Humanitäre Hilfe in kriegerischen Auseinandersetzungen – - Venro

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Humanitäre Hilfe in kriegerischen Auseinandersetzungen – - Venro

HINTERGRUNDPAPIER ZURVENRO-FACHTAGUNGam 7. Juni in BonnDie Kosovo-Krise: Humanitäre Hilfeam Scheideweg?Die Rolle von Nichtregierungsorganisationenin kriegerischen KonfliktenvonAndreas WenzelBonn, im Mai 1999InhaltsverzeichnisWir danken ECHO für die finanzielle Unterstützung


Das Ende des „Kalten Krieges“ die Zunahme der Bürgerkriege..........................................1Rahmenbedingungen humanitärer Hilfe in kriegerischen Auseinandersetzungen ................2Die Rolle der NRO in humanitär begründeten Interventionen..............................................3Haben sich der „Verhaltenskodex“ und andere Kodizes bewährt?........................................5Humanitäre Grundwerte in Bedrängnis? ..............................................................................6Konsequenzen für die in der Kosovo-Krise tätigen NRO.......................................................7Vertikale oder horizontale Koordination?.............................................................................8Resümee und Ausblick ......................................................................................................11Weiterführende Literatur....................................................................................................121


Die Kosovo-Krise: Humanitäre Hilfe am Scheideweg?Die Rolle von Nichtregierungsorganisationen in kriegerischen KonfliktenDer vorliegende Beitrag ist das Hintergrundpapier zur VENRO-Fachtagung zum Thema DieKosovo-Krise: Humanitäre Hilfe am Scheideweg? Die Rolle von Nichtregierungsorganisationenin kriegerischen Konflikten. Vor dem Hintergrund aktueller kriegerischer Konflikte -insbesondere des Kosovo-Konflikts - soll die Fachtagung ein Forum für einen offenenDiskurs über den Standort, die Leistungsfähigkeit sowie die Grenzen vonNichtregierungsorganisationen (NRO) in der Humanitären Hilfe bieten. Dabei soll dieFachtagung den Dialog zwischen den NRO und den Zuwendungsgebern anregen und dieErgebnisse des gemeinsam von ECHO und dem Auswärtigen Amt Ende April 1999 in BadNeuenahr veranstalteten Symposiums zum Thema "Europa und die Zukunft derHumanitären Hilfe" weiterführen und vertiefen.Die Kosovo-Krise hat die Aufgaben zwischen UN, Militär und NRO neu verteilt. Ist dieHumanitäre Hilfe am Scheideweg zwischen politischer Unabhängigkeit und zunehmenderFunktionalisierung? Müssen sich die NRO neu entscheiden, wie sie mit internationalenOrganisationen kooperieren und ob sie mit der NATO zusammenarbeiten? Diese Fragenreichen über die aktuelle Flüchtlingskatastrophe im Kosovo hinaus und haben eineRelevanz auch für andere Krisenregionen in der Welt. Die Erfahrungen aus der Arbeit indiesen Krisenregionen, die häufig im Abseits des öffentlichen Interesses stehen, sollenebenfalls in die Diskussion und möglicherweise in eine neue Positionierung der NROeinfließen.VENRO dankt ECHO für die finanzielle Unterstützung dieser Fachtagung, die Teil derVENRO-Kampagne „Deutsche EU-Präsidentschaft“ ist.Das Ende des "Kalten Krieges" — die Zunahme der BürgerkriegeHumanitärer Hilfe 1 ist an der Wende zum dritten Jahrtausend von enormer politischer Bedeutung.In den 80er Jahren bestimmten Naturkatastrophen das Hauptbetätigungsfeld humanitärerHilfsorganisationen. Seit Anfang der 90er Jahre jedoch, also seit dem Ende des "Kalten Krieges",erleben wir immer mehr Bürgerkriege und andere von Menschen verursachte Katastrophen.Einige Bürgerkriege dauern nun schon fast 30 Jahre, wie in Angola und im Sudan, andereKonflikte, wie z.B. zwischen Äthiopien und Eritrea sowie der Bürgerkrieg in Afghanistan,schwelen mit unterschiedlicher Intensität seit etwa 20 Jahren. In den 90er Jahren kamen derBalkan sowie die Region um die Großen Seen als weitere, von Gewalt geprägte Krisenherdehinzu. Neuester Konfliktherd in dieser scheinbar nicht abreißenden Kette ist das Kosovo.Die Bürgerkriege der 90er Jahre verursachten enorme soziale und ökonomische Folgeschäden.Gleichzeitig wurde deutlich, daß sich in Krisenregionen die Rahmenbedingungen für Entwicklungstark verschlechtert haben und das klassische außen- und entwicklungspolitische Instrumentariumschon lange nicht mehr ausreicht, gewaltsame Konflikte zu verhindern oder deren Folgen zubegrenzen. Die humanitäre Hilfe, die noch Ende der 80er Jahre etwa 3% der für11Im Folgenden soll der Begriff "Humanitäre Hilfe" synonym zu den Begriffen "Nothilfe" und"Katastrophenhilfe" verwendet werden.2


