ein Leitfaden zum internationalen Flüchtlingsrecht - UNHCR

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ein Leitfaden zum internationalen Flüchtlingsrecht - UNHCR

FLÜCHTLINGSSCHUTZ:Ein Leitfaden zum internationalenFlüchtlingsrecht„Jeder hat das Recht, in anderen Ländernvor Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen.”Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Artikel 14 (1)


Beiträge zu diesem Handbuch leisteten folgendeParlamentarier, die alle Funktionsträger des Ausschussesfür Parlaments-, Rechts- und Menschenrechtsfragen derInterparlamentarischen Union bzw. des IPU-Ausschusses zurFörderung der Achtung des humanitären Völkerrechts sind:Beth Mugo (Kenia), Jim McKiernan (Australien) und RicardoVasquez (Argentinien).Autoren: Kate Jastram und Marilyn Achiron, UNHCRRedaktionsausschuss:UNHCR: Erika Feller, Irene Khan, Stéphane Jaquemetund Philippe LeclercIPU: Anders B. Johnsson, Christine Pintat, RogierHuizenga und Kareen JabreOriginal: Englisch !***Deutsche und aktualisierte Version: März 2003Koordination von Übersetzung und Druck:UNHCR Wien


Vorwort2001wurde der 50. Jahrestag des Abkommens der VereintenNationen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge gefeiert.Das Abkommen war ein Meilenstein in der Festlegung von Normen fürdie Behandlung von Flüchtlingen. Es skizzierte die grundlegendenZüge des Flüchtlingsschutzes und ist bis zum heutigen T ag die „MagnaCharta“ des internationalen Flüchtlingsrechts.Als die Genfer Flüchtlingskonvention am 28. Juli 1951 verabschiedetwurde, sollte sie mithelfen, Ordnung in das Europa der Nachkriegszeitund des beginnenden Kalten Krieges zu bringen. Inspiriert wurde sievon der festen, weltweiten Entschlossenheit, dass sich Vertreibung undNot durch die Verfolgung und Zerstörung der Kriegsjahre nichtwiederholen dürften. In den darauf folgenden Jahrzehnten gewann dasAbkommen jedoch an weltweiter Bedeutung, und das Protokoll von1967 erweiterte seinen Anwendungsbereich, nachdem das Problem derVertreibung begonnen hatte, die ganze Welt zu erfassen. Das war derUrsprung des eindeutig humanitären Charakters des Abkommens, demzu verdanken ist, dass seine grundlegenden Konzepte bis zum heutigenTag nichts von ihrer Gültigkeit verloren haben.Allerdings hat die Welt in den 50 Jahren auch tief greifendeÄnderungen durchgemacht, die für die Fähigkeit der Staaten, auf dieheutigen Vertreibungssituationen zu reagieren, eine große Herausforderungbedeuten. Durch wiederkehrende Zyklen der Gewalt undsystematischer Menschenrechtsverletzungen in vielen Teilen der Weltentstehen immer komplexere Vertreibungssituationen. Die geänderteNatur bewaffneter Konflikte und der Vertreibungsmuster sowie dieFurcht vor „unkontrollierter“ Migration in einer Zeit der Globalisierungprägen heute zunehmend das Umfeld, in dem für Flüchtlingsschutzgesorgt werden muss. Menschenhandel und Menschenschmuggel,Missbrauch des Asylsystems und die Schwierigkeiten im Umgang mitabgelehnten Asylsuchenden verschärfen das Problem zusätzlich.Asylländer in vielen Teilen der Welt sind besorgt über nach wie vorungelöste, seit langem bestehende Flüchtlingssituationen, überFlüchtlingsprobleme in den Städten und irreguläre Migration, über dieals unausgewogen empfundene Verteilung der Last und der Verantwortungsowie über die steigenden Kosten der Aufnahme vonFlüchtlingen und Asylsuchenden.


Auch wenn die Genfer Flüchtlingskonvention in vielen wichtigenPunkten in Frage gestellt wird, hat sie doch ihre Anpassungsfähigkeitbewiesen. Das war dank ihrer rechtlichen, politischen und ethischenBedeutung möglich, die weit über ihre konkreten Bestimmungenhinausgeht: rechtlich, da sie grundlegende Normen festlegt, die alsBasis für grundsatzgetreues Vorgehen dienen können; politisch, da sieeinen wirklich universellen Rahmen bietet, in dem die Staatenzusammenarbeiten und gemeinsam die Verantwortung für die Folgenvon Zwangsvertreibung tragen können; und schließlich ethisch, da sichdarin die derzeit 144 Vertragsstaaten feierlich verpflichtet haben, dieRechte einiger der schutzbedürftigsten und benachteiligsten Menschenzu achten und zu schützen.Die Sorge um das Wohlergehen der Flüchtlinge hat in derInterparlamentarischen Union lange Tradition. In ihren Resolutionenhat sie die Staaten immer wieder aufgefordert, den Flüchtlingsübereinkommenbeizutreten und diese umzusetzen. Außerdem sucht sieunaufhörlich alle Parlamente dazu zu veranlassen, durch Stärkung undwirksamere Umsetzung des Abkommens zur festeren Verankerung desinternationalen Flüchtlingsschutzrechts beizutragen.Als Gesetzgeber können Parlamentarier den Beitritt zur GenferFlüchtlingskonvention und zu ihrem Protokoll von 1967 sowie zuanderen vergleichbaren internationalen und regionalen Übereinkommen,die noch nicht ratifiziert wurden, anregen. Außerdem könnensie durch die Ausarbeitung und Verabschiedung von Gesetzen, die imEinklang mit den Normen des Völkerrechts und internationalenStandards stehen, das innerstaatliche Flüchtlingsrecht mitgestalten unddie Umsetzung der Gesetze überwachen.Das vorliegende Handbuch ist das Ergebnis einer Zusammenarbeitzwischen der Interparlamentarischen Union, der Weltorganisation derParlamente, und UNHCR, der Organisation, die im Auftrag derVereinten Nationen für Flüchtlingsschutz zu sorgen hat und denFlüchtlingen bei der Suche nach einer Lösung für ihre Not helfen soll.Es wurde von zwei Expertinnen von UNHCR (Kate Jastram undMarilyn Achiron) mit Beiträgen dreier langgedienter Parlamentarier(Beth Mugo, Kenia, Jim McKiernan, Australien, und Ricardo Vasquez,Argentinien) sowie leitender Mitarbeiter von UNHCR und der IPUverfasst und soll Abgeordneten die allgemeinen Grundsätze desinternationalen Flüchtlingsrechts und die Methoden zu ihrer Umsetzungnäher bringen, damit sie ihre Aufgaben in vollem Umfang wahrnehmenkönnen. Die Förderung des Flüchtlingsrechts und Flüchtlingsschutzessetzt entsprechendes Wissen sowie die Fähigkeit voraus, dieses Wissenweiterzugeben.


Asylsuchende sind in Wahlzeiten zum Wahlkampfthema geworden,wobei Regierungen und Oppositionsparteien darin wetteifern, wer vonihnen schärfer gegen die „angeblichen“ Asylsuchenden vorgehen will,die das Land „überschwemmen“. Asylsuchende sind die perfekteZielscheibe für diejenigen, die die uralten Vorurteile gegen Fremdeinstrumentalisieren wollen. Parlamentarier sollten daher mit gutemBeispiel vorangehen und für Achtung und T oleranz gegenüberFlüchtlingen eintreten und der örtlichen Bevölkerung vor Augenführen, dass Flüchtlinge nicht nur Menschen sind, die internationalenSchutz brauchen und verdienen, sondern auch Menschen, die einenechten und nachhaltigen Beitrag zur Weiterentwicklung und zurVielfalt ihrer Gemeinschaften leisten können. Parlamentarier müssendafür sorgen, dass diese wichtige Realität und die vielen positiven Erfahrungender Länder mit der Aufnahme und der Integration vonFlüchtlingen in ihre Gesellschaften in den nationalen Debattenentsprechend berücksichtigt werden.Das Handbuch verfolgt daher einen zweifachen Zweck: Es soll dieParlamentarier über die Grundprinzipien und Herausforderungen desinternationalen Flüchtlingsrechts informieren und sie andererseits inihrer Eigenschaft als politische Verantwortungsträger zur Umsetzungdes Rechts mobilisieren, um zu erreichen, dass Flüchtlingeangemessenen Schutz genießen. !Ruud LubbersHoher Flüchtlingskommissarder Vereinten NationenAnders B. JohnssonGeneralsekretärInterparlamentarische Union


InhaltsverzeichnisEinleitung...................................................................................... 7Kapitel 1Kapitel 2Kapitel 3Kapitel 4Kapitel 5Kapitel 6Kapitel 7Anhang 1Anhang 2Anhang 3Der rechtliche Rahmen des internationalenFlüchtlingsschutzsystems ......................................... 11Die Rolle von UNHCR............................................. 27Flüchtlinge erkennen ................................................ 52Internationaler Schutz in der Praxis.......................... 77Alternativen zur Haft undSchutz der Flüchtlinge vor Diskriminierung ............ 97Beitritt zu internationalen Übereinkommen undErlass von Einführungsgesetzgebung..................... 117Finanzierung ........................................................... 132Mustervorlagen für Beitritts- undNachfolgeurkunden................................................... 139Glossar: Schlüsselbegriffe des Flüchtlingsschutzes...... 145UNHCR-Büros weltweit ............................................ 161Zur Vertiefung ........................................................................... 171


EinleitungAuf der ganzen Welt haben Gesellschaften über Jahrhundertehinweg verängstigte, erschöpfte Fremde aufgenommen, Opfervon Verfolgung und Gewalt. Diese humanitäre Tradition,Zuflucht zu bieten, erleben wir heute oft auf den TV-Bildschirmenweltweit, da Kriege und Massenverfolgung Millionen von Flüchtlingenund Binnenvertriebenen zum Verlassen ihrer Heimstätten zwingen.Und obwohl weiter Menschen aus Furcht um ihr Leben und ihreFreiheit flüchten, fällt es den Regierungen aus den verschiedenstenGründen immer schwerer, ihre humanitären Bestrebungen undVerpflichtungen mit innenpolitischen Erfordernissen und derpolitischen Realität in Einklang zu bringen. Am Anfang des21. Jahrhunderts bedeutet Flüchtlingsschutz gelebte Solidarität mit denBedrohtesten der Welt, und gleichzeitig Antworten zu finden auf dieHerausforderungen, mit denen das internationale Flüchtlingsrechtkonfrontiert wird, das eben zu diesem Zweck geschaffen wurde.Partner im SchutzDer Schutz der Flüchtlinge ist in erster Linie Aufgabe der Staaten. Inseiner 50-jährigen Geschichte hat der Hohe Flüchtlingskommissar derVereinten Nationen (UNHCR) eng mit den Regierungen, seinenPartnern im Flüchtlingsschutz, zusammengearbeitet. In allen Regionender Welt haben Regierungen Flüchtlingen großzügig Asyl gewährt undihren Verbleib gestattet, bis Verhältnisse einkehrten, die denFlüchtlingen die Rückkehr in ihre Heimat in Sicherheit und Würdeerlaubten. Die Regierungen haben UNHCR das Recht eingeräumt, inihren Hoheitsgebieten zu arbeiten, und Flüchtlinge sowohl durch ihreeigenen Flüchtlingsprogramme als auch durch Beiträge zu den SchutzundHilfsprogrammen von UNHCR finanziell unterstützt." Rund 20 Millionen Menschen auf fünfKontinenten benötigten im Jahr 2002internationalen Schutz." In den meisten Regionen waren zwischen 45und 55 Prozent aller Flüchtlinge Frauen undMädchen.7


" Geschätzte 7,7 Millionen der unter der Obhutvon UNHCR stehenden Personen waren unter18 Jahre alt. Der Prozentsatz an Kindern imVergleich zur Gesamtzahl der Flüchtlingereichte von 57 % in Zentralafrika bis 20 % inZentral- und Osteuropa." Mit Stand Januar 2002 waren 6,3 MillionenBinnenvertriebene auf den Schutz und dieHilfe von UNHCR angewiesen.Immer mehr Länder auf der ganzen Welt luden Flüchtlinge ein, sichständig in ihrem Hoheitsgebiet niederzulassen. Mit dem Angebot derEinbürgerung, der Bereitstellung von Land oder der Erlaubnis, einerrechtmäßigen Beschäftigung nachzugehen, haben die Regierungen vonAsyl- und Neuansiedlungsländern dauerhafte Lösungen für dieProbleme von Flüchtlingen geboten, deren Schutz in ihren HeimatoderErstasylländern nicht gewährleistet war.Der rechtliche Rahmen für das internationale Flüchtlingsschutzsystemwurde von den Staaten geschaffen. Im Laufe der Zeit haben sichStaaten durch den Beitritt zum Abkommen von 1951 über dieRechtsstellung der Flüchtlinge, der „Magna Charta“ des Flüchtlingsschutzes,offiziell zu ihrer Verpflichtung zum Flüchtlingsschutzbekannt. In diesem von den Staaten ausgearbeiteten und formuliertenDokument, der Genfer Flüchtlingskonvention, sind die Rechte undPflichten der Flüchtlinge und die Pflichten der Vertragsstaatenfestgelegt. Bis September 2002 waren 144 Staaten dem Abkommenbzw. ihrem Protokoll beigetreten. Darüber hinaus arbeiten die imUNHCR-Exekutivkomitee vertretenen 61 Regierungen mit an derGestaltung der Schutzpolitik und der Hilfsaktivitäten der Organisation.Schutz in GefahrWährend die internationale Gemeinschaft in den vergangenen50 Jahren meist rasch und großzügig auf Flüchtlingskrisen reagierte,zeichnen sich seit einiger Zeit gewisse Tendenzen ab, die Anlass zurSorge geben. Länder, die Flüchtlingen einst großzügig die T oreöffneten, sind versucht, diese Tore wieder zu schließen, aus Angst vorVerantwortlichkeiten, deren Ende nicht abzusehen ist, aus Sorge, derunkontrollierten Migration und dem Schlepperwesen Vorschub zuleisten, oder um die nationale Sicherheit nicht zu gefährden. Auch8


tatsächlicher oder vermeintlicher Missbrauch der Asylsysteme sowieirreguläre Migration haben einige Länder in ihrer Abwehrhaltunggegenüber Asylsuchenden und in ihrer Sorge bestärkt, dass Ressourcennicht ausreichend auf die wirklich Bedürftigen konzentriert werden.Flüchtlingen wurde der Zugang zu Sicherheit verwehrt oder sie wurdenaus Asylländern ausgewiesen. Manche, denen es gelang, ein potenziellesAsylland zu erreichen, wurden zurückgewiesen oder abgeschoben,ohne die Chance gehabt zu haben, Asyl zu beantragen.Flüchtlinge wurden Opfer von Gewalt und Einschüchterung,hauptsächlich deshalb, weil sie von den Gemeinden, in denen sievorläufige Aufnahme gefunden hatten, als „andersartig“ wahrgenommenwurden. Es kam zu Spannungen zwischen Flüchtlingen undder örtlichen Bevölkerung, wenn die Flüchtlinge als Konkurrenten umnatürliche und wirtschaftliche Ressourcen angesehen wurden.Bewaffnete Kämpfer durften sich unbehindert unter Zivilisten mischen,die in Flüchtlingslagern und -siedlungen Zuflucht gesucht hatten, undsie offensichtlich ungestraft einschüchtern. Und Regierungen gehenimmer öfter dazu über, illegale Einwanderer – unter ihnen auch Frauenund Kinder –, von denen viele Asyl suchen, in Haft zu nehmen. Einigetun dies, um bereits im Land befindliche Personen davon abzuhaltenoder zu entmutigen, die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus zubeantragen. Andere wieder betrachten Haft als wirksames Mittel imUmgang mit illegalen Einwanderern ohne Rücksicht auf derenAsylstatus, während Nachforschungen in Bezug auf Identität, nationaleSicherheit und sonstige Grundlagen der Anträge dieser Personen aufFlüchtlingsstatus oder Asyl angestellt werden. Außerdem sehen siedarin die Möglichkeit, diejenigen, für deren Weiterverbleib kein Grundbesteht, leichter außer Landes zu schaffen.Einige Asylländer in aller Welt machen sich zunehmend Sorgen überdie wirtschaftlichen und sozialen Kosten des Asyls und beginnen, ihreSysteme zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft aufeinanderabzustimmen, zum Teil in der Absicht, die gegebenenfalls mitunterschiedlichen Ansprüchen und Leistungen verbundenen Ungleichheitenzu beseitigen. Die Regierungen einiger Geberländer haben mitden Kosten ihrer eigenen, innerstaatlichen Systeme für die Aufnahmevon Flüchtlingen und die Behandlung der Anträge zu kämpfen,während sie gleichzeitig Flüchtlinge in großer Zahl in anderen, wenigerwohlhabenden Nationen über lange Zeit hinweg unterstützen.Entwicklungsländer machen geltend, dass die Last des Asyls nichtgerecht verteilt ist: Während sie Tausende, ja Millionen vonFlüchtlingen beherbergen, beschränken wohlhabendere Länder denZugang zu ihren Hoheitsgebieten und kürzen ihre Unterstützung für die9


Erstasylländer. Auch UNHCR ist mit Haushaltsausfällen konfrontiertund musste sowohl in der Personalausstattung als auch in denProgrammen Kürzungen vornehmen.Die entscheidende Rolle der ParlamentarierIn diesem komplexen Umfeld können die Parlamentarier eine ganzwesentliche Rolle im Flüchtlingsschutz und bei der Herbeiführung vonLösungen für Flüchtlingsprobleme spielen.Als Meinungsbildner und Entscheidungsträger können sich Parlamentariergegenüber ihren Wählern dafür einsetzen, dass Flüchtlingenmit Achtung begegnet wird, und sie können dazu ermutigen, dassFragen des Flüchtlingsschutzes sachlich diskutiert werden.Als Kontrollinstanz über die Widmung der Haushaltsmittel ihrerStaaten können die Parlamentarier dafür sorgen, dass sowohl ihreinnerstaatlichen Flüchtlingsschutzsysteme als auch UNHCR, dieeinzige für den Flüchtlingsschutz und die Förderung dauerhafterLösungen für Flüchtlingsprobleme zuständige internationale Organisation,angemessen und kosteneffektiv finanziert werden.Als Gesetzgeber können Parlamentarier den Beitritt zur GenferFlüchtlingskonvention und zu ihrem Protokoll von 1967 sowie zuanderen vergleichbaren internationalen und regionalen Übereinkommen,die noch nicht ratifiziert wurden, anregen. Außerdem könnensie einzelstaatliche Gesetze im Einklang mit den Normen desVölkerrechts und internationalen Standards ausarbeiten undverabschieden und über ihre Umsetzung wachen. !10


Kapitel 1Der rechtliche Rahmen desinternationalen FlüchtlingsschutzsystemsEs ist Aufgabe der Staaten, ihre Bürger zu schützen. WennRegierungen dazu nicht in der Lage oder nicht bereit sind, kannes zu so schweren Verletzungen der Rechte der Bürgerkommen, dass diese gezwungen sind, ihre Heimat, ja oft ihre Familiezu verlassen, um in einem anderen Land Zuflucht zu suchen. Da dieRegierungen der Heimatländer die Grundrechte der Flüchtlinge nichtmehr gewährleisten, tritt die internationale Gemeinschaft an ihre Stelleund sorgt nun ihrerseits für die Achtung dieser Grundrechte.Kurz nach dem Zweiten Weltkrieg schuf die Generalversammlung derVereinten Nationen das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars derVereinten Nationen (UNHCR). UNHCR hat den Auftrag, Flüchtlingezu schützen und dauerhafte Lösungen für sie zu finden. Seine Tätigkeitberuht auf einer Reihe völkerrechtlicher Verträge und Normen,darunter die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 unddie vier Genfer Konventionen von 1949 zum humanitären Völkerrechtsowie eine Vielzahl teils rechtsverbindlicher, teils nicht bindenderinternationaler und regionaler Übereinkommen und Erklärungen, diekonkret die Bedürfnisse von Flüchtlingen zum Gegenstand haben.Völkerrechtliche Verträge und Normen$ Das Abkommen von 1951 über die Rechtsstellungder FlüchtlingeDas Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ist dasFundament des internationalen Flüchtlingsrechts. Die so genannteGenfer Flüchtlingskonvention definiert den Begriff „Flüchtling“ (sieheKasten auf S. 13) und legt Mindeststandards für die Behandlung vonPersonen fest, von denen festgestellt wurde, dass sie Anspruch aufFlüchtlingsstatus haben.Da das Abkommen kurz nach dem Zweiten Weltkrieg entstand,konzentriert sich die darin enthaltene Definition des Flüchtlingsbegriffs11


auf Personen, die sich außerhalb ihres Herkunftslandes befinden undinfolge von Ereignissen in Europa oder anderswo, die vor dem1. Januar 1951 eingetreten sind, zu Flüchtlingen wurden. Angesichtsneuer Flüchtlingskrisen Ende der fünfziger und Anfang der sechzigerJahre wurde es notwendig, sowohl den zeitlichen als auch dengeographischen Anwendungsbereich der Genfer Flüchtlingskonventionauszuweiten, weshalb ein Protokoll zum Abkommen ausgearbeitet undverabschiedet wurde.$ Das Protokoll von 1967 über die Rechtsstellung derFlüchtlingeDas Flüchtlingsprotokoll von 1967 ist ein von der Genfer Flüchtlingskonventionunabhängiges, mit dieser jedoch eng verbundenes Vertragswerk.Es hebt die in der Flüchtlingsdefinition des Abkommens enthaltenezeitliche und geographische Beschränkung auf.Die Genfer Flüchtlingskonvention und ihr Protokoll behandeln imWesentlichen drei Themen:" die grundlegende Definition des Flüchtlingsbegriffs sowie dieBedingungen, unter denen der Flüchtlingsstatus endet bzw. unterdenen eine Person vom Flüchtlingsstatus auszuschließen ist," den Rechtsstatus der Flüchtlinge im Asylland, ihre Rechte undPflichten einschließlich ihres Rechts auf Schutz vor Zwangsrückführung,refoulement, in ein Gebiet, in dem ihr Leben oder ihreFreiheit bedroht wäre (siehe Kasten über non-refoulement aufS. 18)," die Verpflichtungen der Staaten, darunter auch die Zusammenarbeitmit UNHCR bei der Ausübung seiner Befugnisse, insbesondere zurErleichterung seiner Aufgabe, die Durchführung der Bestimmungendes Abkommens zu überwachen.Mit ihrem Beitritt zum Protokoll erklären sich die Staaten bereit, diemeisten Artikel der Genfer Flüchtlingskonvention (die Artikel 2 bis 34)auf alle Personen anzuwenden, auf die die Flüchtlingsdefinition desProtokolls zutrifft. Die überwiegende Mehrheit der Staaten trat jedochsowohl dem Abkommen als auch dem Protokoll bei. Damit bekräftigtensie, dass beide Vertragswerke von zentraler Bedeutung für dasinternationale Flüchtlingsschutzsystem sind.12


Wer ist ein Flüchtling?Im Sinne des Abkommens von 1951 über die Rechtsstellung derFlüchtlinge ist ein Flüchtling eine Person, die" begründete Furcht vor Verfolgung wegen ihrer- Rasse,- Religion,- Nationalität,- Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oderpolitischen Überzeugung hat," sich außerhalb ihres Herkunftslandes befindet und" den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder aus Furcht vorVerfolgung nicht in Anspruch nehmen will oder nicht dorthin zurückkehren kannoder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.Die Konvention der Organisation der afrikanischen Einheit [OAU]zur Regelung der besonderen Aspekte der Flüchtlingsprobleme inAfrika, ein regionales Übereinkommen aus dem Jahr 1969, ergänzt dieDefinition aus der Genfer Flüchtlingskonvention durch objektivereKriterien und definiert einen Flüchtling als" jede Person, die aufgrund einer Aggression von außen, einer Besetzung, vonFremdherrschaft oder irgendwelcher Ereignisse, die die öffentliche Ordnung imHerkunftsland oder in dem Land, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, oderauch nur in einem Teil des betreffenden Landes stören, gezwungen ist, ihrLand zu verlassen.1984 verabschiedeten lateinamerikanische Regierungsvertreter undrenommierte Juristen auf einem Kolloquium die Erklärung vonCartagena, die ebenfalls die Genfer Flüchtlingskonvention durchobjektivere Überlegungen erweitert und Personen einschließt," die aus ihrem Land flüchten, „weil ihr Leben, ihre Sicherheit oder Freiheitdurch allgemeine Gewalt, Aggression von außen, innere Konflikte, massiveMenschenrechtsverletzungen oder andere Umstände, die zu schweren Störungen deröffentlichen Ordnung geführt haben, bedroht ist". !Siehe auch Kapitel 4, Haben sie Anspruch auf Flüchtlingsstatus? Einige Sonderfälle13


„Die Konferenz appelliert an alle Parlamente und Regierungen,sich ihrer Verantwortung für den Schutz der Flüchtlinge und für dieAufnahme politisch Verfolgter im Sinne des Abkommens von 1951über die Rechtsstellung der Flüchtlinge bewusst zu sein.“78. Konferenz der Interparlamentarischen Union, Oktober 1987„Das Exekutivkomitee bekräftigt, dass das Abkommen von 1951über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und das Protokoll von 1967nach wie vor die Grundlage des internationalen Flüchtlingsrechtsdarstellen.”Beschluss Nr. 87 (f) des UNHCR-Exekutivkomitees, 1999Die Pflichten der Vertragsstaatender Genfer FlüchtlingskonventionEin allgemeiner Grundsatz des Völkerrechts besagt, dass jeder gültigeVertrag für die Vertragsstaaten bindend ist und von ihnen nach Treu undGlauben angewendet werden muss. Länder, die die GenferFlüchtlingskonvention ratifiziert haben, sind verpflichtet, Flüchtlinge inihrem Hoheitsgebiet gemäß den Bestimmungen der Konvention zuschützen.Die Vertragsstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention und desdazugehörigen Protokolls haben unter anderem folgende Bestimmungeneinzuhalten:" Zusammenarbeit mit UNHCR – In Artikel 35 der GenferFlüchtlingskonvention und Artikel II des Protokolls von 1967verpflichten sich die Vertragsstaaten, mit UNHCR bei der Ausübungseiner Befugnisse zusammenzuarbeiten und ihn insbesondere bei derÜberwachung der Durchführung der Bestimmungen dieser Vertragswerkezu unterstützen." Auskünfte über innerstaatliche Rechtsvorschriften – DieVertragsstaaten kommen überein, dem Generalsekretär der VereintenNationen den Wortlaut der Gesetze und sonstiger Rechtsvorschriftenmitzuteilen, die sie etwa erlassen werden, um die Durchführung desAbkommens sicherzustellen." Befreiung von der Gegenseitigkeit – Machen die Gesetze einesLandes die Gewährung eines Rechts an einen Ausländer davonabhängig, dass das Land, dessen Staatsangehörigkeit der Ausländerbesitzt, dieselbe Behandlung zugesteht (Gegenseitigkeit), so gilt diesnicht für Flüchtlinge. Flüchtlinge sind von der Gegenseitigkeitausgenommen, da sie nicht den Schutz ihres Herkunftslandesgenießen. !14


$ Die Vertragsstaaten des Abkommens von 1951über die Rechtsstellung der Flüchtlinge*und/oder des Protokolls von 1967144 mit Stand September 2002 (*am 22. April 1954 in Kraft getreten)ÄgyptenAlbanienAlgerienAngolaAntigua undBarbudaÄquatorialguineaArgentinienArmenienAserbaidschanÄthiopienAustralienBahamasBelarusBelgienBelizeBeninBolivienBosnien undHerzegowinaBotswanaBrasilienBulgarienBurkina FasoBurundiChileChina(Volksrepublik)Costa RicaCôte d΄IvoireDänemarkDeutschlandDominicaDominikanischeRepublikDschibutiEcuadorEl SalvadorEstlandFidschiFinnlandFrankreichGabunGambiaGeorgienGhanaGriechenlandGuatemalaGuineaGuinea-BissauHaitiHeiliger StuhlHondurasIran (IslamischeRepublik)IrlandIslandIsraelItalienJamaikaJapanJemenKambodschaKamerunKanadaKap VerdeKasachstanKeniaKirgisienKolumbienKongoKongo(DemokratischeRepublik)Republik KoreaKroatienLesothoLettlandLiberiaLiechtensteinLitauenLuxemburgMadagaskarMalawiMaliMaltaMarokkoMauretanienMazedonien(EhemaligejugoslawischeRepublik)MexikoMoldawienMonacoMosambikNamibiaNeuseelandNicaraguaNiederlandeNigerNigeriaNorwegenÖsterreichOsttimorPanamaPapua-NeuguineaParaguayPeruPhilippinenPolenPortugalRuandaRumänienRussischeFöderationSalomonenSambiaSamoaSao Tomé undPrincipeSchwedenSchweizSenegalSerbien undMontenegroSeychellenSierra LeoneSimbabweSlowakischeRepublikSlowenienSomaliaSpanienSt. Kitts und NevisSt. Vincent und dieGrenadinenSüdafrikaSudanSurinamSwasilandTadschikistanTansania (VereinigteRepublik)TogoTrinidad undTobagoTschadTschechischeRepublikTunesienTürkeiTurkmenistanTuvaluUgandaUkraineUngarnUruguayVenezuelaVereinigtesKönigreichVereinigte Staatenvon AmerikaZentralafrikanischeRepublikZypern !15


„Das Exekutivkomitee ermutigt die Staaten und UNHCR,regionale Initiativen im Interesse des Flüchtlingsschutzes unddauerhafter Lösungen wo maßgeblich weiterhin zu fördern undsicherzustellen, dass die jeweils ausgearbeiteten regionalenStandards in vollem Einklang mit den allgemein anerkanntenStandards stehen und den jeweiligen regionalen Besonderheitenund Schutzbedürfnissen entsprechen.”Beschluss Nr. 81 (k) des UNHCR-Exekutivkomitees, 1997Regionale Übereinkommen und Normen$ Die Konvention der Organisation der afrikanischenEinheit (OAU) von 1969 zur Regelung der besonderenAspekte der Flüchtlingsprobleme in AfrikaDie Konflikte, die mit dem Ende der Kolonialzeit in Afrikaeinhergingen, lösten eine Kette von Massenfluchtbewegungen aus.Angesichts dieser Vertreibungswellenwurde nicht nurdas Flüchtlingsprotokoll von1967, sondern auch die OAU-Konvention von 1969 zurRegelung der besonderen Aspekteder Flüchtlingsproblemein Afrika ausgearbeitetund verabschiedet. Die OAU-Konvention, in der die GenferFlüchtlingskonvention als„grundlegendes und weltweitgültiges Instrument für dieRechtsstellung der Flüchtlinge“bezeichnet wird, ist bisheute das einzige rechtsverbindlicheregionale Flüchtlingsübereinkommen.Der wohl wichtigste Teil derOAU-Konvention ist diedarin enthaltene Definitiondes Flüchtlingsbegriffs (sieheKasten auf Seite 13).Die OAU-Konvention folgtDie Vertragsstaaten derOAU-KonventionStand Juli 2002(Am 20. Juni 1974 in Kraft getreten)Ägypten, Äquatorialguinea, Äthiopien,Algerien, Angola, Benin, Botswana,Burkina Faso, Burundi, Côte d΄Ivoire,Demokratische Republik Kongo,Dschibuti, Eritrea, Gabun, Gambia,Ghana, Guinea, Guinea-Bissau,Kamerun, Kap Verde, Komoren,Kongo, Kenia, Lesotho, Liberia,Libysch-Arabische Dschamahirija,Madagaskar, Malawi, Mali, Mauretanien,Mauritius, Mosambik,Namibia, Niger, Nigeria, Ruanda,Sahara (Demokratische ArabischeRepublik), Sambia, Sao Tome undPrincipe, Senegal, Seychellen, SierraLeone, Simbabwe, Somalia, Südafrika,Sudan, Swasiland, Tansania, Togo,Tschad, Tunesien, Uganda, ZentralafrikanischeRepublik !16


der Flüchtlingsdefinition der Genfer Flüchtlingskonvention, erweitertdiese aber durch eine objektivere Überlegung: jede Person, „dieaufgrund einer Aggression von außen, einer Besetzung, vonFremdherrschaft oder irgendwelcher Ereignisse, die die öffentlicheOrdnung im Herkunftsland oder in dem Land, dessen Staatsangehörigkeitsie besitzt, oder auch nur in einem Teil des betreffendenLandes entscheidend stören, gezwungen ist, ihr Land zu verlassen“.Das bedeutet, dass Menschen, die vor Unruhen, allgemeiner Gewaltund Krieg fliehen, berechtigt sind, in Vertragsstaaten des AbkommensFlüchtlingsstatus zu beantragen, gleichgültig, ob sie begründete Furchtvor Verfolgung haben oder nicht.$ Die Erklärung von Cartagena1984 wurde ein Kolloquium von Regierungsvertretern undrenommierten lateinamerikanischen Juristen nach Cartagena(Kolumbien) einberufen, um Fragen des internationalen Flüchtlingsschutzesin ihrer Region zu erörtern. Bei diesem Treffen wurde einDokument verabschiedet, das unter der Bezeichnung „Erklärung vonCartagena" bekannt wurde. Die Erklärung enthält die Empfehlung, derfür die gesamte lateinamerikanische Region geltende Flüchtlingsbegriffsolle die Definition aus der Genfer Flüchtlingskonvention sowiediejenigen Personen umfassen, die aus ihrem Land flüchteten, „weil ihrLeben, ihre Sicherheit oder Freiheit durch allgemeine Gewalt,Aggression von außen, innere Konflikte, massive Menschenrechtsverletzungenoder andere Umstände, die zu schweren Störungen deröffentlichen Ordnung geführt haben, bedroht ist“.Die Erklärung ist für die Staaten zwar nicht rechtsverbindlich, dochwenden die meisten lateinamerikanischen Staaten diese Definition inder Praxis an, und einige von ihnen haben die Definition in nationalesRecht übernommen. Die Erklärung wurde von der Organisation deramerikanischen Staaten (OAS), der Generalversammlung der VereintenNationen und dem beratenden UNHCR-Exekutivkomitee gutgeheißen.17


Der Non-refoulement-GrundsatzIm Abkommen von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ist dasRecht eines Flüchtlings auf Schutz vor Zwangsrückführung oderrefoulement verankert:„Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weiseüber die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen (,refouler’), in denen seinLeben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seinerZugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischenÜberzeugung bedroht sein würde.” Artikel 33 (1)Ein ausdrückliches oder implizites Verbot von refoulement enthalten auchdas Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche odererniedrigende Behandlung oder Strafe (Artikel 3), die Vierte Genfer Konvention von1949 (Art. 45, Abs. 4), der Internationale Pakt über bürgerliche und politischeRechte (Artikel 7), die Erklärung über den Schutz aller Personen vor zwangsweisemVerschwinden (Artikel 8) und die Prinzipien über die wirksame Verhinderung undUntersuchung außergerichtlicher und willkürlicher Hinrichtungen oder Exekutionen imSchnellverfahren (Prinzip 5).Darüber hinaus ist das Verbot von refoulement in einer ganzen Reiheregionaler Menschenrechtsinstrumente ausdrücklich oder durch Auslegungfestgeschrieben, darunter die Europäische Konvention zum Schutze derMenschenrechte und Grundfreiheiten (Artikel 3), die Amerikanische Menschenrechtskonvention(Artikel 22), die OAU-Flüchtlingskonvention (Artikel II) und dieErklärung von Kairo über den Flüchtlings- und Vertriebenenschutz in der arabischenWelt (Artikel 2).Das Verbot von refoulement wird weithin als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechtsanerkannt. Das bedeutet, dass auch Staaten, die derGenfer Flüchtlingskonvention nicht beigetreten sind, den Non-refoulement-Grundsatz einzuhalten haben.Die Staaten sind nach der Genfer Flüchtlingskonvention und demVölkergewohnheitsrecht verpflichtet, sich an das Non-refoulement-Gebot zuhalten. Wird gegen dieses Prinzip verstoßen oder besteht die Gefahr einessolchen Verstoßes, reagiert UNHCR, indem es bei den zuständigenBehörden interveniert und, wenn dies angezeigt erscheint, die Öffentlichkeitinformiert. Unter gewissen Voraussetzungen können Personen,denen refoulement droht, einschlägige Menschenrechtsmechanismen wieetwa den Ausschuss gegen Folter in Anspruch nehmen (siehe Menschenrechtsmechanismenauf Seite 22). !18


Resolutionen der Generalversammlung derVereinten Nationen ─ Die Erklärung von 1967über territoriales Asyl1967 verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationeneine an die Staaten gerichtete Erklärung über territoriales Asyl. Darinwird wiederholt, dass die Gewährung von Asyl ein friedlicher undhumanitärer Akt ist, der von keinem anderen Staat als unfreundlichangesehen werden kann, und festgestellt, dass die Verantwortung fürdie Beurteilung des Asylantrags einer Person beim Asylland liegt.„Jeder hat das Recht, in anderen Ländern vorVerfolgung Asyl zu suchen und zu genießen.”Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Art. 14 (1)AsylWie in der OAU-Konvention, in der Erklärung von Cartagena und in derErklärung der Vereinten Nationen von 1967 über territoriales Asylfestgestellt, ist die Gewährung von Asyl ein humanitärer und unpolitischerAkt. Der Begriff „Asyl“ ist völkerrechtlich nicht definiert, doch wurde erim Laufe der Zeit zum Überbegriff für alle Formen von Schutz, die einStaat Flüchtlingen auf seinem Hoheitsgebiet gewährt. Asyl bedeutetzumindest grundlegenden Schutz – d. h. keine zwangsweise Rückstellung(refoulement) an die Grenzen von Gebieten, in denen das Leben oder dieFreiheit des Flüchtlings bedroht wäre – für eine vorübergehendeZeitspanne, mit der Möglichkeit des Weiterverbleibs im Aufnahmeland,bis eine Lösung außerhalb dieses Landes gefunden werden kann. In vielenLändern bedeutet Asyl jedoch erheblich mehr: die in der GenferFlüchtlingskonvention aufgeführten Rechte und oft weit darüberhinausgehende Leistungen. !19


Die Beschlüsse des UNHCR-ExekutivkomiteesDas Exekutivkomitee (Exkom) von UNHCR berät den HohenFlüchtlingskommissar bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben (sieheKapitel 2). Die alljährlich gefassten Beschlüsse des Exkom sind mitbestimmendfür den Rahmen des internationalen Flüchtlingsschutzsystems.Sie beruhen auf den Prinzipien der Genfer Flüchtlingskonventionund werden jeweils zu konkreten Schutzfragen formuliertund mit Konsens angenommen. Die Exkom-Beschlüsse stellenVereinbarungen zwischen über 50 Ländern dar, die großes Interesse amFlüchtlingsschutz haben und über viel Erfahrung in diesem Bereichverfügen. Diese und andere Länder stützen sich bei der Ausarbeitungihrer eigenen Gesetze und politischen Konzepte oft auf Exkom-Beschlüsse.Für den Flüchtlingsschutz unabdingbareRechteDie meisten Rechte, die im Flüchtlingsschutz unbedingt gewährleistet seinmüssen, sind gleichzeitig die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von1948 enthaltenen Rechte:" Das Recht auf Leben, Freiheit und Sicherheit der Person" Das Recht, Asyl zu suchen und zu genießen" Freiheit von Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigenderBehandlung oder Strafe" Freiheit von Sklaverei oder Leibeigenschaft" Das Recht, als rechtsfähig anerkannt zu werden" Das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit" Das Recht auf Schutz vor willkürlicher Festnahme und Inhaftierung" Das Recht auf Schutz vor willkürlichen Eingriffen in das Privatleben, dieFamilie und die Wohnung" Das Recht auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung" Das Recht auf Bildung" Das Recht, am kulturellen Leben der Gemeinschaft teilzunehmen !Siehe auch Kasten über non-refoulement, Seite 1820


Nationale Gesetze und StandardsDie Verabschiedung innerstaatlicher Flüchtlingsgesetze, die imEinklang mit internationalen Standards stehen, ist eine wichtigeVoraussetzung für die Stärkung des Asylwesens, für die Verbesserungdes Schutzes und für die Suche nach Lösungen für die Not derFlüchtlinge. Die Übernahme völkerrechtlicher Normen in nationalesRecht ist vor allem in jenen Bereichen von größter Bedeutung, zudenen die Genfer Flüchtlingskonvention keine Aussage macht, wie zumBeispiel in der Frage der Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft.Humanitäres VölkerrechtDas humanitäre Völkerrecht besagt, dass Opfer bewaffneter Konflikte,gleichgültig, ob sie vertrieben wurden oder nicht, geachtet, vorKriegsfolgen geschützt und unvoreingenommen unterstützt werdensollen. Da viele Flüchtlinge sich oft inmitten eines internationalen oderinneren bewaffneten Konflikts befinden, gibt es viele Berührungspunktezwischen dem Flüchtlingsrecht und dem humanitären Recht.Die Vierte Genfer Konvention über den Schutz von Zivilpersonen inKriegszeiten (1949) enthält einen Artikel, der sich speziell mitFlüchtlingen und Vertriebenen befasst (Artikel 44).Laut ihrem Ersten Zusatzprotokoll (1977) sind Flüchtlinge undStaatenlose gemäß den Bestimmungen von Teil I und III der ViertenGenfer Konvention zu schützen.Doch das humanitäre Recht kann Flüchtlinge nur dort schützen, wo esanwendbar ist, d. h. in internationalen oder inneren bewaffnetenKonflikten. Wenn ein Flüchtling vor einem bewaffneten Konflikt flieht,jedoch das Land, in dem er Asyl findet, an keinem internationalen oderinneren bewaffneten Konflikt beteiligt ist, findet das humanitäre Rechtauf diesen Flüchtling keine Anwendung. (Nähere Informationen überdas humanitäre Recht im Allgemeinen enthält Respect for InternationalHumanitarian Law, Handbook for Parliamentarians N°1, 1999).21


UN-Sonderverfahren im Bereich derMenschenrechte, die Flüchtlingen zurVerfügung stehen oder die zugunsten vonFlüchtlingen geschaffen wurdenDie Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen, ein aus53 Mitgliedstaaten bestehendes Gremium, hat verschiedene Mechanismenzur Untersuchung von Menschenrechtsfragen und zur Ermittlung derMenschenrechtslage in einzelnen Ländern geschaffen. Eine Besonderheitdieser Verfahren besteht darin, dass Maßnahmen ergriffen werdenkönnen, auch wenn ein Staat den internationalen Menschenrechtsübereinkommennicht beigetreten ist. Bei all diesen Sonderverfahren istvorgesehen, dass der Kommission bei ihrer Jahrestagung in Genf einBericht über die jeweils untersuchte Menschenrechtslage vorgelegt wird.In einigen können rein humanitär motivierte eindringliche Appelle an diebetreffenden Stellen gerichtet werden. Folgende Punkte sind für Flüchtlingevon Bedeutung:Die Sonderberichterstatter oder Sondergremien der UN-Kommissionkönnen bei der betreffenden Regierung vorstellig werden, um zuverhindern, dass Flüchtlinge, Asylsuchende oder Binnenvertriebenedrohenden Menschenrechtsverletzungen ausgesetzt werden, oder aberim Zusammenhang mit angeblich bereits erfolgten Verletzungen.Wenn eine Verletzung des Non-refoulement-Gebots droht, kann esunter gewissen Umständen angezeigt sein, einen der folgendenthematischen Mechanismen in Anspruch zu nehmen:" UN-Sonderberichterstatter über Folter" UN-Sonderberichterstatter über Hinrichtungen im Schnellverfahren" UN-Arbeitsgruppe über unfreiwilliges oder gewaltsames VerschwindenParlamentarier können sich der oben genannten Sonderverfahren infolgender Weise bedienen oder zu ihnen beitragen:" Auskunftserteilung in den betreffenden Verfahren über die Lage derFlüchtlinge, Binnenvertriebenen und Asylsuchenden►22


" Interventionsersuchen an den zuständigen thematischen Mechanismus,wenn einer Person oder Gruppe in Verletzung des Nonrefoulement-Grundsatzesdie Abschiebung in ein Land droht, oder wenneine Person oder Gruppe willkürlich in Haft genommen wurde. Dabeiist zu bedenken, dass in einer solchen Situation nur ein Land oder einthematischer Mechanismus aktiv werden kann, unter dessen Mandatdie drohende Verletzung fällt." Nachdrückliche Aufforderung an die eigene Regierung, aufInformationsersuchen oder eindringliche Appelle, die im Rahmen derSonderverfahren an sie gerichtet wurden, zu reagieren. !Die Zusammenhänge zwischenmenschenrechtlichen Regelungen unddem FlüchtlingsrechtDas internationale Flüchtlingsrecht ist Teil eines umfassenden Mosaiks,das vom Völkerrecht auf dem Gebiet der Menschenrechte (internationalhuman rights law) und dem humanitären Völkerrecht (internationalhumanitarian law) gebildet wird. Die Bestimmungen des Flüchtlingsrechtsmüssen im größeren Zusammenhang der menschenrechtlichenRegelungen (human rights law) gesehen werden. Der Internationale Paktüber bürgerliche und politische Rechte untersagt implizit ebenfalls jedeFolter. Außerdem gelten nahezu alle darin enthaltenen Bestimmungen fürNichtstaatsbürger.Flüchtlinge haben Anspruch auf zwei einander zum Teil überlagerndeSätze von Rechten: die Rechte, die ihnen als Menschen zustehen und diedurch die internationalen Menschenrechtsstandards und innerstaatlichesRecht garantiert werden, sowie die Sonderrechte, die mit ihrerFlüchtlingseigenschaft verbunden sind.Zwei internationale Menschenrechtsverträge spielen im internationalenFlüchtlingsrecht eine besonders wichtige Rolle:►23


" Das Übereinkommen gegen Folter und andere grausame,unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafebietet Schutz vor refoulement oder zwangsweiser Rückführung inSituationen, in denen ein erhebliches Folterrisiko besteht. Das Nonrefoulement-Gebotder Antifolterkonvention ist absolut, im Gegensatzzur Non-refoulement-Bestimmung der Genfer Flüchtlingskonvention,die den Schutz von Furcht vor Verfolgung aus Gründen der Rasse,Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialenGruppe oder der politischen Überzeugung abhängig macht.Außerdem ist nach der Antifolterkonvention keine Ausnahme vonder Non-refoulement-Verpflichtung zulässig. Anders als die GenferFlüchtlingskonvention enthält die Antifolterkonvention keineBestimmung, die Urheber besonders schwerer Verbrechen oderandere schutzunwürdige Personen von ihrem Schutz ausschließt." Die Konvention über die Rechte des Kindes, der fast alle Staatender Welt beigetreten sind, gilt für alle Kinder ohne Unterschied,einschließlich Flüchtlingskindern und asylsuchender Kinder. In derKonvention heißt es ausdrücklich, dass jedes Kind, das dieRechtsstellung eines Flüchtlings begehrt, Anspruch auf Schutz undhumanitäre Hilfe bei der Wahrnehmung der Rechte hat, die in dieserKonvention und in anderen Übereinkommen, denen der betreffendeStaat als Vertragspartei angehört, festgelegt sind. !Was Parlamente und ihre Abgeordneten tunkönnenDie Parlamente und ihre Mitglieder haben eine ganz entscheidendeRolle bei der Gewährleistung des Flüchtlingsschutzes in Recht undPraxis inne. Hier einige konkrete Schritte, wie sie diese Rollewahrnehmen können:$ Gesetzliche Verankerung des Non-refoulement-GrundsatzesDer Non-refoulement-Grundsatz sollte in nationales Recht übernommenwerden. Zu diesem Zweck muss in den Gesetzen über die Einreise vonAusländern und über die Bestimmungen betreffend die Grenzkontrolleeine Unterscheidung zwischen Asylsuchenden und anderen Personen,24


die aus anderen Gründen in ein Land einreisen wollen, getroffenwerden. Die innerstaatlichen Rechtsvorschriften über die Zuwanderungmüssen gegebenenfalls überarbeitet werden.Asylsuchenden sollte ein faires und wirksames Verfahren zurVerfügung stehen, in dem sie ihren Asylantrag stellen können.$ Erweiterung des FlüchtlingsbegriffsDie Parlamente und ihre Mitglieder könnten eine umfassendereDefinition des Flüchtlingsbegriffs, wie sie etwa in der OAU-Konvention und in der Erklärung von Cartagena enthalten ist, in dienationalen Rechtsvorschriften aufnehmen.Die Parlamentarier könnten sich gegebenenfalls auch ein Bild von derLage der Binnenvertriebenen in ihrem Land machen, um ihren Schutzzu erleichtern und die internationale Gemeinschaft auf ihre Notlageaufmerksam zu machen.$ Beitritt zu internationalen Verträgen (siehe auchKapitel 6)Der Regierung sollte nahe gelegt werden, Schritte im Hinblick auf denBeitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention und ihrem Protokoll inErwägung zu ziehen, sofern ein solcher Beitritt noch nicht erfolgt ist.Auch der Beitritt zu internationalen Menschenrechtsübereinkommen,die für den Flüchtlingsschutz von Bedeutung sind, insbesondere zurAntifolterkonvention und zur Konvention über die Rechte des Kindes,sowie zu anderen Vertragswerken des humanitären Völkerrechts wäreins Auge zu fassen.Auf regionaler Ebene sollten die Parlamente der afrikanischen Länder,die der OAU-Konvention noch nicht beigetreten sind, den Beitritt inErwägung ziehen. Auch regionale Menschenrechtsverträge in Afrika,Europa und Amerika enthalten Standards, die für den Flüchtlingsschutzmaßgebend sind. Die Länder dieser Regionen sollten die Möglichkeit inBetracht ziehen, diesen Rechtsakten beizutreten.25


