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AAV Fachveranstaltung Boden und Grundwasser - AAV NRW

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<strong>AAV</strong>- <strong>Fachveranstaltung</strong><br />

Rechtsfragen bei der<br />

Altlastenbearbeitung<br />

Umgang mit<br />

kontaminiertem <strong>Boden</strong><br />

nach den Vorgaben des<br />

Abfall- <strong>und</strong> <strong>Boden</strong>schutzrechts<br />

Alexander Ockenfels<br />

(MUNLV)


Einleitung<br />

Ausgangslage<br />

in Stichworten<br />

Alexander Ockenfels<br />

Der Umgang mit <strong>Boden</strong>material (<strong>und</strong> sonstigen<br />

mineralischen Ersatzstoffen) – insb. im Rahmen von<br />

Altlastensanierung <strong>und</strong> Renaturierung – begegnet derzeit<br />

rechtlichen Unwägbarkeiten<br />

Es bestehen Vorgaben aus vielen, teilweise nicht<br />

rechtsverbindlichen, Regelwerken –<br />

Tongrubenurteil des BVerwG von 2005<br />

<strong>Boden</strong> <strong>und</strong> Steine stellen den größten<br />

Stoffstrom mineralischer Abfälle dar; Verfüllung<br />

als häufigste Verwertungsform<br />

Daher gab es bereits früh Bestrebungen zur<br />

Harmonisierung <strong>und</strong> Verrechtlichung der Anforderungen<br />

an den Umgang mit <strong>Boden</strong>material <strong>und</strong><br />

sonstigen mineralischen Materialien<br />

2005 richteten LABO, LAGA <strong>und</strong> LAWA gleichlautende<br />

Beschlüsse an das BMU, b<strong>und</strong>eseinheitliche, rechtsverbindliche<br />

Anforderungen zu schaffen<br />

2007: erster Arbeitsentwurf Ersatzbaustoffverordnung<br />

<strong>und</strong> Änderungsverordnung zur BBodSchV;<br />

2010: voraussichtlich zweite Entwürfe


Einleitung<br />

Ausgangslage<br />

(Problem<br />

rechtlicher<br />

Bewältigung)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Wechselwirkungen <strong>und</strong> Überschneidungen umweltrechtlicher<br />

Zielvorgaben <strong>und</strong> Anforderungen<br />

ursächlich für Asymmetrien im geltenden Recht<br />

Förderung der<br />

Kreislaufwirtschaft<br />

Umgang mit<br />

<strong>Boden</strong>material<br />

(<strong>und</strong> anderen<br />

mineralischen<br />

Ersatzstoffen)<br />

Schutz des<br />

<strong>Boden</strong>s<br />

Schutz des<br />

Gr<strong>und</strong>wassers<br />

Ordnungsgemäße <strong>und</strong><br />

schadlose Verwertung /<br />

gemeinwohlverträgliche<br />

Beseitigung<br />

Rechtliche Vorgaben müssen klar, verständlich<br />

<strong>und</strong> widerspruchsfrei sein, um dem Anspruch<br />

ihrer Einhaltung zu genügen!


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Überblick<br />

(Wesentlicher<br />

rechtlicher<br />

Rahmen)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Abfallrechtliche<br />

Entsorgungs- /<br />

Nachweispflichten<br />

KrW-/AbfG<br />

DepV, VersatzV<br />

LAbfG <strong>NRW</strong><br />

NachwV<br />

Wasserrechtliche<br />

Vorsorgeanforderungen<br />

WHG<br />

Umgang mit<br />

<strong>Boden</strong>material<br />

Nicht (außen-) verbindliche Regelwerke<br />

<strong>Boden</strong>schutzrechtliche<br />

Vorsorge- /Gefahrenabwehrpflichten<br />

BBodSchG<br />

BBodSchV<br />

LBodSchG<br />

•Gr<strong>und</strong>sätze zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der BBodSchV hinsichtlich des Auf- <strong>und</strong> Einbringens von<br />

Materialien auf <strong>und</strong> in den <strong>Boden</strong> von den diesbezüglichen abfallrechtlichen Vorschriften http://www.labo-deutschland.de<br />

•Vollzugshilfe zu § 12 BBodSchV der LABO (2002) http://www.labo-deutschland.de<br />

•Arbeitspapier „Verfüllung von Abgrabungen“ der LABO (Stand: 10.04.2002) http://www.labo-deutschland.de<br />

•Überarbeitete Fassung LAGA M 20 Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen –<br />