Entwicklungshilfe aufgewandten OECD-Mittel ausmachte, stieg auf etwa 10% Mitte der 90er Jahrean 2 . Die Krise im Kosovo, die der Weltöffentlichkeit erneut die Hilflosigkeit gegenüber dem durchFlucht und Vertreibung verursachten menschlichem Leid vehement vor Augen geführt hat, istjedoch nur eine der vielen von militärischer Gewalt geprägten Katastrophen, mit denen wir unskonfrontiert sehen.Trotz des hier behandelten Schwerpunkts "Humanitäre Hilfe in kriegerischen Auseinandersetzungen"sollte erwähnt bleiben, daß sowohl absolut wie auch relativ gesehen die Zahl derNaturkatastrophen in den 90er Jahren im Vergleich zu den 80er Jahren zugenommen hat und dieHilfe für die Opfer dieser ebenfalls sehr komplexen Katastrophen weiterhin einen erheblichenTeil der Arbeit der humanitären Hilfsorganisationen ausmachen 3 .Rahmenbedingungen humanitärer Hilfe in kriegerischen AuseinandersetzungenProfessionelle und kontextgerechte humanitäre Hilfe für Menschen in Not in einem von Krieggezeichneten komplexen soziokulturellen Umfeld anzubieten, ist meist wesentlich schwieriger alsnach einer Naturkatastrophe. Beiden Katastrophentypen ist jedoch gemein, daß sich dieMenschen nicht mehr oder nur noch in unzureichendem Maße aus eigener Kraft helfen können,sondern auf Hilfe von Außen angewiesen, verletzbar und durch die Ereignisse oft traumatisiertsind. Die Helfer vor Ort haben häufig nur einen erschwerten Zugang zu den Opfern einerKatastrophe.Bei kriegerischen Auseinandersetzungen kommen jedoch noch eine Reihe weiterer Faktorenhinzu, die die Arbeit der humanitären Hilfsorganisationen erheblich erschweren oder sogarunmöglich machen können. Hilfe kann sich in diesen Situationen oft nicht mehr ausschließlich anden Bedürfnissen der in Not geratenen Menschen orientieren. Sie muß gleichzeitig denpolitischen, militärischen und rechtlichen Rahmen, in dem humanitäre Hilfe geleistet werdenkann, wahrnehmen und mögliche Hilfsangebote daraufhin ausrichten. Dabei müssen die Helferstets gut und aktuell informiert sein, ohne jedoch selbst dieses Wissen für andere als humanitäreZwecke zu verwenden. In den Bürgerkriegen und gewaltsamen Konflikten der letzten Jahre warüberdies eine massive Verletzung des humanitären Völkerrechts zu beobachten. VieleKombattanten fühlen sich den UN-Konventionen nicht verpflichtet, da sie sich alsBürgerkriegsgegner nicht an internationales Völkerrecht gebunden fühlen und ihre Interessen derErweiterung der eigenen Einflußsphäre oder der Kontrolle von Ressourcen gelten. 4Der Einfluß der Vereinten Nationen in der Konfliktbewältigung hat in den letzten Jahren wiederabgenommen. Zum einen versuchen die USA, ihre Rolle als führende Weltmacht auszubauenund setzen sich dabei auch von Fall zu Fall über die Zuständigkeit der Vereinten Nationenhinweg. Die Entscheidung der Vereinten Nationen, nicht in Ruanda zu intervenie-ren, obwohlbereits im Mai 1994 der Genozid in Ruanda von Generalsekretär Boutros Ghali als Genozidbezeichnet wurde, ist auf die Bloc??kadepolitik der USA im Sicherheitsrat zurückzuführen. Zumanderen führte die allgemein schlechte bis gar nicht vorhandene Ausbildung derInterventionskräfte in bezug auf Friedenserzwingung (peace-enforcement) und Friedenssicherung(peace-keeping) die UNO in den letzten Jahren in eine Legitimationskrise, die durch Fehlschläge,wie z.B. in Somalia, noch untermauert wurde. Hinzu kamen die mangelnde finanzielle und2Vgl.: DAC Report 1998.3Vgl.: Georg Cremer: Auch Naturkatastrophen sind Sozialkatastrophen, in: der Überblick, 1/99, S. 52 ff.4David Keen vertritt die These, daß die Grenzen zwischen Krieg und (durch kriegerische Handlungenlegitimierte) Verbrechen immer mehr verschwimmen. David Keen: Fortsetzung der Wirtschaft mit anderenMitteln, in "der Überblick" 1/99, S.8 ff.3