$ Überprüfung von Vorbehalten und restriktivenAuslegungenDie Zweckmäßigkeit von Vorbehalten und restriktiven Auslegungensollte in regelmäßigen Zeitabständen überprüft werden.Wird die Regierung diesbezüglich nicht tätig, können AbgeordneteFragen an sie richten oder sogar eine Gesetzesvorlage einesAbgeordneten einbringen.$ Umsetzung internationaler StandardsAbgesehen von den oben genannten Übereinkommen gibt es einenumfangreichen Katalog von richtungweisenden internationalenStandards, die bei der Ausarbeitung nationaler Flüchtlingsschutzsystemeherangezogen werden können – darunter die Beschlüsse desUNHCR-Exekutivkomitees und von UNHCR herausgegebene Richtlinienüber verschiedenste Flüchtlingsfragen.Die UNHCR-Büros können Parlamentarier durch Informationen überdiese Standards und durch Stellungnahmen zu Gesetzesvorlagenunterstützen.$ Ermutigung zur Zusammenarbeit mit UNHCRParlamentarier können dafür sorgen, dass ihre Regierung UNHCR überdie Zahl und die Lebensumstände der Flüchtlinge in ihremHoheitsgebiet, die Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonvention undder geltenden Gesetze, Verordnungen und Erlässe zu Fragen desFlüchtlingswesens informiert. Parlamentarier können auch die Meinungvon UNHCR in Flüchtlingsschutzangelegenheiten einholen, etwa zuGesetzesvorlagen, Gerichtsverfahren und politischen Entscheidungen.Da UNHCR in fast 120 Ländern durch Büros vertreten ist (sieheAnhang 3), werden Parlamentarier in den meisten Ländern einUNHCR-Büro in ihrer Hauptstadt vorfinden. !26


Kapitel 2Die Rolle von UNHCRAls humanitäre und nichtpolitische Organisation sorgt UNHCRgemäß seinem von den Vereinten Nationen erteilten Mandat fürden Schutz der Flüchtlinge und hilft ihnen bei der Suche nachLösungen für ihre Notlage. Nachdem das Problem von Flucht undVertreibung in den letzten fünfzig Jahren immer komplexer gewordenist, musste auch UNHCR expandieren, um sich auf dieseHerausforderung einzustellen. Das 1950 gegründete Amt des HohenFlüchtlingskommissars der Vereinten Nationen entwickelte sich voneiner relativ kleinen Sonderorganisation, deren Existenz ursprünglichauf drei Jahre befristet war, zu einer Organisation mit über 4000Mitarbeitern, Büros in fast 120 Ländern und einem Jahreshaushalt voneiner Milliarde US Dollar. UNHCR bietet nicht nur Rechtsschutz,sondern stellt heute auch materielle Nothilfe bei großen Flüchtlingskatastrophenzur Verfügung, entweder direkt oder über Partnerorganisationen.In den ersten fünfzig Jahren seines Bestehens gewährteUNHCR über 50 Millionen Menschen Schutz und Unterstützung undwurde für seine Tätigkeit zweimal mit dem Friedensnobelpreisausgezeichnet.Auf internationaler Ebene fördert UNHCR die Unterzeichnunginternationaler Flüchtlingsübereinkommen und überwacht die Einhaltungdes internationalen Flüchtlingsrechts durch die Regierungen.UNHCR-Mitarbeiter werben für das Flüchtlingsrecht in allen Kreisen,die sich mit Flüchtlingsschutz befassen, darunter Grenzschutzbeamte,Journalisten, Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Rechtsanwälte,Richter und hohe Regierungsbeamte.Vor Ort schützen UNHCR-Mitarbeiter Flüchtlinge durchunterschiedlichste Aktivitäten: Sie sorgen für Soforthilfe in Notsituationen,die Verlegung von Flüchtlingslagern aus grenznahenGebieten zur Erhöhung der Sicherheit, die Sicherung desMitspracherechts von Frauen bei der Lebensmittelverteilung undsozialen Diensten und die Zusammenführung getrennter Familien; sieinformieren Flüchtlinge über die Verhältnisse in ihrer Heimat undliefern ihnen damit die Grundlage für ihre Rückkehrentscheidung,dokumentieren, warum ein Flüchtling in einem Zweitasylland27


angesiedelt werden sollte, besuchen Haftanstalten und beratenRegierungen bei Gesetzesvorhaben, politischen Maßnahmen und derenUmsetzung in Flüchtlingsangelegenheiten.UNHCR sucht nach dauerhaften Lösungen für die Not der Flüchtlinge,indem er Flüchtlingen bei der Rückkehr in ihre Heimat Hilfestellungleistet, falls die dortigen Verhältnisse eine Rückkehr zulassen, ihnen beider Integration in ihren Asylländern beisteht oder sie bei der Weiterwanderungin ein Zweitasylland unterstützt.Das Mandat von UNHCRDie Genfer Flüchtlingskonvention und ihr Protokoll bieten denVertragsstaaten die Rechtsgrundlage für den Flüchtlingsschutz.UNHCR erhielt seinerseits durch seine im Dezember 1950 von derGeneralversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete Satzungden Auftrag, für den internationalen Rechtsschutz der Flüchtlinge zusorgen und dauerhafte Lösungen für ihre Probleme zu suchen.In der Satzung sind die Aufgaben des Hochkommissars festgelegt,darunter seine Verantwortung für den Schutz der Flüchtlinge, wobei derFlüchtlingsbegriff der Definition aus der Genfer Flüchtlingskonventionentspricht, mit dieser aber nicht gleich lautend ist. Im Laufe der Jahreerweiterte die Generalversammlung die Zuständigkeit von UNHCR aufverschiedene Personengruppen, die von der Genfer Flüchtlingskonventionund ihrem Protokoll nicht erfasst werden. Einige dieserPersonen werden als „Mandatsflüchtlinge“ bezeichnet, andere als Rückkehrer,Staatenlose und, unter gewissen Voraussetzungen, alsBinnenvertriebene.Das Mandat von UNHCR ist somit erheblich umfassender als dieVerantwortlichkeiten der Vertragsstaaten der Genfer Flüchtlingskonventionund ihres Protokolls. Eine der Herausforderungen, mitdenen die Flüchtlinge und die Asylländer heute konfrontiert sind,besteht darin, die „Schutzlücken“ zu schließen, die sich dort ergeben,wo UNHCR Personen schützen will, für deren Schutz sich diebetreffenden Staaten jedoch nicht zuständig fühlen, da ihrer Meinungnach keine der flüchtlingsrechtlichen Normen eine solche Verantwortungvorsieht.28


Ein Vergleich zwischen der UNHCR-Satzungund der Genfer Flüchtlingskonventionsamt ProtokollDie Satzung ist sozusagen die Verfassung von UNHCR. Sie legt dieAufgaben und Zuständigkeiten des Hochkommissars fest und definiert diePersonen, für die der Hochkommissar tätig werden kann. Diese Definitionwurde durch mehrere Resolutionen der UN-Generalversammlung ergänzt.Die Genfer Flüchtlingskonvention ist ein für die Unterzeichnerstaatenrechtsverbindlicher internationaler Vertrag. Sie legt die Rechte undPflichten der als Flüchtlinge anerkannten Personen im Sinne der in derKonvention enthaltenen Definition fest.Mandatsflüchtlinge sind Personen, die von UNHCR gemäß seinerSatzung oder im Sinne des von der Generalversammlung erteiltenerweiterten Mandats als Flüchtlinge angesehen werden. Wen UNHCR alsFlüchtling betrachtet, hängt nicht davon ab, ob das Asylland Vertragsstaatder Genfer Flüchtlingskonvention oder ihres Protokolls ist.Konventionsflüchtlinge sind Personen, die von den Behörden derStaaten, die der Genfer Flüchtlingskonvention und/oder dem Protokollbeigetreten sind, als Flüchtlinge anerkannt werden. Als solche haben sieAnspruch auf die Rechte und Leistungen, die zu gewähren die Staatenzugesagt haben. !Personen unter der Obhut von UNHCRAls „Personen unter der Obhut von UNHCR“ gelten alle Personen, fürderen Schutz und Unterstützung UNHCR zuständig ist. Zu ihnen zählen" Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention" Personen, die vor Konflikten oder massiven Störungen deröffentlichen Ordnung fliehen (d. h. Flüchtlinge im Sinne derDefinition der OAU-Konvention bzw. der Erklärung vonCartagena)" Rückkehrer (d. h. ehemalige Flüchtlinge)" Staatenlose" Binnenvertriebene (in bestimmten Situationen)29


Die Befugnis von UNHCR, für diese Personen tätig zu werden, beruhtentweder auf der Genfer Flüchtlingskonvention und der OAU-Konvention, auf der Erklärung von Cartagena oder auf Resolutionender Generalversammlung der Vereinten Nationen.Der Sonderfall der PalästinenserDas Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge imNahen Osten (UNRWA) wurde 1948 ins Leben gerufen, um den imZusammenhang mit der Gründung des Staates Israel vertriebenenPalästinensern beizustehen. Bei UNRWA, das in Jordanien, im Libanon,in Syrien, Gaza und im Westjordanland tätig ist, sind fast 3 MillionenPalästinenser registriert.UNRWA definiert Palästinaflüchtlinge als Personen und deren Nachkommen,die zwei Jahre vor den gewalttätigen Auseinandersetzungen desJahres 1948 in Palästina ansässig waren und die infolge des Konflikts ihrHeim und ihre Existenzgrundlage verloren haben. UNRWA erhielt nichtden Auftrag, die Palästinaflüchtlinge zu schützen; diese Aufgabe wurdeunausgesprochen den Ländern überlassen, in denen sie Zuflucht gefundenhaben. Da die bei UNRWA registrierten Palästinenser bereits bei einerUN-Organisation in Betreuung standen, wurden sie bei der Gründung vonUNHCR 1950 aus dessen Mandat ausgenommen. Palästinenser ausGebieten, die nicht von UNRWA betreut werden, fallen hingegen unterdas Mandat von UNHCR.Die Rechtsstellung der Palästinenser kann sehr unterschiedlich sein undhängt vom Datum ihrer Vertreibung oder der ihrer Eltern und Großelternsowie von ihrem derzeitigen Wohnort ab. Rund 850.000 Palästinenser –sie selbst und ihre Nachkommen, die nach 1948 im neuen Staat Israelblieben – besitzen heute die israelische Staatsangehörigkeit. Eine unbekannteZahl hat die Staatsangehörigkeit von Ländern außerhalb des NahenOstens angenommen. Von den arabischen Staaten, die Palästinaflüchtlingeaufgenommen haben, hat ihnen nur Jordanien im großen Maßstab dieStaatsangehörigkeit zuerkannt. Die Rechtsstellung aller anderen ist bestenfallsals zweifelhaft zu bezeichnen, und viele Palästinenser befinden sich ineiner untragbaren Situation. !30


StaatenloseStaatenlose sind Personen, die von keinem Staat aufgrund seinerGesetze als Angehörige angesehen werden. Sie können, müssen abernicht gleichzeitig Flüchtlinge sein. Es gibt Millionen von Staatenlosenauf der ganzen Welt.1996 forderte die UN-Generalversammlung UNHCR auf, sich bei denStaaten für deren Beitritt zu den beiden Übereinkommen überStaatenlosigkeit einzusetzen und die Regierungen in Bezug auf ihreinnerstaatlichen Rechtsvorschriften in technischer und rechtlicherHinsicht zu beraten. UNHCR unterstützt deshalb Regierungen bei derAusarbeitung ihrer Gesetze, leistet Hilfestellung bei der Koordinationentstehender Rechtssysteme, hilft und berät in Fällen staatenloserEinzelpersonen oder Gruppen und hilft bei der Aushandlung vonAbkommen, die Staatenlose betreffen.Das Engagement von UNHCR für Staatenlose erklärt sich aus derengen Beziehung zwischen Staatenlosigkeit und Vertreibung. ZumBeispiel kann" Vertreibung in Staatenlosigkeit münden (etwa wenn nach derFlucht oder Vertreibung einer Person Grenzen neu gezogenwerden)," Vertreibung die Folge von Staatenlosigkeit sein (wennstaatenlose oder ausgebürgerte Personen gezwungen werden, denOrt ihres gewöhnlichen Aufenthalts zu verlassen)," Staatenlosigkeit die Lösung von Flüchtlingsproblemen behindern(zum Beispiel wenn sich Länder weigern, ehemalige Flüchtlingeunter Hinweis auf deren Staatenlosigkeit wieder aufzunehmen).Staatenlosigkeit ist ein Problem, das von den Staaten gelöst werdenmuss. Die Regierungen müssen Schritte unternehmen, durch diesichergestellt wird, dass nicht ganzen Bevölkerungsgruppen dieStaatsbürgerschaft entzogen oder vorenthalten wird, die eine reale undstarke Beziehung zu diesem Land haben und die ohne entsprechendeMaßnahmen des Staates staatenlos wären.31


„Das Exekutivkomitee bekräftigt die Bedeutung des Rechts aufeine Staatszugehörigkeit und fordert die Staaten auf, alleerforderlichen Maßnahmen zu treffen, um Staatenlosigkeit zuverhindern bzw. zu verringern, unter anderem durch innerstaatlicheGesetzgebung und gegebenenfalls durch den Beitritt zu denÜbereinkommen über Staatenlosigkeit und durch derenUmsetzung.“Beschluss Nr. 85 (m) des UNHCR-Exekutivkomitees, 1998Die zwei wichtigsten Übereinkommenzu Fragen der StaatenlosigkeitDas Problem der Staatenlosigkeit ist in einigen Teilen der Welt weitverbreitet und kann besonders Kinder treffen, die aus gemischten Ehenstammen oder in einem anderen Land als dem Herkunftsland der Elterngeboren wurden, da sie nicht in jedem Fall die Staatsangehörigkeit desLandes erhalten, in dem sie zur Welt kamen. Staatenlose können wieFlüchtlinge zur Weiterwanderung gezwungen sein, da es ihnen nichtgelingt, angemessenen Schutz zu finden. 1994 ersuchte das UNHCR-Exekutivkomitee den Hochkommissar eindringlich, seine Bemühungenzugunsten Staatenloser zu verstärken, indem er unter anderem zumBeitritt zu den Übereinkommen von 1954 und 1961 über Staatenlosigkeitanregt, für Schulung sorgt und systematisch Informationen über dieGrößenordnung des Problems sammelt. Die in der Folge eingeleitete undnoch immer laufende Studie lässt den Schluss zu, dass weltweit MillionenMenschen staatenlos sind.Das Übereinkommen von 1954 über die Rechtsstellung derStaatenlosen regelt und verbessert den Status Staatenloser und sollsicherstellen, dass Staatenlose ohne Diskriminierung in den Genuss derGrundrechte und Grundfreiheiten kommen.Das Übereinkommen von 1961 über die Verminderung derStaatenlosigkeit zeigt Wege auf, wie Personen, die ansonsten staatenloswären, durch eine nachgewiesene Beziehung zu einem Staat durch Geburtoder Abstammung eine Staatsangehörigkeit erwerben oder behaltenkönnen. Das Übereinkommen behandelt Fragen wie die Zuerkennung derStaatsangehörigkeit, den Verlust oder die Aufgabe der Staatsangehörigkeit,den Entzug der Staatsangehörigkeit und Gebietsübertragungen. Besondersbetont wird auch der Erhalt der Staatsangehörigkeit, wenn sie einmalerworben wurde.►32


Durch den Beitritt eines Staates zum Übereinkommen von 1954 werdenStaatenlosen viele der Rechte eingeräumt, die für Stabilität im Lebensorgen. Der Beitritt zum Übereinkommen von 1961 ermöglicht Lösungenfür viele Probleme, die Staatenlosigkeit verursachen können. Es dient auchals Leitlinie für innerstaatliches Recht.Die Staatsangehörigkeit ist ein Status, aus dem sich andere Rechteableiten. Das Übereinkommen von 1961 über die Verminderung derStaatenlosigkeit besagt, dass keiner Person aus Gründen der Rasse, derAbstammung, der Religion oder der politischen Überzeugung dieStaatsangehörigkeit entzogen werden darf. Es zeigt Maßnahmen zurVerhütung der Staatenlosigkeit infolge von Gebietsübertragungen auf undlegt Regeln für die Gewährung der Staatsangehörigkeit an Personen fest,die in dem betreffenden Land geboren wurden, und die andernfallsstaatenlos wären. Es sieht vor, dass ein UN-Gremium alle Anträge nachdem Übereinkommen überwachen wird. Da ein solches Gremium niegeschaffen wurde, erhielt UNHCR von der UN-Generalversammlung(Resolution 3274 XXIX) den Auftrag, diese Funktion selbst wahrzunehmen.Vertragsstaaten des Übereinkommens von 1954 (Stand Januar 2002), das am6. Juni 1960 in Kraft trat: Algerien, Antigua und Barbuda, Argentinien,Armenien, Aserbaidschan, Australien, Barbados, Belgien, Bolivien,Bosnien-Herzegowina, Botswana, Brasilien, Costa Rica, Dänemark,Deutschland, Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Ecuador,Fidschi, Finnland, Frankreich, Griechenland, Guatemala, Guinea, Irland,Israel, Italien, Kiribati, Kroatien, Lettland, Lesotho, Liberia, Libysch-Arabische Dschamahirija, Litauen, Luxemburg, Madagaskar, Mexiko,Niederlande, Norwegen, Republik Korea, Sambia, Schweden, Schweiz,Serbien und Montenegro, Simbabwe, Slowakei, Slowenien, Spanien, St.Vincent und die Grenadinen, Swasiland, Trinidad und Tobago, Tschad,Tunesien, Uganda, Ungarn, Vereinigtes Königreich Großbritannien undNordirlandVertragsstaaten des Übereinkommens von 1961 (Stand Februar 2002), das am13. Dezember 1975 in Kraft trat: Armenien, Aserbaidschan, Australien,Bolivien, Bosnien-Herzegowina, Costa Rica, Dänemark, Deutschland,Guatemala, Irland, Kanada, Kiribati, Lettland, Libysch-ArabischeDschamahirija, Niederlande, Niger, Norwegen, Österreich, Schweden,Slowakei, Swasiland, Tschad, Tunesien, Vereinigtes KönigreichGroßbritannien und Nordirland, Uruguay. !33


BinnenvertriebeneSchätzungen zufolge leben weltweit 20 bis 25 Millionen Menschen alsVertriebene innerhalb der Grenzen ihrer Heimatländer. Sie sind ausihren Heimatorten geflüchtet, oft während eines Bürgerkriegs, ohnejedoch Zuflucht in anderen Ländern zu suchen. Binnenvertriebenebrauchen in der Regel ebenso Schutz wie Flüchtlinge, da sie aber keineinternationale Grenze überschritten haben, fallen sie nicht unter die„Binnenvertriebene sind Personen oderPersonengruppen, die gezwungen wurdenoder waren, aus ihren Heimstättenoder gewöhnlichen Wohnorten zufliehen oder diese zu verlassen, insbesondereaufgrund oder zur Vermeidungvon Folgen bewaffneter Konflikte,Situationen allgemeiner Gewalt,Menschenrechtsverletzungen oder natürlichenoder vom Menschen verursachtenKatastrophen, und die keineinternational anerkannte Staatsgrenzeüberschritten haben.“Leitsätze der Vereinten Nationen zur Binnenvertreibung,Einleitung, Abs 2Genfer Flüchtlingskonventionoder dieSatzung von UNHCR.Die Besorgnis der internationalenGemeinschaftüber die verzweifelteLage derBinnenvertriebenenhat in den letzten Jahrenerheblich zugenommen,da Menschenin immer größererZahl durch interneKonflikte und Gewaltentwurzelt werden undan Leib und Leben bedroht sind. Dennoch gibt es keine einzige internationaleOrganisation und kein internationales Übereinkommen zurFrage der Binnenvertreibung. Deshalb ist die internationale Reaktion indieser Frage unsystematisch, uneinheitlich und in vielen Fällenungenügend. Viele Binnenvertriebene erhalten keinerlei humanitäreHilfe oder Schutz. Die Staatengemeinschaft prüft derzeit Möglichkeiten,diesem Personenkreis systematischer und umfassender Schutzund Hilfe angedeihen zu lassen.UNHCR engagiert sich für Binnenvertriebene, weil die Ursachen undKonsequenzen ihrer erzwungenen Flucht oft eng mit denen vonFlüchtlingen verbunden sind. Dieses Engagement, das sich aus demhumanitären Mandat von UNHCR ergibt und das von der UN-Generalversammlung im Laufe der Zeit in mehreren Resolutionenunterstützt wurde, kann verschiedene Formen annehmen:" Fürsprache für Binnenvertriebene" Mobilisierung von Unterstützung für sie" Stärkung der Kapazitäten der Organisation, sich ihrer Problemeanzunehmen" Initiativen für Schutz und Beistand in bestimmten Situationen34


UNHCR beschäftigt sich seit Anfang der siebziger Jahre regelmäßigmit Binnenvertriebenen, wenn das Amt von der UN-Generalversammlungoder vom Generalsekretär aufgefordert wird, anhumanitären Einsätzen der Vereinten Nationen mitzuwirken, in denenes über besondere Kompetenz oder Erfahrung verfügt. In den letztenJahren erreichte der Umfang der UNHCR-Aktivitäten für Binnenvertriebeein noch nie da gewesenes Ausmaß. Zum Zeitpunkt derDrucklegung standen weltweit rund 6,3 Millionen Binnenvertriebeneunter der Obhut von UNHCR, denen die Organisation Schutz undUnterstützung leistete.Leitsätze zur BinnenvertreibungDas Engagement von UNHCR für Binnenvertriebene beruht auf denLeitsätzen zur Binnenvertreibung. Die Leitsätze, in denen viele der wichtigsteninternationalen Schutzprinzipien für Binnenvertriebene zusammengefasstsind, wurden im April 1998 der Menschenrechtskommission derVereinten Nationen vorgelegt. Sie verweisen auf menschenrechtlicheRegelungen und das humanitäre Recht, mit denen sie im Einklang stehen,und haben wesentliche Teile des Flüchtlingsrechts zur Grundlage. Siebefassen sich mit allen Phasen der Binnenvertreibung und sollen Staaten,nichtstaatlichen Akteuren, anderen Behörden sowie zwischenstaatlichenund nichtstaatlichen Organisationen in Fragen der Binnenvertreibung alsAnleitung dienen.Das UNHCR-Exekutivkomitee unterstrich in seinem Beschluss Nr. 87 (t)von 1999 erneut die Bedeutung der Leitsätze und bekräftigte seineUnterstützung für die Rolle von UNHCR in Bezug auf Binnenvertriebeneauf der Grundlage der von der Generalversammlung festgelegtenKriterien.Die Leitsätze können über die Vereinten Nationen bezogen werden. Dervolle Wortlaut des Dokuments findet sich auf der Website des Büros derVereinten Nationen für die Koordination humanitärer Angelegenheiten(United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs OCHA):www.reliefweb.int; klicken Sie auf „OCHA On-line“ und „Publications“.!UNHCR kann sich nur dann für Binnenvertriebene einsetzen, wennbestimmte Voraussetzungen gegeben sind, die von der UN-Generalversammlung1993 vorgegeben wurden. Diese Voraussetzungen sind:35


" ein Ersuchen oder eine Ermächtigung der Generalversammlungoder eines anderen zuständigen Hauptorgans der VereintenNationen" die Zustimmung des betreffenden Staates und gegebenenfallsanderer am Konflikt beteiligter Parteien" Zugang zur betroffenen Bevölkerung" angemessene Sicherheit für die Mitarbeiter und Partnerorganisationenvon UNHCR" klar umrissene Zuständigkeit und Rechenschaftspflicht mitMöglichkeiten der direkten Intervention in Schutzfragen" angemessene Ressourcen und KapazitätenDie Strategie von UNHCR ist lösungsorientiert. Die Organisation wirdsich bevorzugt in Situationen engagieren, in denen eine politischeLösung bereits in Reichweite ist oder ernsthaft erwogen wird. UNHCRarbeitet eng mit dem UN-Koordinator für Hilfe in Krisensituationenund anderen im jeweiligen Gebiet tätigen Organisationen zusammen,um ein gemeinsames Verständnis der Rollen und Aufgabenbereiche dereinzelnen Akteure bei der Hilfeleistung für Binnenvertriebene herbeizuführen.$ Die größten Gruppen von Binnenvertriebenen unterder Obhut von UNHCR (Schätzung)(Stand: 6. Juni 2002)RegionAnzahl der ZurückgekehrteBinnenvertriebenen BinnenvertriebeneEuropa 1.281.464 47.362Südosteuropa 741.626 151.588Zentralasien, Südwestasien,Nordafrika und der MittlereOsten 1.200.000 -Große Seen (Afrika),Ostafrika und Horn vonAfrika 23.458 42.000Nord-, Mittel undSüdamerika 720.000 -Südliches Afrika 202.000 -West- und Zentralafrika 196.116 -Ostasien/Pazifik 683.286 -Gesamt 3.047.950 240.950Zurückgekehrte Binnenvertriebene: In den letzten zwei Jahren an ihre Herkunftsortezurückgekehrt.Die angegebenen Zahlen entsprechen nicht unbedingt der tatsächlichen Anzahl vonBinnenvertriebenen in der genannten Region.36


Das Internationale Komitee vom RotenKreuz und die BinnenvertriebenenImmer dann, wenn Binnenvertriebene im Zuge von Konflikten oderUnruhen mit Gewalt konfrontiert sind, sieht es das IKRK als seine Pflichtan, gemäß seinem Mandat und im Rahmen seiner Kapazitäten und soweites die zuständigen Behörden und die Sicherheitsbedingungen gestatten,tätig zu werden. Geographisch gesehen kann dieses Engagement weit überdie Zonen hinausgehen, in denen die Feindseligkeiten stattfinden, denndas IKRK nimmt sich der Schutzprobleme der Binnenvertriebenen undauch aller anderen Zivilisten in gleich welchem Teil des Landes an.Das IKRK ist vor allem in konkreten Situationen präsent und aktiv. Alsneutraler Vermittler im Fall bewaffneter Konflikte oder Unruhen ist dasIKRK bestrebt, den Opfern internationaler und nationaler bewaffneterKonflikte, innerer Unruhen und Spannungen Schutz und Beistand zuleisten. In solchen Situationen nimmt es sich im Sinne des Prinzips derUnparteilichkeit zuerst derjenigen an, die am dringendsten Hilfebenötigen. Das IKRK betrachtet einen Binnenvertriebenen in erster Linieals Zivilperson, die als solche unter dem Schutz des humanitärenVölkerrechts steht.Allzu oft leiden Binnenvertriebene unter unvorstellbaren Entbehrungen,die ihr Überleben in Frage stellen, und allzu oft sind sie sowohl währendihrer Flucht als auch in der Zeit der Vertreibung beträchtlichen Gefahrenausgesetzt. Die Zahl der Todesopfer unter den Binnenvertriebenen istdeshalb oft extrem hoch, vor allem unter den körperlich Schwächeren wieKindern, älteren Menschen und schwangeren Frauen. Das Problem wirdnoch verschärft durch das Leid der Zurückgelassenen oder die Opfer, diedie Bevölkerung der Aufnahmegebiete auf sich nehmen muss.Angesichts ihrer gefährlichen Lage sind durch bewaffnete Konfliktebetroffene Binnenvertriebene – eine der Hauptkategorien von Vertriebenen,die sich in vielen Fällen auch in der bedrohlichsten Lage befinden –oft eine der ersten Zielgruppen für die Tätigkeit des IKRK.Obwohl Vertreibungsstatistiken aus den verschiedensten Gründen nurgrobe Schätzungen sein können, handelte es sich nach Einschätzung desIKRK bei der überwiegenden Mehrheit der nahezu fünf MillionenMenschen, denen die Organisation 1999 Beistand geleistet hat, umBinnenvertriebene. Für das Jahr 2000 wurden in einunddreißig Ländernauf der ganzen Welt spezielle Schutz- und Hilfsprogramme fürBinnenvertriebene entwickelt. !Siehe IKRK-Website - www.icrc.org37


Hilfe und UnterstützungUnter Hilfe und Unterstützung sind Sach- und Dienstleistungen zuverstehen, mit denen den körperlichen und materiellen Bedürfnissen dervon UNHCR betreuten Personen Rechnung getragen wird. Dazu zählenLebensmittel, Medikamente und medizinisches Material, Kleidung,Unterkunft, Saatgut und Werkzeuge, soziale Dienste, psychologischeBetreuung und die Errichtung oder Wiedererrichtung von Infrastrukturwie Schulen und Straßen. Der Begriff „humanitäre Hilfe“ bezeichnetdie von karitativen Organisationen zu humanitären Zwecken geleisteteHilfe, d. h. für nicht politische, nicht kommerzielle und nicht militärischeZwecke. UNHCR sieht in der materiellen Hilfe eine Ergänzung undUnterstützung des allgemeinen Flüchtlingsschutzes.Wenn innerhalb kurzer Zeit große Flüchtlingsströme entstehen, ist esvon größter Wichtigkeit, dass man in der Lage ist, rasch Lebensmittel,Material für Unterkünfte, Medikamente und medizinisches Materialund andere wichtige Bedarfsgüter zu den Flüchtlingen zu bringen.Materielle und logistische Unterstützung kann im Asylland oder bei denNachbarländern oder anderen Geberländern beschafft oder von diesenbereitgestellt werden. Um rasch auf Krisensituationen reagieren zukönnen, verfügt UNHCR an mehreren Standorten der Welt über Lagerbeständean Hilfsgütern.„Die Konferenz appelliert an dieStaaten, an alle Parteien bewaffneterKonflikte sowie an dieUN-Gremien und andere Organisationen,dringend fürSchutz und Hilfe für die ammeisten gefährdeten Flüchtlingeund Binnenvertriebenen zusorgen, unter ihnen vor allemFrauen und Kinder, die Opfervon sexueller Gewalt, Missbrauchund Ausbeutung werdenkönnen und durch bewaffneteKonflikte gefährdet sind, etwa inForm der Zwangsrekrutierungvon Kindern.“103. . Konferenz der InterparlamentarischenUnion, Mai 2000In mehreren Flüchtlingseinsätzender letzten Zeit war esnotwendig, zur Durchführungder humanitären Hilfe dielogistischen Kapazitäten derStreitkräfte einiger Geberländerin Anspruch zu nehmen. Dasgeschieht nur in besondersgroßen Flüchtlingskatastrophenund als letzter Ausweg.Wegen des Umfangs und derhohen Kosten solcher Nothilfemaßnahmenmüssen in diesenFällen zusätzliche Finanzmittelaufgebracht werden, um dieUNHCR anderweitig zur Verfügungstehenden Hilfsgeldernicht zu schmälern.38


Der Einsatz der Streitkräfte zur Durchführung humanitärer Hilfe hatzwar zweifellos Leben gerettet, doch stellte sich gleichzeitig die Fragenach der Beziehung zwischen humanitären Organisationen und demMilitär.UNHCR achtet stets darauf, dass der zivile Charakter und Eindruckhumanitärer Einsätze gewahrt bleibt.Der Grundsatz der Unparteilichkeit und der Unabhängigkeit vonpolitischen Überlegungen muss geachtet werden.Wie Schutz und Hilfe einander ergänzenAls UNHCR gegründet wurde, war die Organisation hauptsächlich inEuropa tätig, wo materielle Hilfe in der Regel von den Ländern zurVerfügung gestellt wurde, die Flüchtlingen Asyl gewährt hatten. Alsspäter Flüchtlingsprobleme in Entwicklungsländern entstanden, warUNHCR aufgerufen, mit Unterstützung der internationalen Gemeinschaftauch den Flüchtlingen in diesen Ländern materielle Hilfe zuleisten und für ihren Schutz zu sorgen.„Die Konferenz ruft die Regierungen und Parlamente auf,Maßnahmen in Erwägung zu ziehen, die die SicherheitVertriebener, einschließlich von Binnenvertriebenen, und ihresEigentums während und nach ihrer Repatriierung garantieren.”99. Konferenz der Interparlamentarischen Union, April 1998In der Praxis sind Schutz und Hilfe oft eng miteinander verbunden. Dieblauen Plastikplanen der Notzelte von UNHCR wurden zu typischenSymbolen des Schutzes in großen Flüchtlingskatastrophen vom Balkanüber Zentralafrika bis Osttimor. Das Mandat von UNHCR ist zwar nachwie vor der Flüchtlingsschutz, doch ist das Angebot von Hilfe oftausschlaggebend dafür, dass ein Land Flüchtlinge aufnimmt, da sichdadurch die finanzielle Verantwortung verringert, die mit der Aufnahmeeinhergeht. Flüchtlinge brauchen wirksamen Rechtsschutz, aber es mussauch für ihre Grundbedürfnisse gesorgt werden – Unterkunft, Lebensmittel,Wasser, sanitäre Einrichtungen und medizinische Versorgung.UNHCR koordiniert die Bereitstellung und den Transport dieserHilfsgüter und hat spezielle Projekte für Frauen, Kinder und ältereMenschen entwickelt, die zusammen bis zu 80 Prozent einer typischenFlüchtlingsbevölkerung ausmachen.39


Im Bewusstsein um die „Lücke“, die sich in der Regel zwischen derunmittelbaren Nothilfe und der später einsetzenden längerfristigenEntwicklungshilfe durch andere Organisationen ergibt, hat UNHCR dasKonzept der so genannten Quick Impact Projects entwickelt. DieseHilfsprojekte, die ursprünglich in Mittelamerika und später in anderenT eilen der Welt durchgeführt wurden, betreffen hauptsächlich dieWiedererrichtung oder Instandsetzung grundlegender Infrastruktureinrichtungenwie Schulen und Kliniken, Straßen, Brücken undBrunnen. Diese Projekte sollen nach einer Vertreibungskrise so raschwie möglich wieder einen Sinn für Normalität im Leben herstellen.UNHCR weltweit$ Vor Ort: Nahe bei den FlüchtlingenUm die UNHCR-Außenstellen zu finden, genügt ein kurzer Blick aufeine Landkarte der Krisenherde der Welt (siehe Liste der UNHCR-Büros in Anhang 3). Die Mitarbeiter von UNHCR und seinerPartnerorganisationen arbeiten Seite an Seite mit den Flüchtlingen aneinigen der gefährlichsten, unwirtlichsten und entlegensten Orte derWelt. Immer öfter sind sie in Gebieten bewaffneter Konflikte oder anOrten im Einsatz, die nicht mehr oder nur begrenzt unter der Kontrolleder Regierung stehen. Eine internationale Präsenz in unsicherenGebieten ist an sich schon eine Form des Schutzes, da sie ein wirksamesMittel sein kann, um Übergriffe zu verhindern. Fast 85 Prozent der über4000 UNHCR-Mitarbeiter sind außerhalb des Genfer Sitzes derOrganisation im Einsatz. Bei großen Flüchtlingskrisen könnenMitarbeiter binnen 72 Stunden entsandt werden, und es bestehenBereitschaftsvereinbarungen mit Partnerorganisationen, so dass auchdiese unverzüglich Personal entsenden können.$ In den Hauptstädten: Nahe bei den EntscheidungsträgernIn Wahrnehmung seiner Verantwortung für die Überwachung derAnwendung der Genfer Flüchtlingskonvention unterhält UNHCRBüros in den Hauptstädten vieler Länder. Seine Ansprechpartner sind inden meisten Fällen die Außenministerien. Da Fragen desFlüchtlingsschutzes aber viele Zuständigkeitsbereiche betreffenkönnen, arbeitet UNHCR auch immer wieder mit Ministerien oderDienststellen zusammen, die für innere Angelegenheiten, Justiz,Zuwanderung, Menschenrechte, Polizei und Militär zuständig sind.40


UNHCR ist auch Partner der Parlamentarier, indem er in Fragen desFlüchtlingsrechts Eingaben bei Parlamentsausschüssen macht undGesetzesvorlagen prüft, um gemeinsam mit den Parlamentariern zugewährleisten, dass die schließlich verabschiedeten Gesetze imEinklang mit dem internationalen Flüchtlingsrecht und dendiesbezüglichen Standards stehen. UNHCR ist jederzeit bereit,Parlamentarier über konkrete Flüchtlingssituationen in ihrem Land oderin anderen Ländern sowie über andere relevante Fragen zu informieren.Aufgrund seiner knappen Mittel kann UNHCR nicht in jederHauptstadt ein Büro unterhalten. Doch hat jedes Land ein UNHCR-Büro in seiner Nähe, und UNHCR fördert oft einen regionalen Ansatzin Flüchtlingsangelegenheiten.Verwaltung$ Die Generalversammlung der Vereinten NationenDer Hochkommissar wird von der UN-Generalversammlung aufVorschlag des Generalsekretärs in der Regel für eine fünfjährigeAmtszeit gewählt. Er berichtet der Generalversammlung über denWirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC).$ Der Hohe Flüchtlingskommissar der VereintenNationenDer derzeitige Hochkommissar, Ruud Lubbers, wurde im Oktober 2000von der Generalversammlung gewählt. Der holländische Wissenschaftlerund Politiker war von 1982 bis 1994 Premierminister seinesLandes.$ Das ExekutivkomiteeDas Exekutivkomitee für das Programm von UNHCR (Exkom) wurde1958 von ECOSOC auf Ersuchen der UN-Generalversammlunggeschaffen und setzt sich aus Mitgliedstaaten zusammen. Zu seinenwichtigsten Aufgaben zählen die Bewilligung der Hilfsprogramme desHochkommissars, die Beratung des Hochkommissars in Ausübungseiner satzungsgemäßen Funktionen, darunter vor allem derinternationale Schutz, und die Aufsicht über alle finanziellen undadministrativen Aspekte der Organisation. Die Mitglieder von Exkomwerden von ECOSOC gewählt. Das Komitee tritt einmal jährlich imOktober für die Dauer einer Woche in Genf zusammen, der StändigeAusschuss tagt bis zu fünfmal im Jahr.41


UNHCR-Partnerschaft mit den Staaten$ Die Exekutiv- und VerwaltungsorganeDie Regierungen arbeiten mit UNHCR zusammen, indem sieFlüchtlingen Asyl gewähren und ihnen den Aufenthalt in ihrem Landgestatten. Viele Regierungen unterstützen Flüchtlinge auch durchfinanzielle Zuwendungen bei der Niederlassung in ihrem Land.Die Zusammenarbeit von UNHCR mit den Regierungen hilft mit, dieVerantwortung für den Schutz der Flüchtlinge aufzuteilen, undUNHCR ermutigt sie, die Ursachen von Flüchtlingsströmen zu bekämpfen.Wenn durch innere Konflikte ein internationales Flüchtlingsproblementsteht, sind alle Nationen, insbesondere die Nachbarländer,dafür verantwortlich, dass in dem durch Wirren erschütterten Landwieder Friede und Sicherheit einkehrt. Asylländer tragen in einerFlüchtlingskrise die schwerste Last, da die Gewährung von Zuflucht oftUnruhe in den Ankunftsgebieten der Flüchtlinge schafft. Diese Länderdürfen mit der Verantwortung nicht allein gelassen werden. AndereLänder, sowohl in der Region als auch außerhalb, können die Verantwortungmittragen, indem sie finanzielle und materielle Hilfe fürden Unterhalt und den Schutz der Flüchtlinge zur Verfügung stellen.UNHCR sorgt für die Mobilisierung und Steuerung dieser Hilfe.In einigen Ländern unterstützt UNHCR die Regierung bei der Prüfungder Anträge Asylsuchender (siehe Kapitel 3). Der Umfang dieser Unterstützunghängt von den Umständen und Bedürfnissen der einzelnenLänder ab.$ Die ParlamenteDie Parlamente und ihre Abgeordneten sind der Schlüssel für dieSchaffung eines nationalen rechtlichen Rahmens für den Flüchtlingsschutzund somit wichtige Partner für UNHCR.In Ländern, die der Genfer Flüchtlingskonvention oder dem Protokollbeziehungsweise den beiden Übereinkommen über Staatenlosigkeitnoch nicht beigetreten sind, bemüht sich UNHCR, sie zum Beitritt zuveranlassen.In Ländern, die bereits Vertragsstaaten dieser Übereinkommen sind,weist UNHCR auf die Notwendigkeit hin, die internationalen Standardsumzusetzen, indem entsprechende Gesetze erlassen und die nötigenMittel bereitgestellt werden.42


„Die Konferenz ruft die Parlamentsmitglieder auf, aktiv auf dieLösung des Flüchtlingsproblems hinzuarbeiten, indem sieGesetze und Vorschriften verabschieden,die auf dem Grundsatz der Lastenteilung beruhen.“102. Konferenz der Interparlamentarischen Union, Oktober 1999UNHCR kann Parlamentariern auf Ersuchen Informationen undMaterial über Flüchtlingssituationen zur Verfügung stellen. Das Amtermutigt die Parlamentarier, ihre Stellung dazu zu nützen, auf denwertvollen Beitrag der Flüchtlinge in ihren Ländern aufmerksam zumachen und für die Achtung der menschlichen Würde der Flüchtlingeeinzutreten.UNHCR unterhält enge Arbeitsbeziehungen zur InterparlamentarischenUnion (IPU). Gemeinsam fördern sie das Verständnis derParlamentarier für den völkerrechtlichen Rahmen des Flüchtlingsschutzes,für die Pflichten der Staaten und das Mandat von UNHCR fürden Schutz der Flüchtlinge und die Suche nach Lösungen für ihreProbleme. Die beiden Organisationen sind auch gemeinsam bemüht,den Parlamentariern durch Informationen und Beratung ihre wichtigeRolle für den Flüchtlingsschutz vor Augen zu führen, und beratengemeinsam darüber, wie einzelne Länder und die Staatengemeinschaftdie aktuellen Herausforderungen für das internationale Flüchtlingsschutzsystembewältigen können.Die Interparlamentarische Union hat immer wieder bekräftigt, dass dieGenfer Flüchtlingskonvention und ihr Protokoll die Grundlage für dieGewährleistung des Flüchtlingsschutzes darstellen, und die Staaten, diediesen Instrumenten noch nicht beigetreten sind, aufgefordert, dies zutun und ihren damit einhergehenden Verpflichtungen nachzukommen.Im Mai 2000 brachte sie in einer Resolution ihre Unterstützung für dieBemühungen der Vereinten Nationen um die Achtung der Rechte vonFlüchtlingen und Vertriebenen zum Ausdruck und appellierte an dieParlamente, „mit UNHCR kooperativ und innovativ auf die Stärkungdes internationalen Schutzrahmens hinzuarbeiten“.Ein Jahr später unterstrich die IPU in einer Resolution anlässlich desfünfzigsten Jahrestags der Verabschiedung der Genfer Flüchtlingskonvention„die Notwendigkeit, neue Ansätze, Instrumente undStandards zu entwickeln, um zu gewährleisten, dass die GenferFlüchtlingskonvention vor dem Hintergrund der Debatte über große43


und anhaltende Flüchtlingssituationen, der hohen Kosten der Asylsuchendenfür die industrialisierten Länder, der Belastung, die dieAufnahme von Flüchtlingen für Entwicklungsländer bedeutet, und destatsächlichen oder vermeintlichen Missbrauchs durch Asylsuchendeihre anhaltende Aktualität und Bedeutung bewahrt“.„Alarmiert über die stetig zunehmende Zahl der Flüchtlinge auf derganzen Welt und ihre verzweifelte Lage sowie angesichts dersteigenden Anforderungen an den Hohen Flüchtlingskommissar derVereinten Nationen (UNHCR)“ ermutigte die IPU die Parlamente, sichfür das internationale Flüchtlingsschutzsystem zu interessieren unddurch eine gewissenhaftere und wirksamere Umsetzung der GenferFlüchtlingskonvention zu seiner Festigung beizutragen.$ Die JustizRichter spielen eine wichtige Rolle beim Flüchtlingsschutz,insbesondere dann, wenn das nationale Schutzsystem gesetzlichverankert und nicht allein dem Ermessen der Verwaltung überlassen ist.UNHCR unterstützt Richter durch die Organisation beruflicherFortbildungsveranstaltungen zum Flüchtlingsrecht und zur Lage derMenschenrechte in den Heimatländern von Flüchtlingen. In manchenFällen kann UNHCR Richter durch Stellungnahmen zu einembestimmten Gesetz, einer speziellen Frage oder einem konkretenEinzelfall bei ihrer Entscheidungsfindung unterstützen.UNHCR arbeitet eng mit der Internationalen Vereinigung von Asylrichtern(International Association of Refugee Law Judges IARLJ)zusammen. Die IARLJ ist bemüht, Richtern die Verpflichtungen ausder Genfer Flüchtlingskonvention näher zu bringen, ermutigt dazu, fürEntscheidungen über die Rechte von Asylsuchenden den Rechtsprechungsprozessin Anspruch zu nehmen, hilft mit, in entstehendenDemokratien und in Entwicklungsländern das Verständnis für die Unabhängigkeitder Richter im Zusammenhang mit dem Flüchtlingsrechtzu wecken, und dient als Forum für Erfahrungsaustausch, die Verbreitungvon „best practices“ und die Entwicklung systematischer Vorgehensweisenbei der Auslegung und Anwendung des Flüchtlingsrechts.44


Die Partnerschaft von UNHCR mit UN- undanderen OrganisationenUNHCR ist Teil eines Netzwerks von UN-Fonds, -Programmen, -Fachorganisationenund -Kommissionen. Zu den häufigsten Partnern vonUNHCR zählen:" das Welternährungsprogramm (WFP), das Nothilfe in Form vonLebensmitteln bereitstellt;" das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF), dasRegierungen mit Programmen unterstützt, die der Gesundheit,Ernährung, Aus- und Weiterbildung sowie sozialen Diensten fürKinder dienen. UNICEF widmet sich auch dem Schutz unbegleiteterKinder und der Zusammenführung von Familien, die beider Flucht aus ihren Heimatländern getrennt wurden;" die Weltgesundheitsorganisation (WHO), die für dieDurchführung und Koordination internationaler Maßnahmen imGesundheitsbereich zuständig ist und unter anderem Aufklärungskampagnenüber Immunisierung und AIDS durchführt;" das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP), beidem alle UN-Entwicklungsaktivitäten zusammenlaufen; dasProgramm hilft bei der Erstellung langfristiger Entwicklungsplänenach Krisen und spielt eine wichtige Rolle bei IntegrationsundReintegrationsprogrammen;" das Amt des Hochkommissars der Vereinten Nationen fürMenschenrechte (UNHCHR), das eine führende Rolle inMenschenrechtsfragen spielt; es koordiniert die Bemühungen derVereinten Nationen zur Durchsetzung der Menschenrechte undreagiert auf schwere Menschenrechtsverletzungen;" Das Büro des Koordinators der Vereinten Nationen fürhumanitäre Angelegenheiten (OCHA), das die UN-Hilfe inhumanitären Krisen koordiniert, die über die Kapazitäten und dasMandat einer einzigen humanitären Organisationen hinausgehen;" Ein weiterer wichtiger Partner ist die Internationale Organisationfür Migration (IOM), eine zwischenstaatliche Organisation, dienicht zum Organisationsverbund der Vereinten Nationen gehörtund bei der Beförderung von Flüchtlingen, Vertriebenen undanderen Personen hilft, die interne oder internationale mitMigration in Zusammenhang stehende Dienstleistungenbenötigen;45