Technische Regeln - (Stand 6.11.2003) Teil I: Allgemeiner Teil http://www.laga-online.de<br />

•Überarbeitete Fassung LAGA M 20 Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen –<br />

Technische Regeln - Teil II: Technische Regeln für die Verwertung – 1.2 <strong>Boden</strong>material (TR <strong>Boden</strong>) (31.08.2004)<br />

•Merkblätter Bd. 44 des LUA <strong>NRW</strong> (2004), Anforderungen an das Aufbringen <strong>und</strong> Einbringen von Materialien auf oder in<br />

den <strong>Boden</strong> gemäß § 12 B<strong>und</strong>es-<strong>Boden</strong>schutz <strong>und</strong> Altlastenverordnung<br />

http://www.lanuv.nrw.de/veroeffentlichungen/merkbl/merk44/merk44start.htm<br />

•UBA-Gutachten zur Beschreibung von fachlichen Eckpunkten für die Festlegung von Zuordnungswerten der Einbauklasse<br />

1.1. (Z 1.1) für organische Schadstoffe in mineralischen Abfällen (2004)http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/2808.pdf<br />

•LAGA - Eckpunkte für eine Verordnung über die Verwertung von <strong>Boden</strong>material in bodenähnlichen<br />

Anwendungen (2004) http://www.bmu.de/files/abfallwirtschaft/downloads/application/pdf/abfw_workshop_bertram_a.pdf<br />

•GAP – Papier der LAWA „Gr<strong>und</strong>sätze des vorsorgenden Gr<strong>und</strong>wasserschutzes bei Abfallverwertung <strong>und</strong> Produkteinsatz“<br />

(2002) http://www.lawa.de/Publikationen-Veroeffentlichungen-nach-Sachgebieten-Gr<strong>und</strong>wasser.html<br />

•Ableitung von Geringfügigkeitsschwellenwerten für das Gr<strong>und</strong>wasser der LAWA (2004)<br />

http://www.lawa.de/Publikationen-Veroeffentlichungen-nach-Sachgebieten-Gr<strong>und</strong>wasser.html


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Überblick<br />

(Abfallrechtlicher<br />

Rahmen)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Entsorgungspflicht (§§ 5 Abs. 2, 11 Abs. 1 KrW-AbfG)<br />

Ordnungsgemäße <strong>und</strong> schadlose<br />

Verwertung (§ 5 Abs. 3 KrW-AbfG)<br />

Konkretisierende RVO<br />

für Verwertung mineralischer Abfälle<br />

(§ 7 KrW-/AbfG) ?<br />

auf Deponien: (+) � §§ 14 ff. DepV<br />

unter Tage: (+): � VersatzV<br />

Abfallbegriff erfüllt?<br />

(§ 3 KrW-/AbfG)<br />

zur Beseitigung?<br />

zur Verwertung?<br />

(§ 4 KrW-/AbfG;<br />

Z-Werte LAGA ?)<br />

Gemeinwohlverträgliche Beseitigung<br />

(§§ 10, 11, 12, 27,<br />

30ff. KrW-AbfG; DepV)<br />

auf / in <strong>Boden</strong>: (-)<br />

� Einbau in technische Bauwerke<br />

Verwertererlasse <strong>NRW</strong> (Z 1, 2)<br />

� <strong>Boden</strong>ähnliche Verwendungen<br />

Einzelfall; LAGA M 20 (Z 0, 0*)<br />

� § 12 BBodSchV


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Einzelheiten<br />

Abfallrecht<br />

(Abfallbegriff)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Abfall: Alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang<br />

I zum KrW-/AbfG aufgeführten Gruppen fallen <strong>und</strong> deren<br />

sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen<br />

muss<br />

Entledigung: Wenn der Besitzer die Sache einer<br />

Verwertung oder Beseitigung zuführt oder die tatsächliche<br />

Sachherrschaft über sie unter Wegfall jeder weiteren<br />

Zweckbestimmung aufgibt.<br />

Entledigungswille: Wird unwiderleglich vermutet hins.<br />

solcher Sachen, die bei Energieumwandlung, Herstellung,<br />

Behandlung oder Nutzung von Stoffen oder Erzeugnissen<br />

oder bei Dienstleistungen anfallen, ohne dass der Zweck<br />

der jeweiligen Handlung hierauf gerichtet ist, oder deren<br />

ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt, ohne dass ein<br />

neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt<br />

Kontaminiertes <strong>Boden</strong>material ist grds. Abfall,<br />

da es i. d. R. nicht zweckgerichtet hergestellt wird<br />

(vgl. auch Wertung des § 13 Abs. 5 BBodSchG)


