeit

der westlichen Industrienationen von Russlands Energiequellen bilden

kein gemeinsames Ruhekissen, sondern wirken sehr beunruhigend.

Der Westen erscheint auf vielfältige Weise geschwächt, gespalten, in gewisser

Weise auch ratlos angesichts der rasanten ökonomischen Talfahrt und

angesichts energiepolitischer Abhängigkeiten. Umso größer ist die Hoffnung,

dass eine neue amerikanische Führung die machtpolitische Balance

der autoritären Mächte wieder zugunsten des Westens verändern wird.

Hier zeigt sich das gemeinsame Anliegen der freiheitlichen Demokratien.

Nicht nur die USA, auch die Verbündeten sind gefordert. Die Überforderungskrise,

von Präsident Bush ausgelöst, ist schon lange keine rein

amerikanische Krise mehr. Sie ist eine westliche und kann deshalb nicht

nur von Präsident Obama, sondern muss gemeinsam geschultert werden.

Nicht nur die USA müssen sich verändern, wenn sie andere bewegen

wollen, auch die Verbündeten, insbesondere die Europäer und nicht zuletzt

die Deutschen müssen sich verändern, müssen mehr internationale

Mitverantwortung auch in risikoreichen Regionen schultern, wenn sie

Obamas berechtigte Forderung nach change mittragen und mitgestalten

wollen. Gerade die Europäer müssen endlich aufwachen und begreifen,

dass sich die Welt und die transatlantischen Beziehungen dramatisch verändert

haben, und nicht nur zugunsten des Westens. Wenn sie dies nicht

tun, wird auch Obama wieder vorbehaltlos die Devise ausgeben: gemeinsam,

wenn möglich, und alleine, wenn nötig. Vor allem im Zuge der sich

vertiefenden weltwirtschaftlichen Krise und angesichts der dramatischen

ökonomischen Schwäche der USA gibt es keine Alternative zu Kooperation,

sonst droht allen eine Ära des Protektionismus mit dramatischen Folgen.

Auch deshalb darf Obama mit seinen außenpolitischen Ambitionen

von den Partnern und Freunden nicht alleingelassen werden.


Determinanten, Antriebsfaktoren und Spielräume 95

Die Europäer müssen sich wieder stärker atlantisch ausrichten, nicht nur

Krisen wittern und auf Distanz zu den USA gehen, sondern Chancen suchen

und freundschaftlich handeln. Die Europäer müssen wieder erkennen,

dass es im weltpolitischen Ringen zu Beginn des 21. Jahrhunderts

keine Alternative zu einem internationalen Ordnungsmodell gibt, in dem

die USA nicht nur eine gestärkte, sondern die weltpolitisch führende und

von den Partnern unterstützte Rolle spielen. Doch ist diese Sicht vielleicht

zu optimistisch, denn im Enthusiasmus für Obamas change liegt schon

der Keim für zukünftige, fast vorprogrammierte Enttäuschung, zumindest

für Ernüchterung.

Bush hat schwere Fehler begangen, aber das darf nicht darüber hinwegtäuschen,

dass nicht alles von ihm falsch war. Darüber hinaus hat er außenpolitische

Tatsachen geschaffen, die Obama nicht negieren kann. Die

Grundlagen für den Kampf gegen den Terror bleiben größtenteils unverrückbar.

Der Krieg gegen die Taliban und gegen Al Qaida wurde in Afghanistan

richtig begonnen. Umgekehrt dürfen die Fehler und Versäumnisse

der Europäer der vergangenen Jahre nicht einfach unter den Tisch gekehrt

werden.

Was immer auch im Zuge des Neuanfangs der Außenpolitik von Präsident

Obama apostrophiert wird, es sind alte Probleme und neue unerwartete

Geschehnisse und Krisen selbst, die die Agenda bestimmen werden.

Der Kampf gegen den Terror umspannt die Weltpolitik noch auf unbestimmte

Zeit, doch ein Unglück kommt selten allein: Gesteigerter Energieverbrauch

und eine erhöhte Abhängigkeit der Industriestaaten von

Öl und Gas verstärken die schon existierende Unsicherheit. Der einstmals

starke und geeinte freiheitliche Westen erscheint deshalb heute in

schlechterer Verfassung, während viele autoritäre Staaten, nicht zuletzt

wegen ihrer immensen Öl- und Gasvorkommen und ihrer neuen Wirtschaftskraft

und Einflussmöglichkeiten, an Macht gewonnen haben.

Die Ziele wie auch die Probleme amerikanischer Außenpolitik bleiben,

aber die Mittel werden von der Regierung Obama klüger ausgewählt und

die Diplomatie wird geschmeidiger werden. Nach der Lösung der immensen

Probleme könnte unter Präsident Obama bald mehr Kontinuität als

derzeit angenommen, aber auch mehr stilistischer Wandel erkennbar werden.

Seine Führungsqualitäten könnten dann zu einer Renaissance amerikanischer

Stärke und Werte in der Welt führen. Das wäre im Interesse der

freien Welt, würde autoritäre Regime zu mehr Vorsicht und Rücksichtnahme

zwingen und den armen und unterdrückten Völkern Hoffnung

machen. Doch bis dahin ist es noch ein weiter Weg mit vielen Unwägbarkeiten.


Leader of a New America –

Außenpolitik im Wahlkampf

von Barack Obama

Johannes Urban

24. Juli 2008. Massen von Menschen strömen von den Bahnhöfen Berlins

in Richtung Tiergarten. Viele haben ihre Digital-Kameras dabei, manche

auch Fahnen – deutsche, US-amerikanische oder türkische. Das Ganze hat

etwas von WM-Fanmeile. Aber: Trotz Bierausschank und Rock-Vorgruppe

bleibt die Stimmung ernst. Es geht nicht um Fußball, sondern die Zukunft

der Vereinigten Staaten von Amerika. Die Menge wartet geduldig auf das

Erscheinen von Barack Obama, einem US-Senator, der Präsident der Vereinigten

Staaten von Amerika werden will. Er ist noch nicht von seiner

Partei nominiert; trotzdem wendet er sich am Ort der großen Rede seines

Vorbilds John F. Kennedy, die legendären Worte Ernst Reuters während

der Berlin-Blockade zitierend, „als Bürger dieser Welt“ an ein weltweites

Publikum. Obamas Botschaft ist, dass in diesen Zeiten alle Menschen und

Staaten guten Willens zusammenstehen müssten. Er verspricht eine bessere

Welt, partnerschaftlich geführt von einem neuen Amerika.

1. Warum Obama?

Fast genau sechs Monate nach seiner Rede an der Siegessäule bezog ein

mit deutlichem Vorsprung gewählter Präsident Obama das Weiße Haus.

Sein Wahlsieg markierte in mehrerlei Hinsicht eine historische Zäsur. 1 Die

meisten Beobachter führten ihn auf die globale Finanz- und Wirtschaftskrise

zurück, die in den USA ihren Ausgang nahm. In der Tat spricht vieles

für diese Einschätzung. Und doch sind Zweifel angebracht. Die Kampagne

Barack Obamas unterschied sich in Vielem von der Bill Clintons, der

1992 mit dem Motto „It’s the economy, stupid“ die Macht errang. Wer

den Wahlsieg Obamas allein auf dessen – nicht schrecklich detailliertes –

Programm zur Lösung der Finanz- und Wirtschaftskrise zurückführt, greift

zu kurz. Gleiches gilt für alle, die auf eine zweifellos beeindruckende Mobilisierung

neuer Wähler mit Hilfe des Internets hinweisen. Das Internet

1 Selten wurde von einem Kandidaten so viel erwartet wie von Barack Obama. In

dieser Hinsicht steht Obama schon jetzt in einer Reihe mit Franklin D. Roosevelt

und John F. Kennedy. Für eine übersichtliche Darstellung früherer Präsidentschaftswahlen

siehe Gerste, Ronald D.: Duell ums Weiße Haus: Amerikanische

Präsidentschaftswahlen von George Washington bis 2008, Paderborn 2008.


Leader of a New America 97

spielte ein zentrale, aber instrumentelle Rolle. Und auch wer mit Max Weber

das Charisma des Kandidaten Obama als entscheidend ansieht, bleibt

eine Analyse schuldig, woher dieses Charisma rührte.

Gerade die Frage nach den Quellen der Faszination für Barack Obama ist

jedoch hilfreich, um zu verstehen, warum sich Millionen von US-Amerikanern

an dessen Online-Wahlkampf beteiligten. Es wird nicht lange dauern,

bis Studien die Motive dieser Menschen detaillierter nachzeichnen

als die üblichen „exit polls“. Sie werden vermutlich auf viele Variationen

des von Obama bemühten Leitmotivs der „Hoffnung“ durch „Wandel“

zu sprechen kommen. Eine nicht geringe Rolle wird dabei einer Dimension

zugeschrieben werden, die – vielleicht auch weil sie als Domäne beider

Rivalen Obamas galt – gemeinhin nicht als entscheidend für dessen

Wahlsieg angesehen wird: Außen- und Sicherheitspolitik. Obamas Rede

vor der Siegessäule, die vom politischen Gegner als „celebrity event“ abgetan

wurde, steht symbolisch für den in dieser Konsequenz präzedenzlosen

Versuch eines Spitzenkandidaten, seine Wahlbürger dadurch für sich zu

gewinnen, dass er für eine neue Rolle der USA in der Welt wirbt und dabei

die Hoffnungen des Auslands auf sich zieht. Nicht umsonst titulierte das

Nachrichtenmagazin „SPIEGEL“ Obama später als „Weltpräsidenten“. 2

2. Wofür steht Obama?

In welchem Maße und in welcher Weise das Themenfeld Außen- und Sicherheitspolitik

den Wahlkampf Barack Obamas prägte, ist dennoch nicht

das Thema dieses Beitrags. Es geht mir darum nachzuzeichnen, wie sich

die Außen- und Sicherheitspolitik Barack Obamas auf dem langen Weg zur

Macht entwickelte. Ziel des Beitrags ist es, ein außen- und sicherheitspolitisches

Profil des neuen Präsidenten der Vereinigten Staaten zu gewinnen. Ein

solches Profil lässt im Idealfall Schlussfolgerungen für die Außen- und Sicherheitspolitik

der Vereinigten Staaten in den kommenden vier Jahren zu.

Nun mag mancher einwenden, ein solches Unterfangen sei löblich, aber

wenig aussichtsreich. In der Tat ist es mit der Prognosekraft der Politikwissenschaft

nicht anders als mit der aller anderen Sozialwissenschaften:

Letztlich handelt es sich immer um – hoffentlich – möglichst faktenbasierte

Spekulation. Was Prognosen in den internationalen Beziehungen

angeht, hat Helga Haftendorn mit dem Bild der Kristallkugel die Möglichkeiten

und Grenzen des Prognostizierens anschaulich umschrieben. 3

2 Der Spiegel titelte „Der Weltpräsident. Was er will – was er (nicht) kann“, Ausgabe

46/2008, S.122-138.

3 Haftendorn, Helga: Die Sehnsucht nach der Kristallkugel. Über Leistungsfähigkeit

und Versagen der Theorie der internationalen Politik, in: Internationale

Politik 8/1996, S.3-8.


98 Johannes Urban

Noch schwieriger gestaltet sich der Fall Obama. Erstens: Der Kandidat war

aufgefordert, sich zu einer äußerst umfassenden, vielschichtigen und komplexen

außen- und sicherheitspolitischen Agenda zu äußern: Internationaler

Terrorismus, der Krieg im Irak, Proliferation im Iran und in Nordkorea,

eine wachsende Abhängigkeit von Öl-Staaten und der neuen Wirtschaftsmacht

China, Klimawandel, internationale Finanzmärkte etc. Zweitens:

Obama verstand es meisterhaft, sich in dieser Gemengelage möglichst wenig

festzulegen und die Klaviatur der Interpretierbarkeit politischer Äußerungen

zielgruppengewandt zu bedienen. Medien und frustrierte Gegner

sprachen nicht umsonst vom „Teflon“-Kandidaten – kein gutes Omen für

eine prägnante politikwissenschaftliche Charakterisierung.

Ein noch grundsätzlicherer Einwand könnte lauten, dass der Versuch, politische

Positionen aus dem abzuleiten, was vor einer Wahl gesagt wurde,

eigentlich nur naiven Menschen in den Sinn kommen kann. Kenner des

Regierungssystems könnten überdies auf die Kontinuität außenpolitischer

Doktrinen im Handeln der Vereinigten Staaten hinweisen; Kenner

der Demokratischen Partei auf die Diskrepanz zwischen dem (außen-)politischen

Denken Obamas und dem Demokratischen Establishment, das

Obama – allen voran Hillary Clinton – an Schlüsselpositionen in die Regierungsbildung

eingebunden hat. Und schließlich könnte, wer die Strukturen

und Abläufe des diplomatischen Betriebs kennt, auf die Beharrungskräfte

von Bürokratien verweisen.

Es braucht also einige methodische Vorbemerkungen: Die versuchte vorsichtige

Prognose stützt sich nicht auf eine Einordnung in theoretische

Raster, sondern eine Darstellung der außenpolitischen Überzeugungen

Obamas und seiner Vertrauten, soweit sie im Wahlkampf sichtbar wurden.

Um den aufgezeigten methodischen Problemen Rechnung zu tragen,

fließen in die Auswertung nicht nur die Rhetorik des Kandidaten, sondern

auch die Eigendarstellung in Wahlwerbespots sowie relevante Positionspapiere

ein. Dabei beschränkt sich die Darstellung auf Positionen in den

vom Kandidaten selbst als zentral definierten Themenfeldern. Welche

dieser Positionen es in die politische Praxis schaffen, könnte auf dieser

Basis in der Tat nur spekuliert werden; deshalb stellt der Beitrag der zuvor

gewonnenen Einschätzung in einer Art „Realitätstest“ relevante Entscheidungen

der Obama-Administration in ihren ersten Wochen gegenüber.

3. Auf dem Weg zur Kandidatur

Die außenpolitische Verortung Obamas ist auch deshalb schwierig, weil

der für einen US-Präsidenten recht junge Mann keinen typischen Werdegang

hinter sich hat, der eine klassische Einordnung (zum Beispiel als Isolationisten

oder Internationalisten, Realisten oder Idealisten) nahelegen


Leader of a New America 99

würde. Unter den 44 Präsidenten der USA zählt Barack Hussein Obama zu

den eher unwahrscheinlichen Kandidaten. Das Amt wurde ihm nicht in

die Wiege gelegt. Es wurde ihm auch nicht durch führende Kreise seiner

Partei angetragen. Es war das rhetorische Talent des jungen Senators aus

Illinois, das ihm auf die nationale Bühne half.

Auf dem weiten Weg zur Präsidentschaftskandidatur spielten außen- und

sicherheitspolitische Themen dabei schon sehr früh eine große Rolle. Als

erste bedeutende Rede Obamas gilt seine beißende Kritik am Kriegskurs

von Präsident George W. Bush auf einer Anti-Kriegs-Rallye im Chicago

Federal Plaza am 2. Oktober 2002. Er sei nicht grundsätzlich gegen Krieg,

so damals Obama. Er sei gegen „dumme Kriege“ von „Armlehnenstuhl-

und Wochenendkriegern“, die sich keine Gedanken machen würden über

die verlorenen Leben und das durch Krieg verursachte Leid. Wenn Bush

kämpfen wolle, dann dort wo der wahre Feind stehe, in Afghanistan. 4

Obama, junges Mitglied im State Senate von Illinois, war damals nicht

Hauptredner der Veranstaltung. Er stand – noch – im Schatten von Teilnehmern

wie Reverend Jesse Jackson. Die Kombination deutlicher Anti-

Kriegs-Rhetorik mit einem Bekenntnis zum Kampf gegen Terroristen in

Afghanistan stieß jedoch schon damals auf äußerst positive, wenn auch

lokal begrenzte Resonanz. Landesweite Aufmerksamkeit erhielt Obama

erst mit seiner Rede in Boston am 27. Juli 2004 auf dem Nominierungs-

Parteitag der Demokraten für die Präsidentschaftswahlen. Während der

damalige Kandidat John Kerry eher blass blieb, beeindruckte Obama mit

seiner Bewerbungsrede für den US-Senat.

Auch in dieser Rede ging es um den Irak-Krieg. Die Vereinigten Staaten

hatten seither einen schnellen Einmarsch, den Zusammenbruch der öffentlichen

Ordnung und den Beginn eines religiösen Bürgerkriegs erlebt.

Obama erzählte von der Begegnung mit einem Kriegsfreiwilligen, der sein

Land und seine Werte im Irak verteidigen wolle. Er dankte dem Freiwilligen

für seinen Einsatz, stellte aber die Frage, ob die Verantwortlichen

sich umgekehrt ihrer Verantwortung bewusst seien und sich genug für die

Soldaten einsetzen würden. Wieder sprach er das Leid der betroffenen Soldaten

und ihrer Familien an. Und wieder verwies er auf die „eigentlichen

Feinde“ der USA, die verfolgt und besiegt werden müssten.

Obama berührte in dieser Rede eine Vielzahl weiterer Themen, verband

das erwartete Lob für den Präsidentschaftskandidaten mit Werbung für

die eigene Person. Wie in späteren Reden diente seine Biographie als Folie

für die Projektion amerikanischer Ideale. Seine Fähigkeit, diese Ideale

4 Barack Obama‘s speeches 2002 to 2006, in: The Guardian, 20.1.2009, http://

www.guardian.co.uk/world/2009/jan/20/barack-obama-inauguration-speeches-1,

Stand: 3.2.2009.


100 Johannes Urban

glaubwürdig zu verkörpern und seine klare Botschaft zum Irak-Krieg wurden

landesweit wahrgenommen und diskutiert. Wenig später war Obama

US-Senator für den Bundesstaat Illinois.

Seine Kandidatur für das Amt des US-Präsidenten verkündete Obama am

10. Februar 2007 in Springfield, Illinois. Noch stärker als zuvor appellierte

Obama an ein neues Wir-Gefühl und forderte eine umfassende Anstrengung

auf allen Politikfeldern, um die USA wieder auf Kurs zu bringen. Das

Politikfeld, auf das Obama mit den meisten Details einging, war die Außen-

und Sicherheitspolitik. Er forderte seine Landsleute dazu auf, den Terroristen

mit allem entgegenzutreten, was die USA aufbieten könnten. Der Sieg

gegen Amerikas Feinde werde aber nur durch den Wiederaufbau der Allianzen

Amerikas und den Export der amerikanischen Ideale möglich sein.

Auch in der Begründung seiner Kandidatur sprach Obama leidenschaftlich

über den Krieg im Irak. All die außen- und sicherheitspolitischen Ziele

Amerikas seien nicht zu erreichen, wenn nicht der Krieg im Irak zu Ende

gebracht würde. Er habe von Anfang an gesagt, dass der Krieg ein tragischer

Fehler sei. Er und alle anderen trauerten mit den Familien der Gefallenen.

Nun aber sei es Zeit, die Soldaten nach Hause zu bringen. Es sei Zeit anzuerkennen,

dass keine noch so große Zahl menschlicher Leben den Konflikt

lösen könne, der diesem Bürgerkrieg „eines anderen Volks“ zugrunde liege.

Deshalb müsse damit begonnen werden, die Soldaten abzuziehen und so

die Parteien im Irak unter Druck zu setzen. Die Veteranen, die nach Hause

kämen, müssten die Fürsorge erhalten, die sie bräuchten und verdienten.

Außerdem müsse das Militär wieder aufgebaut werden.

Schon am Startpunkt seiner Kampagne trat Barack Obama mit dem Anspruch

an, nicht nur auf einzelnen Politikfeldern graduelle Veränderungen

durchzusetzen, sondern schlicht das politische Ruder des Landes herumzureißen.

In der Außen- und Sicherheitspolitik griff Obama die amtierende

Administration aus mehreren Stoßrichtungen an. Schon in diesen frühen

Äußerungen kam ein stark idealistisches Verständnis von Außen- und Sicherheitspolitik

zum Tragen, allerdings nicht die pazifistische Variante,

sondern ein muskulöser Idealismus, der moralische Ansprüche mit Entschlossenheit

zur auch militärischen Durchsetzung dieser Ideale verband.

4. Vorwahlkampf

Den politisch-ideologischen Überbau seiner Außen- und Sicherheitspolitik

erläuterte Obama standesgemäß in der Zeitschrift „Foreign Affairs“. 5

5 Obama, Barack: Renewing American Leadership, in: Foreign Affairs 4/2007,

http://www.foreignaffairs.org/20070701faessay86401/barack-obama/renewing-american-leadership.html,

Stand: 4.2.2009.


Leader of a New America 101

In dem Beitrag „Renewing American Leadership“ berief sich Obama auf

die großen demokratischen Vorbilder Franklin D. Roosevelt, Harry Truman

und John F. Kennedy. Sie hätten es verstanden, die Amerikaner zu

schützen und zugleich Chancen für die nachfolgende Generation zu

schaffen. Er skizzierte eine zunehmend gefährliche Welt, die eine neue

Vision und neue Führungskraft brauche. Amerika könne sich weder zurückziehen,

noch versuchen den Rest zu zwingen, sich unterzuordnen.

Damit die USA wieder führen könnten, müssten sie den Krieg im Irak beenden

und ihre Allianzen erneuern. Als wichtigste Handlungsfelder seiner

Außen- und Sicherheitspolitik definierte Obama (in dieser Reihenfolge)

den Friedensprozess im Nahen Osten, den Umbau der US-Streitkräfte, die

Eindämmung der Verbreitung von Nuklearwaffen (gemeinsam mit Russland),

den Kampf gegen den „Globalen Terrorismus“, die Wiederherstellung

partnerschaftlicher Beziehungen mit Bündnispartnern in Asien und

Europa sowie schließlich den Aufbau gerechter, sicherer und demokratischer

Staaten in der Welt.

Bei einer derart breiten Themenpalette erscheint es in der Tat notwendig,

genauer hinzusehen, welche Themen Obama im Laufe des Wahlkampfs

mit welchem Gewicht versah. In der „Aufwärmphase“ des Vorwahlkampfs

konnte Barack Obama noch relativ selbstbestimmt „seine“ Themen

setzen – darunter oft seine Haltung zum Krieg im Irak, mit der er vor

allem junge und bisher politisch wenig aktive Wähler ansprechen konnte.

Der überraschende Erfolg Obamas in den ersten Vorwahlentscheidungen

führte jedoch rasch zu einer Kopf-an-Kopf-Auseinandersetzung mit der eigentlich

gesetzten Spitzenkandidatin der Demokratischen Partei, Hillary

Clinton. Zwar hatte sie für die Kriegsresolution, die George W. Bush zur

Invasion im Irak ermächtigte, gestimmt – was Obamas Position im besten

Licht erscheinen ließ. Allerdings zählte Hillary Clinton auch zu den am

besten vorbereiteten Kandidaten mit intimer Kenntnis zahlloser Politikfelder,

darunter auch der Außen- und Sicherheitspolitik.

In diesem ungleichen Zweikampf setzte Obama von Beginn an auf Emotion.

Er deklinierte sein Leitmotiv „Hope“ und „Change“ durch alle Politikfelder,

von der Gesundheitsvorsorge über die Macht der Lobbyisten in

Washington bis hin zur Außen- und Sicherheitspolitik. In Reden, Fernsehdebatten

und Wahlwerbespots kristallisierte sich immer deutlicher der

Anspruch Obamas heraus, Führer eines „Neuen Amerika“ zu sein. Diese

Botschaft bezog sich mindestens so sehr auf die Außenwahrnehmung

wie auf eine grundlegende Reform der Sozial-, Gesundheits-, Steuer- und

Wirtschaftspolitik der USA. Schon in einem der ersten Werbespots, der

im Rennen um Iowa – traditionell der erste Primary-Staat – gezeigt wurde,

versprach Obama, das Ansehen und die Rolle der Vereinigten Staaten


102 Johannes Urban

in der Welt wiederherzustellen. 6 Dieses Ziel stellte Obama auch ins Zentrum

seiner Siegesrede, als er den Staat gewonnen und überraschend die

Drittplatzierte Hillary Clinton deklassiert hatte. 7 Die großen Bedrohungen

des 21. Jahrhunderts – Terrorismus, die Proliferation von Massenvernichtungswaffen,

der Klimawandel, Armut und Krankheit könnten nur

gemeinsam bewältigt werden. Obama versprach ein Präsident zu sein, der

den Krieg im Irak beenden und die Soldaten nach Hause bringen werde.

Dieser Botschaft blieb Obama im gesamten Vorwahlkampf treu; er modifizierte

sie jedoch jeweils abgestimmt auf lokale Besonderheiten des zur

Entscheidung anstehenden Staates oder ging auf aktuelle Ereignisse ein.

Im konservativen Arizona sprach Obama ausführlich über seine Bereitschaft,

militärisch gegen die Feinde der USA vorzugehen. 8 Er würde nicht

zögern zuzuschlagen, wenn es notwendig sei, um die Sicherheit der Vereinigten

Staaten und ihrer Bürger zu verteidigen. Zur Sicherheit gehöre

aber auch, das US-Militär weise einzusetzen, nicht für einen unweisen

Krieg im Irak. Er werde dafür arbeiten, dass die Vereinigten Staaten das

stärkste Militär auf der Erde hätten. Dazu bräuchte es notwendige Mittel

wie geeignete Panzerungen, gutes Training und angemessene Einsatzzeiten.

Obama äußerte sich auch zur – im grenznahen Arizona umstrittenen

– Einwanderungspolitik. Er legte ein klares Bekenntnis zur Einbürgerung

illegaler Einwanderer ab, von denen viele in den USA Wurzeln geschlagen

und ihre Kinder als Amerikaner aufgezogen hätten.

Nicht immer glückte Obama das zielgruppenspezifische Feinjustieren der

Botschaft. Im von Arbeitsplatzverlusten geplagten „Rust Belt“ der USA

verurteilte Obama die Konkurrenz durch Billiglöhne in den Staaten des

NAFTA-Agreements und Asiens. Er ging damit auf Konfrontationskurs

zu Hillary Clinton, die das Abkommen und die darauffolgende Intensivierung

des grenzüberschreitenden Handels in den Staaten Nordamerikas

als Erfolg der Wirtschaftspolitik der Clinton-Administration für sich

in Anspruch nahm. Obama setzte dagegen auf die Angst der Arbeiter in

der verarbeitenden Industrie in Staaten wie Ohio, Illinois und Michigan

– Stammland der Gewerkschaften und mit vielen Elektorenstimmen ausgestattet.

Die Debatte kochte dabei so hoch, dass Obama sich offenbar

veranlasst sah, der Regierung Kanadas zu versichern, es stünde kein Politikwechsel

zu befürchten. Ein Kanadischer Fernsehsender berichtete über

das Treffen des Obama-Beraters Austaan Golsbee mit Konsularbeamten in

Chicago. Wenig später tauchte ein Vermerk des zuvor seitens der Obama-

6 Obama for America: What if?, www.youtube.com/watch?v=TaU3fjVAFbE,

Stand: 25.2.2009.

7 Barack Obama auf seiner Siegesfeier in Des Miones, Iowa, http://www.youtube.com/watch?v=cNZaq-YKCnE,

Stand: 25.2.2009.

8 Barack Obama bei einer Wahlkampfveranstaltung in Phoenix, Arizona, http://

www.youtube.com/watch?v=WGK838HRCxc, Stand: 25.2.2009.


Leader of a New America 103

Kampagne dementierten Gesprächs auf. 9 Darin beruhigte der Berater, die

Anti-Handels-Rhetorik solle „im Kontext“ und eher als politische Position

denn als Ankündigung künftiger Entscheidungen gesehen werden.

Trotz solcher Pannen setzte sich Barack Obama am Ende gegen Hillary

Clinton durch. Er schlug die lange als natürliche Kandidatin der Demokraten

geltende ehemalige First Lady aus dem Rennen, obwohl diese vor

allem auf wirtschaftspolitischem Gebiet als erfahren galt und auf Millionen

Arbeitsplätze verwies, die in der Amtszeit ihres Mannes geschaffen

worden waren. Den Vorwurf, er sei zu jung und unerfahren, konterte Obama

wieder und wieder mit dem Argument, er habe im Gegensatz zu fast

allen anderen Kandidaten das Fiasko im Irak vorhergesehen. Auch sein

staatsmännisch-entschlossenes Auftreten beeindruckte Journalisten, Multiplikatoren

und Wähler. Durch alle Auftritte und Äußerungen des Kandidaten

im Vorwahlkampf zog sich ein missionarischer Eifer, sein Land zu

verändern – im Inneren wie im Verhältnis nach außen. Als Obama am 3.

Juni 2008 uneinholbar vor Hillary Clinton lag und sich der Nominierung

sicher war, beschrieb er seine Vision eines „Neuen Amerika“ in eindringlichen,

für europäische Ohren messianisch anmutenden Worten:

„America, this is our moment ... I am absolutely certain that, generations

from now, we will be able to look back and tell our children that this was

the moment when we began to provide care for the sick and good jobs to

the jobless ... this was the moment when the rise of the oceans began to

slow and our planet began to heal ... this was the moment when we ended

a war, and secured our nation, and restored our image as the last, best

hope on Earth. This was the moment, this was the time when we came

together to remake this great nation ...“ 10

5. Barack Obama gegen John McCain

Mit der Nominierung Obamas durch die Democratic National Convention

in Denver am 27. August 2008 standen sich nunmehr zwei außergewöhnliche

Kandidaten für das Amt des US-Präsidenten gegenüber: Auf Seiten der

Demokraten ein junger, farbiger US-Senator mit unüberhörbarem Sendungsbewusstsein;

auf republikanischer Seite der ehemalige Kriegsheld und als

langjähriger Senator außen- und sicherheitspolitisch versierte John McCain.

Der Kontrast zwischen diesen Persönlichkeiten hätte kaum größer ausfallen

können. Ihre Positionen unterschieden sich ebenfalls deutlich, auch in der

9 Helman, Scot/Milligan, Susan: Obama faces heat over aide‘s NAFTA remarks to

Canadians, in: The Boston Globe, 4.3.2008.

10 Barack Obama auf seiner Siegesfeier in St. Paul, Minnesota, http://www.foxnews.com/politics/elections/2008/06/03/transcript-obama-democratic-nomination-victory-speech/,

Stand: 10.2.2009.


104 Johannes Urban

Außen- und Sicherheitspolitik sowie den unmittelbar mit ihr verknüpften

Feldern der internationalen Umwelt-, Wirtschafts- und Finanzpolitik. 11

Dabei gab zunächst McCain die Agenda vor, der bei seinen Auftritten –

zum Leidwesen seiner Berater – anfangs fast ausschließlich über die Außen-

und Sicherheitspolitik sprach. Er trat vehement für eine muskulöse

Politik amerikanischer Stärke ein. Er wolle eine intensive Einbindung der

Bündnispartner Amerikas im Sinne des „Burden Sharings“, nicht aber um

jeden Preis. Ein Abzug aus dem Irak unter negativen Vorzeichen kam für

McCain nicht in Frage. Der Krieg sei ein entscheidender Schauplatz in der

Auseinandersetzung mit den „gewalttätigen islamistischen Extremisten“.

Als Ideengeber für den „Surge“ – die Aufstockung um 20.000 Soldaten im

Frühjahr 2007 –, sah McCain sich darin bestätigt, dass die USA mit einer

Kombination aus militärischer Stärke und besserer Zusammenarbeit mit

den Stämmen im Irak gewinnen könnten.

Auch Obama bezeichnete in der Auseinandersetzung mit McCain den

Kampf gegen islamistische Terroristen als wichtigste Herausforderung.

Für ihn war der Krieg im Irak jedoch eine Ablenkung vom Hauptschauplatz:

Afghanistan und Pakistan. Obama forderte, jede Verlängerung des

Engagements im Irak mit einem Zeitplan für den Abzug zu verknüpfen.

Ziel müsse eine rasche „Irakisierung“ des Konflikts und eine Umschichtung

von Ressourcen in die Grenzregion von Afghanistan und Pakistan

sein. Dabei erwarte er von den Verbündeten in Europa deutlich mehr Unterstützung.

Ein fundamentaler Unterschied offenbarte sich in der Frage

des richtigen Umgangs mit dem Iran: Obama sprach sich für Gespräche

mit den Führern solcher Staaten aus, die von der Bush-Administration als

„Schurkenstaaten“ bezeichnet worden waren – und zwar ohne Vorbedingungen.

McCain lehnte das entschieden ab.

Einig waren sich beide Kandidaten dagegen darin, dass sie Ansehen und

Handlungsfähigkeit der USA durch eine Wiederbelebung der zentralen

Bündnisse in Europa und Asien wiederherstellen wollten. Beide formulierten

deutliche Erwartungen gegenüber Europa, wobei McCain sich öffentlich

zurückhaltender zeigte als Obama. Der kündigte an, mit einer Art „Goodwill-

Tour“ um den Globus massiv um Unterstützung und bessere Beziehungen

zu werben. Sein fulminanter Auftritt vor der Siegessäule und die Gespräche

in Berlin, Paris und London wurden bestimmt nicht ohne Hintergedanken

als Auftakt dieser ersten außenpolitischen Initiative inszeniert.

11 Die Analyse fokussiert im Folgenden auf die offiziellen Wahlprogramme beider

Kandidaten. McCain stellte sein Programm in Form persönlicher Stellungnahmen

(„John McCain believes …“) vor; Obama dagegen warb mit einem

umfassenden Regierungsprogramm („Blueprint for Change“), das als PDF-

Dokument zum Download bereitgestellt ist, www.barackobama.com/pdf/ObamaBlueprintForChange.pdf,

Stand: 14.2.2009.


