Globalisierung und Sozialstaat - Wettbewerb oder Koordination ...

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Globalisierung und Sozialstaat - Wettbewerb oder Koordination ...

Globalisierung und Sozialstaat - Wettbewerb oder Koordination?Norbert BertholdIm Motorsport gilt das geflügelte Wort, Rennen werden „auf der Bremse“ entschieden. Dasist übertrieben, ohne kräftigen Motor geht nichts. Erst die Kombination aus beidem machtden Erfolg aus. Das gilt auch für die Globalisierung. Weltweit offenere Märkte sind ein bärenstarkerMotor des wirtschaftlichen Wohlstandes. Die Empirie ist eindeutig. Umsonst istallerdings wachsender Wohlstand nicht. Offenere Märkte beschleunigen den Prozess derschöpferischen Zerstörung. Den wirtschaftlichen Akteuren wird einiges an Anpassung abverlangt:„There is no gain without pain“. Die Menschen sind eher bereit, auch hohe Kosten derVeränderung auf sich zu nehmen, wenn sie sicher sein können, im Falle des wirtschaftlichenScheiterns nicht ins Bodenlose zu fallen. Der Sozialstaat soll helfen, dass dies nicht geschieht,ohne den Motor des Wohlstandes abzuwürgen. Wie sich die Menschen zur Globalisierungstellen, hängt auch davon ab, was sie dem Sozialstaat zutrauen. Je effizienter er ist,je geringer seine Nebenwirkungen sind, desto schneller kann die weltweite Öffnung derMärkte voranschreiten.Markt oder Staat?Weltweit offenere Märkte eröffnen viele Chancen, sie bergen aber auch Risiken. Das wirtschaftlicheUmfeld wird volatiler, die Struktur der Nachfrage nach Arbeit verschiebt sich regional,sektoral und qualifikatorisch. Es wird immer schwerer, steigende Arbeitskosten aufdie Preise zu überwälzen. Arbeitsplätze sind nicht mehr für die Ewigkeit geschaffen, mehrindividuelle Beweglichkeit ist notwendig. Und noch etwas ändert sich, teils wegen der Globalisierung,teils unabhängig davon. Die Wechselfälle des Lebens werden bedeutender. Individuenhaben mehr als früher mit Arbeitslosigkeit, Krankheit, Alter und Pflegebedürftigkeit zukämpfen. Kein Wunder, dass die Nachfrage nach „sozialer Sicherheit“ zunimmt. Damit abernicht genug. Der schneller wachsende allgemeine Wohlstand verteilt sich ungleichmäßig.Die personelle Verteilung von Einkommen und Vermögen wird schiefer. Während es untereEinkommen eher schwerer haben, mittlere Einkommen immer öfter in Schwierigkeiten geraten,entwickelt sich die Lage der oberen Einkommen sehr positiv. Die Nachfrage nach „sozialerGerechtigkeit“ nimmt zu.Damit stellt sich aber die Frage, wer die Güter „soziale Sicherheit“ und „soziale Gerechtigkeit“anbieten sollte, der Markt oder der Staat? Die ordnungspolitische Regel ist eindeutig.Der Staat sollte nur dort tätig werden, wo er komparative Vorteile hat gegenüber dem Markt.Das gilt auch für den Bereich des Sozialen 1 . Da hat sich einiges geändert. Der Markt produziert„soziale Sicherheit“ zumeist effizienter als der traditionelle Sozialstaat. Das gilt zumin-1 Vgl. Berthold, N., Mehr Effizienz und Gerechtigkeit – Wege zur Entflechtung des Sozialstaates, in: Perspektiveder Wirtschaftspolitik,1