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Einzelheiten<br />

Abfallrecht<br />

(Entsorgung)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Abfall zur Verwertung / zur Beseitigung: Hauptzweck der<br />

das Material betreffenden Maßnahme ist entscheidend.<br />

Eine stoffliche Verwertung liegt nur dann vor, wenn nach<br />

einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung<br />

der im einzelnen Abfall bestehenden<br />

Verunreinigungen, der Hauptzweck der Maßnahme in<br />

der Nutzung des Abfalls <strong>und</strong> nicht in der Beseitigung<br />

des Schadstoffpotentials liegt.<br />

Verwertung von <strong>Boden</strong>material:<br />

bodenähnliche Verwendungen<br />

(insb. Herstellung bzw. Auf u. Einbringen auf o.<br />

in eine durchwurzelbare <strong>Boden</strong>schicht;<br />

Verfüllungen; Landschaftsbau)<br />

Einbau in technische Bauwerke<br />

Beseitigung von <strong>Boden</strong>material:<br />

Ablagerung auf Deponie;<br />

thermische Behandlung


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Einzelheiten<br />

Abfallrecht<br />

(Entsorgung)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Ordnungsgemäße u. schadlose Verwertung: Ordnungsgemäß,<br />

wenn die Verwertung im Einklang mit den Vorschriften<br />

des KrW-/AbfG <strong>und</strong> anderen öffentlichrechtlichen<br />

Vorschriften (insb. auch <strong>Boden</strong>schutz-,<br />

Wasserrecht) steht. Schadlos, wenn nach der Beschaffenheit<br />

des Materials, dem Ausmaß der Verunreinigung<br />

<strong>und</strong> der Art der Verwertung Beeinträchtigungen<br />

des Wohls der Allgemeinheit nicht zu erwarten sind<br />

� Es darf daher weder die Besorgnis einer schädlichen<br />

<strong>Boden</strong>veränderung noch die Besorgnis einer schädlichen<br />

Verunreinigung des Gr<strong>und</strong>wassers bestehen.<br />

Abfallr. RVO fehlt!; Bislang Vollzugspraxis:<br />

Anforderungen des <strong>Boden</strong>schutz- u. Wasserrechts bei<br />

Einbau in technische Bauwerke<br />

� Verwertererlasse <strong>NRW</strong> (Z 1, 2)<br />

<strong>Boden</strong>ähnliche Verwendungen<br />

� Einzelfallprüfung; LAGA M 20 (Z 0, 0*)<br />

§ 12 BBodSchV<br />

� Vorsorgewerte<br />

Gemeinwohlverträgliche Beseitigung: § 10 KrW-/AbfG;<br />

Konkretisiert insb. durch DepV


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Überblick<br />

(<strong>Boden</strong>schutzrechtlicher<br />

Rahmen)<br />

Alexander Ockenfels<br />

<strong>Boden</strong>schutzrechtliche Anforderungen (§§ 4, 7 BBodSchG)<br />

Einwirkung auf den <strong>Boden</strong>?<br />

Anwendungsbereich eröffnet (insb. Verh. zum AbfallR?<br />

(§§ 1, 3 BBodSchG)<br />

Vorsorge gegen das Entstehen<br />

schädlicher <strong>Boden</strong>veränderungen<br />

(§ 7 BBodSchG)<br />

Auf – <strong>und</strong> Einbringen auf oder in<br />

den <strong>Boden</strong> zur Herstellung einer<br />

natürlichen <strong>Boden</strong>funktion (vgl. § 2<br />

Abs. 2 BBodSchG)<br />

� Regelanforderung: §§ 9, 10<br />

Auf- <strong>und</strong> Einbringen in oder auf eine<br />

durchwurzelbare <strong>Boden</strong>schicht oder<br />

Herstellung einer durchwurzelbaren<br />

<strong>Boden</strong>schicht<br />

� Konkretisiert durch § 12<br />

(Ausnahme: § 12 Abs. 2 S. 2)<br />

Gefahrenabwehrpflichten des § 4<br />

BBodSchG<br />

Konkretisierende RVO zu den Pflichten<br />

(§§ 8, 6 BBodSchG): BBodSchV<br />

Auf – <strong>und</strong> Einbringen auf oder in<br />

den <strong>Boden</strong> zur Herstellung einer<br />

technischen Funktion<br />

� Keine fachrechtliche Konkretisierung<br />

erfolgt. Verwertererlasse <strong>NRW</strong> (Z 1, 2)<br />

außerhalb der<br />

durchwurzelbaren <strong>Boden</strong>schicht<br />

� Keine fachrechtliche Konkretisierung<br />

der Regelanforderungen durch § 12<br />

erfolgt<br />

Einzelfallprüfung; LAGA M 20 (Z 0, 0*)