Leader of a New America 105

Nur vordergründig einig zeigten sich die Kandidaten in der internationalen

Energie- und Umweltpolitik. Beide betonten, die westlichen Staaten

bräuchten eine neue, gemeinsame Energiepolitik. McCain und Obama

setzten sich für die Unabhängigkeit der USA von Rohölimporten aus dem

Nahen Osten und Venezuela ein. Der Weg zum Ziel wurde indes höchst

unterschiedlich skizziert. McCain sprach sich dafür aus, bei sämtlichen

Energieträgern die heimische Produktion zu fördern. Er unterstützte die

Entwicklung alternativer Energien und Treibstoffe, setzte aber vor allem

auf die Aufhebung von Beschränkungen der Ölförderung in Naturschutzgebieten

sowie den Bau von 45 neuen Atomkraftwerken bis 2030. Obama

und die Demokraten im US-Kongress wollten hingegen 150 Milliarden

Dollar in private Projekte zur Förderung erneuerbarer Energien investieren

und so fünf Millionen Arbeitsplätze schaffen. 2010 sollten zehn

Prozent des Energiebedarfs der USA durch „Renewables“ gedeckt werden,

2025 bereits 25 Prozent – so der Plan Obamas.

Sein Konzept sah außerdem steuerliche Anreize für den Kauf von Elektroautos

sowie eine Energie-Effizienz-Initiative vor, die durch Wärmedämmung

von Gebäuden und die Einführung des Emmissionshandels zugleich

helfen sollte, ehrgeizige Klimaschutzziele zu erreichen. 80 Prozent Reduktion

bis 2050 – so die Vorgabe der Obama-Kampagne, die allerdings kein

Referenzjahr angab. McCain dagegen wollte eine Reduktion um 66 Prozent

bis 2050, unterlegt mit Zwischenzielen, die sich auf verschiedene Referenzjahre

bezogen. Einigkeit bestand beim internationalen Emissionshandel.

Beide Kandidaten sahen darin ein taugliches Mittel, um – erleichtert durch

Kredite und Steuervergünstigungen –, Investitionen zu stimulieren.

Mit die größten Unterschiede – neben der Frage des Krisenmanagements

im Irak und Iran – zeigten sich in der internationalen Wirtschafts- und

Finanzpolitik. McCain hatte hierzu anfangs gar keine Position. Er schien

sich der Dimension der heraufziehenden Krise nicht bewusst. So erklärte

er noch Mitte September 2008, die Grundlagen der US-Wirtschaft seien

stark und gesund. Als kurz darauf das internationale Finanzsystem zu kollabieren

drohte, erklärte er seine Aussagen damit, sie seien auf die Produktivität

und Kreativität der amerikanischen Arbeiter bezogen gewesen.

Und als die Verabschiedung des 700-Milliarden Dollar Rettungspakets

an republikanischen Repräsentanten zu scheitern drohte, gelang es Mc-

Cain nicht, eine Einigung zu vermitteln. Anschließend prangerte McCain

umso drastischer die „Gier und Korruption der Banker“ an, forderte eine

weitere Leitzinssenkung, Steuererleichterungen für Benzin- und Nahrungsmittelkäufe,

eine Reduzierung des Haushaltsdefizits durch Kürzungen

bei Sozial- und Gesundheitsprogrammen, Maßnahmen zur Stützung

des Dollar-Kurses sowie direkte und indirekte Hilfen für Kleinunternehmen.

Zugleich bekannte sich McCain unmissverständlich zum Freihandel

und zur Globalisierung. Sein nach einigen abfälligen Äußerungen über


106 Johannes Urban

pleitegegangene Häuslebauer vorgestellter „American Homeownership

Resurgence Plan“ sah Finanzhilfen für Hausbesitzer vor, die 200.000 bis

400.000 Familien vor dem Verlust ihres Hauses bewahren sollten. Durch

Stabilisierung der Immobilienpreise und Garantien für Hausbesitzer müsse

die Krise an der Wurzel gepackt werden, so McCain.

Auch Obama stieß ins Horn der Manager-Kritik, schloss dabei aber die

politischen Verantwortlichen ausdrücklich mit ein: „Gier und Verantwortungslosigkeit

in Washington und der Wall Street“ seien für die Krise

verantwortlich. Zu den Schuldigen zählten gleichermaßen Lobbyisten

und die Bush-Administration wegen eines Übermaßes an Deregulierung.

Wie McCain forderte er Hilfen nicht nur für Banken, sondern auch in

Not geratene Hausbesitzer. Der größte Unterschied zeigte sich bei den Ansichten,

welche Konsequenzen für die gesetzlichen Rahmenbedingungen

des Finanzmarkts gezogen werden sollten. McCain hielt primär individuelles

Fehlverhalten für die Ursache der Immobilienblase. Obama sah

systemische Fehlanreize am Werk. Um die Ursachen der Finanzkrise zu

bekämpfen, kündigte Obama deshalb eine strengere Regulierung von Finanzdienstleistungen

an. Die Vorschläge zielten unter anderem auf die

Kreditkartenindustrie. Und auch in der Handelspolitik deutete Obama

– nun aber vorsichtiger als während des Vorwahlkampfs – eine härtere

Gangart zum Schutz heimischer Arbeitnehmer vor Billigkonkurrenz an.

Nicht nur in der Sache, auch im politischen Stil offenbarten beide Kandidaten

erhebliche Unterschiede. Obama präsentierte sich entschlossen,

aber konsensorientiert, als offen für unterschiedliche Argumente und Perspektiven.

McCain pflegte den Ruf des „Maverick“, des nicht zu bändigenden

und nicht zu unterschätzenden Machers. Selbst in der Abgrenzung

zum unbeliebten Amtsinhaber George W. Bush entwickelte er dadurch

Ähnlichkeiten zu dessen Führungsstil. Wieder und wieder wiederholte

McCain den Slogan, er sehe in Vladimir Putins’ Augen nicht die gute Seele

eines verlässlichen Partners, sondern nur drei Buchstaben: K.G.B. Im

Ossetien-Krieg bezog McCain umgehend Position zugunsten Georgiens

und drohte Russland mit Konsequenzen. Obama äußerte sich nuancierter,

forderte ein rasches Ende der Kampfhandlungen und eine rasche Wiederherstellung

der georgischen Souveränität.

Besonders deutlich wurden diese Unterschiede in den drei TV-Duellen.

Doch so sehr John McCain auch die Bereitschaft Obamas, das Land in

so schweren Zeiten zu führen, in Frage stellte: Am Ende gewann Barack

Obama den Wettkampf um die Präsidentschaft. Noch in der Siegesnacht

kündigte er an, seine Pläne für eine umfassende Reform der Vereinigten

Staaten zu verwirklichen und bat alle Amerikaner, dabei mitzuhelfen. In

seiner Inaugurationsrede am 20. Januar 2009 wandte sich Obama mit seinem

Anliegen an die ganze Welt:


Leader of a New America 107

„And so, to all other peoples and governments who are watching today,

from the grandest capitals to the small village where my father was born:

know that America is a friend of each nation and every man, woman and

child who seeks a future of peace and dignity, and we are ready to lead

once more.“ 12

6. Schlussfolgerungen für die Außenpolitik der Vereinigten

Staaten

Welche Schlüsse können nun aus Obamas Rhetorik und der Genese seiner

außen- und sicherheitspolitischen Überzeugungen gezogen werden?

Umfang und Frequenz seiner Äußerungen zur Notwendigkeit einer Erneuerung

der Vereinigten Staaten und ihrer Rolle in der Welt lassen nur

eine Einordnung in die Schublade des idealistischen Internationalisten

zu. Trotz aller Abgrenzung von Hillary Clinton in der Irak-Politik spricht

vieles für eine Rückbesinnung auf die Außenpolitik der Clinton-Administration.

Dies gilt insbesondere für das Bemühen um funktionierende

Bündnissysteme in Asien und Europa. Hier ist – trotz Beharrungskräfte

im State Department und dem US-Kongress – eine deutlich kooperativere

Gangart als in den Bush-Jahren zu erwarten. Obamas persönliche Überzeugungen

und die von ihm vorgefundenen Rahmenbedingungen legen

jedoch auch inhaltliche Neuerungen nahe:

Während Bill Clinton und seine Administration konsequent auf eine

Ausweitung des internationalen Handels und eine Beschleunigung der

Globalisierung setzten, nahm Obama in seiner Kampagne eine deutlich

kritischere Position zum Freihandel ein. Die Clinton-Administration

trieb die Deregulierung der internationalen Finanzmärkte voran; Obama

dürfte – wenn er sich gegen die „Clintonistas“ in seinem Team durchzusetzen

vermag – das Gegenteil versuchen, wenn auch in einer Weise,

die der Vormachtstellung angloamerikanischer Finanzinstitute keinen

Abbruch tut.

Clinton ließ dem Militär – trotz einiger Budget-Kürzungen – nach diversen

Kontroversen relativ freie Hand; von Obama (der wie Clinton einen

Republikaner als Verteidigungsminister nominierte) ist ein deutliches

Umsteuern in der Sicherheits- und Rüstungspolitik zu erwarteten. Obama

wird vehement auf eine Modernisierung nicht nur des strategischen

Denkens, sondern auch von Strukturen und Beschaffungsverfahren dringen.

Bill Clinton ging, auch wegen Vorwürfen, er würde damit von seinen

Affären ablenken wollen, letztlich nicht konsequent mit Militärschlägen

12 Vgl. Transcript of Barack Obama’s Inaugural Address, in: New York Times

Online, 20.1.2009, http://www.nytimes.com/2009/01/20/us/politics/20textobama.html?_r=1&pagewanted=print,

Stand: 25.2.2009.


108 Johannes Urban

gegen islamistische Terroristen in Afghanistan vor. Obama dagegen kündigte

an, die militärischen und zivilen Bemühungen in Afghanistan zu

verstärken, um Al-Qaida in die Knie zu zwingen.

Ein weiterer Unterschied zeigt sich in der internationalen Umweltpolitik.

Bill Clinton verweigerte letztlich die Unterschrift unter das Kyoto-

Protokoll. Obama scheint tatsächlich von der Notwendigkeit überzeugt,

mehr gegen die Erderwärmung zu tun. Es war eine der Überraschungen

des Präsidentschaftswahlkampfs 2008, dass Republikaner wie Demokraten

für ökologische Reformen und Technologien warben. Auch wenn die

aktuelle Wirtschaftskrise allzu große Zugeständnisse verhindern dürfte: es

tut sich was.

7. Reality check – die ersten Entscheidungen im Amt

Halten diese Schlussfolgerungen dem Vergleich mit der Realität erster

Entscheidungen stand? Die Berufung vieler „Clintonistas“ auf Top-Positionen

in der Außen- und Sicherheitspolitik spricht deutlich für die erwartete

internationalistische Grundströmung. Dass dabei einige der eher

idealistischen Berater Obamas aus der Wissenschaft auf der Strecke blieben,

legt jedoch eine deutlich gemäßigtere idealistische Ausrichtung des

Regierungshandelns nahe, als sie der Kandidat Obama angekündigt hat. 13

Ein gemischtes Bild offenbaren auch die ersten inhaltlichen Entscheidungen.

Schon am ersten Tag seiner Amtszeit kündigte Obama die Schließung

des Gefangenenlagers in Guantanamo an. Damit setzte Obama ein

Wahlversprechen um. Mit der gewählten Frist von einem Jahr trug er

zugleich Sicherheitsbedenken der Geheimdienste sowie rechtlichen, diplomatischen

und praktischen Schwierigkeiten Rechnung. Pragmatisch

zeigte sich Obama auch in der Irak-Frage. Sein Versprechen eines raschen

Abzugs der Truppen hielt er prinzipiell ein, indem er nur einen Monat

nach Amtsantritt einen Abzugsplan vorlegte – und das auf der Militärbasis,

auf der George W. Bush verkündet hatte, nur nach einem absoluten

Sieg abziehen zu wollen. Der Abzug soll Obamas Plan nach aber in Stufen

und wesentlich langsamer erfolgen als ursprünglich angekündigt, nämlich

bis 2011. 14 Das entspricht im Wesentlichen den Vorstellungen der

alten Administration, die Obama freilich während seines Wahlkampfs vor

sich hergetrieben hatte, bis sie sich zu dieser Absichtserklärung durchgerungen

hatte. Pragmatisch zeigte sich Obama schließlich auch in der Han-

13 Viele ehemalige Berater zeigen sich schon jetzt enttäuscht, vgl. Foreign Policy

Magazine: „The Obama Orphans“, http://thecable.foreignpolicy.com/

posts/2009/01/12/the_obama_orphans, Stand: 1.3.2009.

14 Vgl. Baker, Peter: With Pledges to Troops and Iraqis, Obama Details Pullout, in:

New York Times, 28.2.2009.


Leader of a New America 109

delspolitik. Auf Druck der G8-Partner votierte Obama gegen eine „Buy

American“-Klausel im Konjunkturpaket des US-Repräsentantenhauses.

Was die Regulierung der Finanzmärkte angeht, kündigte Obama getreu

seiner im Wahlkampf geäußerten Überzeugungen deutliche Verschärfungen

an, die jedoch später von Beamten der Administration zumindest

teilweise wieder in Frage gestellt wurden. Diese Ambivalenz setzte sich

im Auftreten der US-Delegation auf dem G20-Gipfel in London Anfang

April fort.

Auch die Außen- und Sicherheitspolitik der Obama-Administration

scheint um einen Ausgleich von nationalen und partikularen Interessen,

internationalen Erwartungen mit persönlichen Überzeugungen bemüht.

Wer erwartet hat, Obama werde relativ schnell zur Tagesordnung übergehen

und Wahlaussagen Schnee von gestern sein lassen, hat sich getäuscht.

Obama ist offenbar durchaus von persönlichen Überzeugungen geprägt

und – das legen seine ersten Entscheidungen nahe – versucht diese auch

im Rahmen des Möglichen in die Praxis umzusetzen. Obama versteht sich

tatsächlich als Führer eines neuen Amerika und will seine Chance nutzen.

Mit seiner Grußbotschaft an das Iranische Volk und dem zu Hause stark

kritisierten „Hand Shake“ mit dem venezolanischen Potentanten Chavez

hat Obama deutliche Zeichen gesetzt. Welchen Nutzen solche Signale für

die außen- und sicherheitspolitischen Positionen der USA bringen, ist bis

dato jedoch noch nicht abzusehen.

Unabhängig von Erfolg oder Misserfolg von Obamas neuer Außenpolitik

bestätigt sich: Selbst im Kontext komplexester Rahmenbedingungen und

schrumpfender Handlungsspielräume hängt der Kurs, den Staaten und

Gesellschaften einschlagen, maßgeblich von den sie anführenden Persönlichkeiten

ab. Außenpolitik ist nicht determiniert, auch nicht in einer

globalisierten Welt. Oder wie es Daniel Byman und Kenneth Pollack im

Frühling des Jahres 2001 in einem bemerkenswerten Aufsatz formulierten:

„Giants still walk the earth“ 15 . Welche Statur Barack Obama am Ende dieser

Präsidentschaft einnehmen wird, bleibt freilich abzuwarten.

15 Byman, Daniel L./Pollack, Kenneth: Let Us Now Praise Great Men. Bringing

the Statesman Back In, in: International Security 1/2001, S.107-146,

hier S.145.


Hegemonialstrategie:

Zur Kontinuität amerikanischer

Außenpolitik seit Ende des

Kalten Krieges

1. Einleitung

Patrick Keller

Nicht nur in Amerika, sondern weltweit verbinden sich mit der Präsidentschaft

Obamas große Hoffnungen auf einen Politikwechsel. 1 Die Schlüsselbegriffe

des Wahlkampfs, Hope und Change, mögen als unbestimmte

Phrasen belächelt worden sein, aber sie haben einen Nerv getroffen,

indem sie eine grundsätzliche Abkehr von der Politik des zuletzt wenig

geachteten Präsidenten George W. Bush suggerierten. Gerade in Fragen

der Außenpolitik ist die Erwartungshaltung der Anhänger Obamas recht

eindeutig definiert: Er soll Amerika aus der Rolle des einsamen, gewalttätigen

Riesen befreien, sein Ansehen in der Welt wiederherstellen. Dazu soll

er die Kriege im Irak und in Afghanistan beenden, das Gefangenenlager

auf Guantánamo schließen und amerikanisches Entgegenkommen bei

der Suche nach einer internationalen Lösung zur Bekämpfung des globalen

Klimawandels beweisen. Im Kern geht es darum, von einer Politik

des Unilateralismus zu einer Politik des Multilateralismus zurückzukehren

– Amerika soll sich wieder stärker auf seine soft power besinnen, der

Diplomatie und der internationalen Zusammenarbeit den Vorzug vor der

militärischen hard power geben. 2

Wie alle außenpolitischen Erwartungen und Empfehlungen basieren auch

diese auf einer bestimmten Wahrnehmung der internationalen Lage. Jeder

Staatsmann braucht ein Bild von der Welt, um in der Welt handeln

zu können. Der gegenwärtige Konsens, zumindest im liberalen Lager

Obamas, zeichnet ein Bild von einer sich verändernden Welt, die durch

den Machtverlust der USA und den Machtgewinn Chinas und anderer

Akteure (z.B. Brasilien, Russland und Indien, manchmal wird auch Europa

genannt) charakterisiert wird. Auf eine in den politischen Feuilletons

1 Keller, Patrick: Hegemonie ist eine Strategie, in: Außenpolitik und Staatsräson.

Festschrift für Christian Hacke zum 65.Geburtstag, hrsg. von Volker Kronenberg,

Jana Puglierin und Patrick Keller, Baden-Baden 2008, S.204-211.

2 Zur Begrifflichkeit siehe Nye, Joseph S. Jr.: Soft Power. The Means of Success in

World Politics, New York 2004.


Hegemonialstrategie: Zur Kontinuität amerikanischer Außenpolitik 111

derzeit sehr beliebte Formel gebracht: Die unipolare Weltordnung, so es

sie denn je gegeben hat, weicht einem multipolaren System. Geschwächt

durch die Fehler der Bush-Regierung und die Auswirkungen der globalen

Finanz- und Wirtschaftskrise verlieren die Vereinigten Staaten die Option

hegemonialer Politik. Die Rückkehr eines Konzerts der Mächte – der historischen

default position – bedeutet das Ende der amerikanischen Sonderrolle.

Die USA schrumpfen wieder zu einem „normal country in a normal

time“ 3 , wie Jeane Kirkpatrick kurz nach Ende des Kalten Krieges schrieb.

Es gibt jedoch guten Grund, daran zu zweifeln, dass der relative Verlust

amerikanischer Macht so rasant stattfinden wird, wie es Propheten des

Abstiegs wie Fareed Zakaria und Parag Khanna weissagen. 4 Denn schon

Paul Kennedy und David Calleo unterschätzten nicht nur die Erneuerungskraft

Amerikas, seine strukturellen Vorteile auf allen machtpolitisch

relevanten Gebieten, sondern auch die Instabilität der potenziellen Herausforderer.

5 Und selbst wenn man von einem – sehr langfristigen und

relativen – Machtverlust der USA ausgeht, sagt dies noch nichts darüber

aus, wie diese Entwicklung am besten zu verzögern bzw. politisch zu gestalten

ist. Eben weil all diese Zukunftsfragen mit solch großer Ungewissheit

behaftet sind, kommt der Interpretation der jüngeren Vergangenheit

amerikanischer Außenpolitik so große Bedeutung zu. Wer die Deutungshoheit

über die amerikanische Rolle in der Welt seit 1989/90 erlangt, wird

Gegenwart und Zukunft der amerikanischen Außenpolitik maßgeblich

gestalten können.

Typisch für diese mit politischen Absichten verfassten Analysen ist ein

„Drei-Varianten-Modell“: Die außenpolitischen Konzeptionen der drei

Präsidenten Bush Senior, Clinton und Bush Junior werden als grundlegend

verschieden einander gegenübergestellt. Bush Sr. verkörpert dabei

die Denkschule des Realismus, Clinton den liberalen Internationalismus

und Bush Jr. den Neokonservatismus. Die Bewertung erfolgt dann gemäß

3 Kirkpatrick, Jeane: A Normal Country in a Normal Time, in: National Interest

21/1990, S.40-44.

4 Vgl. Zakaria, Fareed: The Post-American World, New York 2008; Khanna, Parag:

The Second World. Empires and Influence in the New Global Order, New

York 2008.

5 Vgl. Kennedy, Paul: The Rise and Fall of the Great Powers. Economic Change

and Military Conflict from 1500 to 2000, New York 1987; Calleo, David P.:

Beyond American Hegemony. The Future of the Western Alliance, New York

1987; für eine kluge Widerlegung der Thesen vom US-Niedergang vgl. Lieber,

Robert J.: The American Era. Power and Strategy for the 21st Century, New

York 2005; Kreft, Heinrich: Die USA im Abstieg?, in: Die Politische Meinung

470/2009, S.23-27.


112 Patrick Keller

der persönlichen Zugehörigkeit zu diesen Schulen – Zbigniew Brzezinski

sieht einen dramatischen Verfall außenpolitischer Kompetenz, für Charles

Krauthammer verhält es sich genau umgekehrt. 6

Im Einzelnen ist eine solche Unterscheidung der Präsidenten berechtigt

und nützlich, aber sie verstellt den Blick auf die überzeitlichen Kontinuitätslinien

amerikanischer Politik, die auch nach dem Kalten Krieg bestehen

blieben und die letztlich von größerer Erklärungskraft für vergangene

Leistungen und Fehler sowie für die zukünftige Gestaltung amerikanischer

Außenpolitik sind. Die wichtigste Kontinuitätslinie besteht darin, dass

alle drei Präsidenten zuvörderst bestrebt waren, die globale Übermacht

der USA zu festigen und auszubauen. Um die Tragweite dieser Tatsache

zu erfassen, gilt es zunächst, das Konzept der unipolaren Weltordnung

zu diskutieren, das der amerikanischen Außenpolitik seit Ende des Kalten

Krieges zugrunde liegt. In einem zweiten Schritt lässt sich dann an Hand

ihrer jeweiligen außenpolitischen Leitideen zeigen, dass die Regierungen

Bush, Clinton und Bush sich in den Zielen, aber auch in den Mitteln ihrer

Außenpolitik viel ähnlicher waren, als gemeinhin zugestanden wird. Auf

der Basis dieser Analyse lässt sich dann in einem dritten Schritt überlegen,

inwieweit sich die Regierung Obama von dieser Kontinuitätslinie fortbewegen

will und kann.

2. Eine unipolare Welt?

Als der Publizist Charles Krauthammer 1990 den „Unipolar Moment“ 7

ausrief, verkündete er zunächst nur das Offensichtliche: Nach der Implosion

der Sowjetunion waren die USA die einzige Supermacht; aus dem

bipolaren System des Kalten Krieges wurde ein unipolares. In den internationalen

Beziehungen gibt es jedoch selten Fälle von simpler Mathematik,

so dass seitdem ein Forschungs- und Meinungsstreit über die vermeintliche

Unipolarität besteht. So befand Samuel Huntington, dass es sich

nun um eine „uni-multipolar world“ 8 handele, in der die USA zwar die

einzige Supermacht waren, aber in verschiedenen geographischen Regionen

sowie bestimmten internationalen Problemkreisen auf die freiwillige

Kooperation anderer großer Mächte angewiesen blieben.

6 Vgl. Brzezinski, Zbigniew: Second Chance. Three Presidents and the Crisis of

American Superpower, New York 2007; Krauthammer, Charles: The Neoconservative

Convergence, in: Commentary 1/2005, S.16-19.

7 Krauthammer, Charles: The Unipolar Moment, in: Foreign Affairs 1/1990-91,

S.23-33.

8 Vgl. Huntington, Samuel P.: The Lonely Superpower, in: Foreign Affairs

2/1999, S.35-49, bes. S.36; Huntington entwickelt diesen Gedanken zuerst in

Ders.: America’s Changing Strategic Interests, in: Survival 1/1991, S.3-17.


Hegemonialstrategie: Zur Kontinuität amerikanischer Außenpolitik 113

Viele Forscher haben dieses Modell übernommen und verfeinert. 9 Das

bekannteste Beispiel ist Joseph Nyes dreidimensionales Schachbrett, 10 ,

wonach auf der ersten Ebene, welche die Verteilung militärischer Macht

widerspiegelt, das System unipolaren Charakter hat, so groß ist die Überlegenheit

der USA. Auf der zweiten Ebene, welche die Verteilung ökonomischer

Macht beschreibt, sind die USA zwar ebenfalls der stärkste Akteur,

allerdings gibt es einige ernstzunehmende Konkurrenten (China, Europa,

Japan), die eine multipolare Ordnung erzeugen. Die dritte Ebene umfasst

die nichtstaatlichen Akteure und den Bereich der soft power: „On this

board, power is widely dispersed and it makes no sense to speak of unipolarity,

multipolarity, or hegemony.“ 11

Viele Beobachter schließen sich diesen Einschränkungen an oder gehen

sogar noch darüber hinaus, weil ihre impliziten Kriterien für Unipolarität

in letzter Konsequenz eine annähernd allmächtige Stellung der unipolaren

Macht fordern – eine Voraussetzung, die auch die USA nicht erfüllen

können. 12 Versteht man Polarität aber als strukturbestimmendes Merkmal

des internationalen Systems im Sinne des Begründers der neorealistischen

Theorie, Kenneth Waltz, ist die Voraussetzung für einen „Pol“ anders zu

definieren. Polare (Super-)Mächte sind solche, die im Vergleich zu den

konkurrierenden Staaten im System in einer Vielzahl von Kriterien – wie

Bevölkerungsstärke, Zugang zu Ressourcen, ökonomische, technologische

und militärische Stärke, politische Stabilität – einen signifikanten Vorteil

haben. 13 So gesehen sind die USA tatsächlich in einer eigenen Liga: „Only

the United States currently excels in military power and preparedness,

economic and technological capacity, size of population and territory, resource

endowment, political stability, and ‘soft power’ attributes such as

ideology. All other would-be great powers are limited or lopsided in one

critical way or another.“ 14

9 Vgl. z.B. Betts, Richard K.: Wealth, Power, and Instability. East Asia and the

United States after the Cold War, in: International Security 3/1993, S.34-77;

Joffe, Josef: Bismarck or Britain? Toward an American Grand Strategy after

Bipolarity, in: International Security 4/1995, S.94-117.

10 Vgl. Nye, Joseph S. Jr.: The Paradox of American Power. Why the World’s Only

Superpower Can’t Go It Alone, Oxford 2002, S.39f.

11 Ebd., S.39.

12 Vgl. Brooks, Stephen G./Wohlforth, William C.: American Primacy in Perspective,

in: Foreign Affairs 4/2002, S.20-33.

13 Vgl. Waltz, Kenneth N.: The Emerging Structure of International Politics, in:

International Security 2/1993, S.44-79, S.50; allerdings kann auch diese Definition

eine gewisse Unschärfe nicht vermeiden, das Problem der Messbarkeit

von Macht – und somit ihrer Vergleichbarkeit – bleibt bestehen.

14 Mastanduno, Michael: Preserving the Unipolar Moment. Realist Theories and

U.S. Grand Strategy After the Cold War, in: Unipolar Politics. Realism and

State Strategies After the Cold War, hrsg. von Ethan B. Kapstein und Michael

Mastanduno, New York 1999, S.138-181, bes. S.141.


114 Patrick Keller

Freilich ist es tückisch, den Neorealismus zur Begründung der Unipolarität

heranzuziehen, widerspricht diese Struktur des internationalen

Systems doch den Grundannahmen der balance of power – dementsprechend

diskutiert Waltz in seiner Theoriebildung auch nur Bi- und Multipolarität.

15 Die Annahme der meisten Neorealisten, dass die Unipolarität

nur von kurzer Dauer sein kann, verstärkt den Dissens unter den politisch

Verantwortlichen, wie diese Zeitspanne verlängert werden könne.

Denn Unipolarität bedeutet – wenn vielleicht auch nicht Hegemonie 16 –

so doch zumindest strukturelle macht- und sicherheitspolitische Vorteile

für die USA, die es zu wahren gilt. Ob dies nun besser durch Einbindung

in multilaterale Zusammenhänge oder durch eine selbstbewusst-unilaterale

Interpretation von Führungsstärke gelingt und ob es eine Rolle spielt,

wie wohlwollend und gemeinnützig diese Führungsrolle wahrgenommen

wird, sind keine Fragen der strategischen Zielsetzung, sondern der politischen

Taktik. Sie kommt besonders plakativ in den außenpolitischen

Doktrinen der Präsidenten zum Ausdruck.

3. Die Bush-Senior-Doktrin

George H.W. Bush war denkbar ungeeignet, um eine „Neue Weltordnung“

konzeptionell zu entwickeln und kraftvoll zu begründen. UN-Botschafter

unter Nixon, oberster Verbindungsmann nach China und CIA-Direktor

unter Ford sowie acht Jahre Dienst als Vizepräsident unter Reagan: Bush

absolvierte die idealtypische Kalter-Krieg-Karriere. Seine diplomatische

Umsicht beförderte die Abwicklung des Ostblocks und die deutsche Wiedervereinigung

ebenso, wie sie es den USA ermöglichte, an der Spitze einer

breiten internationalen Koalition Saddam Hussein in die Schranken

zu verweisen. Aber Bushs aus diesen Ereignissen abgeleiteter Entwurf einer

„Neuen Weltordnung“ war eben kein „vision thing“ 17 , sondern blieb inhaltsleer.

„Out of these troubled times“, sagte Bush mit Blick auf den sich abzeichnenden

Irakkrieg, „a new world order can emerge: a new era – freer from

the threat of terror, stronger in the pursuit of justice, and more secure

in the quest for peace. ... Today that new world is struggling to be born,

a world quite different from the one we’ve known. A world where the

15 Zu einer hervorragenden deutschsprachigen Einführung in den Neorealismus

siehe Masala, Carlo: Kenneth N. Waltz. Einführung in seine Theorie und Auseinandersetzung

mit seinen Kritikern, Baden-Baden 2005.

16 Zur Frage der Hegemonie (und – im Unterschied etwa zur primacy – der Bedingung

der Akzeptanz) siehe Triepel, Heinrich: Die Hegemonie. Ein Buch von

führenden Staaten, Stuttgart 1938.

17 George H. W. Bush zitiert in: Safire, William: Bush the Underdog, in: New York

Times, 19.5.1988.


Hegemonialstrategie: Zur Kontinuität amerikanischer Außenpolitik 115

rule of law supplants the rule of the jungle.“ 18 Und warum bricht nun

die friedvolle Zeit der Herrschaft des Völkerrechts an? Weil die zerfallende

Sowjetunion in der Irak-Frage im Rahmen der UN mit den USA

kooperierte: „Clearly, no longer can a dictator count on East-West confrontation

to stymie concerted United Nations action against aggression.

A new partnership of nations has begun.“ 19 Es war das erste Mal,

dass USA und Sowjetunion gemeinsam für eine den Kampfeinsatz legitimierende

UN-Resolution stimmten. Dass aus diesem speziellen Fall

jedoch keine neue Weltordnung abgeleitet werden konnte, sollte die

Zukunft zeigen.

Trotzdem wäre es verfehlt, Bushs wenig konkreten Entwurf als legalistischmoralische

Träumerei abzutun. Denn Bush strebt keineswegs eine Neuordnung

der Welt an, sondern zementiert in seiner Doktrin den Status quo:

Die USA sind die einzige Weltordnungsmacht, ihrem Willen muss sich

auch die Sowjetunion unterordnen – wenn auch gesichtswahrend, im Forum

der Vereinten Nationen, die aber wiederum von den USA dominiert

werden. Entscheidend ist, dass sich Bush multilateraler Politik bedient,

dabei aber stets auf die Führungsrolle der USA pocht und eben nicht nach

einer Weiterentwicklung der internationalen „rule of law“ verlangt, an

deren Ende eine Unterwerfung der USA unter Mehrheitsentscheidungen

der UN stehen würde.

Bushs „Neue Weltordnung“ ist als rhetorische Camouflage amerikanischen

Machtanspruchs zu verstehen, wie insbesondere die fast zeitgleich

im Pentagon erarbeitete Defense Planning Guidance (DPG) zeigt. 20 In

diesem geheimen Strategiepapier entwickelte der Stellvertretende Verteidigungsminister

Paul Wolfowitz Leitgedanken für die amerikanische Außenpolitik

nach dem Kalten Krieg. Zentrale Bedeutung hatte das Ziel, den

Zustand der Unipolarität zu erhalten; das Entstehen einer rivalisierenden

Supermacht, ob in Europa, Asien oder anderswo, müsse verhindert werden.

Um dieses Ziel zu erreichen, müssten die USA gegebenenfalls auch

unilateral vorgehen oder sich auf ad-hoc-Koalitionen stützen. In den euphorischen

Jahren unmittelbar nach dem Ende des Kalten Krieges waren

diese Überlegungen aber zu unpopulär, um öffentlich verteidigt zu werden

– selbst Verteidigungsminister Cheney distanzierte sich von der DPG,

obwohl er sie eigentlich unterstützte. Im Rückblick zeigt sich jedoch, dass

18 Bush, George H. W.: Address Before a Joint Session of Congress on the Persian

Gulf Crisis and the Federal Budget Deficit, 11. September (!) 1990, http://

bushlibrary.tamu.edu/research/papers/1990/90091101.html

19 Ebd.

20 Vgl. Tyler, Patrick E.: U.S. Strategy Plan Calls for Insuring No Rivals Develop,

in: New York Times, 8.3.1992; Ders.: Pentagon Drops Goal of Blocking New

Superpowers, in: New York Times, 24.5.1992; zu einer gelungenen deutschsprachigen

Analyse der DPG siehe Menzel, Ulrich: Paradoxien der neuen Weltordnung.