logistische Unterstützung der UN-Einsätze durch die UN-Mitgliedsstaaten sowie fortgeschriebeneFinanzierungslücken des UN-Haushalts. Eine Schwächung der UN und ihrer humanitären NebenundSonderorgane bedeutet jedoch, daß ein internationales Regulierungsvakuum entsteht, das dieHandlungsspielräume für humanitäre Hilfe entscheidend einengen kann.Die Rolle der NRO in humanitär begründeten InterventionenSeit dem Wegfall der Bedrohung durch die Blockkonfrontation verringerte sich für die NATO undihre Mitgliedsarmeen die Anforderung zur Verteidigung. In den letzten Jahren definierte deshalbauch die Bundeswehr ihr Einsatzgebiet neu, indem sie auch die Not- und Katastrophenhilfe alsEinsatzbereich für sich bestimmte. Durch logistische Übungen, verbunden mit praxisorientiertenAusbildungsmaßnahmen, konnten erfolgreiche Katastrophenhilfe-Einsätze durchgeführt werden,z.B. 1996 während der Oderbruch-Überschwemmungen, die zu einem Prestigegewinn derBundeswehr beitrugen. Dementsprechend wurde bei der Bundeswehr ein Arbeitsbereich „ZivilmilitärischeKooperation“ eingerichtet. Es bleibt jedoch unklar, inwieweit die Bundeswehr selberNot- und Katastrophenhilfe als Arbeitsbereich ausbauen möchte, welche politischen Ansprüchean sie gestellt werden und nach welchen Kriterien sie Qualität und Effizienz ihrer humanitärenHilfe bewertet.Obwohl die Not- und Katastrophenhilfe nun auch zum Aufgabenspektrum der Bundeswehr gehörtund diese im Kosovo-Konflikt mittels ihrer logistischen Fähigkeiten substantiell zur Linderung derNot der Flüchtlinge beigetragen hat, muß doch konstatiert werden, daß die humanitäre Hilfe derBundeswehr grundsätzlich dem Hauptziel der militärischen Friedenssicherung untergeordnet ist.Die Verbesserung der Lage der Flüchtlinge und der Schutz der Menschenrechte sind demnachkeine Hauptziele, sondern werden als flankierende Maßnahmen den militärischen undpolitischen Interessen untergeordnet. Humanitäre Hilfe, wie sie von der Bundeswehr geleistetwird, kann damit den Anspruch, sich ausschließlich an den Bedürfnissen in Not geratenerMenschen zu orientieren, nicht erfüllen. Humanitäre Hilfe, die aus militärischenBegründungszusammenhängen heraus entwickelt wurde, bleibt der Politik verpflichtet. Sieorientiert sich nicht an den Grundsätzen humanitärer Hilfe, wie sie im „Verhaltenskodex für dieInternationale Bewegung vom Roten Kreuz und Roten Halbmond und nichtstaatliche Hilfswerkein der Katastrophenhilfe“ formuliert sind. Hierzu zählen insbesondere neben dem Grundsatz derUnparteilichkeit und der politischen Neutralität die Grundsätze der Subsidiarität und derNachhaltigkeit. Militärischen Organisationen fehlt die zu einer nachhaltigen Not- undKatastrophenhilfe notwendige zivilgesellschaftliche Verankerung, die durch lokale Partnersubsidiär organisiert wird und damit zur Selbsthilfe beiträgt.Aber auch wenn sich die Bundeswehr und die NATO bemühen würden, neutral humanitäre Hilfezu leisten, würden sie von den Krieg führenden Parteien nicht als neutral wahrgenommen. DieÜbernahme humanitärer Aufgaben durch Bundeswehr und NATO bei gleichzeitigerWahrnehmung militärischer Aufgaben wie peace enforcement und peace keeping führt zu einerVerwischung beider Aufgabenbereiche und damit zwangsläufig auch zu einer Instrumentalisierunghumanitärer Hilfe. Dadurch kann humanitäre Hilfe, wie sie die Bundeswehrdurchführt, nicht mehr als unparteiisch und neutral bewertet werden. Wird jedoch Not- undKatastrophenhilfe unabhängig davon, wer sie durchführt als parteiisch wahrgenommen, so hatdas in der Praxis auch Auswirkungen auf die Arbeit der NRO, die dadurch ihren Handlungsspielraumin Krisenregionen verlieren und z.T. in ihrer Sicherheit gefährdet werden. Es stehtzu befürchten, daß humanitäre NRO trotz der Selbstverpflichtung auf die Regeln des„Verhaltenskodex“ ihren Status als anerkannt unabhängige Hilfsorganisationen in kriegerischen4


Auseinandersetzungen nicht mehr bewahren können und damit ihre möglichen Handlungsspielräumefür zukünftige Krisenbewältigung von vornherein beschränkt sein werden.Das Defizit in internationalen Regulierungs- und Sanktionsmechanismen hatte und hatschwerwiegende Auswirkungen auf die Rolle der NRO. Die internationale Staatengemeinschaftwar bisher nicht in der Lage, die Eskalation von gewalttätigen Konflikten in Ausmaß und Intensitätzu prognostizieren oder finanzielle Mittel zur Konfliktprävention und Konfliktbearbeitunganzubieten. Dadurch haben sich die Erwartungen an die nichtstaatlichen Träger in der humanitärenHilfe erhöht.Immer wieder kam es in der letzten Zeit zu Versuchen, NRO stärker in die Verantwortung zunehmen, z.B. durch die Mitarbeit in Verfahren des Internationalen Gerichtshofs, Forderungennach einer aktiveren Rolle bei der Vermeidung von Menschenrechtsverletzungen, Hilfe beimOpferschutz und in der Krisenprävention, um nur einige der eingeforderten Tätigkeitsfelder zunennen. Die NRO bezweifeln jedoch, ob sie die richtigen Adressaten für diese Forderungen sind,weil sie in realistischer Einschätzung ihrer Kapazitäten oft nicht ausreichende Möglichkeitenhaben, einen substantiellen Beitrag zur Friedenssicherung zu leisten. Friedenssicherung undKonfliktlösung müssen weiterhin primär Aufgabe der betroffenen Menschen und der Politik sein.Dennoch müssen sich die in der humanitären Hilfe tätigen NRO diesen Herausforderungenstellen, denn sie stehen seit einiger Zeit unter Zugzwang, Position zu den an sie gestelltenErwartungen zu beziehen. 5 Die humanitären Hilfsorganisationen sollten dies zum Anlaß nehmen,das in ihren eigenen Leitlinien und im mittlerweile weltweit von über 170 NRO unterzeichneten„Verhaltenskodex für die Internationale Bewegung vom Roten Kreuz und Roten Halbmond undnichtstaatliche Hilfswerke in der Katastrophenhilfe“ beschriebene humanitäre Wertegerüst einererneuten Prüfung zu unterziehen.Haben sich der "Verhaltenskodex" und andere Kodizes bewährt?Die Entwicklung von Kodizes erlebte in den letzten Jahren einen wahren Boom. Als wichtigsteGrundlage wird jedoch der von der Rot-Kreuz-Bewegung entwickelte Verhaltenskodex 6betrachtet. Die Ausarbeitung entstand aus der Einsicht heraus, daß Katastrophenhilfe zunehmendin Kriegs- und Konfliktsituationen geleistet wird und Qualität in der humanitären Hilfedementsprechend gesichert werden muß. Weiterhin war durch das Eingehen einer Selbstverpflichtungdie Verbesserung der Glaubwürdigkeit von NRO gegenüber den Empfängern der Hilfe,Spendern und Geldgebern ein wesentliches Motiv. Während einige Kodizes universellenAnspruch haben (Verhaltenskodex der Rot-Kreuz-Bewegung, Sphere-Projekt für Minimalstandardsin der humanitären Hilfe), beziehen sich länderspezifische Codes wesentlich konkreter auf dieDurchführung der humanitären Hilfe in dem jeweiligen Land.Der praktische Wert von Kodizes hängt vor allem von drei Faktoren ab:1. Der Kodex muß eine möglichst breite Akzeptanz finden. Dies kann durch die gemeinsameEntwicklung des Kodexes durch möglichst viele NRO geschehen. Über Dachverbände wieVENRO oder VOICE muß eine öffentliche Diskussion der potentiellen Unterzeichner angeregtund koordiniert werden. Auch wenn der Kodex einmal unterzeichnet worden ist, muß seineAkzeptanz überprüft werden, indem der Kodex nicht als eine statische Verpflichtung, die sichauf alle Notsituationen gleichermaßen anwenden läßt, angesehen wird, sondern als Basis füreinen dynamischen langfristigen Prozeß der Verbesserung der humanitären Hilfe. Eineentsprechende Akzeptanz und Selbstverpflichtung muß der Verhaltenskodex der Rot-Kreuz-5vgl. Joanna Macrae: Unheilige Allianz, in "der Überblick" 1/99, S. 41 ff.6Code of Conduct, Weltkatastrophenbericht 1996 S. 150 ff / auch: http://www.ifrc.org/pubs/code/5


