Tretter - Kommentar zur EU-Grundrechteagentur

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Tretter - Kommentar zur EU-Grundrechteagentur

Hannes TretterDie Grundrechte-Agentur der Europäischen UnionFeigenblatt oder Aufbruchsignal ?EinleitungNun gibt es sie endlich, die Grundrechte-Agentur der Europäischen Union, lange erkämpft undheiß umstritten. Am 1. März 2007 erblickte sie – aus der EU-Beobachtungsstelle für Rassismusund Fremdenfeindlichkeit (EUMC) hervorgehend, unter maßgeblichem Einfluss des österreichischenbzw. finnischen Ratsvorsitzes im Lauf des Jahres 2006 – mit der Verordnung des Rates168/2007 das Licht der Welt (auf diese Verordnung nehmen alle folgenden Artikel-HinweiseBezug, soweit nichts Anderes angeführt wird). Vorangegangen waren heftige Kontroversen überdie Sinnhaftigkeit der Agentur („Agenturschwemme“, schwaches Mandat, Bedeutungslosigkeitmangels entsprechender Kompetenzen) und eine Konkurrenzierung des Europarats, der seineFelle davon schwimmen sah und den Verlust der Unterstützung durch die EU befürchtete. InsbesondereDeutschland und England sprachen sich bis zuletzt vehement gegen eine Zuständigkeitder Agentur im grundrechtlich hochsensiblen Bereich der „Dritten Säule“ (Zusammenarbeit inden Bereichen Justiz und Inneres) aus, weil sie eine Überwachung ihrer Politik bei der Bekämpfungdes Terrorismus und der organisierten Kriminalität durch eine unabhängige Institution ablehnen.Letztlich wurde ein Kompromiss erzielt, der zwar der Agentur wichtige Kompetenzenvorenthält, jedoch eine Ausweitung ihres Mandats zu einem späteren Zeitpunkt in Aussichtstellt, und teilweise ihre Aufgaben so unbestimmt formuliert, dass mit entsprechendem Mut zurweiten Auslegung des Mandats die Agentur einen nicht unwichtigen Beitrag zur Beachtung undEntwicklung der Grundrechte in der EU und ihren Mitgliedstaaten leisten kann.Bereits in der „Menschenrechtsagenda der EU für das Jahr 2000“ aus dem Jahr 1998, beruhendauf einem hochrangigen „Weisenbericht“, wurde eine Grundrechte-Agentur als ein notwendigerSchritt ins Spiel gebracht, um die menschenrechtliche Kohärenz der EU zu erhöhen. Zugleichwurde gefordert, dass die EU entweder der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)des Europarats beitreten oder einen eigenen Grundrechtekatalog schaffen sollte, um ihr Bekenntniszu Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten (wie es im EU-Vertrag festgehaltenist) auch auf ein verbindliches rechtliches Fundament zu stellen. Zwar wurde im Dezember2000 die Europäische Grundrechte-Charta aus der Taufe gehoben, ihr blieb jedoch aufgrundmangelnden politischen Willens bisher die Rechtsverbindlichkeit versagt, die sie spätestensmit dem Inkrafttreten des EU-Reformvertrags erlangen sollte. Dennoch werden die Charta,auf die die Verordnung hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs, den die Agentur anlegen soll, Bezugnimmt, sowie die EMRK, zu deren Beachtung sich die EU bekennt, den inhaltlichen rechtlichenRahmen der zukünftigen Tätigkeit der Grundrechte-Agentur bilden, weil sich in ihnen diejenigeneuropäischen Grundrechtsstandards widerspiegeln, von denen Art. 6 Abs 2 EU-Vertrag ausgeht(Art. 3 Ziffer 2).