Politische Essays, Frankfurt a.M. 2004, S.132-138.


116 Patrick Keller

schon Anfang der 1990er-Jahre strategische Überlegungen das sicherheitspolitische

Establishment prägten, die auf eine konfrontative Wahrung

amerikanischer Hegemonie hinausliefen.

4. Die Clinton-Doktrin

Auch Bill Clintons Präsidentschaft – die heutzutage gerade auf europäischer

Seite gerne für ihren liberalen Internationalismus gerühmt wird

– war von diesem Ziel geprägt, wie seine Nationale Sicherheitsstrategie

zeigt. Sie entstand 1993 im Bemühen, dem sprunghaften, ereignisgetriebenen

Charakter der Außenpolitik Clintons eine konzeptionelle Richtung

zu geben, und fand ihren ersten und schlüssigsten Ausdruck in einer Rede

des Nationalen Sicherheitsberaters Anthony Lake unter dem Titel „From

Containment to Enlargement“ 21 . Darin kommt Lake nach einer Analyse

der weltpolitischen Situation nach Ende des Kalten Krieges zu dem

Ergebnis, dass der logische Nachfolger einer Strategie der Eindämmung

eine Strategie der Erweiterung sein müsse. Während im Kalten Krieg der

Kommunismus eingedämmt wurde, gelte es nun, die marktwirtschaftliche

Demokratie – die Zahl und den Einfluss der „free-market democracies“

(FMD) 22 – auszuweiten. Das soll in vier eng miteinander verzahnten

Schritten geschehen.

Erstens soll die Gemeinschaft der bestehenden FMD gestärkt werden.

Zweitens sollen die neu entstehenden FMD, beispielsweise in Mittel- und

Osteuropa, in diese Gemeinschaft integriert werden – das ist das eigentliche

Enlargement. Drittens sollen „backlash states“ 23 wie z.B. der Irak, die

(noch) keine FMD sind und den Prozess der Ausbreitung von Marktwirtschaft

und Demokratie zu untergraben versuchen, eingehegt und zugleich

mit Anreizen zum systemischen Wandel umworben werden. Viertens

nennt Lake eine „humanitarian agenda“ 24 , wonach die USA moralisch

verpflichtet seien, Hilfe bei humanitären Katastrophen zu leisten. Dies

sei aber auch als langfristige Investition zu verstehen, um beispielsweise

Entwicklungsländer auf dem Pfad zur marktwirtschaftlichen Demokratie

voranzubringen.

21 Lake, Anthony: From Containment to Enlargement, in: U.S. Department of

State Dispatch, 27.9.1993, S.658-664; Ders.: The White House, A National Security

Strategy of Engagement and Enlargement, Washington D.C. 1994; vgl.

ferner Keller, Patrick: Von der Eindämmung zur Erweiterung. Bill Clinton und

die Neuorientierung der amerikanischen Außenpolitik, Bonn 2008.

22 Die „free-market democracies“ sind bei Lake ein feststehender Terminus; nie

stehen Marktwirtschaft oder Demokratie für sich, sie sind stets untrennbar

verbunden.

23 Lake: From Containment to Enlargement, S.661.

24 Ebd., S.660.


Hegemonialstrategie: Zur Kontinuität amerikanischer Außenpolitik 117

Diese Überlegungen sind nicht so beliebig, wie Clinton oft vorgeworfen

wurde, 25 sondern geben durchaus klare Orientierung in konkreten Streitfragen,

wie etwa Clintons Politik der NATO-Erweiterung oder seine Durchsetzung

des nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA zeigen.

Insgesamt offenbaren sie jedoch – im Einklang mit Clintons innenpolitischem

Programm – eine stark wirtschaftliche Orientierung. So spottete

selbst Clintons Außenminister, Warren Christopher, Enlargement sei „a

trade policy masquerading as foreign policy“ 26 . In der Tat gehen institutio -

nelle Vernetzung und die Durchsetzung amerikanischer Interessen Hand

in Hand. Besonders deutlich macht diese ökonomische Komponente die

eng mit Enlargement verflochtene Strategie der Einflussnahme auf die

großen entstehenden Märkte, die von Jeffrey Garten, dem Leiter des unter

Clinton gegründeten National Economic Council, erdacht und implementiert

wurde. 27

Allein schon die Arbeit dieses „economic war room“ 28 zeigt, dass Clintons

Außenpolitik wesentlich aggressiver war, als die idyllische Vision

einer Welt der friedvollen „free-market democracies“ glauben macht.

Vielmehr verfeinert Clinton Bushs Hegemonialanspruch, indem er ihn

auf die liberalen Institutionen fokussiert und sich als „Champion der

Globalisierung“ 29 positioniert. Clinton schloss eine nie zuvor erreichte

Zahl von über 270 Handelsabkommen ab, 30 darunter Vereinbarungen

zum GATT, zur Gründung von WTO und NAFTA sowie zur Revitalisierung

der APEC. Es war das Ziel dieser Politik der ökonomischen Erweiterung,

die USA im Zentrum überlappender Institutionen zu etablieren und ihnen

– so wie die Nabe die Speichen kontrolliert – die globale Führungsrolle als

„steerer of the steerers“ 31 zu sichern.

25 Vgl. z.B. Safire, William: Bill’s Big Picture. The En-En Document Reveals Clinton’s,

Ahem, Policy, in: Pittsburgh Post-Gazette, 26.8.1994.

26 Christopher zitiert in McCormick, John M.: Clinton and Foreign Policy. Some

Legacies for a New Century, in: The Postmodern Presidency. Bill Clinton’s Legacy

in U.S. Politics, hrsg. von Steven E. Schier, Pittsburgh 2000, S.60-83, S.64.

27 Vgl. Garten, Jeffrey E.: The Big Ten. The Big Emerging Markets and How They

Will Change Our Lives, New York 1997.

28 Ebd.

29 Hacke, Christian: Der Terrorangriff vom 11. September und seine Folgen für

die amerikanische Außenpolitik, in: Problemkreise der Angewandten Kulturwissenschaft.

Konflikt, Trauma, Neubeginn, hrsg. von Caroline Y. Robertsonvon

Trotha, Karlsruhe 2004, S.47-55, S.52.

30 Vgl. Clinton, Bill: Remarks on United States Foreign Policy in San

Francisco, 26.2.1999, http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.

31

php?pid=57170&st=&st1=

Bergsten, C. Fred: The Primacy of Economics, in: Foreign Policy 87/1992, S.3-

24, S.20.


118 Patrick Keller

5. Die Bush-Junior-Doktrin

George W. Bush beanspruchte diese Führungsrolle besonders unverstellt,

indem er auf die Terrorangriffe vom 11. September 2001 mit einem Wandel

von der Ökonomisierung zur Militarisierung amerikanischer Außenpolitik

reagierte. Ungeachtet dieser Verschiebung in den Mitteln blieb das

Ziel, die unipolare Rolle Amerikas zu erhalten, unverändert. Bushs Doktrin,

in mehreren Reden und schließlich in der National Security Strategy

2002 formuliert, macht dies deutlich. So erklärt er, als Ergebnis des Kalten

Krieges gebe es nunmehr nur noch „a single sustainable model for national

success: freedom, democracy, and free enterprise“ 32 , das auf universellen

Freiheitsrechten basiere, die von den USA verkörpert und weltweit

verteidigt würden:

„The United States will use this moment of opportunity to extend the

benefits of freedom across the globe. We will actively work to bring the

hope of development, free markets, and free trade to every corner of the

world. The events of September 11, 2001, taught us that weak states, like

Afghanistan, can pose as great a danger to our national interests as strong

states. Poverty does not make poor people into terrorists and murderers.

Yet poverty, weak institutions, and corruption can make weak states vulnerable

to terrorist networks and drug cartels within their borders.“ 33

Unverblümter lässt sich der expansive Charakter der Strategie nicht beschreiben

– Verbreitung der Demokratie, um die eigene Sicherheit zu gewährleisten.

Der Nexus zwischen Terrornetzwerken, Massenvernichtungswaffen und

failed sowie rogue states veränderte die amerikanische Bedrohungsperzeption

nach dem 11. September und trug so dazu bei, dass die USA ihre

Führungsrolle aggressiver wahrnahmen, etwa indem sie die Notwendigkeit

präemptiver (eigentlich: präventiver) Kriegsführung erklärten. Denn

der neuen Bedrohungen ließ sich nicht mit dem Mittel der Abschreckung

Herr werden – mutual assured destruction bringt keinen Selbstmordattentäter

ins Grübeln. Zugleich widerspricht Präemption aber der klassischen

Interpretation des Völkerrechts – indem sich die USA nicht von der UN

einbinden ließen, übten sie im vermeintlich präemptiven Krieg gegen den

Irak ihre Vormachtstellung im internationalen System besonders unver-

32 The White House, The National Security Strategy of the United States of America,

September 2002, http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf

33 Ebd.


Hegemonialstrategie: Zur Kontinuität amerikanischer Außenpolitik 119

hohlen aus. 34 Paradoxerweise hat diese Ausübung ihrer Macht die USA allerdings

geschwächt – nicht nur, weil die Lage im Irak und in Afghanistan

sich als so problematisch herausgestellt hat, sondern auch, weil zunehmend

andere Staaten die balancierende Distanz zur Supermacht suchen.

Bestätigt sehen sich jene Realisten, die den unipolaren Moment nur durch

machtpolitische Zurückhaltung für verlängerbar halten. 35

6. Fazit: Hegemonie als Konsens

Tritt man einen Schritt von diesen tagespolitischen Entwicklungen zurück,

offenbart sich ein eindeutiges Bild. Alle Präsidenten in der Zeit nach

dem Kalten Krieg haben versucht, die einzigartige Machtstellung der USA

zu erhalten und sogar auszubauen. Bush Sr. legte dafür den Grundstein,

indem er den Status quo zum Maß der Dinge erhob und in der Verbindung

von amerikanischer Stärke und „pseudo-multilateralism“ 36 die sicherheitspolitische

Richtschnur vorgab. Seine Nachfolger verließen diese

Bahnen nicht, sondern setzten nur unterschiedliche Schwerpunkte: Clinton

betonte die ökonomisch-institutionelle Dominanz der USA, Bush Jr.

die militärische. Die außenpolitische Debatte in den USA lässt sich daher

auf zwei Fragen reduzieren. Die eine lautet: Welche Taktik ist besonders

erfolgreich darin, die amerikanische Hegemonie zu stärken? Über die Antwort

streitet das Establishment, aber kaum jemand im politischen Zentrum

spricht die zweite Frage an, 37 die sich, einem verdrängten Gedanken

gleich, über die erste wölbt: Dient der Kampf um die Erhaltung der Unipolarität

den amerikanischen Interessen – oder ist er ein aussichtsloses

Unterfangen, das mehr Kosten verursacht, als es Vorteile verspricht?

Entgegen mancherlei überzogener Erwartung – beziehungsweise Befürchtung

– befindet sich auch Obama hier fest im Mainstream der amerikanischen

Außenpolitik, denn auch er zielt auf den Erhalt der amerikanischen

Hegemonie ab. Innerhalb der linken „Graswurzel-Bewegung“, die Obama

erst die Nominierung seiner Partei ermöglicht hat, sind daher viele enttäuscht

über Obamas sehr zentristische Personalentscheidungen. Außenministerin

Hillary Clinton ist stets als pragmatischer Falke aufgetreten,

Sicherheitsberater Jim Jones war als SACEUR dafür bekannt, das Einstim-

34 Gaddis, John Lewis: Surprise, Security, and the American Experience, Cambridge

2004 zeigt überzeugend, dass Prämption/Prävention eine lange Tradition

in der amerikanischen Militärstrategie hat, also keineswegs von einer

„Bush Revolution“ (Ivo Daalder/James Lindsay) gesprochen werden kann.

35 Vgl. Layne, Christopher: The Peace of Illusions. American Grand Strategy

from 1940 to the Present, Ithaca 2006; Mearsheimer, John J.: The Tragedy of

Great Power Politics, New York 2001.

36 Krauthammer: The Unipolar Moment, S.25.

37 Vgl. Lind, Michael: Beyond American Hegemony, in: The National Interest,

Mai/Juni 2007, S.9-15.


120 Patrick Keller

migkeitsprinzip der NATO zu verdammen, und der Republikaner Robert

Gates war schon unter George W. Bush Verteidigungsminister. Obamas

Sicherheitspolitikern wird selbst von Richard Cheney bescheinigt, „a pretty

good team“ 38 zu sein – nicht eben ein Zeichen für tiefgreifenden strategischen

Wandel. Zumal Hillary Clinton in ihrem Bestätigungsverfahren

vor dem Senat auch schon deutliche Pflöcke eingeschlagen hat: Die Diplomatie

müsse wieder Vorrang vor militärischen Lösungen erhalten, aber

Amerikas hard power bleibe unverzichtbar in einer Welt, die auf amerikanische

Führungsstärke angewiesen sei. 39 Clinton lässt damit ein Leitmotiv

Madeleine Albrights anklingen, die Amerika die „unverzichtbare Nation“

genannt hat. 40

In der Tat muss die auch in Europa oft unverhohlen geäußerte Schadenfreude

über den amerikanischen Niedergang und die heraufziehende Multipolarität

befremden. Denn bislang war der Westen – der Liberalismus,

die Freie Welt – nur dann stark, wenn auch Amerika stark war. Können wir

Europäer uns ernsthaft eine Welt wünschen, in der autokratische Regime

wie China und Russland tatsächlich auf Augenhöhe mit Washington verhandeln

und entsprechend ungehemmt ihre Einflusssphären abstecken?

Wie lässt sich das mit unseren Werten vereinbaren? Wie mit unseren Interessen,

etwa mit Blick auf den freien Welthandel oder die Sicherung

des freien Zugangs zu strategischen Ressourcen? So mag sich zwar herausgestellt

haben, dass die USA nicht alle Weltprobleme allein lösen können.

Aber es steht auch fest, dass ohne die USA und eine funktionierende

transatlantische Partnerschaft erst recht keine der drängenden Herausforderungen

– vom internationalen Terrorismus bis zum Klimawandel –

gemeistert werden kann. Daher sollten wir mit Obama zumindest diese

eine Hoffnung wagen, dass Amerika auch in der Krise wieder einmal seine

Befähigung zur Erneuerung zeigt und seine Rolle als Weltordnungsmacht

kraftvoll annimmt.

38 Cheney zitiert in: Hayes, Stephen F.: Cheney. The Exit Interview, in: Weekly

Standard, 19.1.2009.

39 Vgl. Hillary Clinton’s Confirmation Hearing Statement, 13.1.2009, http://

www.cfr.org/publication/18214/hillary_clintons_confirmation_hearing_statement.html,

Stand: 26.1.2009.

40 Vgl. Nordlinger, Jay: Albright Then, Albright Now, in: National Review,

28.6.1999.


Führungsanspruch und

Entlastungswunsch der

Bush-Administration

Eine Bilanz im Zeichen des

allianzinternen Sicherheitsdilemmas

Martin Reichinger

1. Zum Stand des transatlantischen „burden sharing“

„America will do more, but America will ask for more from our partners.” 1

In der ambivalenten Ankündigung des US-Vizepräsidenten spiegelten

sich im Februar 2009 Elemente sowohl der Kontinuität als auch des Wandels

amerikanischer Außenpolitik. Die neue US-Regierung unter Präsident

Barack Obama stellte ihren europäischen Bündnispartnern einerseits den

angemessenen Führungs- und Partnerschaftsstil als Anerkennung für

bekundete Bündnisloyalitäten und erbrachte Bündnisleistungen in Aussicht,

den jene während der achtjährigen Regierungszeit George W. Bushs

vergeblich eingefordert hatten. Hinter dem Angebot aus Washington ließ

sich folgerichtig das Interesse an einem neuen transatlantischen Übereinkommen

vermuten, 2 an einer Neuinterpretation des „intra-alliance

bargain“ 3 , bei dem sich das Engagement des Hegemons gleichwohl an

der Gefolgschaftsbereitschaft der Partnerstaaten und an der Erfüllung USamerikanischer

Forderungen orientieren würde. Andererseits stand die

Ankündigung Bidens – zumal im 60. Jahr der Nordatlantischen Allianz

– ganz bewusst in der Tradition der transatlantischen „burden sharing“-

Debatte, die politisch seit mehr als vierzig Jahren geführt wird 4 und die

vor dem Hintergrund der Frage eines europäischen Pfeilers in der NATO

seit rund fünfzehn Jahren die politikwissenschaftliche Forschung zu

1 Biden, Joseph R.: Speech at the 45 th Munich Security Conference, München,

7.2.2009, www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2009=&

menu_konferenzen=&id=238&sprache=en&, Stand: 18.2.2009.

2 Vgl. Frankenberger, Klaus-Dieter: Neuanfang über den Atlantik hinweg, in:

Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ), 9.2.2009, S.1.

3 Vgl. Olson, Mancur/Zeckhauser, Richard: An Economic Theory of Alliances,

in: Review of Economics and Statistics 3/1966, S.266-279.

4 Vgl. Kennedy, John F.: Address at Independence Hall, Philadelphia, 4.7.1962,

www.jfklibrary.org/Historical+Resources/Archives/Reference+Desk/Speeches/

JFK/003POF03IndependenceHall07041962.htm, Stand: 21.2.2009.


122 Martin Reichinger

„NATO-framework“ und „EU-autonomy“ färbt. 5 Die Praxis der neokonservativen

Bush-Regierung, über den „Transmissionsriemen“ 6 der Allianz

eine verstärkte militärische Lastenteilung innerhalb wie außerhalb der

NATO – notfalls auch gegen den Widerstand der europäischen Bündnispartner

– zu organisieren, hatte die Kernproblematik dieses transatlantischen

„burden sharing“ über den europäischen Kontinent hinaus in den

Mittleren Osten und bis nach Zentralasien verlagert.

Im Folgenden wird gezeigt, dass die Natur des „intra-alliance bargain“

unter US-Präsident Bush Jr. dabei politischer denn je geworden ist, nicht

nur mit Blick auf die neuen Risiken, Lasten und Kosten weltweiter Stabilitätsprojektion,

sondern auch mit Blick auf die hohen wechselseitigen

Abhängigkeiten der Bündnispartner angesichts der „unharmonisch“ 7

verlaufenden Globalisierung und der Erwartungsunsicherheiten in einer

„Welt ohne Weltordnung“ 8 , deren asymmetrische Gefahrenlagen 9 durch

den „war on terror“ der Bush-Regierung erheblich verschärft worden

sind. Tragfähigkeit und Fortbestand der transatlantischen Partnerschaft

scheinen während der Bush-Jahre immer stärker von der permanenten

Austarierung von Tendenzen US-amerikanischer Kontrolle und EU-europäischer

Eigenständigkeit abhängig geworden zu sein: Tendenzen, hinter

denen letztlich die „Zwillingskräfte“ 10 von Hegemonie und Gleichgewicht

wirken. Die von der US-Regierung vorangetriebene Transformation der

NATO, 11 die großen Erweiterungsrunden des Bündnisses 1999 und 2004,

aber auch die institutionelle und kapazitative Weiterentwicklung der jungen

Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) haben die

Machtverhältnisse im Bündnis dabei so weit verändert, dass die Forderung

nach einem globaleren, komplexeren und robusteren Aufgabenspek-

5 Vgl. Dembinski, Matthias: Die Beziehungen zwischen NATO und EU von

„Berlin“ zu „Berlin plus“: Konzepte und Konfliktlinien, in: Die Beziehungen

zwischen NATO und EU. Partnerschaft, Konkurrenz, Rivalität?, hrsg. von Johannes

Varwick, Opladen 2005, S.61-80, hier S.61.

6 Haftendorn, Helga: Das Atlantische Bündnis als Transmissionsriemen atlantischer

Politik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 38-39/2005, S.8-15.

7 Henry Kissinger auf der Konferenz „Transatlantic Relations. Challenges – Responsibilities:

A Common Future“, ausgerichtet vom „Frankfurter Allgemeine

Forum“, Berlin, 4.7.2008, am Tag der Eröffnung der neuen US-Botschaft am

Brandenburger Tor, zitiert nach Frankenberger, Klaus-Dieter: Im Herzen Berlins,

in: FAZ, 5.7.2008, S.1f., 8.

8 Stürmer, Michael: Welt ohne Weltordnung, Hamburg 2006.

9 Vgl. Münkler, Herfried: Der Wandel des Krieges. Von der Symmetrie zur Asymmetrie,

Weilerswist 2006.

10 Bierling, Stephan: Schwierige Partner. Differenzen zwischen Washington und

Paris als Problem deutscher Sicherheitspolitik, in: Europa und die USA. Transatlantische

Beziehungen im Spannungsfeld von Regionalisierung und Globalisierung,

hrsg. von Susanne Luther und Reinhard C. Meier-Walser, München

2002, S.222-232, hier S.223.

11 Riecke, Henning (Hrsg.): Die Transformation der NATO. Die Zukunft der euroatlantischen

Sicherheitskooperation, Baden-Baden 2007.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 123

trum der NATO 12 angesichts einer fehlenden Gesamtstrategie der Bündnispartner

sowohl über die verteidigungspolitische Ausrichtung als auch

über Art und Umfang der weltweiten NATO-Einsätze die Organisation des

„burden sharing“ heute zu einer ernstzunehmenden Herausforderung für

den Zusammenhalt in der Allianz macht.

Beide gegenwärtigen Formen euro-atlantischer Arbeitsteilung – die institutionalisierte

Strategische Partnerschaft zwischen EU und NATO („Berlin

Plus“) und die von der Bush-Regierung eingesetzten „coalitions of the

willing“ aus NATO-Mitgliedern und Drittstaaten – haben die transatlantische

Sicherheitsarchitektur vordergründig auf die Entlastung des amerikanischen

Hauptverbündeten kalibriert. Andererseits aber erwächst aus

beiden Modellen die Chance zu einer verstärkten europäischen Einflussnahme

auf die US-Außen- und Sicherheitspolitik. Führungsanspruch und

Entlastungswunsch stehen dabei unter dem Eindruck einer Dilemmasituation,

die in der neorealistischen Theorieschule der internationalen Politik

unter dem Begriff des allianzinternen Sicherheitsdilemmas 13 firmiert

und die die gestiegene Verwundbarkeit der staatlichen Akteure in einem

zunehmend multipolaren internationalen System zum Ausdruck bringt.

2. Das allianzinterne Sicherheitsdilemma

Im allianzinternen Sicherheitsdilemma wirken die Furcht, vom Bündnispartner

verlassen zu werden („abandonment„), und zugleich die Furcht,

vom Bündnispartner in einen fremden Konflikt verwickelt zu werden

(„entrapment“), handlungsleitend. 14 Versuche, das Risiko von „abandonment“

bzw. „entrapment“ zu reduzieren, bedingen dabei häufig, jedoch

nicht immer, den Anstieg des jeweils anderen Risikos: 15 Hegt ein staatlicher

Akteur die Befürchtung, von seinem Allianzpartner verlassen zu werden,

kann er zwar durch Intensivierung des eigenen Engagements seinen

Wert für den Partner innerhalb oder außerhalb der Allianz erhöhen. Er

läuft dann allerdings Gefahr, in Konflikte des Allianzpartners, an den er

sich nun stärker gebunden hat, verwickelt zu werden. Hegt ein Akteur

hingegen die Befürchtung, von seinem Allianzpartner in einen fremden

Konflikt hineingezogen zu werden, und reduziert daraufhin sein Engagement,

so steigt das Risiko, dass Letzterer abtrünnig wird oder im Gegenzug

sein Engagement gegenüber dem ersten Akteur verringert. Die staatliche

12 Jones, James L.: Taking stock of NATO operations, video interview with the

Supreme Allied Commander Europe, Brüssel, 16.11.2006, www.nato.int/docu/

speech/2006/s061116a.htm, Stand: 22.2.2009.

13 Vgl. Snyder, Glenn H.: The Security Dilemma in Alliance Politics, in: World

Politics 36/1984, S.461-495.

14 Vgl. Siedschlag, Alexander: Neorealismus, Neoliberalismus und postinternationale

Politik, Opladen 1997, S.137ff.

15 Vgl. Snyder, Glenn H.: Alliance Politics, Ithaca u.a. 2007 [1997], S.307.


124 Martin Reichinger

Strategiewahl ergibt sich folglich als das Ergebnis eines „trade-off“ 16 zwischen

den Kosten und Risiken von „entrapment“ und „abandonment“, 17

wobei ein Staat stets die Konsequenzen seines Handelns sowohl in Bezug

auf seine Bündnispartner („alliance game“) als auch in Bezug auf den

oder die Gegner seines Bündnisses („adversary game“) bedenken muss.

Die Strategiewahl hängt überdies von einer Reihe von Determinanten der

allianzinternen Verhandlungsmacht („intra-alliance bargaining power“)

ab, zu denen insbesondere die relativen Abhängigkeiten der Allianzpartner

untereinander zählen, wie auch der Grad der Interessenparallelität

der Partner, die Pfadabhängigkeiten des eigenen und des Verhaltens der

Partner in der jüngsten Vergangenheit sowie die Detaillierung der Bündnisverpflichtung,

die wiederum Einfluss auf den allianzinternen Beistand

hat. 18 Virulent wird das allianzinterne Sicherheitsdilemma beim Verlust

des gemeinsamen Gegners bzw. der kollektiven Bedrohungsperzeption

und insbesondere im multipolaren System. 19 Es lassen sich sämtliche Formen

eines internationalen „alignment“, d.h. Koalitionen, Bündnisse oder

auch nur wechselseitige Beistandserwartungen, unter der Schablone des

allianzinternen Sicherheitsdilemmas betrachten. 20

3. Führungsanspruch trotz Gefolgschaftsverweigerung –

die Irak-Krise im Zeichen des allianzinternen

Sicherheitsdilemmas

In der Irak-Krise 2002/2003 wurde die NATO von der Bush-Administration

marginalisiert. Ein rigider Unilateralismus, die Entwicklung neuer

Formen des „alignment“ zur Herstellung weitgehender Unabhängigkeit

von den Entscheidungsmechanismen des Bündnisses und die Rekrutierung

allianzexterner Koalitionspartner gestatteten der einzig verbliebenen

Supermacht dabei die Abfederung des allianzinternen Sicherheitsdilemmas

per Reduzierung insbesondere des „abandonment“-Risikos. Der Widerruf

einzelner Bündnispartner nämlich fiel nun weniger ins Gewicht,

während die Möglichkeiten zur Kontrolle der Partner stiegen. Aus Sicht

der US-Regierung waren Risikoerwägungen dieser Art insofern berechtigt,

als langjährige Bündnispartner angesichts der vom Irak (vermeintlich)

ausgehenden Proliferationsgefahr sowie angesichts des (konstruierten)

Konnexes zwischen der säkularen Diktatur Saddam Husseins und dem

16 Snyder, Glenn H.: Alliance Theory: A Neorealist First Cut, in: Journal of International

Affairs 1/1990, S.103-123, hier S.113.

17 Vgl. Snyder: The Security Dilemma in Alliance Politics, S.467.

18 Vgl. Synder: Alliance Politics, S.166ff; Ders.: The Security Dilemma in Alliance

Politics, S.471ff.

19 Vgl. Snyder: The Security Dilemma in Alliance Politics, S.485.

20 Vgl. Snyder, Glenn H.: Alliances, balance and stability, in: International Organization

1/1991, S.121-142, hier S.123.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 125

religiös-fundamentalistischen Terrornetzwerk Osama bin Ladens offenbar

regungslos verharrten und damit nicht nur die nationale Sicherheit der

USA gefährdeten, sondern auch die geostrategischen und energiepolitischen

Interessen 21 konterkarierten, die die Neokonservativen als Teil ihrer

ideologisch aufgeladenen Weltordnungspolitik im Mittleren Osten mit

militärischen Machtmitteln durchsetzen wollten.

Gerade das Konzept der Ad-hoc-Koalition sollte sich in der Hochphase der

Irak-Krise Anfang 2003 als Mittel der Wahl erweisen, um die geneigten europäischen

Gefolgschaftsstaaten, allen voran Großbritannien unter Premierminister

Blair, effektiver zu kontrollieren, während sich bestehende

Machtasymmetrien konservieren und über bilaterale Koalitionsverpflichtungen

neue Abhängigkeiten schaffen ließen. Vor dem Hintergrund der

parallelen energiepolitischen Interessen 22 und der asymmetrischen Abhängigkeiten

in der anglo-amerikanischen „special relationship“ musste

die britische Regierung daher ein „abandonment“, d.h. den völligen Alleingang

der USA, schlimmstenfalls eine Form von „Neoisolationismus“ 23 ,

stärker fürchten als die Verwicklung in einen (möglicherweise langwierigen)

Krieg. Blair musste sein Engagement gegenüber Washington erhöhen,

wollte er dieses Risiko minimieren. 24 In der Tat optierte London für

eine Strategie des „bandwagoning“ 25 , lehnte sich an die Politik der Supermacht

an und begründete so eine bis in die Gegenwart andauernde

„entrapment“-Situation.

Am 16. Februar 2003 war im Ausschuss für Verteidigungsplanung der

NATO auf massiven Druck der USA entschieden worden, für den Fall eines

irakischen Angriffs auf die Türkei militärische Planungen zum Schutz des

Bündnispartners einzuleiten. Im Sinne der Allianztheorie hatten die französische

Regierung unter Staatspräsident Chirac und die rot-grüne Bundesregierung

Gerhard Schröders ihr „commitment“ reduzieren müssen, 26

21 Vgl. Rice, Condoleezza: Campaign 2000: Promoting the National Interest, in:

Foreign Affairs 1/2000, S.45-62.

22 Vgl. Hill, Christopher: Putting the world to rights: Tony Blair‘s foreign policy

mission, in: The Blair Effect 2001-5, hrsg. von Anthony Seldon und Dennis

Kavanagh, Cambridge u.a. 2005, S.384-409, hier S.392.

23 Siedschlag, Alexander: Eine realistische Theorie europäischer Sicherheitspolitik,

in: Die neuen deutsch-amerikanischen Beziehungen: Nationale Befindlichkeiten

zwischen supranationalen Visionen und internationalen Realitäten,

hrsg. von Winand Gellner und Martin Reichinger, Baden-Baden 2007,

S.163-171, hier S.165.

24 Vgl. Snyder: The Security Dilemma in Alliance Politics, S.475.

25 Wolf, Klaus Dieter: „Excuse me, I am not convinced.“ Von der Bipolarität

zur Unipolarität? Der Mythos vom zweiten amerikanischen Jahrhundert, in:

Weltpolitik heute. Grundlagen und Perspektiven, hrsg. von Volker Rittberger,

Baden-Baden 2004, S.53-84, hier S.81. Grundlegend: Walt, Stephen M.: The

Origins of Alliances, Ithaca u.a. 1987, S.19ff.

26 Vgl. Snyder: The Security Dilemma in Alliance Politics, S.469.


126 Martin Reichinger

wollten sie das offenbar akute „entrapment“-Risiko verringern und die

Verwicklung 27 in einen zweifellos völkerrechtswidrigen Angriffskrieg vermeiden.

Die Vielzahl ihrer bereits im Januar eingeleiteten, EU-europäisch

gelagerten sicherheits- und verteidigungspolitischen Initiativen vor dem

Hintergrund der laufenden Arbeiten des Europäischen Verfassungskonvents

28 und insbesondere die unnachgiebige Position beider Staaten im

UN-Sicherheitsrat waren dabei als eine Strategie des „soft balancing“ 29 zu

werten, und im Grunde als Versuch, ein „kooperatives Gleichgewicht“ 30

zu den USA zu etablieren. Jedenfalls musste der deutsch-französische

Schulterschluss die politische Führung am Potomac von der Richtigkeit

ihrer Strategie der Differenzierung der Allianz überzeugen, so dass nun

der Versuch unternommen wurde, die europäischen Partner aktiv zu bipolarisieren

31 („divide et impera“) und die perzipierte „Gegenallianz“ zu

stören. 32 Diese problematische Kombination aus Führungsanspruch bei

Zurücknahme einst hegemonial induzierter Kooperation könnte insofern

als amerikanische Kausalkomponente für die Gefolgschaftsverweigerung

zahlreicher europäischer Staats- und Regierungschefs in der Irak-Krise zu

werten sein.

4. Führungsanspruch trotz Entlastungswunsch – das transatlantische

„burden sharing“ im Zeichen des allianzinternen

Sicherheitsdilemmas

Transformation und Erweiterung der NATO boten der Bush-Administration

die Möglichkeit, das allianzinterne „abandonment“-Risiko zu minimieren.

Gleichzeitig forcierte Bush bereits in seiner ersten Amtszeit den

Rückzug der US-Truppen vom Balkan und verringerte damit im Sinne

27 Vgl. Overhaus, Marco: In Search of a Post-Hegemonic Order: Germany, NATO

and the European Security and Defence Policy, in: German Politics 4/2004,

S.551-568, hier S.558.

28 Vgl. Müller-Brandeck-Bocquet, Gisela: Frankreichs Europapolitik, Wiesbaden

2004, S.245.

29 Rudolf, Peter: Von Clinton zu Bush: Amerikanische Außenpolitik und transatlantische

Beziehungen, in: Supermacht im Wandel. Die USA von Clinton zu

Bush, hrsg. von Hans-Jürgen Puhle, Söhnke Schreyer und Jürgen Wilzewski,

Frankfurt/M. 2004, S.263-292, hier S.285.