" UNHCR arbeitet auch mit regionalen Organisationen zusammen,darunter die Organisation für afrikanische Einheit (OAU), dieOrganisation der amerikanischen Staaten (OAS), der Europarat,die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa(OSZE) und die Asian-African Legal Consultative Organization.Die Partnerschaft von UNHCR mit IKRK undIFRKEin besonders wichtiger Partner ist das Internationale Komitee vomRoten Kreuz (IKRK), eine unabhängige Organisation, die allen Opfernvon Krieg und Gewalt innerhalb eines Staates beisteht und durch ihreArbeit sicherstellen will, dass humanitäre Regeln zur Einschränkungbewaffneter Gewalt eingehalten werden. Das IKRK bietet als neutralerVermittler Opfern internationaler und interner Konflikte und AuseinandersetzungenSchutz und Hilfe. Binnenvertriebene stellen eine derwichtigsten Zielgruppen für die T ätigkeit des IKRK dar. Im Jahre 2001richtete das IKRK in 45 Ländern auf der ganzen Welt Schutz- undHilfsprogramme für Binnenvertriebene ein.Durch ihre nationalen Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaftenergänzt auch die Internationale Föderation der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften(IFRK) die Arbeit von UNHCR; sie sorgt fürdie humanitäre Betreuung von Menschen, die unter den Auswirkungenvon Krisensituationen zu leiden haben und setzt sich für das humanitäreVölkerrecht ein.Die Partnerschaft von UNHCR mit NGOsNGOs (Nichtregierungsorganisationen) unterscheiden sich erheblichhinsichtlich ihrer Größe, der Bandbreite ihrer Programme, der Herkunftihrer Mittel und ihrer Arbeitsweise. Manche sind international, einigenational, jedoch mit internationalen Aktivitäten, andere wieder sindausschließlich innerhalb eines Landes oder an einem bestimmten Ortaktiv. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen würdigte diewichtige Rolle der NGOs für den Flüchtlingsschutz, als sie imZusammenhang mit der Verabschiedung der UNHCR-Satzung denHochkommissar aufforderte, „mit ,privaten Organisationen‘ (heuteNGOs genannt), die sich mit Flüchtlingsproblemen befassen, Kontaktaufzunehmen“ und die Koordination der Bemühungen dieserOrganisationen zu erleichtern.46


„Die Konferenz zollt den nichtstaatlichenOrganisationen, dieFlüchtlingen und Vertriebenenbeistehen, Anerkennung undbetont die Notwendigkeit, dassdie Staaten diese Organisationenunterstützen.“78. Konferenz der InterparlamentarischenUnion, Oktober 1987UNHCR zählt über 500 NGOs zuseinen Partnerorganisationen.Die meisten in der Flüchtlingsarbeitengagierten NGOsleisten materielle Hilfe und/oderhelfen mit bei der Einrichtungund Instandhaltung von Lagernund anderen Siedlungen, wodurchsie in der Lage sind, dortstattfindende Menschenrechtsverletzungenfestzustellen und zu melden.Andere Arten privater, von Berufsgruppen oder von Religionsgemeinschaftenbetriebener Organisationen sorgen für die rechtlicheBeratung oder Rechtsvertretung von Asylsuchenden, besuchen Haftanstalten,unterstützen neu angesiedelte Flüchtlinge, fungieren alsFürsprecher einzelner Flüchtlinge und treten für innerstaatliche Gesetzeund Verfahren ein, mit denen ihr Land seinen internationalen Verpflichtungennachkommt. NGOs müssen nicht unbedingt durchinternationale Übereinkommen mit Flüchtlingsschutz beauftragtworden sein. Viele von ihnen haben sich in ihren Satzungen jedochspeziell diesen Schutzaufgaben verschrieben. Mit ihrer Tätigkeit leistensie einen dringend benötigten, wertvollen Dienst, der einenentscheidenden Beitrag zum wirksamen Schutz von Flüchtlingendarstellen kann. !„Die Konferenz unterstreicht die Wichtigkeit des sicheren undunbehinderten Zugangs von humanitärem Hilfspersonal zuZivilisten, die von bewaffneten Konflikten in Mitleidenschaftgezogen worden sind, unter ihnen auch Flüchtlinge undBinnenvertriebene, und des Schutzes für humanitäre Hilfe für diesePersonen, und appelliert an die Staaten und betroffenen Parteien,alle nur denkbaren Maßnahmen zu ergreifen, um die Sicherheit undBewegungsfreiheit von UN-Mitarbeitern und dazugehörigemhumanitärem Hilfspersonal zu gewährleisten.“103. Konferenz der Interparlamentarischen Union, Mai 200047


Für Schutz und Lösungen sorgen:Was Sie tun könnenSchaffung eines entsprechenden gesetzlichen Rahmens" Sie können UNHCR einladen, Sie bei der Schaffung eines innerstaatlichenrechtlichen Rahmens für den Schutz der Flüchtlinge unddie Suche nach Lösungen für ihre Probleme zu unterstützen." Sie können UNHCR um Stellungnahme zu Gesetzesvorlagen ersuchenund dafür sorgen, dass seine Ansichten in Parlamentsdebattenoder -erörterungen zu einschlägigen Schutzfragen ihrenNiederschlag finden.Gewährleistung entsprechender Finanzierung" Sie können ausreichende Mittel für Strukturen des Flüchtlingsschutzesinnerhalb Ihres eigenen Landes bereitstellen und finanzielleBeiträge für UNHCR in Erwägung ziehen. Solche Beiträge sindbesonders wertvoll, wenn sie von einem Land kommen, das bisherkeine Beiträge an UNHCR geleistet hat, da diese eine breitere internationaleUnterstützung der Organisation bedeuten und die Unabhängigkeitdes Amtes stärken.Unterstützung von UNHCR bei der Überwachung der Anwendungder Genfer Flüchtlingskonvention" Sie können UNHCR bei der Wahrnehmung seiner Aufgabe imZusammenhang mit der Überwachung der Umsetzung der GenferFlüchtlingskonvention und ihres Protokolls unterstützen, indem Siedafür sorgen, dass das Amt über die Anzahl und die Bedingungen derFlüchtlinge in Ihrem Land und über die geltenden Gesetze und Verfahreninformiert ist." UNHCR muss Zugang zu den Flüchtlingen haben. Nötigenfallskönnen Sie die Regierung veranlassen, diesen Zugang zu gestatten.Kontrolle der Tätigkeit der Regierung" Sie können die Maßnahmen der Regierung in Bezug auf die Umsetzungder Genfer Flüchtlingskonvention und ihres Protokollsüberwachen, indem Sie unter anderem Flüchtlingseinrichtungen und -lager besuchen. !48


$ Personen unter der Obhut von UNHCRStand: 06. Juni 2002 (Änderungen vorbehalten)Flüchtlinge 12. 051.120Aylsuchende 940.791Rückkehrer 462.723Binnenvertriebene 5.047.950Zurückgekehrte Binnenvertriebene 240.950Sonstige 1.039.516Gesamt 19.783.050$ Personen unter der Obhut von UNHCR nach RegionRegionGesamtzahl1. Januar 2001Gesamtzahl1. Januar 2002Afrika 6.060.100 4.173.500Asien 8.449.900 8.820.700Europa 5.592.400 4.855.400Lateinamerika undKaribik 575.500 765.400Nordamerika 1.051.700 1.086.800Ozeanien 84.500 81.300Gesamt 21.814.100 19.783.100$ Personen unter der Obhut von UNHCR nach KategorieStand: 6. Juni 2002Region Flüchtlinge AsylsuchendeZurückgekehrteFlüchtlingeBinnenvertriebeneu. SonstigeGesamtAfrika 3.305.070 107.159 266.804 494.494 4.173.527Asien 5.770.345 33.111 49.246 2.967.964 8.820.666Europa 2.227.900 335.375 146.457 2.145.645 4.855.377Lateinamerika/Karibik 37.377 7.878 194 720.000 765.449Nordamerika645.077 441.681 -- -- 1.086.758Ozeanien 65.351 15.587 -- 313 81.251Gesamt 12.051.120 940.791 462.701 6.328.416 19.783.02849


$ Herkunft großer Flüchtlingspopulationen 2001:Die zehn größten GruppenHerkunftsland Wichtigste Asylländer GesamtAfghanistan Pakistan, Iran 3.809.600Burundi Tansania 554.000Irak Iran 530.100SudanUganda, DR Kongo, Äthiopien,Kenia, Zentralafrikanische Republik 489.500Angola Sambia, DR Kongo, Namibia 470.600SomaliaÄthiopien, Kenia, Jemen, USA,Großbritannien 439.900Bosnien undHerzegowinaSerbien und Montenegro, USA,Schweden, Dänemark, Niederlande 426.000DR KongoTansania, Kongo, Sambia, Ruanda,Burundi 392.100Vietnam VR China, USA 353.200Eritrea Sudan 333.100Geschätzte 3,8 Millionen Palästinenser, für deren Betreuung das Hilfswerk der VereintenNationen für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) zuständig ist, sind in dieserTabelle nicht enthalten. Palästinenser hingegen, die sich außerhalb des UNRWA-Einsatzgebiets,etwa im Irak oder in der Libysch-Arabischen Dschamahirija aufhalten, unterstehender Obhut von UNHCR.Über die Herkunftsländer vieler Flüchtlinge in entwickelteren Ländern liegen keineStatistiken vor. Außerdem haben viele Flüchtlinge die Staatsangehörigkeit ihres Asyllandesangenommen - zum Beispiel Vietnamesen in den USA -, weshalb sie in den Flüchtlingsstatistikennicht aufscheinen.50


$ Asylanträge in einigen ausgewählten Ländern (2001)Asylland Wichtigste Herkunftsländer Anzahl derAsylanträgeSerbien und Montenegro, Türkei, Irak,Deutschland1 Afghanistan, Irak, Somalia, Sri Lanka,VereinigtesKönigreich 2SchweizAfghanistan, Russische Föderation 88.290Serbien und Montenegro 88.300Serbien und Montenegro, Türkei,Bosnien und Herzegowina, Irak, Ehem. 20.630jugoslawische Republik MazedonienNiederlandeAfghanistan, Angola, Sierra Leone, Iran,Guinea 32.580BelgienRussische Föderation, Serbien undMontenegro, Algerien, DR Kongo, Iran 24.550VereinigteStaaten vonAmerika 3China, Mexiko, Kolumbien, Haiti,Armenien 86.180Frankreich Türkei, DR Kongo, China, Mali, Algerien 47.290KanadaSri Lanka, China, Pakistan, Ungarn,Simbabwe 44.040ÖsterreichAfghanistan, Irak, Türkei, Indien, Serbienund Montenegro 30.1401. Ohne „wieder eröffnete Anträge2. Die Zahlen beziehen sich auf die Anzahl der Anträge. Im Durchschnitt kommen rund1,3 Personen auf einen Asylantrag.3. Die Zahlen beziehen sich auf die Anzahl der Anträge. Im Durchschnitt kommen rund1,4 Personen auf einen Asylantrag.$ Große freiwillige Rückkehrbewegungen:Die zehn größten Bewegungen nach Zielland (2001)Nach Von GesamtSierra Leone Guinea, Liberia 92.300Ehem . jugosl..Rep. MazedonienSerbien und Montenegro,Albanien 90.000Somalia Äthiopien 51.300Eritrea Sudan 32,700Burundi Tansania 27.900Afghanistan Iran, Pakistan 26.100Serbien undMontenegroDeutschland, Bosnien u.Herzegowina, Ehemaligejugoslawische Rep. Mazedonien 25.600Ruanda DR Kongo, Tansania 21.700Bosnien undHerzegowinaSerbien und Montenegro, Kroatien,Deutschland 18.700Osttimor Indonesien 18.20051


Kapitel 3Flüchtlinge erkennenVerbesserungen in den internationalen Kommunikations- undTransportverbindungen haben Reisen zwischen Ländern undKontinenten erheblich erleichtert. Die meisten Länder ermutigenausländische Reisende, sie zu Geschäftszwecken, zu Familienkontaktenoder als Touristen zu besuchen. Viele Länder gestatten auchdie Zuwanderung auf Dauer für ausgewählte Nichtstaatsbürger. Gleichzeitigsind aber viele Länder mit dem Problem von Zuwanderernkonfrontiert, die ohne Dokumente oder mit der Hilfe von Schleppernkommen.An sich ist kein Land verpflichtet, Ausländer in sein Hoheitsgebieteinreisen zu lassen. Es ist Teil der staatlichen Souveränität, dass einLand selbst entscheidet, wie es die Einreise von Nichtstaatsbürgernregelt.Eine Ausnahme von dieser allgemeinen Regel besteht darin, dassStaaten einen Flüchtling inkeiner wie immer geartetenWeise über die Grenzenvon Gebieten zurückschickendürfen, in denensein Leben oder seineIm Gegensatz zu Migranten verlassenFlüchtlinge ihre Länder nicht aus freiemFreiheit wegen seiner Willen; sie werden dazu gezwungen.Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit,seiner Zugehörigkeitzu einer bestimmtensozialen Gruppeoder wegen seiner politischenÜberzeugung bedrohtWirtschaftsmigranten sind Personen, dieihre Herkunftsländer aus rein wirtschaftlichenÜberlegungen auf der Suche nacheiner materiellen Besserstellung verlassen.Der markanteste Unterschied zwischenWirtschaftsmigranten und Flüchtlingenwäre („Non-besteht darin, dass Wirtschaftsmigrantenrefoulement-Grundsatz“). den Schutz ihrer Heimatländer genießen,Das gilt auch dann, wenn Flüchtlinge hingegen nicht. Wirtschaftsmigrantenerfüllen nicht die Kriterien fürder Flüchtling illegal indas Gastland eingereist ist. den Flüchtlingsstatus und haben daherNicht auf diesen Schutz keinen Anspruch auf internationalen Schutzberufen kann sich ein als Flüchtlinge. !Flüchtlinge und Migranten:Worin sie sich unterscheidenFlüchtling, der eine Gefahr für die Sicherheit oder die Allgemeinheitdieses Landes darstellt.52


Andere Personen sind von Anfang an ausdrücklich vom Konventionsschutzausgenommen, etwa wenn schwerwiegende Gründe dieAnnahme rechtfertigen, dass sie Kriegsverbrecher sind oder einschweres nichtpolitisches Verbrechen vor ihrer Aufnahme begangenhaben.Was den Schutz vor Ausweisung gemäß der Non-refoulement-Bestimmung aus der Antifolterkonvention und anderen Menschenrechtsinstrumentenanbelangt, so sind darin keine Ausschlussgründeeiner bestimmten Personengruppe vorgesehen.Haben sie Anspruch auf Flüchtlingsstatus?Einige Sonderfälle" Kann ein Soldat ein Flüchtling sein?Nur Zivilisten sind Flüchtlinge. Wer vom Asylland aus bewaffneteAktionen gegen sein Herkunftsland fortsetzt, kann nicht als Flüchtlinggelten." Kann ein Wehrdienstverweigerer Flüchtling sein?Jedes Land hat das Recht, seine Bürger in Zeiten nationalen Notstands zuden Waffen zu rufen. Die Bürger sollten jedoch ihrerseits das Rechthaben, diesen Dienst aus Gewissensgründen zu verweigern. Wird diesesRecht missachtet oder widerspricht ein bestehender Konflikt völkerrechtlichenNormen, können Wehrdienstverweigerer, die Verfolgungfürchten (etwa aufgrund einer politischen Überzeugung, die ihnen dieBehörden gegebenenfalls zuschreiben) Anspruch auf Zuerkennung derFlüchtlingseigenschaft haben." Kann ein Straftäter ein Flüchtling sein?Ein Straftäter, der sich durch Flucht der Strafverfolgung wegen einergewöhnlichen Straftat entzieht, flieht nicht vor Verfolgung. Eine Person,der eine solche Straftat oder ein anderes nichtpolitisches Verbrechenvorgeworfen wird, kann – ob schuldig oder nicht – gleichzeitig auch auspolitischen Gründen oder anderen Gründen verfolgt werden und ist dahernicht von vornherein vom Flüchtlingsstatus ausgeschlossen. Außerdemkönnen Personen durchaus Flüchtlinge sein, die aufgrund des„Verbrechens“ der Ausübung politischer Aktivitäten verurteilt wurden.►53


" Kann ein Kriegsverbrecher Flüchtling sein?Wer an Kriegsverbrechen und massiven Verletzungen des humanitärenVölkerrechts und der menschenrechtlichen Regelungen - einschließlichdes Verbrechens des Völkermordes - beteiligt war, ist ausdrücklich vomSchutz und Beistand, der Flüchtlingen gewährt wird, ausgeschlossen. JederPerson, bei der schwerwiegende Gründe dafür sprechen, dass sie einsolches Verbrechen begangen hat, ist der Schutz als Flüchtling zuverweigern. In großen Lagern mit äußerst schwierigen Sicherheitsverhältnissenergeben sich jedoch enorme praktische Probleme bei derIdentifizierung und der Entfernung solcher Personen. UNHCR besitztweder eine Gerichts- noch Polizeihoheit. In der Praxis hat sich gezeigt,dass dieses schwierige Problem am ehesten durch größtmöglicheUnterstützung für internationale Initiativen zu lösen ist, die daraufabzielen, Kriegsverbrecher vor Gericht zu stellen. UNHCR ist verpflichtet,jede ihm zur Kenntnis gelangte zweckdienliche Information andie zuständigen Behörden und einschlägigen UN-Gremien weiterzuleiten(die Weitergabe von Informationen, die Flüchtlinge den Mitarbeitern vorOrt vertraulich mitgeteilt haben, muss allerdings vorsichtig gehandhabtwerden). Die Arbeit der internationalen Strafgerichtshöfe, die Kriegsverbrechenund Völkermord in Ruanda und in Ex-Jugoslawienuntersuchen, ist von größter Bedeutung, da nur eine rasch vollzogene undunparteiische Gerichtsbarkeit echten Frieden und Versöhnung herbeiführenkann, die ihrerseits die Voraussetzung für dauerhafte Rückkehrsind." Können Frauen Flüchtlinge sein, wenn sie sich sozialenZwängen nicht unterwerfen und deshalb verfolgt werden?Natürlich können Frauen aus politischen, ethnischen oder religiösenGründen, wegen ihrer Rasse oder der Zugehörigkeit zu den verschiedenstensozialen Gruppen verfolgt werden. UNHCR steht zusätzlich aufdem Standpunkt, dass eine Person, die massiver Diskriminierung odereiner anderen unmenschlichen Behandlung - die als Verfolgungeinzustufen ist - ausgesetzt wird, weil sie nicht bereit ist, sich strengengesellschaftlichen Regeln zu unterwerfen, und deshalb flieht, ebenfallsAnspruch auf den Flüchtlingsstatus hat.. Diese Verfolgung kann von einerstaatlichen Stelle ausgehen oder - wenn kein ausreichender Schutz durchden Staat gegeben ist - von nichtstaatlichen Akteuren. Sexuelle Gewalt wieVergewaltigung kann eine Verfolgungshandlung darstellen.Eine Frau, die Angriffe fürchtet, weil sie sich weigert, sich vorschriftsmäßigzu verhüllen, oder weil sie ihren Ehemann selbst aussuchen und einunabhängiges Leben führen will, kann sehr wohl Flüchtling sein. 1984entschied das Europäische Parlament, dass Frauen, denen grausame oder54


unmenschliche Behandlung droht, weil sie sich vermeintlich übergesellschaftliche Normen hinweggesetzt haben, bei der Feststellung derFlüchtlingseigenschaft als bestimmte soziale Gruppe anzusehen sind.Australien, Kanada, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staatenhaben ausführliche Richtlinien über geschlechtsspezifische Verfolgungherausgegeben, und ähnliche Fortschritte konnten auch in Deutschland,den Niederlanden und in der Schweiz verzeichnet werden. UNHCRbestärkt auch die anderen Länder, diesen Standpunkt auf formelle Weiseanzunehmen." Kann eine Frau, die befürchtet, dass ihr oder ihrer kleinenTochter die Genitalverstümmelung droht, wenn sie in ihr Landzurückkehrt, ein Flüchtling sein?In Frankreich, Kanada und in den Vereinigten Staaten wird Genitalverstümmelungbereits offiziell als eine Form der Verfolgung anerkannt,und Frauen, die in ihren Ländern mit Genitalverstümmelung rechnenmüssen, haben einen gültigen Anspruch auf Flüchtlingsstatus. Vor kurzemwurde eine Frau als Flüchtling anerkannt, die Verfolgung in ihrer Heimatfürchtete, weil sie sich weigerte, an ihrer kleinen Tochter eine Genitalverstümmelungvornehmen zu lassen. UNHCR ermutigt die anderen Länder, sich diesemStandpunkt anzuschließen." Kann eine Person, die Verfolgung wegen ihrer sexuellen Ausrichtungbefürchtet, ein Flüchtling sein?Homosexuelle können Anspruch auf Flüchtlingsstatus aus Furcht vorVerfolgung wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialenGruppe haben. UNHCR ist generell der Auffassung, dass Personen, diewegen ihrer Homosexualität Angriffe, unmenschliche Behandlung oderschwere Diskriminierung zu gewärtigen haben und deren Regierung nichtfähig oder nicht willens ist, sie zu schützen, als Flüchtlinge anerkanntwerden sollten." Gibt es Richtlinien über blinde Passagiere oder gerettete Schiffbrüchige,die Asyl beantragen?Schiffskapitäne sind völkerrechtlich eindeutig dazu verpflichtet, jede inSeenot geratene Person zu retten. In manchen Fällen sind solchePersonen - wie die vietnamesischen boat people - Asylsuchende. Gelegentlichwerden auf Schiffen auch blinde Passagiere entdeckt, die ebenfallsAsylsuchende sein können.►55


Es gibt kein bindendes internationales Übereinkommen über asylsuchendeblinde Passagiere, und in ihrem Fall wird sehr unterschiedlich vorgegangen.UNHCR setzt sich wo immer möglich dafür ein, dass blindePassagiere im ersten Hafen, den das Schiff anläuft, an Land gehen dürfen,wo die örtlichen Behörden über die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaftentscheiden.Lässt ein Staat einen blinden Passagier nicht an Land gehen und befindetsich der nächste von dem Schiff anzulaufende Hafen in einem Staat, indem das Leben des blinden Passagiers bedroht wäre, dann ist dieVerweigerung gleichbedeutend mit einer Zurückweisung (refoulement). Insolchen Fällen versuchen UNHCR-Mitarbeiter, eine Befragung an Borddurchzuführen und – wenn sich der Asylsuchende als Flüchtling erweist –bei der Suche nach einer dauerhaften Lösung behilflich zu sein, zumeist inForm der Neuansiedlung in einem Drittland. !Um Flüchtlinge schützen zu können, müssen Staaten wissen, wer einFlüchtling ist. Ein Staat muss Personen, die internationalen Schutzbenötigen, von anderen Menschen, die ebenfalls in sein Hoheitsgebietzu gelangen suchen, unterscheiden können. Wie ein Staat dabeivorgeht, wird weitgehend davon abhängen, ob ein Asylantrag einzelngeprüft werden kann, oder ob es sich um einen Massenzustrom handelt,bei dem eine Gruppenfeststellung die praktischere Lösung ist.Die Zusammenhänge zwischen Asyl und nonrefoulementDie Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und dieGenfer FlüchtlingskonventionDas Recht, Asyl zu suchen und zu erhalten, ist in denmenschenrechtlichen Regelungen des Völkerrechts verankert und einerder Grundpfeiler des Flüchtlingsschutzes. 1992 stellte das UNHCR-Exekutivkomitee fest, dass „die Institution Asyl, die sich direkt aus demin Artikel 14 (1) 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechteverankerten Recht ableitet, Asyl zu suchen und zu erhalten, einer derwesentlichsten Mechanismen für den internationalen Flüchtlingsschutzist” (Beschluss Nr. 28 (c)). Asyl dient zwei Zwecken: Es bietet einenSchutzrahmen und stellt sicher, dass Lösungen für die Probleme derFlüchtlinge gefunden werden können.56


„Der Interparlamentarische Rat ... begrüßt die am4. Dezember 2000 verabschiedete Resolution der UN-Generalversammlung,in der beschlossen wurde, ab dem Jahr 2001 jeweilsam 20. Juni den Weltflüchtlingstag zu begehen, und ruft dieParlamente auf, an diesem Tag Aktivitäten zugunsten vonFlüchtlingen zu unternehmen.”Rat der Interparlamentarischen Union, April 2001Zusätzlicher Schutz gemäß der menschenrechtlichenRegelungenIn Ergänzung zur Non-refoulement-Bestimmung der GenferFlüchtlingskonvention enthalten die menschenrechtlichen Regelungen -wenn auch etwas anders formuliert - die Verpflichtung, niemanden aneinen Ort zurückzuschicken, an dem er einer Gefahr ausgesetzt wäre.Die Antifolterkonvention, der 131 Staaten beigetreten sind(Stand: Dezember 2002), verbietet die Ausweisung oder Abschiebungan einen Ort, an dem ein erhebliches Folterrisiko besteht.$ Vertragsstaaten des Übereinkommens gegen Folter undandere grausame, unmenschliche oder erniedrigendeBehandlung oder Strafe (Am 26. Juni 1987 in Kraft getreten)Ägypten, Äthiopien, Afghanistan, Albanien, Algerien, Antigua und Barbuda,Argentinien, Armenien, Aserbaidschan, Australien, Bahrain, Bangladesch,Belarus, Belgien, Belize, Benin, Bolivien, Bosnien-Herzegowina, Botswana,Brasilien, Bulgarien, Burkina Faso, Burundi, Chile, China, Costa Rica,Côte d'Ivoire, Dänemark, Demokratische Republik Kongo, Deutschland,Ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Dschibuti, Ecuador,El Salvador, Estland, Finnland, Frankreich, Gabun, Georgien, Ghana,Griechenland, Guatemala, Guinea, Guyana, Honduras, Indonesien, Irland,Island, Israel, Italien, Japan, Jemen, Jordanien, Kambodscha, Kamerun,Kanada, Kap Verde, Kasachstan, Katar, Kenia, Kirgisien, Kolumbien,Kroatien, Kuba, Kuwait, Lettland, Libanon, Libysch-ArabischeDschamahirija, Liechtenstein, Litauen, Luxemburg, Malawi, Mali, Malta,Marokko, Mauritius, Mexiko, Monaco, Mongolei, Mosambik, Namibia, Nepal,Neuseeland, Niederlande, Niger, Nigeria, Norwegen, Österreich, Panama,Paraguay, Peru, Philippinen, Polen, Portugal, Republik Korea, RepublikMoldau, Rumänien, Russische Föderation, Sambia, Saudi-Arabien, Schweden,Schweiz, Senegal, Serbien und Montenegro, Seychellen, Sierra Leone,Slowakei, Slowenien, Somalia, Spanien, Sri Lanka, St. Vincent und dieGrenadinen, Südafrika, Tadschikistan, Togo, Tschad, Tschechische Republik,Tunesien, Türkei, Turkmenistan, Uganda, Ukraine, Ungarn, Uruguay,Usbekistan, Vatikan, Venezuela, Vereinigtes Königreich, Vereinigte Staatenvon Amerika und Zypern ! (Dezember 2002)57


Darüber hinaus werden der Internationale Pakt über bürgerliche undpolitische Rechte und die Europäische Menschenrechtskonvention soausgelegt, dass auch sie die Ausweisung oder Abschiebung untersagen,wenn Folter droht (siehe über non-refoulement, S. 16).Welche Rechte und Pflichten hat ein Flüchtling?Ein Flüchtling hat das Recht auf sicheres Asyl. Doch internationalerSchutz bedeutet mehr als nur körperliche Sicherheit. Flüchtlinge solltenzumindest dieselben Rechte und dieselbe grundlegende Hilfe erhalten wiejeder andere rechtmäßig im Land lebende Ausländer, einschließlichbestimmter Rechte, auf die jeder Mensch Anspruch hat. Flüchtlingenstehen somit die grundlegenden bürgerlichen Rechte zu, etwa GedankenundBewegungsfreiheit sowie Freiheit von Folter und erniedrigenderBehandlung.Auch wirtschaftliche und soziale Rechte gelten für Flüchtlinge ebenso wiefür andere Menschen. Jeder Flüchtling sollte Zugang zu ärztlicherBetreuung und jeder erwachsene Flüchtling das Recht auf Arbeit haben.Keinem Flüchtlingskind darf Schulbildung vorenthalten werden.Unter gewissen Bedingungen, etwa in Fällen von Massenzustrom, sehensich Asylländer gegebenenfalls veranlasst, gewisse Rechte wie das Rechtauf Bewegungsfreiheit, auf Arbeit oder formalen Schulunterricht für alleKinder einzuschränken. Und hier muss nach Möglichkeit die internationaleGemeinschaft einspringen. Wenn seitens der Regierung desAsyllandes oder von anderen Organisationen keine Ressourcen bereitgestelltwerden können, hilft UNHCR Flüchtlingen oder anderenPersonen unter seiner Zuständigkeit, die nicht für ihre eigenenGrundbedürfnisse sorgen können. Diese Hilfe kann aus Zuschüssen,Lebensmitteln, Geräten wie Küchenutensilien und Werkzeug sowie aussanitären Einrichtungen und Unterkünften bestehen, oder aus Programmenzur Einrichtung von Schulen oder Kliniken für Flüchtlinge, die inLagern oder anderen Gemeinschaftsunterkünften leben. UNHCR bemühtsich nach Kräften, dafür zu sorgen, dass die Flüchtlinge so rasch wiemöglich ihre Eigenständigkeit wiedererlangen, was die Schaffung vonVerdienstmöglichkeiten oder Ausbildungsprojekte notwendig macht.Flüchtlinge haben auch gewisse Pflichten. Sie haben sich insbesondere andie Gesetze und Vorschriften ihres Asyllandes zu halten und Anweisungender Behörden zur Aufrechterhaltung der öffentlichen OrdnungFolge zu leisten. !58


Die Non-refoulement-Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonventionbeziehungsweise der Antifolterkonvention überschneiden einander biszu einem gewissen Grad. In Ländern, die beiden Übereinkommenbeigetreten sind, beantragen Asylsuchende immer öfter Schutz nachbeiden Konventionen. Dafür gibt es mehrere Gründe: Manche Anträgewurden fälschlich unter Hinweis auf die Flüchtlingskriterien abgelehnt,manche Personen erfüllen nicht die Kriterien der Flüchtlingsdefinition,benötigen aber dennoch internationalen Schutz, und manche Anträgefallen unter die Ausnahmebestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention.Der UN-Ausschuss gegen Folter, das für die Antifolterkonventionzuständige Expertengremium, hat in einigen Fällenzugunsten von Asylsuchenden entschieden, deren Anträge von den fürdie Feststellung der Flüchtlingseigenschaft zuständigen Behörden desAsyllandes abgelehnt worden waren.$ Umfang des Non-refoulement-Gebots: Ein VergleichDie Genfer Flüchtlingskonvention und ihr Protokoll von 1967" Wer genießt Schutz? Flüchtlinge, die begründete Furcht vorVerfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeitzu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischenÜberzeugung haben" Vor welchen Gefahren? Bedrohung von Leben und Freiheit" Ausnahmen? Asylsuchende, die aus schwerwiegenden Gründen alseine Gefahr für die Sicherheit des Asyllandes betrachtet werdenoder die eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates darstellen,weil sie wegen eines besonders schweren Verbrechens rechtskräftigverurteilt wurdenDas Übereinkommen gegen Folter und andere grausame,unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe" Wer genießt Schutz? Jede Person" Vor welchen Gefahren? Ausweisung, Abschiebung oderAuslieferung, wenn stichhaltige Gründe für die Annahme vorliegen,dass die Person Gefahr laufen würde, gefoltert zu werden" Ausnahmen? KeineEinige Länder haben Verfahren eingeführt, in denen ein Antraggleichzeitig nach den Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention unddenen der Antifolterkonvention geprüft wird. Das kann zweckmäßigsein, vorausgesetzt, die Genfer Flüchtlingskonvention wird voll-59


inhaltlich und in all ihren Aspekten angewendet. Sorge bereiten Fälle,in denen Personen Schutz vor refoulement nach der Antifolterkonventionerhalten, jedoch nicht in den Genuss der Rechte undLeistungen kommen, auf die Flüchtlinge Anspruch haben, da dieAntifolterkonvention solche Rechte nicht vorsieht. Wenn Personen dieFlüchtlingskriterien erfüllen, sollten sie nach der Genfer Flüchtlingskonventionanerkannt werden.Individuelle StatusfeststellungDas Recht, Asyl zu suchen, verlangt, dass Asylsuchende Zugang zufairen und effizienten Verfahren zur Prüfung ihrer Anträge haben. Inmanchen Fällen übernimmt UNHCR auf Ersuchen der betreffendenStaaten die Feststellung der Flüchtlingseigenschaft. Es ist Aufgabe derStaaten, festzustellen, wer ein Flüchtling ist, damit sie ihrenVerpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention nachkommenkönnen und refoulement verhindert wird.Den größten Einfluss können Parlamentarier auf den Flüchtlingsschutznehmen, indem sie Gesetze beschließen, die im Einklang mit derGenfer Flüchtlingskonvention, deren Protokoll sowie anderen internationalenStandards stehen. Die innerstaatlichen Verfahren zur Feststellungder Flüchtlingseigenschaft stellen einen wichtigen Wirkungskreisfür Parlamentarier dar, weil diese Verfahren für den Schutz vongrößter Bedeutung sind und die Asylländer den Inhalt dieser Verfahrenlaut der Genfer Flüchtlingskonvention nach eigenem Ermessen gestaltenkönnen.Die Methoden, wie entschieden wird, ob jemand als Flüchtlinganzuerkennen ist, sind von Land zu Land verschieden und abhängigvon den Rechtsgepflogenheiten, den örtlichen Umständen und denverfügbaren Ressourcen eines Landes. Angesichts dieser erheblichenUnterschiede hat das UNHCR-Exekutivkomitee allgemeine Leitlinienfür Verfahrensmindeststandards ausgearbeitet.60


Asylsuchende und Flüchtlinge:Worin sie sich unterscheiden„Asylsuchender” ist eine allgemeine Bezeichnung für eine Person, überderen Antrag auf Flüchtlingsstatus noch nicht entschieden wurde. Es kannjemand sein, der noch keinen Antrag gestellt hat, oder jemand, der aufseinen Bescheid wartet. Nicht jeder Asylsuchende wird letzten Endes alsFlüchtling anerkannt werden, es wird aber für viele der Fall sein.Ein Asylsuchender darf nach dem Non-refoulement-Prinzip so lange nichtzurückgeschickt werden, bis die faire Prüfung seines Antrags abgeschlossenist. In dieser Zeit hat er Anspruch auf humanitäre Behandlungsstandards.Nach dem Völkerrecht ist eine Person als Flüchtling anzusehen, sobald siedie in der Flüchtlingsdefinition enthaltenen Kriterien erfüllt.Die Anerkennung eines Flüchtlings ist ein deklaratorischer Akt, das heißt,es wird festgestellt, dass die betreffende Person ein Flüchtling ist. Sie wirdnicht durch die Anerkennung zum Flüchtling, sondern wird als solcheranerkannt, weil sie ein Flüchtling ist. !Die beratende Rolle von UNHCR: UNHCR verfügt über großejuristische und praktische Erfahrung bei der Auslegung undAnwendung der Genfer Flüchtlingskonvention. In vielen Ländern spieltdas Amt eine beratende Rolle in Asylverfahren. Es wird darüberinformiert, dass Asylanträge gestellt wurden, hat freien Zugang zu denAkten und Bescheiden und kann dazu Stellung nehmen. In einigenLändern ist UNHCR in den Berufungsinstanzen vertreten, die negativeAsylentscheidungen überprüfen. In manchen Fällen wirkt UNHCRmaßgeblich an Sonderverfahren auf Flughäfen oder an AusweisungsundAbschiebungsverfahren gegen anerkannte Flüchtlinge mit.61


Faire Verfahren: Eine ChecklisteDie Genfer Flüchtlingskonvention enthält keine konkreten Anweisungen in Bezug aufdie nationalen Systeme zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft. Die nachstehendeFragenliste wurde anhand der Leitlinien des Exekutivkomitees und unter Berücksichtigungder Erfahrungen und Kenntnisse von UNHCR zusammengestellt und kannmithelfen, die Fairness eines Asylverfahrens zu beurteilen.Zugang" Hat der Asylsuchende Zugang zum Feststellungsverfahren, d. h. wirdihm gestattet, einen Antrag zu stellen?Vor der Befragung" Wurde der Asylsuchende ausführlich über das Verfahren informiert?" Hatte der Asylsuchende Gelegenheit, UNHCR zu kontaktieren?" Wurde genug Zeit für die Abfassung des Asylgesuchs eingeräumt?Die Befragung" Findet eine vollständige persönliche Befragung durch einen qualifiziertenBeamten der für die Feststellung der Flüchtlingseigenschaftzuständigen Behörde statt?" Ist der Dolmetscher qualifiziert und neutral?" Hat der Antragsteller Zugang zu einer Rechtsvertretung?" Wird die Befragung im Fall eines weiblichen Flüchtlings durch einequalifizierte Beamtin und bei Bedarf im Beisein einer qualifiziertenDolmetscherin durchgeführt?" Welche Vorkehrungen bestehen für die Befragung von Kindern, dievon ihren Familien getrennt wurden?Berufung" Existiert ein formaler Berufungsmechanismus gegen eine negativeerstinstanzliche Entscheidung?" Wird die Berufung von einer anderen Behörde behandelt?" Wird dem Asylsuchenden während des Berufungsverfahrens - abgesehenvon Fällen eines eindeutigen Missbrauchs - der Verbleib imLand gestattet?Überwachung durch UNHCR" Hat UNHCR vollen Zugang zu Informationen über den Asylsuchendenund das Verfahren? !62


Effiziente VerfahrenVerfahren sollten nicht nur fair, sondern auch effizient sein.Parlamentarier können zur Effizienz beitragen, indem sie für dieFeststellung der Flüchtlingseigenschaft ausreichende Geldmittel bereitstellen.Es liegt im Interesse der Flüchtlinge, wenn sie schnellGewissheit über ihren Antrag erhalten, ihre Sicherheit gewährleistet istund sie ihr Leben alsbald neu aufbauen können. Die Öffentlichkeit hateine positivere Einstellung zum Flüchtlingsschutz, wenn sie sieht, dassdie staatlichen Behörden angemessen auf die Ankunft und denAufenthalt von Asylsuchenden reagieren. Es liegt im Interesse derRegierungen, wenn Anträge rasch und kosteneffektiv sowie unter gebührenderBeachtung der Menschenrechtsstandards behandelt werden.So können Personen, die keinen Anspruch auf internationalen Schutzhaben, erkannt und umgehend zurückgeschickt werden.Weitere Überlegungen zur StatusfeststellungDie Entscheidung, ob jemand Anspruch auf Schutz als Flüchtling hat,erfolgt in zwei Schritten. Erstens: Erfüllt die Person die Kriterien derFlüchtlingsdefinition? Und zweitens: Liegen Gründe vor, warum derPerson kein internationaler Schutz zu gewähren ist, obwohl sie derDefinition entspricht?$ Wie sind „geänderte Umstände“ zu beurteilen?Eine Frage, die sich bei der Prüfung von Anträgen stellt, ist die, ob dieUmstände, die zur Zuerkennung des Flüchtlingsstatus führten, weggefallensind. Obwohl die so genannten Beendigungsklauseln derGenfer Flüchtlingskonvention (Artikel 1 C Nr. 5) sich auf dieBeendigung des Status eines bereits anerkannten Flüchtlings beziehen,werden diese Überlegungen oft auch im Zusammenhang mit derErstprüfung angestellt. Das UNHCR-Exekutivkomitee hat die Staatenermahnt, die Beendigungsklauseln nicht übereilt anzuwenden. Siesollten sich zuerst Gewissheit verschaffen, dass tatsächlich keineNotwendigkeit für internationalen Schutz mehr besteht.Die Beendigungsklauseln können dann in Erwägung gezogen werden,wenn sich im Herkunftsland spürbare, tiefgreifende und maßgeblicheÄnderungen vollzogen haben. Diese Änderungen müssen aber auch vonBestand sein.63


Da die Statusbeendigung wegen geänderter Verhältnisse von derobjektiven Lage im Herkunftsland abhängt, kann sie als widerlegbareVermutung auf alle Flüchtlinge aus diesem Land angewendet werden.Die einzelnen Personen müssen jedoch die Möglichkeit haben, eineÜberprüfung ihrer speziellen Situation zu verlangen.Selbst wenn kein Bedarf an internationalem Schutz mehr vorliegt,können sich angesichts der früheren Verfolgung zwingende Gründeergeben, die es unzumutbar erscheinen lassen, eine Person oder ihreAngehörigen zur Rückkehr in ihr Herkunftsland zu veranlassen. Sosollte man etwa stark traumatisierte Personen nicht zur Rückkehr in ihrHerkunftsland zwingen.„Die Staaten müssen den grundlegenden Charakter der Veränderungenim Heimat- oder Herkunftsland, einschließlich der allgemeinenMenschenrechtslage und der besonderen Ursache für dieVerfolgungsfurcht, sorgfältig beurteilen, um auf objektive und nachprüfbareWeise sicherzustellen, dass die Situation, welche die Zuerkennungdes Flüchtlingsstatus rechtfertigte, nicht länger existiert.”Beschluss Nr. 69 (1992) des UNHCR-Exekutivkomitees$ Was hat mit Personen zu geschehen, die keinenSchutz verdienen?Die Länder sind nicht verpflichtet, eine Person zu schützen, die keineninternationalen Schutz verdient. Laut der Genfer Flüchtlingskonvention(Artikel 1 F) sind Personen vom internationalen Schutz ausgeschlossen,wenn schwerwiegende Gründe die Annahme rechtfertigen, dass sie einVerbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechengegen die Menschlichkeit oder ein schweres nichtpolitischesVerbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, bevor siedort als Flüchtling aufgenommen wurden, oder wenn sie sich Handlungenzuschulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen derVereinten Nationen zuwiderlaufen.Auch eine Person, die weiter an militärischen Aktionen gegen ihrHerkunftsland teilnimmt, ist kein Flüchtling. Bewaffneter Kampf istunvereinbar mit dem zivilen und humanitären Charakter desFlüchtlingsstatus.UNHCR empfiehlt, in die innerstaatlichen Rechtsvorschriften über denAusschluss vom Flüchtlingsstatus die Formulierungen der einschlägigenBestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention aufzunehmen.64


$ Können Staaten ihre eigenen Kriterien festlegen?Es steht jedem Staat frei, umfassendere Flüchtlingskriterien als die derGenfer Flüchtlingskonvention einzuführen, etwa die Definition derOAU-Konvention und der Erklärung von Cartagena. Ein Land kann inAusübung seiner Souveränität jeder beliebigen Person Asyl gewähren.Allerdings darf kein Signatarstaat den Flüchtlingsbegriff einengen,indem er sich zum Beispiel weigert, behinderte Flüchtlinge oderFlüchtlinge aus einem bestimmten Herkunftsland anzuerkennen.Solchen Personen ist Schutz zu gewähren, wenn sie der Definitionentsprechen. Sie müssen, gegebenenfalls mit internationaler Unterstützung,im Asylland oder - in dringenden oder zwingenden Fällen, indenen die Weiterwanderung in ein Drittland angezeigt ist, - in einemanderen Asylland die nötige Hilfe erhalten und bei der Suche nach einerLösung unterstützt werden.Flüchtlinge und HIV/AIDSNach Schätzungen des HIV/AIDS-Programms der Vereinten Nationen(UNAIDS) leben heute mehr als 36 Millionen Menschen auf der ganzenWelt mit HIV/AIDS. Neunundachtzig Prozent von ihnen leben in Afrikasüdlich der Sahara und in den Entwicklungsländern Asiens. Es gilt alsgesichert, dass Konflikte, Instabilität, eine unsichere Versorgung mit Nahrungsmitteln,Armut und Entbehrungen einen fruchtbaren Nährboden fürdie Verbreitung von HIV/AIDS darstellen. Gerade unter solchen Umständenmüssen die meisten Flüchtlinge auf der Welt leben.In Flüchtlingslagern treten die negativen Auswirkungen solcherVerhältnisse verstärkt auf. Flüchtlingssituationen begünstigen aggressives,riskantes Sexualverhalten und sexuellen Missbrauch. Frauen und Mädchensehen sich zur Prostitution gezwungen, um Nahrung, Unterkunft undSicherheit erhalten zu können. Frauen und Kinder haben auch einerhöhtes Risiko, Zielscheibe von Gewalt, einschließlich von Vergewaltigung,zu werden. (Fast 80 Prozent der während des Völkermordes inRuanda der Jahre 1993/94 vergewaltigten Frauen, die sich freiwillig zurBehandlung und zum Test meldeten, waren HIV-positiv.) Jugendliche inLagern werden früher sexuell aktiv, praktizieren ungeschütztenGeschlechtsverkehr, wechseln häufig die Partner und lassen sich gegenGeschenke auf Sex mit älteren Männern ein. Unter den Erwachsenentragen hauptsächlich käuflicher Sex, Alkoholmissbrauch und dieuntergeordnete soziale Stellung der Frauen zur Verbreitung von HIV inden Lagern bei.►65


1996 gaben UNHCR, UNAIDS und die Weltgesundheitsorganisation(WHO) Richtlinien für Maßnahmen gegen HIV in Ausnahmesituationen heraus,in denen Regierungen und Hilfsorganisationen Maßnahmen zur Verhütungder Verbreitung von HIV in Notsituationen und zur Betreuungder Erkrankten nahe gelegt werden.Die Frage von HIV/AIDS ist in den ersten Phasen einer Flüchtlingskatastrophezu behandeln. Als „Mindestpaket“ zur Verhütung der Übertragungvon HIV sind folgende fünf Maßnahmen zu veranlassen:" Aufklärung der Flüchtlinge, wie sie sich vor der Ansteckung mit HIVschützen können" Vorsorge, dass die Menschen alles Nötige zum Schutz vor HIV zurVerfügung gestellt bekommen, einschließlich Kondome" Bereitstellung von Handschuhen und anderem Material zurallgemeinen Durchsetzung von Sicherheitsvorkehrungen, um dieÜbertragung von HIV zu verhindern" Bereitstellung eines sicheren Vorrats an Blutkonserven durchUntersuchung aller Blutspenden auf HIV" Sammlung von Informationen über die Häufigkeit von HIV/AIDSund Programmeinsätze in den Herkunftsregionen und imAufnahmelandSobald sich die Flüchtlingssituation stabilisiert hat, sollten dieVorsorgeprogramme auf die gesamte Flüchtlingsbevölkerung ausgedehntwerden; HIV- und AIDS-infizierte Personen sollten dabei intensiv betreutwerden. Die Planung und Umsetzung von HIV/AIDS-Programmen solltein ein integriertes Programm zur medizinischen Grundversorgungeingebaut werden. Da HIV/AIDS nicht nur eine Frage der Gesundheitist, sondern auch die Wirtschaft, die Entwicklung und dieMenschenrechtssituation einer Gesellschaft betreffen kann, ist einsektorenübergreifender Ansatz erforderlich, der auch das Bildungswesen,die Kommunaldienste und die Raumplanung einschließt. Auch dieFlüchtlinge selbst sollten in die Planung von HIV/AIDS-Programmeneingebunden werden, da Maßnahmen unter Beteiligung der Basis diewirksamste Methode gegen die Ausbreitung von HIV und für dieBetreuung der HIV/AIDS-Infizierten sind.Menschen, die mit HIV/AIDS leben, auch die Flüchtlinge unter ihnen,haben Anrecht auf ein Leben in Würde, frei von Diskriminierung.UNHCR hat grundsätzlich nichts gegen HIV-Tests bei Einzelpersoneneinzuwenden. Die Mittel für HIV-Tests sollten gleichzeitig dazu eingesetztwerden, dass für die Sicherheit der Blutspenden in der Flüchtlingssiedlunggesorgt wird. UNHCR spricht sich jedoch nachdrücklich gegenverpflichtende HIV-Tests bei Flüchtlingen aus. Verpflichtende HIV-Tests66


können die Verbreitung des Virus in keiner Weise eindämmen, sind abergleichzeitig geeignet, Menschenrechtsverletzungen durch Diskriminierungder HIV-positiv getesteten Personen zu fördern. 1990 gaben UNHCRund die Internationale Organisation für Migration (IOM) eine gemeinsameGrundsatzerklärung heraus, in der sie sich gegen zwingendvorgeschriebene HIV-Tests und gegen jede Einschränkung aufgrund desHIV-Status eines Flüchtlings durch potenzielle Asyl- oder Neuansiedlungsländeraussprechen.!Siehe auch: Handbook for Legislators on HIV/AIDS, Law and Human Rights, UNAIDS-IPU, 1999Massenzustrom von FlüchtlingenWenn Flüchtlinge in großer Zahl gleichzeitig die Grenze überschreiten,kann ihre Ankunft die örtlichen Schutz- und Beistandskapazitätenüberfordern. Die internationale Gemeinschaft muss dem Asyllandgemeinsam Hilfestellung leisten. Doch auch in diesem Fall besteht dieVerpflichtung zur Einhaltung fundamentaler Prinzipien wie des Nonrefoulement-Gebots,die nicht davon abhängig gemacht werden kann,ob die Last von anderen Ländern mitgetragen wird. UNHCR bemühtsich nach Kräften, Asylländer dabei zu unterstützen, die Grenze offenzu halten, und internationale Hilfe zu mobilisieren. Das richtigeVerhalten bei einem Massenzustrom von Flüchtlingen rettet Leben,fördert die regionale Stabilität und ermutigt zur internationalenZusammenarbeit.Wenn Flüchtlinge in großer Zahl über die Grenze ins Land strömen, istes kaum machbar, wenn nicht gar unmöglich, Asylanträge einzeln zuprüfen, selbst wenn Zweifel bestehen, ob Personen als Flüchtlingeanerkannt werden sollen. Wenn die Umstände, unter denen Menschenin Massen fliehen, darauf hinweisen, dass die Mitglieder der Gruppeeinzeln als Flüchtlinge angesehen werden könnten, ist es für dasAsylland eine vernünftige Lösung, sich des Gruppenverfahrens, der sogenannten „Prima-facie“-Feststellung, zu bedienen. Das gibt dieMöglichkeit, den Bedürftigen grundlegenden Schutz und Beistand zuleisten, bis eine dauerhafte Lösung gefunden ist, ohne sich zuvor mitder Frage ihres Status nach der Genfer Flüchtlingskonvention und derenProtokoll zu befassen.67