Im Vorfeld der Erlassung der Verordnung war heftig kritisiert worden, dass die Agentur demEuroparat und seinen Institutionen Einfluss nimmt und Doppelstrukturen geschaffen werden. DasGegenteil ist der Fall: Während der Europarat auf eine erfolgreiche Geschichte europäischerRechtsintegration und Standardsetzung im Hinblick auf vor allem Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeitinnerhalb von nunmehr 46 Mitgliedstaaten zurückblicken kann, wird es die Aufgabeder Agentur sein, für die Grundrechtskonformität des EU-Rechts und seiner mitgliedstaatlichenUmsetzung zu sorgen. Dabei kann die Agentur zu einer Entlastung des ohnehin (durch Beschwerdenaus Russland und anderen GUS-Staaten) heillos überlasteten Europäischen Gerichtshofs fürMenschenrechte (des Europarats) beitragen, der zudem in jedem Fall auch die höchste menschenrechtlicheInstanz Europas bleiben wird, wie sich bereits seiner Rechtsprechung im Hinblickauf EU-Recht entnehmen lässt. Das Zusammenspiel aller dieser Institutionen macht Sinnund gestaltet den europäischen Menschenrechtsschutz nur effizienter.ZieleWelche Zielsetzungen werden nun mit der Agentur verfolgt? Weder ist sie eine Anklagebehördenoch ein Tribunal, das über Individual- oder Staatenbeschwerden entscheidet. Im System der„checks and balances“ der EU/EG primär als ein beobachtendes und beratendes Organ zu sehen,soll sie die Gemeinschaftsorgane und Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von EG-Recht mitgrundrechtlicher Expertise versorgen, um sicherzustellen, dass die Grundrechte bei allen Maßnahmender EU/EG und der Mitgliedstaaten respektiert und gewährleistet werden. Das bedeutet,dass sich die Tätigkeit der Agentur vor allem auf die Anwendung und Auslegung des Gemeinschaftsrechts– also des EG-Vertrags sowie der Verordnungen und Richtlinien der EG – durch dieGemeinschaftsorgane und Organe der Mitgliedstaaten erstrecken wird (Art. 2 und 3).Kritisch ist anzumerken, dass auf Gesetzesvorschläge der Kommission oder Stellungnahmen vonEU-Institutionen in Gesetzgebungsverfahren im Sinne von Art. 250 EG-Vertrag nur dann eingegangenwerden darf, wenn die Agentur von diesen darum ersucht wird. Damit wird eine umfassende,kontinuierliche und systematische Beurteilung der grundrechtlichen Konformität und Kohärenzvon EU/EG-Rechtsakten durch die Agentur verhindert. Ob dies die Kommissarsgruppe„Grundrechte, Diskriminierungsbekämpfung und Chancengleichheit“ in ausreichendem Maß leistetbzw. leisten kann, die seit 2005 auf die Einhaltung und Umsetzung grundrechtlicher Gewährleistungenim Rahmen der Rechtssetzung der EU/EG achten soll, scheint eher fraglich zu sein, da sienicht mit der zur effizienten Bewältigung dieser Aufgabe erforderlichen Außensicht agiert. Hingegensind Angelegenheiten vom Mandat der Agentur zu Recht ausgeschlossen, die gemäß Art.230 EG-Vertrag in die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs fallen oder in denen es beiAufsichtsklagen der Kommission gemäß Art. 226 EG-Vertrag um die Frage geht, ob ein Mitgliedsstaatseinen Verpflichtungen im Sinne des EG-Vertrags nachgekommen ist oder nicht (Art. 4Ziffer 2).Erheblich geschwächt wird die Agentur durch den Umstand, dass sie – wegen des beharrlichenWiderstands einiger Mitgliedstaaten – vorläufig auch nicht zuständig ist, sich mit den grund- undmenschenrechtlich hochsensiblen Angelegenheiten der „Dritten Säule“, der polizeilichen undjustiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (Art. VI des EU-Vertrags), zu befassen. Allerdings


soll auf Grundlage einer Erklärung und eines Vorschlags des Rates vom 12. Februar 2007 bis Ende2009 überprüft werden, das Mandat der Agentur diesbezüglich zu erweitern. Bis dahin könnendie EU-Institutionen und -Staaten sich freiwillig der Kompetenzen der Agentur in diesem Bereichbedienen.Keine Einigkeit konnte auch darüber erzielt werden, der Agentur eine Zuständigkeit im Zuge vonSanktionsverfahren gegen einen Mitgliedstaat wegen Gefährdung oder Verletzung von Menschenrechtenim Sinne des Art. 7 des EU-Vertrags einzuräumen. Auch hier sieht aber eine weitereErklärung des Rates vom 12. Februar 2007 vor, dass dies nicht hindert, sich der