30 Link, Werner: Integration, Kooperation und das „Gleichgewicht“ in Europa,

in: Europa und die USA. Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von

Regionalisierung und Globalisierung, hrsg. von Susanne Luther und Reinhard

C. Meier-Walser, München 2002, S.61-70, hier S.63.

31 Vgl. das vielzitierte Diktum Donald Rumsfelds: „Wenn Sie Europa meinen,

dann denken Sie an Deutschland und Frankreich. Ich nicht. Ich denke, das ist

das ‚alte Europa‘„, zitiert nach Bannas, Günter/Leithäuser, Johannes/Rüb, Matthias:

Empörung in Berlin und Paris über Washington, in: FAZ, 24.1.2003, S.2.

32 Dazu grundlegend: Morgenthau, Hans J.: Politics among Nations. The Struggle

for Power and Peace, New York 1960 [1948], S.179f.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 127

der neorealistischen Allianztheorie das eigene „entrapment“-Risiko. Aus

Sicht der Europäer jedoch erhöhten beide Strategien der US-Regierung die

Wahrscheinlichkeit für ein amerikanisches „abandonment“, denn – konsequent

weitergedacht – die USA konnten auf diese Weise künftig unabhängig

von gewachsenen Bündnisstrukturen wechselnde Koalitionen für

weltweite Anti-Terror-Einsätze zusammenschirren und dabei dem „alten“

Kontinent nonchalant den Rücken kehren.

4.1 Die Strategische Partnerschaft auf dem Balkan

Angesichts der Realität gewordenen „ever lurking European worries about

a U.S. retreat to the American ‚fortress‘„ 33 sowie angesichts der Versuche

der Bush-Regierung, die europäischen Bündnispartner insbesondere in

Afghanistan in einem global konzipierten „Anti-Terror-Krieg“ sekundierend

einzusetzen, scheint in Europa das Mittel der Wahl zur Reduzierung

sowohl des „abandonment“- als auch des „entrapment“-Risikos in der

Weiterentwicklung autonomer sicherheits- und verteidigungspolitischer

Strukturen und Fähigkeiten zu liegen. Die ESVP nämlich dient in diesem

Sinne sowohl als Instrument zur Kompensation des amerikanischen

Rückzugs wie auch zur Emanzipation gegenüber dem amerikanischen

„Ruf zu den Waffen“. Zwar hatten die europäischen Staats- und Regierungschefs

frühzeitig sowohl die Übernahme der NATO-Operation „Allied

Harmony“ in Mazedonien als auch der Stabilization Force (SFOR) in Bosnien-Herzegowina

gefordert. Erst das globale Anti-Terror-Engagement der

NATO jedoch und damit das dauerhaft absehbare „disengagement“ der

USA in Europa zwangen die europäischen Regierungen zur Erarbeitung

einer konkreten Ersatzrolle für die NATO auf dem Balkan und zu handfesten

Fähigkeitsverbesserungen. In diesem Zusammenhang steht vor allem

das Headline Goal 2010 vom Mai 2004, dessen Kern neben der Einrichtung

einer Europäischen Verteidigungsagentur und der Bereitstellung

einer Transportmaschine zur interkontinentalen Truppenverlegung (Airbus

A 400M) im Konzept der Battlegroups besteht. Obgleich George W.

Bush im Wahlkampf 2000 offen ankündigte, das eigene „commitment“

beim „peace-keeping“ auf dem Balkan reduzieren und im Gegenzug die

europäischen Verbündeten zu höheren Truppenleistungen animieren zu

33 Snyder: The Security Dilemma in Alliance Politics, S.487; dergleichen Mearsheimer,

John J.: The Tragedy of Great Power Politics, New York 2001, S.386f.

Auch die Pläne der Bush-Administration zur Stationierung einer amerikanischen

Radaranlage in Tschechien und einer Batterie amerikanischer Abfangraketen

in Polen standen vielmehr im Zeichen der Sicherheit des US-amerikanischen

als des europäischen Territoriums; die geplanten Komponenten

nämlich wären auf Flugkörper gerichtet, die sich über Europa im Zenit ihrer

Flugbahn befänden (vgl. Link, Werner: Europa ist kein Juniorpartner, in: FAZ,

14.7.2008, S.7).


128 Martin Reichinger

wollen, 34 forderte die US-Regierung später doch niemals explizit ein höheres

Engagement der Europäer speziell im ESVP-Rahmen. Dies erklärt

denn auch das Zögern Washingtons bei der Lockerung allianzinterner

Kontrollen und der Abgabe von Führungsverantwortung, als es im Vorfeld

der EU-Militärmission „Concordia“ darum ging, das Kernelement der

sogenannten Strategischen Partnerschaft zwischen NATO und EU – die

Berlin-Plus-Vereinbarung des Washingtoner Gipfels von 1999 – dauerhaft

zu fixieren und der EU erstmals den praktischen Rückgriff auf Fähigkeiten

und Mittel der NATO zu gestatten. Bereits im Februar 2001 hatte

US-Verteidigungsminister Rumsfeld festgestellt, dass „actions that could

reduce NATO’s effectiveness by confusing duplication or perturbing the

transatlantic link would not be positive”. 35

Offensichtlich war insbesondere das Pentagon nur im Angesicht eines in

seiner Wahrnehmung Existenz bedrohenden transnationalen Terrorismus

sowie vor dem Hintergrund des heraufziehenden Irak-Kriegs dazu bereit,

Militäreinsätze der EU – und waren sie noch so klein – zu akzeptieren. Die

sicherheitspolitischen Gehversuche der Europäer auf dem Balkan ab März

2003 verschärften für die US-Regierung zweifellos das Dilemma zwischen

Führungsanspruch und Entlastungswunsch. Hatte die US-Sicherheitsgarantie

den Europäern jahrzehntelang Möglichkeiten des „free-riding“

eröffnet, so lag es im Interesse der Bush-Regierung, jetzt, da die Partner

wohlhabender, selbstbewusster und sicherheitspolitisch leistungsfähiger

geworden waren, die Kosten der Herstellung des öffentlichen Guts „Sicherheit“

auf sämtliche Profiteure zu verlagern. Hier lässt sich eine sinnhafte

Verbindung zwischen der Theorie der hegemonialen Stabilität 36

und der Vorstellung einer euro-atlantischen Arbeits- und Lastenteilung

herstellen: Ist der Hegemon nicht mehr im Stande, hegemoniale Stabilität

aufrechtzuerhalten, neigt er zum „burden sharing“ und fordert die

Trittbrettfahrer auf, sich an der Erbringung der notwendigen Leistung zu

34 Vgl. Bush, George W.: The Second Gore-Bush Presidential Debate, Wake Forest

University, 11.10.2000, www.debates.org/pages/trans2000b.html, Stand:

22.2.2009.

35 Rumsfeld, Donald H.: Speech at the 37th Munich Security Conference, München,

3.2.2001, www.securityconference.de/konferenzen/rede.php?menu_2001=&

menu_konferenzen_archiv=&menu_konferenzen=&sprache=de&id=31&,

Stand: 21.2.2009.

36 Vgl. Keohane, Robert O.: After Hegemony. Cooperation and Discord in World

Political Economy, Princeton 1984, S.31-46; ferner Gilpin, Robert G.: Global

Political Economy. Understanding the International Economic Order, Princeton

2001, S.93-97.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 129

beteiligen 37 – ohne jedoch seinen Führungsanspruch aufgeben zu wollen

bzw. aufgeben zu können, denn die US-Regierung musste angesichts

des Zerwürfnisses über den Irak-Krieg der Tatsache Rechnung tragen, dass

die von ihr angestrebte Kostenverlagerung durch militärische Koalitionen

oder eine internationale Vorsorge-, Stabilisierungs- und Krisennachsorgepolitik

der Partner nicht zwangsläufig im Interesse ihrer Alliierten lag.

Zwar verschoben die auch für die Zukunft zu erwartenden europäischen

Unzuverlässigkeiten die Präferenzordnung der Bush-Administration von

der Vorstellung eines transatlantischen „burden sharing“ – wie es von der

Republikanischen Partei noch in der Zeit der Regierung Clinton und im

Präsidentschaftswahlkampf 2000 vertreten worden war – in Richtung einer

sicherheitspolitischen Führung der europäischen Partner. Die daraus

resultierenden allianzinternen Problematiken zwangen die US-Regierung

jedoch dazu, ihre Sicherheitspolitik mit der ihrer wichtigsten Partner abzustimmen,

wollte Washington verhindern, dass es diese überforderte

und im zunehmend multipolaren System möglicherweise ganz verlieren

würde. In diesem Lichte also war die in den EU-Militärmissionen „Concordia“

in Mazedonien bzw. „Althea“ in Bosnien-Herzegowina erfolgte

Abgabe von Führungsverantwortung beim „peace-keeping“ zu sehen, und

im Übrigen auch die Abgabe von Führungsverantwortung bei der Leitung

zahlreicher Provinz-Wiederaufbauteams (PRT) in Afghanistan oder der

dortigen Einsatzleitung kleinerer Anti-Terror-Operationen. Die Problematik

der Berlin-Plus-Dauervereinbarung im Vorfeld des ersten Balkan-Einsatzes

der ESVP hat dabei im Vergleich zum Afghanistan-Einsatz gezeigt,

dass es der Bush-Regierung sichtlich leichter fiel, das „leadership“ in ihrem

bilateralen Koalitionensystem zu teilen, als mit einer Europäischen

Union, die selbst ein „many-headed leadership“ 38 besitzt.

4.2 Die flexiblen Koalitionen in Afghanistan

In der Irak-Krise war deutlich geworden, dass eine konservative Institution

wie eine Allianz, die auf die Bewahrung eines Konsenses über Mittel

und Ziele ausgerichtet ist, an Wirkungskraft verliert, je weiter sich ein

möglicher Einsatz von eben diesem Grundkonsens – im Fall der NATO

37 Vgl. Menzel, Ulrich: Imperium oder Hegemonie. Die Renaissance alter Weltordnungskonzepte?,

Handreichung zum gleichnamigen Vortrag auf der Tagung

„Ordnung in der internationalen Politik“ der Akademie für Politik und

Zeitgeschehen der Hanns-Seidel-Stiftung e.V. in Zusammenarbeit mit der

Professur für Politische Theorie und Ideengeschichte und dem Arbeitskreis

Internationale Politik der Universität Passau, Passau, 6./7.6.2008, S.21, wwwpublic.tu-bs.de:8080/~umenzel/inhalt/vortraege/Vortrag_Imperium_oder_

Hegemonie.pdf, Stand: 23.2.2009.

38 Thompson, Wayne C.: European-American co-operation through NATO and

the European Union, in: Redefining Transatlantic Security Relations: The

Challenge of Change, hrsg. von Dieter Mahncke, Wyn Rees und Wayne C.

Thompson, Manchester 2004, S.93-131, hier S.104.


130 Martin Reichinger

der kollektiven Verteidigung – entfernt. Im Jahr 2003 war das Bündnis

nicht einmal mehr politisch einsatzfähig. Ohne den politischen Konsens

im Bündnis aber beraubt sich der Hegemon seiner Möglichkeiten

zur sicherheitspolitischen Entlastung. Mehr noch: Eine Gemeinsame

Beschlussfassung über die Strategie der Allianz auf politischer Ebene ist

stets ein Instrument zur Vorsorge gegen das „abandonment“-Risiko. Bundeskanzlerin

Angela Merkel etwa forderte wenige Tage nach der US-Präsidentschaftswahl

2008 mit Blick auf den NATO-Jubiläumsgipfel im April

2009 die Erarbeitung eines neuen Strategischen Konzepts für das Bündnis.

39 Gerade mit Blick auf Afghanistan nämlich schien die Fixierung der

Allianz durch eine einheitliche, allgemeinverbindliche Strategie von der

republikanischen US-Regierung nicht gewollt gewesen zu sein. Im Gegenteil:

Spätestens seit dem 11. September hatte die Bush-Regierung einen

Transformationsprozess forciert, der konkret auf dem Prager NATO-Gipfel

im November 2002 begann und an dessen Ende die Allianz als Instrument

zur Koalitionenbildung und Kapazitätssteigerung bei der weltweiten Verteidigung

US-amerikanischer Interessen stehen sollte. 40 Dabei wurden die

Überdehnung von Einsatzmandaten und die Ausweitung des Einsatzgebietes

bewusst in Kauf genommen, womit sich in den vergangenen Jahren

die Frage der Bündnissolidarität auf eine destruktive Aufrechnung der jeweiligen

Truppenkontingente und eine „irrelevante Diskussion über zivile

oder militärische Prioritäten“ 41 reduziert hat.

In der Tat, die Chronologie des westlichen Krisenmanagements in Afghanistan

demonstriert beispielhaft die Verwicklungsgefahr, der die Bündnispartner

innerhalb der NATO heute ausgesetzt sind. Rückschläge im Kampf

gegen die religiösen Extremisten und die dramatische Verschlechterung

der Sicherheitslage seit spätestens 2006 haben den Einbezug der europäischen

Partner dabei über Laufzeit immer dringlicher werden lassen, bis zu

einem Punkt, an dem heute jeder einzelne Soldat gebraucht wird: Hatte

der amerikanische Hegemon im Herbst 2001 bei seinem militärischen Alleingang

trotz der Deklaration des Bündnisfalls jedweden militärischen

Beistand zunächst abgelehnt, so stand das Jahr 2002 im Zeichen der allmählichen

Zunahme der Zahl der unterstützenden Nationen und deren

allmählicher Verwicklung, zunächst im Rahmen der multinationalen

Anti-Terror-Koalition „Operation Enduring Freedom“ (OEF), bald jedoch

auch im Rahmen einer UN-mandatierten Schutztruppe, der International

Security Assistance Force (ISAF), die im Frühjahr 2002 in einer Stärke von

knapp 5.000 Soldaten antrat und in der heute weit über 56.000 Militär-

39 Vgl. Löwenstein, Stephan: Merkel für neues Konzept der NATO, in: FAZ,

12.11.2008, S.5.

40 Vgl. Theiler, Olaf: NATO: Sicherheitspolitische Aufgabenfelder und Missionen,

in: Handbuch zur europäischen Sicherheit, hrsg. von Franz Kernic und

Gunther Hauser, Frankfurt/M. u.a. 2006, S.203-222, hier S.214.

41 Rühl, Lothar: Neue Strategie mit alten Mitteln, in: FAZ, 20.2.2009, S.12.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 131

personen aus 41 Nationen dienen. 42 Da in der Spätphase der Irak-Krise

Anfang 2003 deutlich geworden war, dass die Bildung einer Ad-hoc-Koalition

aus NATO-Mitgliedern nur aufgrund der etablierten und bewährten

Allianzstrukturen funktionierte, die dazu angewandte unilaterale Außenpolitik

jedoch „abandonment“-Reaktionen der übrigen NATO-Partner

provozierte, kann die Übernahme der ISAF durch die NATO im August

2003 durchaus als im Zusammenhang mit den „lessons learned in Iraq“

gesehen werden. Abgesehen davon war zwischen Euphrat und Tigris nun

ein zweiter Kriegsschauplatz eröffnet worden, der die primäre Aufmerksamkeit

und Truppenpräsenz der USA erforderlich machte. Der „Bruch

des Westens“ 43 über den Irak hatte offenbar einen katalytischen Effekt auf

das westliche Engagement am Hindukusch, denn über den Transmissonsriemen

der NATO war die ISAF fortan einer noch stärkeren US-amerikanischen

Einflussnahme ausgesetzt, die vor allem dem Ziel diente, die sicherheitspolitischen

Lasten in Afghanistan auf möglichst viele Schultern zu

verlagern. Das Folgejahr 2004 steht daher für die zahlenmäßige Zunahme

von Bündnispartnern und Drittstaaten in der ISAF sowie für den US-gesteuerten

Versuch des NATO-Generalsekretärs Jaap de Hoop Scheffer, die

Mandate von OEF und ISAF zu verschmelzen. 44 Insbesondere der NATO-

Gipfel in Istanbul im Juni des Jahres war dabei von der auf beiden Ufern

des Atlantiks gewonnenen Erkenntnis geprägt, dass die neuen Bedrohungen

der internationalen Sicherheit weder von Europa noch von den USA

alleine bewältigt werden könnten und beide Seiten verlässliche Partner

benötigten. 45 Auf dieser Grundlage wurden 2004 denn auch die Weichen

für die geographische Expansion der ISAF gestellt, die im Jahr 2005 tatsächlich

stattfand und im Rahmen derer das Einsatzgebiet der Schutztruppe

zunächst aus der Hauptstadt Kabul heraus und anschließend über den

Norden und Westen des Landes bis hinein in den schwer umkämpften

Süden und Osten ausgeweitet wurde. Das von den Amerikanern entwickelte

Modell der Provincial Reconstruction Teams (PRT) erwies sich in

diesem Zusammenhang als adäquat für die flächendeckende Versorgung

des Landes mit dem Gut „Sicherheit“, insbesondere aber für die internationale

Lastenteilung und den flexiblen Einsatz und die Rotation der

Bündnispartner. 46 Im Jahr 2006, als die Gewaltintensität am Hindukusch

das Niveau im Irak längst überschritten hatte und die Rückschläge im

Süden Afghanistans begannen, den bis dahin relativ ruhigen Norden des

42 Vgl. NATO: ISAF Troops Placemat, Stand: 13.2.2009; www.nato.int/isaf/docu/

epub/pdf/isaf_placemat.pdf, Stand: 21.2.2009.

43 Vgl. Daalder, Ivo H.: The End of Atlanticism, in: Survival 2/2003, S.147-166.

44 Vgl. Monaco, Annalisa: Beyond Kabul: Big words, small cautious steps, in:

NATO Notes 1/2004, S.1.

45 Vgl. Meier-Walser, Reinhard C.: Die Transformation der NATO. Zukunftsrelevanz,

Entwicklungsperspektiven und Reformstrategien, Aktuelle Analysen

34/2004, S.10f.

46 Vgl. Schmunk, Michael: Die deutschen Provincial Reconstruction Teams. Ein

neues Instrument zum Nation-Building, SWP-Studie S 33/2005, S.11f.


132 Martin Reichinger

Landes zu destabilisieren, 47 wurde die ursprünglich vorgesehene Komplementarität

zwischen der den afghanischen Wiederaufbau flankierenden

ISAF, d.h. der für das „peace-keeping“ zuständigen NATO, und der Anti-

Terror-Mission OEF de facto aufgegeben. Die disponiblen Kräfte werden

seither auch im Anti-Terror-Kampf eingesetzt. Im Afghanistan Compact

des Jahres 2006 sowie auf dem Gipfel von Riga ersuchte die NATO offiziell

auch bei anderen internationalen Organisationen um Beistand, 48 da beim

zivil-militärischen Krisenmanagement umso mehr Kompensationsbedarf

bestand und das Modell des „Afghan ownership“ bis dahin unzureichende

Ergebnisse geliefert hatte. Während nun also sowohl die OEF als auch

die ISAF in die Bekämpfung von Al Qaida-Terroristen und (Neo-)Taliban

verwickelt waren, wurden die europäischen Bündnispartner im Jahr 2007

– als noch rund 158.000 US-Soldaten im Irak stationiert waren – zusätzlich

über ihr europäisches Integrationsprojekt zur Unterstützung des zivilen

Wiederaufbaus herangezogen. Für diesen Schritt steht der Beginn der

Polizeimission „EUPOL Afghanistan“ im Juni 2007. In 2008 schließlich

bestand das „burden sharing“ in Afghanistan darin, dass die USA als „lead

nation“ der OEF den hochintensiven Anti-Terror-Kampf im afghanischpakistanischen

Grenzgebiet führten und die NATO unter amerikanischer

Führung vor allem im Süden und Osten des Landes für Anti-Terror-Missionen

zur Verfügung stand, während sie beim „peace-keeping“, präziser:

beim „peace-enforcement“, vor allem von den Vereinten Nationen und

der Europäischen Union in ganz Afghanistan politisch, zivil und polizeilich

unterstützt wurde. In der Tat besorgniserregend ist dabei die Tatsache,

dass Al Qaida und die Taliban-Kader indes auch auf dem Staatsgebiet der

benachbarten Atommacht Pakistan (wieder) Fuß gefasst haben. 49

Ausgehend von den nationalen Interessen aller NATO-Mitgliedstaaten an

einem politisch und gesellschaftlich stabilen Afghanistan und ausgehend

von der Überzeugung der alliierten Staats- und Regierungschefs, dass bei

einem Scheitern in oder einem Rückzug der Allianz aus der Hindukusch-

Region das Land nicht nur in das prä-moderne Regime der Taliban zurückfallen,

sondern es überdies wieder zum primären Ausbildungshort

des weltweit operierenden islamistischen Terrorismus würde, können die

wechselseitigen Abhängigkeiten dies- und jenseits des Atlantiks heute als

überaus hoch betrachtet werden. Hoch sind diese sicherheitspolitischen

Interdependenzen insbesondere auch deshalb, weil zur kollektiven Verteidigung

gegen den transnationalen Terrorismus und zur Befriedung aktueller

Krisenherde der Einsatz von militärischen und zivilen Instrumenten

47 Vgl. Jung, Franz Josef: „Wiederaufbau ist die richtige Strategie für Afghanistan“,

Stand: 30.10.2006, www.bundesregierung.de/nn_1500/Content/DE/

Interview/2006/10/2006-10-30-interview-jung-faz.html, Stand: 21.2.2009.

48 Vgl. North Atlantic Council: Riga Summit Declaration, Riga, 29.11.2006, paragraph

6, www.nato.int/docu/pr/ 2006/p06-150e.htm, Stand: 21.2.2009.

49 Vgl. Rubin, Barnett: Letzte Ausfahrt Quetta, in: Rheinischer Merkur 5/2007, S.6.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 133

gleichermaßen notwendig ist. Die jeweiligen Dependenzen sind dabei

asymmetrisch. In dem Maße nämlich, wie das auf die Anwendung von

militärischer „hard power“ spezialisierte Amerika zunehmend die ausgewiesenen

„soft-power“-Fähigkeiten der Europäer benötigt, bleiben Europas

Staaten mit ihrer „Zivilmacht“ auch weiterhin auf die militärische

Schlagkraft der USA angewiesen.

5. Sharing the burden – sharing the lead?

Während der Bush-Jahre haben auch die Europäer das „allianzinterne

Sicherheitsdilemma“ entschärft. Durch die sukzessive Ausprägung ihrer

sicherheits- und verteidigungspolitischen Identität bzw. durch die operative

Implementierung der ESVP gelang ihnen dabei nicht nur die Reduktion

des „entrapment“-Risikos – heute nämlich sind sie in der Lage, für

militärische Leistungen auf dem Balkan oder in Afghanistan eine höhere

Einflussnahme auf politische Führungsentscheidungen und strategische

Weichenstellungen innerhalb der NATO einzufordern. Vielmehr war

es möglich, das Risiko des „abandonment“ zu verringern, denn in dem

Maße, wie die US-Regierung den Charakter der NATO vom rigiden Allianz-

auf das weitaus flexiblere Koalitionsmodell getrimmt und ihr traditionelles

Aufgabenspektrum um Fragen der Terrorismusbekämpfung oder

Energiesicherheit 50 erweitert hat, ist die Wichtigkeit der europäischen Beiträge

für den US-amerikanischen Verbündeten relativ gestiegen.

Abgesehen davon bringen sich die Europäer mit ihrer Sicherheits- und

Verteidigungspolitik – die insbesondere mit den Regelungen des Vertrags

von Lissabon zur Verstärkten Zusammenarbeit 51 und zur Ständigen Strukturierten

Zusammenarbeit 52 eine Effizienzsteigerung im Sinne der differenzierten

Integration erfahren wird – in die Lage, den eigenen Kontinent

ohne Inanspruchnahme US-amerikanischer Unterstützung, d.h. unabhängig

von dem zu konstatierenden hegemonialen „abandonment“-Verhalten

zu verteidigen. Beide Entwicklungen erhöhen wiederum die Wahr-

50 Vgl. Varwick, Johannes: Die militärische Sicherung von Energie. Kann sich

die NATO neue strategische Aufgabenfelder erschließen?, in: Internationale

Politik 3/2008, S.50-55.

51 Vgl. Art.VI-326-334, Konsolidierte Fassungen des Vertrags über die Europäische

Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union

(EUV/AEUV), in: ABl. EU, Nr.2008/C115/01, 9.5.2008; 189-192; Vertragstext

abrufbar unter: http://bookshop.europa.eu/eubookshop/download.

action?fileName=FXAC 08115DEC_002.pdf&eubphfUid=575507&catalogNbr

=FX-AC-08-115-EN-C, Stand: 21.2.2009.

52 Vgl. Art.I-42 Abs.6 i.V.m. Art.I-46 und Protokoll Nr.10 EUV/AEUV; in: ABl.

EU, Nr.2008/C115/01, 9.5.2008; 39-41, 275-277; Vertragstext abrufbar unter:

http://bookshop.europa.eu/eubookshop/download.action?fileName=FXAC

08115DEC_002.pdf&eubphfUid=575507&catalogNbr=FX-AC-08-115-EN-C,

Stand: 21.2.2009.


134 Martin Reichinger

scheinlichkeit zum „abandonment“ seitens der Europäer, deren ESVP sich

zwar in kleinen Schritten entwickelt, deren verteidigungspolitische Abhängigkeit

von den Amerikanern aber an dem Tag dramatisch sinkt, an

dem sie in der Lage sind, ihre Sicherheit selbst zu gewährleisten. 53

Zwei Dekaden sind vergangen, seit sich nach dem Zusammenbruch der

Sowjetunion die Sinnfrage für die NATO als Instrument staatlicher Sicherheitspolitik

gestellt hatte. Diese Sinnfrage ist heute der Führungsfrage

gewichen, die in den Modellen der transatlantischen Arbeitsteilung in

Form der „Strategischen Partnerschaft“ und der „flexiblen Koalitionen“ 54

unterschiedliche Antworten findet. Die Sollbruchstellen der allenthalben

beschworenen euro-atlantischen Partnerschaft 55 liegen dabei einerseits

im US-amerikanischen Desinteresse an der NATO – sei es in Form des

bekannten Multilateralismus à la carte oder eines neuen Isolationismus 56

–, andererseits in einem auf sicherheitspolitische Autonomie zielenden

Konkurrenzverhalten auf EU-europäischer Ebene. Am Ende der Ära Bush

jedenfalls ist festzustellen, dass das Interesse der USA an der NATO in ihrer

ursprünglichen Form und Besetzung kontinuierlich gesunken 57 und der

über Jahrzehnte gepflegte partnerschaftliche Umgang der Bündnispartner

wenn nicht abhandengekommen, so doch einem weitaus pragmatischeren,

erfolgsorientierteren Verständnis von Allianzpolitik gewichen ist. 58

Die Notwendigkeit zur Flexibilisierung der Zusammenarbeit erwuchs dabei

in den vergangenen Jahren auch aus der Multipolarisierung des internationalen

Systems, 59 mit der eine relative Abnahme der (Super-)Macht 60

und damit ein absoluter Rückgang von Einfluss und Unabhängigkeit einhergingen.

Fest steht, dass die sicherheitspolitischen Herauforderungen heute für

alle Akteure immer ähnlicher werden. Daraus resultiert eine graduelle

53 Vgl. Haftendorn, Helga: Das Atlantische Bündnis in der Krise, in: Jahrbuch für

internationale Sicherheitspolitik 2002, Bd.2, hrsg. von Erich Reiter, Hamburg

u.a. 2002, S.75-86, hier S.81.

54 Vgl. den Beitrag von Carlo Masala in diesem Band.

55 Vgl. Walt, Stephen M.: The Ties That Fray: Why Europe and America are Approaching

a Parting of the Ways, in: The National Interest 54/1993, S.3-11.

56 Vgl. Wilhelm, Andreas: Konstruktion eines „Empire“ durch „moralischen“ Realismus?,

in: Empire, hrsg. von Eberhard Sandschneider, Baden-Baden 2007,

S.127-136, hier S.135.

57 Vgl. Masala, Carlo: Möglichkeiten einer Neuorientierung deutscher Außenund

Sicherheitspolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 43/2008, S.22-27,

hier S.23.

58 Vgl. Kornelius, Stefan: USA fordern Kampfeinsatz der Bundeswehr, in: Süddeutsche

Zeitung, 1.2.2008, S.2.

59 Vgl. Haass, Richard N.: Abschied vom Hegemon, in: Rheinischer Merkur

34/2008, S.7.

60 Vgl. Zakaria, Fareed: The Future of American Power, in: Foreign Affairs 3/2008,

S.18-43.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 135

Angleichung der Bedrohungsperzeptionen und sicherheitspolitischen Interessen,

wie sie den jüngsten Strategiepapieren Großbritanniens 61 , Frankreichs

62 und der Bundesrepublik Deutschlands 63 zu entnehmen sind:

Sowohl die beiden Weißbücher aus Paris und Berlin als auch die (erste)

Nationale Sicherheitsstrategie aus London setzen dabei einen Schwerpunkt

auf die Terrorismusbekämpfung, stehen robusten Militäreinsätzen

der NATO „out of area“ offen gegenüber und betonen die Wichtigkeit

zivil-militärischer Wiederaufbaumaßnahmen, deren Notwendigkeit auch

von der US-Regierung spätestens in der zweiten Amtszeit George W. Bushs

gesehen wurde. 64 Mit der „National Security Strategy“ vom März 2006

nährte Washington in Europa dabei insgesamt die Hoffnung auf eine

künftig stärkere multilaterale Zusammenarbeit, 65 auch, da es die Option

eines Präventivkriegs – wenn nicht vollständig ausschloss – so doch einschränkte.

66 Damit scheinen sich die Sicherheitspolitiken der Partner ein

Stück weit angeglichen zu haben – ein Befund, der im Sinne der neorealistischen

Allianztheorie 67 den Thesen zum Zerfall der NATO nach dem

Ende des Ost-West-Konflikts 68 widerspricht. Mehr noch: Gerade aufgrund

der in der Multipolarität erhöhten Bündnisoptionen scheint das noch

während der Irak-Krise hoch umstrittene US-Konzept des „coalition building“

heute von allen NATO-Partnern akzeptiert zu werden – und zwar

so lange, wie die Koalitionenbildung aus der NATO heraus erfolgt. Die

Tatsache, dass der neue US-Präsident wenige Wochen nach Amtsantritt –

wie zu erwarten stand – mit unmissverständlichen Forderungen auf seine

Bündnispartner zukam, 69 sollte dabei nicht darüber hinwegtäuschen, dass

die USA trotz der beschriebenen „entrapment“-Situation in Afghanistan

61 Vgl. Cabinet Office: The National Security Strategy of the United Kingdom: Security

in an interdependent world, März 2008, http://interactive.cabinetoffice.

gov.uk/documents/security/national_security_strategy.pdf, Stand: 21.2.2009.

62 Vgl. Ministère de la Défense: Défense et Sécurité nationale. Le Livre Blanc, Vol.1,

Part.I, Juni 2008, www. defense.gouv.fr/content/download/120276/1053255/

version/1/file/LB_tome1_partie1%5B1%5D.pdf, Stand: 21.2.2009.

63 Vgl. Bundesministerium der Verteidigung: Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik

Deutschlands und zur Rolle der Bundeswehr, Berlin 2006.

64 Vgl. Ackermann, Alice: The United States‘ Perspective on Conflict Prevention,

in: Transatlantic Discord. Combatting Terrorism and Proliferation, Preventing

Crises, hrsg. von Franz Eder, Gerhard Mangott und Martin Senn, Baden-Baden

2007, S.237-248.

65 Vgl. The White House, The National Security Strategy of the United States

of America, März 2006, S.14-17, www.whitehouse.gov/ nsc/nss/2006/, Stand:

10.11.2007.

66 Vgl. ebd., S.18.

67 Vgl. Snyder: The Security Dilemma in Alliance Politics, S.494.

68 Vgl. Layne, Christopher: Rethinking American Grand Strategy: Hegemony

or Balance of Power in the Twenty-First Century?, in: World Policy Journal

15/1998, S.8-28.

69 Vgl. Gebauer, Matthias/Schmitz, Gregor Peter: Obama setzt Nato-Partner

unter Zugzwang, in: Spiegel Online, 19.2.2009, www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,608586,00.html,

Stand: 21.2.2009.


136 Martin Reichinger

noch immer die Hauptlast der kostenintensiven militärischen Sicherheitsleistungen

tragen und allem Anschein nach auch in den kommenden Jahren

verstärkt tragen werden. 70

Während die US-Regierung die NATO mehr denn je aus militärischen

Gründen wertzuschätzen gelernt hat, steht für viele Europäer dabei zunehmend

der politische Zweck der Allianz als Instrument zur Einflussnahme

auf den Hegemon im Vordergrund. Speziell Frankreich unternimmt

hier gegenwärtig den Versuch, die funktionale Beschränkung des Bündnisses

über den Ausbau einer EU-europäischen Sicherheits- und Verteidigungskomponente

zu forcieren und bietet sich mit seiner Rückkehr in die

integrierte Militärstruktur der Allianz 71 zugleich als schlagkräftiger Partner

im Koalitionensystem der US-Regierung an. Großbritannien, das wie

Frankreich internationale Institutionen traditionell als Amplifikator nationaler

Politikpositionen einsetzt, wirkt über eine weithin bilateral gehaltene

Gefolgschaftstreue entgegen und prädestiniert sich so zur Führung

von Teilkoalitionen in Afghanistan und im EU-Rahmen. Allein Deutschland

ist zur Vermittlung gezwungen, denn es kann weder in der NATO

noch in der EU seine Interessen ohne die Unterstützung der Partner umsetzen.