Bewegung auch bei Internationalen Organisationen und den Regierungen der EmpfängersowieGeberländer haben, die aufgefordert sind, sich die an sie gerichteten Empfehlungen ausdem Kodex zu eigen zu machen und in ihrer eigenen humanitären Hilfe umzusetzen.2. Verbindliche Umsetzung: Die unterzeichnende NRO muß dafür sorgen, daß sowohl von ihrals auch ihren Partnern der Kodex in der praktischen humanitären Hilfe umgesetzt wird.Dabei sind insbesondere die Beziehungen der NRO zu den Empfängern der Hilfe und zuinvolvierten Regierungen zu beachten, um sowohl schleichenden Paternalismus als auch einesukzessive Unterhöhlung der Unabhängigkeit der NRO von staatlichen Stellen undGeberorganisationen zu vermeiden.3. Transparente Überprüfbarkeit: Die Umsetzung des Kodexes muß evaluiert werden können,die Effekte und der Grad der Einhaltung müssen unabhängig beobachtet und kontrolliertwerden. Insbesondere, weil es sich bei den Kodizes um freiwillige Selbstverpflichtungenhandelt, muß die Gemeinschaft der Unterzeichner ein Interesse an einer transparenten Überprüfunghaben, da es i.d.R. keinerlei Sanktionsmechanismen für NRO gibt, die trotz derUnterzeichnung gegen die Vereinbarungen verstoßen.Die in Konfliktregionen wie dem Kosovo agierenden NRO müssen sich der Frage stellen, ob sie trotz der kriegerischen Rahmenbedingungen in der Lage sind, die Selbstverpflichtungen desVerhaltenskodex einzuhalten. Gleichzeitig sollte überprüft werden, ob die Verhaltensregelnbereits eine ausreichende Beschreibung des „Mandats“ der NRO für Not- und Katastrophenhilfe inkriegerischen Situationen sind oder ob sie erweitert werden müssen.Humanitäre Grundwerte in Bedrängnis?Die Einführung von Grundregeln für die humanitäre Hilfe hat sich in der Praxis in mehrererHinsicht bewährt. Das Primat der humanitären Ausrichtung der Hilfe muß gegen alle Versucheder Unterhöhlung dieses Wertes verteidigt werden, um auch in Zukunft humanitär handlungsfähigzu bleiben. Dazu gehören insbesondere die "politischen" Prinzipien der Subsidiarität, Neutralität,Unparteilichkeit und außenpolitischen Unabhängigkeit, die besonders in gewaltsamenKrisensituationen für die operativen NRO oftmals zwingende Voraussetzung für eine effektive, anden Bedürfnissen der Opfer orientierte Arbeit sind.Kritisch anzumerken bleibt jedoch, daß der Bezug auf die Humanität der Hilfe nicht ein Rückzugauf reine Überlebenshilfe sein kann. Es muß offensiv nach Wegen gesucht werden, die nachhaltigdas Primat der Humanität unterstützen. Ein offensiver Dialog über humanitäre Werte mußinsbesondere dann geführt werden, wenn durch die Medienberichterstattung bedingt - dieArbeitsgrundlagen der Hilfswerke wieder einmal ins Rampenlicht der öffentlicher Diskussiontreten. So wird beispielsweise in der Kosovo-Krise erneut die Forderung nach friedenssicherndenMaßnahmen an die Adresse der humanitären NRO gestellt. Für Not- und Katastrophenhilfe imRahmen von „humanitären Interventionen“ eine bereits seit 1991 immer wieder geführteDiskussion stellt sich dabei für NRO auch die Frage nach ihrer Unparteilichkeit undUnabhängigkeit. Welche Schlußfolgerungen ergeben sich für die Unabhängigkeit und Effizienzhumanitärer NRO, wenn sie in humanitär begründeten Interventionen Hilfe leisten, die unter UN-Mandat durchgeführt werden? Und welche Konsequenzen für NRO haben humanitär begründeteInterventionen, die von der NATO ohne völkerrechtliche Legitimation durch ein Mandat derVereinten Nationen - durchgeführt werden?Die Einforderung von Menschenrechten als klare politische und humanitäre Forderung birgt dieGefahr in sich, daß humanitäre Organisationen als Handlanger westlicher Regierungen betrachtetwerden könnten und damit in den Augen mancher Konfliktparteien jene Neutralität verlieren, die6