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Einzelheiten<br />

<strong>Boden</strong>schutzrecht<br />

(Gr<strong>und</strong>legende<br />

Begriffe)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Schädliche <strong>Boden</strong>veränderung:<br />

Beeinträchtigungen der <strong>Boden</strong>funktionen, die geeignet<br />

sind Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche<br />

Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit<br />

herbeizuführen (vgl. § 2 Abs. 3 BBodSchG)<br />

Altlast:<br />

Altablagerungen (Deponien) <strong>und</strong> Altstandorte (alte<br />

Industrien)<br />

durch die schädliche <strong>Boden</strong>veränderungen oder sonstige<br />

Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit<br />

hervorgerufen werden (vgl. § 2 Abs. 5 BBodSchG)


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Einzelheiten<br />

<strong>Boden</strong>schutzrecht<br />

(Anwendungsbereich)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Anwendungsbereich bodenschutzrechtlicher<br />

Anforderungen:<br />

Der Umgang mit <strong>Boden</strong>material (vgl. zum Begriff<br />

im Sinne der BBodSchV § 2 Abs. 1 BBodSchV) bei<br />

dem das Material auf bzw. in den <strong>Boden</strong> auf- oder<br />

eingebracht wird, stellt eine Einwirkung auf den<br />

<strong>Boden</strong> (vgl. § 4 Abs. 1 BBodSchG) dar, die zu<br />

Veränderungen der <strong>Boden</strong>beschaffenheit führen<br />

können (Vgl. § 7 S. 1 BBodSchG)<br />

<strong>Boden</strong>schutzrecht <strong>und</strong> Abfallrecht stehen im<br />

Fall der Verwertung grds. nebeneinander.<br />

(Ausnahmen bestehen insb. für die Verwertung<br />

auf Deponien <strong>und</strong> nach Planzenschutz- <strong>und</strong><br />

Düngemittelrecht)<br />

<strong>Boden</strong>schutzrecht wird im Fall der Beseitigung<br />

grds. von den abfallrechtl. Vorgaben verdrängt.<br />

(Ausnahmen bestehen nach § 13 Abs. 5<br />

BBodSchG <strong>und</strong> nach § 27 Abs. 2 KrW-/AbfG)


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Einzelheiten<br />

<strong>Boden</strong>schutzrecht<br />

(Sanierungsplan )<br />

Alexander Ockenfels<br />

Umlagerung von <strong>Boden</strong>material im Gebiet eines für<br />

verbindlich erklärten Sanierungsplanes bzw. im<br />

Rahmen einer behördlichen Anordnung (§ 13 Abs. 5<br />

BBodSchG)<br />

Hier sind nicht die Vorsorgewerte sondern die<br />

Maßstäbe der Gefahrenabwehr einzuhalten.<br />

Soweit entnommenes <strong>Boden</strong>material im Bereich der<br />

von einer Altlastensanierung betroffenen Fläche<br />

wieder eingebracht werden soll, gilt nach § 13 Abs.<br />

5 BBodSchG der Vorbehalt des § 27 Abs. 1 Satz 1<br />

des Kreislaufwirtschafts- <strong>und</strong> Abfallgesetzes nicht.


Aktuelle<br />

Rechtslage<br />

Einzelheiten<br />

<strong>Boden</strong>schutzrecht<br />

(Vorsorgeanforderungen)<br />

Alexander Ockenfels<br />

Einhaltung der Vorsorgeanforderungen beim Auf- <strong>und</strong><br />

Einbringen von <strong>Boden</strong>material auf oder in den <strong>Boden</strong>:<br />

Besorgnis einer schädlichen <strong>Boden</strong>veränderung:<br />

In der Regel, wenn die Schadstoffgehalte im <strong>Boden</strong> die im Anhang 2<br />