dest für die meisten Wechselfälle des Lebens zu, wie etwa Krankheit, Alter und Pflegebedürftigkeit.Im Vorteil ist der Sozialstaat allerdings immer noch, wenn es darum geht, Individuengegen die materiellen Folgen des Risikos der Arbeitslosigkeit abzusichern. Anders istdie Lage beim Angebot „sozialer Gerechtigkeit“. Auf diesem Feld hat der Sozialstaat komparativeVorteile. Das gilt nicht nur im Kampf gegen die Armut, es trifft auch bei der gleichmäßigerenVerteilung von Einkommen und Vermögen zu. Das Angebot an „sozialer Gerechtigkeit“ist eine originäre Aufgabe des Sozialstaates. Daran hat auch die Globalisierung bishernoch nichts geändert.Welten des SozialstaatesDie Angebote an „sozialer Sicherheit“ und „sozialer Gerechtigkeit“ unterscheiden sich allerdingsvon Land zu Land erheblich. In Europa haben sich vier „Welten“ herauskristallisiert 2 .Die angelsächsische „Welt“ setzt stärker auf den Markt, die nordische mehr auf den Staat,die kontinentale auf Korporatismus und die mediterrane eher auf die Familie. Das Urteil überdie verschiedenen „Welten“ fällt unterschiedlich aus. Als Messlatte dienen allokative Effizienz(Arbeitslosigkeit, Wachstum) und soziale Gerechtigkeit (Armut, Ungleichheit). Dabeifällt auf, dass angelsächsische und nordische Länder relativ effizient sind. Allerdings ist dasnordische Modell „gerechter“ als das angelsächsische. Wenig effizient sind kontinentalesund mediterranes. Das kontinentale ist aber „gerechter“ als das mediterrane. Am schlechtestenschneidet das mediterrane Modell ab, es ist weder effizient noch „gerecht“. Die bestenNoten erhält das nordische, es ist effizient und „gerecht“. Der trade-off zwischen Effizienzund Gerechtigkeit, mit dem kontinentale und angelsächsische Länder zu kämpfen haben,scheint im Norden nicht zu existieren.EffizienzhochniedrighochNordischKontinentalGleichheitniedrigAngelsächsischMediterran2 Vgl. Sapir, A., Globalisation and the Reform of European Social Models. Bruegel Policy Brief 2005/012


Die vier „Welten“ stehen im institutionellen Wettbewerb. Von einem „europäischen Sozialmodell“kann keine Rede sein 3 . Die Frage bleibt, wie zukunftsfähig die unterschiedlichen„Welten“ sind. Eine „Welt“ besteht im Wettbewerb nur, wenn sie nicht ineffizient ist. Effizienzist die ökonomische Basis für „soziale Gerechtigkeit“. Damit überleben weder die mediterranenoch die kontinentale Variante den Wettbewerb. Um die soziale Markführerschaft werdensich in Europa das nordische und angelsächsische Sozialmodell streiten. Die besseren Kartenhat dabei das nordische. Es vereint Effizienz mit „Gerechtigkeit“. Anstelle des trade-offzwischen Effizienz und „Gerechtigkeit“ des angelsächsischen scheint im nordischen ein „freelunch“ zu existieren 4 . Tatsächlich lässt sich auch im nordischen Modell der traditionelle Zielkonfliktnicht ausschalten. Er tritt in den nordischen Ländern weniger zutage, weil diese Länderdie Effizienzverluste des Sozialen mit einer Offensive an der Front offener Märkte zuminimieren suchen. Die wirtschaftliche Freiheit ist in Skandinavien seit Mitte der 70er Jahrestärker gestiegen als in allen anderen „Welten“ 5 .Wettbewerb oder Koordination?Der institutionelle Wettbewerb der „Welten“ hat viele Feinde. Die Angst geht um, sozialpolitischeEigenheiten könnten verdampfen. Von der gegenwärtigen Vielfalt der „Welten“ bliebekünftig nur ein „europäisches Sozialmodell“. Das wäre in der Tat misslich, weil Europa mitder wirtschaftlichen Integration heterogener wird. Offenere Märkte machen die Länder wirtschaftlichvielfältiger. Das gilt für Individuen, Unternehmen und Regionen. Aber auch individuellePräferenzen streuen mit steigendem Wohlstand stärker, auf europäischer, nationalerund regionaler Ebene. Schließlich verstärken europaweite Wanderungen auch die ethnischeHeterogenität. Offenere Arbeitsmärkte beschleunigen diese Entwicklung. Das alles trägtdazu bei, dass die wirtschaftlichen und sozialen Probleme in Europa stärker streuen werden.Ein einziges Modell des Sozialstaates ist immer weniger in der Lage, die wachsende Heterogenitätin den Griff zu bekommen. Die Zeiten einer „one policy fits all“ sind vorbei. Gefragtsind institutionelle Arrangements, die weniger auf Homogenität, sondern auf Vielfalt geeichtsind. Mehr „Welten“ sind besser als weniger.3 Vgl. Berthold, N. und A. Brunner, Gibt es ein europäisches Sozialmodell? Wirtschaftswissenschaftliche Beiträgedes Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, insbes. Wirtschaftsordnung und Sozialpolitik. DiskussionspapierNr. 100. Würzburg 20074 Vgl. Lindert, P. H., Why the Welfare State Looks Like a Free Lunch. NBER Working Paper No. 9869. Cambridg,MA 20035 Vgl. Bergh, A., Is the Swedish Welfare State a Free Lunch?, in: Econ Journal Watch, Bd. 3 (2), S. 210 - 2353