notwendig ist, um humanitäre Hilfe in dem vom jeweiligen Aggressor kontrollierten Kriegsgebietzu leisten. Humanitäre Hilfe muß in der Praxis oft genug politisch verhandelt werden, und dieseVerhandlungen können auch zu einer Aufwertung von menschenverachtenden Regimen führen.Gleichzeitig muß aber auch der Schutz der betroffenen Bevölkerung erreicht werden, ein Ziel, andem die Außenpolitik mit all ihren Mitteln bereits oft genug gescheitert ist. Inwieweit dies auchAufgabe humanitärer Hilfsorganisationen sein kann und wo die Grenzen des Engagements liegen,wird zur Zeit intensiv diskutiert.Eine der wichtigsten Aufgaben humanitärer Hilfsorganisationen ist es, Freiräume für humanitäreHilfe zu sichern: „Humanitarian organisations do create access and protect humanitarian space through negotiation, competent assistance, proximity to populations, neutrality, disinterest andhumanistic engagement." 7 Freiräume für humanitäres Engagement zu erarbeiten ist ein äußerstschwieriger und gefahrvoller Prozeß, insbesondere, weil jede Form von Hilfe von gegnerischenParteien in immer stärkerem Maße als Parteinahme gewertet wird. In der Regel habenKriegsparteien kein Interesse an humanitärer Hilfe, die der als gegnerischen Seite identifiziertenZivilbevölkerung zugute kommen könnte. Freiräume für humanitäre Hilfe können in rasantemTempo verloren gehen. Während zivile und unparteiische Träger die notwendige humanitäreHilfe für die Opfer von Krieg und Vertreibung leisten sollten, müssen über den politischen undgesellschaftlichen Dialog die Freiräume für humanitäre Hilfe erzeugt werden. Dabei ist dieVermittlung humanitärer Verhaltensregeln Unparteilichkeit, Neutralität und Unabhängigkeit im komplexen Umfeld kriegerischer Auseinandersetzungen oftmals die letzte Chance für eineEinflußnahme zugunsten der Opfer, die auch längerfristige Handlungsmöglichkeiten gestattet.Humanitäre Hilfe setzt sich immer für Menschen in Not ein, in kriegerischen Konflikten also fürdie Opfer von Gewalt und Vertreibung und ist dadurch nicht neutral, da sie Position zu derenGunsten bezieht. Kann also Hilfe weiterhin als "neutral" bezeichnet werden? Alleine durch dieAnwesenheit von Hilfsorganisationen in diesen Konflikten, durch das Zeugnis ablegen derinternationalen Helfer und Beobachter, wird physische und strukturelle Gewalt thematisiert.Neutralität kann nicht mit ethischer Abstinenz gleichgesetzt werden: „Neutralität bedeutet jedochkeineswegs Äquidistanz zu Tätern und Opfern; humanitäre Hilfe ist immer Parteinahme für dieOpfer. Sie bietet den Betroffenen auch häufig die einzige Verbindung zur zivilisierten Welt.“ 8Darüber hinaus heißt Neutralität weiterhin, daß sich humanitäre NRO nicht politisch oderideologisch beeinflussen und in außenpolitische Interessen einbinden lassen dürfen, daß sie ihreLogistik, Erfahrung und Kompetenz keiner der in den Konflikt involvierten Parteien zur Verfügungstellen und in ihrer Unparteilichkeit allen Konfliktpartnern gegenüber gleich auftreten. 9Konsequenzen für die in der Kosovo-Krise tätigen NROWelche Konsequenzen ergeben sich aus der Kosovo-Krise im Hinblick auf das Spannungsfeld vonpolitischen Rahmenbedingungen einerseits und den humanitären Grundsätzen, auf die sich dieNRO mit der Unterzeichnung des Verhaltenskodex verpflichtet haben, andererseits? Wie könnenNRO mit Regierungen kooperieren, die als Teil der NATO-Streitkräfte formell auch Konfliktparteisind? Welchen Stellenwert haben Ziele wie Menschenschutz, Menschenrechte und dieFlüchtlingshilfe für Regierungen und NRO? Kommt es dabei zu unvermeidbaren Zielkonflikten?7Ulrike von Pilar: Humanitarian Space under Siege, background paper for the symposium "Europe andHumanitarian Aid What future? Learning from Crisis", 22-23 April 1999, Bad Neuenahr8Vgl. Eröffnungsrede von Günter Verheugen auf dem Symposium "Europa und die Zukunft der humanitärenHilfe" in Bad Neuenahr, 22./23. April 1999.9Siehe hierzu auch Hugo Slim: Relief agencies and moral standing in war: principles of humanity, neutrality,impartiality and solidarity, in: Development in Practice, Volume 7, Number 4, November 1997, p. 347.7