fachlichenUnterstützung der Agentur im Hinblick auf die menschenrechtliche Situation in einem betroffenenStaat zu bedienen.Ein weiteres empfindliches Defizit der Agentur besteht darin, dass sie grundsätzlich ausschließlichfür den EU-Raum, nicht aber für die Beachtung und Umsetzung des menschenrechtlichenEU-acquis in der EU-Außen- und Sicherheitspolitik zuständig ist, obgleich Art. 11 EU-Vertrag alsein Ziel bzw. eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten „die Entwicklung und Stärkung von Demokratieund Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten“nennt. Lediglich im Hinblick auf Kandidatenstaaten und Staaten, mit denen ein Stabilitäts- undAssoziierungsübereinkommen besteht, kann der Aufgabenbereich der Agentur auch auf dieseund die grundrechtskonforme Implementierung des EU-acquis in diesen Staaten ausgeweitetwerden. In solchen Fällen sind die Staaten berechtigt, eine/n Beobachter/in mit den in Art. 12genannten Qualifikationen, aber ohne Stimmrecht, in den Verwaltungsrat der Agentur zu entsenden(Art. 28).AufgabenWie soll nun die Agentur die gesetzten Ziele erreichen, welche Aufgaben werden ihr gestellt(Art. 4)? Vor allem soll sie „objektive, verlässliche und vergleichbare Informationen und Daten“sammeln, analysieren und verbreiten und dazu geeignete Methoden und Standards entwickeln.Dabei kann und soll sie sich aller Forschungs- und Beobachtungsergebnisse bedienen, die ihr vonMitgliedstaaten, Institutionen der Gemeinschaft und der Union, Forschungszentren, nationalenStellen, nicht-staatlichen Organisationen, Drittstaaten, internationalen Organisationen und insbesonderevon den zuständigen Stellen des Europarats bekannt gegeben werden. Um die geforderteVergleichbarkeit, Objektivität und Verlässlichkeit der gesammelten Daten zu erzielen,müssen entsprechende Methoden und Standards entwickelt werden.Die Agentur hat darüber hinaus wissenschaftliche Forschung zu betreiben und zu fördern sowieVorbereitungs- und Machbarkeitsstudien zu erarbeiten; soweit höchste EU-Organe (Parlament,Rat und Kommission) darum ersuchen, hat dies im Rahmen ihrer Arbeitsprioritäten und Jahresarbeitsprogrammezu erfolgen (siehe dazu weiter unten). Entweder in Eigeninitiative oder aufErsuchen des Parlaments, des Rates oder der Kommission erarbeitet und publiziert die Agenturfür die Institutionen der Union und die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Implementierung vonGemeinschaftsrecht Schlussfolgerungen und Gutachten zu spezifischen Themen und Fragestellungen.Diese Kompetenzen eröffnen der Agentur weit reichende Möglichkeiten, auch in solchen


Zusammenhängen und an Schnittstellen Meinung zu beziehen und Vorgänge zu bewerten, in denenihr kein ausdrückliches Mandat zukommt (zB zur „Frühwarnung“ hinsichtlich der Menschenrechtslagein bestimmten Staaten, allenfalls sogar mit Blickrichtung auf Art. 7 EU-Vertrag,oder im Kontext des Verhältnisses von Erster und Dritter Säule).Weiters hat sie eine Kommunikationsstrategie zu entwickeln und den Dialog mit der Zivilgesellschaftzu fördern, um die Wahrnehmung der Grund- und Menschenrechte in der Öffentlichkeitzu verbessern. Zu diesem Zweck soll ein Kooperationsnetzwerk („Grundrechte-Plattform“) geschaffenwerden, das sich aus VertreterInnen nicht-staatlicher menschenrechtlicher Organisationen,Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften, sozialen und beruflichen Vereinigungen, Kirchen,religiösen, philosophischen und nicht-konfessionellen Organisationen, Universitäten sowieanderen qualifizierten ExpertInnen europäischer und internationaler Institutionen zusammensetzensoll.OrganisationDie Agentur besteht aus einem Verwaltungsrat, Exekutivausschuss, Wissenschaftlichem Beiratund einem/r Direktor/in.Der Verwaltungsrat setzt sich aus 27 ExpertInnen aus den Mitgliedstaaten zusammen, die nichtnur über grund- und menschenrechtliche Expertise und eine hohe Verantwortung in einer unabhängigennationalen Menschenrechtsinstitution oder einer anderen öffentlichen oder privatenOrganisation, sondern auch über Managementfähigkeiten verfügen müssen. Weiters entsendetdie Kommission zwei Mitglieder und der Europarat stellt eine/n Experten/in. Die Bestellung derMitglieder erfolgt für fünf Jahre und ist nicht erneuerbar. Gemäß der Übergangsbestimmungdes Art . 