„Das Exekutivkomitee erkennt an, dass die internationaleSolidarität und Lastenteilung für die zufriedenstellende Umsetzungder Prinzipien des Flüchtlingsschutzes von unmittelbarerBedeutung ist; betont in diesem Zusammenhang jedoch, dass derZugang zu Asyl und die Wahrnehmung der Schutzpflicht durch dieStaaten nicht davon abhängig gemacht werden dürfen, dass zuvorVereinbarungen zur Lastenteilung getroffen wurden, vor allemdeshalb, weil alle Mitglieder der internationalen Gemeinschaft diePflicht haben, die grundlegenden Menschenrechte undhumanitären Prinzipien zu achten."Beschluss Nr. 85 (p) (1998) des UNHCR-Exekutivkomitees$ Vorübergehender SchutzVorübergehender Schutz ist eine kurzfristige Sofortmaßnahme im Fallder Ankunft vieler Menschen, die vor einem bewaffneten Konflikt,massiven Menschenrechtsverletzungen„Die Konferenz fordertoder anderen Formen der Verfolgungdie Regierungen undgeflohen sind. Durch vorübergehendenParlamente eindringlichSchutz, wie er von europäischen Ländernauf, die Verwendungfür Menschen auf der Flucht aus dem ehemaligenJugoslawien eingeführt wurde, menschliche Schutz-von Flüchtlingen alssoll für Schutz in den unmittelbarschilder in bewaffnetenangrenzenden Asylländern sowie für eine Konflikten oder alsabgestimmte regionale Reaktion gesorgt politisches Faustpfandwerden. Der vorübergehende Schutz beruht zu verurteilen.“auf den Grundsätzen des internationalen99. Konferenz der InterparlamentarischenUnion, April 1998Flüchtlingsschutzsystems, da alle dieseVertriebenen Flüchtlinge im Sinne desMandats von UNHCR sind und viele von ihnen die Kriterien derGenfer Flüchtlingskonvention erfüllen.Die Asylländer können den vorübergehenden Schutz beenden, wennsich die Umstände, die die Menschen zur Flucht veranlasst haben,entscheidend geändert haben. Wenn solche Veränderungen eintreten,kann und wird die überwiegende Mehrzahl der Personen erfahrungsgemäßnach Hause zurückkehren, selbst wenn die Lage alles andere alsideal ist. Die Asylländer sollten darauf achten, dass sie nicht zu früh aufRückkehr drängen, da dies die Destabilisierung des Herkunftslandes zurFolge haben kann. Eine verfrühte Rückkehr von zu vielen Menschenkann großen Druck auf einen noch nicht gefestigten Frieden und aufeine wahrscheinlich völlig zerstörte Infrastruktur ausüben.68


Die Asylländer müssen ferner die kleine Zahl von Personenidentifizieren und schützen, die nicht in ihre Heimat zurückkehrenkönnen, darunter auch diejenigen, die durch zwingende Gründebasierend auf ihrer früheren Verfolgung dazu nicht imstande sind. Wernicht zurückkehren will, sollte Zugang zum Asylverfahren erhalten.Vorübergehender Schutz sollte nicht zu lange dauern, auch wenn in denauslösenden Umständen keine Verbesserung eingetreten ist, dennMenschen sollten nicht auf Dauer unter Bedingungen leben müssen, dienur ein Minimum an Schutz bieten. Die Staaten sollten nach einergewissen Zeit entweder ihr übliches Asylverfahren einleiten oder denAufenthalt der Begünstigten besser regeln. UNHCR steht Staatenberatend zur Seite, wenn sich etwa die Frage stellt, wann vorübergehenderSchutz gewährt werden soll, welche Behandlung derBegünstigten damit einhergehen und wann und wie dieser Schutz endensoll.„Die Konferenz fordert die internationale Gemeinschafteindringlich auf, Ländern, die von einem Zustrom von Flüchtlingenund Vertriebenen betroffen sind, rasch und zur rechten Zeithumanitäre Hilfe und Beistand zu leisten, und sie insbesondere beider Betreuung und Versorgung großer Bevölkerungsgruppen zuunterstützen.” 99. Konferenz der Interparlamentarischen Union, April 1998„In Situationen von Massenfluchtbewegungen sollten Asylsuchendevon dem Staat aufgenommen werden, in dem sie zuerst Zufluchtsuchen, und falls dieser Staat nicht dazu in der Lage ist, sie aufDauer aufzunehmen, sollte er sie in jedem Fall zumindest vorläufigaufnehmen und ihnen entsprechend den unten aufgeführtenGrundsätzen Schutz gewähren.“Beschluss Nr. 22 (1981) des UNHCR-ExekutivkomiteesSchutz von Personen, die nicht der Flüchtlingsdefinitionentsprechen: Ergänzender SchutzEs gibt Menschen, die internationalen Schutz benötigen, obwohl diePrüfung ihres Antrags ergeben hat, dass sie nicht der Definition aus derGenfer Flüchtlingskonvention entsprechen. Dabei handelt es sich in derRegel um Menschen, die vor bewaffneten Konflikten, inneren Unruhenoder anderen Formen der Gefährdung Zuflucht suchen, die mit keinemkonkreten Konventionsgrund im Zusammenhang stehen. DiesePersonen fallen unter die erweiterte Definition des Flüchtlingsbegriffsaus der OAU-Konvention und der Erklärung von Cartagena undunterstehen somit ebenfalls der Obhut von UNHCR. Sie sollten für dienötige Zeit einen formalen Rechtsstatus mit klar definierten Rechten69


und Pflichten erhalten. Parlamentarier können den Rat von UNHCReinholen, um zu entscheiden, wann es angemessen erscheint, diesen sogenannten „ergänzenden Schutz“ für Flüchtlinge zu beenden.Einführung von Mindestnormen für dieBehandlung von Flüchtlingen im Fall vonMassenfluchtbewegungen„In Situationen von Massenfluchtbewegungen sollten Asylsuchende von dem Staat aufgenommenwerden, in dem sie zuerst Zuflucht suchen, und falls dieser Staat nicht dazuin der Lage ist, sie auf Dauer aufzunehmen, sollte er sie in jedem Fall zumindestvorläufig aufnehmen und ihnen Schutz gewähren.”(Beschluss Nr. 22 des UNHCR-Exekutivkomitees, 1981)Das UNHCR-Exekutivkomitee hat Mindestnormen für die Behandlungvon Flüchtlingen empfohlen, die in so großer Zahl ins Land strömen, dasskeine rasche Statusfeststellung möglich ist.Diese Standards sollten im Laufe der Zeit weiter verbessert werden, wennsich die Lage nicht rasch beruhigt, um eine Rückkehr in Sicherheit undWürde zu ermöglichen. Die Standards sollten Folgendes umfassen:" Gewährung von Zuflucht ohne Diskriminierung" Schutz vor refoulement" Bereitstellung angemessener Aufnahmeeinrichtungen und umgehendeRegistrierung" vorläufiges Aufenthaltsrecht im Asylland" Behandlung in Übereinstimmung mit den vom UNHCR-Exekutivkomiteefestgelegten humanitären Mindestnormen, die Folgendeseinschließen:- Unterbringung- Gewährung von Unterstützung oder Zugang zum Arbeitsmarkt- Zugang zu medizinischer Grundversorgung- Zugang zum Schulunterricht für Kinder" Achtung der grundlegenden Menschenrechte, einschließlich desZugangs zu den Gerichten und Bewegungsfreiheit" Möglichkeit, zu getrennten Familienmitgliedern in anderen Asylländernweiterzureisen, und Maßnahmen zur Suche nach vermisstenAngehörigenParlamentarier sollten reguläre Verfahren für solche Situationen einrichten,in denen auch festgelegt ist, wie in der Frage, ob nach Beendigungder Krise weiterer Schutzbedarf besteht, vorzugehen ist. Parlamentarierkönnten überlegen, UNHCR in beratender Funktion in den Gesetzgebungsprozesseinzubinden. !70


Verfahren zur Feststellung derFlüchtlingseigenschaftDie nachstehenden Empfehlungen auf der Grundlage internationaler Standards undGepflogenheiten können Parlamentariern als allgemeiner Leitfaden für die Gesetzgebungin Bezug auf Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft dienen. DieGenfer Flüchtlingskonvention enthält keine Festlegungen für solche Verfahren.UNHCR verfügt jedoch über umfangreiche Fachkenntnis und Erfahrung in derBeratung zu innerstaatlichen Rechtsvorschriften. Örtliche UNHCR-Büros können zukonkreten Gesetzesvorlagen konsultiert bzw. mit Fragen und Bedenken befasst werden." Registrierung und Identifizierung von AsylsuchendenAusweise spielen beim Flüchtlingsschutz eine besonders wichtige Rolle.Sie dienen als Nachweis der Identität und des Status als geschützte Personund sind für die Asylländer ein wichtiges Instrument, durch das sichergestelltwird, dass kein Flüchtling in eine Gefahrensituation zurückgeschicktwird. UNHCR war einer Reihe von Ländern bei der Einrichtungvon Registrierungs- und Dokumentationssystemen unter Verwendungmoderner Technologie behilflich.Asylsuchende sollten ein Dokument erhalten, der als Nachweis dient,dass sie einen Asylantrag gestellt haben, und der bis zur rechtskräftigenEntscheidung über ihren Antrag als Aufenthaltsgenehmigung gilt. AsylsuchendeFrauen sollten unabhängig von ihren männlichen Angehörigengleichberechtigt Anspruch auf ein solches Dokument haben, das auf ihrenNamen ausgestellt ist.Die für die Entgegennahme und Registrierung von Asylanträgenzuständigen Behörden sind klar zu definieren und mit eindeutigen Anweisungenbezüglich ihrer Rechte und Pflichten auszustatten. DieseBehörden sollten an Grenzübertrittsstellen, auf Flughäfen, auf Bahnhöfenund in Seehäfen sowie in diversen Dienststellen der Lokalverwaltungenverschiedener Orte durch Mitarbeiter vertreten sein. Die Bediensteten inHäfen sollten befugt sein, Anträge von asylsuchenden blinden Passagierenauf Schiffen in den Hoheitsgewässern des Staates entgegenzunehmen." Rechtliche Beratung und RechtsvertretungDer Begriff „Flüchtlingsstatus“ wird von den Flüchtlingen selbst nichtimmer richtig verstanden, und die meisten Flüchtlinge wissen nichts überdie gesetzlichen Verfahren des Landes, in dem sie Asyl suchen. Leiderverlassen sich viele Flüchtlinge auf Ratschläge aus uninformiertenQuellen, was ihren Fall oft kompliziert. Beratung und Information überdas Asylverfahren ist eine Möglichkeit, das innerstaatliche Verfahren fairerund effizienter zu machen.►71


Ein Asylsuchender sollte in einer ihm verständlichen Sprache über dierechtlichen Aspekte des Verfahrens sowie über seine Rechte und Pflichtenim Verfahren aufgeklärt und beraten werden.Asylsuchende Frauen sollten auf ihre Rechte aufmerksam gemachtwerden, einschließlich ihres Rechts, einen eigenen Antrag zu stellen, wennsie sich in Begleitung von Familienangehörigen befinden.Das Asylland sollte dem Asylsuchenden alle nötigen Einrichtungen,einschließlich der kostenlosen Dienste qualifizierter und neutraler Dolmetscher,zur Verfügung stellen, um zu gewährleisten, dass der Asylsuchendein der Lage ist, ordnungsgemäß alle Formalitäten zu erledigen.Für asylsuchende Frauen sind Dolmetscherinnen zur Verfügung zustellen, um die Hindernisse, die sich aus geschlechtsbezogenen kulturellenHemmungen ergeben, zu verringern.Viele weibliche Asylsuchende fühlen sich unbehaglich, wenn siemännlichen Beamten Details ihrer Erlebnisse schildern sollen, vor allemdann, wenn sie Opfer sexueller Gewalt waren.Für ein von seiner Familie getrenntes Kind sollte ein Rechtsvertreterbestellt werden, der dem Wohl des Kindes verpflichtet ist." Möglichkeit der Kontaktaufnahme mit UNHCRDie nationalen Behörden sollten Asylsuchende darauf hinweisen, dass sieVerbindung zu UNHCR sowie zu einem Rechtsberater oder Rechtsvertreterihrer Wahl aufnehmen können. Gegebenenfalls sollte denAsylsuchenden auch der Zugang zu Flüchtlingshilfe- oder anderen inBetracht kommenden Menschenrechtsorganisationen gestattet werden." Zeit zur Abfassung des AsylantragsEine zügige Prüfung des Asylantrags kommt sowohl dem Asylsuchendenals auch dem Asylland zugute, da dadurch dafür gesorgt wird, dassSchutzbedürftige Schutz erhalten und Nichtschutzbedürftige demgewöhnlichen ausländerrechtlichen Verfahren zugeführt werden. DemAsylsuchenden sollte geholfen und alles Notwendige zur Verfügunggestellt werden, damit er so schnell wie möglich seinen Asylantrag stellenkann.Allerdings gibt es viele Gründe, warum ein Asylsuchender Schwierigkeitenhaben kann, seinen Antrag zeitgerecht zu stellen, seien es psychologischeGründe, etwa ein Trauma, oder Gründe praktischer Natur wie Problemebei der Suche nach einem Rechtsbeistand oder bei der Aufbringung derdafür notwendigen Geldmittel. Ein Asylsuchender kann im Zuge derPrüfung seines Antrags über die Gründe der späten Antragstellung befragtwerden, doch sollte keine Frist für die Einreichung des Gesuchs72


vorgeschrieben werden. Die Erfahrung zeigt, dass streng durchgesetzteFristen zur Ausweisung oder Abschiebung (refoulement) von Flüchtlingenführen können, da Flüchtlinge nicht in jedem Fall in der Lage sind, ihrenAntrag fristgerecht einzureichen." Persönliche Befragung durch einen qualifizierten BeamtenEs ist sowohl wünschenswert als auch in der Regel für beide Seiten vonVorteil, wenn der Asylsuchende Gelegenheit erhält, seinen Fall persönlicheinem qualifizierten Beamten vorzutragen, der fähig ist, eine individuelle,objektive und unparteiische Entscheidung zu treffen. Der Beamte solltealle maßgeblichen Fakten ermitteln und berücksichtigen und demAsylsuchenden Gelegenheit geben, die Umstände seines Falles zuschildern und Beweise dafür vorzulegen.Der Asylsuchende muss alle ihm bekannten Fakten und Umstände darlegenund alle vorhandenen Beweismittel verfügbar machen. Die meistenFlüchtlinge können jedoch ihren Antrag nur durch ihre persönlicheAussage untermauern. Die Zuerkennung des Flüchtlingsstatus hängt nichtdavon ab, ob irgendwelche formalen Beweismittel vorgelegt werden,sondern kann allein die glaubwürdige Aussage des Asylsuchenden zurGrundlage haben.Die persönliche Anhörung ist wichtig, da es schwierig ist, dieGlaubwürdigkeit lediglich anhand einer Niederschrift oder eines Berichtsüber die Befragung zu beurteilen. Eine persönliche Anhörung gibt demfür die Entscheidung zuständigen Beamten die Möglichkeit, das Auftretenund Verhalten des Asylsuchenden mit zu berücksichtigen und zusätzlicheFragen zu bestimmten Einzelheiten zu stellen. Fachlich versierteDolmetscher sollten kostenlos zur Verfügung gestellt werden. WeiblicheAsylsuchende sollten durch Beamtinnen und Dolmetscherinnen befragtwerden, da Frauen vielleicht Scham empfinden und sich entehrt fühlen,wenn sie mit männlichen Amtspersonen über Einzelheiten ihres Fallessprechen müssen, vor allem dann, wenn die Frauen Opfer sexuellerGewalt waren.Für von ihren Familien getrennte Minderjährige sind besondereVorkehrungen zu treffen, die auf dem Grundsatz des „Kindeswohls“ ausder Konvention über die Rechte des Kindes (siehe Kasten auf Seite 90) und denUNHCR-Richtlinien über allgemeine Grundsätze und Verfahren zur Behandlungasylsuchender unbegleiteter Minderjähriger beruhen." Die EntscheidungFür die Erstentscheidung über den Asylantrag sollte eine eindeutigidentifizierte Behörde, möglichst eine Zentralbehörde, zuständig sein.Dieser Behörde sollten die Akte des Asylsuchenden sowie alleBefragungsnotizen und Empfehlungen der verschiedenen am Verfahren73


eteiligten Dienststellen vorliegen. Sie sollte ihre Entscheidung unterBerücksichtigung aller vom Asylsuchenden gelieferten zweckdienlichenInformationen und der Informationen über das Herkunftsland treffen unddabei beurteilen, ob auf den Asylsuchenden die Flüchtlingskriterien oderandere im Asylland geltende Schutzkriterien zutreffen.Im Fall unbegleiteter Minderjähriger sollte eine Entscheidung zum Wohledes Kindes getroffen werden.Die Entscheidung ist dem Asylsuchenden schriftlich bekannt zu geben." BerufungAsylsuchenden, deren Gesuch abgelehnt wurde, ist ein angemessenerZeitraum für einen Antrag auf formale Überprüfung ihres Falleseinzuräumen, und sie müssen über die dazu erforderliche Vorgehensweiseinformiert werden. Die Berufungsinstanz sollte unabhängig, unparteiischund befugt sein, jeden beliebigen Fall sowohl inhaltlich als auchformalrechtlich zu prüfen. Es sollte sich um eine andere als jene Dienststellehandeln, die den Antrag abgelehnt hat, oder sie sollte zumindest ausanderen Personen zusammengesetzt sein als die erste Instanz.Der Antragsteller sollte im Land bleiben dürfen, solange die Berufung beieiner höheren Verwaltungsinstanz oder bei Gericht anhängig ist." Beendigung des StatusDie Beendigungsklauseln der Genfer Flüchtlingskonvention sind erschöpfendaufgeführt, d. h. dass nationale Rechtsvorschriften sie nichtabändern oder erweitern sollten. Fällt eine Person tatsächlich unter dieBeendigungsklauseln, weil sich die Verhältnisse in ihrem Heimatlandgeändert haben, sollte ihre persönliche Situation überprüft werden, um zusehen, ob ein alternativer Status für sie in Frage kommt, der ihr denweiteren Verbleib im Asylland ermöglicht. Bei der Entscheidung, ob dieBeendigungsklausel aufgrund geänderter Umstände im Herkunftslandanzuwenden ist, sollte auch UNHCR eine Rolle spielen.Die Unterrichtung des Asylsuchenden über die Gründe, aus denen dieAberkennung des Flüchtlingsstatus erwogen wird, sollte gesetzlichverankert sein. Der betroffene Flüchtling sollte außerdem die Möglichkeithaben, bei dem zuständigen Gremium Gründe zu nennen, warum derFlüchtlingsstatus oder ein anderer geeigneter Status beibehalten werdensollte. Bei dem Entscheidungsgremium sollte es sich möglichst um jeneStelle handeln, die auch über den Flüchtlingsstatus entschieden hat, und essollte die Möglichkeit der Anrufung einer höheren Instanz innerhalb einerangemessenen Frist geben.►74


" Widerruf des StatusDer Status sollte nur in Ausnahmefällen und nur in zwei eng definiertenSituationen widerrufen werden:- wenn bekannt wird, dass der Betreffende wesentliche Fakten vorsätzlichfalsch dargestellt oder verschwiegen hat, um den Flüchtlingsstatuszu erlangen- wenn neue Fakten bekannt werden, die belegen, dass der Betreffendenicht als Flüchtling anzuerkennen war, etwa weil ein Ausschließungsgrundvorlag" Die Überwachungsfunktion von UNHCRUNHCR kann auf verschiedene Weise die Anwendung der GenferFlüchtlingskonvention abhängig von den örtlichen Bedingungen, denverfügbaren Ressourcen und den rechtlichen Strukturen eines Landesüberwachen. Das Amt sollte zumindest vollen Zugang zu Informationenüber die Asylsuchenden und zu den Verfahren haben. Das örtlicheUNHCR-Büro kann Parlamentarier auf deren Ersuchen über dieverschiedenen Formen der möglichen UNHCR-Mitwirkung beraten. !$ Jährliche Gesamtzahlder von UNHCRweltweit betreutenPersonen[Stand: 31. Dezember 2001]$ Aufschlüsselung dervon UNHCR betreutenPersonen nachRegionen[Schätzung]1990 14.916.498 Region 1. Jan. 2001 1. Jan. 20021991 17.209.7221992 17.007.4831993 23.033.000 Asien 8.449.900 8.820.7001994 27.419.000 Afrika 6.060.100 4.173.5001995 26.103.000 Europa 5.592.400 4.855.4001996 22.729.000 Nordamerika 1.051.700 1.086.8001997 22.376.000Lateinamerika& die Karibik575.500 765.4001998 21.460.000 Ozeanien 84.500 81.3001999 22.257.0002000 21.814.0002001 19.783.000 Gesamt 21.814.100 19.783.10075


$ UNHCR im ÜberblickAnfang 2002 standen 19,8 Millionen Menschen unter der Obhut vonUNHCR. Davon waren 12 Millionen Flüchtlinge (61 %), 940.800 Asylsuchende(5 %), 462.700 zurückgekehrte Flüchtlinge (3 %), 6,3 Millionen vonUNHCR betreute Binnenvertriebene (25 %), 241.000 zurückgekehrteBinnenvertriebene (1 %) und 1 Million andere unter seine Zuständigkeitfallende Personen (5 %).Die weltweite Flüchtlingsbevölkerung von 12 Millionen blieb praktischunverändert gegenüber dem vorangegangenen Jahr. 2001 flüchtete eine halbeMillion Menschen aus ihren Heimatländern und fast genauso viele kehrtennach Hause zurück.Ende 2001 beherbergte Asien die größte Zahl an Flüchtlingen (48,3 %),gefolgt von Afrika (27,5 %), Europa (18,3 %), Nordamerika (5 %), Ozeanien(0,6 %) und schließlich Lateinamerika und der Karibik (0,3 %).Betrachtet man die Zahl aller von UNHCR betreuten Personen, war dieAufteilung folgende: Asien 44,6 %, Afrika 21,1 %, Europa 24,6 %,Nordamerika 5,5 %, Lateinamerika und die Karibik 3,8 % sowieOzeanien 0,4 %.2001 kehrten geschätzte 500.000 Flüchtlinge in ihre Heimatländer zurück.Rund 100.000 Flüchtlinge wurden im Jahr 2001 aus Erstasylländern umgesiedelt,fast 30.000 von ihnen mit Hilfe von UNHCR. Dies entspracheinem Anstieg der Tätigkeiten des Amtes im Bereich Neuansiedlung von25 % im Vergleich zum Jahr 2000.In den meisten Regionen beträgt der Anteil der Frauen und Mädchen jederAltersgruppe an der Flüchtlingsbevölkerung zwischen 45-55 %.Gegenwärtig sind geschätzte 7,7 Millionen der von UNHCR betreutenPersonen unter 18 Jahre alt. Der Anteil der Kinder im Vergleich zur weltweitenFlüchtlingsbevölkerung reicht von 57 % in Zentralafrika bis 20 % inZentral- und Osteuropa.Die Altersgruppe der Flüchtlinge über sechzig Jahre macht mehr als 15 % dergesamten Flüchtlingszahlen in Osteuropa und auf dem Balkan aus, hingegenstellt diese Gruppe in Afrika generell weniger als 5 % der Flüchtlingsbevölkerungdar.Die Zahl der Asylanträge in 30 - größtenteils industrialisierten - Ländern stiegvon 570.100 im Jahr 2000 auf 614.100 im Jahr 2001. Der Anstieg von 7,2 %war größtenteils auf die höhere Anzahl an Asylanträgen in Nordamerika undZentraleuropa zurückzuführen. Die Zahl der Asylanträge in der EuropäischenUnion fiel um 2 % von 391.460 auf 384.530.Im Verhältnis zur Einwohnerzahl waren die wichtigsten Aufnahmeländer imJahr 2001 Armenien mit 70 Flüchtlingen je 1000 Einwohnern, gefolgt vonKongo (40 je 1000), Serbien und Montenegro (38 je 1000), Dschibuti (37 je1000) und Sambia (27 je 1000). !76


Kapitel 4Internationaler Schutz in der PraxisDie in früheren Kapiteln besprochenen Konventionen, Erklärungen,nationalen Rechtsvorschriften und nicht bindendenBestimmungen bilden den rechtlichen Unterbau für eine ganzeReihe von Maßnahmen zum Schutz von Flüchtlingen und Asylsuchenden.Humanitäres Personal vor Ort sollte sich von den iminternationalen Flüchtlingsrecht und in den menschenrechtlichen Regelungenverankerten allgemeinen Grundsätzen und Normen leiten lassen.Aber auch Parlamentarier sollten sich mit einigen der grundlegendenpraktischen Maßnahmen vertraut machen, die in Bezug auf konkreteProbleme des Flüchtlingsschutzes getroffen werden.Drei der am häufigsten auftretenden Schutzprobleme sind:" die Reaktion im Fall einer Flüchtlingskrise" der Schutz von Flüchtlingsfrauen, -kindern und -familien" die Suche nach dauerhaften Lösungen für die Probleme vonFlüchtlingenFlüchtlingskrisen$ Was ist eine Flüchtlingskrise?Als Flüchtlingskrise bezeichnetman Zeiten der Notlage fürdie Flüchtlinge und oft auchfür das Asylland. Es stehenMenschenleben auf dem Spiel,und es muss rasch gehandeltwerden. Das Asylland kannunter großem Druck und oftim Mittelpunkt des Medieninteressesstehen und hat vielleichtkeine Erfahrung im Umgangmit einem Massenzustromhungriger, kranker,verletzter oder verängstigterMenschen.Definition der FlüchtlingskriseDie von UNHCR verwendete Arbeitsdefinitioneiner Flüchtlingkrise lautet:„Jede Situation, in der das Leben oder dasWohlergehen der Flüchtlinge in Gefahr ist,wenn nicht unverzüglich geeignete Maßnahmenergriffen werden, und die eineaußergewöhnliche Reaktion und außerordentlicheMaßnahmen erfordert“.Wichtiger als die Definition ist dieFähigkeit, das Entstehen einer Situation,in der eine außergewöhnlicheReaktion erforderlich ist, rasch zuerkennen. !77


Eine Flüchtlingskrise ergibt sich fast immer im Zusammenhang miteinem bewaffneten Konflikt und ist in diesem Sinn als Notsituation imRahmen einer größeren Katastrophe anzusehen. Parlamentarier könnenVorsorge treffen und sicherstellen, dass Flüchtlinge in solch schwerenZeiten geschützt werden. Wenn ein innerstaatlicher rechtlicher Rahmenund institutionelle Strukturen vorhanden sind, kann UNHCR schnellerund wirksamer internationale Hilfe mobilisieren.$ Verantwortlichkeiten in einer FlüchtlingskriseZiel des Handelns in einer Notsituation ist es, Schutz zu bieten unddafür zu sorgen, dass die notwendige Hilfe rechtzeitig zu denhilfsbedürftigen Menschen gelangt. Das Asylland ist für die Sicherheitund Unterstützung der Flüchtlinge und für Recht und Ordnung unterden Flüchtlingen in seinem Hoheitsgebiet verantwortlich. Regierungensind dabei oft darauf angewiesen, dass die Staatengemeinschaft diefinanzielle Belastung mitträgt, und UNHCR unterstützt die Flüchtlingeauf Ersuchen der betreffenden Regierung.UNHCR sorgt routinemäßig für die Koordination der Hilfsaktionen desOrganisationsverbunds der Vereinten Nationen und arbeitet dabei engmit dem Welternährungsprogramm, UNICEF, dem Entwicklungsprogrammder Vereinten Nationen (UNDP) und anderen zusammen.Eine wesentliche Rolle bei der Flüchtlingshilfe in Notsituationenspielen auch NGOs. Durchführungsabkommen sorgen für die Aufteilungder Verantwortlichkeiten zwischen dem Asylland, UNHCR undden verschiedenen beteiligten NGOs. Durch solche Abkommen sollnach Möglichkeit Doppelgleisigkeit vermieden und gewährleistetwerden, dass ein lückenloses Hilfsnetz entsteht.Schutz in Notsituationen$ Wenn Menschen vor Kriegen fliehen: Wer gilt alsFlüchtling?Während in Afrika und einigen lateinamerikanischen StaatenMenschen, die vor bewaffneten Konflikten Zuflucht suchen, alsFlüchtlinge (im Sinne der OAU-Konvention bzw. der Erklärung vonCartagena) definiert werden, sind Menschen, die vor einembewaffneten Konflikt irgendwo auf der Welt fliehen, Flüchtlinge unterdem Mandat von UNHCR. In Ländern außerhalb Afrikas und78


Lateinamerikas kann jedoch eine Lücke zwischen dem Schutz, der vonStaaten aufgrund ihrer Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonventiongewährt wird und begründete Furcht vor Verfolgung auseinem der fünf in der Konvention aufgeführten Gründe voraussetzt, unddem von UNHCR im Sinne seines erweiterten Mandats gebotenenSchutz entstehen. Dieser rechtsfreie Raum kann für die Opferbewaffneter Konflikte erhebliche praktische Probleme verursachen.Parlamentarier können dafür sorgen, dass in den nationalen RechtsvorschriftenVorsorge für den vollen Schutz gemäß der erweitertenFlüchtlingsdefinition getroffen wird, der sich auch auf Opferbewaffneter Konflikte erstreckt." Die Zusammenhänge zwischen Konflikt und VerfolgungKonflikt und Verfolgung schließen einander nicht aus, vielmehr kannein Konflikt die vom Verfolger gewählte Methode zur Unterdrückungoder Beseitigung gewisser Gruppen sein. In den meisten Fällen werdenPersonen, die vor bewaffneten Konflikten fliehen, der Flüchtlingsdefinitionaus der Genfer Flüchtlingskonvention entsprechen: Sie sindnicht nur Opfer eines Krieges, sondern haben überdies begründeteFurcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität,Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrerpolitischen Überzeugung. Zum Beispiel suchten Menschen, die vor den„ethnischen Säuberungen“ im ehemaligen Jugoslawien oder vor demVölkermord in Ruanda flüchteten, Zuflucht vor Verfolgung aus einemKonventionsgrund, bei dem der Krieg selbst das zur Verfolgungeingesetzte Mittel war. Das sind Beispiele von Verfolgung im großenMaßstab, die gleichzeitig mit den militärischen Feldzügen stattfandoder deren Bestandteil war. Auch Einzelpersonen können im Zugebewaffneter Konflikte zur Zielscheibe von Verfolgung aus einem der inder Flüchtlingsdefinition der Konvention genannten Gründe werden." Schutz für Personen, die nicht der Definition der GenferFlüchtlingskonvention entsprechenPersonen, die vor bewaffneten Konflikten fliehen, werden inAsylländern, die den erweiterten Flüchtlingsbegriff der OAU-Konvention oder der Erklärung von Cartagena nicht übernommenhaben, nicht immer als Flüchtlinge anerkannt. In der Praxis gilt jedoch,dass Menschen, die vor Krieg Zuflucht suchen, nicht in ihreHeimatländer zurückgeschickt werden können. Die meisten Staatengewähren diesen Personen auf der Grundlage innerstaatlicher Gesetzeoder des administrativen Ermessens irgendeine Art von Bleiberecht.Parlamentarier in Ländern, die den erweiterten Flüchtlingsbegriff nicht79


anwenden, könnten in den nationalen Rechtsvorschriften Vorsorge fürPersonen treffen, die nicht der Definition der Genfer Flüchtlingskonventionentsprechen, aber dennoch Schutz benötigen. Standards fürdiesen Schutz werden später in diesem Kapitel vorgeschlagen." GruppenverfahrenIn einer Flüchtlingskrise steht die Gewährleistung von Schutz an ersterStelle. Wenn es offensichtlich ist, dass Menschen in großer Zahl vorbewaffneten Konflikten oder anderen, gegen ganze Gruppen gerichtetenMenschenrechtsverletzungen flüchten, ist es weder praktischdurchführbar noch notwendig, die Asylanträge einzeln zu prüfen.UNHCR und die Staaten nehmen in solchen Fällen meist eine Prüfungfür die gesamte Gruppe auf der Grundlage der objektiven Verhältnisseim Herkunftsland vor. Jedes Mitglied der Gruppe wird „prima facie“(d. h. sofern keine gegenteiligen Hinweise vorliegen) als Flüchtlingangesehen." Die Zusammenhänge zwischen Massenzustrom und AsylLänder, die die „Prima-facie“-Anerkennung durch das Gruppenverfahrennicht anwenden, gewähren gewöhnlich vorübergehendenSchutz, was den Betroffenen den sofortigen Zugang zu Sicherheit undden Schutz ihrer grundlegenden Menschenrechte ermöglicht.Vorübergehender Schutz ist eine Maßnahme, mit der auf eine Notsituationreagiert wird, in der ein eindeutiges Schutzbedürfnis vorliegt,es aber unmöglich oder nur schwer möglich ist, dieses Bedürfnisschnell für jeden einzelnen Betroffenen festzustellen. VorübergehenderSchutz braucht nur so lange gewährt zu werden, bis eine grundlegendeVeränderung in den Umständen eintritt, die die Ursache der Fluchtwaren. Hat diese grundlegende Veränderung stattgefunden, kann dasAsylland davon ausgehen, dass kein Schutzbedürfnis mehr vorliegt unddass die überwiegende Mehrheit der Begünstigten in Sicherheitheimkehren kann. Trotzdem müssen sich die Asylländer darüber imKlaren sein, dass manche Personen weiterhin Schutz benötigen werden,unter anderem aus Gründen, die mit der früheren Verfolgung zu tunhaben. Es muss ein Mechanismus zur Identifizierung dieser Personenvorhanden sein, bei dem es sich im Normalfall um das System zurFeststellung der Flüchtlingseigenschaft handeln wird.80


" AusschließungManche Personen verdienen keinen internationalen Schutz (sieheKapitel 3). Einzelne Personen können vom Flüchtlingsstatus auch dannausgeschlossen werden, wenn ein Gruppenverfahren durchgeführtwurde. Die Identifizierung und Rückstellung auszuschließender Personenkann für das Asylland sehr schwierig sein. Diesbezüglich wäre esangezeigt, dass sich die Staaten gleich zu Beginn einer Notsituation umRat und Hilfe an UNHCR wenden, um das Profil der Flüchtlingsgruppezu erstellen und zu prüfen, welche Möglichkeiten für die Aussonderungder vom Schutz ausgeschlossenen Personen aus der restlichen Flüchtlingsbevölkerungin Frage kommen.Was tun in einer Flüchtlingskrise?Das Exekutivkomitee von UNHCR hat einen Katalog international anerkanntergrundlegender Standards befürwortet, die im Fall einer Flüchtlingskrise zu beachtensind.Gewährleisten, dass die Grenzen geöffnet bleiben, um Zugang zuSicherheit zu bietenSicherstellen, dass Menschen Zuflucht finden, indem ein gesetzlicherRahmen für ihre Aufnahme geschaffen wird, noch bevor der Notfalleintritt.Anwendung des erweiterten FlüchtlingsbegriffsDie Annahme des erweiterten Flüchtlingsbegriffs, wie er in der OAU-Konvention, in der Erklärung von Cartagena und in den innerstaatlichenRechtsvorschriften vieler Länder verankert ist, schafft die Grundlage fürSchutz in einer Flüchtlingskrise.Gewährung von vorübergehendem Schutz, wenn ein solcher notwendigistGilt in einem Land die engere Flüchtlingsdefinition der GenferFlüchtlingskonvention, können die Parlamentarier dafür sorgen, dassanderen Zufluchtsuchenden vorübergehender Schutz gewährt wird, derfür Opfer bewaffneter Konflikte und anderer, breite Bevölkerungsschichtenerfassender Menschenrechtsverletzungen vorgesehen ist.Einhaltung der in einer Flüchtlingskrise anzuwendenden NormenDas UNHCR-Exekutivkomitee hat folgende Standards vereinbart:" Flüchtlinge und Asylsuchende sollten nicht einzig aus dem Grund,dass ihre Anwesenheit im Land als ungesetzlich angesehen wird,bestraft oder unangemessen hart behandelt werden. Ihre Bewegungs-81


freiheit sollte nicht eingeschränkt werden, es sei denn, dass dies imInteresse der öffentlichen Gesundheit und der öffentlichen Ordnungnotwendig ist." Flüchtlinge und Asylsuchende sollten die international anerkanntengrundlegenden bürgerlichen Rechte genießen, insbesondere jene, diein der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte festgelegt sind." Flüchtlinge und Asylsuchende sollten jede notwendige Unterstützungerhalten und mit dem Lebensnotwendigsten versorgt werden,einschließlich Nahrung, Obdach und den notwendigsten sanitärenund Gesundheitseinrichtungen. In dieser Hinsicht sollte sich die internationaleGemeinschaft nach den Grundsätzen der internationalenSolidarität und Lastenteilung richten." Flüchtlinge und Asylsuchende sollten als Personen behandelt werden,deren tragische Notlage besonderes Verständnis und Mitgefühlverlangt. Sie sollten keiner grausamen, unmenschlichen oder erniedrigendenBehandlung ausgesetzt werden." Es sollte keine Diskriminierung aus Gründen der Rasse, Religion,politischen Überzeugung, Nationalität, des Herkunftslandes odereiner körperlichen Behinderung geben." Flüchtlinge und Asylsuchende sollten als rechtsfähige Personen mitfreiem Zugang zu den Gerichten und anderen zuständigen Verwaltungsbehördenangesehen werden." Der Aufenthaltsort von Asylsuchenden sollte sowohl vom Gesichtspunktihrer Sicherheit und ihres Wohls als auch vom Sicherheitsbedürfnisdes aufnehmenden Staates bestimmt werden. Asylsuchendesollten soweit wie möglich in angemessener Entfernung von derGrenze zu ihrem Herkunftsland untergebracht werden. Sie solltenkeine subversive Tätigkeit gegen ihr Herkunftsland oder gegenirgendeinen anderen Staat ausüben." Der Grundsatz der Familieneinheit sollte beachtete werden." Es sollte jede mögliche Unterstützung bei der Suche nach Familienangehörigengewährt werden." Es sollten angemessene Maßnahmen für den Schutz von Minderjährigenund unbegleiteten Kindern getroffen werden." Es sollte erlaubt sein, Briefe abzusenden und zu empfangen." Materielle Unterstützung durch Freunde und Verwandte sollte erlaubtsein." Es sollten, wenn möglich, geeignete Maßnahmen zur Registrierungvon Geburten, Todesfällen und Eheschließungen getroffen werden.►82


" Flüchtlingen sollte jede notwendige Erleichterung gewährt werden,die sie in die Lage versetzt, eine befriedigende dauerhafte Lösungherbeizuführen." Flüchtlingen sollte erlaubt sein, Eigentum, das sie in ein Aufnahmelandgebracht haben, in das Land zu überführen, in dem für sie eineDauerlösung gefunden wurde." Es sollten alle Schritte unternommen werden, um die freiwilligeRückkehr in das Herkunftsland zu erleichtern.Gewährung von Schutz für Kriegsopfer, die nicht der Definition derGenfer Flüchtlingskonvention entsprechenManche Personen, die vor einem Krieg geflüchtet sind, werden nicht nachder Genfer Flüchtlingskonvention anerkannt werden, selbst wenn ihr Falleinzeln geprüft wurde. Angesichts des Leids und des Schocks, die sieerlebt haben, schuldet man ihnen ein gewisses Maß an Sicherheit undStabilität. Sie lediglich nicht auszuweisen, genügt nicht.Diese Personen sollten einen formalen Rechtsstatus mit genau umschriebenenRechten und Pflichten erhalten; zum Nachweis dieses Statussollten ihnen entsprechende Dokumente ausgestellt werden. Der Statussollte für einen Zeitraum zuerkannt werden, der lang genug ist, um denAnspruchsberechtigten wieder ein Gefühl der Normalität in ihrem Lebenzu geben. Der Status sollte ihnen die grundlegenden Rechte sichern, wiesie in einschlägigen internationalen und regionalen Vertragswerkendefiniert sind. Manche innerstaatliche oder regionale Menschenrechtsbestimmungensehen höhere Behandlungsstandards als die nachstehendangeführten Mindeststandards vor:" Bürgerliche und politische Rechte:- Schutz vor refoulement und Ausweisung- Nichtdiskriminierung- Schutz vor Folter oder grausamer, unmenschlicher odererniedrigender Behandlung oder Strafe- Bewegungsfreiheit- Zugang zu den Gerichten" Wichtig sind ferner die wirtschaftlichen und sozialen Rechte, wie sieim Asylland allgemein üblich sind, darunter Zugang zu angemessenemWohnraum, Unterstützung oder Zugang zum Arbeitsmarkt, gesundheitlicheBetreuung sowie Grundschul- und weiterführende Bildung." Von grundlegender Bedeutung ist die Wahrung der Familieneinheit,und Asylländer sollten dabei behilflich sein, dass nahe Verwandtezusammengeführt werden. Je länger der Aufenthalt im Gastland ist,umso wichtiger ist die Familienzusammenführung.83


Der Schutz für Kriegsopfer kann beendet werden, sobald er nicht mehrerforderlich ist. Für die Beendigung des Schutzes sollten schriftlich,möglichst in Gesetzesform, objektive Kriterien festgelegt werden. Bei derEntscheidung, ob der Schutz entfallen kann, sollte der Rat von UNHCReingeholt werden.Aufruf zu internationaler Unterstützung und geteilter VerantwortungParlamentarier können Aufrufe zu internationaler Solidarität und geteilterVerantwortung unterstützen, indem sie die Öffentlichkeit auf die Bedürfnisseder Flüchtlinge aufmerksam machen und darauf hinweisen, welcheBeiträge ihr Land durch die Gewährung von Asyl und Zugang zuhumanitären Organisationen bereits geleistet hat.Aufforderung an die Regierung, in den Lagern für Sicherheit zusorgenParlamentarier können ihre Regierung auffordern, alles zu unternehmen,um die Sicherheit der Flüchtlinge sowie der örtlichen und internationalenHelfer zu gewährleisten, die versuchen, die Flüchtlinge zu schützen undihnen beizustehen. Für öffentliche Sicherheit und Ordnung ist dasAsylland verantwortlich. Wenn dazu internationale Unterstützung notwendigist, sollte sich die Regierung des Asyllandes um die nötige Hilfebemühen.Menschlich und sozial handeln: Fürsprache für FlüchtlingeIn Notsituationen können Parlamentarier großen Einfluss auf dieBehandlung der Flüchtlinge nehmen. Sie können verlangen, dass das Landseinen internationalen Verpflichtungen im humanitären Bereich nachkommt.Sie können Mitgefühl und Solidarität mit den Flüchtlingen zeigen,indem sie sich über deren Lage informieren. Sie können Flüchtlingslager, -siedlungen und -hafteinrichtungen besuchen. Sie können sich mit denFragen und Sorgen der örtlichen Bevölkerung auseinander setzen undversuchen, negative Einstellungen zu entkräften, die auf Mangel an Information,Missverständnissen oder Vorurteilen beruhen. !Schutz von Flüchtlingsfrauen$ Die spezielle Situation der FlüchtlingsfrauenMindestens die Hälfte aller Flüchtlinge sind Frauen. Sie haben teilsdieselben Bedürfnisse wie Männer - Schutz vor erzwungener Rückkehr,Achtung ihrer Menschenrechte im Exil und Hilfe bei der Suche nachdauerhaften Lösungen für ihre Notlage -, teils andere und zusätzlicheBedürfnisse, die ihr gesamtes Flüchtlingsdasein hindurch bestehen.84


In den oft chaotischen Zuständen einer Massenfluchtbewegung sindFrauen extremer Gefahr durch sexuelle und andere Formen der Gewaltausgesetzt. Außerdem tragen sie oft die Verantwortung für andere, nochverletzlichere Angehörige wie Kinder und alte Menschen. Frauenwerden oft von ihren männlichen Verwandten getrennt, die vielleichtam Konflikt beteiligt oder in der Heimat zurückgeblieben sind, um dasEigentum der Familie zu schützen.In Lagern, wo die traditionellen Entscheidungsmechanismen außerKraft gesetzt sind, haben Frauen in Angelegenheiten, die ihr täglichesLeben und ihre Sicherheit betreffen, keine Stimme mehr. Wenn zumBeispiel Männer oder eine gewisse Gruppe von Männern die Verteilungder Hilfsgüter kontrollieren, können Frauen gezwungen sein, alsGegenleistung für Lebensmittel sexuell gefügig zu sein. Frauen könnenauch sexueller Gewalt durch andere Flüchtlinge, die örtliche Bevölkerung,in Lagernähe befindliche Kämpfer sowie durch Polizei- oderSicherheitskräfte im Asylland ausgesetzt sein.In Ländern mit Verfahren zur individuellen Feststellung der Flüchtlingseigenschaft,kann es vorkommen, dass Frauen, die sich in Begleitungmännlicher Angehöriger befinden, keinen eigenen Antrag stellenkönnen, und zwar auch dann nicht, wenn der Antrag des Mannesabgelehnt wird. Frauen fällt es oft schwer, mit einem männlichenBeamten oder in Gegenwart eines männlichen Dolmetschers offen überihren Fall zu sprechen, vor allem dann, wenn sexuelle Gewalt oderFragen der Familienehre zur Sprache kommen.Neben prozeduralen Hindernissen in den Systemen zur Statusfeststellungkönnen auch gesetzliche Schwachstellen dafür verantwortlichsein, dass geschlechtsspezifische Anträge nicht ordnungsgemäß geprüftwerden.$ Geschlechtsspezifische VerfolgungMit dem Begriff „geschlechtsspezifische Verfolgung“ werden imFlüchtlingsrecht die verschiedensten Verfolgungstatbestände bezeichnet,die manchmal auch von Männern geltend gemacht werden. In derGenfer Flüchtlingskonvention ist zwar das Geschlecht nicht eigens alsVerfolgungsgrund angeführt (die Furcht vor Verfolgung muss auf derRasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmtensozialen Gruppe oder der politischen Überzeugung beruhen), doch giltals erwiesen, dass das Geschlecht die Art der erlittenen Verfolgungbestimmen oder beeinflussen oder überhaupt der Grund dafür seinkann.85


Als geschlechtsspezifische Verfolgungsgründe werden meist sexuelleGewalt, Gewalt in der Familie, aufgezwungene Familienplanung,Genitalverstümmelung an Frauen, Bestrafung für Verstöße gegengesellschaftliche Konventionen oder Homosexualität angegeben. DieseFälle können sehr unterschiedlich gelagert sein, da oft Formen derVerfolgung mit Gründen der Verfolgung vermischt werden. Sie allehaben jedoch eines gemein: das Geschlecht als maßgebenden Faktor fürdie Antragsprüfung. Unter diesem Blickwinkel ist das auslösendeMoment der Verfolgung nicht unbedingt oder nicht ausschließlich dasGeschlecht des Opfers, sondern die Ideologie des Täters: Menschen, diesich nicht entsprechend einem vorgeschriebenen Rollenbild verhalten,sind zu verfolgen. So werden zum Beispiel Frauen, die Verfolgungbefürchten, weil sie gegen die gesellschaftlichen Sitten und Gebräucheverstoßen, in der Regel nicht deshalb verfolgt, weil sie Frauen sind,sondern weil sie es ablehnen, sich entsprechend dem landläufigenFrauenbild zu verhalten.„Das Exekutivkomitee würdigt die speziellen Bemühungen derStaaten, geschlechtsbezogene Gesichtspunkte in ihre Asylpolitik, -regelungen und -praxis einzubeziehen; ermutigt die Staaten,UNHCR und andere in Betracht kommende Akteure, sich fürgrößere Akzeptanz des Umstandes - und für dessen Aufnahme inihre Schutzkriterien - einzusetzen, dass Verfolgung geschlechtsspezifischeGründe haben oder die Form sexueller Gewaltannehmen kann; ermutigt UNHCR und andere maßgeblicheAkteure ferner, Richtlinien, Verhaltensregeln und Schulungsprogrammezu geschlechtsspezifischen Flüchtlingsfragen auszuarbeiten,zu fördern und umzusetzen, damit eine geschlechtsspezifischePerspektive in alle Überlegungen Eingang findet unddie Verantwortlichkeit für die Umsetzung einergeschlechtsspezifischen Politik verstärkt wird.“Beschluss Nr. 87(n) (1999) des UNHCR-ExekutivkomiteesDie Definition aus der Genfer Flüchtlingskonvention muss unterBerücksichtigung geschlechtsbezogener Aspekte ausgelegt werden. Sowie Informationen über das Heimatland eines Asylsuchenden für diePrüfung eines „typischen“ Asylantrags von größter Bedeutung sind, istauch das Wissen um die gesellschaftlich definierten Rollenbilder imHerkunftsland für die korrekte Auslegung des Flüchtlingsbegriffsunerlässlich. Diesen Standpunkt vertreten mehrere internationaleGremien einschließlich des UNHCR-Exekutivkomitees.86