Was heißt Humanität, wenn Kriegsparteien ihre Aktionen durch eine selektive Interpretation deshumanitären Wertesystems legitimieren? Sind die humanitären Hilfsorganisationen im Kosovo-Konflikt an einem Scheideweg angekommen, wo sie sich grundsätzlich entscheiden müssen, obsie unter den gegebenen politischen Rahmenbedingungen in Kooperation mit KonfliktparteienHilfe leisten oder ob sie ihre Projekte ausschließlich unabhängig von staatlichen Stellendurchführen? An diesen Fragen zeigt sich die praktische Bedeutung der ansonsten eher abstraktanmutenden Wertediskussion.In der Krisenregion um das Kosovo setzte seit Mitte März eine immense Flüchtlingsbewegung ein.Das UNHCR spricht von etwa 860.000 Flüchtlingen (Stand: 19. Mai 1999): 750.000 Flüchtlingein der Region, mehr als 50.000 Menschen, die in insgesamt 39 anderen AufnahmeländernZuflucht gefunden haben, etwa 60.000 intern Vertriebene in der Republik Serbien (unbestätigt)und mindestens 50.000 Menschen, die sich noch im Kosovo auf der Flucht befinden 10 . Sowohldie internationalen Organisationen wie das Internationale Komitee des Roten Kreuzes und UN-Organisationen, eine Vielzahl von staatlichen und mehrere hundert nichtstaatlicheHilfsorganisationen versuchen derzeit, das Leid dieser Menschen, die über die Landesgrenzeflüchten konnten, zu lindern.Durch den Zustrom von Menschen in die Nachbarländer Albanien und Mazedonien entstandenauch größere Spannungen zwischen der Flüchtlingsbevölkerung und der lokalen Bevölkerung,insbesondere in Mazedonien, wo Albaner eine ethnische Minderheit darstellen. Bevölkerung undPolitiker werden auch über die ethnisierten Spannungen hinaus überfordert, da die beidenHauptaufnahmeländer Albanien und Mazedonien zu den Ärmsten in Europa zählen und nebenden Flüchtlingen auch noch einige Tausend Helfer aufnehmen müssen, von den Truppen derNATO ganz zu schweigen.Überforderungen und Spannungen sind dadurch vorprogrammiert. Darüber hinaus gibt es eineVielzahl logistischer Schwierigkeiten, die in diesem Umfeld zu lösen sind. Es ist klar, daß keineNRO, kein privater Träger alleine die Kapazitäten hat, diese Aufgaben zu bewältigen. DieVersorgung von Flüchtlingen in dieser Anzahl kann nur durch die internationale Staatengemeinschafterreicht werden. Mit ihrer Kompetenz, lokaler Verwurzelung und ihrer Spezialisierungkönnen humanitäre NRO ergänzend zur lokalen Selbsthilfefähigkeit und subsidiär zurHilfe von Internationalen Organisationen einen wichtigen Beitrag leisten. Die Ausgangssituationder humanitären Krise im Kosovo begründet den Koordinierungsbedarf. Und eben in dieserKoordinierung treffen die verschiedenen Konzepte von humanitärer Hilfe aufeinander.Vertikale oder horizontale Koordination?Grundsätzlich gibt es zwei Linien von koordinierter Zusammenarbeit: Zentralisierte Koordinationoder gleichberechtigte Zusammenarbeit. Der Blick auf die Institutionen ist hierbei sehr hilfreich.Das Modell, eine zentrale Koordinierungsstelle einzurichten, ist in bestimmten Situationenunumgänglich. In Nordkorea übernahm das Welternährungsprogramm (WFP) diese zentraleKoordination auf internationaler Ebene, während die NRO über das „Food Aid Liaison Unit“(FALU) mit dem WFP verbunden sind. Diese Konstruktion ist unter den gegebenenRahmenbedingungen in Nordkorea derzeit die einzige Möglichkeit, die Bevölkerung mithumanitärer Hilfe zu erreichen. Ähnlich ist der Zusammenschluß von etwa 40 im Südsudanoperativen NRO, die sich zur „Operation Lifeline Sudan“ (OLS) ebenfalls unter Führung vonUN-Organisationen zusammengeschlossen haben, zu beurteilen. In den Wirren des Kosovo-10UNHCR Kosovo Crisis Update, 19.05.99, http://www.unhcr.ch/news/media/Kosovo.htm8