Gleichwohl erwächst aus dieser Vermittlerrolle heute die Chance,

Einfluss auf die Interessenkonvergenz der EU-Kernstaaten zu nehmen und

mehrheits- und konsensfähige Positionen zu entwickeln. Der Anreiz für

die von den USA gewünschte Organisation von Gefolgschaftsbereitschaft

auf EU-Ebene läge dabei in der gestalterischen Einflussnahme auf die internationalen

Beziehungen im 21. Jahrhundert. 72 Die strategische Komponente

eines solch „fordernden Multilateralismus“ 73 freilich bestünde in

der Erhöhung des EU-europäischen Gewichts in der Weltpolitik. Die ESVP

nämlich kommt heute bereits dort zum Einsatz, wo die USA nicht intervenieren

wollen, nicht mehr intervenieren müssen oder nicht mehr intervenieren

können, da ihre Kapazitäten nach den Jahren der Bush-Regierung

schlicht erschöpft sind.

Sowohl die Substitution der Allianz durch die EU-geführten Operationen

„Concordia“ und „Althea“ auf dem Balkan als auch die zunehmende

Verwendung der NATO zum Anti-Terror-Kampf in Afghanistan belegen,

dass der Primat der NATO jedenfalls beim „peace-keeping“ zu schwinden

begonnen hat. Dies wiegt insofern schwer, als gerade der Fall Afghanistan

beweist, dass „limited wars of intervention and robust PSOs are in-

70 Vgl. Rüb, Matthias: Washington entsendet weitere 17.000 Soldaten nach Afghanistan,

in: FAZ, 19.2.2009, S.6.

71 Vgl. den Beitrag von Gisela Müller-Brandeck-Bocquet in diesem Band.

72 Vgl. Masala: Möglichkeiten einer Neuorientierung, S.27.

73 Hellmann, Gunther: Fordernder Multilateralismus, in: FAZ, 4.2.2009, S.7.


Führungsanspruch und Entlastungswunsch der Bush-Administration 137

creasingly the currency of modern international security”. 74 In der Tat

scheint die EU in ihrem diversifizierten Profil gegenüber vielen Bedrohungen

heute glaubwürdiger zu sein als die NATO, deren Hauptrolle bei

der Verteidigung jedoch aufgrund der noch immer lückenhaften Fähigkeiten

der Europäer nicht in Frage gestellt wird. Die EU braucht die NATO

umso mehr, je schwächer ihre Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist.

Die Stärke der NATO aber hängt von der hegemonialen Kraft und der

Leistungsbereitschaft der USA ab, die sich wiederum als Ergebnis einer

Kosten-Nutzen-Erwägung aus faktisch notwendigen europäischen Bündnisleistungen

und europäischen Ansprüchen auf Mitsprache und langfristige

Gewinnpartizipation ergibt. Im flexiblen Koalitionensystem der US-

Regierung dominieren diese Interdependenzen. Dass die Supermacht eine

effektive Entlastung bei der Herstellung von Sicherheit künftig mit der

Einschränkung ihres Führungsanspruchs wird erkaufen müssen, stünde

insoweit in der außenpolitischen Bilanz der Bush-Administration.

74 Lindley-French, Julian: In the shade of Locarno? Why European defence is

failing, in: International Affairs 4/2002, S.789-811, hier S.804.


Die Obama-Administration:

Ouvertüre zu einem neuen

Amerika?

Ulf Gartzke

1. Ein glatter Regierungswechsel

Washington, DC – Anfang Februar 2009: Es sind erst knapp zwei Wochen

vergangen, seit Barack Obama in einer historischen Zeremonie auf den

Stufen des Kapitol als erster „African American“ zum 44. Präsidenten der

USA vereidigt wurde. Bereits in seiner Amtsantrittsrede vor rund 1,2 Millionen

begeisterten Anhängern auf der Washingtoner Mall machte der

frischgebackene Präsident seine Landsleute mit ernster Miene auf harte

Zeiten gefasst:

„Unsere Nation befindet sich im Krieg gegen ein weitreichendes Netzwerk

von Gewalt und Hass. Unsere Wirtschaft ist stark geschwächt; eine Konsequenz

der Gier und Unverantwortlichkeit einiger Personen, aber auch

unseres gemeinsamen Versagens, harte Entscheidungen zu treffen und

unsere Nation auf ein neues Zeitalter vorzubereiten. Unser Gesundheitssystem

ist zu teuer, unsere Schulen versagen zu oft und jeder Tag liefert

neue Belege dafür, dass die Art und Weise, wie wir Energie nutzen, unsere

Gegner stärkt und unseren Planeten bedroht.“

Diese Liste an drängenden Herausforderungen, denen die USA und ihr

neuer Präsident gegenüberstehen, findet schon auf internationaler Ebene

weitere Ergänzungen: den Nahost-Konflikt, das iranische Nuklearprogramm,

die zukünftige Ausgestaltung der Beziehungen zu China und

Russland, der eskalierende Konflikt zwischen Pakistan und Indien, die

Lage in Nordkorea, das Risiko internationaler Nuklear-Proliferation, der

in den letzten Jahren in Lateinamerika verstärkt zu beobachtende Linkspopulismus

(Hugo Chavez & Co.) usw. Die Vielzahl und Multidimensionalität

der aktuellen Sicherheitsprobleme machen den jüngsten Amtsantritt

Barack Obamas fraglos zu dem schwierigsten in der amerikanischen

Geschichte seit Abraham Lincolns Vereidigung 1861. Nicht zuletzt aus

diesem Grund verbinden daher auch Millionen von Obama-Anhängern

im In- und Ausland geradezu messianische Hoffnungen und Erwartungen

mit dem charismatischen früheren „Junior Senator“ aus Illinois.


Die Obama-Administration: Ouvertüre zu einem neuen Amerika? 139

Und in der Tat: Bislang lief für Barack Obama und sein Team vieles nach

Plan. Vor allem während der „transition phase“ – d.h. der 78 Tage dauernden

Übergangszeit zwischen Obamas Wahlsieg am 4. November 2008

und dem offiziellen Amtsantritt am 20. Januar 2009 – konnte der 47-jährige

„President-elect“ mit der schnellen und zielstrebigen Zusammenstellung

seiner Regierungsmannschaft viele Vorschusslorbeeren sammeln.

Selbst langjährige politische Beobachter Amerikas waren sich zunächst

schnell darüber einig, dass die „Obama Transition“ der disziplinierteste

und professionellste Regierungswechsel sei, den Washington jemals erlebt

habe. Nach dem Amtsantritt wandelte sich jedoch das Bild. Zwar

hatte die „Blagogate“-Affäre um das Verschachern von Obamas Senatssitz

in Chicago und der durch Korruptionsvorwürfe bedingte Rückzug

Bill Richardsons als designierter US-Handelsminister Obamas „transition

phase“ nur marginal berührt, doch die jüngst enthüllten Steuerskandale

prominenter Vertreter seiner Administration – insbesondere der Rückzug

des Super-Lobbyisten und Obama-Intimus Tom Daschle – haben das coole

Saubermann-Image des neuen Präsidenten merklich getrübt.

2. Die Obama-Administration: jung, divers, urban und technologisch

orientiert

Zum jetzigen Zeitpunkt – dieser Beitrag wurde, wie bereits eingangs erwähnt,

Anfang Februar 2009 erstellt – ist es noch zu früh, die Obama Administration

einer personellen und inhaltlichen Detailanalyse zu unterziehen.

Dafür sind erst zu wenige Puzzle-Teile bekannt. Zwar stehen fast

alle Personalentscheidungen auf der ersten Ebene – d.h. Kabinettsminister

und Leiter wichtiger US-Regierungsbehörden sowie Obamas neuer Parallel-Stab

an politischen Sonderberatern im Weißen Haus mit Zuständigkeiten

für wichtige Themengebiete wie z.B. Klimaschutz- und Energiepolitik

– bereits fest. Doch letztlich werden auch Personalien auf der zweiten,

dritten und sogar vierten Hierarchieebene erheblichen Einfluss auf Inhalt

und Implementierung der politischen Agenda des neuen Präsidenten ausüben.

Bedenkt man darüber hinaus, dass weitere rund 1.100 politische Beamte

vom Senat bestätigt werden müssen, wird deutlich, dass noch mehrere

Monate vergehen werden, bevor die neue Regierungsmannschaft ein

vollständiges Ganzes ergeben wird.

Gleichwohl lassen die bereits deutlich erkennbaren Konturen der Obama-

Administration Rückschlüsse auf das künftige Gesamtbild zu. Die Kontraste

zur Ära Bush können auf den ersten Blick deutlicher kaum ausfallen.

Zunächst einmal steht an der Spitze Amerikas nun ein 47 Jahre alter

„African American“ aus dem urbanen Chicago anstelle eines 62-jährigen

Weißen aus dem konservativen Texas. Weiterhin ist die Obama-Administration

im Durchschnitt deutlich jünger, deutlich diverser (was die Präsenz


140 Ulf Gartzke

von Frauen und Minderheiten anlangt) sowie deutlich urbaner und mehr

technologisch orientiert als das Vorgänger-Team von George W. Bush.

Während sich viele Mitarbeiter von Barack Obama in ihren 30ern oder

sogar erst 20ern befinden – Jon Favreau ist als Chef-Redenschreiber des

US-Präsidenten gerade mal 27 Jahre alt –, wurde die Bush-Administration

im direkten Vergleich dazu klar von älteren Jahrgängen dominiert. Und

während der 43. Präsident der USA viele seiner engsten Berater aus dem

christlich-konservativen ländlichen Süden Amerikas (Texas und weitere

Staaten des sog. „Bible Belt“) rekrutierte, so sind es bei Obama nunmehr

vor allem die kosmopolitischen Eliten der amerikanischen Ost- und Westküste

(v.a. New York und Kalifornien) sowie natürlich aus Chicago, die

wichtige Positionen in der Regierung übernehmen. Selbst die Besetzung

der heiß begehrten Praktikumsplätze in Washington wird sich angesichts

des Machtwechsels spätestens ab dem Sommer deutlich ändern. Kamen

unter Präsident Bush noch bevorzugt Studenten aus christlich-konservativen

Kaderschmieden (Regent oder Liberty Universities in Virginia etc.)

zum Zuge, so werden nun viele der Obama-Praktikanten an den traditionellen

US-Eliteuniversitäten (Harvard, Stanford etc.) studieren.

3. Wichtige Mitglieder der Obama-Administration im Überblick

3.1 Stabschef Rahm Emanuel

Die erste wichtige Personalie der „transition phase“ war die Berufung von

Rahm Emanuel zum Stabschef des künftigen Präsidenten. Der 49-jährige

Kongressabgeordnete (2003-2009) aus dem Heimatstaat von Barack Obama

gilt als Teil der „Chicago Mafia“ – dem unmittelbaren politischen Umfeld

von Barack Obama in Chicago – und pflegt mit einer Reihe weiterer

Mitglieder, darunter Obamas Top-Wahlkampfstratege und wichtigster politischer

Berater David Axelrod, bereits seit Jahren enge persönliche Freundschaften.

Zusammen mit Senator Charles Schumer aus New York gilt Rahm

Emanuel zudem als Architekt des historischen Wahlsiegs der Demokraten

im Herbst 2006, bei dem die Republikaner vor dem Hintergrund von diversen

Korruptions- und Sexskandalen in ihren Reihen ihre bestehenden

Mehrheiten in beiden Kammern des US-Kongresses einbüßten. Emanuel

ist nicht zuletzt wegen seines aggressiven Politik-Stils (Spitzname „Rahmbo“)

vor allem bei den unter Madame Speaker Nancy Pelosi bereits seit

mehreren Jahren arg gebeutelten Republikanern im Repräsentantenhaus

nicht wohl gelitten. So sahen führende republikanische Politiker die Berufung

von Emanuel zum Stabschef als wichtiges Indiz dafür, dass der neu

gewählte Präsident es mit seinem Wahlkampfversprechen, einen neuen,

weniger konfrontativen Ton nach Washington zu bringen, nicht wirklich

ernst meine, sondern vielmehr seine politische Agenda ohne Rücksicht auf

die Opposition in möglichst kurzer Zeit durchsetzen wolle.


Die Obama-Administration: Ouvertüre zu einem neuen Amerika? 141

Letztlich wird sich Rahm Emanuel jedoch vor allem mit seinen Parteifreunden

auf dem Capitol Hill (insbesondere mit den früheren Kollegen

im Repräsentantenhaus) herumschlagen müssen. Sowohl House Speaker

Nancy Pelosi als auch Senate Majority Leader Harry Reid haben bereits

klar gemacht, dass sie sich nicht einfach als verlängerter Arm des Präsidenten

sehen und bei der Umsetzung von Barack Obamas politischer

Agenda sowie der Bewältigung der Wirtschaftskrise eine gewichtige Mitsprache

beanspruchen. Dies könnte die Ouvertüre zu einem nicht unerheblichen

politischen Konflikt innerhalb der Demokraten werden, vor

allem dann, wenn Nancy Pelosi & Co. der Versuchung nicht widerstehen

können, im Kongress eine dezidiert linke Politikagenda (z.B. im Bereich

der Außen- und Sicherheitspolitik, der Steuer- und Budgetpolitik etc.) zu

verfolgen und sich damit unweigerlich auf Konfrontationskurs mit dem

neuen Präsidenten begeben.

3.2 Außenministerin Hillary Clinton und Vizepräsident Joe Biden

Die Berufung von Hillary Clinton zur neuen US-Außenministerin war zunächst

sehr umstritten. Was hatte Barack Obama dazu bewogen, seine

schärfste innerparteiliche Konkurrentin auf einen so wichtigen Kabinettsposten

zu berufen? Überdies eine Berufung, verbunden mit dem Risiko,

dass Ex-Präsident Bill Clinton über seine Frau indirekt in die Geschicke

der Obama-Administration eingreifen könnte. Die Einbindung von Hillary

Clinton orientiert sich an dem historischen Vorbild Abraham Lincolns

mit seinem berühmten „Team of Rivals“-Konzept, demzufolge nur die fähigsten

Personen mit der Führung des Landes zu betrauen sind, ungeachtet

aller politischen Rivalitäten. Deshalb auch die Einbindung von Hillary

Clinton in die Obama-Administration, welche überdies die Unterstützung

an der demokratischen Basis, wie beabsichtigt, steigern konnte. Parallel

wird jedem Einfluss ihres Mannes deutlich vorgebaut. So wurden z.B. die

lange Zeit undurchsichtigen millionenschweren Fundraising-Aktivitäten

von Bill Clintons Privatstiftung erst auf Druck des Obama-Teams offengelegt,

als Bedingung für den Einzug Hillary Clintons ins State Department.

Das Bestreben der Obama-Administration, den Einfluss der Clintons zu

begrenzen, führte in der Vergangenheit bereits zu ihrer Ablehnung als

Vize-Präsidentschaftskandidatin. Ein solcher Schritt hätte Obamas Wahlkampfslogan

„Change We Can Believe In“ untergraben können, wenn

plötzlich die „alte“ First Lady nach acht Jahren zur neuen Nummer Zwei in

Amerika aufgestiegen wäre. Eine solche Kontinuität war nicht gewünscht.

Hillary Clinton ist in außen- und sicherheitspolitischen Fragen dem pragmatisch-moderaten

Lager innerhalb der Demokratischen Partei zuzurechnen.

So hatte sie trotz des hohen Drucks durch die pazifistische Parteibasis


142 Ulf Gartzke

während des gesamten Vorwahlkampfs nie ihre Unterstützung für Präsident

George W. Bushs umstrittene „Iraq War Resolution“ vom Oktober

2002 revidiert und lehnte ebenso einen überstürzten Irak-Rückzug rundweg

ab. In ihrer neuen Position im State Department will Hillary Clinton

nun vor allem die Kooperation mit Washingtons Alliierten verstärken und

gleichzeitig die Reputation Amerikas in der Welt wiederherstellen. Umfragen

belegen deutlich, dass die USA nach acht Jahren George W. Bush

bei großen Teilen der Bevölkerung Europas und in fast allen islamischen

Staaten ein sehr schlechtes Ansehen besitzen. Die Ursachen hierfür sind

bekannt und reichen vom Krieg im Irak über Guantanamo und Abu Ghraib

bis hin zu Washingtons Ablehnung des Kyoto-Protokolls. Die von

Präsident Bush in seiner zweiten Amtszeit ab Januar 2005 unter Führung

von Condoleezza Rice gestartete Charmeoffensive in Richtung der (europäischen)

Alliierten konnte in diesem Zusammenhang lediglich das

Image Amerikas auf Ebene der politischen Eliten verbessern. Das Thema

„Public Diplomacy“ bleibt mit Blick auf die breite Bevölkerung deshalb

auch weiterhin eine der wichtigsten Herausforderungen und Prioritäten

amerikanischer Außenpolitik. Zur Beilegung der Krise um das iranische

Nuklearprogramm befürwortet Clinton die Aufnahme direkter Verhandlungen

mit Teheran und will darüber hinaus die Beziehungen zu Syrien

reaktivieren.

Hillary Clinton stellt insgesamt sicherlich eine exzellente Wahl für den

wichtigen Posten als US-Außenministerin dar. Sie verfügt bereits heute

über internationale Anerkennung und genießt in vielen Hauptstädten der

Welt einen sehr guten Ruf. Auch innerhalb des State Department kann

Clinton auf die volle Unterstützung ihres Hauses zählen. So wurde sie

bereits an ihrem ersten Arbeitstag von rund 1.000 jubelnden Mitarbeitern

des Außenministeriums wie ein Rockstar empfangen. Gleichwohl wird

sich Hillary Clinton innerhalb der Obama-Administration in außen- und

sicherheitspolitischen Fragen behaupten müssen. So könnte sich die Ernennung

der zwei neuen US-Sonderbeauftragten Richard Holbrooke (für

Afghanistan und Pakistan) sowie George Mitchell (für arabisch-israelische

Angelegenheiten) für Clinton als problematisch erweisen. Schließlich

wurden diese zwei erfahrenen außenpolitischen Schwergewichte der Demokraten

in der Vergangenheit bereits selbst als potenzielle Außenminister

gehandelt und könnten daher versucht sein, unter Umgehung der

Außenministerin direkt Einfluss auf die Politikgestaltung im Weißen Haus

und den Ministerien zu nehmen. Insbesondere Richard Holbrooke, den

gewieften Taktiker und knallharten Verhandlungsführer, sollte die ehemalige

First Lady im Auge behalten. So vermochte Clinten angeblich erst

in letzter Minute und nach persönlicher Intervention bei Barack Obama

zu verhindern, dass Holbrooke ein eigenes Büro im Weißen Haus zugewiesen

wurde. Die räumliche Nähe des 67-Jährigen zum Präsidenten hätte

sonst die Position der US-Außenministerin von vornherein untergraben.


Die Obama-Administration: Ouvertüre zu einem neuen Amerika? 143

Dennoch ließ es sich Holbrooke nicht nehmen, bei der offiziellen Vorstellung

der beiden neuen Sonderbeauftragten im State Department vor

versammelter Regierungsspitze – d.h. inklusive Präsident Obama und Vize

Biden – die US-Außenministerin lediglich als seine „unmittelbare Chefin“

zu bezeichnen. Probleme scheinen vorprogrammiert zu sein. Es ist in diesem

Zusammenhang interessant anzumerken, dass Holbrooke US-Medienberichten

zufolge neben Afghanistan und Pakistan ursprünglich auch

noch für Indien als „Special Representative“ verantwortlich sein sollte.

Doch die bevölkerungsreichste Demokratie der Welt (und eine der dynamischsten

Wirtschaftsregionen) wollte sich nicht in die gleiche Schublade

wie die beiden „failing states“ Afghanistan und Pakistan schieben lassen.

Nach energischen Protesten der indischen Regierung hinter den Kulissen

ist Holbrooke nunmehr lediglich für Afghanistan und Pakistan zuständig.

Die aufstrebende Großmacht Indien, mit der die Bush-Administration in

den letzten Jahren eine „wirtschaftlich-strategische Partnerschaft“ aufgebaut

hat, spielt bereits in einer anderen Liga.

Für den außenpolitischen Wahlkampf-Beraterstab war die Berufung Clintons

eine frustrierende Enttäuschung. Gehen doch jetzt viele wichtige

Schlüsselpositionen im State Department an alte Clinton-Vertraute, während

Obama-nahe Politik-Experten aus Thinktanks, Wissenschaft und

Wirtschaft beim Kampf um interessante Jobs das Nachsehen haben. Bereits

wenige Tage nach Barack Obamas Wahlsieg wurden die außenpolitischen

Beraterstäbe komplett aufgelöst und die betreffenden Personen

lapidar gebeten, bei Interesse an einer Tätigkeit innerhalb der neuen Administration

ihren Lebenslauf – wie alle anderen Amerikaner auch – auf

der Transition-Website www.change.gov einzureichen. Weiterhin wurde

ihnen ein enger Maulkorb verpasst: keine Kontakte zu den Medien und

keine Kontakte mit ausländischen Politikern und Diplomaten.

Angesichts der Tatsache, dass hier Hunderte von hoch qualifizierten Personen

über einen Zeitraum von zwei Jahren erhebliche Zeit und Energie

in den harten US-Wahlkampf von Barack Obama investiert haben, zumeist

neben ihren „normalen“ beruflichen Verpflichtungen, und dabei

auch Anfeindungen des Clinton-Teams erdulden mussten, ist die Enttäuschung

oftmals riesig. Hier hatten sich viele einen gänzlichst anderen

„Change“ versprochen!

Abseits all dieser Fragen wird Hillary Clinton zweifelsohne das einflussreichste

Mitglied der Obama-Administration werden, ihre politische

Statur und ihr weit verzweigtes persönliches Netzwerk kann neben dem

Präsidenten keiner aufwiegen. Die formale Nummer Zwei, Vizepräsident

Joe Biden, ist kein vergleichbar zentraler Akteur, und dies trotz seiner nahezu

gebetsmühlenartig wiederholten Beteuerungen, in alle wichtigen

Entscheidungen des Präsidenten involviert zu sein. Bislang hat es viel-


144 Ulf Gartzke

mehr den Anschein, dass Biden weder bei wichtigen Personalfragen noch

bei inhaltlichen Entscheidungen der Obama-Administration eine signifikante

Rolle spielen konnte. Joe Biden bietet folglich einen klaren Bruch

zu dem brillanten „Strippenzieher“ und ultimativen Washington-Insider

Dick Cheney, den Biden mehrmals als „gefährlichsten“ Vizepräsidenten

in der Geschichte der USA bezeichnet hatte. Ungeachtet der Frage, wie

man zu Bidens Kritik an seinem Vorgänger steht, war Cheney zweifelsohne

der einflussreichste Vizepräsident in der Geschichte der USA.

3.3 Nationaler Sicherheitsberater Jim Jones und Verteidigungsminister

Robert Gates

Barack Obamas Nationaler Sicherheitsberater ist wohl der einzige hochrangige

Mitarbeiter des neuen Präsidenten, der diesen Regierungsposten

auch im Falle eines Wahlsiegs von John McCain hätte bekommen können.

Den ehemaligen Kommandanten des US-Marinekorps sowie früheren

NATO-Oberbefehlshaber in Europa und Afghanistan verbindet eine

langjährige Freundschaft mit dem 72-jährigen republikanischen Präsidentschaftskandidaten

des Jahres 2008. Doch trotz seiner persönlichen

Beziehung zu McCain entschied sich Jones – der über alle Parteigrenzen

hinweg für seine Integrität und Professionalität geschätzt wird – schon

während der heißen Wahlkampfphase, Barack Obama als sicherheitspolitischer

Berater im Hintergrund zur Verfügung zu stehen. Jones gilt als

ein Kenner Europas und entschiedener Befürworter der NATO. Er weiß

insbesondere um die Bedeutung der europäischen Alliierten bei der Bewältigung

der schwierigen Situation in Afghanistan. Auch kennt er die

erheblichen innenpolitischen Probleme vieler europäischer Regierungen,

die mit einer massiven Ablehnung des aktuellen NATO-Engagements in

Afghanistan unter ihrer eigenen Bevölkerung zu kämpfen haben. Ein weiteres

Thema, bei dem Jones über erhebliche Expertise verfügt, ist der Bereich

Energiepolitik bzw. Energiesicherheit. So war Jones bis zu seinem

Wechsel in die Obama-Administration Präsident des „Institute for 21st

Century Energy“ bei der US-Handelskammer.

Traditionell kommt dem Nationalen Sicherheitsberater und seinem Mitarbeiterstab

im National Security Council innerhalb der US-Administration

eine wichtige Koordinierungsfunktion zu, insbesondere für die Abstimmung

zwischen Weißem Haus, Pentagon und State Department. Die

Rolle und Bedeutung des National Security Advisor ist vor allem davon

abhängig, dass er/sie das volle Vertrauen des Präsidenten besitzt. Nur so

kann er seiner Position im relativen Kräfteverhältnis zu den anderen relevanten

Akteuren (vor allem der Außen- und Verteidigungsminister sowie

ggf. der Vizepräsident) Gewicht verleihen. Doch selbst ein enges Vertrauensverhältnis

zum Präsidenten ist noch keine automatische Erfolgsgaran-


Die Obama-Administration: Ouvertüre zu einem neuen Amerika? 145

tie für einen einflussreichen Sicherheitsberater. So sah sich Condoleezza

Rice in ihrer Zeit als George W. Bushs erste Nationale Sicherheitsberaterin

(2001-2005) weitgehend marginalisiert. Die Planungen für den Irakkrieg

wurden beispielsweise maßgeblich von Pentagon-Chef Donald Rumsfeld

und Vizepräsident Cheney vorangetrieben. Selbst der populäre damalige

Außenminister und Realpolitik-Anhänger Colin Powell zog im internen

Machtkampf mit ihnen den Kürzeren. Zum Schluss blieb sowohl Powell

als auch Rice nichts anderes übrig, als den Administrationskurs wohl oder

übel mitzutragen. Bushs letzter Sicherheitsberater Stephen Hadley war

noch schwächer und vermochte während der zweiten Amtszeit von George

W. Bush – diesmal dominiert von Verteidigungsminister Robert Gates

und Außenministerin Condoleezza Rice – keine eigenen Akzente zu setzen.

Alle Anzeichen deuten bislang darauf hin, dass Jim Jones ein tendenziell

stärkerer Sicherheitsberater sein wird. Er besitzt umfangreiche militärische

Erfahrung, genießt Vertrauen über alle Parteigrenzen hinweg, und mit

Robert Gates steht ihm ein Verteidigungsminister auf Abruf gegenüber.

Denn auch wenn Barack Obama den bisherigen Pentagon-Chef überreden

konnte, vorläufig im Amt zu bleiben, wird dieses Arrangement jedoch

spätestens nach Jahresfrist enden. In der Zwischenzeit ist die Beibehaltung

von Robert Gates jedoch ein geschickter, stabilisierender Schachzug,

der es Obama ermöglicht, jeden Bruch in der US-Verteidigungspolitik zu

vermeiden und die geplanten Anpassungen in der amerikanischen Militärstrategie

im Irak sowie vor allem in Afghanistan schrittweise und

reibungslos vorzunehmen. Gleichzeitig konnte Barack Obama mit dem

Festhalten an Gates sein Wahlkampversprechen einlösen, ebenfalls prominente

Republikaner in seine neue Administration einzubinden.

Robert Gates selbst hatte ursprünglich geplant, seinen Posten am 20. Januar

2009 zu räumen, blieb aber auf Bitten des „President-elect“ im Amt; nicht

zuletzt auch aus der Überzeugung, dass Kontinuität an der Pentagon-Spitze

zu einer Zeit, in der sich Amerika an mehreren Kriegsschauplätzen engagiert,

von großer Bedeutung sei. Wenngleich Gates vorläufig Verteidigungsminister

bleibt, werden aber fast alle anderen politischen Beamten der Bush-Administration

im Pentagon in den kommenden Wochen und Monaten ihren Hut

nehmen müssen. Diesem Kompromiss musste Gates zustimmen. Im Gegenzug

wurde ihm von Barack Obama zugesichert, dass während seiner Amtszeit

sein geplanter Nachfolger nicht im Pentagon arbeiten würde (z.B. als stellvertretender

US-Verteidigungsminister). Verständlicherweise wollte Gates verhindern,

dass sein designierter Nachfolger noch während seiner restlichen

Amtszeit im Pentagon die Kommando- und Hierarchieebenen durcheinander

bringen und sich als de facto Verteidigungsminister etablieren könnte.

Just aus diesem Grund wird Richard Danzig, der bereits Barack Obama im

Wahlkampf als sicherheitspolitischer Chefberater zur Seite stand, erst nach

dem Abgang von Gates ins Pentagon wechseln – direkt an die Spitze.


146 Ulf Gartzke

Einigermaßen unbehelligt von diesen Entscheidungen dürfte sich die weitere

Entwicklung des US-Verteidigungshaushaltes gestalten. Unter Präsident

George W. Bush stiegen die Militärausgaben nach den Terroranschlägen des

11. September 2001 – nicht zuletzt wegen der sehr teuren Interventionen in

Afghanistan und im Irak – rapide an und erreichten zuletzt, inklusive aller

Neben- und Nachtragshaushalte, die gigantische Summe von rund 700 Milliarden

Dollar pro Jahr. Bereits während des US-Präsidentschaftswahlkampfs

wurde eifrig darüber spekuliert, ob nach einem möglichen Wahlsieg von

Barack Obama mit einer drastischen Verringerung des Verteidigungshaushaltes

zu rechnen sei – nicht nur, um die häufig von Demokraten kritisierte

„Militarisierung der US-Außenpolitik“ unter George W. Bush rückgängig

zu machen, sondern auch, um die frei werdenden finanziellen Ressourcen

für eine expansive Gesundheits- und Sozialpolitik zu verwenden (das altbekannte

„Kanonen vs. Butter“ Dilemma).

Pentagon-Beobachter gehen indes davon aus, dass zumindest in den

kommenden zwei Jahren mit keinen signifikanten Veränderungen im

Kernhaushalt des US-Verteidigungsministeriums – d.h. ohne die Kosten

laufender Militäroperationen in Afghanistan, Irak etc. – zu rechnen sei.

Dies betrifft vor allem die unter der Bush-Administration angelaufenen

bzw. geplanten Beschaffungsprogramme für neue Waffen- und Trägersysteme.

Obschon das Defense Business Board, ein externes Beratergremium

des Pentagon, President-elect Barack Obama bereits im November 2008

angesichts der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise empfohlen hatte,

eine Reihe teurer Rüstungsinvestitionen neu zu überdenken und ggf. zu

streichen. „Business as usual is no longer an option”, so der Tenor des

Briefings.

Doch drastische Kürzungen sind in nächster Zeit trotz schwieriger wirtschaftlicher

Rahmenbedingungen nicht zu erwarten. Zum einen ist die

US-Rüstungslobby sehr einflussreich und kann insbesondere auf dem

Capitol Hill auf die Unterstützung mächtiger Senatoren und Kongressabgeordneten

beider Parteien zählen. Zum anderen hat Barack Obama

gerade Bill Lynn, bislang Chef-Lobbyist beim Rüstungskonzern Raytheon,

zum stellvertretenden Verteidigungsminister nominiert. Diese Personalentscheidung

Obamas – die eine Ausnahmegenehmigung des Präsidenten

für die neuen, strikten Ethik-Richtlinien der Administration erforderte

– stieß denn auch im Kongress umgehend auf Kritik. Bislang weisen

die Weichen im Pentagon in die bekannte Richtung und weniger nach

„Change We Can Believe In”. Bleibt abzuwarten, wie lange angesichts der

ökonomischen Krise eine Fortsetzung noch möglich sein wird. In diesem

Zusammenhang steht aber bereits heute fest, dass für Barack Obama ein

großer Terroranschlag à la 11. September während seiner Amtszeit politisch

fatal wäre. Zumal dann, wenn in der amerikanischen Öffentlichkeit

der Eindruck entstünde, Obama habe die Sicherheitsinteressen des Lan-


Die Obama-Administration: Ouvertüre zu einem neuen Amerika? 147

des aus ökonomischen und ideologischen Gründen grob vernachlässigt

(z.B. durch massive Kürzungen im Budget von Pentagon und Homeland

Security, durch eine defensivere Anti-Terror Politik etc.). Man mag zur

Bush-Administration stehen wie man will: Viele Dinge liefen falsch bzw.

nicht so wie vorgesehen. Doch wird der 43. Präsident für sich immer beanspruchen

können, mit seiner Regierung einen zweiten Terroranschlag

auf amerikanischem Boden für mehr als sieben Jahre verhindert zu haben.

Darin wird wohl das bleibende historische Vermächtnis von George W.

Bush bestehen.

3.4 Abschließende Bemerkungen

Vorliegender Beitrag fokussiert sich auf die außen- und sicherheitspolitischen

Entscheidungsträger und Berater der Obama-Administration,

welche die öffentliche Wahrnehmung maßgeblich beeinflussen werden.

Wenngleich die Obama-Administration insgesamt gesehen (inklusive des

Präsidenten) jünger und diverser ist als die Bush-Administration, gilt für

fast alle im vorliegenden Artikel analysierten Personen, dass sie zumeist

weißer Hautfarbe und (mitunter deutlich) über 60 Jahre alt sind (Rahm

Emmanuel ist 49 Jahre alt). Offenkundig wurde angesichts der großen

Herausforderungen ein Generationswechsel in diesen Bereichen noch

einmal vertagt.