$ Prüfung der Asylanträge von FrauenUNHCR und einige Staaten haben Richtlinien für die Prüfung derAsylanträge von Frauen festgelegt, in denen auch Anträge wegengeschlechtsspezifischer Verfolgung behandelt werden. Es liegt bereitseine umfangreiche Spruchpraxis für solche Fälle vor, und viele Staatenscheinen geneigt, diese Auffassung in ihren Schutzrahmenaufzunehmen.Neben dem allgemeinen Völkerrecht auf dem Gebiet der Menschenrechte,das für alle Menschen gilt, gibt es verschiedene Menschenrechtsnormen,die sich speziell auf die Lage von Flüchtlingsfrauen undasylsuchenden Frauen beziehen. Das wichtigste internationale Rechtsinstrumentin dieser Frage ist das Übereinkommen über die Beseitigungjeder Form von Diskriminierung der Frau und sein Fakultativprotokoll.Dieses Übereinkommen schreibt den Staaten in einer Reihe vonBereichen, die für Flüchtlingsfrauen von Bedeutung sind, Standardsvor, darunter:" Abschaffung jeder Form von Frauenhandel und der Ausbeutungdurch Prostitution" Nationalität" Bildungswesen" Beschäftigung" Gesundheitswesen" Frauen im ländlichen Bereich" Gleichheit vor dem Gesetz" Ehe und FamilieWeitere einschlägige internationale Standards enthält die Erklärung derUN-Generalversammlung über die Beseitigung der Gewalt gegenFrauen, die Frauen als eine durch Gewalt besonders gefährdete Gruppeanerkennt und die Staaten auffordert, Maßnahmen zur Beseitigung derGewalt gegen Frauen zu treffen.Schutz von FlüchtlingskindernGeschätzte 7,7 Millionen der unter der Obhut von UNHCR stehendenPersonen waren unter 18 Jahre alt. Flüchtlingskindern ist derselbeSchutz wie erwachsenen Flüchtlingen zu gewähren, und angesichtsihrer besonderen Bedürfnisse und ihrer Verletzlichkeit sollten siedarüber hinaus besonderen Schutz und Beistand erhalten.87


In einer Flüchtlingskrise kann es leicht dazu kommen, dass Kinder vonihren Familien getrennt werden. Deshalb sollte unverzüglich mit ihrerRegistrierung und der Suche nach Angehörigen begonnen werden. Aufsich allein gestellte Kinder, so genannte unbegleitete Kinder, laufennoch größere Gefahr als andere Flüchtlingskinder, als Kindersoldatenrekrutiert oder sexuell ausgebeutet zu werden. Da bestimmteVoraussetzungen für die normale Entwicklung heranwachsenderKinder fehlen, leiden auch Kinder, die in der Obhut ihrer Familiebleiben, enorm unter dem Schock und der seelischen Erschütterung derFlucht.Flüchtlingskinder:Richtlinien für Schutz und FürsorgeKinder sind gefährdet. Sie können durch Krankheiten, Unterernährungund Körperverletzungen Schäden davontragen.Kinder sind abhängig. Sie benötigen die Unterstützung von Erwachsenen,nicht nur für ihr körperliches Überleben, besonders in den ersten Jahrender Kindheit, sondern auch für ihr psychisches und soziales Wohl.Kinder entwickeln sich. Sie durchlaufen aufeinanderfolgende Entwicklungsstadien,die miteinander eng verbunden sind. Wenn diese Aufeinanderfolgedurch äußere Einflüsse nachhaltig unterbrochen wird, kannes zu nachhaltigen Entwicklungsstörungen kommen.Flüchtlingskinder sind viel größeren Gefahren für ihre Sicherheit und ihrWohlergehen ausgesetzt als andere Kinder. Der plötzliche und gewaltsameAusbruch einer Krise, die Trennung von Familien- und Gemeinschaftsstrukturensowie der akute Mangel, mit denen die meisten Flüchtlingekonfrontiert werden, haben tiefgreifende Auswirkungen auf das physischeund psychische Wohlergehen von Flüchtlingskindern. Leider sind esgerade Säuglinge und Kleinkinder, die als erste und am häufigsten denAuswirkungen von Vertreibung und Flucht – Krankheiten, Gewalt undUnterernährung – zum Opfer fallen. Nach der Bewältigung einer akutenNotsituation und bei der Suche nach Lösungen wirkt sich die Trennungvon Familien und Gemeinschaften weiterhin negativ auf das Wohl vonFlüchtlingskindern jedes Alters aus. Die physischen und sozialen Anforderungenvon Flüchtlingskindern erfüllen zu können, heißt deshalbhäufig, einen Beitrag zur Unterstützung ihrer Familien und Gemeinschaftenzu leisten.!„Flüchtlingskinder: Richtlinien zu ihrem Schutz und ihrer Betreuung“, Vorwort, UNHCR88


In Ländern, in denen erwachsene Flüchtlinge inhaftiert werden, laufenKinder Gefahr, ebenfalls in Haft genommen zu werden, sofern fürEltern nicht eine Sonderregelung getroffen wird, die ihre Freilassungermöglicht. Kinder sollten keinesfalls in Haft genommen werden, außeres besteht absolut keine andere Möglichkeit, die Einheit der Familie zuerhalten.Für ein unbegleitetes Kind sollte während der individuellen Statusfeststellungein Vormund bestellt werden, der für das Wohl des Kindeseintritt. Bei der Beurteilung des Antrags eines Kindes auf Flüchtlingsstatusist sein geistiger Entwicklungsstand, seine Reife und seine Fähigkeitzu berücksichtigen, den Antrag unter Bezugnahme auf seinenpersönlichen, familiären und kulturellen Hintergrund zu artikulieren.Bei der Entscheidung ist großzügig vom Prinzip „Im Zweifel für denAntragsteller“ Gebrauch zu machen.Kinder, die von einem bewaffneten Konflikt betroffen sind, habenAnspruch auf besonderen Schutz und spezielle Behandlung, da sieaufgrund ihrer besonderen Verletzlichkeit größte Gefahr laufen, verwundetoder ausgebeutet zu werden oder ums Leben zu kommen.Darüber hinaus haben Kinder Anspruch auf Bildung, angemesseneErnährung und den höchsten verfügbaren Standard an gesundheitlicherBetreuung.In allen Entscheidungen über Flüchtlingskinder muss das Wohl desKindes und die Rolle der Familie als wichtigste Quelle für den Schutzund das Wohlergehen des Kindes im Vordergrund stehen. DieserGrundsatz ist in der Konvention über die Rechte des Kindes (UN-KRK)verankert, der nahezu alle Staaten der Welt beigetreten sind, und bildetihr wichtigstes rechtliches Prinzip. Die UN-KRK enthält eine Sonderbestimmungfür Flüchtlingskinder, hält aber gleichzeitig fest, dass ihreBestimmungen für alle Kinder ohne Unterschied Gültigkeit haben.Auch die Afrikanische Charta über die Rechte und das Wohl desKindes sieht besonderen Schutz für Flüchtlingskinder und binnenvertriebeneKinder vor.89


Das Wohl von Flüchtlingskindernund asylsuchenden KindernIn der Konvention über die Rechte des Kindes heißt es in Artikel 3, dasbei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie vonöffentlichen oder privaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge,Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffenwerden, das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt ist, der vorrangigberücksichtigt werden muss. Unter allen Umständen und bei jederEntscheidung, die das Kind betrifft, müssen die verschiedenen möglichenLösungen im Hinblick auf das Wohl des Kindes geprüft und abgewogenwerden. Das gilt in allen Fällen, von direkten Maßnahmen der Staaten inihrem Zuständigkeitsbereich bis zum privaten Bereich des Familienlebens,in das Staaten indirekt, etwa über örtliche Behörden, eingreifen können,um die Rechte der Kinder zu schützen.Das „Wohl des Kindes“ heißt, dass der Gesetzgeber prüfen muss, ob einzur Verabschiedung oder Novellierung anstehendes Gesetz dem bestmöglichenWohl der Kinder dient.Artikel 22 der Konvention über die Rechte des Kindes ist speziell Kinderngewidmet, die Flüchtlinge sind oder Asyl suchen, und verpflichtet dieStaaten, Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass solche Kinderangemessenen Schutz und humanitäre Hilfe erhalten.Die von UNHCR herausgegebenen Leitlinien Flüchtlingskinder: Richtlinienzu ihrem Schutz und ihrer Betreuung enthalten Ziele, Grundsätze undpraktische Maßnahmen zum Schutz und Beistand für Flüchtlingskinderund behandeln Themen wie die Rechte des Kindes, kulturelle Aspekte,psychosoziales Wohl, Gesundheit und Ernährung, Verhütung und Behandlungvon Behinderungen, persönliche Freiheit und Sicherheit,Rechtsstatus, Bildung, unbegleitete Kinder und dauerhafte Lösungen. !Schutz der FlüchtlingsfamilieDie wirksamste Methode zum Schutz hilfloser Flüchtlinge ist derSchutz der Flüchtlingsfamilien. Familien mit einem allein erziehendenElternteil brauchen besondere Hilfe. Alle Mitglieder einer Flüchtlingsfamiliesind mit Schwierigkeiten konfrontiert, wenn sie auf der Fluchtgetrennt werden oder wenn Asylländer die Familienzusammenführungnicht unterstützen. Daraus ergeben sich vor allem für jene PersonenProbleme, für die vorübergehende Vorkehrungen bestehen, da sie oftweniger Rechte als anerkannte Flüchtlinge haben.90


„In der Erwägung, dass die Einheit der Familie die natürliche undfundamentale Grundlage der Gesellschaft ist und auch ein für denFlüchtling unentbehrliches Recht darstellt, ... und im Hinblickdarauf, dass diese Einheit der Familie ständig bedroht ist, ...Empfiehlt die Konferenz den Regierungen, die Maßnahmen zuergreifen, die zum Schutze der Familie des Flüchtlings notwendigsind, besonders im Hinblick darauf,1) sicherzustellen, dass die Einheit der Familie des Flüchtlingsaufrechterhalten wird, besonders in Fällen, in denender Familienvorstand die für die Aufnahme in einembestimmten Land erforderlichen Voraussetzungen erfüllt,2) den Schutz von Flüchtlingen, die noch minderjährig sind,insbesondere Kinder ohne Begleitung Erwachsenerund Mädchen, unter besonderer Erwähnungvon Vormundschaft und Adoption, sicherzustellen."Schlussakte der Bevollmächtigtenkonferenz der Vereinten Nationen von 1951über die Rechtsstellung von Flüchtlingen und staatenlosen Personen, IV BFlüchtlingsfrauen, -kinder und -familienschützen: Was getan werden kannFür Frauen und Kinder eigene Bestimmungen in Asylverfahrenvorsehen" Parlamentarier können dafür sorgen, dass in den Verfahren zurFeststellung der Flüchtlingseigenschaft Sonderbestimmungen fürFrauen und Kinder vorgesehen werden, etwa der Einsatz vonweiblichem Personal (Beamtinnen und Dolmetscherinnen)." Jeder, der Entscheidungen über den Flüchtlingsstatus trifft, sollteZugang zu Informationen über die Menschenrechtsbedingungen undsozialen Rollenbilder der Frauen und Kinder in den Herkunftsländernhaben." Parlamentarier können ihre Regierung auffordern, Richtlinien fürgeschlechtsspezifische Anträge festzulegen und als Muster vorhandeneRichtlinien zu benützen." Für unbegleitete Kinder sollte ein Vormund bestellt werden, der ihreInteressen wahrnimmt." Wenn der Hauptantragsteller anerkannt wird, sollten alle Familienmitgliederanerkannt werden, und jedes Familienmitglied sollte dieMöglichkeit haben, einen eigenen Antrag zu stellen.►91


" Für Frauen und Kinder sollten Dokumente, die ihren Flüchtlingsstatusbescheinigen, auf ihren eigenen Namen ausgestellt werden.Haft verbieten" Parlamentarier können Maßnahmen treffen, um die Inhaftierung vonKindern zu untersagen. Gleichzeitig sollten sie alternative Möglichkeitenfür ihren Schutz und ihre Betreuung veranlassen." Frauen sollten nicht in Haft genommen werden, vor allem wenn sieKinder oder andere abhängige Angehörige bei sich haben oder wennes sich um schwangere Frauen oder stillende Mütter handelt.Möglichkeiten für Familienzusammenführung schaffen" Parlamentarier können Maßnahmen treffen, die eine rasche Wiedervereinigungvon auf der Flucht getrennten Familienangehörigenermöglichen, großzügige Kriterien für den Nachzug von Verwandtenfestlegen und die Eigenständigkeit erwachsener Familienmitgliederfördern, um diese in die Lage zu versetzen, selbst für ihre unterhaltsberechtigtenAngehörigen zu sorgen. !Die wichtigste Maßnahme zum Schutz der Flüchtlingsfamilie ist dieFamilienzusammenführung. Das UNHCR-Exekutivkomitee hat dieNotwendigkeit unterstrichen, die Einheit der Flüchtlingsfamilien zuschützen, indem" auf der Flucht getrennte Familienmitglieder wieder vereinigtwerden," großzügige Kriterien in Bezug auf die Angehörigen angewendetwerden, denen die Einreise gestattet wird," Familienmitglieder als Flüchtlinge anerkannt werden, wenn derHauptantragsteller anerkannt wird, und dafür gesorgt wird, dassjedes Familienmitglied einen eigenen Antrag stellen kann," die Einheit der Familie schon in den frühen Phasen jedesFlüchtlingsereignisses vorrangig berücksichtigt wird," die Eigenständigkeit erwachsener Familienmitglieder gefördertwird, um sie in die Lage zu versetzen, selbst für ihre unterhaltsberechtigtenAngehörigen zu sorgen.92


Die Suche nach LösungenFür die meisten Flüchtlinge wird die Lösung für ihre Notlage darinbestehen, dass sie in ihre Heimat zurückkehren. Ihre freiwilligeRückkehr sollte in Sicherheit und Würde stattfinden können. DieEntscheidung dazu sollte vom Flüchtling selbst in genauer Kenntnis derVerhältnisse vor Ort getroffen werden. Einige Flüchtlinge werden sichim Erstasylland auf Dauer niederlassen dürfen, was als Integration vorOrt bezeichnet wird. Ein kleiner Prozentsatz von Flüchtlingenschließlich wird in einem zweiten Asylland angesiedelt werden. Dieseso genannte Neuansiedlung ist zwar nur für die wenigsten Flüchtlingeeine Lösung, aber dennoch ein äußerst wichtiges Schutzinstrument undeine dauerhafte Lösung.$ Freiwillige RückkehrDie freiwillige Rückkehr ist die von der Mehrzahl der Flüchtlinge undAsylländer bevorzugte Lösung. Die meisten Flüchtlinge suchen in derNähe ihres Heimatlandes Asyl, um bei der ersten sich bietendenGelegenheit nach Hause in ihr gewohntes Leben zurückkehren undmithelfen zu können, ihre Heimatgemeinden wieder aufzubauen.Im Idealfall ist der Konflikt zu Ende, die Gefahren für die persönlicheSicherheit wie Landminen sind beseitigt oder die Menschenrechtslagehat sich so weit gebessert, dass die Ursachen der Flucht nicht mehrgegeben sind. Die Flüchtlinge beschließen in voller Kenntnis derherrschenden Verhältnisse und aus freien Stücken, in ihre Heimat zurückzukehren,und genießen ausreichenden internationalen Schutz undBeistand, um in Sicherheit und Würde heimkehren zu können. IhreRechtsstellung ist durch eine dreiseitige Vereinbarung zwischenUNHCR, dem Asylland und dem Heimatland abgesichert. Lückenzwischen der Phase der Nothilfe und der längerfristigenEntwicklungshilfe sind geschlossen. Die Aussöhnung zwischen denverfeindeten Parteien in der Bevölkerung hat begonnen.Leider entspricht die Realität nur selten diesem Szenario. Allzu oft sinddie Schutz- und Hilfsmaßnahmen im Asylland unzureichend.Flüchtlinge müssen sich für das geringere Übel entscheiden und wählenoft die Heimkehr in der Hoffnung, dass sich die Umstände in ihrerAbwesenheit gebessert haben. Eine Repatriierung unter diesenBedingungen birgt die große Gefahr, dass die zurückgekehrten Flüchtlingeneuerlich fliehen müssen.UNHCR verlangt ein gewisses Maß an persönlicher Sicherheit, bevordas Amt aktiv für die freiwillige Repatriierung eintritt. Es wird aber93


auch dann nach Kräften zu helfen versuchen, wenn Flüchtlinge spontanund aus freiem Willen in ein Land zurückkehren, das sich noch immerinmitten eines Konflikts befindet.„Die Konferenz ruft die Regierungen und Parlamente auf, die frühe undfreiwillige Rückkehr, die Neuansiedlung und Wiedereingliederung vonFlüchtlingen und Vertriebenen, die Entwaffnung, Abrüstung undanschließende Schulung und Wiedereingliederung ehemaliger Kämpfer,vor allem von Kindersoldaten, ins zivile Leben und die Reintegrationtraumatisierter Bevölkerungsgruppen, insbesondere vonFrauen und Kindern, zu erleichtern.“99. Konferenz der Interparlamentarischen Union, April 1998Rückkehrer haben in ihren Heimatländern oft mit wirtschaftlichen,rechtlichen und sozialen Problemen zu kämpfen. Durch die vom Kriegzerstörte Infrastruktur ist es für die außerordentlich schwierig, ihrEigentum wieder in Besitz zu nehmen oder eine entsprechendeEntschädigung dafür zu erhalten. UNHCR überwacht die Rückkehr derFlüchtlinge, oft in Zusammenarbeit mit NGOs vor Ort, um im Fall vonSchutzproblemen helfend eingreifen zu können. UNHCR und dieHarvard Law School haben vor Kurzem ein Projekt namens „ImagineCoexistence“ ins Leben gerufen, das dem friedlichen Zusammenlebenin der Zeit der Wiedereingliederung nach einem Konflikt dienen soll.Es will verhindern, dass es in Gemeinden, in denen Unfrieden zwischenBevölkerungsgruppen herrscht, erneut zu Gewalt kommt, und auflängere Sicht für Versöhnung sorgen. Zu diesem Zweck sind einkommensförderndeAktivitäten auf Gemeinschaftsebene vorgesehen, dieverschiedene Gemeinschaften zusammenbringen.$ Integration vor OrtDie Satzung von UNHCR nennt als eine der Lösungen für die Not derFlüchtlinge ihre Eingliederung in eine neue nationale Gemeinschaft. Inder Genfer Flüchtlingskonvention heißt es dazu, dass die Staaten soweit wie möglich die Eingliederung und Einbürgerung der Flüchtlingeerleichtern werden. Eine Reihe von Ländern, vor allem jene, diegewohnt sind, Zuwanderer aufzunehmen, gestatten die Einbürgerunganerkannter Flüchtlinge routinemäßig.Andere Asylländer sind bereit, den Verbleib von Flüchtlingen aufDauer in Erwägung zu ziehen, vor allem dann, wenn sie zur örtlichenWirtschaft beitragen. Seit einigen Jahren sahen sich immer wenigerLänder in der Lage, die Integration vor Ort anzubieten, allerdings miteinigen löblichen Ausnahmen wie Mexiko, das Tausende Flüchtlingeaus Guatemala eingebürgert hat.94


$ Traditionelle NeuansiedlungsländerAustralien, Dänemark, Finnland, Kanada, Neuseeland,Niederlande, Norwegen, Schweden, Schweiz,Vereinigte Staaten von Amerika$ Neuansiedlungsländer neueren DatumsArgentinien, Benin, Brasilien, Burkina Faso, Chile,Irland, Island, Spanien !$ NeuansiedlungDie relativ geringe Zahl von Flüchtlingen, die für eine Weiterwanderung inFrage kommen, umfasst Personen, die im Erstasylland gefährdet sind oderfür die keine andere dauerhafte Lösung gefunden werden konnte. EinigeLänder bieten regelmäßig Plätze für Neuansiedler an, andere tun dies vonFall zu Fall. Um für eine Neuansiedlung in Frage zu kommen, müssenFlüchtlinge sowohl die UNHCR-Kriterien als auch die Kriterien desLandes erfüllen, in dem die Neuansiedlung erfolgen soll. !In den AsylländernLösungen für die Probleme derFlüchtlinge finden:Was getan werden kann" Um sicherzustellen, dass die Repatriierung wirklich freiwillig erfolgt,können sich die Parlamentarier vergewissern, dass kein Flüchtlinggegen seinen Willen in sein Herkunftsland zurückgeschickt wird,außer in ordnungsgemäßer Anwendung der Beendigungsklausel ausder Genfer Flüchtlingskonvention." Parlamentarier können auch darauf drängen, dass Flüchtlinge eineBesichtigungsreise in ihre Heimatorte unternehmen dürfen, um sichein Bild von den dortigen Bedingungen zu machen, ohne ihr Rechtauf Wiedereinreise in das Asylland zu verlieren." Wenn es die innerstaatlichen Bedingungen erlauben, können Parlamentariergegebenenfalls erwägen, anerkannten Flüchtlingen dieEinbürgerung zu ermöglichen.►95


In den Herkunftsländern" Parlamentarier können sicherstellen, dass der notwendige rechtlicheRahmen vorhanden ist, der Rückkehrern zu ihren Rechten verhilft." Eigentumsrechte, Rückerstattung und Entschädigung sind diewichtigsten Fragen, die gesetzlich zu regeln sind. Es ist zu gewährleisten,dass im Ausland geborene Kinder die Staatsangehörigkeit undnationale Identitätsdokumente erhalten." Parlamentarier können die Regierung auffordern, sicherzustellen, dassUNHCR und NGOs die Möglichkeit gegeben wird, die Lage derRückkehrer zu überwachen.In Neuansiedlungsländern und möglichen Neuansiedlungsländern" Neuansiedlungsländer können die Möglichkeit prüfen, ihr Kontingentfür neu anzusiedelnde Flüchtlinge zu erhöhen und für den Fall, dassUNHCR einen Flüchtling aus dringenden Sicherheitsgründen schnellin ein anderes Land bringen muss, zusätzliche Plätze für Notsituationeneinzuplanen." Länder, die noch keine ständigen Neuansiedlungsländer sind, könntenüberlegen, ein solches zu werden oder zumindest gegenüber UNHCRihre Bereitschaft bekunden, Anträge auf Neuansiedlung von Fall zuFall zu prüfen.In Geberländern und potenziellen Geberländern" Geberländer können Verbesserungen der Asylqualität verlangen unddiese unterstützen, damit Menschen sich nicht gezwungenermaßen fürdie Rückkehr in eine instabile und unsichere Umgebung entscheidenmüssen." Geberländer können politischen Druck ausüben, damit die Ursachendes Flüchtlingsstroms bekämpft werden." Geberländer können außerdem die gesamte Bandbreite vonAktivitäten unterstützen, die zur erfolgreichen Repatriierung oderIntegration vor Ort nötig sind, einschließlich Minenräumungsprogrammen,einkommensfördernder Projekte und langfristigerEntwicklungshilfe. !96


Kapitel 5Alternativen zur Haft und Schutz derFlüchtlinge vor DiskriminierungFlüchtlingsschutz beschränkt sich nicht auf die Landesgrenzen.Asylsuchende und anerkannte Flüchtlinge können sogar in jenenAufnahmeländern weiter gefährdet sein, die der GenferFlüchtlingskonvention beigetreten sind und in denen es entsprechendeGesetze und etablierte Verfahren zur Prüfung von Asylanträgen gibt. Esbleibt eine ganze Reihe von Schutzfragen offen, die für das täglicheLeben in einem Asylland von Bedeutung sind. Dazu zählt für vieleAsylsuchende und/oder Flüchtlinge die Gefahr, willkürlich in Haftgenommen zu werden und/oder in einem von Rassismus undFremdenfeindlichkeit geprägten Klima leben zu müssen, welches vongewissen Gruppen der Bevölkerung des Asyllandes ausgehen kann.„Das Exekutivkomitee beklagt, dass viele Länder Asylsuchende(einschließlich Minderjähriger) nach wie vor routinemäßig,willkürlich, für unangemessen lange Zeiträume und ohne ihnenZugang zu UNHCR und zu fairen Verfahren für eine zügige Haftprüfungzu geben, in Gewahrsam nehmen; es stellt fest, dassderartige Inhaftierungspraktiken im Widerspruch zu den geltendenMenschenrechtsstandards stehen, und fordert die Staateneindringlich auf, aktiver alle geeigneten Alternativen zurInhaftierung zu prüfen.“HaftBeschluss Nr. 85 (dd) (1998) des UNHCR-ExekutivkomiteesDas Exekutivkomitee für das Programm von UNHCR hat mit großerSorge festgestellt, dass viele Flüchtlinge und Asylsuchende inverschiedenen T eilen der Welt heute vor endgültiger Klärung ihrerSituation nur deshalb inhaftiert oder ähnlich beschränkendenMaßnahmen unterworfen werden, weil sie auf der Suche nach Asylillegal eingereist sind oder sich unerlaubt im Land aufhalten. DasKomitee vertritt die Auffassung, dass Inhaftierungen angesichts derHärten, die Haft mit sich bringt, normalerweise vermieden werdensollten. Sofern überhaupt notwendig, sollte Haft nur zu ganz konkretenZwecken verhängt werden, etwa zur Klärung der Identität und zurFeststellung der Tatsachen, auf denen der Antrag auf Gewährung derFlüchtlingseigenschaft oder auf Asyl beruht.97


" „Niemand darf willkürlich festgenommen, in Haftgehalten oder des Landes verwiesen werden.“Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Art. 9" „Angesichts der Härten, die Haft mit sich bringt,sollten Inhaftierungen normalerweise vermiedenwerden.“Beschluss Nr. 44 (1986) des UNHCR-ExekutivkomiteesUm rechtmäßig und nicht willkürlich zu sein, muss die Inhaftierungeines Asylsuchenden nicht nur mit dem innerstaatlichen Recht, sondernauch mit der Genfer Flüchtlingskonvention und dem Völkerrecht imEinklang stehen. Sie darf nicht diskriminierend angewendet werden undsie muss einer gerichtlichen oder administrativen Überprüfung unterzogenwerden können, um festzustellen, ob ihre Fortsetzung unter dengegebenen Umständen notwendig ist. Liegen dafür keine Gründe vor,muss die Möglichkeit der Freilassung gegeben sein.$ Was wird unter Haft verstanden?Haft ist nicht auf Gefängnisse beschränkt. Haft bedeutet Gewahrsam aneinem eng umgrenzten oder eingeschränkten Ort, einschließlichGefängnissen, geschlossenen Lagern, öffentlich oder privat betriebenenHafteinrichtungen, Hotelzimmern oder Transitzonen auf Flughäfen, andem die Bewegungsfreiheit erheblich eingeschränkt ist und von demsich der Angehaltene nur entfernen kann, indem er das Hoheitsgebietverlässt.Bei der Beurteilung der Frage, ob ein Asylsuchender in Haft ist, solltenneben dem Ausmaß und der Intensität der einzelnen Beschränkungenauch die kumulativen Auswirkungen der Beschränkungen berücksichtigtwerden.Einschränkungen hinsichtlich des Ortes, an dem sich ein Asylsuchenderaufzuhalten hat, sind in der Regel nicht als Haft zu werten.$ Asylsuchende sollten im Normalfall nicht inhaftiertwerdenGemäß der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ist das Recht,Asyl zu suchen und zu genießen, ein Grundrecht jedes Menschen. InAusübung dieses Rechts sind Asylsuchende oft gezwungen, illegal indas Asylland einzureisen. Die Stellung von Asylsuchenden unterscheidetsich jedoch insofern grundlegend von der anderer Zuwanderer,98


als sie möglicherweise nicht in der Lage sind, sich den nötigenReisepass oder Sichtvermerk zu beschaffen. Dieser Umstand sowie dieTatsache, dass Asylsuchende oft traumatische Erlebnisse hinter sichhaben, sollte berücksichtigt werden, wenn über eine Einschränkung derBewegungsfreiheit zu entscheiden ist.$ Unter welchen Umständen dürfen Asylsuchendeinhaftiert werden?Asylsuchende können aus den unten angeführten Gründenausnahmsweise in Haft genommen werden, sofern di e s ausdrücklichin einem innerstaatlichen Gesetz vorgesehen ist, das im Einklangmit den allgemeinen Normen und Grundsätzen des internationalenMenschenrechtsschutzes steht.Es sollte die rechtliche Vermutung gegen eine Inhaftierungsprechen. Es sollten Alternativen (siehe unten) vorgesehen und zuerstgeprüft werden, sofern nicht Gründe vorliegen, die vermuten lassen,dass sie für die betreffende Person nicht wirksam wären. DerAsylsuchende sollte erst dann in Haft genommen werden, wenn alledenkbaren Alternativen ausgeschöpft wurden. Bei der Beurteilung, obeine Inhaftierung eines Asylsuchenden notwendig ist, sollten dieBehörden prüfen, ob die Haft angemessen ist und mit dem verfolgtenZweck im Verhältnis steht. Wird sie für notwendig erachtet, sollte sieausschließlich in nichtdiskriminierender Weise und für die kürzestmögliche Dauer verhängt werden.Die vier zulässigen Ausnahmen von der allgemeinen Regel, dass Haftim Normalfall vermieden werden sollte, müssen gesetzlich vorgeschriebensein. Asylsuchende sollten nur aus einem der folgendenGründe inhaftiert werden:" Zur Klärung der Identität: Das betrifft Fälle, in denen die Identitätunbestimmt oder strittig ist." Zur Feststellung der Tatsachen, auf denen der Asylantrag beruht:Das setzt eine erste Befragung zur Ermittlung der wesentlichenFakten voraus und bedeutet nicht, dass der Asylsuchende für diegesamte Dauer des Asylverfahrens oder auf unbestimmte Zeit inGewahrsam genommen werden darf." In Fällen, in denen Asylsuchende ihre Reise- oder Identitätsdokumentevernichtet oder gefälschte Dokumente benutzt haben,um die Behörden des Landes, in dem sie Asyl beantragen wollen, zutäuschen: Die Behörden des Asyllandes müssen nachweisen, dasses der Asylsuchende in Täuschungsabsicht an gutem Willen fehlen99


ließ oder sich geweigert hat, mit ihnen zusammenzuarbeiten.Asylsuchende, die ohne Ausweis ins Land kommen, weil es ihnenunmöglich war, sich einen solchen zu beschaffen, sollten nichtallein aus diesem Grund inhaftiert werden." Zum Schutz der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung.Das gilt für Fälle, in denen Beweise vorliegen, dass derAsylsuchende Vorstrafen hat und/oder einer kriminellen Vereinigungangehört, weshalb zu befürchten ist, dass er die nationaleSicherheit oder öffentliche Ordnung gefährden könnte. Asylsuchende,die durch Menschenhandel oder Menschenschmuggel insLand gelangten, fallen in der Regel nicht unter diese Kategorie undsollten nicht ausschließlich aus diesem Grund in Gewahrsamgenommen werden. Meist handelt es sich bei diesen Personen umOpfer krimineller Aktivitäten, nicht um Täter.$ Unter welchen Umständen ist eine Inhaftierungnicht gerechtfertigt?Asylsuchende sollten nicht in Haft genommen werden, wenn sieunmittelbar aus einem Gebiet kommen, in dem ihr Leben oder ihreFreiheit bedroht war, sie sich unverzüglich bei den Behörden meldenund Gründe darlegen, die ihre unrechtmäßige Einreise oder ihrenunrechtmäßigen Aufenthalt rechtfertigen. Eine Inhaftierung aus anderenals den oben angeführten Gründen, etwa als politische Maßnahme zurAbschreckung zukünftiger Asylsuchender oder um Personen, diebereits einen Asylantrag gestellt haben, zu veranlassen, diesen nichtweiterzuverfolgen, steht im Widerspruch zu den Völkerrechtsnormen.Haft darf nicht als Straf- oder Disziplinarmaßnahme wegen illegalerEinreise oder illegalen Aufenthalts dienen. Haft sollte auch nichtdeshalb verhängt werden, weil administrative Vorschriften in Bezug aufden Aufenthalt in Aufnahmezentren oder Flüchtlingslagern nichtbeachtet wurden. Flucht aus der Haft sollte nicht automatisch dieEinstellung des Asylverfahrens zur Folge haben, noch zur Abschiebungins Herkunftsland führen.$ Wie ist im Fall illegaler Einreise vorzugehen?Die Genfer Flüchtlingskonvention verfügt ausdrücklich, dass gegenFlüchtlinge, die unmittelbar aus einem Verfolgerland kommen, keineStrafe wegen ihrer unrechtmäßigen Einreise oder ihres unrechtmäßigenAufenthalts verhängt werden darf, sofern sie auf direktem Weg aus demLand kommen, in dem sie Verfolgung befürchteten, sie sich unverzüglichbei den Behörden melden und gute Gründe für ihre illegale100


Einreise oder ihren illegalen Aufenthalt darlegen. Diese Bestimmunggilt auch für Asylsuchende, da einige von ihnen faktisch Flüchtlingesind, die noch nicht anerkannt wurden. Einige Staaten und Asylsuchendescheinen darin zu wetteifern, wer der Entschlossenere ist:Wenn Staaten die Möglichkeiten der rechtmäßigen Migration einschränken,versuchen manche Asylsuchende und andere Migrationswillige,durch Menschenhandel, Menschenschmuggel oder andereillegale Einreisemethoden ins Land zu gelangen, worauf Staaten dieGrenzkontrollen weiter verschärfen - und so geht es weiter.Das UNHCR-Exekutivkomitee vertritt die Auffassung, dassInhaftierungen im Hinblick auf die Härten, die Haft mit sich bringt,normalerweise vermieden werden sollten; soweit überhaupt nötig,sollten Inhaftierungen nur aus Gründen erfolgen, die gesetzlichvorgesehen sind, nämlich zur Klärung der Identität, zur Feststellung derTatsachen, auf denen der Antrag auf Gewährung derFlüchtlingseigenschaft oder auf Asyl beruht, zur Behandlung vonFällen, in denen Flüchtlinge oder Asylsuchende ihre Reise- oderIdentitätsdokumente vernichtet bzw. gefälschte Dokumente benutzthaben, um die Behörden des Zufluchtsstaats irrezuführen, oder aberzum Schutz der nationalen Sicherheit oder öffentlichen Ordnung. DasExekutivkomitee bestätigte gleichzeitig die Wichtigkeit fairer undschneller Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft oderzur Gewährung von Asyl für den Schutz der Flüchtlinge undAsylsuchenden vor ungerechtfertigter oder unangemessener Haft.Ferner betonte das Exekutivkomitee, wie wichtig es ist, dass in derinnerstaatlichen Gesetzgebung und/oder Verwaltungspraxis zwischender Lage von Flüchtlingen und Asylsuchenden einerseits und anderenAusländern andererseits die notwendige Unterscheidung getroffen wird.$ Welche Alternativen zur Haft gibt es?Welche Alternative gewählt wird, wird von der Prüfung derpersönlichen Umstände des Asylsuchenden und von den örtlichenBedingungen abhängen. Bei der Beurteilung werden die Regierungenauch die mit jeder einzelnen Alternative verbundenen direkten undindirekten Kosten berücksichtigen wollen.Die folgende Liste ist nicht vollständig. Sie enthält Optionen, die denBehörden eine gewisse Kontrolle über den Aufenthaltsort der Asylsuchendengeben und den Asylsuchenden gleichzeitig ein Mindestmaßan Bewegungsfreiheit zugestehen.101


" MeldepflichtDer Asylsuchende kann verpflichtet werden, sich in regelmäßigenZeitabständen bei den Zuwanderungs- oder Polizeibehörden zu melden.Der Asylsuchende kann aus der Haft entlassen werden, wenn er sichverpflichtet, alle Auflagen zu erfüllen und Ladungen zu Einvernahmenund sonstigen amtlichen Terminen Folge zu leisten. Diese Verpflichtungserklärungkann auch von einem Familienmitglied, einer NGO odereiner Gemeinschaftsgruppe abgegeben werden.Der Asylsuchende kann verpflichtet werden, sich an einer bestimmtenAdresse oder an einem bestimmten Ort aufzuhalten und im Fall einesgeplanten Ortswechsels vorweg die entsprechende Zustimmung einzuholen." Bürgschaft/KautionAsylsuchende können aufgefordert werden, einen Bürgen zu stellen,der gewährleisten muss, dass sie amtlichen Ladungen Folge leisten.Geschieht dies nicht, würde dem Bürgen eine Geldstrafe drohen." Freilassung auf KautionDiese Alternative gibt bereits in Haft befindlichen Asylsuchenden dieMöglichkeit, die Freilassung auf Kaution zu beantragen, womit eineVerpflichtungserklärung und die Hinterlegung einer Sicherheitsleistungverbunden ist. Asylsuchende müssen von dieser Möglichkeit inKenntnis gesetzt werden, und der Betrag darf nicht überhöht sein." Offene ZentrenAsylsuchende können unter der Bedingung freigelassen werden, dasssie sich in bestimmten Sammelunterkünften aufhalten können, die siezu bestimmten Zeiten verlassen dürfen und in die sie nach einervorgeschriebenen Zeit wieder zurückkehren müssen.Illegal eingereiste Asylsuchende:Was die Genfer Flüchtlingskonvention dazu sagt„Die vertragschließenden Staaten werden wegen unrechtmäßiger Einreise oderunrechtmäßigen Aufenthalts keine Strafen gegen Flüchtlinge verhängen, die unmittelbaraus einem Gebiet kommen, in dem ihr Leben oder ihre Freiheit ... bedroht waren, unddie ohne Erlaubnis in [ihr] Gebiet ... einreisen oder sich dort aufhalten, vorausgesetzt,dass sie sich unverzüglich bei den Behörden melden und Gründe darlegen, die ihreunrechtmäßige Einreise oder ihren unrechtmäßigen Aufenthalt rechtfertigen.“ ►102


“Die vertragschließenden Staaten werden den Flüchtlingen beim Wechsel desAufenthaltsortes keine Beschränkungen auferlegen, außer denen, die notwendig sind;diese Beschränkungen werden jedoch nur so lange Anwendung finden, bis dieRechtsstellung dieser Flüchtlinge im Aufnahmeland geregelt oder es ihnen gelungen ist,in einem anderen Land Aufnahme zu erhalten. ...”„Unmittelbar … kommen“Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, Artikel 31Das bedeutet, dass der Asylsuchende direkt" aus seinem Heimatland," aus einem anderen Land, in dem sein Schutz und seine Sicherheitnicht gewährleistet werden konnte, oder" aus einem Transitland kommt, in dem er sich kurze Zeit aufgehaltenhat, ohne dort Asyl zu beantragen oder zu erhalten.Für den Begriff „unmittelbar kommen“ kann keine fixe zeitliche Grenzegezogen werden, sondern es muss jeder Fall für sich gewürdigt werden.„Unverzüglich“Auch für den Begriff „unverzüglich“ gibt es keine allgemein gültigezeitliche Begrenzung, denn Asylsuchende haben oft mit denAuswirkungen von Trauma, dem Sprachproblem, dem Mangel anInformation, Angst oder Misstrauen gegenüber Behörden aufgrundfrüherer Erfahrungen, fehlenden Mitteln für ihren Unterhalt und anderenProblemen zu kämpfen.„Gründe darlegen“Dieser Bestandteil der Bestimmung verlangt eine Prüfung der Umstände,unter denen der Asylsuchende geflüchtet ist. !„Festnahme, Freiheitsentziehung oder Freiheitsstrafe dürfen beieinem Kind im Einklang mit dem Gesetz nur als letztes Mittel undfür die kürzeste angemessene Zeit angewendet werden.“$ Kinder und HaftKonvention über die Rechte des Kindes, Artikel 37 (b)Grundsätzlich gilt, dass die Haft von Kindern nur als letztes Mittel undfür die kürzeste angemessene Zeit angewendet werden darf, wie Artikel37(b) der Konvention über die Rechte des Kindes und die UNHCR-Richtlinien zum Schutz und zur Betreuung von Kindern besagen, unddass dabei das Wohl des Kindes im Vordergrund stehen muss.103


" Von ihren Familien getrennte KinderKinder, die von ihren Familien getrennt wurden, so genannteunbegleitete Minderjährige, sollten so schnell wie möglich der Obhutanderer Familienangehöriger, die bereits ihren Wohnsitz im Asyllandhaben, anvertraut werden. Wenn diese Möglichkeit nicht besteht,müssen sie angemessen untergebracht und beaufsichtigt werden,möglichst in Kinderheimen oder Pflegefamilien.Es sollte ein gesetzlicher Vormund oder Berater bestellt werden, der dieInteressen des Kindes vertritt." Kinder in der Obhut ihrer ElternEs sollten alle Alternativen zur Haft in Erwägung gezogen werden.Kinder und ihre wichtigsten Betreuer sollten nicht inhaftiert werden,außer es ist dies die einzige Möglichkeit, die Familieneinheit zubewahren." Haft von KindernWenn das Asylland keine andere Wahl hat, als Kinder in Haft zunehmen, sollte die Haft im Einklang mit der Konvention über dieRechte des Kindes das letzte Mittel sein und für die kürzesteangemessene Zeit angewendet werden.Kinder dürfen nicht unter gefängnisähnlichen Bedingungen festgehaltenwerden. Es muss alles nur Mögliche unternommen werden,um sie aus der Haft zu entlassen und anderweitig unterzubringen. Bisdahin müssen spezielle Vorkehrungen getroffen werden, um einekinder- und familiengerechte Unterbringung zu ermöglichen." Unterricht und SpielWährend der Haft haben Kinder das Recht auf Unterricht, deraußerhalb der Hafteinrichtung stattfinden sollte, um die Kontinuität inder Erziehung nach ihrer Freilassung zu gewährleisten.Ferner ist für Freizeitgestaltung und Spielmöglichkeiten zu sorgen, diefür die körperliche und geistige Entwicklung eines Kindes unerlässlichsind und die zur Milderung von Stress und Trauma von größterBedeutung sind.$ Inhaftierung anderer besonders schutzbedürftigerPersonen" Kategorien anderer besonders schutzbedürftiger PersonenFolgende Personenkategorien sind als besonders schutzbedürftiganzusehen:104


- von ihren Familien getrennte ältere Menschen- Opfer von Folter und Trauma- körperlich oder geistig behinderte Menschen" Besondere ÜberlegungenDa sich Haft auf schutzbedürftige Personen nachteilig auswirkt, solltendie Behörden möglichst davon Abstand nehmen. Geschieht diesdennoch, sollte zuvor die Bescheinigung eines qualifizierten Arzteseingeholt werden, aus der hervorgeht, dass die Haft die Gesundheit unddas Wohlbefinden der betreffenden Person nicht gefährden wird. Fernerist eine entsprechende Nachkontrolle und Unterstützung vorzusehen,die bei Bedarf den Zugang zu medizinischer Betreuung, zuKrankenhauspflege und zu Medikamentenberatung ermöglicht.Wie UNHCR Kindern bei der Suchenach ihren Familien hilftNach UNHCR-Definition sind unbegleitete Kinder „Minderjährige, dievon beiden Eltern getrennt sind und nicht von einem Erwachsenenbetreut werden, der nach dem Gesetz oder der Tradition hierfür zuständigist“. Der Anteil der unbegleiteten Flüchtlingskinder, der vonWissenschaftlern mit rund 2 bis 5 Prozent einer gegebenen Flüchtlingsgruppebeziffert wird, unterscheidet sich aber erheblich nach denUrsachen und den Umständen ihrer Flucht.In den meisten Fällen arbeitet UNHCR eng mit anderen Organisationenzusammen, um sicherzustellen, dass unbegleitete Kinder identifiziert undregistriert werden und die Suche nach ihren Familien eingeleitet wird. ImKrisengebiet von Ruanda/Burundi bemühte sich UNHCR zum Beispielgemeinsam mit UNICEF, dem IKRK, „Food for the Hungry“ und „Save theChildren (UK)“ sowie vielen anderen NGOs um die Suche nach Angehörigendieser Kinder jenseits der Grenze. Es wurde eine regionaleZentraldatenbank eingerichtet, in der getrennte Verwandte registriert,gesucht und gefunden wurden, und lokale Datenbanken unterstützenlokale und landesweite Programme. Im ersten Jahr nach dem Exodus ausRuanda konnten in der gesamten Region der Großen Seen über 21.000getrennte Kinder wieder mit ihren Familien vereint werden.In der Regel spricht sich UNHCR nur ungern für die Adoptionunbegleiteter Kinder außerhalb ihrer Herkunftsregion aus, da es letztlichimmer wieder gelingt, die Familien dieser Kinder auszuforschen. !105


$ Inhaftierung von Frauen" Die Gefahren der HaftFrauen und junge Mädchen sind in Hafteinrichtungen besondersgefährdet, vor allem wenn sie von ihren Familien getrennt sind. Es wirdimmer wieder berichtet, dass weibliche Asylsuchende in der HaftÜbergriffen, auch sexueller Natur, ausgesetzt sind. Außerdem erhöhtdie Inhaftierung von Frauen die Wahrscheinlichkeit, dass auch Kinderin Haft genommen werden." Besondere ÜberlegungenSchwangere Frauen und stillende Mütter sollten grundsätzlich nichtinhaftiert werden.Wenn Frauen in Haft genommen werden, sollten sie getrennt vonmännlichen Asylsuchenden untergebracht werden, außer es handelt sichum enge Familienangehörige.Es sollten weibliche Mitarbeiter beschäftigt werden, um das Risikosexueller Gewalt gegen weibliche Häftlinge zu verringern und ihrenkulturellen Werten Rechnung zu tragen.Frauen sollten gleichberechtigt Zugang zu Rechtsberatung und beiBedarf auch zu speziellen Betreuungsdiensten haben, insbesondere zugynäkologischer Behandlung und Geburtshilfe.$ Inhaftierung StaatenloserStaatenlose sind Personen, die von keinem Staat nach seinen Gesetzenals Staatsangehörige angesehen werden. Staatenlose werden manchmalnur deshalb auf unbestimmte Zeit in Haft gehalten, weil es keinen Ortgibt, an den man sie zurückschicken kann: weil das Land, in dem siezuvor lebten, sie nicht zurücknimmt, weil das Land, dessen Staatsangehörigkeitsie besaßen, behauptet, sie hätten ihre Staatsangehörigkeitverloren, ja sogar deshalb, weil sie ihre Staatsangehörigkeitnicht nachweisen können.Staatenlos zu sein und keinen Reiseausweis zu besitzen, sollte keinGrund für Inhaftierung auf unbestimmte Zeit sein. Die Behörden solltensich bemühen, die Identität der Person festzustellen bzw. zu bestätigen,um zu ermitteln, in welchen Staat die Person zurückgeschickt werdenkann. Auf Wunsch kann UNHCR in solchen Fällen als Beraterfungieren.106