Nr. 4 BBodSchV genannten Vorsorgewerte überschreiten oder eine<br />

erhebliche Anreicherung von anderen besonders gefährlichen<br />

Schadstoffen erfolgt (§ 9 Abs. 1 BBodSchV).(vgl. § 2 Abs. 3 BbodSchG)<br />

Ausnahmen für Gebiete mit erhöhten Schadstoffgehalten<br />

(§ 9 Abs. 2 <strong>und</strong> 3, § 12 Abs. 10 BBodSchV)<br />

Für die Herstellung einer durchwurzelbaren <strong>Boden</strong>schicht<br />

(Definition in § 2 Nr. 11 BBodSchV) bzw. das Auf- <strong>und</strong> Einbringen<br />

von Materialien auf oder in eine durchwurzelbare <strong>Boden</strong>schicht,<br />

enthält § 12 BBodSchV konkretisierende materielle Anforderungen zur Erfüllung der vorgenannten<br />

Vorsorgepflicht:<br />

§ 12 Abs. 2 <strong>und</strong> 4: Besorgnis des Entstehens schädlicher <strong>Boden</strong>veränderungen darf nicht<br />

gegeben sein (vgl. o.: i. d. R. Vorsorgewerte; bei landwirtschaftlicher Folgenutzung 70% davon)<br />

§ 12 Abs. 2: Sicherung / Wiederherstellung von mindestens einer der natürlichen oder<br />

bestimmter nutzungsbezogener <strong>Boden</strong>funktionen<br />

§ 12 Abs. 7: Anpassung der Nährstoffzufuhr nach Menge <strong>und</strong> Verfügbarkeit<br />

an den Bedarf der Folgevegetation (Verweis auf DIN 18919)<br />

§ 12 Abs. 8: Beschränkungen bei besonders schutzwürdigen Böden oder Gebieten,<br />

insbesondere Wald, Natur- <strong>und</strong> Wasserschutzgebiete<br />

§ 12 Abs. 9: Vermeidung negativer bodenphysikalischer Wirkungen bei der Aufbringung<br />

§ 12 Abs. 3: Notwendige Untersuchungen durch Pflichtigen <strong>und</strong> Möglichkeit<br />

von Untersuchungsanordnungen


Tongrubenurteil<br />

VG Hannover<br />

Alexander Ockenfels<br />

BVerwG, Urteil vom 14.4.2005; BVerwGE 123, 247 ff.<br />

� alte LAGA M 20 nur Empfehlung eines sachk<strong>und</strong>igen<br />

Gremiums ohne verbindliche Wirkung für Behörde<br />

<strong>und</strong> Gericht<br />

� eine Verfüllung ist nur zulässig, wenn nach<br />

Maßgabe der Verhältnismäßigkeit <strong>Boden</strong>einwirkungen,<br />

die die Vorsorgewerte überschreiten, in der Regel<br />

unterlassen werden (=nur dann ist Verwertung auch<br />

ordnungsgemäß <strong>und</strong> „schadlos“)<br />

VG Hannover, Urteil vom 18.11.2009 (AbfallR 2010, 109)<br />

� Die Verwaltungsempfehlungen der LAGA, LAWA <strong>und</strong><br />

LABO können dem Gesetz nachrangig verwandt werden, falls<br />

normative Sondervorschriften nicht bestehen <strong>und</strong> sie den<br />

aktuellen Gesetzesstand berücksichtigen.<br />

� Sie sind zur Beurteilung schadloser Verwertung<br />

grds. geeignet


Fazit:<br />

Alexander Ockenfels<br />

Es ist richtig, die bisherige Praxis auch für den in<br />

<strong>NRW</strong> faktisch wichtigsten <strong>und</strong> rechtlich<br />

„dereguliertesten“ Bereich der Verwertung von<br />

<strong>Boden</strong>material (<strong>und</strong> sonstigen mineralischen<br />

Ersatzbaustoffen) – die offene / bodenähnliche<br />

Verwertung – bis zum Erlass<br />

der neuen Ersatzbaustoffverordnung <strong>und</strong> der<br />

novellierten BBodSchV beizubehalten.<br />

Ein zweiter Arbeitsentwurf des BMU ist kurz vor<br />

der Fertigstellung. Zusammen mit dem Entwurf<br />

einer novellierten BBodSchV soll er im Einklang mit<br />

der Gr<strong>und</strong>wasserverordnung die Verwendung /<br />

Verwertung von Ersatzbaustoffen umfassend<br />

regeln.


<strong>AAV</strong>- <strong>Fachveranstaltung</strong><br />

Rechtsfragen bei der<br />

Altlastenbearbeitung<br />

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