Schon vor der Amtseinführung von Barack Obama stand fest, dass die

Bewältigung der größten Wirtschaftskrise seit der Großen Depression von

1929 seine wichtigste innen- und außenpolitische Herausforderung darstellen

wird. Schließlich basieren die außen- und sicherheitspolitischen

Kapazitäten eines Landes letztlich auf der Stärke und Dynamik der jeweiligen

Volkswirtschaft. Genauso wie z.B. Chinas rasanter wirtschaftlicher

Aufstieg zwangsläufig strategisch-militärische Konsequenzen zeitigt (bislang

primär in Asien, zukünftig aber auch vermehrt auf globaler Ebene),

würde eine dauerhafte Schwächung der amerikanischen Wirtschaft unweigerlich

den außen- und sicherheitspolitischen Spielraum Washingtons

erheblich einengen. Es sollte Deutschland in diesem Zusammenhang zu

denken geben, dass wir 2008 von China als drittgrößte Industrienation

der Welt abgelöst wurden. Wenngleich die Berechnungsmethoden und

die Zahlenakrobatik der chinesischen Regierung immer mit Fragezeichen

zu versehen sind, ist der generelle Trend eines Aufstiegs Asiens und eines

(zumindest relativen) Abstiegs Europas nicht von der Hand zu weisen.

Selbst die USA sind nicht völlig von den Konsequenzen des auf die westlichen

Industrieländer zukommenden „demographischen Winters“ isoliert,

wenngleich eine generell höhere Geburtenrate und eine effektivere Einwanderungspolitik

Amerika im Vergleich zum „Alten Kontinent“ Europa

erhebliche strukturelle Vorteile verschafft. Barack Obama hatte mit seiner


148 Ulf Gartzke

Administration ohne Zweifel einen starken Start. Doch Amerika befindet

sich im Zustand einer gefährlichen wirtschaftlich-militärischen Überdehnung

und muss dringend die Balance zwischen seiner inneren Leistungsfähigkeit

und seinen außen- und sicherheitspolitischen Ansprüchen wiederherstellen.

An dieser gewaltigen historischen Herausforderung werden

sich Präsident Barack Obama und seine Administration letztlich messen

lassen müssen. Barack Obama und seine Mitstreiter werden die Vereinigten

Staaten nicht neu erfinden, aber ihr Gesicht gravierend verändern.


Washingtons Krieg gegen den

Terror – Lehren aus den Fehlern

der Bush-Administration

James W. Davis

Der „Krieg gegen den Terrorismus“ – ersonnen als Antwort auf die Anschläge

von New York und Washington am 11. September 2001 – war

zweifellos das wichtigste außen- und sicherheitspolitische Vermächtnis

der Bush-Administration. Nach sieben Jahren – einem Zeitraum also, der

das amerikanische Engagement in beiden Weltkriegen des vergangenen

Jahrhunderts übersteigt – und nach Kriegsausgaben in Höhe von rund

864 Milliarden US-Dollar, 1 verließ George W. Bush sein Amt. Derweil

verteidigten 145.000 Soldaten einen hart erkämpften, aber fragilen Sieg

über die Aufständischen im Irak, die sich im Zuge der amerikanischen Invasion

formiert hatten; weitere 30.000 Mann der US-Truppen bekämpften

gemeinsam mit rund 40-50.000 Soldaten der NATO sowie anderer alliierter

Staaten wiedererstarkende Taliban in Afghanistan und eine sich

neu organisierende Al Qaida im westlichen Pakistan. Doch anstatt zu

einer voranschreitenden Demokratisierung im Nahen Osten zu führen,

hat der „Krieg gegen den Terror“ autoritären Regimen die Gelegenheit

gegeben, unter dem Mantel des Anti-Terror-Kampfes nicht-islamistische,

reformorientierte Oppositionsbewegungen zu unterdrücken, während Al

Qaida und seine Verbündeten reformistische Führer der islamischen Welt

systematisch getötet haben. Und trotz, oder vielleicht gerade wegen, der

Präsenz von 200.000 US-Soldaten an seiner Grenze und amerikanischen

Kriegsschiffen vor der Küste, strebte im Iran ein fundamentalistisches Regime

weiterhin trotzig nach Atomwaffen und unterstützte die Hisbollah

im südlichen Libanon mit Geld und Waffen.

Ähnlich düster erschien auch die Situation im israelisch-palästinensischen

Konflikt. Nachdem Bush den Konflikt für die längste Zeit seiner

Administration auf ein Abstellgleis verfrachtet hatte, verließ er sein Amt

zu einem Zeitpunkt, da die Spuren des israelischen Luftangriffs auf Gaza

kaum beseitigt waren. Zugleich war der Gazastreifen fest in der Hand der

Hamas – einer Organisation, die vom amerikanischen Außenministerium

als terroristisch eingestuft wird. Fortschritte im Friedensprozess hin zur

vielfach beschworenen „Zwei-Staaten-Lösung“ waren während der Amts-

1 Balasco, Amy: The Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror

Operations Since 9/11, Washington, DC, Congressional Research Service,

15.10.2008.


150 James W. Davis

zeit George W. Bushs nicht zu erkennen. 2 Auch die Beziehungen zwischen

den USA und ihren traditionellen Alliierten (vor allem in Westeuropa)

waren in den vergangenen Jahren erheblich angespannt, während der

amerikanische Einfluss in wichtigen internationalen Organisationen dramatisch

sank. Insgesamt hat die amerikanische Reputation in der Welt

durch den „Krieg gegen den Terror“ einen historischen Tiefstand erreicht:

Viele sahen in diesem Krieg nichts anderes als einen Krieg gegen den Islam

oder einen Mosaikstein einer umfassenden imperialistischen Agenda.

Wieder andere kritisierten den Krieg als einen Angriff auf traditionelle

amerikanische Werte, insbesondere die Rechtstaatlichkeit. 3 Und für beide

Seiten exemplifizierte das Militärgefängnis in Guantanamo geradezu den

moralischen Verfall Amerikas.

Wenn man jedoch argumentiert, dass der „Krieg gegen den Terror“ sowohl

menschlich als auch finanziell verlustreich und für das amerikanische

Prestige schädlich war, impliziert dies nicht notwendigerweise, dass

er auch ein völliger Misserfolg war. Zur Verteidigung der Bush-Politik sollte

man anerkennen, dass kaum ein Sicherheitsexperte im September 2001

geglaubt hat, dass die Vereinigten Staaten in den kommenden sieben oder

acht Jahren nicht erneut Ziel eines Terroranschlags werden würden. Doch

es ist trotz der strapazierten Beziehungen während des Irakkriegs gelungen,

die internationale Kooperation in der Geheimdienstarbeit sowie beim

Gesetzesvollzug zu vertiefen und wichtige Erfolge im Antiterrorkampf zu

ermöglichen: Im August 2006 etwa konnte dank der engen Zusammenarbeit

zwischen pakistanischen, britischen und amerikanischen Sicherheitsbehörden

ein Komplott islamistischer Terroristen vereitelt werden, die

geplant hatten, zehn Flugzeuge während des Flugs von Großbritannien

in die USA zu sprengen. Auch die Aufdeckung der Pläne für ein Bombenattentat

auf den Frankfurter Flughafen im September 2007 wurde durch

die intensive Kooperation zwischen amerikanischen und deutschen Geheimdienstkräften

ermöglicht.

Angesichts der globalen Natur der terroristischen Bedrohung reicht ein

enger Fokus auf „Homeland Defense“ jedoch nicht aus. Zum einen hat

es in der Zeit seit dem 11. September 2001 weltweit mehr islamistische

Attentate gegeben als in der Dekade zuvor – darunter die Anschläge auf

London (2005) und Madrid (2004). Zum anderen hat auch die Tötung

mehrerer Al Qaida-Anführer nichts daran geändert, dass sich Osama bin

Laden weiterhin auf freiem Fuß befindet. Zudem überrascht die Terror-

2 Die Auseinandersetzungen zwischen Fatah und Hamas haben allerdings auch

deutlich gemacht, dass ein Friedensschluss zwischen Israel und Palästinensern

erst möglich sein wird, wenn es zu einer Aussöhnung der Palästinenser untereinander

kommt.

3 Vgl. die jährlichen Berichte des Pew Global Attitudes Project, Pew Research

Center, Washington, DC.


Washingtons Krieg gegen den Terror 151

organisation geradezu mit der Fähigkeit, sich immer wieder an das sich

ändernde strategische Umfeld anzupassen, so dass Experten mittlerweile

argumentieren, Al Qaida ähnele heute eher einer sozialen Bewegung als

einer zentral kontrollierten terroristischen Vereinigung. 4 Wie erfolgreich

war also der Antiterrorkampf? Der frühere Verteidigungsminister Donald

Rumsfeld brachte diese Frage in einem Memo an hochrangige Mitarbeiter

auf den Punkt, indem er folgenden Maßstab vorschlug: „Are we capturing,

killing or deterring and dissuading more terrorists every day than

the madrassas and the radical clerics are recruiting, training and deploying

against us?“ 5

Rumsfelds Frage ist ebenso wichtig wie ironisch, denn sie zeigt die gravierendste

Schwäche des – maßgeblich von ihm selbst mitentwickelten

– Antiterrorkriegs auf: Die Bush-Administration ist gescheitert, weil sie

nicht verstanden hat, dass das Ziel des Antiterrorkriegs nicht allein darin

bestehen kann, eine bestimmte Zahl von Terroristen festzunehmen oder

zu töten oder die Kontrolle über ein bestimmtes Gebiet herzustellen, auch

wenn kaum bestritten werden kann, dass solche taktischen Maßnahmen

nützlich sind. Der Schlüssel zu einem langfristigen Erfolg in der Auseinandersetzung

mit dem islamischen Terror liegt darin, den Kampf um Ideen

zu gewinnen. Oder, wie es ein enger Berater von Präsident Obama ausdrückte:

„[The Bush Administration] misdiagnosed the most important

origins of the problem, put too much faith in military force and tough

talk, needlessly alienated friends and allies, and neglected the important

ideological aspects of the struggle.“ 6

1. Die Gefahr der Vereinfachung

In ihrem Bemühen, die Anziehungskraft des radikalen Islam zu verstehen,

hat die Bush-Administration vielfach den Fehler begangen, sich auf

grob vereinfachte, oft monokausale Erklärungen zu verlassen. Solch simplifizierende

Analysen haben wiederum zu kruden Strategien geführt, die

sich, nicht zuletzt wegen ihrer Beschränkung auf militärische Instrumente

nationaler Machtausübung, häufig als kontraproduktiv erwiesen haben.

Ein besonders augenscheinliches Beispiel für solch eine vereinfachte

Betrachtungsweise liefert die von der Bush-Regierung wiederholt vorge-

4 Vgl. Leheny, David: Terrorism, Social Movements and International Security:

How Al Qaeda Affects Southeast Asia, in: Japanese Journal of Political Science

6/2005, S.87-109; Sageman, Marc: Understanding Terror Networks, Phildelphia

2004; Sageman, Marc: Leaderless Jihad: Terror Networks in the Twentyfirst

Century, Philadelphia 2008; Hoffman, Bruce: The Myth of Grassroots Terrorism.

Why Osama bin Laden Still Matters, in: Foreign Affairs, Mai/Juni 2008.

5 Moniz, David/Squitieri, Tom: Defense Memo: A Grim Outlook, in: USA Today,

22.10.2003.

6 Gordon, Philip H.: Winning the Right War, in: Survival 49/2007, S.14-46.


152 James W. Davis

tragene Behauptung, dass die Terroristen uns angriffen, da sie die Freiheit

verabscheuten. Als dieses Argument erstmals kurz nach den Anschlägen

vom 11. September vorgebracht wurde, konnte man noch entschuldigend

einwenden, dass die Aussagen der besonderen Stresssituation geschuldet

waren und der Präsident noch nicht die Gelegenheit gehabt hatte, die Ereignisse

mit seinen Beratern zu besprechen. Fünf Jahre später konnte diese

Entschuldigung jedoch nicht mehr gelten. Bush wiederholte seine These

dennoch und ignorierte damit eine Vielzahl exzellenter Studien und

ausgewogener Analysen, die in der Zwischenzeit auch von staatlichen

Institutionen produziert worden waren: „Iraq is not the reason the terrorists

are at war against us. They are at war against us because they hate

everything America stands for – and we stand for freedom. We stand for

people to worship freely. One of the great things about America is, you‘re

equally American if you‘re a Jew, a Muslim, a Christian, an agnostic or an

atheist. What a powerful statement to the world about the compassion

of the American people that you‘re free to choose the religion you want

in our country. They can‘t stand the thought that people can go into the

public square in America and express their differences with government.

They can‘t stand the thought that the people get to decide the future of

our country by voting. Freedom bothers them because their ideology is

the opposite of liberty, it is the opposite of freedom. And they don‘t like

it because we know they know we stand in their way of their ambitions

in the Middle East, their ambitions to spread their hateful ideology as a

caliphate from Spain to Indonesia.” 7

Bereits an anderer Stelle wurde darauf hingewiesen, dass diese Aussage

zutiefst widersprüchlich ist. 8 Denn einerseits wird behauptet, dass Terroristen

motiviert seien durch ihren Hass auf die Freiheit; andererseits

heißt es, dass der Mangel an Freiheit die Menschen im Nahen Osten dazu

veranlasse, die Terroristen zu unterstützen. Doch beklagenswert ist nicht

allein dieser Widerspruch, sondern vor allem die kontraproduktive Strategie,

die aus der Verbindung solch simplifizierter, oberflächlicher Betrachtungsweisen

resultierte. Denn wenn Politiker davon überzeugt sind, dass

Terroristen uns für das hassen, was wir sind und nicht für das, was wir tun,

dann machen sie sich wahrscheinlich wenige Gedanken darüber, welche

Auswirkungen ihre Strategien im Kampf gegen den Terror für diejenigen

Gemeinschaften und Gesellschaften haben, aus denen die Terroristen

stammen. Und wenn fehlende Demokratie die Ursache des Terrors ist – ist

dann nicht Demokratie die Antwort?

7 President Bush Discusses Global War on Terror, Wardman Park Marriott Hotel,

Washington DC, 29.9.2006, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/09/20060929-3.html

8 Gordon: Winning the Right War, S.19.


Washingtons Krieg gegen den Terror 153

In gewisser Hinsicht hatte Bush natürlich Recht, als er erklärte, der Irak sei

nicht der Grund, warum sich die Terroristen mit uns im Krieg befänden.

Aber natürlich verfehlt diese Aussage den Kern des Problems. Die überwiegende

Mehrheit der Forschung zu den Ursachen des Terrorismus verweist

auf ein komplexes Netz aus individuellen Gruppen- und Gesellschaftsdynamiken.

Subjektive Klagen über historisches Unrecht, fehlenden Respekt

und erlittene Demütigungen geben diesen Dynamiken immer wieder

neue Nahrung. Für den „Krieg gegen den Terror“ war der Irakkrieg insofern

kontraproduktiv, als er nicht nur die weit verbreitete Feindseligkeit

gegenüber den USA anstachelte, sondern auch dem unter radikalen Islamisten

im Nahen und Mittleren Osten verbreiteten Argument Auftrieb

gab, wonach Amerika einen Krieg gegen den Islam führe. Darüber hinaus

hat das wenig fundierte Demokratieverständnis, das Demokratie schlicht

mit Wahlen gleichsetzt, aber die Notwendigkeit etablierter, repräsentativer

politischer Parteien außer Acht lässt, im Irak zu einem äußerst fragilen

Resultat geführt, das gegenüber der konfessionellen Gewalt schon bald

nicht mehr standhalten konnte und beinahe in einen totalen Bürgerkrieg

ausgeartet wäre. 9

Dabei kann natürlich kein Zweifel daran bestehen, dass die Förderung der

Demokratie ein erstrebenswertes Ziel ist – nicht zuletzt, weil stabile Demokratien

langfristig notwendig sind, um der Herausforderung durch den

islamischen Terrorismus zu begegnen. Doch während wir in fest verankerten

Demokratien jene Aspekte verwirklicht sehen, die wir auch in der islamischen

Welt und in den internationalen Beziehungen insgesamt fördern

wollen, müssen wir beachten, dass schwach institutionalisierte Demokratien

sowohl in ihrem Inneren, als auch im Verhältnis zu anderen Staaten

dazu neigen, ihre politischen Ziele gewaltsam zu verfolgen. Staaten, die

erst am Anfang ihrer Demokratisierung stehen, sind besonders anfällig für

kriegerische Auseinandersetzungen. Eine wichtige Studie, die Daten aus

den vergangenen zwei Jahrhunderten untersucht hat, belegt: Länder, die

Wahlen durchgeführt haben, ohne über die notwendigen Institutionen

zur friedlichen Austragung des politischen Wettbewerbs zu verfügen, sind

viermal so anfällig, in Kriege verstrickt zu werden. So ist etwa Jugoslawien

1991 in einem Bürgerkrieg versunken, sechs Monate nach entscheidenden

Wahlen; die gewählten Regierungen Pakistans und Indiens standen

sich 1999 im Kargil-Krieg gegenüber; und Kriege zwischen Armenien und

Aserbaidschan, Peru und Ecuador, Russland und Tschetschenien sowie

Äthiopien und Eritrea folgten ebenfalls demokratischen Experimenten in

den 1990ern. Zu tödlichen Gewaltausbrüchen kam es auch in Burundi

nach den international mandatierten Wahlen im Jahr 1993 sowie in Ost-

9 National Intelligence Estimate. Prospects for Iraq‘s Stability: A Challenging

Road Ahead, Washington, DC, National Intelligence Council, Januar 2007;

Katzman, Kenneth: Iraq: Politics, Elections, Benchmarks, Washington, DC,

Congressional Research Service, November 2008.


154 James W. Davis

timor nach dem Unabhängigkeitsreferendum 1999. 10 Wiederum ist die

Frage aber offenkundig, nicht, ob man überhaupt Demokratie fördern

soll, sondern, wie man es in einer verantwortungsvollen und erfolgversprechenden

Weise tun kann. Eine Anti-Terror-Strategie, die diese Komplexität

nicht zur Kenntnis nimmt, wird kaum die gewünschten Erfolge

produzieren, sondern stattdessen womöglich sogar zu jenen Ergebnissen

führen, die wir eigentlich vermeiden wollen.

Welche Gefahren eine vereinfachende Analyse mit sich bringt, zeigte sich

jedoch nicht nur in den fehlerhaften Erklärungen der Ursachen des Terrorismus.

Auch die von der Bush-Administration vorgetragene Einschätzung

der Auswirkungen des Terrors wurde der Komplexität der Zusammenhänge

nicht gerecht. Als etwa im Sommer 2006 die Hisbollah aus dem südlichen

Libanon israelische Streitkräfte angriff und dabei zwei israelische

Soldaten verschleppte und acht weitere tötete, bezeichnete George W.

Bush den Konflikt als eine weitere Front im globalen Antiterror-Kampf,

obwohl die Hisbollah eine radikalisierte Gruppierung innerhalb des

schiitischen Islam darstellt und ganz andere Ziele verfolgt als die vom

Wahabismus inspirierte sunnitische Al Qaida. 11 Doch die Mängel dieser

Rhetorik beschränken sich nicht allein auf die schwachen analytischen

Grundlagen, sondern sie verschließen auch den Blick dafür, dass Differenzen

und Risse innerhalb des Islam eine Gelegenheit darstellen könnten,

die politischen Ambitionen der Radikalen zu bekämpfen, den regionalen

Machtansprüchen einiger Akteure entgegenzuarbeiten und gezielt Gruppen

gegeneinander auszuspielen. Noch schwerer wiegt zudem, dass diese

Rhetorik – und das damit einhergehende Zusammenwerfen schiitischer

und sunnitischer Gruppen in ein vermeintlich monolithisches Ganzes –

den Eindruck verstärken, dass die USA und ihre Verbündeten tatsächlich

den Islam als solches als Feind betrachten. Dies wiederum motiviert diejenigen

Gruppen, die eigentlich untereinander um Einfluss in der islamischen

Welt konkurrieren würden, nun stattdessen taktische Allianzen

gegen den gemeinsamen Gegner – die USA, ihre Alliierten und deren weltweite

Interessen – einzugehen.

Neben dieser fehlenden Sensibilität für Differenzen innerhalb des Islam

zeigte sich die Bush-Regierung selbst auf den höchsten Ebenen erschrekkend

ignorant gegenüber wichtigen ethnischen und nationalen Rivalitäten

in denjenigen Regionen der Welt, die für die Rekrutierung radikaler

Islamisten besonders wichtig waren. Auch die Auswirkungen des „Krieges

gegen den Terror“ auf die regionalen Machtverhältnisse wurden von der

amerikanischen Administration häufig nur unzureichend bedacht: Ob-

10 Mansfield, Edward D./Snyder, Jack L.: Electing to Fight. Why Emerging Democracies

go to War, Cambridge 2005.

11 President Discusses Foreign Policy During Visit to State Department, 14.8.2006,

http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/08/20060814-3.html


Washingtons Krieg gegen den Terror 155

wohl es recht vorhersehbar war, erkannte man erst spät, dass der Iran der

regionale Hauptnutznießer einer jeden Strategie sein würde, die darauf

abzielt, sowohl Saddam Hussein (Irans arabischen Gegenspieler) als auch

die Taliban (einen zentralen ideologischen Gegner) zu zerstören. Und in

Afghanistan schien die Bush-Administration nicht zu realisieren, dass die

pakistanische Unterstützung der Taliban Teil einer größeren Strategie des

Geheimdiensts (ISI) war und darauf abzielte, den paschtunischen Nationalismus

und damit einhergehende Machtambitionen zu bekämpfen, um

die eigenen Truppen in Kaschmir konzentrieren zu können.

Der Verweis auf diese innerislamischen Unterschiede und auf die Risse

innerhalb jener Regionen, die gemeinhin mit dem „Krieg gegen den Terror“

in Verbindung gebracht werden, erinnert uns einmal mehr daran,

dass eine Strategie zur Terrorismusbekämpfung nicht unabhängig von

einer umfassenderen außenpolitischen Agenda entwickelt werden kann,

welche sich sensibel mit den geopolitischen Realitäten auseinandersetzt.

Doch anstatt den „Krieg gegen den Terror“ in einen größeren geopolitischen

Rahmen einzuordnen, hat die Bush-Administration gerade die

Außenpolitik selbst diesem Krieg untergeordnet. Das Ergebnis war eine

Deformation des politischen Prozesses und des politischen Gefüges, eine

Schieflage bei den Investitionen ohnehin knapper menschlicher und

materieller Ressourcen, ein mangelhaftes Verständnis und ein unzureichender

Einsatz des gesamten Instrumentariums zur Verfügung stehender

nationaler Machtmittel und ein grundsätzliches Versagen bei der Definition

eines umfassenden politischen Ziels, das der US-Politik vorangestellt

werden könnte.

2. Vernachlässigung nicht-militärischer Instrumente

So war der „Krieg gegen den Terror“ gleichzeitig zu weit und zu eng. Zu

weit war er insofern, als die Bush-Administration eine Vielzahl von außenpolitischen

Entscheidungen mit dem Antiterror-Kampf vermischt hat

– den Sieg gegen die Taliban in Afghanistan, die Bekämpfung des iranischen

Atomprogramms sowie des iranischen Machtstrebens in der Region,

die Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts, die Förderung

von Entwicklung und Demokratie usw. Zu eng gefasst war der Krieg, weil

die Nützlichkeit militärischer Instrumente gegenüber anderen Instrumenten

der nationalen Machtausübung überschätzt wurde, mit negativen Folgen

für die Innen- und Außenpolitik.

Diese Betonung der militärischen Instrumente war jedoch von Beginn an

sichtbar; die strategischen Grundzüge wurden bereits im September 2002

in der Nationalen Sicherheitsstrategie veröffentlicht. Darin wird insbesondere

die Antizipation und Verhinderung terroristischer Attacken gefordert


156 James W. Davis

oder, wie es Präsident Bush in einer Reihe von Reden immer wieder formuliert

hat: „We will confront them overseas so that we do not have to

confront them here at home.“ 12 Angesichts der von der Bush-Administration

frühzeitig geäußerten Abneigung gegenüber „Nation-Building“ mag

es dementsprechend kaum überraschen, dass sich in diesem Dokument

wenig finden lässt über die Notwendigkeit, Kapazitäten und staatliche

Strukturen in schwachen Staaten oder Post-Konflikt-Situationen zu stärken.

Stattdessen hat man sich intensiv mit einer möglichen Verbindung

zwischen „rogue states“ und Massenvernichtungswaffen beschäftigt.

Am offenkundigsten werden die Möglichkeiten und Grenzen des militärischen

Anti-Terror-Kampfes in Afghanistan. Zwar haben die amerikanischen

und britischen Einheiten, unterstützt durch Kämpfer der Nordallianz,

im Herbst 2001 mit großem Erfolg die Trainingscamps von Al Qaida

zerstört und die Taliban vertrieben. 13 Doch in den darauffolgenden Jahren

ist es Al Qaida und den Taliban besser gelungen, sich im sogenannten

„Stammesgebiet unter Bundesverwaltung“ (FATA) im westlichen Pakistan

neu zu organisieren, während die internationale Gemeinschaft bekanntermaßen

weniger erfolgreich darin war, einen gut funktionierenden

afghanischen Staat aufzubauen. Einer Studie der Brookings Institution

zufolge ist Afghanistan heute der zweitschwächste Staat der Welt, die Gesamtsituation

in Afghanistan wird schlechter eingeschätzt als die im Irak.

Darüber hinaus gilt das Land am Hindukusch der gleichen Studie zufolge

als das weltweit unsicherste. Auch in Bezug auf das staatliche Sozialwesen

beurteilt Brookings die Lage in Afghanistan als katastrophal. Aufgrund

der hohen Kindersterblichkeit, dem mangelhaften Zugang zu sauberem

Trinkwasser und sanitären Einrichtungen sowie einer nur geringen Zahl

von Primarschulabsolventen schneidet Afghanistan auch in dieser Kategorie

schlechter ab als jedes andere Land der Welt. 14 Auch wenn die Rhetorik

eine andere war, hat die Bush-Regierung doch zu keinem Zeitpunkt

annähernd ausreichende Mittel bereitgestellt, um einen funktionierenden

Staat aufzubauen. Afghanistan hat pro Kopf wesentlich weniger Hilfe

erhalten als andere Post-Konflikt-Staaten wie Bosnien, Kosovo oder Haiti.

Nach Einschätzung eines afghanischen Experten war die Differenz gravierend:

„Aid per capita to Afghans in the first two years after the fall

12 President Bush, George W.: Remarks at Oak Ridge National Laboratory,

12.7.2004, http://www.cfr.org/publication/7178/remarks_at_oak_ridge_national_laboratory.html

13 Für Analysen der US-Strategie in Afghanistan siehe Andres, Richard B./Wills,

Craig/Griffith, Thomas Jr.: Winning with Allies: The Strategic Value of the

Afghan Model, in: International Security 30/2005, S.124-160; Biddle, Stephen

D.: Allies, Airpower, and Modern Warfare: The Afghan Model in Afghanistan

and Iraq, in: International Security 30/2005, S.161-176.

14 Brookings Institution, Index of State Weakness in the Developing World,

http://www.brookings.edu/reports/2008/~/media/Files/rc/reports/2008/02_

weak_states_index/02_weak_states_index_basket_scores_pullout.pdf


Washingtons Krieg gegen den Terror 157

of the Taliban was around a tenth of that given to Bosnians following the

end of the Balkan civil war in the mid-1990s.“ 15

In der afghanischen Bevölkerung wächst gleichzeitig der Unmut darüber,

dass es der Regierung Präsident Karzais weder gelungen ist, die eigene Autorität,

noch den öffentlichen Dienst über das ganze Land hinweg auszudehnen

und für eine spürbare Verbesserung der Lebensumstände zu sorgen.

16 Infolge dessen kam es zu einem Wiedererstarken von Taliban und

Al Qaida – nicht weil diese militärisch besonders mächtig sind, sondern

weil die afghanische Regierung weiterhin zu schwach ist, um ihnen Einhalt

zu gebieten. 17

Die Vernachlässigung nicht-militärischer Machtinstrumente bei den amerikanischen

Auslandsoperationen spiegelt zudem ein innenpolitisch-bürokratisches

Ungleichgewicht wider: Nach den Anschlägen vom 11. September

ist das Budget des Verteidigungsministeriums effektiv um rund

60% gestiegen und belief sich für das Jahr 2008 auf mehr als 500 Milliarden

Dollar. Und obwohl auch das Budget des Außenministeriums nach

dem 11. September gestiegen ist – die Einschnitte, die seit dem Ende des

Kalten Krieges gemacht worden waren, wurden zurückgenommen und

weitere Mittel bereitgestellt – bleiben die Ressourcen und das verfügbare

Personal für eine „Soft Power“-Politik in beklagenswertem Maße unzureichend.

So blieb etwa die Zahl der amerikanischen Diplomaten mehr oder

weniger konstant, selbst nachdem Außenministerin Rice erklärt hatte,

dass mehr außenpolitische Missionen notwendig seien, um die gesteckten

Ziele der „transformativen Diplomatie“ erreichen zu können. 18 Doch

während die US-Behörde für Internationale Entwicklung zu Zeiten des

Vietnamkriegs noch 15.000 Mitarbeiter beschäftigte, sind es heute nur

noch 3.000. Das Schicksal der wichtigsten amerikanischen Einrichtung

für „Public Diplomacy“ ist noch dramatischer: Die United States Information

Agency, die einmal über ein Budget in Höhe von einer Milliarde

Dollar verfügte, mehrere 10.000 Mitarbeiter (darunter viele Nicht-Amerikaner)

beschäftigte und Informations- und Kulturzentren auf der ganzen

Welt unterhielt, wurde 1999 „abgewickelt“. Nach den Anschlägen auf

New York und Washington gab es deshalb keine staatliche Institution,

die allein zuständig gewesen wäre, den Kampf um Ideen aufzunehmen –

mit dem Ergebnis, dass sich schließlich keine Behörde zuständig fühlte.

15 Wadhams, Caroline P./Lawrence J. Korb: The Forgotton Front, Washington,

DC 2007, S.29.

16 Jones, James L./Pickering, Thomas R.: Afghanistan Study Group Report, Washington,

DC Januar 2008, S.17.

17 Strategic Advisors Group: Saving Afghanistan: An Appeal and Plan for Urgent

Action, Washington, DC März 2008.

18 „Transformational Diplomacy“, Remarks of Secretary of State Condoleezza

Rice at Georgetown University, 18.1.2006, http://www.state.gov/secretary/

rm/2006/59306.htm


158 James W. Davis

Die Notwendigkeit einer besseren Zusammenarbeit mit zivilen Akteuren

und einer effizienteren öffentlichen Diplomatie im Kampf um Ideen hat

auch Verteidigungsminister Robert Gates erkannt. Er plädierte unlängst

für eine drastische Ausweitung der „civilian elements of the United States´

national security apparatus“ 19 .

3. Implikationen für die neue Administration

Welche Folgerungen sich aus der vorangegangenen Analyse für die Obama-Administration

ergeben, sind offensichtlich und, wie ich glaube,

vom Präsidenten und seinen Beratern weithin verstanden.

Erstens: Der „Krieg gegen den Terror“ muss einer umfassenden außenpolitischen

Agenda untergeordnet werden, einer Agenda, die nicht allein

definiert, was Amerika verhindern will, sondern die ebenso eine Reihe positiver

Ziele umfasst und das Potenzial hat, auch in der islamischen Welt

Anziehungskraft zu entfalten. Die Vereinigten Staaten und ihre Alliierten

müssen eine Zukunftsvision aufzeigen, welche all jene anspricht, die

den gewaltsamen Extremismus ablehnen und gleichzeitig nach besseren

Möglichkeiten streben, um selbstbestimmt zu leben. Aber, um es in den

Worten Präsident Obamas zu sagen, das erfordert „more than lectures on

democracy. We need to deepen our knowledge of the circumstances and

beliefs that underpin extremism“ 20 .

Zweitens: Auch wenn militärische Instrumente und der Einsatz möglicherweise

todbringender Gewalt weiterhin eine Rolle im Antiterrorkampf

spielen werden, so müssen diese Mittel doch ergänzt und ausbalanciert

werden durch nicht-militärische Instrumente, die auf einem komplexeren

Verständnis der vielfältigen historischen, politischen und sozialen Ursachen

des Terrorismus beruhen. Ein wirklich weit gespannter, alle staatlichen

Institutionen umfassender Ansatz wird eine bessere Koordination

zwischen den Ministerien sowie eine Anhebung der Budgets der zivilen

Ministerien erfordern. Ein wirklich mutiger – wenngleich innenpolitisch

riskanter – Schritt wäre zudem, die generelle Frage aufzuwerfen, ob unsere

Außen- und Sicherheitsbürokratie überhaupt angemessen konzipiert ist,

um die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts zu bewältigen. Abgesehen

von kleineren Korrekturen nach den Attacken vom 11. September

ist die Bürokratie, die Präsident Obama von seinem Amtsvorgänger übernimmt,

ein Apparat, der gestaltet worden ist, um den Anforderungen des

Kalten Kriegs gerecht zu werden. Doch in einer Zeit, in der die Grenzen

19 Gates, Robert M.: A Balanced Strategy: Programming the Pentagon for a New

Age, in: Foreign Affairs 88/2009.

20 Obama, Barack: Renewing American Leadership, in: Foreign Affairs 86/2007,

S.11.