Arbeitsgruppe zu willkürlichen InhaftierungenDie Arbeitsgruppe zu willkürlichen Inhaftierungen tritt mandatsgemäß inAktion, wenn der Verdacht besteht, dass Asylsuchende oder anderePersonen willkürlich inhaftiert wurden. In ihrem BerichtE/CN.4/2000/4 gab die Arbeitsgruppe eine Sonderstellungnahme(Ausarbeitung 5) zur „Lage von Zuwanderern und Asylsuchenden“ ab, diefolgende zehn Prinzipien zur Regelung von Gewahrsam und Haft enthält:Prinzip 1:Jeder Asylsuchende oder Zuwanderer, der an der Grenze oder, im Fall der illegalenEinreise, innerhalb des Hoheitsgebiets eines Staates zwecks Befragung angehalten wird,muss zumindest mündlich und in einer ihm verständlichen Sprache über die Art unddie Gründe der für seine Person in Erwägung gezogenen Entscheidung, ihm dieEinreise an der Grenze oder die Erlaubnis zum vorübergehenden Aufenthalt imHoheitsgebiet zu verweigern, unterrichtet werden.Prinzip 2:Jeder Asylsuchende oder Zuwanderer muss, während er sich in Gewahrsam befindet,die Möglichkeit haben, mit der Außenwelt zu kommunizieren, sei es per Telefon, Faxoder elektronische Post, und mit einem Anwalt, einem konsularischen Vertreter undmit Angehörigen Verbindung aufzunehmen.Prinzip 3:Jeder in Gewahrsam genommene Asylsuchende oder Zuwanderer ist unverzüglich einemGericht oder sonstigen Behörde vorzuführen.Prinzip 4:Jeder Asylsuchende oder Zuwanderer muss, wenn er in Gewahrsam genommen wird,seine Unterschrift in ein nummeriertes und gebundenes Register oder ein mitgleichwertigen Garantien versehenes Verzeichnis setzen, in das folgende Angabeneinzutragen sind: die Identität der Person, die Gründe für den Gewahrsam und diezuständige Behörde, die die Maßnahme verhängt hat, sowie Datum und Uhrzeit derEinlieferung und der Entlassung.Prinzip 5:Jeder Asylsuchende oder Zuwanderer ist bei seiner Aufnahme in ein Anhaltezentrumüber die Anstaltsordnung und gegebenenfalls über die anwendbaren Disziplinarregelnund über jede Möglichkeit, ohne Kontakt zur Außenwelt festgehalten zu werden(„Incommunicado-Haft“), sowie über die mit einer solchen Maßnahme einhergehendenGarantien zu unterrichten.Prinzip 6:Die Entscheidung muss durch eine gebührend befugte, mit ausreichenderVerantwortung ausgestattete Behörde getroffen werden und auf gesetzlich verankertenKriterien der Rechtmäßigkeit beruhen.►107


Prinzip 7:Das Gesetz sollte eine Höchstdauer vorsehen, und der Gewahrsam darf in keinem Fallunbefristet oder von unangemessen langer Dauer sein.Prinzip 8:Der Asylsuchende oder Zuwanderer ist von der Gewahrsamsmaßnahme mitschriftlichem Bescheid in einer ihm verständlichen Sprache in Kenntnis zu setzen, indem die Maßnahme begründet wird und die Bedingungen angeführt sind, unter denender Asylsuchende oder Zuwanderer die zwingend vorgesehene Möglichkeit hat, einRechtsmittel bei einer Gerichtsbehörde einzulegen, die umgehend über die Rechtmäßigkeitder Maßnahme entscheidet und gegebenenfalls die Freilassung der betreffendenPerson anordnet.Prinzip 9:Der Gewahrsam hat in einer öffentlichen, speziell für diesen Zweck vorgesehenenEinrichtung stattzufinden; ist dies aus praktischen Gründen nicht der Fall, ist derAsylsuchende oder Zuwanderer in Örtlichkeiten getrennt von Strafgefangenen unterzubringen.Prinzip 10:Das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR),das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) und gegebenenfalls entsprechendautorisierte nichtstaatliche Organisationen müssen Zugang zur Gewahrsamseinrichtunghaben. !Rassismus und FremdenfeindlichkeitDie Probleme Rassismus, Diskriminierung, Fremdenfeindlichkeit undIntoleranz behindern den internationalen Einsatz zum Schutz derFlüchtlinge. Rassismus kann Menschen zur Flucht bewegen, Bemühungenzur Gewährleistung ihres Schutz zunichte machen und dieSuche nach Lösungen für ihre Probleme erschweren.Flüchtlinge und Asylsuchende können, vor allem wenn sie in großerZahl ins Land kommen, beträchtliche Auswirkungen auf das Asyllandund die Bevölkerung vor Ort haben. Manche Aufnahmegemeindenbetrachten Flüchtlinge als Bedrohung für ihre Lebensweise oder Kultur,ja sogar für die nationale Sicherheit und Stabilität. Andere sehen inallen Ausländern Konkurrenten um die knappen Ressourcen ihresLandes. Der positive Beitrag, den Flüchtlinge für das Asylland leistenkönnen, und ihr Bedürfnis nach humanitärer Unterstützung und Schutz,die sie in ihren Heimatländern nicht finden, werden in den emotionalgeführten Debatten über „unerwünschte“ Migranten häufig übersehen.108


Der Schutz der Flüchtlinge vor Rassismus und Fremdenfeindlichkeitbedarf gesetzlicher, politischer und sozialer Maßnahmen. Wenn sichdie ansässige Bevölkerung bedroht fühlt, gedeihen Rassismus,Diskriminierung, Fremdenfeindlichkeit und Intoleranz. Menschen, dieAngst haben, können von unverantwortlichen Medien leicht instrumentalisiertoder zu politischen, nichthumanitären Zwecken manipuliertwerden. !Rassismus und Fremdenfeindlichkeit:Die Rolle der ParlamentarierParlamentarier sind Meinungsbildner, die Ängste und Spannungenverstärken oder verantwortungsvoll mit ihnen umgehen können.Parlamentarier sollten ihre Landsleute dazu ermutigen, Flüchtlinge alsMenschen zu sehen, die internationalen Schutz, Unterstützung undAchtung verdienen.Achtung kann nicht gesetzlich verordnet werden, aber Parlamentarierkönnen an führender Stelle zu Achtung und Toleranz gegenüberFlüchtlingen aufrufen und dafür sorgen, dass die nationale Debatte überNichtstaatsbürger, seien es Flüchtlinge oder andere, nicht nur emotional,sondern rational und informiert geführt wird. !Diskriminierung und FlüchtlingeFlüchtlinge können in jeder Phase ihrer Flucht und VertreibungRassismus und Diskriminierung erleben.Ethnische und rassische Spannungen können Flüchtlingsströme auslösen.Die Diskriminierung einer Volksgruppe kann Folge oder fixer Bestandteilpolitischer Strategien sein, die sich Differenzen zwischen verschiedenenVolksgruppen zunutze machen, um die Unterstützung der einen gegen dieandere zu erhalten. Obwohl sich die meisten Staaten aus verschiedenenVolksgruppen zusammensetzen, wird allzu oft die ethnische Identitäteiner einzigen Volksgruppe zum bestimmenden Merkmal einer ganzenNation gemacht. Wenn das geschieht, werden Minderheiten als Hindernisfür die nationale Einheit gesehen. Ist ein Staat nicht bereit, tatkräftigseiner Aufgabe als Vermittler nachzukommen, oder ist er selbst Partei imethnischen Konflikt, kann es zu „ethnischen Säuberungen“ oder anderenFormen einer mit Zwang durchgesetzten Ausgrenzung von Bevölkerungsteilenkommen. Die vorsätzliche Vertreibung einer Volksgruppe ist inmanchen Fällen das eigentliche Ziel des Konflikts.►109


In der Zeit ihrer Vertreibung werden Flüchtlinge oft als unliebsameStörung im Leben der örtlichen Bevölkerung, bei der sie Zuflucht gesuchthaben, angesehen. Die Aufnahmegemeinschaft betrachtet sie vielleicht alsKonkurrenten um begrenzte Ressourcen, ja sogar als Bedrohung ihrerKultur. Die Folge ist Diskriminierung in Form unverhüllter Gewalt gegenFlüchtlinge oder subtilerer Methoden wie Ausbeutung durch geringenArbeitslohn.Selbst wenn eine Lösung für die Notlage eines Flüchtlings gefundenwurde - Integration im Asylland, Neuansiedlung in einem Drittland oderfreiwillige Rückkehr in das Herkunftsland -, kann die Hoffnung einesFlüchtlings oder Rückkehrers, wieder ein normales Leben führen zukönnen, durch Diskriminierung zunichte gemacht werden. Die Rückkehrfindet immer öfter unter höchst ungünstigen Voraussetzungen statt, etwawenn der Konflikt noch nicht zu Ende und die Sicherheitslage nach wievor prekär ist. Ein schwacher Staat und eine schwache Zivilgesellschafterschweren den Prozess der Friedensstiftung und Aussöhnung, wenn sieihn nicht überhaupt unmöglich machen. Wenn viele Flüchtlingegleichzeitig heimkehren, kann dies eine Überforderung der örtlichenRessourcen und Infrastruktur bedeuten, wodurch sich der wirtschaftlicheWiederaufbau verzögert. Große Rückkehrerströme können auch diePolitik und Legitimität eines Staates beeinflussen, vor allem imZusammenhang mit Wahlen oder wenn sich durch die Rückkehrer dasGleichgewicht der militärischen und politischen Kräfte im Land von einerVolksgruppe auf die andere verlagert. Beide Konsequenzen können letztlichdazu führen, dass die zurückkehrenden Flüchtlinge diskriminiertwerden, weil sie für unerwünschte wirtschaftliche, militärische oderpolitische Entwicklungen verantwortlich gemacht werden.Auf allen Ebenen der Gesellschaft können Maßnahmen getroffen werden,um Rassismus und Diskriminierung gegen Flüchtlinge zu verhindern:" Die Staaten sollten dafür sorgen, dass alle Gesellschaftsbereichekonzertiert gegen anhaltende Rassentrennung und Rassenkonflikte inder Gesellschaft tätig werden, insbesondere gegen Rassismusgegenüber Personen, die als „Ausländer“ oder „Fremde“ wahrgenommenwerden." Die wichtigsten Institutionen auf allen Ebenen der Gemeinschaft -Familie, Schule, Arbeitsplatz, Orte religiöser Andacht, die Elite -sollten für Toleranz eintreten." Regierungen und Gebietskörperschaften sollten mehr Mittelbereitstellen und größere Anstrengungen unternehmen, um dieUrsachen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu bekämpfen.►110


" Die Staaten sollten gemeinsam mit NGOs und religiösenOrganisationen Aktivitäten zwischen den Kulturen fördern." Staaten, NGOs, UN-Organisationen und die Medien sollten dasBewusstsein für Rassismus und Diskriminierung stärken und mithelfen, positive Änderungen in der Gesellschaft herbeizuführen." Die Urheber rassistischer und fremdenfeindlicher Gewalt müssendurch Gerichte, Menschenrechtskommissionen und Ombudspersonenwirksam und vor den Augen der Öffentlichkeit verurteiltwerden." Parlamentarier müssen sich des Einflusses bewusst werden, den sie alsMeinungsführer auf die öffentliche Meinung nehmen können, undsollten ihre Position dazu nützen, um für Toleranz und die Achtungder Menschenrechte einzutreten.Hier sei vor allem auf zwei Beschlüsse des UNHCR-Exekutivkomiteesverwiesen:" „Das Exekutivkomitee ... bekräftigt ... die Wichtigkeit von Bildungs- undanderen Programmen zur Bekämpfung von Rassismus, Diskriminierung undFremdenfeindlichkeit.“ Beschluss Nr. 85 (g) (1998)" „Das Exekutivkomitee ruft die Staaten auf, Intoleranz, Rassismus undFremdenfeindlichkeit zu bekämpfen und durch öffentliche Erklärungen, geeigneteGesetze und entsprechende Sozialpolitik für Mitgefühl und Verständnis, vorallem für die besondere Situation von Flüchtlingen und Asylsuchenden,einzutreten.“ Beschluss Nr. 77 (h) (1995) !Wie kann die Würde der Flüchtlingegewahrt werden?Beschränkung der Haft" Haft sollte die Ausnahme sein, und die Regelvermutung sollte gegensie sprechen. Haft sollte im Sinne der oben beschriebeneninternationalen Standards nur wenn unbedingt nötig verhängt werden." In den Rechtsvorschriften sollten Verfahrensgarantien vorgesehenwerden." Es sollte Vorsorge getroffen werden, dass für jeden inhaftiertenAsylsuchenden die nachstehend aufgeführten Mindestverfahrensgarantiengelten. Haft darf einen Asylsuchenden nicht daran hindern,seinen Antrag weiterzuverfolgen.►111


" Information zu den Haftbedingungen" Rasche und vollständige Bekanntgabe des Haftbefehls unter Angabeder Haftgründe und der mit dem Haftbefehl einhergehenden Rechtedes Häftlings in einer ihm verständlichen Sprache und Formulierung.Unterrichtung über das Recht auf einen Rechtsbeistand" Wo immer möglich sollte der Asylsuchende Anspruch auf kostenloseRechtshilfe haben.Haftprüfung" Die Haftentscheidung sollte automatisch von einer unabhängigengerichtlichen oder administrativen Dienststelle überprüft werden." In der Folge sollte in regelmäßigen Zeitabständen überprüft werden,ob weiterhin Haftgründe bestehen, wobei der Asylsuchende und/odersein Rechtsvertreter das Recht haben sollten, der Prüfungbeizuwohnen." Der Asylsuchende sollte die Möglichkeit haben, die Notwendigkeitder Haft bei der Anhörung im Hinblick auf die Haftprüfung entwederpersönlich oder durch einen Vertreter in Frage zu stellen und gegengetroffene Entscheidungen Argumente vorzubringen. Dieses Rechtsollte für alle Aspekte des Falles gelten, und nicht nur für dasHaftermessen der Exekutive.Kontakt zu Beratern und Rechtsbeiständen" Ein Asylsuchender sollte die Möglichkeit haben, mit dem örtlichenUNHCR-Büro, nationalen Flüchtlingsorganisationen und einemRechtsanwalt Verbindung aufzunehmen und von diesen kontaktiertzu werden." Der Asylsuchende sollte das Recht haben, vertrauliche Gespräche mitdiesen Vertretern zu führen, und es sollten ihm die zu einer solchenKontaktaufnahme erforderlichen Mittel zur Verfügung gestelltwerden.Festlegung von Standards für die Haftbedingungen" Die Haftbedingungen sollten human gestaltet werden und der Würdeeines jeden Menschen entsprechen.►112


" Sie sollten gesetzlich vorgeschrieben sein. Parlamentarier können sichüber die anwendbaren Normen und völkerrechtlichen Grundsätzeunter anderem anhand folgender Dokumente informieren:Grundsatzkatalog der Vereinten Nationen für den Schutz aller irgendeiner Formvon Haft oder Strafgefangenschaft unterworfenen Personen (1988), UN StandardMinimum Rules for the Treatment of Prisoners (1955) und UN Rules for theProtection of Juveniles Deprived of their Liberty (1990).Beachtung folgender Punkte" Untersuchung: Alle Asylsuchenden sollten vor ihrer Inhaftierunguntersucht werden, damit Folter- oder Traumaopfer ermittelt werdenkönnen." Getrennte Unterbringung: Männer sollten von Frauen, Kinder vonErwachsenen getrennt untergebracht werden, sofern sie nicht Teil desFamilienverbandes sind." Getrennte Einrichtungen: Für Asylsuchende sollte es eigeneHafteinrichtungen geben, die keine Gefängnisse sind. Ist das nichtmöglich, sollten Asylsuchende nicht in Kontakt mit verurteiltenStraftätern kommen." Kontakte zur Außenwelt: Asylsuchende sollten Gelegenheit zuregelmäßigen Kontakten und zu Besuchen von Freunden,Verwandten und religiösen, sozialen und rechtlichen Beratern haben.Für diese Besuche sollten Räumlichkeiten zur Verfügung stehen. Siesollten in vertraulichem Rahmen stattfinden, sofern keine zwingendenGründe dagegen sprechen." Medizinische Versorgung: Es sollte für medizinische Behandlungund bei Bedarf für psychische Betreuung gesorgt sein." Freizeit: Es sollten täglich Möglichkeiten zur sportlichen Betätigunginnerhalb der Einrichtung und im Freien vorhanden sein." Bildung: Es sollten Möglichkeiten zur Aus- und Weiterbildungbestehen." Religion: Religionsausübung, einschließlich der Einhaltung religiöserErnährungsvorschriften, muss gestattet sein." Notwendigste Einrichtungen und Gebrauchsgüter: Es müssenBetten, Duschen, Toilettenartikel usw. vorhanden sein. ►113


" Beschwerdemechanismus: Es sollte ein Beschwerdeverfahrenentweder für direkte oder für vertrauliche Beschwerden geben. Essollten Informationsblätter angeschlagen werden, auf denen mitgeteiltwird, wie eine Beschwerde zu erheben ist und welche Fristen undBerufungsverfahren vorgesehen sind. Diese Informationen sollten inden verschiedenen Sprachen der Häftlinge vorliegen.Gewährleistung der Einhaltung der den Flüchtlingen zustehendenRechte" Flüchtlinge haben Anspruch auf die in der Genfer Flüchtlingskonventionaufgeführten Rechte. Eines der wichtigsten davon ist, dass die Staatendie Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention ohne Unterschied inBezug auf die Person anzuwenden haben." Flüchtlinge und Asylsuchende genießen auch Rechte gemäß den imVölkerrecht enthaltenen Menschenrechten und gegebenenfalls nachdem humanitären Völkerrecht bzw. nach regionalen menschenrechtlichenRegelungen." Durch nationale Rechtsvorschriften ist sicherzustellen, dass dieseRechte im Asylland ausgeübt werden können, unter anderem auch imZusammenhang mit den Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft." Als weitere Maßnahme zur Durchsetzung der Rechte der Flüchtlingekönnen Parlamentarier auch den umfassenderen Flüchtlingsbegriffaus der OAU-Konvention und der Erklärung von Cartagenaübernehmen." Zumindest sollten all jene Personen, die internationalen Schutzbenötigen, jedoch nicht unter die Definition der GenferFlüchtlingskonvention fallen, einen klar definierten Rechtsstatuserhalten, mit dem eine möglichst vollständige Reihe von Rechtenverbunden ist.Schutz der Flüchtlinge vor rassistischen und fremdenfeindlichenHandlungen und Einstellungen" Flüchtlinge und Asylsuchende sollten gesetzlichen Schutz vorrassistischen und fremdenfeindlichen Übergriffen genießen, und dieUrheber solcher Verbrechen sollten offen verurteilt und strengbestraft werden.►114


" Die Strafrechtspflege obliegt den Gerichten, doch Parlamentarierkönnen durch die Festlegung eines entsprechenden rechtlichenRahmens dafür sorgen, dass rassistisch motivierte Übergriffe nichttoleriert werden und sich keine Kultur der Straffreiheit entwickelnkann.Gewährleisten, dass sich die Flüchtlinge ihrer Rechte bewusst sind" Flüchtlinge kennen oft ihre gesetzlichen Rechte nicht, ein Umstand,der durch Sprachbarrieren noch verschärft wird." Der Zugang zu Rechtsmitteln sollte vereinfacht werden, und dieBehörden sollten Möglichkeiten alternativer Maßnahmen prüfen, umsicherzustellen, dass Rechte geachtet werden, etwa durchInformationskampagnen über die Menschenrechte.Schaffung von Mechanismen zur Prüfung von Flüchtlingsfragen" Es können parlamentarische Ausschüsse gebildet werden, die sich mitder Menschenrechtslage von Flüchtlingen und Asylsuchendenbefassen." Andere nationale Einrichtungen wie Menschenrechtskommissionenund Ombudspersonen können mit den erforderlichen Befugnissenausgestattet werden, damit sie zur Wahrung der Flüchtlingsrechtebeitragen können.Mehr Anerkennung für die Beiträge, die Flüchtlinge für ihr Asyllandleisten" Neben dem rechtlichen Rahmen für die Durchsetzung der Rechtevon Flüchtlingen können Parlamentarier auch für die Bereitstellungvon Mitteln für öffentliche Aufklärungskampagnen und fürBildungsmaßnahmen zum Thema Flüchtlinge an Schulen sorgen.Vorsorge für eine angemessene Schulung der Personen, die mitFlüchtlingen zu tun haben" Darüber hinaus müssen Mittel bereitgestellt werden, um Beamte, etwaBedienstete des Grenzschutzes, der Asyl- und Migrationsbehörde, derPolizei sowie Richter, zu schulen, damit sie bei der Wahrnehmungihrer Aufgaben jedwede Form der Diskriminierung vermeiden.Fürsprache für Flüchtlinge" Das Wichtigste ist vielleicht, dass Parlamentarier ihre Bekanntheitdazu nützen, um öffentlich für Flüchtlinge einzutreten. ►115


" Als Gesetzgeber und als die Stimme des Volkes in der Regierungmuss den Parlamentariern ganz besonders daran gelegen sein zugewährleisten, dass Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit gewahrtbleiben und dass Flüchtlinge internationalen Schutz genießen undLösungen für ihre Notlage gefunden werden." Parlamentarier sollten eine federführende Rolle im Hinblick auf dieEinführung von erforderlichen Gesetzen und Verfahren übernehmen,durch die sichergestellt wird, dass ihr Land in geeigneter Weise auf dieAnkunft von Asylsuchenden reagiert, Schutzbedürftige schützt unddie freiwillige Rückkehr, die Integration vor Ort bzw. dieNeuansiedlung in einem zweiten Asylland erleichtert." Die Parlamentarier in den Heimatländern von Flüchtlingen (soferndie Parlamente dort noch funktionieren) können mithelfen, diegesetzlichen und politischen Voraussetzungen für die Rückkehr ihrerLandsleute in Sicherheit und Würde zu schaffen.In Flüchtlings- und Asylfragen eine tragende Rolle spielen" Parlamentarier haben die einzigartige Chance, ihren Einfluss inFlüchtlings- und Asylfragen geltend zu machen, indem sie derÖffentlichkeit vor Augen führen, dass Flüchtlinge keine Bedrohung,sondern selbst bedrohte Menschen sind." Parlamentarier können dafür sorgen, dass die breite Öffentlichkeitbesser über das internationale Flüchtlingsrecht informiert wird undihre Regierung und ihre Wähler besser verstehen, warum eingroßzügiges, verlässliches und kohärentes System zum Schutz derFlüchtlinge und anderer Schutzbedürftiger im Interesse ihres Landesliegt. Sie können sich in die Asyldebatte einschalten, indem sie auf dienotwendige Unterscheidung zwischen Migrationsfragen einerseits undFragen des Flüchtlingsschutzes andererseits aufmerksam machen undRassismus und Fremdenfeindlichkeit anprangern.Förderung regionaler und internationaler Initiativen" Schließlich können Parlamentarier Kontakt zu ihren Kollegen inanderen Ländern suchen, um regionale und internationale Initiativenzu fördern, die die Achtung der Flüchtlinge und den Schutz ihrerRechte zum Ziel haben. !116


Kapitel 6Beitritt zu internationalenÜbereinkommen und Erlass vonEinführungsgesetzgebungParlamentarier der Länder, die der Genfer Flüchtlingskonventionund deren Protokoll noch nicht beigetreten sind, könnten sich fürden Beitritt als ersten, wichtigen Schritt zur Teilnahme aminternationalen Schutzsystem einsetzen. Die IPU und dasExekutivkomitee für das Programm von UNHCR haben diese Staatenimmer wieder eingeladen, sich den mit Stand September 2002144 Vertragsstaaten des Abkommens und/oder seines Protokolls (sieheSeite 15) anzuschließen.Angesichts der Notwendigkeit einer vorhersehbaren Reaktion aufFlüchtlingsströme ist der Beitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention undihrem Protokoll deshalb so wichtig, weil der Beitritt" mit der Verpflichtung einhergeht, humanitäre Mindeststandards fürdie Behandlung der Flüchtlinge einzuhalten," die Beziehungen zwischen dem Heimatland eines Flüchtlings unddem Asylland verbessert, indem der Akt der Asylgewährungentpolitisiert wird," die Bereitschaft des beitretenden Staates signalisiert, bei der Suchenach Lösungen für Flüchtlingsprobleme mit der internationalenGemeinschaft und UNHCR zusammenzuarbeiten," die Universalität des internationalen Flüchtlingsrechts anerkenntund stärkt.„Die Interparlamentarische Union fordert die Länder, die demAbkommen von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge unddessen Protokoll von 1967 sowie anderen weltweit gültigenRechtsakten des humanitären Völkerrechts und des Völkerrechtsauf dem Gebiet der Menschenrechte noch nicht beigetreten sind,eindringlich auf, dies zu tun, und ruft alle Staaten auf, ihren damiteinhergehenden Pflichten nachzukommen.“103. Konferenz der Interparlamentarischen Union, Mai 2000117


„Die Generalversammlung [erkennt an], dass die Gewährung vonAsyl durch einen Staat für Personen, die sich auf Artikel 14 derAllgemeinen Erklärung der Menschenrechte berufen können, einfriedlicher und humanitärer Akt ist und als solcher von keinemanderen Staat als unfreundlich angesehen werden kann.“Präambel der Erklärung der Vereinten Nationen über territoriales Asyl, Abs. 4Der Beitritt - ein Signal$ Mit dem Beitritt wird die Verpflichtung signalisiert,humanitäre Mindeststandards anzuwendenDiese Standards wurden in der Genfer Flüchtlingskonvention festgelegtund finden heute die Billigung der Mehrzahl der Staaten.$ Der Beitritt kann die Beziehungen zwischenLändern verbessernFlüchtlinge werden sich an den Grenzen eines Staates einfinden,gleichgültig, ob dieses Land den Flüchtlingsübereinkommen beigetretenist oder nicht. Die Präsenz von Flüchtlingen aus Nachbarländernkann zu gewissen Spannungen zwischen den Staaten führen.Diese Spannungen werden abnehmen, wenn sichtbar wird, dass sich dasLand entsprechend seiner Verpflichtungen aus dem internationalenFlüchtlingsrecht verhält, vor allem deshalb, weil in diesen Verträgender friedliche und humanitäre Charakter von Asyl bekräftigt wird.$ Der Beitritt beweist den Willen zu internationalerZusammenarbeitMit dem Beitritt zeigt ein Staat seine Bereitschaft, bei der Suche nachLösungen für Flüchtlingsprobleme mit der internationalen Gemeinschaftzusammenzuarbeiten. Der Beitritt erlegt einem Staat nicht dierechtliche Verpflichtung auf, Flüchtlinge auf Dauer aufzunehmen. Erdient vielmehr der Stärkung der Asyltradition, indem er sie imverbindlicheren Rahmen des Völkerrechts verankert.118


$ Der Beitritt hilft UNHCR bei der Mobilisierunginternationaler UnterstützungEin plötzlicher Massenzustrom von Flüchtlingen bedeutet für einEntwicklungsland meist enorme wirtschaftliche Belastungen, vor allemdann, wenn die ohnehin knappen Ressourcen, die eigentlich derörtlichen Bevölkerung zugute kommen sollten, für die Versorgung derFlüchtlinge aufgewendet werden müssen. Um hier Abhilfe zu schaffen,muss die Basis der Staaten, die die Flüchtlingsübereinkommen unterstützen,verbreitert werden. Dadurch kann die staatliche Verantwortungfür die Flüchtlinge gerechter verteilt werden.Häufig gestellte Fragen zum Beitritt$ Ermutigt der Beitritt Flüchtlinge zum Kommen?Erhöht der Beitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention die Wahrscheinlichkeit,dass Flüchtlinge in einem bestimmten Land um Asylansuchen werden?Diese Sorge wird durch keine bisherige Erfahrung bestätigt.Flüchtlinge möchten in der Nähe ihrer Heimat bleiben. Deshalbbeherbergen viele „Frontstaaten“, von denen manche keine Vertragsstaatender Flüchtlingsübereinkommen sind, einige der größtenFlüchtlingsbevölkerungen der Welt. Im Gegensatz dazu halten sich inwesteuropäischen Ländern, die alle Vertragsstaaten der GenferFlüchtlingskonvention und ihres Protokolls sind, erheblich wenigerAsylsuchende auf. Die „Attraktivität“ eines potenziellen Asyllandes istein sehr subjektiver Begriff und hat wenig mit rechtlichen Verpflichtungenzu tun. Wo ein Flüchtling Zuflucht sucht, hängt eher mitgeopolitischen Überlegungen oder familiären Verbindungen zusammen.$ Kann ein Land vermeiden, Flüchtlinge aufnehmenzu müssen, indem es der Genfer Flüchtlingskonventionnicht beitritt?Einem Flüchtling, der Schutz sucht, darf die Einreise nicht verweigertwerden. Ein Flüchtling darf auch nicht gegen seinen Willen in seinHerkunftsland oder in irgendein anderes Land zurückgeschickt werden,in dem ihm Verfolgung drohen könnte. Dieses Prinzip des nonrefoulementist eine Regel des Völkergewohnheitsrechts. Es ist somitfür alle Staaten verbindlich, und zwar ausnahmslos und unabhängigdavon, ob sie der Genfer Flüchtlingskonvention oder deren Protokollbeigetreten sind oder nicht.119


$ Bringt der Beitritt finanzielle Verpflichtungen mitsich?" Sind mit dem Beitritt Kosten verbunden?Mit dem Beitritt selbst entstehen einem Land keinerlei Kosten oderGebühren. Wie in Kapitel 2 dargelegt, wird UNHCR fast ausschließlichdurch freiwillige Beiträge finanziert. Die Aufnahme von Flüchtlingenbringt für ein Asylland - vor allem im Fall eines Massenzustroms -Belastungen verschiedener Art mit sich. Staaten sehen sich jedoch oftvor die Notwendigkeit gestellt, Flüchtlinge zu beherbergen, gleichgültig,ob sie den Flüchtlingsübereinkommen beigetreten sind odernicht. Durch den Beitritt wird UNHCR die Aufgabe erheblich erleichtert,internationale Unterstützung und Hilfsgelder zu mobilisieren." Ist ein Vertragsstaat verpflichtet, Flüchtlingen Land oderArbeit zu geben?Weder die Genfer Flüchtlingskonvention noch ihr Protokoll oder dieOAU-Konvention verlangen von den Vertragsstaaten, dass sie Flüchtlingein Bezug auf den Erwerb von Grund und Boden oder den Zugangzu Beschäftigung bevorzugt behandeln, obwohl Flüchtlingen in bestimmtenSituationen bevorzugt Zugang zu bezahlter Beschäftigungeingeräumt werden sollte. Bei Verhandlungen über den Verkauf vonLand müssen für Flüchtlinge allerdings dieselben Kriterien gelten wiefür andere Kategorien von Ausländern.$ Bedeutet der Beitritt, dass Flüchtlinge für immerbleiben?" Ist ein Vertragsstaat verpflichtet, Flüchtlingen auf Dauer Asylzu gewähren?Es wird Situationen geben, in denen Flüchtlinge auf Dauer in ihremAsylland bleiben und sich assimilieren. Der Schutz nach der GenferFlüchtlingskonvention ist jedoch nicht automatisch auf Dauer angelegt.In der Genfer Flüchtlingskonvention heißt es ausdrücklich, dass derFlüchtlingsstatus eine vorübergehende Rechtsstellung ist, die endet,sobald dem Flüchtling wieder wirksamer nationaler Schutz zurVerfügung steht. Internationaler Schutz ist nicht mehr gerechtfertigt,wenn im Herkunftsland grundlegende Veränderungen eingetreten sindund die Gründe für die Furcht vor Verfolgung beseitigt wurden. In derRegel ist die freiwillige Rückkehr die bevorzugte Lösung, wenn es dieVerhältnisse im Herkunftsland gestatten.120


Was tun, wenn die örtliche BevölkerungBedenken gegen den Beitritt hat?Manche Bedenken in der Bevölkerung sind auf eine unrichtige Auslegungoder Vorstellung von der Genfer Flüchtlingskonvention und ihremProtokoll zurückzuführen. Die den Staaten auferlegten Verpflichtungensind nicht so umfangreich, wie oft angenommen wird.Die Genfer Flüchtlingskonvention und ihr Protokoll sind nichts anderesals ein rechtlicher Rahmen und eine Grundlage, auf der ein Land seineeigene Flüchtlingspolitik aufbauen kann. Ohne einen solchen Rahmen undeine solche Grundlage besteht die Gefahr, dass Regierungen inFlüchtlingsfragen ausschließlich nach eigenem Ermessen vorgehen.Wenn Flüchtlinge keinen Rechtsstatus haben, könnte ihr Zugang zuSchutz und Hilfe in Frage gestellt sein. Daraus können sich Probleme mitden Aufnahmegemeinden ergeben.Es ist für einen Staat weitaus besser, eine solide Flüchtlingspolitik zuhaben, bevor er mit einer Flüchtlingskrise konfrontiert ist. Politische Maßnahmen,die in einer solchen Ausnahmesituation in aller Eile getroffenwerden, wirken sich oft zum Nachteil des Staates aus. !Gesetzgebung: Der nächste SchrittDer Beitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention und ihrem Protokoll istnur der erste Schritt auf dem Weg zu einer adäquaten Rechtsgrundlagefür den Flüchtlingsschutz. Innerstaatliche Gesetze müssen verabschiedetoder geändert werden, damit die Bestimmungen der GenferFlüchtlingskonvention und ihres Protokolls wirksam umgesetzt werdenkönnen. UNHCR arbeitet eng mit den Staaten zusammen, umsicherzustellen, dass die spezielle Rechtstradition und die Ressourcenjedes einzelnen von ihnen seinen internationalen Verpflichtungenangemessen sind. In einer Zeit, in der viele Regierungen Gesetzesvorlageneinbringen oder verwaltungsrechtliche Maßnahmen treffen,deren Ziel es ist, die Zuwanderung einzudämmen, muss mit vielUmsicht darauf geachtet werden, dass sämtliche Grundsätze desFlüchtlingsschutzes im Rechtsgefüge verankert werden.„Die Interparlamentarische Union fordert die betreffenden Staatennachdrücklich auf, sich streng an ihre Verpflichtungen aus demhumanitären Völkerrecht und den internationalen Vertragswerkenüber Menschenrechte und Flüchtlinge zu halten und für derenEinhaltung zu sorgen.“102. Konferenz der Interparlamentarischen Union, Oktober 1999121


Das Exekutivkomitee für das Programm von UNHCR hat Verständnisdafür geäußert, dass sich die Staaten mit dem Problem des Missbrauchsder Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft auseinandersetzen, hat die Staaten jedoch eindringlich ersucht, streng darauf zuachten, dass ihre nationalen Rechtsvorschriften und ihre Verwaltungspraxis,etwa auch die Maßnahmen zur Migrationskontrolle, im Einklangmit den Grundsätzen und Standards auf dem Gebiet des Flüchtlingsrechtsund der Menschenrechte stehen. !Ein kurzer ÜberblickAlles was Sie zum Thema Beitritt zu deninternationalen Flüchtlingsübereinkommen undVerabschiedung von Einführungsgesetzenwissen und tun müssenVertragsstaat internationaler Flüchtlingsübereinkommen werden" Als ersten Schritt sollten Sie feststellen, ob Ihr Staat den wichtigsteninternationalen Verträgen - der Genfer Flüchtlingskonvention undihrem Protokoll - beigetreten ist (siehe 13 oder informieren Sie sichbei örtlichen Quellen oder dem nächstgelegenen UNHCR-Büro, sieheAnhang 3)" Wenn Ihr Staat diesen Instrumenten noch nicht beigetreten ist,ergreifen Sie die Initiative in Form einer schriftlichen oder mündlichenAnfrage an die Regierung oder einer Gesetzesvorlage einesAbgeordneten." Es wäre ratsam, dass Sie nicht nur die Ihnen zur Verfügung stehendenparlamentarischen Mechanismen kennen und nutzen, sondern sichauch mit den rechtlichen Schritten vertraut machen, die für denBeitritt erforderlich sind. Anhang 1 enthält Muster von Beitrittsurkundenund -erklärungen.Wenn die Genfer Flüchtlingskonvention und ihr Protokoll nochnicht ratifiziert oder unterzeichnet wurden" Wenn ein Antrag auf Ratifikation oder Beitritt innerhalb einervernünftigen Frist, nachdem die nötigen Informationen vorliegen,eingebracht wurde, unterstützen Sie den Antrag mit Ihrer Stimme." Bringt die Regierung keinen solchen Antrag innerhalb einervernünftigen Frist ein, bedienen Sie sich der parlamentarischen122


Verfahren, um die Regierung nach den Gründen zu befragen und ihrnahe zu legen, den Ratifikations- oder Beitrittsprozess unverzüglicheinzuleiten." Wenn die Regierung die Genfer Flüchtlingskonvention und ihrProtokoll unterzeichnet, den Ratifikationsprozess jedoch hinausgezögerthat:- Nützen Sie den parlamentarischen Prozess, um zu fragen, warumdie Regierung so lange braucht, und um ihr nahe zu legen, denProzess zu beschleunigen.- Nützen Sie Ihr Recht auf Gesetzesinitiative und bringen Sie einediesbezügliche Gesetzesvorlage ein.Wenn sich die Regierung gegen die Ratifikation oder den Beitrittausspricht" Finden Sie in allen Einzelheiten heraus, warum." Helfen Sie nötigenfalls mit, Bedenken und Missverständnisse auszuräumen,und bedienen Sie sich ihres politischen Netzwerks, um denProzess zu beschleunigen." Werben Sie in Ihrer Wählerschaft um die Ratifikation oder denBeitritt.Beitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention" Staaten können der Genfer Flüchtlingskonvention jederzeit beitreten,indem sie beim Generalsekretär der Vereinten Nationen eine Beitrittsurkundehinterlegen." Die Beitrittsurkunde muss vom Außenminister oder vom Staats- oderRegierungschef unterzeichnet sein. Üblicherweise wird sie über denbeim Sitz der Vereinten Nationen in New York akkreditierten Vertreterdes beitretenden Landes übergeben." Anhang 1 enthält eine Mustervorlage für eine Beitrittsurkunde zurGenfer Flüchtlingskonvention.Im Abkommen vorgesehene Erklärungen zu den Alternativen" Anlässlich des Beitritts zur Genfer Flüchtlingskonvention geben dieStaaten eine Erklärung ab, ob sie die Alternative a) oder b) vonArtikel 1 Abschnitt B Absatz 1 wählen." Artikel 1 B (1) lautet: „Im Sinne dieses Abkommens können die im Artikel 1Abschnitt A enthaltenen Worte ‚Ereignisse, die vor dem 1. Januar 1951eingetreten sind’ in dem Sinne verstanden werden, dass es sich entweder um a),Ereignisse, die vor dem 1. Januar 1951 in Europa eingetreten sind,’ oder b)‚Ereignisse, die vor dem 1. Januar 1951 in Europa oder anderswo eingetreten123


sind,’ handelt. Jeder vertragschließende Staat wird zugleich mit der Unterzeichnung,der Ratifikation oder dem Beitritt eine Erklärung abgeben, welcheBedeutung er diesem Ausdruck vom Standpunkt der von ihm aufgrund diesesAbkommens übernommenen Verpflichtungen zu geben beabsichtigt.“" Fast alle Staaten, die der Genfer Flüchtlingskonvention beigetretensind, haben die weiter gefasste Alternative b) akzeptiert, was voraussichtlichauch bei zukünftigen Beitrittsstaaten der Fall sein wird." Die meisten Staaten, die ursprünglich die geographische Beschränkung- Alternative a) - gewählt hatten, haben diese zurückgezogen.Mit Stand September 2002 hatten nur fünf Länder die geographischeBeschränkung beibehalten.Beitritt zum Flüchtlingsprotokoll und gleichzeitiger Beitritt" Für den Beitritt zum Flüchtlingsprotokoll gilt dasselbe Verfahren, dassoeben für die Genfer Flüchtlingskonvention beschrieben wurde." Der Beitritt zum Flüchtlingsprotokoll beruht auf dem Verständnis,dass dessen Bestimmungen ohne jede geographische Beschränkungangewendet werden." Anhang 1 enthält eine Mustervorlage für eine Beitrittsurkunde zumProtokoll.Geographischer Anwendungsbereich" Die meisten Staaten treten gleichzeitig der Genfer Flüchtlingskonventionund dem Protokoll bei." Bei gleichzeitigem Beitritt ist die formale Erklärung nach Artikel1 B (1) der Genfer Flüchtlingskonvention hinsichtlich des geographischenAnwendungsbereichs dennoch erforderlich (siehe Textzitatoben).Nachfolge" Staaten, die durch die Teilung oder den Zerfall anderer Staatenentstehen, sind nicht automatisch an die vom Vorgängerstaat geschlossenenVerträge gebunden." Diese neuen Staaten können zwischen drei Optionen wählen: Siekönnen a) in die vom Vorgängerstaat eingegangenen Verpflichtungeneintreten, b) als neue Staaten (de novo) beitreten oder c) ihre Absichtbekannt geben, nicht in die vom Vorgängerstaat geschlossenenVerträge einzutreten." Anhang 1 enthält eine Mustervorlage für eine Nachfolgeurkunde -entsprechend Option a) - zur Genfer Flüchtlingskonvention und zumProtokoll.►124


Vorbehalte, Einwendungen oder Einvernehmenserklärungen" Stellen Sie sicher, dass die Genfer Flüchtlingskonvention und dasProtokoll nicht von irgendwelchen Vorbehalten, die ihren Anwendungsbereicheinschränken, oder durch sonstige Einwendungen oderEinvernehmenserklärungen begleitet werden." Wenn die Regierung im Parlament einen Ratifikationsantrag einbringt,der mit Vorbehalten, die den Anwendungsbereich des Abkommensbeschränken, Einwendungen oder Einvernehmenserklärungen versehenist, können Sie,- nachdem Sie sich vergewissert haben, dass für solcheBeschränkungen kein Grund vorliegt, dafür eintreten, dass dasAllgemeininteresse über Gruppen- oder auf spezifischenUmständen beruhende Interessen gestellt wird, und,- wenn nötig, die öffentliche Meinung mobilisieren, um dieRegierung zum Umdenken zu veranlassen." Wenn die Gründe für die Vorbehalte der Regierung, die den Anwendungsbereichdes Abkommens einschränken, ihre Einwendungenoder Einvernehmenserklärungen weggefallen sind, können Sie- die parlamentarischen Verfahren nützen, um die Regierung überihre weiteren Absichten zu befragen, und- Maßnahmen ergreifen, um diese Einschränkungen aufzuheben." Außerdem können Sie von Ihrem Initiativrecht Gebrauch machenund die Aufhebung dieser Einschränkungen vorschlagen.Nach dem Abkommen zulässige besondere Vorbehalte undEinschränkungenUm besonderen Umständen zum Zeitpunkt des Beitritts oder derNachfolge Rechnung tragen zu können, haben vertragschließende Staatennach der Genfer Flüchtlingskonvention und dem Protokoll das Recht,hinsichtlich einiger Bestimmungen Einschränkungen festzulegen oderVorbehalte geltend zu machen. Gemäß Artikel 42 sind jedoch gegeneinige grundlegende Bestimmungen des Abkommens keine Vorbehaltezulässig. Dabei handelt es sich um:- Artikel 1: Definition des Begriffs „Flüchtling“- Artikel 3: Verbot unterschiedlicher Behandlung- Artikel 4: Religionsfreiheit- Artikel 16 (1): Zugang zu den Gerichten- Artikel 33: Verbot der Ausweisung und Zurückweisung(non-refoulement)- Artikel 36 bis einschl. 46: Schlussbestimmungen ►125


" Gleichzeitig mit dem Beitritt zum Flüchtlingsprotokoll könnenVorbehalte zu jedem beliebigen Artikel der Genfer Flüchtlingskonventionmit denselben Ausnahmen wie oben angeführt geltendgemacht werden." Ferner sind Vorbehalte zu Artikel IV des Flüchtlingsprotokollsmöglich, der Artikel 38 der Genfer Flüchtlingskonvention (Regelungvon Streitfällen) entspricht." Keine Vorbehalte sind zu Artikel II des Protokolls über dieZusammenarbeit mit UNHCR zulässig." Im Laufe der Zeit haben einige Staaten aufgrund geänderterUmstände beschlossen, Vorbehalte, die sie beim Beitritt geltendgemacht hatten, zurückzunehmen.Verabschiedung von Einführungsgesetzgebung" Sobald die Genfer Flüchtlingskonvention und das Flüchtlingsprotokollratifiziert und in Kraft getreten sind, sorgen Sie dafür, dassdas Parlament nationale Gesetze beschließt, die den Bestimmungender internationalen Übereinkommen entsprechen." Machen Sie nötigenfalls von den parlamentarischen VerfahrenGebrauch, um die Regierung zu veranlassen, Gesetzesentwürfe oderÄnderungen zu bestehenden Gesetzen innerhalb einer vernünftigenFrist im Parlament einzubringen." Achten Sie vor allem darauf, dass die Gesetze über die Zuwanderungund die Staatsangehörigkeit sowie das Strafgesetzbuch mit denNormen des internationalen Flüchtlingsrechts im Einklang stehen.Hinzuziehung externer Fachleute oder Beratung durch UNHCR" Holen Sie nach Bedarf Gutachten von Experten für nationales undinternationales Flüchtlingsrecht ein." Welche Rechtsvorschriften Sie zur Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonventionund ihres Protokolls beschließen, wird von dernationalen Rechtstradition und den Verhältnissen im Land sowiedavon abhängen, inwieweit Flüchtlinge und Asylsuchende bereitsdurch andere innerstaatliche Gesetzesbereiche geschützt werden.UNHCR kann in dieser Hinsicht den einzelnen Ländern auf Anfragebehilflich sein. Das Amt kann Parlamentariern und ihren MitarbeiternInformationen, Ratschläge und Richtlinien zur Verfügung stellen." Das UNHCR-Büro, das sich in dem betreffenden Land befindet oderfür das betreffende Land zuständig ist, kennt die örtlichen undregionalen Verhältnisse und die internationalen Standards und kannParlamentariern als erste Anlaufstelle dienen, unterstützt von derUNHCR-Abteilung für internationalen Schutz (siehe Liste derUNHCR-Büros in Anhang 3). !126


Grundelemente einzelstaatlicherFlüchtlingsgesetzeNachstehend sind einige Elemente aus den jeweilsangegebenen völkerrechtlichen Bestimmungen und Standardsaufgeführt, die Parlamentariern bei der Ausarbeitungnationaler Flüchtlingsschutzbestimmungen als Anleitungdienen können.NichtdiskriminierungArt. 3 der Genfer Flüchtlingskonvention; Art. IV der OAU-Konvention; Art. 2 derAllgemeinen Erklärung der Menschenrechte" Die einleitenden Bestimmungen sollten die allgemeine Garantieenthalten, dass die Gesetze ohne unterschiedliche Behandlung ausGründen der Rasse, der Religion, der Staatsangehörigkeit, derZugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe, der politischenÜberzeugung oder des Herkunftslandes auf alle Personen Anwendungfinden, die als Flüchtlinge anerkannt werden." Die Definition von Asylsuchenden sollte alle Personen einschließen,die den Wunsch nach Asyl äußern, unabhängig davon, ob einformaler Asylantrag gestellt wurde.Kriterien des FlüchtlingsbegriffsArt. 1 A und B der Genfer Flüchtlingskonvention; Absätze 6 A und B derUNHCR-Satzung; Art. 1 (1), (2) und (3) der OAU-Konvention" Für die Vertragsstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention/desFlüchtlingsprotokolls müssen die Kriterien für die Zuerkennung derFlüchtlingseigenschaft zumindest mit der im Abkommen enthaltenenDefinition übereinstimmen. Für Vertragsstaaten der OAU-Konventionsollte die in der Konvention enthaltene erweiterte Definitiongelten." UNHCR ermutigt alle Staaten, sich für die erweiterte Definition ausder OAU-Konvention und der Erklärung von Cartagena zuentscheiden.►127


" Die internationale Gemeinschaft hat noch keinen Konsens über einenfür die Staaten verpflichtenden Umgang mit Personen gefunden, diedem erweiterten Flüchtlingsbegriff entsprechen. Deshalb stehen denAufgaben, die die UN-Generalversammlung UNHCR im Laufe derZeit übertragen hat, keine entsprechenden Verpflichtungen derStaaten gegenüber. Das bedeutet, dass der Schutz solcher Personennicht völkerrechtlich festgelegt, sondern dem Ermessen der Staatenüberlassen ist." Bis ein internationaler Konsens erreicht ist und als Unterstützung aufdem Weg zu einem solchen Konsens könnten Parlamentarier in ihreninnerstaatlichen Rechtsvorschriften nach dem Vorbild der OAU-Konvention und der Erklärung von Cartagena den Schutz vonPersonen vorsehen, die vor bewaffneten Konflikten fliehen." Die Klauseln, die bestimmte Flüchtlingskategorien vom internationalenSchutz ausschließen, sind ebenfalls Teil der Flüchtlingskriterien.Es sind dies Artikel 1 D, E und F der Genfer Flüchtlingskonvention,und Artikel 1 (5) der OAU-Konvention. Da die Ausschlussklauselnin der Genfer Flüchtlingskonvention erschöpfendaufgeführt sind, sollten sie unverändert und ohne Hinzufügung in dieinnerstaatlichen Gesetze übernommen werden." Auch die Klauseln bezüglich der Bedingungen, unter denen derFlüchtlingsstatus endet, sind Teil der Kriterien. Es sind dies Artikel1 C der Genfer Flüchtlingskonvention und Artikel 1 (4) der OAU-Konvention. Da die Beendigungsklauseln erschöpfend aufgeführtsind, sollten sie unverändert und ohne Hinzufügung in die innerstaatlichenGesetze übernommen werden.Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft" Die Statusfeststellung ist der Schlüssel zum Schutz; dennoch sind inder Genfer Flüchtlingskonvention keine diesbezüglichen Verfahrenvorgeschrieben." Viele Länder sowie UNHCR verfügen über umfangreiche Erfahrungenin der Anwendung der Flüchtlingsdefinition. Doch spielenin diesem Bereich nationale Rechtsstrukturen, Ressourcen undBedürfnisse eine bedeutende Rolle." Auf internationaler Ebene hat das UNHCR-Exekutivkomitee eineReihe von Mindestanforderungen für Verfahren zur Statusfeststellungempfohlen (siehe Kapitel 3).►128