Krieges kam es anfangs zu einer de facto-Koordination der humanitären Hilfe durch dieStreitkräfte der NATO; das UNHCR spielte nur eine untergeordnete Rolle. Diese Situation, in derein Militärbündnis die Federführung in der humanitären Hilfe übernimmt, kann aussystematischen Gründen auf keinen Fall die Basis für eine Konflikt entschärfende humanitäre Hilfesein. Für die Koordinierung der Hilfsmaßnahmen im Rahmen der Kosovokrise kommt aus Sichtder NRO lediglich das UNHCR oder das vom UN-Generalsekretär Kofi Annan eingerichtete Bürofür die Koordination humanitärer Angelegenheiten (OCHA) in Betracht.Eine zweite Form der Koordination könnte treffender als Abstimmung der Zusammenarbeitbezeichnet werden. Hierbei spielt die gegenseitige Informationsvermittlung eine wichtigere Rolleals bei zentralisierten Modellen. Die in der Krisenregion vertretenen Organisationen, die einInteresse an koordinierter Abstimmung ihrer Hilfsaktionen haben, kommen zumErfahrungsaustausch zusammen. Dabei sitzen NRO und internationale Organisationen gemeinsamam Runden Tisch und stimmen ihre Aufgaben und Verhaltensweisen ab. Diese Form dergegenseitigen Abstimmung erfordert ein hohes Maß an Transparenz - in bezug auf Ziele,Arbeitsfelder und die zur Verfügung stehenden Ressourcen - sowie Selbstdisziplin der beteiligtenOrganisationen.Beide Formen haben ihre Vor- und Nachteile. Auf den ersten Blick erscheint eine zentraleKoordination das effizientere Modell für eine schnelle und damit effiziente Not- und Katastrophenhilfezu sein. Einer zentralen Organisation würde dabei die Aufgabe zukommen, einenGesamtplan der zu leistenden Nothilfe zu entwerfen und die anfallenden Aufgaben an diebeteiligten NRO zu verteilen. Häufig werden für diese Form der Koordination Argumente derlogistischen und administrativen Notwendigkeiten ins Feld geführt, z.B. die Vermeidung vonDoppelungen und Grauzonen bzw. Auslassungen von Hilfe. Die große Gefahr dabei ist derAufbau einer organisatorischen Hierarchie, in der die NATO, das UNHCR oder eine andereinternationale Organisationen an der Spitze steht und NRO in einem Weisungsverhältnis zurSpitze stehen. NRO werden „zur Planerfüllung“ in diese Hierarchie eingebunden und imschlimmsten Fall auf den Status reiner Befehlsempfänger degradiert. Die dahinter stehendenDenkweisen drücken sich beispielsweise in Formulierungen wie „implementing agency“ aus.Vorstellungen partnerschaftlicher Zusammenarbeit lassen sich in hierarchisch organisiertenKoordinierungsstrukturen nicht verwirklichen. Solche Hierarchien können sowohl direkt undexpressis verbis formuliert sein oder sich sukzessive und schleichend entwickeln, in demstaatliche Stellen Finanzierungszusagen für humanitäre Hilfe am wohlwollendem Verhalten derNRO gegenüber staatlichen Interessen orientieren oder öffentlich finanzierte humanitäre Hilfe nurnoch über halbstaatliche und staatliche Träger durchgeführt wird. In vielen Fällen hierarchischorganisierter und damit meist bürokratisch agierender Not- und Katastrophenhilfe ist darüberhinaus lediglich eine Befriedigung der Basisbedürfnisse der Betroffenen erreichbar, sie kann nichtauf spezifische Bedürfnisse der Opfer reagieren. Dadurch mindert sich die Qualität der geleistetenHilfe.Dagegen fördert dezentrale Koordination in der Regel auch eine stärkere Einbindung der betroffenenBevölkerung in die Hilfsmaßnahmen. Die Hilfe kann subsidiär zu den bestehendenEigenleistungen der Betroffenen durchgeführt werden und verhindert so die Entstehung vonAbhängigkeitsverhältnissen der Empfänger von Hilfsorganisationen. Sie kann lokale Bevölkerungneben der Flüchtlingsbevölkerung in die Hilfsmaßnahmen einbinden und somit einen weiterenKonfliktherd entschärfen. Menschen in Not haben ein Recht auf humanitäre Unterstützung. Indemsie selbst an der Umsetzung des Rechts auf humanitäre Hilfe in einer partnerorientierten unddementsprechend koordinierten Hilfe mitwirken, werden sie nicht zu Almosenempfängerninternationaler Hilfe und behalten ihre Würde und somit ihre Fähigkeit zu Versöhnung undFrieden. Diese Argumente für eine dezentrale, horizontale, subsidiäre und partnerorientierte9


Koordination in der humanitären Hilfe zeigen, daß die Erfahrungen humanitärerHilfsorganisationen stärker genutzt werden sollten, um in Konfliktgebieten wie im Kosovo vonAnfang an die Basis für eine friedliche Entwicklung zu schaffen auch wenn dies isoliertbetrachtet noch keine ausreichende Basis für entwicklungsorientierte Nothilfe ist.10