Washingtons Krieg gegen den Terror 159

zwischen zivilen und militärischen Missionen einerseits sowie zwischen

innerer und äußerer Sicherheit andererseits immer mehr verschwimmen,

ist die Bereitschaft, unkonventionell zu denken, eine zentrale Voraussetzung

für institutionelle Innovation.

Drittens: Washington benötigt eine nuanciertere Strategie, um mit den

regionalen geopolitischen Komplexitäten im Antiterrorkampf zurechtzukommen.

In seiner Zeit als Präsidentschaftskandidat schien Barack Obama

dies verstanden zu haben, schrieb er doch in seinem Beitrag für Foreign

Affairs: „I will encourage dialogue between Pakistan and India to work toward

resolving their dispute over Kashmir and between Afghanistan and

Pakistan to resolve their historic differences and develop the Pashtun border

region. If Pakistan can look toward the east with greater confidence,

it will be less likely to believe that its interests are best advanced through

cooperation with the Taliban.” 21

4. Implikationen für die transatlantischen Beziehungen

Die weit verbreitete europäische Ablehnung der Bush-Doktrin (in welcher

argumentiert wurde, die USA hätten das Recht, unilateral zu handeln, um

terroristischen Angriffen zuvorzukommen) sowie die Entscheidung der

USA, in den Irak einzumarschieren, haben die transatlantischen Beziehungen

in die tiefste Krise seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs gestürzt.

Vielfach wurde prophezeit, dass die Krise gar einen Wendepunkt darstelle,

der die Natur der amerikanisch-europäischen Partnerschaft für immer verändern

werde, nicht zuletzt weil Europa zukünftig in zentralen Fragen der

internationalen Sicherheit nicht mehr automatisch auf die Führungsrolle

der USA verweisen werde.

Doch obwohl vieles für eine solche Lesart spricht, basieren solche Argumente

doch auf einer gravierenden Schwäche: Sie überbewerten einerseits

das Maß an Harmonie, das die transatlantischen Beziehungen während

der vergangenen 50 Jahre vermeintlich geprägt hat. Und andererseits

überbewerten sie auch den Bruch, der sich in den letzten Jahren aufgetan

haben soll. Abseits der rhetorischen Exzesse eines Präsidenten Bush oder

eines Kanzlers Schröder sind die Arbeitsbeziehungen zwischen Amerikanern

und ihren europäischen Kollegen heute jedoch in vielerlei Hinsicht

intensiver und produktiver als während des Kalten Krieges. Und es gibt

keinen Anlass zu befürchten, dass sich diese Formen der engen Kooperation

und Koordination unter einer neuen Administration verschlechtern

werden.

21 Obama: Renewing American Leadership, S.10.


160 James W. Davis

Wenn sich aber die Obama-Administration entscheiden sollte, in der zuvor

skizzierten Art voranzuschreiten und den „Krieg gegen den Terror“

einer breiteren Strategie zur fundamentalen Transformation der Beziehungen

zwischen dem Westen und den islamischen Gesellschaften unterzuordnen,

dann wird eine enge Zusammenarbeit allein auf der Ebene der

Arbeitsbeziehungen in Zukunft nicht mehr ausreichen. Europa und die

USA müssen sich einig sein, sie müssen die gleichen positiven Signale aussenden

und gemeinsam daran arbeiten, den Krieg der Ideen erfolgreich

zu bewältigen. Denn wie sonst wollen wir andere davon überzeugen, dass

unsere Zukunftsvision erstrebenswert ist, wenn wir untereinander vielstimmig

weiter streiten? Zudem hat die gegenwärtige Finanzkrise allen

Budgets erhebliche Zwänge auferlegt, so dass nur eine vertiefte Kooperation

auf den höchsten Regierungsebenen dabei helfen kann, die knappen

Mittel effektiv für einen umfassenden Ansatz einzusetzen.

Der von der Bush-Administration geführte „Krieg gegen den Terror“ war

geprägt von vielen Fehlern, aus denen sowohl Amerikaner als auch Europäer

heute lernen müssen. In anderen Dingen lag die Regierung um

George W. Bush jedoch richtig, etwa in der Überzeugung, dass der Kampf

gegen den islamistischen Extremismus die Herausforderung für eine ganze

Generation sein würde. Daraus folgt, dass Amerikaner und Europäer

mit Ausdauer und Geduld an der Umsetzung einer verbesserten Strategie

arbeiten müssen. Wenn sie dabei erfolgreich sind, werden sich mehr und

mehr Muslime gegen die Extremisten in ihren eigenen Gesellschaften

wenden und den Terror als ein legitimes Mittel des politischen Widerstands

ablehnen. Erst dann werden wir die Antwort geben können, auf

die Rumsfeld gewartet hat.


USA, Multilateralismus

und internationale

Organisationen

Das Spannungsfeld der Mandatierung

internationaler Zwangsgewalt

Johannes Varwick

1. Wandel als Programm – auch in der Außenpolitik?

Barack Obama wurde mit dem Versprechen eines grundlegenden Wandels

in allen Politikbereichen zum 44. Präsidenten der Vereinigten Staaten von

Amerika gewählt. Im Bereich der Außenpolitik – der sicher nicht wahlentscheidend

war – dürfte dieser Wandel jedoch insgesamt weniger radikal

ausfallen, als dies diejenigen, die seinem Vorgänger „eine der schlechtesten

außenpolitischen Leistungsbilanzen aller US-Präsidenten“ 1 bescheinigen,

erwarten. Denn erstens war bereits in der zweiten Amtszeit von George

W. Bush eine Veränderung des stark unilateralistisch geprägten Stils zu

verzeichnen, der sich auch im Rückzug neokonservativer Schlüsselakteure

wie Wolfowitz, Bolton oder Rumsfeld zeigte. Zweitens sind aufgrund der

Zwänge des politischen Systems der USA radikale Veränderungen in der

Außenpolitik unwahrscheinlich und drittens steht die neue außenpolitische

Mannschaft Obamas mit Außenministerin Hillary Clinton, dem alten

und neuen Verteidigungsminister Robert Gates und Sicherheitsberater

James Jones an der Spitze nicht für einen vollkommen neuen Ansatz in

der Außenpolitik.

Anderseits sind die Herausforderungen, vor denen der neue Präsident im

Bereich der Außenpolitik steht, enorm: Es handelt sich, wie es Richard

Holbrooke formulierte, um „eine Respekt einflößende Agenda“. 2 Ein Blick

auf die angekündigte außenpolitische Prioritätenliste der neuen Administration

lässt in der Substanz auf ein gehöriges Maß an Kontinuität schließen.

1 Amerikanische Außenpolitik unter Bush: Bilanz und Ausblick, CSS Analysen

zur Sicherheitspolitik, Zürich 2008. Als eine der wenigen Beispiele für eine

insgesamt positive außenpolitische Bilanz der Bush-Zeit siehe Gaddis, John

Lewis: Das Ende der Tyrannei, in: Internationale Politik 1/2009, S.70-82.

2 Hoolbroke, Richard: The Next President. Mastering a Daunting Agenda, in:

Foreign Affairs, September/Oktober 2008. Alle englischsprachigen Aussagen

im gesamten Beitrag sind vom Verfasser aus Gründen der besseren Lesbarkeit

des Textes ins Deutsche übersetzt worden.


162 Johannes Varwick

Barack Obama 3 selbst nennt als sicherheitspolitische Herausforderungen

die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, globalen Terrorismus,

Schurkenstaaten (rogue states), schwache Staaten (weak states) sowie aufstrebende

Staaten, die die internationale liberale Ordnung herausfordern.

Er bewegt sich damit hinsichtlich der Problemwahrnehmung durchaus

in Tradition der Sicherheitsstrategien der Bush-Administration. Wichtigste

inhaltliche Veränderung ist, dass das Thema Klimaveränderung und

globale Erderwärmung als gleichwertige sicherheitspolitische Herausforderung

zu den genannten Gefahren gesehen wird und in diesem Bereich

erhebliches amerikanisches Umsteuern angekündigt wird. Obama erklärte

zudem bei zahlreichen Gelegenheiten, dass er die amerikanische Führungsrolle

erneuern, internationale Organisationen reformieren sowie die

amerikanischen Allianzen und Partnerschaften stärken wolle. 4 In jedem

Fall lässt sich Obama einer außenpolitischen Schule zurechnen, die in den

USA den Garanten der internationalen Stabilität sieht und in der die USA

die Rolle eines „sanften“ oder „wohlmeinenden Hegemons“ einnehmen

müssten. 5 Der Versuchung, nach den Lasten des Irak-Krieges nach innen

zu schauen, müssten die USA dezidiert widerstehen. Der „amerikanische

Moment“ sei nicht vorbei, müsse aber neu begriffen werden. 6

Unabhängig von der Einschätzung, wie viel Wandel es im Zuge der neuen

Administration im Bereich der Außenpolitik geben wird, steht Obama

für einen Aufbruch, der auch die Außenpolitik berühren wird. Ob

daraus ein neues Verhältnis der USA zu internationalen Organisationen

und zum Multilateralismus abgeleitet werden kann, soll im Folgenden

analysiert werden. Hinsichtlich der Frage der Legitimierung militärischer

Gewalt wird festgehalten, dass das allgemeine Gewaltverbot und die Regelungen

zur friedlichen Streitbeilegung sowie das in der völkerrechtlichen

Idealwelt bestehende Gewaltlegitimierungsmonopol des Sicherheitsrats

der Vereinten Nationen zwar in der politischen Praxis permanent unter

Druck sind, jedoch weder normativ noch politikpraktisch eine bessere

Alternative in Sicht ist. Gleichwohl ist multilaterale Zusammenarbeit im

Rahmen der Vereinten Nationen oft mühsam, ineffektiv und zeitraubend.

Einerseits ist bei bestimmten Problemkonstellationen unstrittig, dass nur

ein multilateraler Ansatz erfolgversprechend sein kann. Anderseits sind

3 Als programmatischen Beitrag vor seiner Wahl zum Präsidenten Obama, Barack:

Renewing American Leadership, in: Foreign Affairs, Juli/August 2007,

S.2-16.

4 Die Aussagen im Wahlprogramm und in verschiedenen programmatischen

Reden im Internet, http://origin.barackobama.com/issues/foreign_policy,

Stand: 5.12.2008.

5 Vgl. Rudolf, Peter: Amerikas neuer globaler Führungsanspruch, in: SWP-Aktuell

77/2008; Krause, Joachim: Liberaler Imperialismus und imperialer Liberalismus

als Erklärungsansätze amerikanischer Außenpolitik, in: Zeitschrift für

Außen- und Sicherheitspolitik 1/2008, S.68-95.

6 Obama: Renewing American Leadership.


USA, Mulilateralismus und internationale Organisationen 163

andere Problemkonstellationen offensichtlich multilateral nicht immer

effektiv zu bearbeiten. Hier ist zu erwarten, dass die neue amerikanische

Administration jenseits von „wishful thinking“ eine nüchterne Bestandsaufnahme

vornimmt und die VN nicht überfordert oder gar von ihr Leistungen

verlangt, die sie nicht erbringen kann. Sicherheitspolitischer Multilateralismus

ist zudem kein Wert an sich, sondern nur dann sinnvoll,

wenn damit im Sinne eines effektiven Multilateralismus Beiträge zur Problemlösung

geleistet werden. Ein „VN-Legalismus“ ist also ebenso wenig

zu erwarten, wie sich die USA in allen Fällen von der Handlungsbereitschaft

des VN-Sicherheitsrats abhängig machen werden.

2. Sichtweisen internationaler Organisationen

Die Beurteilung der Frage, welche Chancen internationale Organisationen

und ein multilateraler Politikstil haben und wie sich nationale Außenpolitiken

dazu verhalten können und sollen, hängt auch von grundsätzlichen

Einschätzungen über die Handlungsmöglichkeiten von internationalen

Organisationen ab, die in Politik und Wissenschaft je nach normativem

Standpunkt durchaus variieren. Zugespitzt formuliert ergibt sich eine

dreifache funktionale Differenzierungsmöglichkeit. Die erste Sichtweise

sieht in internationalen Organisationen vornehmlich „Instrumente

staatlicher Diplomatie“, d.h. Staaten instrumentalisieren internationale

Organisationen, um ihre eigenen Interessen mit deren Hilfe in einer anarchischen

Umwelt durchzusetzen. Abmachungen sind wenig verlässlich,

weil ein Partner sie je nach Interesse jederzeit brechen und das kooperative

Verhalten der anderen Seite ausnutzen kann. Eine zweite Sichtweise

interpretiert internationale Organisationen vornehmlich als „Arenen in

der internationalen Politik“, die als diplomatische Dauereinrichtungen

unterschiedliche Politikfelder auf spezifischen Kooperationsniveaus behandeln.

Im Unterschied zu der instrumentellen Sichtweise werden die

internationalen Organisationen eher als Rahmen denn als Mittel zum

Erreichen bestimmter Ziele gesehen. Die dritte Sichtweise weist internationalen

Organisationen eine eigenständige Qualität als „Akteur in der

internationalen Politik“ zu, der zudem als ursächlicher Faktor in der Lage

ist, die Grundmuster internationaler Politik im Sinne einer Minderung

des anarchischen Grundzustands zu verändern.

So ist es nicht verwunderlich, dass es in der Wissenschaft, aber auch in der

Politik der Staaten sehr unterschiedliche Betrachtungsweisen hinsichtlich

der Bedeutung internationaler Abkommen und völkerrechtlicher Regeln

gibt. Die beiden Extrempositionen lassen sich wie folgt zuspitzen: Eine

„legalistische Schule“ sieht in völkerrechtlichen Arrangements ein extrem

hohes Gut, dem politische Erwägungen unterzuordnen sind. Wenn

Staaten Verpflichtungen eingegangen sind, dann müssen sie sich auch an


164 Johannes Varwick

diese halten, weil andernfalls eine Grundvoraussetzung internationaler

Kooperation beschädigt wird. Es wird akzeptiert, dass durch völkerrechtliche

Arrangements die staatliche Souveränität insofern beschnitten wird,

als dass diese staatliches Verhalten determinieren. Eine „politikorientierte

Schule“ stellt völkerrechtliche Arrangements stärker in einen politischen

Kontext und betont, dass es letztlich politischen Entscheidungen der Regierungen

vorbehalten bleiben soll und muss, ob sich diese an überstaatliche

Regelungen halten oder nicht. Völkerrechtliche Regelungen sind ein

Abwägungsfaktor unter vielen anderen und dürften demnach nicht den

Anspruch erheben, maßgeblich handlungsleitend zu sein.

Mit Blick auf die amerikanische Außenpolitik ist zudem darauf hinzuweisen,

dass im politischen System der USA hohe Hürden für multilaterale

Zusammenarbeit eingebaut sind. Gemäß der amerikanischen Verfassung ist

für den Abschluss von multilateralen Verträgen und den Beitritt zu internationalen

Organisationen neben der Zustimmung des Präsidenten die Ratifizierung

des Vertragswerkes durch zwei Drittel der Mitglieder des Senats

erforderlich. Außerdem ist meistens zur Umsetzung eines Vertrags die Verabschiedung

eines speziellen Gesetzes durch beide Kammern des Kongresses

nötig. Dies verbindet sich mit einer politischen Kultur, die völkerrechtliche

Regelungen nicht als über dem nationalen Recht stehend begreift.

2.1 Multilateralismus in Theorie und Praxis

Der Begriff Multilateralismus leidet an seiner Unschärfe und bringt zahlreiche

Definitions- und Abgrenzungsprobleme mit sich. Nach einer formal-deskriptiven

Definition bezeichnet Multilateralismus die Praxis der

Koordination nationaler Politiken von drei oder mehr Staaten durch Adhoc-Vereinbarungen

oder Institutionen. Damit ließe sich nahezu jede

Form staatlicher Zusammenarbeit jenseits von Uni- und Bilateralismus als

multilateral bezeichnen. Auf der anderen Seite stehen normativ gehaltvolle

Konzepte, die Multilateralismus als Politikstil verstehen, bei dem

die zwischenstaatlichen Beziehungen auf der Basis bestimmter allgemein

akzeptierter Verhaltensregeln und Prinzipien ablaufen. Kennzeichnend

ist in dieser Perspektive eine Kultur der Reziprozität, der gegenseitigen

Verlässlichkeit und des prinzipiellen Verzichts auf unabgestimmtes Verhalten.

Bei dem konzeptionellen Gegenmodell – dem Unitaleralismus

– ginge es dann darum, dass einzelne Staaten sich vorbehalten, je nach

eigener Interessenlage alleine und wenn notwendig auch gegen andere

Staaten zu handeln.

Unterhalb dieser prinzipiellen Unterscheidungen kann der Begriff weiter

differenziert werden. Eine mögliche Eingrenzung wäre, als Definitionskriterium

die tendenziell universale Ausrichtung bzw. das Bemühen


USA, Mulilateralismus und internationale Organisationen 165

um funktionale oder geographische Ausweitung der Zusammenarbeit zu

nehmen. Damit würden bestimmte Formen regionaler Kooperation oder

thematisch enge, sachbezogene Zusammenarbeit als Untersuchungsgegenstand

ausscheiden. Eine weitere Spezifizierung ergibt sich aus der

Einbeziehung einer normativen Dimension wie etwa der Betonung einer

regel- und normgeleiteten Qualität der Zusammenarbeit, die aus einem

gemeinsamen Weltbild resultiert („epistemischer Multilateralismus“). Andere

Unterscheidungskriterien beziehen sich auf die policy-Dimension

der Zusammenarbeit (ökonomischer, sicherheitspolitischer, umweltpolitischer

etc. Multilateralismus), die bestimmenden Akteure (staatlicher

versus transnationaler Multilateralismus), den Verbindlichkeitsgrad der

Zusammenarbeit, die Reichweite (offener versus geschlossener Multilateralismus)

oder auch die Machtdimension in der Zusammenarbeit (hierarchischer

versus egalitärer Multilateralismus).

In der politischen Praxis neigen vor allem große und mächtige Staaten zu

unilateralem Vorgehen, weil sie sich von einem unilateralen Handeln ihre

eigene Interessenmaximierung versprechen. Selbst wenn solche mächtigen

Staaten nach dem Prinzip „so viel Multilateralismus wie möglich,

so viel Unilateralismus wie nötig“ verfahren würden (d.h. nur im Notfall

unilateral handelten), würde in der Theorie eine wichtige Voraussetzung

für internationale Kooperation zumindest beschädigt. Denn wer im Einzelfall

auch allein und gegen den Willen seiner potenziellen Partner handelt,

der kann sich kaum darüber wundern, wenn dann auch andere Staaten

dies tun. Anders gewendet: Nur wer sich selbst den Normen der internationalen

Kooperation unterwirft, der kann dies auch von anderen erwarten

und einfordern. Ohne das Grundmuster der Interdependenz ist eine

unilateralistische Politik allerdings wahrscheinlicher. Zu den Grundsätzen

multilateraler Politik gehören das uneingeschränkte Verbot von Gewalt

zur Durchsetzung politischer Ziele und die Erkenntnis, dass nationale Interessen

durch Zusammenarbeit besser durchgesetzt werden können als

in einem nationalstaatlichen Gegeneinander. Die Betonung gemeinsamer

Interessen ist mithin entscheidend für eine multilaterale Politik.

Es hängt also stark von den theoretischen Leitbildern in den betreffenden

Staaten ab, ob eine unilaterale oder multilaterale Strategie als erfolgversprechend

angesehen wird. Internationale Organisationen können nur

dann eine wichtige Rolle in der internationalen Politik spielen, wenn ihre

Mitgliedstaaten auf multilaterale Strategien zu Bewältigung der Probleme

und Herausforderungen setzen, d.h. ein Erfolg ist äußerst voraussetzungsreich.

In der realen Welt zeigt sich, dass diese Voraussetzungen nicht immer

gegeben sind.


166 Johannes Varwick

2.2 Legitimierung internationaler Zwangsgewalt

Eine zentrale Frage ist die Reform des gesamten Systems der VN-Friedenssicherung.

Insbesondere der Krieg gegen den Irak im Frühjahr 2003 stellte

einen fundamentalen Einschnitt in die etablierte Sicherheitsordnung dar.

Die völkerrechtlichen Regelungen zur Einhegung des Krieges, wie sie in

der VN-Charta festgeschrieben sind, seien gescheitert, und es sei an der

Zeit, das Völkerrecht zu reformieren und den neuen Gegebenheiten anzupassen.

Unter welchen Voraussetzungen und für welche Fälle militärische

Interventionen erlaubt sein sollen, sind strittige Fragen, die mit der

Debatte um die sogenannte „präemptive Sicherheitspolitik“ verbunden

sind. In der Kombination von Terrorismus und Massenvernichtungswaffen

liege eine der zentralen sicherheitspolitischen Herausforderungen.

Die der sicherheitspolitischen Strategie in der Zeit des Ost-West-Konflikts

zugrunde liegende Philosophie der Abschreckung (deterrence) funktioniere

unter den neuen Gegebenheiten nicht mehr. Im Einzelfall müsse von

einer „Abschreckung durch Bestrafung“ (deterrence by punishment) zu

einer „Abschreckung durch Verwehren“ (deterrence by denial) übergegangen

werden. Denn werde militärische Gewaltanwendung prinzipiell als

ultima ratio begriffen, könne der günstigste Augenblick verpasst werden,

in dem beim Eingreifen in Konflikte mit vergleichsweise geringem Mittelaufwand

und möglicherweise schon mit einer glaubwürdigen Drohung

– ein maximaler politischer Effekt erzielt werden könne.

Die Selbstverteidigung nach Artikel 51 der VN-Charta ist zwar ein klassisches

legitimes Recht der Staaten. Die zentrale Frage ist aber, was im

Zeitalter von Terrorismus und Massenvernichtungswaffen als Selbstverteidigung

gelten kann. Die Grenzen des Selbstverteidigungsrechts sind

bereits seit längerem unscharf, spätestens seit dem 11. September 2001

ist aber deutlich geworden, dass existenzielle Bedrohungen für Staaten

nicht dem klassischen Bild eines bewaffneten Überfalls von Staat A auf

Staat B entsprechen müssen. Während militärische Prävention im Einzelfall

als legitim gelten kann, stellen Präemptionskriege die internationale

Ordnung vor fundamentale Herausforderungen. Denn es bleibt offen, wer

über die Angemessenheit von solchen Militäreinsätzen entscheidet, auf

welcher völkerrechtlichen Grundlage sie durchgeführt werden und wie

sich dazu das allgemeine Gewaltverbot der VN-Charta verhält. Bedacht

werden müssen aber ebenfalls die möglichen Folgen, wenn in jedem Fall

auf die Sanktionierung von Gewaltanwendung durch den Sicherheitsrat

bestanden wird. So sind durchaus Fälle vorstellbar, in denen er aufgrund

von – nicht zwangsläufig rationalen – Vetodrohungen blockiert ist, aber

dennoch unmittelbarer Handlungsbedarf besteht. Es sei etwa daran erinnert,

dass ein militärisches Eingreifen im Kosovo 1999 nicht möglich gewesen

wäre, wenn auf die klassische Legitimierung durch den VN-Sicherheitsrat

bestanden worden wäre. Um es dann aber nicht nur der Willkür


USA, Mulilateralismus und internationale Organisationen 167

oder der Interessensdefinition einzelner Staaten zu überlassen, was eine

sicherheitsrelevante Bedrohung ist und was nicht, wird u.a. diskutiert, das

Völkerrecht im Lichte der neuen Bedrohungen fortzuentwickeln. Denkbar

wäre etwa, eine Debatte darüber zu führen, wo die Toleranzgrenze bei

der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, der Unterstützung des

internationalen Terrorismus oder aber auch der systematischen Verletzung

von Menschenrechten liegt. Es müsste dann ein nachvollziehbarer

Kriterienkatalog entwickelt werden, bei dem ein Eingreifen gerechtfertigt

sein kann. Solche Definitionsversuche sind mit zahlreichen Schwierigkeiten

verbunden, und es ist eher unwahrscheinlich, dass es gelingen wird.

Die Alternative ist aber, den Status quo zu erhalten, der ebenfalls unbefriedigend

ist.

2.3 Neuer versus alter Multilateralismus

Entlang dieser argumentativen Konfliktlinien zeichnet sich in der Wissenschaft

eine Dichotomie zwischen zwei Formen des Multilateralismus

ab: der sogenannten klassischen und der neuen Form. Während das klassische

Verständnis größtenteils dem europäischen Verständnis entspricht,

zeichnet sich der „neue Multilateralismus“ durch eine lockerere Form von

Ad-hoc-Koalitionen und eine größere Betonung einer Output-Legitimität

aus. Die legalistischen und institutionalisierten Formen der eher klassischen

multilateralen Koordinierung und Zusammenarbeit im Rahmen

von zentralen internationalen Organisationen wurden insbesondere von

der Bush-Regierung als umständlich und ineffektiv abgewertet. Die fundamentalen

Veränderungen der internationalen Politik seit dem Ende des

Ost-West-Konfliktes und insbesondere seit den Terror-Anschlägen vom

11. September 2001 und der US-geführten Invasion des Irak vom März

2003 führten auch zu einer heftigen Debatte über die Bedeutung und den

Nutzen des Multilateralismus. Mit der amerikanischen Sicherheitsstrategie

aus dem Jahre 2002 hat sich die US-Regierung zwar zum Multilateralismus

bekannt, jedoch auch deutlich gemacht, dass sie weder in der Lage

noch willens sein würde, sich bei der Umsetzung ihrer nationalen Interessen

– vor allem der Gewährleistung der Sicherheit der amerikanischen

Bürger – auf internationale Organisationen zu verlassen.

Wer nun der Auffassung ist, diesem amerikanischen Verständnis von Multilateralismus

stünde ein einheitliches europäisches Verständnis gegenüber,

dem muss entgegnet werden, dass – jedenfalls jenseits der allgemeinen

Aussagen in der europäischen Sicherheitsstrategie – auch in Europa

unterschiedliche Varianten des Denkens über Multilateralismus anzutref-


168 Johannes Varwick

fen sind: 7 So ist erstens eine „deutsche Denkschule“ auszumachen, für

die Multilateralismus an sich als ein Gewinn gilt. Verhandlung und eine

Strategie des langen Atems werden als die entscheidenden Parameter gesehen,

um eine ordnungspolitische Alternative zur Macht- und Gewaltpolitik

darzustellen. Zweitens ist eine „französische Denkschule“ anzutreffen,

die Multilateralismus primär als Instrument einer politischen Multipolarität

sieht, durch die ein Gegengewicht zu den USA hergestellt werden

soll. Dabei wird die Konfrontation mit den USA einkalkuliert, sollte sich

Washington nicht zu gleichberechtigter Kooperation mit Europa zusammenfinden.

Drittens kann von einer „britischen Denkschule“ gesprochen

werden, die einen Kompromiss zwischen beiden erstgenannten darstellt

und eher pragmatisch orientiert ist. Das Hauptanliegen dieser Denkschule

ist es, internationale Probleme effektiv und wenn möglich durch multilaterale

Kooperation zu lösen. Dieses gehe aber nur in Kooperation und

nicht in Konfrontation mit den USA.

3. Obamas Außenpolitik

Internationale Organisationen stellen für die Politik der USA traditionell

lediglich ein Mittel zum Zweck und kein Ziel an sich dar. Dies ist keine

Entwicklung, die sich erst seit dem Jahre 2001 durchgesetzt hat. Obgleich

die USA nach 1945 von der Vorstellung einer multilateralen Ordnung

geleitet waren und nahezu alle wichtigen multilateralen Organisationen

von den Vereinten Nationen über die Welthandelsorganisation, den Internationalen

Währungsfonds bis hin zur Nordatlantikorganisation auf

amerikanische Initiative zurückgingen, können die Erfahrungen der amerikanischen

Regierungen mit internationalen Organisationen in den vergangenen

Jahren sicher nicht durchweg als positiv beschrieben werden.

Die mangelnde Effizienz, die damit häufig verbundene Einschränkung

der amerikanischen Handlungsfreiheit sowie geringe Kostenersparnisse

für die USA haben daher zu einer weniger positiven Perzeption von multilateralen

Entscheidungsmechanismen beigetragen als in Europa. 8 Zwar

hatte die Regierung Clinton unter dem deutlichen Einfluss von Madeleine

Albright eine Politik des so genannten durchsetzungsfähigen Multilateralismus

(„assertive multilateralism“) verfolgt, dies bedeutet jedoch nicht,

7 Vgl. Krause, Joachim: Multilateralismus in der Sicherheitspolitik – europäische

und amerikanische Sichtweisen, in: Die Beziehungen zwischen NATO und EU,

hrsg. von Johannes Varwick, Opladen 2005, S.219-238, bes. S.230.

8 Irlenkaeuser, Jan: In order to form a more perfect union – Die amerikanische

Politik zur Reform der Vereinten Nationen, in: Die Reform der Vereinten Nationen

– Bilanz und Perspektiven, hrsg. von Johannes Varwick und Andreas

Zimmermann, Berlin 2006, S.243-258. Zur amerikanischen VN-Politik siehe

Braml, Josef: Amerikas UN-Reformdruck, in: Vereinte Nationen 4/2006, S.153-

159; Luck, Edward: Die USA und die Vereinten Nationen: Ein seltsames Paar

wird sechzig, in: Vereinte Nationen 5/2005, S.201-206.


USA, Mulilateralismus und internationale Organisationen 169

dass die Clinton-Administration unilaterale Maßnahmen grundsätzlich

ausgeschlossen hätte. Schon in der Nationalen Sicherheitsstrategie der

Clinton-Administration aus dem Jahre 1999 wird der unilaterale Einsatz

der amerikanischen (Militär-) Macht nicht ausgeschlossen.

Was bedeuten diese Überlegungen nun für die Frage nach dem künftigen

Verhältnis der USA zu Multilateralismus und internationalen Organisationen?

Zunächst bietet Obama eine Projektionsfläche für jeweils eigene

Wünsche und Vorstellungen in Europa und andernorts, das außenpolitische

Programm der neuen Administration wird sich aber weniger an

externen Erwartungen ausrichten, sondern an den Faktoren orientieren,

die Außenpolitik bestimmen. Diese lassen sich mit der Formel „3 I plus

F plus E“ konzeptionalisieren. Es sind mithin in erster Linie Interessen

(I), Institutionen (I), Ideen (I) und Fähigkeiten (F), die die außenpolitischen

Handlungsmöglichkeiten und -optionen bestimmen. Zudem ist es

eine alte Erfahrung, dass die Realität die Aussagen aus dem Wahlkampf

schnell relativieren wird (E). So versprach etwa Franklin Roosevelt 1940,

dass er keine amerikanischen Truppen in auswärtige Kriege schicken würde,

Lyndon Johnsen erklärte 1964, keine Bodentruppen nach Vietnam zu

entsenden, und George W. Bush trat im Jahr 2000 mit dem Versprechen

an, dass seine Außenpolitik die USA niemals wieder in nation-building

Prozesse verwickeln würde. Die Realität – oder besser gesagt: die sich jeweils

schnell ändernde außenpolitische Problemagenda – hat solche Ankündigungen

schnell zu Makulatur werden lassen. Insofern gilt das alte

Bonmot des britischen Premierministers MacMillan, der bekanntlich auf

die Frage, was ihn in seiner Amtszeit am meisten herausforderte, entgegnete:

„Events, my dear, events!“

Anlässlich der Vorstellung seines außenpolitischen Teams am 1. Dezember

2008 erklärte Obama abermals die Grundzüge seiner Außenpolitik.

In einer unsicheren Welt ist es nach den Worten des künftigen US-Präsidenten

Zeit für einen pragmatischen Neuanfang. Um dabei Erfolg zu

haben, bedürfe es einer neuen Strategie, die fachkundig alle Kräfte Amerikas

vereine. Militärische, diplomatische und geheimdienstliche Kräfte

der USA müssten integriert werden in eine gemeinsame Politik des guten

Beispiels. „Wir werden unsere Fähigkeiten verbessern, um unsere Gegner

zu bekämpfen und unsere Freunde zu stärken. Wir werden alte Allianzen

erneuern und neue und andauernde Partnerschaften formen. Wir werden

der Welt einmal mehr zeigen, dass Amerika ebenso unnachgiebig in der

Verteidigung unseres Volkes ist, wie es fest der Wahrung unserer Interessen

und Werte verpflichtet ist.“ Außenministerin Hillary Clinton sagte bei

gleicher Gelegenheit, die USA benötigten mehr Partner und Verbündete

und weniger Gegner. Angesichts der enormen Herausforderungen in der

Welt müssten die USA künftig alle politischen Mittel nutzen, um Frieden

und Freiheit zu sichern. „Amerika kann die Probleme nicht ohne die Welt


170 Johannes Varwick

lösen, und die Welt kann die Probleme nicht ohne die USA lösen“, sagte

Clinton. Militärische Macht allein sei nicht ausreichend, um die Ideale

Amerikas zu sichern. 9 Auch in ihrer Anhörung von dem Senat im Januar

2009 anlässlich ihrer Nominierung argumentierte Clinton, dass die USA

das Potenzial der harten Macht der militärischen Stärke (hard power) mit

jenem der weichen Macht der kulturell-politischen Anziehungskraft (soft

power) verbinden müssen. Clinton bezeichnete diese Kombination als

„smart power“ (kluge Macht), bei dem der Einsatz des vollen Arsenals an

Mitteln – diplomatisch, ökonomisch, militärisch, politisch, rechtlich und

kulturell – gefordert sei, um die Interessen der USA durchzusetzen. 10

Das außenpolitische Team Obamas lässt sich aber durchaus als „realpolitisches

Demento des großen Wandels, den Obama vor der Wahl verkündigt

hatte“, 11 deuten. Der neue Verteidigungsminister Gates symbolisiert schon

durch die Tatsache, dass er auch in der Bush-Administration in gleicher

Funktion tätig war, Kontinuität im Bereich der Verteidigungspolitik, und

auch der ehemalige NATO-Oberbefehlshaber in Europa, James Jones, eignet

sich als neuer nationaler Sicherheitsberater kaum für Experimente in

der Sicherheitspolitik. Hillary Clinton als Außenministerin gehörte zwar zu

den scharfen Kritikern der Bush-Außenpolitik, vertritt aber durchaus eine

harte Linie bei der Wahrung und Durchsetzung amerikanischer Interessen.