Non-refoulement und Ausweisung von FlüchtlingenArt. 32 und 33 der Genfer Flüchtlingskonvention; Art. II (3) der OAU-Konvention;Beschluss Nr. 6 (XXVIII) des UNHCR-Exekutivkomitees; Beschluss Nr. 7(XXVIII) des UNHCR-Exekutivkomitees" Das nationale Recht sollte Flüchtlinge und Asylsuchende ausdrücklichvor jedweder Art der Ausweisung oder Zurückweisung über dieGrenzen von Gebieten schützen, in denen ihr Leben oder ihreFreiheit wegen ihrer Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, ihrerZugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrerpolitischen Überzeugung bedroht wäre." Dieser Non-refoulement-Grundsatz ist in Artikel 33 der GenferFlüchtlingskonvention kodifiziert. Derselbe Artikel enthält auch einewichtige Ausnahme, nämlich dass sich kein Flüchtling auf nonrefoulementberufen kann, der aus schwerwiegenden Gründen als eineGefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sichbefindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staatesbedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechensrechtskräftig verurteilt wurde." Vertragsstaaten des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame,unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, des InternationalenPaktes über bürgerliche und politische Rechte oder verschiedener regionalerMenschenrechtsinstrumente haben andere bzw. zusätzliche Verpflichtungenim Zusammenhang mit dem Non-refoulement-Gebot. DieParlamentarier in diesen Ländern könnten diese verschiedenenFormen des Schutzes gegebenenfalls zu einem einzigen Gesetzzusammenfassen." Die Rechtsvorschriften sollten auch die Bestimmung enthalten, dassein Flüchtling, der sich rechtmäßig im Land aufhält, nur aus Gründender nationalen Sicherheit oder der öffentlichen Ordnung ausgewiesenwerden darf und vor seiner Ausweisung Anspruch auf bestimmteVerfahrensgarantien hat.Illegale Einreise und HaftArt. 31 der Genfer Flüchtlingskonvention; Beschluss Nr. 44 (XXXVII) desUNHCR-Exekutivkomitees; UNHCR-Richtlinien über die Inhaftierung vonAsylsuchenden" Flüchtlinge und Asylsuchende sollten nicht bestraft werden, weil sieunrechtmäßig in ein Land eingereist sind oder sich dort unrechtmäßigaufhalten, wenn sie sich unverzüglich bei den zuständigen Behördenmelden und ihre Gründe vorbringen (siehe Kapitel 5). ►129


Personal- und ReiseausweiseArt. 27 und 28 der Genfer Flüchtlingskonvention samt Anhang; Art. VI der OAU-Konvention; Beschluss Nr. 35 (XXXV) des UNHCR-Exekutivkomitees; BeschlussNr. 49 (XXXVIII) des UNHCR-Exekutivkomitees" Die Rechtsvorschriften sollten vorsehen, dass anerkanntenFlüchtlingen Personalausweise und Flüchtlingen, die sich rechtmäßigim Land aufhalten, Reiseausweise ausgestellt werden." Die Ausstellung eines Reiseausweises bedeutet nicht, dass einemFlüchtling die Staatsangehörigkeit zuerkannt wurde. SolcheDokumente sind jedoch für Flüchtlinge von besonderer Bedeutung,da sie Reisen in andere Länder, sei es zwecks Studium, Erwerbstätigkeit,Neuansiedlung oder aus gesundheitlichen Gründen,erleichtern." Das örtliche UNHCR-Büro kann in dieser Frage Hilfestellung leisten.Aufnahmeeinrichtungen und Unterstützung" Abhängig von den im Land verfügbaren Ressourcen könnenAsylbewerber, die als hilfsbedürftig eingestuft werden, bis zurendgültigen Erledigung ihres Asylantrags unterstützt werden." Diese Unterstützung, die von einer kompetenten NGO geleistetwerden kann, kann folgende Leistungen beinhalten:- die grundlegendsten Gebrauchsgüter und gegebenenfallsSozialleistungen- Beratung bei der Einreichung und Erörterung des Asylantragsund in verwaltungstechnischen Angelegenheiten- soziale Beratung- RechtsberatungSonstige Rechte und Pflichten der Flüchtlinge(Kapitel II, III, IV und V der Genfer Flüchtlingskonvention)" Folgende Rechte sollten im Einklang mit den für Staatsangehörigegeltenden Standards gewährt werden:- Religionsausübung und religiöse Erziehung: kein Vorbehaltzulässig- Öffentlicher Grundschulunterricht- Staatliche Fürsorge, soziale Sicherheit und Arbeitsrecht- Zugang zu den Gerichten (kein Vorbehalt zulässig)- Rechtsbeistand- Patentrechte►130


" Das Abkommen behandelt auch verschiedene Angelegenheiten, dienachhaltige Auswirkungen auf das tägliche Leben der Flüchtlingehaben, etwa- Erwerb von beweglichem und unbeweglichem Eigentum(Artikel 13)- Erwerbstätigkeit (Artikel 17, 18 und 19)- Wohnungswesen (Artikel 21)- Wohlfahrt (Artikel 23)- Arbeitsrecht und soziale Sicherheit (Artikel 24)" Jeder Flüchtling hat Pflichten gegenüber seinem Zufluchtsland undmuss die geltenden Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften sowiedie zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenenMaßnahmen der Behörden beachten (Artikel 2).Die Rolle von UNHCRArt. 35 der Genfer Flüchtlingskonvention; Art. VIII der OAU-Konvention" Es sollten eigene Bestimmungen betreffend die Zusammenarbeit mitUNHCR und die Erleichterung seiner Überwachungsaufgabe vorgesehenwerden, unter anderem durch die Bereitstellung vonInformationen und statistischen Angaben über die Lage der Flüchtlingeim Land, über die Umsetzung der maßgeblichen internationalenFlüchtlingsverträge und über alle Gesetze, Verordnungen undVerwaltungsvorschriften, die für Flüchtlinge von Belang sind.Vertraulichkeit" Die Vertraulichkeit der persönlichen Daten von Asylsuchenden undFlüchtlingen muss gewahrt werden." Die Weitergabe solcher persönlichen Daten an Dritte sollte stets vonder Zustimmung des betreffenden Flüchtlings oder Asylsuchendenabhängig gemacht werden.Menschenrechte" Es ist wichtig, darauf zu achten, dass die Gesetze keineBestimmungen enthalten, die es irgendeiner Behörde gestatten,Handlungen in Bezug auf Flüchtlinge oder Asylsuchende zu setzen,die nach dem allgemeinen Völkerrecht auf dem Gebiet derMenschenrechte einer Verletzung ihrer Grundrechte und Grundfreiheitengleichkommen. !131


Kapitel 7FinanzierungDie internationale Verpflichtung, Flüchtlinge nicht in Gefahrzurückzuschicken, ist absolut und gilt für alle Länder unabhängigvon ihrem wirtschaftlichen Entwicklungsstand. Flüchtlingenlebensrettenden Beistand zu leisten, faire und wirksame Asylverfahreneinzurichten, Flüchtlingen bei der Rückkehr in ihre Heimat oder bei derIntegration in Aufnahmegemeinschaften zu helfen, all das verursachtKosten, die von den Aufnahmestaaten und, im Sinne der internationalenSolidarität, von der internationalen Gemeinschaft getragen werdenmüssen. Die Bedürfnisse sind jedoch erheblich größer als dievorhandenen Mittel. Da die Parlamentarier bei der Zuweisung vonHaushaltsmitteln eine wesentliche Rolle spielen, hängt die Wirksamkeitder Flüchtlings- und Asylpolitik ihrer Regierung und desinternationalen Flüchtlingsschutzsystems maßgeblich von ihrer Bereitschaftab, diese mit den entsprechenden Mitteln auszustatten.Nationale Haushaltsplanung für den FlüchtlingsschutzVieles, was aufgewendet werden muss, um Flüchtlinge zu schützen undihnen beizustehen, ist schwer zu beziffern. Regierungen, dieFlüchtlinge aufnehmen, tragen sehr konkret zum Flüchtlingsschutz bei,etwa indem Grundstücke für Flüchtlingslager oder -siedlungenbereitgestellt und örtliche Infrastruktureinrichtungen für dieFlüchtlingsbevölkerung geschaffen werden. Es ist zwar schwierig, dieseForm des Beitrags in Zahlen auszudrücken, doch auch Aufnahmeländersind Geberländer und sollten als solche anerkannt und gewürdigtwerden. Andere Regierungen unterstützen Aufnahmeländer mit GeldoderSachleistungen. Manche bieten Plätze für Neuansiedlung an. Allediese Leistungen sind von größter Bedeutung für die internationaleSolidarität und die gemeinsame Wahrnehmung der Verantwortung fürden Flüchtlingsschutz.132


„Der Interparlamentarische Rat ...ersucht alle Parlamente eindringlich,dafür Sorge zu tragen, dass die Notwendigkeit,den nationalen Institutionenund dem Hohen Flüchtlingskommissarder Vereinten Nationenangemessene finanzielle Mittel zurVerfügung zu stellen, bei derErörterung und Verabschiedung dernationalen Haushalte ausdrücklichangesprochen wird.“Die Parlamentarier solltenihre Regierung nachdrücklichdazu auffordern, Institutionen,Verfahren undProgramme im Rahmenihrer verfügbaren Ressourcenso zu planen undfinanziell auszustatten, dassdiese den Bedürfnissen derAsylsuchenden und Flüchtlingenachkommen können.UNHCR berät Regierungen,Rat der IPU, April 2001die sich um die Erhöhung ihrer Aufnahmekapazitäten für Flüchtlingebemühen, und unterstützt solche Bemühungen entweder direkt oderindem es den Regierungen hilft, andere Finanzierungsquellen zuerschließen. Die Prioritäten werden von Land zu Land verschieden sein,doch bei den meisten Ländern wird es darum gehen, ein System für dieAufnahme von Asylsuchenden und die Deckung ihrer grundlegendenBedürfnisse einzurichten. Die Regierungen brauchen außerdem eineBehörde, die für Flüchtlingsangelegenheiten zuständig ist, d. h. eineDienststelle, die das Verfahren zur Feststellung derFlüchtlingseigenschaft durchführt. Dank seiner 50-jährigen Erfahrungweltweit ist UNHCR in der Lage, kosteneffiziente Strukturen undVerfahren zu empfehlen, die den örtlichen Bedingungen Rechnungtragen.Beitragszahlungen an UNHCRDie internationale Flüchtlingshilfe wird über UNHCR, NGOs oder aufbilateraler Ebene koordiniert. Das Amt des Flüchtlingshochkommissarsist eine der wenigen UN-Organisationen, die zur Finanzierung ihrerTätigkeit fast ausschließlich auf freiwillige Beiträge angewiesen ist.Weniger als zwei Prozent seines Jahresbudgets stammen ausHaushaltsmitteln der Vereinten Nationen; der restliche Finanzbedarfwird von Staaten, Privatpersonen und dem privaten Sektor aufgebracht.$ Der UNHCR-HaushaltAls die Zahl der von UNHCR zu betreuenden Personen 1995 mit27 Millionen Menschen einen neuen Höchststand erreichte, erhöhtesich auch sein Haushalt von 544 Millionen USD im Jahr 1990 auf über1 Milliarde USD für den Großteil der Neunzigerjahre. Der revidierteUNHCR-Haushalt für das Jahr 2002 betrug 1.044,5 Millionen USD.133


Der jährliche Programmhaushalt von UNHCR gibt den Regierungenund anderen einen transparenten und umfassenden Überblick übersämtliche Schutz- und Hilfsoperationen des Amtes und lässt UNHCRgleichzeitig die nötige Flexibilität beim Einsatz seiner finanziellenRessourcen, wenn sich im Laufe eines Jahres ein unvorhergesehenerBedarf ergibt.$ Freiwillige BeiträgeObwohl UNHCR von zahlreichen Regierungen, zwischenstaatlichenOrganisationen, NGOs und Privatpersonen Beiträge erhält, kommt derGroßteil seines Finanzbedarfs von nur 15 Gebern: 14 Regierungen undder Europäischen Kommission. Von 1995 bis 2002 wurden über95 Prozent sämtlicher UNHCR-Mittel von diesen 15 Gebern aufgebracht.Um die Abhängigkeit, die mit einer so engen Geberbasisverbunden ist, zu verringern, versucht UNHCR unermüdlich, den Kreisseiner Geber zu erweitern. UNHCR setzt vor allem auf dieReformländer, mit deren Hilfe es eine breitere und geographischrepräsentativere Geberbasis erreichen möchte.UNHCR erhält auch vom Privatsektor - der Öffentlichkeit, Firmen,Stiftungen und NGOs - finanzielle Unterstützung. Als Reaktion aufseine Spendenaufrufe des Jahres 2001 in mehreren Ländern undinsbesondere auf seine dringenden Appelle anlässlich der Notsituationin Afghanistan erhielt UNHCR im Jahr 2001 über 20 Millionen USDSpendengelder vom Privatsektor. Die Spenden stammten hauptsächlichaus Europa (Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien undSpanien), aus den Vereinigten Staaten von Amerika und aus Japan.NGOs tragen zum UNHCR-Jahresbudget bei, indem sie fürverschiedene Einsätze von UNHCR zu Spenden aufrufen. Einige NGOssetzen sich besonders engagiert für die Beschaffung von Mitteln fürUNHCR ein, zum Beispiel España con ACNUR, USA for UNHCR, UKfor UNHCR (Refaid) und Action Refugiés. Seit einigen Jahren nehmendie Beiträge des Privatsektors und von NGOs dank konzertierterAufklärungs- und Öffentlichkeitsarbeit über Rundfunk, Fernsehen,Presse und andere Medienunternehmen zu.134


$ Die Notwendigkeit vorhersehbarer und flexiblerFinanzierungEs ist keineswegs garantiert, dass UNHCR alle zur Finanzierung seinergeplanten Aktivitäten erforderlichen Mittel auch tatsächlich erhält. ZumBeispiel fehlten UNHCR im Finanzjahr 2002 75,2 Millionen USD zurErfüllung seiner im Haushalt veranschlagten Aktivitäten. Wenn Geldknapp ist, müssen wichtige Programme wie etwa Schulbildung undHilfe zur Selbstversorgung reduziert oder gestrichen werden. DieseUnsicherheit wird noch dadurch verstärkt, dass das Medieninteresseund damit die internationale Unterstützung je nach Situationunterschiedlich groß sind. UNHCR hat größere Schwierigkeiten,Geldmittel für seit langem bestehende Flüchtlingspopulationen zubeschaffen, die oft von den Medien vergessen werden, als für akuteFlüchtlingssituationen, die plötzlich in den Mittelpunkt desMedieninteresses rücken.Die größten Geldgeber vonUNHCR(2002, in Millionen USD)Vereinigte Staaten vonAmerika 259,2Japan 118,9Europäische Kommission 70,7Niederlande 61,2Schweden 42,4Norwegen 38,7Großbritannien 33,6Dänemark 33,1Deutschland 30,6Kanada 18,9Schweiz 16,3Italien 13,9Australien 13,8Finnland 11,9Frankreich 10,7Gesamt 773,9Die Beträge wurden gerundet. !Der Umfang der verfügbarenGeldmittel ist natürlich wichtig,doch auch ihre Qualität –Vorhersehbarkeit, Flexibilitätund Schnelligkeit – ist vongroßer Bedeutung. Allzu oftmuss UNHCR Hilfsaktioneneinleiten, noch bevor geklärtist, wann wie viel Geld vorhandensein wird oder ob mitden Mitteln Bedingungen verknüpftsein werden. WennGeber hinsichtlich der Verwendungder Mittel Bedingungenstellen (Zweckbindung),schränken sie die Unabhängigkeitvon UNHCR einund schwächen die Organisationin ihrer koordinierendenRolle.Frühzeitige und vorhersehbare Mittelbereitstellung hilft UNHCR beider Planung seiner Einsätze; flexible Finanzierung versetzt es in dieLage, seine finanziellen Ressourcen optimal einzusetzen.135


UNHCR ersucht die Geldgeber, ihre Beiträge nicht an einen Verwendungszweckzu binden. Ist eine Zweckbindung unumgänglich, dannsollte sie möglichst allgemein definiert sein. Dadurch kann derFlüchtlingshochkommissar Mittel umwidmen, wenn neuer Bedarfentsteht oder wenn Flüchtlingskrisen gelöst wurden, und sobedarfsgerecht agieren, wie es die Regierungen, die Öffentlichkeit unddie Flüchtlinge von ihm erwarten.$ Beiträge in Form von SachleistungenSachleistungen in Form von Hilfsgütern oder Dienstleistungen wieZelte, Medikamente, Werkzeug, Lastwagen, Lufttransport, Logistik undFachpersonal ergänzen die Ressourcen von UNHCR, insbesondere ingroßen oder schwierigen Notsituationen. Diese Beiträge müssen demkonkreten Einsatz angepasst sein, für den sie bestimmt sind.Finanzierung im Fall einer FlüchtlingskriseIn einer Notsituation wird für die Durchführung der Projekte undEinsätze sowie für die administrative Unterstützung in der Regelvorläufig der Operative Reservefonds von UNHCR in Anspruchgenommen. Da die Organisation jedoch fast zur Gänze durchfreiwillige Beiträge finanziert wird, ist UNHCR darauf angewiesen,dass die Gebergemeinde rasch auf eine Flüchtlingskrise reagiert.In den ersten Tagen einer Notsituation arbeitet UNHCR gemeinsam mitdem Asylland eine Strategie für die Beziehungen zu Gebern aus, die fürdie Dauer der Operation beibehalten wird. Geber werden klar über dendringendsten Bedarf sowie über Fortschritte und Erschwernisseinformiert, größtenteils über Appelle, die von der UNHCR-Zentralenach Rücksprache mit ihren Außenstellen und dem Asylland an dieGebergemeinde gerichtet werden. Geber werden in regelmäßigenInformationssitzungen über die Fortschritte der Operation auf demLaufenden gehalten.„Die Konferenz empfiehlt, dass die internationalenFinanzinstitutionen Ländern, die Flüchtlinge in großer Zahlaufnehmen, großzügige Konditionen einräumen.“99. Konferenz der Interparlamentarischen Union, April 1998136


" Was die Parlamentarier tun könnenParlamentarier können die Zuteilung nationaler Haushaltsmittelunterstützen, die es ermöglichen, faire und wirksame Asylverfahreneinzurichten, grundlegende Aufnahmeerfordernisse, auch in denBereichen Gesundheit und Bildung, zu erfüllen und die Suche nachLösungen durch freiwillige Rückkehr oder Integration vor Ort zuunterstützen.Die UNHCR-Programme hängen von freiwilligen Beiträgen ab.Parlamentarier in Ländern, die noch keine Beiträge zu UNHCR leisten,können ihre Regierung ermutigen, zur Finanzierung von UNHCRbeizutragen.Wenn ein Land bereits zu den Gebern zählt, können die Parlamentarierden Beitrag erhöhen und auf diese Weise mithelfen, dass UNHCR auchin Zukunft in der Lage ist, Flüchtlinge sowohl in bestehendenFlüchtlingssituationen als auch in neu entstandenen Flüchtlingskrisenzu schützen.„Die Konferenz appelliert an die Geberländer, den Wiederaufbau inKonfliktregionen und die Wiedereingliederung zurückkehrenderFlüchtlinge zu fördern, indem sie großzügig Hilfe leisten, damit diekörperliche, soziale, rechtliche und materielle Sicherheit ehemaligerFlüchtlinge und Vertriebener gewährleistet werden kann.“99. Konferenz der Interparlamentarischen Union, April 1999137


Anhang 1Mustervorlagenfür Beitritts- und Nachfolgeurkunden


$ Muster einer Beitrittsurkunde zum Abkommen von1951 über die Rechtsstellung der FlüchtlingeIN DER ERWÄGUNG, dass das Abkommen über die Rechtsstellungder Flüchtlinge am 28. Juli neunzehnhunderteinundfünfzig von derGeneralversammlung der Vereinten Nationen angenommen wurde undgemäß seinem Artikel 39 zum Beitritt offen steht,UND IN DER ERWÄGUNG, dass der Beitritt zu diesem Abkommengemäß Artikel 3 des genannten Artikels 39 durch Hinterlegung einerUrkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen erfolgt,NOTIFIZIERT der Unterzeichnete [Titel des Staatschefs oder desRegierungschefs oder des Außenministers] den Beitritt [betreffenderStaat] zum genannten Abkommen und erklärt, dass sich [betreffenderStaat] als an die Alternative (b) des Artikels 1 B (1) des Abkommensgebunden betrachtet, das heißt „Ereignisse, die vor dem 1. Januar 1951in Europa oder anderswo eingetreten sind“.EIGENHÄNDIG UNTERZEICHNET (Tag, Monat, Jahr)[Amtssiegel undgegebenenfalls Unterschriftdes Verwahrers][Unterschrift des Staatschefsoder Regierungschefsoder Außenministers]141


$ Muster einer Beitrittsurkunde zum Protokoll von1967 über die Rechtsstellung der FlüchtlingeIN DER ERWÄGUNG, dass das Protokoll über die Rechtsstellung derFlüchtlinge am 16. Dezember neunzehnhundertsechsundsechzig vonder Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen wurdeund gemäß seinem Artikel V zum Beitritt offen steht,UND IN DER ERWÄGUNG, dass der Beitritt zu diesem Protokollgemäß Artikel V durch Hinterlegung einer Urkunde beim Generalsekretärder Vereinten Nationen erfolgt,NOTIFIZIERT der Unterzeichnete [Titel des Staatschefs oder desRegierungschefs oder des Außenministers] den Beitritt [betreffenderStaat] zum genannten Protokoll.EIGENHÄNDIG UNTERZEICHNET (Tag, Monat, Jahr)[Amtssiegel undgegebenenfalls Unterschriftdes Verwahrers][Unterschrift des Staatschefsoder Regierungschefsoder Außenministers]142


$ Muster einer Nachfolgeurkunde zum Abkommenvon 1951 über die Rechtsstellung der FlüchtlingeIN DER ERWÄGUNG, dass das am 28. Juli 1951 in Genfunterzeichnete Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von[Vorgängerstaat] ratifiziert wurde,UND IN DER ERWÄGUNG, dass die Regierung [Nachfolgestaat] dasgenannte Abkommen geprüft hat,ERKLÄRT die Regierung [Nachfolgestaat], dass sie das genannteAbkommen als für [Nachfolgestaat] weiterhin in Kraft befindlichbetrachtet und hiermit in dieses nachfolgt;NOTIFIZIERT der Unterzeichnete [Titel des Staatschefs oder desRegierungschefs oder des Außenministers] hiermit die Nachfolge[Nachfolgestaat] zum genannten Abkommen und erklärt, dass sich[Nachfolgestaat] als an die Alternative (b) des Artikels 1 B (1) desAbkommens gebunden betrachtet, das heißt „Ereignisse, die vor dem1. Januar 1951 in Europa oder anderswo eingetreten sind“.EIGENHÄNDIG UNTERZEICHNET (Tag, Monat, Jahr)[Amtssiegel undgegebenenfalls Unterschriftdes Verwahrers][Unterschrift des Staatschefsoder Regierungschefsoder Außenministers]143


$ Muster einer Nachfolgeurkunde zum Protokoll von1967 über die Rechtsstellung der FlüchtlingeIN DER ERWÄGUNG, dass das am 31. Januar 1967 in New Yorkunterzeichnete Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von[Vorgängerstaat] ratifiziert wurde,UND IN DER ERWÄGUNG, dass die Regierung [Nachfolgestaat] dasgenannte Protokoll geprüft hat,ERKLÄRT die Regierung [Nachfolgestaat], dass sie das genannteProtokoll als für [Nachfolgestaat] weiterhin in Kraft befindlichbetrachtet und hiermit in dieses nachfolgt;NOTIFIZIERT der Unterzeichnete [Titel des Staatschefs oder desRegierungschefs oder des Außenministers] hiermit die Nachfolge[Nachfolgestaat] zu dem am 31. Januar 1967 in New Yorkunterzeichneten Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge.EIGENHÄNDIG UNTERZEICHNET (Tag, Monat, Jahr)[Amtssiegel undgegebenenfalls Unterschriftdes Verwahrers][Unterschrift des Staatschefsoder Regierungschefsoder Außenministers]144


Anhang 2Glossar:Schlüsselbegriffedes Flüchtlingsschutzes


Abgeleiteter StatusAbkommen über dieRechtsstellung derFlüchtlinge(„GenferFlüchtlingskonvention“)AmnestieAsylAsylsuchenderSiehe Grundsatz der FamilieneinheitEin Übereinkommen, das den Rahmen für denFlüchtlingsschutz mit dem umfassendsten geographischenGeltungsbereich festlegt. Das Abkommenwurde im Juli 1951 geschlossen und trat imApril 1954 in Kraft. Artikel 1 der Genfer Flüchtlingskonventionbeschränkt den Anwendungsbereichauf „Ereignisse, die vor dem 1. Januar 1951eingetreten sind“ . Diese Einschränkung wird imProtokoll von 1967 über die Rechtsstellung derFlüchtlinge aufgehoben. Bisher sind 144 Staatender Genfer Flüchtlingskonvention und/oder demProtokoll von 1967 beigetreten.Eine rechtliche Garantie, die einer Person oder PersonengruppeStraffreiheit für strafrechtliche oderpolitische Vergehen zusichert. Eine Amnestie kannzur Förderung der freiwilligen Rückkehr vonFlüchtlingen beitragen, wenn sie eingehalten undrichtig angewendet wird.Der von einem Staat in seinem Hoheitsgebietgewährte Schutz für Personen aus einem anderenStaat, die vor Verfolgung oder ernstlicher Gefahrflüchten. Eine Person, der Asyl gewährt wird, istein Flüchtling. Asyl beinhaltet verschiedene Elemente,darunter non-refoulement, das Bleiberechtim Hoheitsgebiet des Asyllandes und menschenwürdigeBehandlungsstandards.Eine Person, über deren Asylgesuch oder -antragein mögliches Zufluchtsland noch nicht endgültigentschieden hat.Asylverfahren Siehe Verfahren zur Feststellung derFlüchtlingseigenschaftAufnahmezentrum Ein Ort, an dem soeben eingetroffene Flüchtlingevorläufig untergebracht, erfasst und betreut werden.AusschlussklauselnRechtliche Bestimmungen, nach denen Personen,die an sich die für die Anerkennung als Flüchtlingerforderlichen Kriterien erfüllen, vom internationalenSchutz ausgeschlossen sind. Die Ausschlussklauselnsind in den Artikeln 1 D, 1 E und1 F der Genfer Flüchtlingskonvention enthaltenund gelten für folgende drei Personengruppen:Personen, die bereits den Schutz oder Beistand vonanderen Organisationen der Vereinten Nationen alsUNHCR genießen, Personen, die über die Rechteund Pflichten verfügen, die mit dem Besitz der147


Auswahlkriterienfür dieNeuansiedlungStaatsangehörigkeit des Aufnahmelandes verbundensind, und Personen, bei denen schwerwiegendeGründe die Annahme rechtfertigen, dass sie einVerbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechenoder Verbrechen gegen die Menschlichkeitoder ein schweres nichtpolitisches Verbrechenbegangen haben oder sich Handlungen zuschuldenkommen ließen, die den Zielen und Grundsätzender Vereinten Nationen zuwiderlaufen.Kriterien, nach denen UNHCR und NeuansiedlungsländerKandidaten für die Neuansiedlungauswählen. Für eine von UNHCR vermittelte Neuansiedlungkommen ausschließlich Mandatsflüchtlingein Frage, die nach wie vor internationalenSchutz benötigen und die im UNHCR-Handbuch über Neuansiedlung beschriebenen Kriterienerfüllen. Die einzelnen Länder könnenzusätzliche Neuansiedlungskriterien festlegen.Ausweisung Außerlandesschaffung einer Person, die sichrechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält,durch die Regierungsbehörden dieses Staates. LautArtikel 32 der Genfer Flüchtlingskonvention darfein Flüchtling nur aus Gründen der öffentlichenSicherheit oder Ordnung ausgewiesen werden. DieVerfahren, in denen der Ausweisungsbeschlussgefasst wird, müssen fair und gerecht sein, unddem Flüchtling sollte eine angemessene Fristgewährt werden, um ihm die Möglichkeit zu geben,in einem anderen Land Aufnahme zu finden.BeendigungsklauselnRechtliche Bestimmungen, die besagen, wann derFlüchtlingsstatus endet. Die Beendigungsklauselnsind in Artikel 1 (C) der Genfer Flüchtlingskonventionund in Artikel 1 (4) der OAU Konvention von1969 enthalten.148


Begründete Furchtvor VerfolgungBehandlungsstandardsBeschlüsse desExekutivkomiteesfür das Programmvon UNHCR zuminternationalenRechtsschutzBestimmte sozialeGruppe (Zugehörigkeitzu einer ---)Ein Schlüsselsatz in der Definition des Flüchtlingsbegriffsnach der Genfer Flüchtlingskonvention.Diese Formulierung enthält ein subjektives Element(Furcht vor Verfolgung) und ein objektives Element(die Furcht muss eine objektiv gerechtfertigteGrundlage haben). Nach den Bestimmungen derGenfer Flüchtlingskonvention muss die Verfolgungmit einem der fünf angeführten Gründe inVerbindung stehen: Rasse, Religion, Nationalität,Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppeoder politische Überzeugung.Normen aus der Genfer Flüchtlingskonvention undanderen internationalen Vertragswerken, nachdenen Flüchtlinge zu behandeln sind. Die GenferFlüchtlingskonvention sieht abhängig von denjeweiligen Rechten verschiedene Behandlungsstandardsvor, nämlich: eine nicht weniger günstigeBehandlung als sie Ausländern im Allgemeinenunter den gleichen Umständen gewährt wird, diegünstigste Behandlung, wie sie den Staatsangehörigeneines fremden Landes unter den gleichenUmständen gewährt wird, dieselbe Behandlung,wie sie Staatsangehörigen gewährt wird, und einemöglichst günstige Behandlung.Formale Texte mit den Schlussfolgerungen aus denjährlichen Beratungen des Exekutivkomitees zuFragen des Flüchtlingsschutzes. Die Exkom-Beschlüsse tragen zur Ausarbeitung von Prinzipienund Standards für den Schutz von Flüchtlingen undanderen Personen unter der Obhut von UNHCR bei.(Siehe auch Exekutivkomitee für das Programmdes Hohen Flüchtlingskommissars)Einer der fünf möglichen Gründe, aus denen Furchtvor Verfolgung im Sinne der Genfer Flüchtlingskonventiongeltend gemacht werden kann. Einebestimmte soziale Gruppe weist gewisse typischeMerkmale auf, durch die sie sich von anderen unterscheidet.Personen, die zu einer Gruppe gehören,teilen prägende Merkmale, die angeboren odererworben sein können (zum Beispiel Interessen,Werte, Verhalten oder ihr Hintergrund). PrägendeMerkmale sind so markante Charakteristika, dassihre Aufgabe eine Verletzung der fundamentalenMenschenrechte der Betroffenen bedeuten würde.149


Binnenvertreibung Unfreiwillige Ortsveränderung von Menschen innerhalbihres eigenen Landes. Diese Ortsveränderungkann die verschiedensten Ursachen haben, etwanatürliche oder vom Menschen verursachte Katastrophen,bewaffnete Konflikte oder Situationenallgemeiner Gewalt.BinnenvertriebeneDauerhafteLösungenEinkommensförderndeProjekteErklärung vonCartagena überFlüchtlingeErstasyllandExekutivkomiteefür das Programmdes Hohen Flüchtlingskommissars(Exkom)Personen, die gezwungen wurden oder waren, ausihren Heimstätten zu fliehen, „insbesondere aufgrundoder zur Vermeidung von Folgen bewaffneterKonflikte, Situationen allgemeiner Gewalt, Menschenrechtsverletzungenoder natürlichen oder vomMenschen verursachten Katastrophen, und die keineinternational anerkannte Staatsgrenze überschrittenhaben“ (aus Leitsätze zur Binnenvertreibung).Jedes Mittel, durch das die Lage von Flüchtlingenbefriedigend und auf Dauer gelöst wird und dasihnen die Möglichkeit gibt, wieder ein normalesLeben zu führen. Die von UNHCR traditionell angestrebtendauerhaften Lösungen sind die freiwilligeRückkehr, die Integration vor Ort und die Neuansiedlungin einem Drittland.Projekte, die Personen unter der Obhut von UNHCREinkommensmöglichkeiten eröffnen und ihnendamit helfen, für sich selbst zu sorgen.Eine im November 1984 auf einem Kolloquiumamerikanischer Experten verabschiedete Erklärung.Sie erweitert die Flüchtlingsdefinition auf „jedePerson, die aus ihrem Land flüchtet, weil ihr Leben,ihre Sicherheit oder Freiheit durch allgemeineGewalt, einen ausländischen Überfall, innere Konflikte,massive Menschenrechtsverletzungen oderandere Umstände, die zu schweren Störungen deröffentlichen Ordnung geführt haben, bedroht ist".Die Erklärung von Cartagena ist zwar kein Vertrag,doch werden ihre Bestimmungen in ganz Mittelamerikaeingehalten; sie wurden auch in einigeinnerstaatliche Gesetze übernommen.Ein Land, in dem einem Asylsuchenden internationalerSchutz als Asylsuchender oder Flüchtlinggewährt wurde.Ein Ausschuss, der den Hochkommissar in Wahrnehmungseiner Aufgaben berät. Das Exkom bestehtaus Vertretern von 61 Staaten, die ein nachgewiesenesInteresse an Flüchtlingsfragen haben. AuchNGOs haben Beobachterstaus im Exekutivkomitee.150


FamilienzusammenführungFlüchtlingsrechtFlüchtlingszentrenFreiwilligeRückkehrGefährdeteFraue nGenfer FlüchtlingskonventionGeschlechtsspezifischeVerfolgungGrundsatz derFamilieneinheitJeder Vorgang, durch den der Grundsatz derFamilieneinheit durchgesetzt werden kann. Siefindet im Zusammenhang mit dauerhaften Lösungenim Allgemeinen und mit der Neuansiedlung imBesonderen statt.Die Gesamtheit des Völkergewohnheitsrechts undverschiedener internationaler, regionaler und nationalerRechtsinstrumente, die Standards für denFlüchtlingsschutz festlegen. Der Grundpfeiler desFlüchtlingsrechts ist das Abkommen von 1951 überdie Rechtsstellung der Flüchtlinge.Orte, an denen Flüchtlinge untergebracht sind odersich einfinden können, um Informationen, Beratungund materielle Hilfe zu erhalten oder andere Dienstleitungenin Anspruch zu nehmen.Rückkehr in das Herkunftsland, für die sich Flüchtlingeaus freiem Willen und im Besitz aller erforderlichenInformationen entscheiden. Die freiwilligeRückkehr kann organisiert (mit Hilfe der betreffendenRegierung und von UNHCR) sein oderspontan (vom Flüchtling selbst ohne oder mit nurminimaler Beteiligung von UNHCR und Regierungenam Rückkehrvorgang durchgeführt) erfolgen.Weibliche Flüchtlinge mit besonderem Schutzbedürfnis,einschließlich jener Frauen, die gemäßdem UNHCR-Handbuch über Neuansiedlung ineinem Drittland angesiedelt werden müssen.Siehe Abkommen über die Rechtsstellung derFlüchtlingeVerfolgung, die gezielt oder überwiegend gegen einGeschlecht gerichtet ist. Unter gewissen Umständenkann geschlechtsspezifische Verfolgung unter dieFlüchtlingsdefinition fallen.Ein Prinzip, das die Familie als natürliche Grundeinheitder Gesellschaft schützt. Nach diesem Prinzipkann dem Ehepartner und den unterhaltsberechtigtenAngehörigen einer Person, die die Flüchtlingskriterienerfüllt, Flüchtlingsstatus gewährt werden.Wenn Ehepartnern und unterhaltsberechtigten Angehörigenin Anwendung des Grundsatzes der FamilieneinheitFlüchtlingsstatus zuerkannt wird,spricht man von „abgeleitetem Status“ .151


GruppenfeststellungderFlüchtlingseigenschaft(Prima-facie-Feststellung)HaftHilfeHumanitäre FälleHumanitäresVölkerrecht (oderKriegsvölkerrecht)Innere UnruhenIntegration vorOrtEine Praxis, nach der alle Personen, die im Zugeeiner Massenfluchtbewegung ins Land kommen,prima facie (d. h. sofern keine gegenteiligen Hinweisevorliegen) als Flüchtlinge angesehen werden.Durch das Gruppenverfahren ist sichergestellt, dassSchutz und Beistand ohne vorherige Einzelprüfunggeleistet werden kann.Einschränkung der Bewegungsfreiheit, in der Regelin Form von Zwangsgewahrsam. Nach Ansicht vonUNHCR sollte Haft normalerweise nicht als Maßnahmezur Kontrolle von Asylsuchenden eingesetztwerden.Beistand, der den körperlichen und materiellen Bedürfnissenvon Personen, die unter das Betreuungsmandatvon UNHCR fallen, Rechnung trägt. Daruntersind unter anderem Lebensmittel, medizinischeBedarfsartikel, Kleidung, Unterkunft, Saatgutund Werkzeug zu verstehen, sowie die Bereitstellungvon Infrastruktur wie Schulen und Straßen.„Humanitäre Hilfe“ ist die von Wohlfahrtsorganisationenzu humanitären (nichtpolitischen, nichtkommerziellenund nichtmilitärischen) Zweckengeleistete Unterstützung. In der UNHCR-Praxisunterstützt und ergänzt diese Hilfe die Erreichungder Schutzziele.Personen, denen gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriftender Verbleib im Land aus humanitärenGründen formell gestattet wird. Das kann auchPersonen betreffen, die nicht die Voraussetzungenfür den Flüchtlingsstatus erfüllen.Die Gesamtheit der Gesetze, Vorschriften undGrundsätze, die Situationen internationaler odernichtinternationaler bewaffneter Konflikte regeln.Die wesentlichen Vertragswerke des humanitärenVölkerrechts sind die vier Genfer Konventionenvom 12. August 1949 und ihre beiden Zusatzprotokollevom 8. Juni 1977. Praktisch alle Staatensind den Genfer Konventionen von 1949 beigetreten.Eine Situation, die durch allgemeine Gewalt undStörung der öffentlichen Ordnung geprägt ist, abernoch nicht als bewaffneter Konflikt anzusehen ist.Eine dauerhafte Lösung des Problems von Flüchtlingenin Form der dauerhaften Ansiedlung in einemErstasylland152


InternationalerFlüchtlingsschutzInterneFluchtalternative(das „Neuansiedlungsprinzip“)IrreguläreFlüchtlingsbewegungenKonvention überdie Rechte desKinde s (UN-KRK)Konve ntionsflüchtlingeVon Staaten oder UNHCR getroffene Maßnahmenzugunsten von Asylsuchenden und Flüchtlingen,durch die sichergestellt wird, dass deren Rechte,Sicherheit und Wohl anerkannt und im Einklang mitinternationalen Standards geschützt werden. DieseMaßnahmen sollen unter anderem Folgendesgewährleisten: die Achtung des Non-refoulement-Grundsatzes, Zugang zu Sicherheit, Zugang zufairen Verfahren zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft,menschenwürdige Behandlungsstandardsund die Herbeiführung dauerhafter Lösungen.UNHCR ist die einzige Organisation der VereintenNationen mit einem Mandat zum Flüchtlingsschutz.Die Tatsachenfeststellung, dass ein Asylsuchendersich der Verfolgung in seinem Herkunftsland hätteentziehen können, indem er sich in einem anderenTeil desselben Landes niederlässt. UNHCR sprichtsich gegen die Verwendung dieses Begriffs aus, da eroft dazu benutzt wird, den Zugang zum Verfahren zurFeststellung der Flüchtlingseigenschaft zu beschränkenoder den Flüchtlingsstatus zu verweigern.UNHCR steht auf dem Standpunkt, dass dieMöglichkeit, im eigenen Land Zuflucht zu suchen,nur in wenigen konkreten Fällen für dieStatusfeststellung relevant ist. Aber auch dann solltedieses Konzept erst in Frage kommen, wenn alleAspekte des Asylantrags eingehend geprüft wurden.Das Phänomen, dass Flüchtlinge oder Asylsuchendeohne offizielle Genehmigung ein Land verlassen, indem sie bereits Schutz gefunden haben, um in einemanderen Land Asyl zu suchen oder sich dort ständigniederzulassen.Ein Übereinkommen aus dem Jahr 1989, dasumfassende Standards für den Schutz der Kinderrechtefestlegt. Artikel 2 der UN-KRK besagt, dassdas Übereinkommen für alle Kinder ohne Unterschiedgilt. Somit sind die Standards der UN-KRKauch auf Flüchtlingskinder anzuwenden.Personen, die von den Staaten gemäß den Kriterienin Artikel 1 A der Genfer Flüchtlingskonvention alsFlüchtlinge anerkannt werden und als solche Anspruchauf die im Abkommen genannten Rechtehaben.153


Leitsätze zurBinnenvertreibungMandatsflüchtlingeMenschenrechteMenschenrechtlicheRegelungenMigranten(Wirtschafts-)Ein Grundsatzkatalog, der Schutz- und Beistandsstandardssowie Lösungen für Binnenvertriebeneenthält. Die Leitsätze wurden vom Beauftragten desGeneralsekretärs für Binnenvertriebene im April1998 der Menschenrechtskommission vorgelegt. Siestützen sich auf menschenrechtliche Regelungen,das humanitäre Recht und das Flüchtlingsrecht undsollen Staaten, anderen Behörden sowie zwischenstaatlichenund nichtstaatlichen Organisationen inFragen der Binnenvertreibung als Anleitung dienen.Personen, die von UNHCR kraft seiner Satzung undeinschlägiger Resolutionen der UN-Generalversammlungals Flüchtlinge anerkannt werden. DerMandatsstatus ist vor allem in Staaten von Bedeutung,die keine Vertragsstaaten der Genfer Flüchtlingskonventionoder ihres Protokolls von 1967 sind.Vereinbarte internationale Standards, die die Würdeund Integrität jedes Menschen ohne irgendeinenUnterschied anerkennen und schützen. Die Menschenrechtesind Teil des Völkergewohnheitsrechtsund in den verschiedensten nationalen, regionalenund internationalen Rechtsdokumenten festgeschrieben,die allgemein Menschenrechtsübereinkommengenannt werden. Die wichtigsten dieserDokumente sind die Charta der Vereinten Nationenund die Internationalen Menschenrechtspakte(bestehend aus der Allgemeinen Erklärung derMenschenrechte, dem Internationalen Pakt überbürgerliche und politische Rechte und demInternationalen Pakt über wirtschaftliche, sozialeund kulturelle Rechte).Die Gesamtheit von Völkergewohnheitsrecht, Menschenrechtsübereinkommenund innerstaatlichenGesetzen, die die Menschenrechte anerkennen undschützen. Das Flüchtlingsrecht und die menschenrechtlichenRegelungen ergänzen einander.Personen, die ihre Herkunftsländer aus rein wirtschaftlichenGründen, die in keinem wie immergearteten Zusammenhang mit der Flüchtlingsdefinitionstehen, oder auf der Suche nachmaterieller Besserstellung verlassen. Wirtschaftsmigrantenentsprechen nicht den zum Flüchtlingsstatusberechtigenden Kriterien und haben daherkeinen Anspruch auf internationalen Schutz alsFlüchtlinge.154


MinderjährigeNeuansiedlungNeuansiedlungslandNichtstaatlicheOrganisation(NGO)non-refoulementO AU (O rganisationder AfrikanischenEinheit) Konventionzur Regelung derPersonen, die noch nicht großjährig und somit nichtzu selbstständigen Rechtshandlungen fähig sind.Dieser Begriff schließt auch Jugendliche ein. ImSinne der Konvention über die Rechte des Kindes(UN-KRK) ist ein „Kind jeder Mensch, der dasachtzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet hat,soweit die Volljährigkeit nach dem auf das Kindanzuwendenden Recht nicht früher eintritt“ . DieKonvention setzt „Kind“ mit „Minderjährigem“gleich.Die Weiterwanderung von Flüchtlingen aus demLand, in dem sie Zuflucht suchten, in einen anderenStaat, der zugestimmt hat, sie aufzunehmen. DieFlüchtlinge erhalten in der Regel Asyl oder eineandere Form des langfristigen Bleiberechts und invielen Fällen auch die Möglichkeit zur Einbürgerung.Aus diesem Grund ist die Neuansiedlungeine dauerhafte Lösung und ein Instrument zumSchutz von Flüchtlingen.Ein Land, das Flüchtlingen die Möglichkeit bietet,sich auf Dauer in seinem Hoheitsgebiet niederzulassen.Es ist ein Drittland, also weder das Herkunftslandnoch das Land, in dem erstmals derFlüchtlingsstatus zuerkannt wurde.Eine organisierte Körperschaft, die unabhängig voneiner Regierung oder einem Staat tätig ist und dieseauch nicht repräsentiert. Dieser Begriff bezeichnetüblicherweise Organisationen, die humanitäre undmenschenrechtliche Anliegen vertreten. Viele vonihnen befassen sich auch mit dem Flüchtlingswesenund führen ihre diesbezüglichen Programme inPartnerschaft mit UNHCR und anderen Organisationendurch.Ein Grundprinzip des Flüchtlingsrechts, das esStaaten untersagt, einen Flüchtling auf irgendeineWeise über die Grenzen von Gebieten auszuweisenoder zurückzuweisen („refouler“ ), in denen seinLeben oder seine Freiheit bedroht wäre. Das Nonrefoulement-Gebotist Bestandteil des Völkergewohnheitsrechtsund somit für alle Staaten bindend,gleichgültig, ob sie Vertragsstaat der Genfer Flüchtlingskonventionsind oder nicht.Die regionale Ergänzung zur Genfer Flüchtlingskonvention,deren Flüchtlingsdefinition sie erweitert.Die 1969 verabschiedete OAU-Konventionversteht unter dem Begriff „Flüchtling“ jede155


zur Regelung derbesonderen Aspekteder Flüchtlingsproblemein AfrikaPartnership inAction (PARinAC)Personen unterder Obhut vonUNHCRPflichten derFlüchtlingePrima-facie-Feststellung derFlüchtlingseigenschaftrefoulementPerson, die auf Grund einer Aggression von außen,einer Besetzung, auf Grund von Fremdherrschaftoder irgendwelcher Ereignisse, die die öffentlicheOrdnung im Herkunftsland oder auch nur in einemTeil des Herkunftslandes stören, flieht.[Wird nunmehr AFRIKANISCHE UNION (AU)genannt]Ein Rahmen, der die Partnerschaft zwischen NGOsund UNHCR verstärken und den Schutz sowieLösungen für Flüchtlinge und andere unter derObhut von UNHCR stehende Personen verbessernsoll.Ein generischer Begriff, der alle Personen einschließt,deren Schutz- und Beistandsbedürfnis fürUNHCR von Belang ist. Zu diesem Personenkreiszählen Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention,Personen, die aufgrund einesKonflikts oder von Ereignissen, die die öffentlicheOrdnung gravierend stören, ihr Land verlassenmussten, Rückkehrer, Staatenlose und unter gewissenVoraussetzungen auch Binnenvertriebene.Die Zuständigkeit für bestimmte Personen, diekeine Flüchtlinge sind, wurde UNHCR in Resolutionender Generalversammlung übertragen.Die Verpflichtungen, denen Flüchtlinge im Asyllandnachkommen müssen. Gemäß Artikel 2 derGenfer Flüchtlingskonvention haben Flüchtlingedie Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften desLandes, in dem sie sich aufhalten, zu beachten. Siehaben sich insbesondere jeder Handlung zu enthalten,die die Sicherheit oder die öffentlicheOrdnung in der Aufnahmegemeinde oder im Asyllandgefährden könnte.Siehe Gruppenfeststellung der FlüchtlingseigenschaftDie Außerlandesschaffung einer Person in einGebiet, in dem sie Gefahr läuft, verfolgt zu werdenoder in ein anderes Gebiet abgeschoben zu werden,in dem sie verfolgt würde. Refoulement ist eineVerletzung des Non-refoulement-Grundsatzes undsomit ein Verstoß gegen das Flüchtlingsrecht unddas Völkergewohnheitsrecht.156