Grenzüberschreitende Spillovers;GrößenvorteileKoordination sinnvollKoordination risikoreichRahmenbedingungenfür StandortwettbewerbSoziale Gerechtigkeit;Kampf gegen Armut;Präferenzkosten;Vorteile desinstitutionellen Wettbewerbsübrige PolitikbereicheArbeitsmarkt-, LohnundTarifpolitik; sozialeStandardsKoordination überflüssigKoordination schädlichDie größere Heterogenität spricht für dezentrale Lösungen. Einer europaweit koordiniertenSozialpolitik sind enge Grenzen gesetzt. Konzentriert sich der Sozialstaat auf seine Kernkompetenz,sind Kranken-, Renten- und Pflegeversicherung zu privatisieren. Die Frage derKoordination nationaler Politiken stellt sich auf diesen Feldern nicht mehr. Für das weiterstaatliche Angebot einer Arbeitslosenversicherung und den Kampf gegen die Armut bleibtallerdings die Frage, auf welcher staatlichen Ebene operiert werden soll. Als Richtschnursind Größenvorteile und grenzüberschreitende Spillovers einerseits sowie Präferenzkostenund Lernen von den Besten andererseits sinnvoll 6 . Die ersten beiden Aspekte sprechen fürKoordination, die letzten beiden für Dezentralisierung. Im Kampf gegen die Armut ist eineKoordination risikoreich, eine zentrale Arbeitslosenversicherung ist schädlich. Das gilt auchfür Arbeitsmarkt-, Lohn- und Tarifpolitik. Eine Koordination ist allerdings sinnvoll, wenn esdarum geht, einen adäquaten Rahmen zu setzen, der einen effizienten Wettbewerb auf demFelde des Sozialen überhaupt erst ermöglicht.FazitDie Globalisierung stellt die Welt vor neue Herausforderungen. Das spornt die Menschenan, es macht ihnen aber auch Angst. Der gravierende strukturelle Wandel erfordert einenwirksameren Sozialstaat. Das ist die alte Idee der sozialen Marktwirtschaft, die nichts anAktualität eingebüßt hat. Die Erkenntnis von Hölderlin, „Wo Gefahr ist, wächst das Rettendeauch“, gilt auch hier. Weltweit offenere Märkte bringen die „Welten“ des Sozialstaates aufTrab. Die Chancen steigen, dass das Angebot an „sozialer Sicherheit“ und „sozialer Gerechtigkeit“effizienter erbracht wird. Ein effizienterer Sozialstaat ist einer, der sich auf seine6 Vgl. zu den Grundüberlegungen auch Klodt, H., Internationale Politikkoordination: Leitlinien für den globalenWirtschaftspolitiker. Kieler Diskussionspapiere Nr. 343. Kiel 19994


Kernkompetenzen konzentriert und die Aufgaben auf der Ebene erledigt, auf der sie am bestenerfüllt werden können. Das ist in Zeiten, in denen heterogenere individuelle Präferenzenund das Lernen von den Besten immer öfter flüchtige externe Effekte und scheinbare staatlicheGrößenvorteile dominieren, die lokale Ebene. Diese Tendenz weg von zentralen hin zudezentralen Lösungen gilt auch für den Bereich des Sozialen, auch wenn das in den Köpfender Politik noch längst nicht angekommen ist.5

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