Auch Obama steht in einer außenpolitischen Tradition, in der sich „Ideale,

Interessen, Moral und Macht untrennbar mischen“. 12 Vermutlich bezieht

sich der Aufbruch in der neuen US-Außenpolitik in erster Linie auf

den Politikstil, der sich vorwiegend in der Betonung von Partnerschaften

und Allianzen festmachen lässt. Um die amerikanische Führungsrolle in

der Welt zu erneuern, so Obama, „beabsichtige ich die Allianzen, Partnerschaften

und Institutionen zu erneuern, die notwendig sind, um gemeinsamen

Bedrohungen zu begegnen und gemeinsame Sicherheit zu stärken.

Notwendige Reformen dieser Allianzen und Institutionen sind aber nicht

damit zu erreichen, indem man andere Staaten dazu nötigt, die Veränderungen

nachzuvollziehen, die wir zuvor alleine ausgebrütet haben. Sie

gelingen vielmehr nur dann, wenn wir andere überzeugen, dass sie ihren

Anteil an effektiven Partnerschaften haben.“ 13 Auch in seiner Berliner

Rede vom Juli 2008 erklärte Obama in sehr allgemeiner Form, dass es zur

9 Pressekonferenz anlässlich der Vorstellung des außenpolitischen Teams am

1.12.2008 in Chicago, Abschrift der Redebeiträge, http://blogs.suntimes.com/

sweet/2008/12/obama_opening_remarks_at_sixth.html, Stand: 5.12.2008.

10 Die Ausführungen Clintons im Senate Foreign Relations Committee am 13.1.2009,

http://foreign.senate.gov/testimony/2009/ClintonTestimony090113a.pdf,

Stand: 15.1.2009.

11 Frankenberger, Klaus-Dieter: Obamas realpolitisches Dementi, in: FAZ,

5.12.2008, S.1.

12 Rudolf: Amerikas neuer globaler Führungsanspruch, S.3.

13 Obama: Renewing American Leadership.


USA, Mulilateralismus und internationale Organisationen 171

Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen den Nationen keine Alternative

gebe. „Es ist der Weg, der einzige Weg, um unsere gemeinsame

Sicherheit und unsere gemeinsame Menschlichkeit voranzubringen.“ 14

Hintergrund dabei dürfte allerdings nicht das Bekenntnis zu einem prinzipiellen

Multilateralismus sein, sondern vielmehr in den sich abzeichnenden

Macht- und Strukturveränderungen des internationalen Systems

begründet liegen. Denn der „unipolare Moment“ der USA ist in jedem

Fall vorbei und die Führungsmacht USA steht vor der Herausforderung,

die bestehende internationale Ordnung anzupassen. Dies gilt für eine

Reform von Vereinten Nationen und NATO ebenso wir für die bessere

Einbindung aufstrebender Mächte wie Brasilien, Indien, Nigeria oder Südafrika.

15 Der Ansatz von Hillary Clinton kommt dabei in der erwähnten

Nominierungsrede von dem Senat deutlich zum Ausdruck: „Wir sollten

die Vereinten Nationen und andere internationale Institutionen nutzen,

wann immer es angemessen und möglich ist. Demokraten wie Republikaner

haben über Jahrzehnte verstanden, dass diese Institutionen – wenn sie

gut funktionieren – unseren Einfluss vergrößern. Wenn sie aber nicht gut

funktionieren, sollten wir mit befreundeten Staaten zusammenarbeiten,

um sicherzustellen, dass diese Institutionen unsere Werte reflektieren, die

ihrer Gründung in erster Linie zugrunde lagen.“ 16

Für zwei wichtige internationale Organisationen, die Vereinten Nationen

und die NATO, ergeben sich aus dem Regierungswechsel in den USA neue

Chancen, allerdings sind auch hier keine grundlegend neuen Ansätze zu

erwarten. Die Zeiten, in denen die Vereinten Nationen in Washington

für irrelevant erklärt wurden, dürften mit Obama vorbei sein. Die Nominierung

seiner engen außenpolitischen Beraterin, Susan Rice, als UN-

Botschafterin zeigt, dass den VN Bedeutung beigemessen wird. Allerdings

hat Obama ebenfalls deutlich gemacht, dass die VN dringend reformiert

werden müssen und eine Verpflichtung zu multilateralem Handeln geradezu

mit einer Verpflichtung zur Reform verbunden werden muss. Dies

war ebenfalls ein wichtiges Anliegen der Bush-Administration, und es

bleibt abzuwarten, wie in Washington reagiert wird, wenn sich Reformen

als nicht durchsetzbar erweisen sollten. Abzuwarten bleibt auch, ob dann

stärker auf Formen des „neuen Multilateralismus“ – wie etwa G-20, Global

Energy Forum oder ein in den USA immer wieder diskutiertes „Konzert der

Demokratien“ als Gegenmodell zu den VN – ausgewichen werden wird.

14 Obama, Barack: A World that Stands as One, Rede am 24.7.2008 in Berlin,

http://my.barackobama.com/page/community/post/obamaroadblog/gGxyd4,

Stand: 5.12.2008.

15 Als Beispiele für die kontrovers geführte Debatte um amerikanische Vorherrschaft

als Gegenpole siehe Lieber, Robert: The Declinists are wrong again, in:

Perspectives, 47/2008; Zakaria, Fareed: The Future of American Power, in: Foreign

Affairs, Mai/Juni 2008.

16 Clinton: Ausführungen im Senate Foreign Relations Committee.


172 Johannes Varwick

Bezüglich der NATO hat Obama mehrfach erklärt, dass er die Allianz stärken

wolle. In dem Wahlprogramm heißt es aber auch deutlich, dass die

Verbündeten dazu gebracht werden sollen, mehr Truppen in kritischen

Einsätzen wie Afghanistan zur Verfügung zu stellen, und auch der Entscheidungsprozess

in der NATO gestrafft werden sollte. Bei der Streitfrage

Erweiterung um Georgien und die Ukraine werden sich in der Substanz

keine großen Unterscheide zur Bush-Politik ergeben. In beiden Fällen

wird es aber den Partnern möglicherweise schwerer fallen, amerikanische

Forderungen abzuwehren. Denn wenn die amerikanischen Interessen

„geschmeidiger“ vorgetragen werden und dies mit einer Rhetorik des

Mitentscheidens bzw. mit tatsächlichem Einfluss auf eine gemeinsame

Strategie in wichtigen Fragen verbunden wird, dann werden die Partner

ihre Beiträge erhöhen müssen. Insofern könnte sich der amerikanische

Ruf nach Partnerschaften und Multilateralismus als besonders geschickte

Variante der Debatte um Lasten- und Risikoteilung erweisen.

4. Bilanz

Wie jeder Regierungswechsel, so bietet auch der Wechsel in den USA

Chancen für eine neue Politikgestaltung. Aus europäischer und deutscher

Sicht ist es zu begrüßen, dass in Washington eine Administration

ins Amt kommt, die sich offener zu Partnerschaften und multilateraler

Zusammenarbeit bekennt, als dies die Vorgängerregierung getan hat. Unabhängig

davon muss die EU aber noch mehr tun, um die internationale

Agenda effektiver zu gestalten. Der „Hohe Vertreter der EU für die Gemeinsame

Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP), Javier Solana, formulierte

dies kürzlich auf einer Rede in Paris wie folgt: „Vor allem müssen

wir daran arbeiten, die Agenda zu bestimmen und nicht nur zu reagieren.

Es stimmt zwar, dass heutzutage kein internationales Problem ohne Mitwirkung

der EU diskutiert wird. Aber Mitwirkung ist nicht zu verwechseln

mit wirklicher Mitentscheidung. Wir verbringen nach wie vor zu viel Zeit

damit, in Europa zu diskutieren, wer etwas sagen soll, anstatt selber zu

sagen, was wir tun wollen.“ 17 Um diese „alte europäische Krankheit“ – die

destruktive Vielstimmigkeit – zu heilen, ist es nicht zuletzt erforderlich,

dass die Neuerungen des derzeit auf Eis liegenden Lissabon-Vertrags wie

die Schaffung eines europäischen „Außenministers“ (der sich zwar nicht

so nennen darf) und die Verbesserungen im Bereich der politischen Führungsfähigkeit

der EU auch bald Realität werden. Wenn (!) Europa mit

einer Stimme spricht und zu fairer Lasten- und Risikoteilung bereit ist,

dann bestünden in einer ganzen Reihe von Fragen gute Chancen auf eine

gemeinsame transatlantische Politik, und die „respekteinflößende Agen-

17 Solana, Javier: Speech by the European Union High Representative for Common

Foreign and Security Policy at the Annual Conference of the Institute for

Security Studies of the European Union, Paris, 30.10.2008.


USA, Mulilateralismus und internationale Organisationen 173

da“ könnte sicher mit guten Chancen auf Problemlösungen bearbeitet

werden. Dies würde sich auch positiv auf die Relevanz internationaler

Organisationen auswirken.

Im Ergebnis dürfte die künftige Außenpolitik der USA durch einen pragmatischen

Multilateralismus à la Obama gekennzeichnet sein. 18 Der Erwartung,

dass sich die USA nun widerspruchslos in den Geleitzug einer

vermeintlichen internationalen Gemeinschaft einreihen werden, ist jedoch

vehement zu widersprechen. Dazu weicht das amerikanische Verständnis

von Multilateralismus zu sehr vom europäischen Durchschnitt

ab und versteht sich vornehmlich als ein Instrument amerikanischer Außenpolitik.

Selbst liberale Internationalisten argumentieren, dass die USA

zwar eine generelle Präferenz für Multilateralismus haben sollten, zeitweise

aber ein Alleingang zu bevorzugen sei. 19 Dies hat auch Obama unmissverständlich

deutlich gemacht, etwa in der Frage, ob bei sicherheitspolitischen

Fragen in jedem Fall ein Mandat des VN-Sicherheitsrats notwendig

sei. 20 Dies sieht auch seine Außenministerin so: „Wir werden mit diplomatischen

Mitteln führen, denn dies ist der kluge Ansatz. Aber wir wissen

ebenso, dass militärische Mittel manchmal notwendig sind, und wir

werden auf sie als ein letztes Mittel zurückgreifen, um unsere Interessen

und unser Volk zu schützen, wenn und wo sie gebraucht werden.“ 21 Vor

Illusionen über die amerikanische Bereitschaft, sich von internationalen

Organisationen oder multilateralen Verbünden Einschränkungen bei Fragen

von wichtigen nationalen Interessen gefallen zu lassen, muss also

ausdrücklich gewarnt werden.

18 Keller, Patrick: Obama’s foreign policy. What can NATO expect from the next

U.S. President?, NATO Defense College Research Paper 43/2008.

19 Vgl. Maull, Hanns W.: The Quest for Effective Multilateralism and the Future

of Transatlantic Relations, in: Foreign Policy in Dialogue 25/2008, S.9-18, der

in diesem Sinne einen den einflussreichsten Vertreter dieser Denkschule, Joseph

S. Nye, zitiert.

20 So erklärte Obama: Als Oberbefehlshaber der Streitkräfte würde ich nicht zögern,

gegen jeden zuzuschlagen, der Amerikanern oder amerikanischen Interessen

schadet, http://www.ontheissues.org/2008_CBC_Dems.htm, Stand: 5.12.2008.

Ähnlich argumentiert er auch in dem zitierten Foreign Affairs Artikel.

21 Clinton: Ausführungen im Senate Foreign Relations Committee.


Raketenabwehr für die NATO

Warum die Europäer Obama ermuntern sollten,

Bushs Weg zu Ende zu gehen *

Svenja Sinjen

Nur wenige verteidigungspolitische Themen wurden in den vergangenen

Jahren öffentlich so kontrovers diskutiert wie das Thema „Raketenabwehr“.

Ausgelöst wurde die Debatte 2007 durch die Ankündigung des

ehemaligen amerikanischen Präsidenten George W. Bush, das nationale

Raketenabwehrsystem der USA durch weitere Komponenten in Osteuropa

ausbauen zu wollen. Nach monatelangen, zum Teil heftigen Auseinandersetzungen

zwischen den USA und Russland sowie innerhalb der NATO

schien es eine zeitlang so, als ob zumindest die transatlantischen Partner

ihre Differenzen beseitigt hätten und gar auf dem Weg zu einem gemeinsamen

Raketenabwehrsystem seien. So arbeitet die NATO derzeit an einer

Studie, die Optionen aufzeigen soll, wie sich die Europäer an den Plänen

der USA beteiligen könnten, um das gesamte NATO-Territorium gegen

einen Angriff mit ballistischen Raketen (BR) zu verteidigen. 1 Eine endgültige

Entscheidung für ein gemeinsames NATO-System wurde jedoch bis

heute immer wieder hinausgezögert.

Während diese Verzögerungen bereits nahelegten, dass man in der NATO

offensichtlich doch noch keinen tragfähigen Konsens über den positiven

Nutzen von Raketenabwehrsystemen erwirken konnte, steuert die

Haltung der neuen US-Administration zu diesem Thema ihr übriges bei:

Gegenwärtig ist auch für den Gipfel zum 60. Jahrestag der NATO keine

Entscheidung zugunsten eines gemeinsamen Raketenabwehrsystem zu erwarten.

Mehr noch, das Angebot Präsident Obamas an seinen russischen

Amtskollegen, von dem Bau der Abwehrbasen in Osteuropa abzulassen,

wenn Russland helfe, den Iran von der Herstellung von Langstreckenraketen

abzuhalten, 2 könnte das Raketenabwehrsystem der NATO ganz zu

* Die Autorin gibt ausschließlich ihre persönliche Auffassung und nicht die der

Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. wieder. Der Beitrag basiert

in seinen Grundzügen auf den Ergebnissen des Artikels von Frühling, Stephan/Sinjen,

Svenja: Raketenabwehr, NATO und die Verteidigung Europas,

in: Analysen & Argumente 40/2007.

1 Der Beitrag berücksichtigt die Ereignisse zu diesem Thema bis Anfang März

2009.

2 Vgl. Baker, Peter: Obama Offered Deal to Russia in Secret Letter, in: The New York

Times, 3.3.2009, http://www.nytimes.com/2009/03/03/washington/03prexy.

html?partner=rss&emc=rss, Stand: 3.3.2009.


Raketenabwehr für die NATO 175

Fall bringen. Eine dringend gebotene ganzheitliche – und damit effektive

– verteidigungspolitische Strategie der NATO gegen die Bedrohung durch

Massenvernichtungswaffen (MVW) und BR rückte damit in weite Ferne.

Erneut muss daher die Frage der politischen Notwendigkeit für ein Raketenabwehrsystem

zum Schutz des NATO-Territoriums diskutiert werden.

1. Hintergründe des US-Raketenabwehrprogramms

Das gegenwärtige Raketenabwehrprogramm der USA ist das Ergebnis einer

verteidigungspolitischen Neuausrichtung, die Präsident Bush bei seinem

Amtsantritt eingeleitet hatte. Diese Neuausrichtung beinhaltete zunächst

eine veränderte Bedrohungsperzeption, die neben dem Terrorismus v.a.

die wachsende Gefahr durch MVW und BR in den Vordergrund rückte.

Des Weiteren wurden neue Akzente im Rahmen der Bekämpfungsstrategie

gegen diese Gefahren gesetzt, die u.a. auf eine Stärkung der Verteidigungskraft

abzielten.

1.1 Gewandelte Bedrohungsperzeption

Im Zentrum der Bedrohungsanalysen der Bush-Administration standen

Nordkorea und Iran. Beide Länder arbeiten seit langem an Langstreckenraketen,

deren Bedrohungspotenzial zweifelsfrei am höchsten ist, wenn

sie mit MVW bestückt sind. Während es um den Stand des iranischen

Nuklearprogramms nach wie vor Verwirrungen gibt, zündete Nordkorea

bereits 2006 eine Atombombe. Unklar ist allerdings, ob das Land bereits

Nuklearwaffen auf seine Raketen montieren kann. Aber selbst wenn Raketen

keine MVW tragen, können sie eine erhebliche Bedrohung darstellen.

Der Einschlag auch nur einer Rakete in einer amerikanischen Stadt

hätte vermutlich schwerwiegende psychologische Auswirkungen auf die

Gesellschaft der USA, deren Folgen für das internationale System kaum

abzusehen wären.

Nordkorea baut seit Jahren No Dong-Raketen, die mit 1.300 km Reichweite

Japan erreichen können. Für wesentlich größere Reichweiten sind Raketen

mit mehreren Stufen notwendig. 1998 testete es eine Taepo Dong I

mit drei Stufen, die erfolgreich separierten (obwohl die dritte Stufe aus unbekannten

Gründen versagte). Seit dem Test 1998 konzentriert sich Nordkorea

auf die leistungsfähigere Taepo Dong II, deren Reichweite auf bis zu

10.000 km geschätzt wird. Ein Test im Juli 2006 schlug aufgrund von Problemen

der ersten Stufe fehl. Da Nordkorea aber bereits acht Jahre zuvor

mehrere Stufen erfolgreich separieren konnte, ist der technologische Stand

seines ICBM-Programms (Interkontinentalraketen) derzeit weiter unklar.


176 Svenja Sinjen

Die prominenteste Rakete Irans hingegen ist die Shahab III, die auf der

No Dong basiert. Die Standardvariante mit 1.300 km Reichweite kann Israel

erreichen. 2004 testete Iran zudem eine gestreckte Version mit wahrscheinlich

2.000 km Reichweite – genug, um Athen zu treffen. Der neue

Kopf dieser Version hat darüber hinaus Ähnlichkeiten mit sowjetischen

Designs für die Aufnahme von Nuklearwaffen. Unbestätigten deutschen

und israelischen Berichten zufolge erhielt Iran zudem angeblich SS-N-6/

BM-25 aus Nordkorea mit einer Reichweite von 2.500 km. Noch ist aber

nicht klar, ob Nordkorea diese Raketen überhaupt nachbaut. Teheran bekundete

außerdem, an einer Shahab V mit noch größerer Reichweite zu

arbeiten. Diese Rakete ist wahrscheinlich eine Version der nordkoreanischen

Taepo Dong I. Nicht zuletzt aufgrund der engen Kooperation zwischen

Iran und Nordkorea ist der Fortschritt des iranischen Programms

ebenso schwer einzuschätzen. Der ehemalige Direktor der amerikanischen

Missile Defense Agency Obering betonte in einem seiner letzten

Interviews im Oktober 2008 jedoch, dass geheimdienstlichen Erkenntnissen

zufolge davon auszugehen wäre, dass sowohl Nordkorea als auch Iran

innerhalb der nächsten zwei Jahre über Langstreckenraketen verfügen

könnten 3 , die in der Lage wären, u. a. die USA zu erreichen – und das trotz

intensiver diplomatischer Gegenbemühungen.

Natürlich unterliegen Programme zur Herstellung von Raketen und MVW

in Ländern mit zweifelhaften Absichten größter Geheimhaltung und gezielter

Verschleierung. Detaillierte Einschätzungen über den Stand von

Rüstungsvorhaben sind somit immer mit einem erheblichen Maß an Unsicherheit

behaftet, das zu überraschenden Ergebnissen führen kann: Völlig

unerwartet testete Nordkorea 1998 z. B. eine Langstreckenrakete; Iran

im selben Jahr eine Rakete mittlerer Reichweite. Weitere Fehleinschätzungen

westlicher Geheimdienste betrafen die irakischen MVW-Programme

vor dem Zweiten Golfkrieg 1990/91 und vor dem Dritten 2003. Im ersten

Fall wurde der Stand des Nuklearprogramms weit unterschätzt. Hinzu

kam, dass man trotz jahrelanger UNSCOM-Inspektionen erst 1995 das

irakische Biowaffenprogramm entdeckte. Im zweiten Fall konnte man im

Anschluss an die Kampfhandlungen die vermuteten MVW im Land nicht

auffinden. An diesen Beispielen zeigt sich deutlich, dass der Stand militärischer

Fähigkeiten sowohl unter- als auch überschätzt werden kann.

Ebenso deutlich ist allerdings auch, dass von einer Fehleinschätzung, die

das gegnerische Potenzial unterschätzt, eine größere Gefahr für die transatlantische

Sicherheit ausgehen könnte, als umgekehrt.

3 Vgl. Rance, Michael: US Missile Defence. Interview with General Obering, Director

of the MDA, in: The RUSI Journal 5/2008, S.60-65, hier S.61.


Raketenabwehr für die NATO 177

Neben Nordkorea und Iran gibt es weitere Länder, deren Raketen schon

allein durch die Möglichkeit von Unfällen oder unautorisierten Starts eine

Gefahr für die USA und Europa darstellen. Sowohl Russland als auch China

verfügen z.B. über Raketen sämtlicher Reichweiten sowie umfassende

Bestände an MVW. Beide Länder unterhalten zudem substanzielle Programme

zur Modernisierung ihrer nuklearen und konventionellen Raketenstreitkräfte.

Obwohl die genauen politischen Absichten Nordkoreas und Irans letztlich

im Verborgenen bleiben, sind ihre Feindseligkeiten gegenüber regionalen

Akteuren wie Südkorea, Japan und Israel sowie westlichen Demokratien

insgesamt, insbesondere den USA, kaum zu überhören. Die tatsächliche

Gefahr, die von ihnen ausgeht, kann nur in Anlehnung an ihre politischen

Ambitionen eingeschätzt werden. Aber auch über die Ziele und das Verhalten

von Kim Jong Il und Ahmadinedschad (und ihren Führungszirkeln)

können schlussendlich keine sicheren Vorhersagen gemacht werden – Gegenstand

dieser Vorhersagen ist die menschliche Psyche. Es bleibt nur der

Verweis auf die innenpolitische Struktur in ihren Ländern, die der Bevölkerung

keine Sanktionsmechanismen zur Kontrolle der politischen Eliten

gibt. Folglich stellt die Existenz von Raketen und MVW unter der Kontrolle

dieser Länder eine potenzielle Gefahr für alle NATO-Mitglieder dar.

1.2 Stärkung der Verteidigungskraft

In Anbetracht dieser Situation sah sich die Bush-Administration dringend

veranlasst, die etablierten Bekämpfungsansätze der amerikanischen Verteidigungsstrategie

zu modifizieren. Diese Dringlichkeit wird durch die

globale ordnungspolitische Rolle der USA verschärft: Seit dem Ende des

Zweiten Weltkriegs verfolgen die USA das Prinzip, ihre Interessen an der

Peripherie – weit vor ihren Grenzen – zu verteidigen. Sowohl im Nahen

Osten als auch in Ostasien haben sie dazu auch Verteidigungsgarantien

gegenüber Staaten übernommen, die in direktem Konflikt mit Nordkorea

und Iran stehen und bereits jetzt durch ihre Raketen getroffen werden

können. Somit ist für die USA eine militärische Auseinandersetzung mit

beiden Ländern eine realistische Gefahr – daran ändert auch die gegenwärtige

Überdehnung ihres militärischen Engagements nichts. Die periodisch

wiederkehrenden feindseligen Äußerungen von Nordkorea und Iran

gegenüber den amerikanischen Verbündeten Israel, Südkorea und Japan

untermauern diese Möglichkeit glaubwürdig. Gleiches Szenario könnte

sich für die USA im Rahmen der Verteidigungsgarantien gegenüber ihren

transatlantischen Verbündeten entwickeln, sollte sich z.B. der europäische

Konflikt mit Iran verschärfen.


178 Svenja Sinjen

Raketenabwehrsysteme – zum Schutz des eigenen Territoriums – nehmen

in diesem Zusammenhang zwei bedeutende Funktionen in einer militärischen

Bekämpfungsstrategie ein: Erstens stärken sie den Versuch, feindlich

gesinnte Staaten von Erpressungsversuchen oder einer militärischen

Auseinandersetzung abzuschrecken: Als aktive Verteidigung ergänzen sie

den passiven ABC-Schutz (atomar, biologisch, chemisch) und weitere offensive

Verteidigungsmaßnahmen und signalisieren dem Gegner, dass

ein Angriff mit einer Rakete nicht zu dem gewünschten Erfolg führen

kann (deterrence by denial). Diese mangelnden Erfolgsaussichten wären

umso abschreckender, wenn der Angreifer nach einem Raketenabschuss

gleichzeitig mit einem (nuklearen) Vergeltungsschlag rechnen müsste

(deterrence by punishment). Erst eine Kombination aus Verteidigung und

Vergeltung macht Abschreckung somit effektiv. Da aber jede Vergeltungsmaßnahme

– insbesondere auf der Basis von Nuklearwaffen – auch in den

USA mit erheblichen innenpolitischen Schwierigkeiten verbunden sein

dürfte, kommt der Verteidigungskomponente im Konzept der Abschreckung

eine besondere Bedeutung zu. Ohne Raketenabwehrsysteme bleibt

die Verteidigung unvollständig und Abschreckung wenig glaubwürdig.

Mit dem Aufbau eines Raketenabwehrsystems zum Schutz des eigenen

Territoriums setzte die Bush-Administration die jahrzehntelang geltende

– aber stets zweifelhafte – Doktrin der „gegenseitigen gesicherten Zerstörung“

(mutually assured destruction), die bewusst auf Raketenabwehr verzichtet

hatte, außer Kraft und begann die amerikanische Verteidigungskraft

zu stärken.

Trotz aller militärischen Vorkehrungen können Abschreckungsbemühungen

– auch gegenüber staatlichen Akteuren – dennoch scheitern: Abschreckung

ist kein mechanischer Prozess, sondern setzt eine Vielzahl an

Informationen über den Gegner voraus, die in der Realität nicht immer

verfügbar sind. Zudem entscheidet letztlich der Gegner selbst, ob er abgeschreckt

ist oder nicht. Die zweite Funktion von Raketenabwehrsystemen

liegt damit in einer Art „Rückversicherung“ für den Fall, dass Abschreckung

tatsächlich versagt. Sollten sich Nordkorea oder Iran im Konfliktfall

entscheiden, einen Raketenangriff auf die USA zu unternehmen, könnte

der Schaden durch ein Abwehrsystem erheblich reduziert bzw. vermieden

werden.

Die strategische Neuausrichtung der USA zielte aber nicht auf die Stärkung

der amerikanischen Verteidigungskraft allein; sie sah darüber hinaus

auch vor, die Verbündeten der USA bei der Aufstellung von Raketenabwehrsystemen

zu unterstützen. Wären in einem Konfliktfall nur die

USA mit einem effektiven Schutz für ihr Land ausgestattet, erhöhte dies

zwar die Glaubwürdigkeit ihrer Verteidigungsgarantien gegenüber ihren

Allianzpartnern; das Entstehen einer belastbaren Verteidigungskoalition

mit diesen Partnern wäre aber wenig wahrscheinlich. Der Gegner könnte


Raketenabwehr für die NATO 179

immer noch die amerikanischen Verbündeten ins Fadenkreuz seiner BR

(Ballistischen Raketen) nehmen und sie damit erpressen oder von einem

Militäreinsatz abschrecken. Somit kooperieren z.B. Japan und Israel mit

den USA bei der Entwicklung und Produktion von Abfangraketen (SM-3

und Arrow II).

Insgesamt könnte eine derartige Verteidigungsstrategie aufseiten aktueller

und zukünftiger Konfliktgegner dazu führen, dass die Attraktivität von BR

als Drohwaffe gegenüber den USA und ihren Verbündeten abnimmt (deterrence

by dissuasion). Es ist davon auszugehen, dass gegenwärtig zahlreiche

Staaten u.a. deshalb nach BR streben, weil aufseiten des amerikanischen

Allianzsystems nach wie vor eine erhebliche Verteidigungslücke

gegen diese Waffen besteht. Raketenabwehrsysteme unterstützen damit

die internationalen Bemühungen, Staaten wie Nordkorea und Iran zur

Abrüstung zu veranlassen.

2. Architektur des US-Raketenabwehrprogramms

Dementsprechend veranlasste die Bush-Administration 2002 die Stationierung

eines Raketenabwehrsystems zum Schutz des amerikanischen

Territoriums. Dieses System unterliegt dabei der Maßgabe, eine gestaffelte

Verteidigung gegen BR jeglicher Reichweite in allen Flugphasen zu bieten

und basiert vorerst auf vier Typen von Abfangraketen: Patriot PAC-3,

THAAD, SM-3 und Ground-Based Interceptor.

– Patriot PAC-3 Abfangraketen sind relativ langsam, haben eine geringe

Reichweite und operieren nur in der Atmosphäre. Sie werden im Wesentlichen

zum Schutz von Punktzielen gegen Kurzstreckenraketen

eingesetzt.

– THAAD-Raketen sind im Vergleich zu Patriot leistungsstärker und fangen

Raketen in der oberen Atmosphäre ab. Sie können dementsprechend

auch Flächenziele gegen Mittelstreckenraketen wie die iranische

Shahab III und u.U. weiter reichende Raketen verteidigen. ICBM

sind allerdings zu schnell, um von THAAD-Raketen abgefangen zu

werden. THAAD wird von den USA außerdem erst 2009/10 in den

operativen Dienst gestellt.

– SM-3-Abfangraketen werden von Aegis-Flugabwehrschiffen abgeschossen.

Sie können Raketen nur oberhalb der Atmosphäre im Weltraum

zerstören, so dass sie gegen Kurzstreckenraketen nutzlos sind.

Ihnen kommt hauptsächlich der Schutz von Flächenzielen gegen Mittelstreckenraketen

mit einer Reichweite von ca. 3.000 km zu. Obwohl

es zukünftig auch möglich sein soll, Raketen größerer Reichweite mit


180 Svenja Sinjen

ihnen abzufangen, können SM-3-Abfangraketen bisher wegen ihrer

geringen Beschleunigung und ihres relativ kleinen Abfangkörpers

ebenfalls keine ICBM zerstören.

– Nur Ground-Based Interceptor-Abfangraketen (GBI) sind momentan

leistungsstark genug und können ICBM im Weltraum abfangen.

Abfangraketen aller Typen werden von den USA mit den übrigen Elementen

ihres Raketenabwehrsystems wie Frühwarnsatelliten, boden- und

seegestützten Radaren, Kommunikationsverbindungen und Kommandozentralen

integriert. Dazu gehören auch Radaranlagen in Großbritannien

(Fylindales) und Dänemark/Grönland (Thule). Bislang ist geplant, die Fähigkeit

des Systems durch die Modernisierung der existierenden Systeme

und das Hinzufügen neuer Komponenten stetig weiter zu verbessern.

In Anbetracht des fortgeschrittenen nordkoreanischen ICBM-Programms

begann die Bush-Administration ab 2004 zunächst mit der Stationierung

von Abfangraketen gegen einen Angriff aus Asien. Gegenwärtig sind neben

SM-3 Abfangraketen auf zahlreichen Aegis Flugabwehrschiffen 26

GBI in Alaska (Fort Greely) und vier in Kalifornien (Vandenburg AFB) stationiert.

Diese GBI sind geographisch so platziert, dass sie Raketen aus

Nordkorea effektiv abfangen können. Sie sind aber weniger geeignet, einen

Angriff aus dem Nahen Osten abzuwehren: Die GBI-Basis in Alaska

ist von der Flugbahn einer Rakete, die die amerikanische Ostküste aus Iran

ansteuert, zu weit entfernt. Somit besteht – wenn überhaupt – nur ein

kleines Abfangfenster.

Ist das Fenster klein, müssen von vorneherein mehrere Abfangraketen als

Salve gefeuert werden, in der Hoffnung, dass zumindest eine von ihnen

die anfliegende ICBM zerstört. Dies führt zu einer rapiden Reduzierung

des Arsenals an verfügbaren Abfangraketen. Ist das Abfangfenster einer

Basis jedoch so groß, dass nach dem Fehlschlag einer einzelnen Abfangrakete

noch eine weitere gestartet werden kann, sinkt die Zahl der benötigten

Abfangraketen erheblich. Zudem bestehen gleich zwei Versuche,

die feindliche Rakete abzuwehren. Dies gilt natürlich umso mehr, wenn

Abfangbasen wie die in Alaska und Kalifornien zur Verteidigung gegen

Raketen aus Asien gestaffelt werden (layered defence).

Wollen sich die USA ebenso verlässlich wie effektiv gegen Raketen aus

dem Nahen Osten schützen, müssen sie folglich eine GBI-Basis zwischen

der amerikanischen Ostküste und dem Abschussgebiet der gegnerischen

Raketen stationieren – d.h. in Europa. Diese Notwendigkeit erklärt primär

die einstigen Verhandlungen zwischen der Bush-Administration und Polen

sowie der Tschechischen Republik. Während in Polen bis dato zehn

GBI aufgestellt werden sollen (bis ca. 2012/13), soll in der Tschechischen


Raketenabwehr für die NATO 181

Republik eine Radaranlage entstehen. Dieses Radar soll durch zwei weitere

Radaranlagen in Großbritannien und