RegionaleFlüchtlingsinstrumenteReintegrationSatzung des Amtesdes Hohen Flüchtlingskommissarsder VereintenNationenSelbsthilfeorganisationenund -projekteSichere Gebiete/SicherheitszonenSicheres DrittlandSoziale GruppeStaatenloserStaatenlosigkeitStaatsangehörigerInternationale Vertragswerke zum Flüchtlingswesen,die von Staaten oder zwischenstaatlichenOrganisationen innerhalb einer geographischenRegion oder Subregion geschlossen werden. SolcheRechtsinstrumente ergänzen normalerweise dieGenfer Flüchtlingskonvention und tragen gleichzeitigden Besonderheiten der Flüchtlingsfragen indem betreffenden geographischen Gebiet Rechnung.Wichtige Beispiele für regionale Flüchtlingsinstrumentesind die OAU-Konvention von 1969und die Erklärung von Cartagena von 1984.Siehe WiedereingliederungDieses Dokument legt Mandat, Funktionen undStruktur von UNHCR fest und bestimmt dieKriterien, nach denen Personen in den Zuständigkeitsbereichvon UNHCR fallen. Solche Personenkönnen von UNHCR kraft seiner Satzung als„Mandatsflüchtlinge“ anerkannt werden.Organisationen und Projekte, die von Flüchtlingenund anderen betroffenen Personen zu ihren eigenenGunsten geplant, geschaffen und betrieben werden.Gebiete, Zonen oder Orte, die in Zeiten desKonflikts zum Schutz von Zivilisten eingerichtetwerden. Die Bedingungen für die Einrichtungsolcher Bereiche werden vom Kriegsvölkerrechtgeregelt.Ein Land, in dem sich ein Asylsuchender vor seinerAnkunft in dem Land, in dem er Asyl beantragt,aufgehalten hat und in dem er Schutz als Flüchtlinghätte finden können.Siehe Bestimmte soziale GruppeEine Person, die kein Staat aufgrund seinerGesetzgebung als Staatsangehörigen betrachtet.Der Zustand, der sich aus dem Umstand ergibt, vonkeinem Staat aufgrund seiner Gesetze als Staatsangehörigerangesehen zu werden.Eine Person, die nach den Rechtsvorschriften einesStaates in einem anerkannten Rechtsverhältnis zuihm steht. Manche Staaten bezeichnen diesesRechtsverhältnis als „Staatsangehörigkeit“ , andereals „Staatsbürgerschaft“ .157


StaatsangehörigkeitStatutäreFlüchtlingeSuche nachAngehörigenSur-place-FlüchtlingeÜbereinkommenüber die RechtsstellungderStaatenlosenÜbereinkommenüber die VerminderungderStaatenlosigkeitDer Status, Bürger einer bestimmten Nation odereines bestimmten Landes zu sein.Personen, die gemäß den Bestimmungen internationalerRechtsinstrumente, die vor der GenferFlüchtlingskonvention in Kraft waren, als Flüchtlingeanzusehen waren.Bemühungen im Rahmen des Flüchtlingswesens,Angehörige oder wichtige Bezugspersonen vonMenschen auszuforschen, die unter der Obhut vonUNHCR stehen. Die Suche kann den Zweck haben,Familien im Hinblick auf dauerhafte Lösungenwieder zu vereinigen oder auch nur Kontakte zwischenengen Verwandten zu erleichtern. DasInternationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK)unterhält einen Zentralen Suchdienst, der diesbezüglichüber große Sachkenntnis verfügt.Personen, die keine Flüchtlinge waren, als sie ihrHerkunftsland verließen, die aber in der Folgeaufgrund eingetretener Ereignisse zu Flüchtlingenwerden. Sur-place-Flüchtlinge können aufgrundvon Veränderungen im Herkunftsland, etwa einesStaatsstreichs, oder von Bona-fide-Aktivitäten imZufluchtsland Furcht vor Verfolgung haben.Eine Konvention, die die Definition eines Staatenlosenenthält und einen Rahmen festlegt, derStaatenlosen, die sich rechtmäßig in einem Staataufhalten, zu einem Rechtsstatus verhilft. Das Übereinkommenwurde im September 1954 verabschiedetund trat im Juni 1960 in Kraft.Eine Konvention, die den Erwerb einer Staatsangehörigkeitdurch Personen regelt, die ansonstenstaatenlos wären und die durch Geburt imbetreffenden Hoheitsgebiet oder durch Abstammungvon einem Staatsangehörigen in einer entsprechendenBeziehung zu dem Staat stehen. DasÜbereinkommen regelt ferner die Beibehaltung derStaatsangehörigkeit durch Personen, die staatenloswären, wenn sie die Staatsangehörigkeit des Staatesverlieren sollten. Das Übereinkommen wurde imAugust 1961 verabschiedet und trat imDezember 1975 in Kraft. Artikel 11 des Übereinkommensvon 1961 über die Verminderung derStaatenlosigkeit betraut UNHCR mit konkretenAufgaben.158


UnbegleiteteMinderjährigeUNHCR-MandatVerfolgungVertragVerfahren zurFeststellung derFlüchtlingseigenschaftVölkergewohnheitsrechtPersonen, die das gesetzliche Großjährigkeitsalternoch nicht erreicht haben und sich nicht inBegleitung eines Elternteils, eines Vormunds odersonstigen Sorgeberechtigten befinden.Die Rolle und Funktionen von UNHCR, wie sie inder UNHCR-Satzung und in Resolutionen derGeneralversammlung der Vereinten Nationen festgelegtsind. Laut seiner Satzung hat UNHCR fürSchutz, Beistand und Lösungen für Flüchtlinge zusorgen. Zusätzlich wurde UNHCR mit Fragen derStaatenlosigkeit betraut, da das Amt laut Artikel 11des Übereinkommens von 1961 über die Verminderungder Staatenlosigkeit bestimmte Aufgaben zuübernehmen hat. Das Amt wurde von der Generalversammlungaußerdem beauftragt, sich für dieStaatenlosigkeitsübereinkommen von 1954 und1961 einzusetzen und zur Vermeidung von Staatenlosigkeitbeizutragen, indem es Staaten in Fragender innerstaatlichen Gesetzgebung und Praxis berätund ihnen technische Hilfe leistet.Gesetzliche und verwaltungsrechtliche Verfahren,in denen UNHCR und/oder Staaten prüfen, ob einePerson nach innerstaatlichem und internationalemRecht als Flüchtling anzuerkennen ist.Dieser Begriff bezeichnet generell jede schwereMenschenrechtsverletzung. Im Flüchtlingskontextist unter „Verfolgung“ jede Handlung zu verstehen,die eine schwere Verletzung der Grundrechte ausGründen der Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit,politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zueiner bestimmten sozialen Gruppe darstellt.Eine formale Vereinbarung, hauptsächlich zwischenStaaten, in der die vertragschließenden Parteiengegenseitige bindende Verpflichtungen eingehen.Verträge sind eine Quelle des Völkerrechts.Völkerrechtliche Bestimmungen, deren Gültigkeitsich nicht von einem Vertrag oder sonstigenRechtsinstrument, sondern von der ständigen undsystematischen Praxis der Staaten ableitet. Um indas Völkergewohnheitsrecht einzufließen, mussdiese staatliche Praxis so ausgeübt werden, als wäresie rechtsverbindlich.159


VorübergehenderSchutzWeiterwanderungZurückweisung ander GrenzeWiedereingliederungZwischenstaatlicheOrganisationVon Staaten eingeführte Vorkehrungen oderMechanismen, die ohne vorherige individuelleStatusfeststellung den zeitlich befristeten Schutzvon Personen ermöglichen, die im Zuge einerMassenfluchtbewegung aus Gebieten ins Landkommen, in denen ein Konflikt oder allgemeineGewalt herrscht. Vorübergehender Schutz wurdeAnfang der neunziger Jahre von einigen westeuropäischenStaaten Personen gewährt, die vordem Konflikt im ehemaligen Jugoslawienflüchteten.Siehe NeuansiedlungDer Prozess, der es Flüchtlingen ermöglicht, wiederein normales Leben in ihrem Herkunftsland zuführen. Im Idealfall ist die Wiedereingliederung dasErgebnis der dauerhaften Lösung „freiwilligeRückkehr“ .Im Flüchtlingskontext ist darunter die Weigerungzu verstehen, einem Asylsuchenden die Einreise inein angestrebtes Asylland zu gestatten. DieZurückweisung an der Grenze kann einen Verstoßgegen den Non-refoulement-Grundsatz bedeuten.Eine aus Mitgliedstaaten bestehende Organisation.Beispiele sind die Vereinten Nationen (UN), dieOrganisation der afrikanischen Einheit (OAU), dieOrganisation der amerikanischen Staaten (OAS),die Europäische Union (EU) und die Gemeinschaftunabhängiger Staaten (GUS). !160


Anhang 3UNHCR-Bürosweltweit


AFGHANISTANOffice of the UNHCR Chargéde Mission in Kabul (verlegtnach Islamabad, Pakistan)P.O. Box 1263House No. 24Street No. 89 G-6/3IslamabadSat Phone: +873 761 241 625Sat Fax: +873 761 241 626Phone:+92 51 922 11 25+92 51 282 76 63Fax: +92 51 282 05 11+92 51 227 76 47E-mail: afgka@unhcr.chÄGYPTENUNHCR Regional Office for theMiddle East in the ArabRepublic of Egypt13 Sharia El Falah St.MohandissinP.O. Box 1844KairoTel: +20 2 346 06 18Fax: +20 2 303 17 53+20 2 345 59 84E-mail: areca@unhcr.chALBANIENUNHCR Branch Office inAlbaniaRruga "Donika Kastrioti" -TiranaTel: +355 42 50 207Fax: +355 42 28 492+355 42 32 075 (UNDP)E-mail: albti@unhcr.chALGERIENUNHCR Branch Office inAlgeriaB. p. 823Algier 160009A, Rue Emile Payen, Hydra,AlgierTel: +213 21 69 12 12Fax: +213 21 69 23 74+213 21 69 23 55E-mail: algal@unhcr.chANGOLAUNHCR Branch OfficeLuanda in AngolaRua Houarie Boumedienne40/44 -MiramarC.P. 1342 - LuandaTel: +244 2 332 102Fax: +244 2 331 652E-mail: anglu@unhcr.chARGENTINIENRepresentante Regional delACNUR para el sur deAmérica Latina in ArgentinaCerrito 836, 10 Piso1010 Buenos AiresTel: +54 11 4815 7870Fax: +54 11 4815 4352E-mail: argbu@unhcr.chARMENIENUNHCR Branch Office inArmenia14 Karl Liebknecht Str.Eriwan 375010Tel: +3741 56 47 71Fax: +3741 56 78 17E-mail: army e@unhcr.chInternet: UNHCR@arminco.comASERBAIDSCHANUNHCR Branch Office inAzerbaijan30, Jafar Jabbarly str., BakuTel: +99 412 92 14 43Fax: +99 412 98 11 34E-mail: azeba@unhcr.chÄTHIOPIENUNHCR Branch Office forAfrica in EthiopiaP.O. Box 1076, Higher 17,Kebele 23 off Bole RdHouse No. 1255/01-02Addis AbabaTel: +251 1 61 37 40Fax: +251 1 61 16 66Email: ethadrdo@unhcr.chAUSTRALIENUNHCR Regional Office forAustralia, New Zealand, PapuaNew Guinea and the SouthPacific in Australia9, Terrigal Crescent O'Malley ,ACT, Canberra 2606Tel: +61 2 6290 13 55Fax: +61 2 6290 13 15E-mail: aulca@unhcr.chBANGLADESCHUNHCR Branch Office inBangladeshP.O. Box 3474Dhaka 1000House N/E (N) 8, Road 90Gulshan 2, Dhaka 1212Tel: +8802 88 2 68 02Fax: +8802 88 2 65 57E-mail: bgdda@unhcr.chBELARUSUNHCR Liaison Office inBelarusMr NAHAJLO, BohdanProspekt Partizanskij 6 A6th Floor, Minsk 220033Tel: +375 172 27 78 83Fax: +375 172 27 08 00E-mail: blrmi@unhcr.chBELGIENUNHCR Regional Office forBelgium, Luxemburg and theEuropean InstitutionsRue Van Eyck 11 aB-1050 BrüsselTel: +32 2 649 01 53Fax: +32 2 627 17 30E-mail: belbr@unhcr.chBENINUNHCR Liaison Office inBeninB. p. 08-1066Lot 01 Patte d'Oie - CotonouTel: +229 30 28 98Fax: +229 30 28 90E-mail: benco@unhcr.chBOSNIEN UNDHERZEGOWINAOffice of the UNHCR Chargéde Mission in Bosnia andHerzegovinaUNIS Building Fra AndjelaZvizdovica 1, 71000 SarajewoTel: +387 33 666 160Fax: +387 33 290 562E-mail: bsnsa@unhcr.chBOTSWANAUNHCR Liaison Office inBotswanaP.O. Box 288UN House - Plot 22Khama CrescentGaboroneTel: +267 35 21 21, ext.600/602Fax: +267 57 09 96E-mail: botga@unhcr.chBULGARIENUNHCR Branch Office inBulgaria19, Denkoglu str.1000 SofiaTel: +359 2 98 02 453Fax: +359 2 98 01 639E-mail: bulso@unhcr.ch163


BURKINA FASOFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR LiaisonOffice in BeninBURUNDIUNHCR Branch Office in theRepublic of Burundi5013 HCR BDI, B.P. 307BujumburaNo. 1, Avenue du LargeBujumburaTel: +257 22 32 45Fax: +257 22 95 23E-mail: bdibu@unhcr.chCHINA(VOLKSREPUBLIK)UNHCR Regional Office inChina1-2-1, Tayan DiplomaticOffice, Building 14,Liang Ma He Nan LuBeijing 100600Tel: +86 10 6 532 68 06Fax: +86 10 6 532 16 47E-mail: chibe@unhcr.chCOSTA RICAUNHCR Liaison Office in CostaRica,partado Postal 12Ferrocarril Pacifico - ACNUREdificio Torre del Este 5to pisoBarrio Dent, frente a lafacultad de Derecho de la UCR1009 San JoséTel: +506 234 23 03Fax: +506 224 48 91E-mail: cossa@unhcr.chCôTE D'IVOIREUNHCR Branch Office in Côted'IvoireII Plateux, Angre,7eme tranche, lot no. 3160Rue L.169,AbidjanTel: +225 22 51 55 77Fax: +225 22 51 55 88E-mail: icoab@unhcr.chDÄNEMARK(siehe Regionalbüro inStockholm für die nordischenund baltischen Staaten)UNHCR Stockpile (Lager)c/o UNICEF WarehouseUnicef Plads, Freeport2100 Copenhagen OFax: +45 35 265 743E-mail: denco@unhcr.chDEUTSCHLANDUNHCR Branch Office inGermanyWallstraße 9 - 13D-10179 BerlinTel: +49 30 2022 020Fax: +49 30 2022 0220E-mail: gfrbe@unhcr.chInternet: http://www.unhcr.deDSCHIBUTIUNHCR Branch Office inDjibouti, B. p. 1885Rue Abdoulkader Waberi,Heron, Lot No. TF 1148 -DjiboutiTel: +253 35 22 00Fax: +253 35 48 80E-mail: djbdj@unhcr.chECUADORUNHCR Liaison Office inEcuador, Avenida Amazonas2889 y la GranjaEdificio Naciones Unidas,Piso 2, QuitoTel: +593 2 2460 272Fax: +593 2 2460 280E-mail: ecuqu@unhcr.chERITREAOffice of the UNHCR Chargéde Mission in EritreaP.O. Box 1995House Number 108Emperor Yohannes AvenueAsmaraTel: +291 1 12 61 21 (S/B)Fax: +291 1 12 72 55E-mail: ertas@unhcr.chFRANKREICHUNHCR Branch Office inFrance9, rue KepplerF-75116 ParisTel: +33 1 44 43 48 58Fax: +33 1 40 70 07 39E-mail: frapa@unhcr.chGABUNUNHCR Branch Office inGabonQuartier SOTEGAB. p. 20472LibrevilleTel: +241 77 82 62Fax: +241 77 82 78E-mail: gabli@unhcr.chGEORGIENUNHCR Branch Office inGeorgia2a, Kazbegi ave. - 4th floor380060 TiflisTel: +995 32 00 13 01Fax: +995 32 00 13 02E-mail: geotb@unhcr.chGHANAUNHCR Liaison Office inGhanaPrivante Mail Bag AirportNo. 25 Sir Arku Korsah StreetRoman Ridge, AirportResidential areaAccraTel: +233 21 77 61 08Fax: +233 21 77 31 58E-mail: ghaac@unhcr.chGRIECHENLANDUNHCR Branch Office inGreece23 Taygetou StreetPalaio Psy chico15452 AthenTel: +30 1 672 64 62Fax: +30 1 672 64 17E-mail: great@unhcr.chGUINEAUNHCR Branch Office inGuineaB. p. 4158Coleah Corniche-SudConakryTel: +874 762 713 890Fax: +224 46 58 08E-mail: guico@unhcr.chINDIENOffice of the UNHCR Chargéde Mission in IndiaP.O. Box 313514 Jor BaghNeu Delhi 110003Tel: +91 11 46 99 302Fax: +91 11 46 20 137E-Mail: indne@unhcr.chINDONESIENUNHCR Regional Office inIndonesiaAry a BuildingJ1. Kebon Sirih Kav. 75Jakarta Pusat 10340Tel: +62 21 391 28 88Fax: +62 21 391 27 77E-mail: insja@unhcr.ch164


IRAKOffice of the UNHCR Chargéde Mission in IraqP.O.Box 10141 Karrada,BaghdadMasbah Hay BabilMahalla 929, Zuqaq 12,Building no.23, BaghdadTel: +964 1 718 12 66Fax: via UNOHCI:+1 212 963 3009E-mail: irqba@unhcr.chIRAN (ISLAMISCHEREPUBLIK)Office of the UNHCR Chargéde Mission in the IslamicRepublic of IranNo 5, East Emdad Street,Vanak sq, North Shiraz Ave.Teheran 19917Tel: +98 21 805 72 01 - 11Fax: +98 21 805 72 12E-mail: irnte@unhcr.chIRLANDUNHCR Liaison Office inDublin27 Upper Fitzwilliam StreetDublin 2Tel: +353 1 632 8675Fax: +353 1 632 8676E-mail: iredu@unhcr.chISRAELOffice of the UNHCRHonorary Correspondent inIsrael, P.O. Box 3489J.D.C. Hill, Givat RamJerusalemTel: +972 2 655 71 11Fax: +972 2 566 12 44E-mail: isrje@unhcr.chITALIENUNHCR Branch Office in ItalyVia Caroncini 19I-00197 RomTel: +39 06 802121Fax: +39 06 80212324E-mail: itaro@unhcr.chJAPANUNHCR Regional Office inJapan, UNU Bldg.,6F - 5-53-70, JingumaeShibuya-ku - Tokio 159-0001Tel: +81 33 499 20 11Fax: +81 33 499 22 72E-mail: jpnto@unhcr.chJEMENUNHCR Branch Office in theRepublic of YemenP.O. Box 12093Djibouti Street, No. 9,House No. 14, Sana'aTel: +967 1 442 352Fax: +967 1 442 355E-mail: y emsa@unhcr.chJORDANIENUNHCR Branch Office inJordan, P.O. Box 1710111195 Amman9, Obada Ibn AlSamit StreetShemesani, AmmanTel: +962 6 569 12 61Fax: +962 6 569 19 15E-mail: joram@unhcr.chKAMBODSCHAFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR RegionalOffice for Thailand,Cambodia, Laos and VietnamKAMERUNUNHCR Liaison Office in theRepublic of CameroonBoîte postale 7077 –Quartier Bastos – Rue 1770YaoundéTel: +237 220 29 54Fax: +237 221 05 44E-mail: cmry a@unhcr.chKANADAUNHCR Branch Office inCanada280 Albert Street, Suite 401Ottawa - Ontario KIP 5G8Tel: +1 613 232 09 09Fax: +1 613 230 18 55E-mail: canot@unhcr.chKASACHSTANUNHCR Liaison Office inKazakhstan, 67 Tole biAlmaty - 480091Tel: +7 3272 624244Fax: +7 3272 583982E-mail: kazal@unhcr.chKENIAUNHCR Branch Office inKenya, P.O. Box 43801Chiromo road by ConsulataChurch Westlands - NairobiTel: +254 2 44 30 28Fax: +254 2 44 30 37E-mail: kenna@unhcr.chKIRGISIENUNHCR Liaison Office inKyrgyzstanUN House (3rd floor)160, Chui Ave.Bischkek, 720010Tel: +996 312 611 264Fax: +996 312 611 271E-mail: kgzbi@unhcr.chKOLUMBIENUNHCR Branch Office inColombiaCalle 114 No. 9-01 Office 601Edificio Teleport Torre ABogotáTel: +571 629 1138Fax: +571 629 2790E-mail: colbo@unhcr.chKONGO (DEMO-KRATISCHE REPUBLIK)UNHCR Regional Office forCentral Africa in DemocraticRepublic of Congo6729, Avenue de l'OUAKinshasaTel: +243 88 12 45Fax: +243 88 03 153E-mail: codki@unhcr.chKONGO (REPUBLIK)UNHCR Liaison Office inBrazzavilleP.O. Box 465Rue Behagle/Avenue FochBrazzavilleTel: +242 81 59 12Fax: +242 815 913E-mail: cobbr@unhcr.chKROATIENOffice of the UNHCR Chargéde Mission in CroatiaRepublike Austrije 2510000 ZagrebTel: +385 1 3713 555Fax: +385 1 3713 588,-565E-mail: hrvza@unhcr.chKUWAITOffice of the UNHCR Chargéde Mission in KuwaitP.O. Box 2874213148 Safat, Jabriyah AreaBlock No. 12, Street No. 7Villa No. 8 – Kuwait CityTel: +965 531 1291Fax: +965 531 1289E-mail: kuwku@unhcr.ch165


LAOTISCHEVOLKSDEMOKRATISCHEREPUBLIKFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR RegionalOffice for Thailand,Cambodia, Laos and VietnamLETTLANDUNHCR Liaison Office inLatvia, Pils iela 21LV-1167 RigaTel: +371 750 3620Fax: +371 750 3602E-mail: lvari@unhcr.chLIBANONOffice of the UNHCR Chargéde Mission for LebanonP.O. Box 11-7332Riad El Solh Beirut 1107 2240Hilmi Kobeissy BldgKaram Rahhal Street, BeirutTel: +961 1 612 798Fax: +961 1 612 836E-mail: lebbe@unhcr.chLIBERIAUNHCR Branch Office inLiberia, P.O. Box 9077Riverview RoadVirginia - MonroviaTel: +231 22 62 33Fax: +231 22 62 35E-mail: lbrmo@unhcr.chLIBYSCH-ARABISCHEDSCHAMAHIRIJAUNHCR Liaison Office inLibyan Arab republicP.O. box 80708Saed Ibn Ebi Kawas StreetBranch of the Ben Ashourmain str, TripolisTel: +218 21 361 9662Fax: +218 21 361 9661E-mail: lby tr@unhcr.chLUXEMBURGOffice of the UNHCRCorrespondent in Luxembourg1, rue Jean Pierre BrasseurB. p. 5672015 LuxemburgTel: +352 454 018Fax: +352 454 303E-mail: luxlu@unhcr.chMAZEDONIEN (EHEM.JUGOSLAWISCHE REP.)UNHCR Branch Office in TheFormer Yugoslav Republic ofMacedoniaZeleznicka 53, 1000 SkopjeTel: +389 2 118 641Fax: +389 2 131 040E-mail: mcdsk@unhcr.chMALAWIUNHCR Liaison Office inMalawiP.O. Box 30230 - 7th FloorKang'ombe Building, CityCenter, LilongweTel: +265 177 21 55Fax: +265 177 41 28E-mail: mlwli@unhcr.chMALAYSIAUNHCR Liaison Office inMalay siaP.O. Box 10185570 Jalan Bukit Petaling50460 Kuala LumpurTel: +60 3 2141 13 22Fax: +60 3 2141 17 80E-mail: mlslu@unhcr.chMALIUNHCR Liaison Office inMaliB.P. E 199, Badala-OuestRue 132 X 107, Près duMinistère de l'Artisanat et duTourisme - BamakoTel: +223 23 03 69Fax: +223 82 01 40MAROKKOOffice of the UNHCRHonorary Representative inMoroccoB.P. 13434, 21, Rue desMoineaux, Oasis, CasablancaTel: +212 22 25 33 14Fax: +212 22 25 36 48E-mail: morca@unhcr.chMAURETANIENUNHCR Liaison Office inMauritaniac/o UNDPB.P. 4405, Ilot K 159, 160, 161UN Compound - NouakchottTel: +222 5 25 74 14Fax: +222 5 25 61 76E-mail: mauno@unhcr.chMEXIKOUNHCR Regional Office forMexico, Belize and Cubac/o PNUDApartado Postal 105-3911581 Mexico, D.F.Calle Seneca No. 129Colonia Palmas Polanco(11540 Mexico, D.F)Tel: +52 5 280 80 17Fax: +52 5 280 21 33E-mail: mexme@unhcr.chMOLDAUUNHCR Branch Office in theRepublic of Moldova131, 31 August 1989 Str.MD-2012 Chişināu57, 31 August 1989 Str.MD-2012 ChişināuTel: +37 32 27 08 65Fax: +37 32 27 19 53E-mail: mdach@unhcr.chMOSAMBIKUNHCR Liaison Office inMozambiqueP.O. Box 1198Avenida dos PresidentesNo. 33, MaputoTel: +258 1 49 02 42Fax: +258 1 49 06 35E-mail: mozma@unhcr.chMYANMAROffice of the UNHCR Chargéde Mission in MyanmarP.O. Box 1485No. 287 Pyay RoadSanchaung TownshipYangonTel: +95 1 524022Fax: +95 1 524031E-mail: my ay a@unhcr.chNAMIBIAUNHCR Liaison Office inNamibiaPrivate Bag 13329Paratus BuildingIndependence Avenue 372Windhoek 9000Tel: +264 61 23 71 43Fax: +264 61 23 00 55E-mail: namwi@unhcr.ch166


NEPALUNHCR Branch Office inNepal, G.P.0.BOX 2374Anil Kuti, MaharajgunjKathmanduTel: +977 1 41 25 21Fax: +977 1 41 28 53E-mail: nepka@unhcr.chNEUSEELANDFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR RegionalOffice in Canberra, AustralienNIEDERLANDEUNHCR Liaison Office inThe NetherlandsP.O. Box 17111President Kennedylaan 192502 CC Den HaagTel: +31 70 346 88 10Fax: +31 70 346 88 12E-mail: netam@unhcr.chNIGERFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR LiaisonOffice in BeninNIGERIAUNHCR Branch Office inNigeriaP.O. Box 53874Ikoyi - LagosTel: +234 1 269 3298Fax: +234 1 269 27 45E-mail: nigla@unhcr.chOSTTIMOROffice of the UNHCR Chargede Mission in DiliP.O. Box 456Tel: +670 390 313 547or -48 or -49Fax: +670 390 313 554E-mail: insdi@unhcr.chÖSTERREICHUNHCR Branch Office inAustriaVienna International CentreWagramer Straße 5P.O. Box 550A-1400 WienTel: +43 1 26060 4048Fax: +43 1 263 41 15E-mail: ausvi@unhcr.chInternet: http://www.unhcr.atPAKISTANUNHCR Branch Office inPakistanP.O. Box 1263No.2 Diplomatic EnclaveAllotment 17, G-4/4IslamabadTel.: +92 51 282 95 02Fax: +92 51 227 94 55E-mail: pakis@unhcr.chPHILIPPINENUNHCR Liaison Office in thePhilippinesP.O. Box 2074 (MCPO)G. Puyat Avenue1260 Makati - 3rd Floor,JAKA II Building150 Legaspi Street - LegaspiVillage - Metro ManilaTel: + 63 2 812 18 23Fax +63 2 817 40 57E-mail: phima@unhcr.chPOLENUNHCR Branch Office in theRepublic of Poland2, Aleja RozPL-00 556 Warschau,Republik PolenTel: +48 22 628 69 30Fax: +48 22 625 61 24E-mail: polwa@unhcr.chREPUBLIK KOREAFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR RegionalOffice for Japan and theRepublic of KoreaRUANDAUNHCR Branch Office inRwanda, P.O. Box 867Bd de l'Umuganda KacyiruNo. 481-483 Zone KabaleCellule Kamatamu -Secteur/Commune KacyiruKigaliTel: +250 85106/07/08/11/13Fax: +250 85104E-mail: rwaki@unhcr.chRUMÄNIENUNHCR Branch Office inRomania25, Armeneasca Street,Sector 270228 BukarestTel: +40 1 211 29 44Fax: +40 1 210 15 94E-mail: rombu@unhcr.chRUSSISCHEFÖDERATIONUNHCR Regional Office inthe Russian FederationUnited Nations Office6 Obukh PereulokMoskau 103064Tel: +7 503 232 30 11Fax: +7 503 232 30 16E-mail: rusmo@unhcr.chSAMBIAUNHCR Branch Office inZambiaP.O. Box 3254217C Leopards Hill RoadKabulongaLusaka 10101Tel: +260 1 265 873Fax: +260 1 265 914E-mail: hczam@unhcr.chSAUDI-ARABIENUNHCR Branch Office inSaudi ArabiaFazari SquarePension Fund CommercialComplex, Block C-13Diplomatic QuartersRiyadhTel: +966 1 482 88 35Fax: +966 1 482 88 37E-mail: sauri@unhcr.chSCHWEDENUNHCR Regional Office forthe Nordic and BalticCountries, Ynglingagatan 14 -6th Floor, S-11347 StockholmTel: +46 8 4574880Fax: +46 8 457 48 87E-mail: swest@unhcr.chSCHWEIZUNHCR Liaison Office forSwitzerland and LiechtensteinCase Postale 250094 Rue MontbrillantCH-1211 Genf 2 DépôtTel: +41 22 739 85 51Fax: +41 22 739 73 79E-mail: hqea04@unhcr.chSENEG ALUNHCR Branch Office forWest Africa in SenegalB. p. 3125, 59 rue DocteurTheze, DakarTel: +221 823 66 03Fax: +221 823 66 00E-mail: senda@unhcr.ch167


SERBIEN UNDMONTENEGROUNHCR Branch Office inSerbia and MontenegroKrunska 58YU-11000 BelgradTel: +381 11 344 2091Fax: +381 11 344 29 47E-mail: y ugbe@unhcr.chSIERRA LEONEUNHCR Branch Officein Sierra LeoneP.O. Box 101129 Wilkinson RoadFreetownTel: +32 22 234 321Fax: +32 22 234 347E-mail: slefr@unhcr.chSIMBABWEUNHCR Liaison Office inZimbabweP.O. Box 45652nd Floor, Takura House67-69 Union AvenueHarareTel: +263 4 79 32 75Fax: +263 4 70 85 28E-mail: zimha@unhcr.chSLOWAKEIUNHCR Branch Office inthe Slovak RepublicSturova 6, 811 02 BratislavaTel: +421 2 52 92 78 75Fax: +421 2 52 92 78 71E-mail: svkbr@unhcr.chSLOWENIENUNHCR Branch Office inSloveniaMiklosiceva cesta 18/111000 LjubljanaTel: +386 1 4328 240Fax +386 1 4328 224E-mail: svnlj@unhcr.chSOMALIAUNHCR Branch OfficeSomalia in Keny aP.O. Box 43801, NairobiLion Place, Waiyaki Way(next to St.Marks Church)Westlands, Nairobi/Keny aTel: +254 2 44 20 52Fax: +254 2 444 658Field Office Mogadishu:+252 1 658 887E-mail (Mogadishu):sommo@unhcr.chSPANIENUNHCR Branch Office inSpainP.O. Box 36121Avenida GeneralPeron 32 - 2AE-28020 MadridTel: +34 91 556 36 49Fax: +34 91 417 53 45E-mail: spama@unhcr.chSRI LANKAUNHCR Branch Office inSri Lanka97 Rosmead PlaceColombo 07Tel: +94 1 69 13 47Fax: +94 1 68 39 71E-mail: lkaco@unhcr.chSÜDAFRIKAUNHCR Branch Office inSouth AfricaP.O. Box 12506,Tramshed 0126, 8th FloorMetro Park Building - 351 Cnr.Schoeman & Prinsloo StPretoria 0002Tel: +27 12 338 5301Fax: +27 12 322 0216E-mail: rsapr@unhcr.chSUDANUNHCR Branch Office inSudanP.O. Box 2560Mohammed Nageeb Road(North of Farouk Cemetery)Khartoum No. 2Tel: +249 11 47 11 01Fax: +249 11 47 31 01E-mail: sudkh@unhcr.chSYRISCH-ARABISCHEREPUBLIKOffice of the UNHCR Chief ofMission in Sy riaP. O. Box 30891Al MalkiMohamed Al Bazm StreetNo 14, Al Nabelsi BuildingDamaskusTel: +963 11 373 59 40Fax: +963 11 373 61 08E-mail: sy rda@unhcr.chTADSCHIKISTANUNHCR Liaison Office inTajikistanP.O. Box 734013Pr-t Druzhby Narodov 106DuschanbeTel: +873 682 285 930Fax: +992 372 510 039E-mail: tjkdu@unhcr.chTANSANIA (VEREINIGTEREPUBLIK)UNHCR Branch Office in theUnited Republic of TanzaniaP.O. Box 2666Plot 18 Kalenga StreetDar-es-SalaamTel: +255 22 215 00 75-82Fax: +255 22 215 28 17E-mail: tanda@unhcr.chTHAILANDUNHCR Regional Office forThailand, Cambodia andVietnamP.O. Box 2-121Rajdamnern AvenueUnited Nations Building3rd floor, Block ABangkok 10200Tel: +66 2 288 1270Fax: +66 2 280 0555E-mail: thaba@unhcr.chTOGOFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR LiaisonOffice in BeninTSCHADFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR RegionalOffice Kinshasa, DemocraticRepublic of CongoTSCHECHISCHEREPUBLIKUNHCR Branch Office inCzech RepublicP.O. Box 210 - UN HouseNamesti Kinskych 6150 00 Prag 5Tel: +420 2 571 998 50Fax: +420 2 571 998 62E-mail: czepr@unhcr.ch168


TUNESIENOffice of the UNHCRHonorary Representative inTunisiaB.P. 86361 Boulevard Bab Benat1035 TunisTel: +216 71 573 586Fax: +216 71 576 834E-mail: tuntu@unhcr.chTÜRKEIUNHCR Branch Office inTurkey12. Cadde, 212. Sokak No: 3Sancak Mahallesi, Cankaya06550 AnkaraTel: +90 312 441 1696Fax: +90 312 441 2173E-mail: turan@unhcr.chTURKMENISTAN40, Galkynysh Street744013 AschgabatTel: +993 12 425 684Fax: +993 12 425 691E-mail: tkmac@unhcr.chUGANDAUNHCR Branch Office inUgandaP.O. Box 3813Plot 4B Acacia Avenue,KololoKampalaTel: +256 41 23 12 31Fax: +256 41 25 69 89E-mail: ugaka@unhcr.chUKRAINEUNHCR Branch Office inUkraine32A, SichnevogoPovstannya Str.Kiew 01015Tel: +380 44 573 94 24Fax: +380 44 573 98 50E-mail: ukrki@unhcr.chUNGARNUNHCR Branch Office inHungary1126 BudapestGyimes ut 3/B1126 BudapestTel: +36 1 250 44 44Fax: +36 1 250 27 01E-mail: hunbu@unhcr.chUSBEKISTANUNHCR Liaison Office inUzbekistan14, Mahmood Torobi Str.700090 TaschkentTel: +998 71 120 68 93Fax: +998 71 120 68 91E-mail: uzbta@unhcr.chVENEZUELAUNHCR Regional Office forSouth America in VenezuelaMulticentro Los Palos GrandesPiso 6, Av. Andres Bello conPrimera TransversalCaracasTel: +58 212 285 17 04Fax: +58 212 285 51 80E-mail: venca@unhcr.chVEREINIGTE ARABISCHEEMIRATEP.O. Box 37325Jebel Ali Free ZoneDubaiTel: +971 4 339 0297Fax: +971 4 339 0320VEREINIGTESKÖNIGREICHUNHCR Branch Office in theUnited KingdomMillbank Tower21-24 MillbankLondon SW1P 4PQTel: +44 20 7828 9191Fax +44 20 7630 5349E-mail: gbrlo@unhcr.chVEREINIGTE STAATENVON AMERIKAUNHCR Regional Office for theUnited States of America & theCaribbean1775 K Street, NWSuite 300Washington DC 20006Tel: +1 202 296 54 45Fax: +1 202 296 56 60E-mail: usawa@unhcr.chVIETNAMFällt in den Zuständigkeitsbereichdes UNHCR RegionalOffice for Thailand,Cambodia, Laos and VietnamZENTRALAFRIKANISCHEREPUBLIKOffice of the UNHCR Chargéde Mission in the CentralAfrican RepublicRue de l'UniversitéBoîte postale 950BanguiTel: +236 61 40 76Fax: +236 61 98 34E-mail: carba@unhcr.chZYPERNUNHCR Liaison Office inCyprusP.O. Box 26142South:c/o UNFICYP SecretariatUNPANicosiaTel: +357 2 35 90 25Fax: +357 2 35 90 37E-mail: cy pni@unhcr.chEUROPARATUNHCR Liaison Office inStrasbourg for the Council ofEuropeAllee SpachCEPI - 34F-67000 StrasbourgTel: +33 388 412000Fax: +33 388 413979E-mail: frast@unhcr.chVEREINTE NATIONEN(New York)UNHCR Liaison Office to theUnited Nations HeadquartersUnited Nations,Grand Central P.O. 201 United Nations PlazaRoom 2610New York, NY 10017Tel: +1 212 963 00 32Fax: +1 212 963 00 74E-mail: lony @unhcr.chInternet: www.un.org169


Zur Vertiefung$ Zum rechtlichen Rahmen des FlüchtlingsschutzesGoodwin-Gill, Guy, The Refugee in International Law,2. Aufl., Oxford University Press, 1996International Journal of Refugee LawUNHCR, Collection of International Instruments and Other LegalTexts Concerning Refugees and Displaced Persons(2 Bände), 1995UNHCR, Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung derFlüchtlingseigenschaft, 1979 [Original engl., auch französischeund spanische Versionen erhältlich]UNHCR, Flüchtlinge schützen: Fragen und Antworten[Original englisch, auch französische Version erhältlich]The State of the World’s Refugees 1993: The Challenge of Protection,Penguin Books, 1993UNHCR, The State of the World’s Refugees 1995: In Search ofSolutions, Oxford University Press, 1995UNHCR, The State of the World’s Refugees: 1997-98,Oxford University Press, 1998UNHCR, The State of the World’s Refugees: 50 Years of HumanitarianAction, Oxford University Press, 2000[auch französische und spanische Versionen erhältlich]UNHCR, Internationaler Rechtsschutz für Flüchtlinge, Sammlung derBeschlüsse des Exekutivkomitees für das Programm des HohenFlüchtlingskommissars, 1976 –(fortlaufend, regelmäßige Übersetzung und nachfolgender Druckder jährlich neu hinzukommenden Beschlüsse - Nachlieferungen)[Alle Beschlüsse sind auf der deutschen und österreichischenHomepage zu finden.]UNHCR, General Overview of the Functions of the United NationsHigh Commissioner for Refugees , November 2002[wird ins Deutsche übersetzt]UNHCR, Agenda for Protection, 2003 [auch französische undspanische Versionen erhältlich, wird ins Deutsche übersetzt]171


$ Zu UNHCR und seiner TätigkeitUNHCR, Global Appeal 2003UNHCR, The State of the World’s Refugees: 50 Years of HumanitarianAction, Oxford University Press, 2000UNHCR-Websites: www.unhcr.ch (international/allgemein),UNHCR Berlin: www.unhcr.de, UNHCR Wien: www.unhcr.at$ Zur Anerkennung von FlüchtlingenUNHCR, Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung derFlüchtlingseigenschaft, 1979 [Original engl., auch französischeund spanische Versionen erhältlich]$ Zum Schutz in der PraxisGuidelines on gender-related claims (für Kanada, die VereinigtenStaaten von Amerika, Australien und das Vereinigte Königreich)UNHCR, Richtlinien über allgemeine Grundsätze und Verfahren zurBehandlung Asylsuchender Unbegleiteter Minderjähriger, 1997[Original englisch]UNHCR, Guidelines on the Protection of Refugee Women, 1991UNHCR, Handbook for Emergencies, 2. Aufl.UNHCR, Protecting Refugees: A Field Guide for NGOs, 1999 [auchfranzösische, spanische und russische Versionen erhältlich]UNHCR, Flüchtlingskinder: Richtlinien zu ihrem Schutz und ihrerBetreuung, 1994 [Original engl., auch französische undspanische Versionen erhältlich]UNHCR, Resettlement Handbook, 1997UNHCR, Sexuelle Gewalt gegen Flüchtlinge: Richtlinien fürPrävention und Reaktion, 1995 [Original englisch, auchfranzösische Version erhältlich]UNHCR, UNAIDS, WHO, Guidelines for HIV Interventions InEmergency Settings, 1996172


$ Zur HaftBeschluss Nr. 44 des UNHCR-ExekutivkomiteesUNHCR, Richtlinien über anwendbare Kriterien und Standardsbetreffend die Haft von Asylsuchenden, 1999 (Neubearbeitung)[Original englisch]$ Zum Beitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention undihrem Protokoll von 1967UNHCR, Information Package on Accession to the 1951 Conventionand the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 1999[auch französische, spanische, arabische und russische Versionenerhältlich]UNHCR, Signing On Could Make all the Difference[auch französische Version erhältlich]$ Zum Beitritt zu den Übereinkommen über StaatenlosigkeitUNHCR, Information Package on Accession to the 1954 Conventionrelating to the Status of Stateless Persons and the 1961Convention on the Reduction of Statelessness, 1999[auch in Französisch, Spanisch, Arabisch und Russisch]UNHCR, Signing On Could Make all the Difference[auch französische Version erhältlich]$ Zum humanitären VölkerrechtInterparlamentarische Union und Internationales Komitee vom RotenKreuz, Respect for International Humanitarian Law, Handbookfor Parliamentarians No. 1, 1999$ Zur Interparlamentarischen Union und ihrer TätigkeitIPU-Website: www.ipu.org (Der volle Wortlaut der IPU-Resolutionenzum Thema Flüchtlinge findet sich auf der Website.) !173


Einige Worte über…$ UNHCRUNHCR, das Amt des HohenFlüchtlingskommissars der VereintenNationen, ist beauftragt, internationaleMaßnahmen zum weltweitenSchutz von Flüchtlingen und zurLösung von Flüchtlingsproblemenzu leiten und zu koordinieren.Vorrangige Aufgabe von UNHCRist es, die Rechte und dasWohlergehen von Flüchtlingensicherzustellen. UNHCR ist bemühtzu gewährleisten, dass jedermannsein Recht ausüben kann, Asyl zusuchen und Zuflucht in einemanderen Staat zu finden sowiefreiwillig in seine Heimat zurückzukehren.Durch die Unterstützungvon Flüchtlingen bei ihrer Rückkehrin die Heimat oder bei derAnsiedlung in einem anderen Staatversucht UNHCR zudem, zu einerdauerhaften Lösung ihrer Problemebeizutragen.Die Aufgaben von UNHCR sinddurch die Satzung der Organisationfestgelegt und eng mit demAbkommen von 1951 und demProtokoll von 1967 über dieRechtsstellung der Flüchtlinge verknüpft.Das UNHCR-Exekutivkomitee unddie UN-Generalversammlung habenzudem die Genehmigung erteilt,dass sich die Organisation auchanderen Gruppen widmet. Diesbetrifft zum Beispiel Staatenlose$ Die InterparlamentarischeUnionDie 1889 ins Leben gerufeneInterparlamentarische Union istder Zusammenschluss von ParlamentsabgeordnetensouveränerStaaten.Mit Stand September 2002gehörten ihr die Parlamente von145 Ländern an.Die InterparlamentarischeUnion tritt für Frieden undZusammenarbeit der Völker undfür die Stärkung parlamentarischerInstitutionen ein.Zu diesem Zweck♦ fördert sie Kontakte, die Koordinationund den ErfahrungsaustauschzwischenParlamenten und Parlamentariernaller Länder,♦ befasst sie sich mit Fragenvon internationalem Interesseund bringt ihre Auffassungenzum Ausdruck indem Bestreben, Parlamenteund Parlamentarier zumHandeln zu veranlassen,♦ trägt sie zum Schutz und zurFörderung der Menschenrechtebei, deren Geltungsbereichuniversell ist undderen Achtung ein wesentlicherFaktor der parlamentarischenDemokratie und175


oder Menschen, deren Staatsangehörigkeitumstritten ist, sowiein bestimmten Fällen auch Binnenvertriebene.Die Organisation bemüht sich,Situationen von Flucht und Vertreibungzu lindern, indem sie Staatenund andere Institutionen ermutigt,Bedingungen zu schaffen, in denendie Menschenrechte geschützt undStreitigkeiten friedlich beigelegtwerden können. Mit diesem Ziel vorAugen bemüht sich UNHCR,zurückgekehrten Flüchtlingen beider Reintegration in ihrem Herkunftslandzu helfen, was gleichzeitigdem Zweck dient, Situationenzu verhindern, die neue Flüchtlingsströmeauslösen könnten.tarischen Demokratie undEntwicklung ist,♦ trägt sie zum besserenVerständnis der Arbeit parlamentarischerInstitutionenund zur Stärkungund Entwicklung der HandlungsmöglichkeitendieserInstitutionen bei.Die InterparlamentarischeUnion teilt die Ziele derVereinten Nationen, unterstütztihre Bemühungen undarbeitet eng mit der Weltorganisationzusammen.Sie arbeitet auch mit denregionalen interparlamentarischenOrganisationen sowiemit internationalen, zwischenstaatlichenund nichtstaatlichenOrganisationen zusammen,die sich für dieselbenIdeale einsetzen. !176


© Interparlamentarische Union 2001Herausgegeben von der Interparlamentarischen Unionmit demAmt des Hohen Flüchtlingskommissars der VereintenNationenDeutsche und aktualisierte Fassung: März 2003Koordination von Übersetzung und Druck: UNHCR WienAlle Rechte vorbehalten. Kein Teil dieser Publikation darf ohnevorherige Zustimmung der Interparlamentarischen Union oder desAmtes des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen inirgendeiner Form oder auf irgendeine Weise – elektronisch, mechanisch,durch Fotokopieren, Aufzeichnen u. a. – vervielfältigt, übertragenoder auf einem Speichersystem abgespeichert werden.Diese Publikation erscheint unter der Bedingung, dass sie ohne vorherigeZustimmung des Herausgebers nicht über den Handel oder aufandere Weise mit einem anderen Einband oder Umschlag als dem, mitdem sie veröffentlicht wurde, verliehen, verkauft, vermietet oder auf andereWeise verbreitet wird, und ohne dass dem späteren Verleger eineähnliche Bedingung einschließlich dieser Bedingung auferlegt wird.Sitz der IPUInterparlamentarische UnionChemin du Pommier, C. p. 330CH-1218 Le Grand-Saconnex,GENF, SchweizTel.: +41 22/919 41 50Fax: +41 22/919 41 60E-Mail: postbox@mail.ipu.orgWebsite: www.ipu.orgISBN 92-9142-125-1 (IPU)Amt des Ständigen Beobachters derIPU bei den Vereinten NationenInter-Parliamentary Union220 East 42 nd StreetSuite 3102NEW YORK, N.Y. 10017, USATel.: +1 212/557 58 80Fax: +1 212/557 39 54E-Mail: ny-office@mail.ipu.orghttp://www.ipu.org


Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten NationenDeutschlandUNHCR Branch OfficeWallstraße 9 - 13D-10179 BERLINTel: +49 30/202 202-0Fax: +49 30/202 202-20E-mail: gfrbe@unhcr.chWebsite: ht t p://www.unhcr.deZentraleUNHCR HeadquartersCase Postale 2500; 94 Rue MontbrillantCH-1211 GENF 2 Dépôt, SchweizTel.: +41 22/739 81 11Fax: +41 22/739 73 53Website: ht t p://www.unhcr.chÖsterreichUNHCR Branch OfficeWagramer Straße 5, P. O. Box 550A-1400 WIENTel: +43 1/26060-4048Fax: +43 1/263 41 15E-mail: ausvi@unhcr.chWebsite: ht t p://www.unhcr.atVerbindungsbüro für die Schweiz und LiechtensteinUNHCR Liaison OfficeBureau for Europe, UNHCR HeadquartersCase postale 2500, CH-1211 GENF 2 Dépôt, SchweizTel.: +41 22 739 85 51Fax: +41 22 739 73 79E-mail: hqea04@unhcr.ch178ht t p://www.unhcr.chht t p://www.unhcr.deht t p://www.unhcr.at(UNHCR international, allg.)(UNHCR Berlin)(UNHCR Wien)

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