Resümee und AusblickDie humanitären NRO stehen vor sich rasant ändernden politischen und sozialen Verhältnissen,die zunehmend nach komplexeren Antworten verlangen: die enorme Zunahme vonBürgerkriegen und Grenzkonflikten, der Zerfall von Staaten, die Mißerfolge der UN als Friedenerzwingende und Frieden bewahrende Weltorganisation, die fehlende Anerkennung der NRO alsneutrale Helfer durch Kriegsparteien, die Tendenz zur Funktionalisierung von NRO durchpolitische Akteure und das Phänomen komplexer werdender Krisen. Viele Gesellschaftenwandeln sich derzeit in sogenannte „war-torn societies“, in denen es zu einer nachhaltigenZerstörung zivilgesellschaftlicher Strukturen kommt und dadurch mittel- bis langfristig keineEntwicklung ermöglicht. Militärische Aktionen wie die Verminung in Angola oder die Bombenauf Belgrad erzeugen Kriegsschäden und vernichten damit Entwicklungspotentiale.Humanitäre NRO haben in den letzten Jahren Grundsätze für ihre Arbeit entwickelt, die ausethischen Beweggründen heraus entwickelt wurden. Ziel dieser Prinzipien ist es, den Opfern vonKatastrophen kontextgerecht zu helfen und die dafür nötigen Freiräume humanitärer Hilfe zusichern. Insbesondere unter dem Druck komplexer Krisen wie dem Kosovo-Konflikt wird dashumanitäre Wertesystem von vielen Seiten unter Druck gesetzt. Es werden viele Forderungen andie NRO gestellt, auf die Notlagen der Menschen zu reagieren, wobei gleichzeitig dieGrundprinzipien humanitären Handelns zunehmend in Frage gestellt werden. Die NRO stehendeshalb im Zugzwang, zu einer klareren Positionierung bezüglich ihrer Verhaltensregeln zukommen.Eine weitere Gefahr stellt sich für die humanitären Hilfsorganisationen in der Tendenz zurFunktionalisierung ihrer Arbeit für politische Interessen. In der Art und Weise der Koordinationhumanitärer Hilfe vor Ort wird entscheidend der Handlungsspielraum für die Hilfe von NROfestgelegt. In der Kosovo-Krise werden dabei die Weichen für humanitäre Hilfe im 21. Jahrhundertgestellt: Die NRO stehen am Scheideweg, sie müssen sich entscheiden, ob und wenn ja, wie siemit internationalen Organisationen und mit der NATO zusammenarbeiten. In der Kosovo-Krisewerden die Aufgaben zwischen UN, Militär und NRO neu verteilt. Auf der Basis des gemeinsamverabschiedeten und im Code of Conduct festgehaltenen Wertesystems müssen die NRO nunStellung beziehen, wie sie sich zur de facto-Koordination der NATO im Kosovo-Konflikt verhaltenund welche Allianzen sie mit weiteren internationale Organisationen eingehen. Dabei dürfenkeine Partikularinteressen der humanitären Hilfsorganisationen maßgeblich sein. Vielmehr mußauf Basis der bestehenden Anforderungen der Opfer entschieden werden, um auch weiterhinglaubhaft Hilfe leisten zu können.Humanitäre Hilfe muß dazu beitragen, die menschenwürdige Basis für einen Wiederaufbauzivilgesellschaftlicher Strukturen zu fördern. Dafür muß der Verhaltenskodex einer kritischenPrüfung unterzogen werden, ob er als "Mandatsbeschreibung" für humanitäre Hilfsorganisationenausreichend formuliert ist, insbesondere vor dem Hintergrund zunehmender kriegerischerKonflikte. Ein interdisziplinärer Dialog zwischen Forschung und Praxis könnte bei denanstehenden Entscheidungen für die neue Positionierung privater Humanitärer Hilfe eine hilfreicheUnterstützung bieten.11


Weiterführende Literatur• Adam, Gordon: The Media and Complex Humanitarian Emergencies; in: RRN newsletternumber 13, March 1999• Anderson, Mary: Die Kritik an der Nothilfe soll sie verbessern: in: der überblick, 1/99, S. 46 ff.• Cremer, Georg: Auch Naturkatastrophen sind Sozialkatastrophen; in: der überblick, 1/99, S.52 ff.• Deutscher Caritasverband: Entschließung des Caritas-Zentralrates zur Krise im Kosovo: Sinnder NATO-Intervention ist fraglich. Pressemitteilung vom 5.5.99• Internationales Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften: Regierungen unterstützen globaleStandards: Weltkatastrophenbericht 1996, S. 151 ff. auch: auch:http://www.ifrc.org/pubs/code/• Keen, David: Fortsetzung der Wirtschaft mit anderen Mitteln - Wo Raub zum Kriegsziel wird,ist Nothilfe nicht neutral; in: der überblick, 1/99, S. 8 ff.• Koordinierungsausschuß für Humanitäre Hilfe: Die zwölf Grundregeln der humanitären Hilfe;in: http://www.technisches-hilfswerk.de/stv55.htm• Leader, Nick: Code of Conduct: Who Needs Them?; in: RRN newsletter number 13, March1999, p. 1 ff.• Macrae, Joanna: Die Unheilige Allianz: Wie politische Kräfte die humanitäre Hilfe zurDisposition stellen; in: der überblick, 1/99, s. 41 ff.• OECD: DAC Report 1998• Pilar, Ulrike von: Humanitarian Space under Siege, background paper for the symposium"Europe and Humanitarian Aid What future? Learning from Crisis", 22-23 April 1999, BadNeuenahr• Slim, Hugo: International Humanitarianism's Engagement with Civil War in the 1990s: AGlance at Evolving Practice and Theory, in: Journal of Humanitarian Assistance; posted 1 stMarch 1998 in http://www-jha.sps.cam.ac.uk/a/a565.htm• Slim, Hugo: Relief agencies and moral standing in war: principles of humanity, neutrality,impartiality and solidarity, in: Development in Practice, Volume 7, Number 4, November1997, p. 342 ff• Storey, Andy: Non-neutral humanitarianism: NGOs and the Rwanda crisis; in: Developmentin Practice, Volume 7, Number 4, November 1997, p. 384 ff.• UNHCR: The Kosovo Crisis Update: http://www.unhcr.ch/ news/media/kosovo.htm• VENRO: Erwartungen der deutschen Nichtregierungsorganisationen in der humanitären Hilfean die deutsche EU-Präsidentschaft; Bonn, März 1999.• VENRO: Memorandum zur deutschen EU-Präsidentschaft; Bonn, Januar 1999• Verheugen, Günter: Eröffnungsrede auf dem Symposium "Europa und die Zukunft derhumanitären Hilfe" in Bad Neuenahr, 22-23. April 1999• Viera de Mello, Sergio: Die humanitäre Täuschung; in: der überblick, 1/99, S. 15 ff.12

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