29 sollen die Mitgliedstaaten innerhalb von vier Monaten nach Inkrafttreten der Verordnung,also bis zum 23. Juni 2007, alle Mitglieder und Ersatzmitglieder nominiert haben (derbisherige EUMC-Verwaltungsrat wurde interimistisch mit den Agenden betraut), der sodannerstmals zusammentritt. Sollten bis dahin nicht alle Nominierungen vorliegen, so hat die Kommissionden Verwaltungsrat dennoch einzuberufen, sofern zumindest 17 Mitgliedstaaten ihre Mitgliederund Ersatzmitglieder bestellt haben. Die Aufgaben des Verwaltungsrats sind gemäß Art.12 Abs. 6 insbesondere: Bestellung und Entlassung des/r Direktors/in der Grundrechte-Agentur,Festlegung des Jahresarbeitsplans und der Haushaltsplanung, Annahme der Jahresberichte usw.(Art. 12).Der Exekutivausschuss unterstützt den Verwaltungsrat in der Ausübung seiner Agenden, insbesonderein der Vorbereitung von Entscheidungen, und assistiert bzw. berät den/die Direktor/in.Er setzt sich aus Vorsitzendem und stellvertretendem Vorsitzenden des Verwaltungsrats sowieaus zwei weiteren dessen Mitgliedern und einem/r Vertreter/in der Kommission zusammen (Art.13).Der Wissenschaftliche Beirat soll aus elf im Bereich Grundrechte hoch qualifizierten und unabhängigenPersonen bestehen, die vom Verwaltungsrat nach einem öffentlichen und transparentenAusschreibungsverfahren und nach Konsultation des zuständigen Ausschusses des Europäischen


Parlaments sowie unter Berücksichtigung geographischer Repräsentation bestellt werden. DerBeirat soll die wissenschaftliche Qualität der Arbeit der Agentur begleiten und insoweit garantieren.Zu diesem Zweck ist der Beirat so früh wie möglich in die Ausarbeitung aller Dokumenteder Agentur in Erfüllung ihrer Aufgaben (Art. 4) einzubinden (Art. 14).Der/die Direktor/in leitet die Agentur und wird auf der Grundlage persönlicher Verdienste sowieErfahrung im Bereich der Grundrechte und des Managements für einen Zeitraum von fünf Jahren(verlängerbar um drei Jahre) ernannt. Die Bestellung erfolgt wegen der politischen Dimensiondes Amtes auf der Grundlage eines Zusammenwirkens zwischen Kommission, Parlament, Ratund Verwaltungsrat. Eine Amtsenthebung kann durch den Verwaltungsrat mit Zweidrittelmehrheitauf Vorschlag eines Drittels der Mitglieder des Verwaltungsrats oder auf Vorschlag derKommission ohne Angabe von Gründen erfolgen. Am 1. März 2007 wurde die bisherige Direktorinder EUMC, die Deutsche Beate Winkler, als Interimsdirektorin der Agentur bestellt.ErwartungenOb die Agentur mit ihren derzeit noch eingeschränkten und auslegungsbedürftigen Kompetenzennur ein Feigenblatt der EU-Grund- und Menschenrechtspolitik oder aber als Aufbruchsignal verstandenwird, sich intensiver und verantwortungsbewusster als zuletzt den menschenrechtlichenHerausforderungen der Gegenwart und Zukunft zu stellen (Terrorismusbekämpfung, Asyl – Migration– Integration, Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, Diskriminierung und Chancengleichheit,Minderheitenschutz, Armut und soziale Sicherheit, Meinungs- und Religionsfreiheit, Datenschutz,Bedrohungen der Rechtsstaatlichkeit und der Gewaltenkontrolle usw.), bleibt abzuwartenund wird sicherlich von denjenigen abhängen, die die Agentur aufbauen und ihr Mandat mit Lebenerfüllen: dem/der DirektorIn, den VerwaltungsrätInnen, den ExpertInnen. Und davon, wieweit esgelingen wird, Zivilgesellschaft und Wissenschaft in die Aufgaben der Agentur einzubinden, wiees von der Verordnung vorgesehen ist (insbesondere ein dem bisherigen RAXEN Netzwerk derEUMC vergleichbares wissenschaftliches Netzwerk aufzubauen, das der Agentur das nötige Fakten-und Fachwissen aus den Mitgliedstaaten liefert); und je nachdrücklicher auch die maßgebendenOrgane der EU – der Rat, die Kommission und das Parlament – die Agentur unterstützen undmit entsprechenden Aufgaben betrauen.Letztlich brauchen wir die Agentur, um der EU und ihren Mitgliedstaaten ein schärferes grundrechtlichesProfil zu geben, wofür die Außensicht wichtig ist, über die sie gegenüber den rechtsetzendenOrganen der EU/EG verfügt. Vom Europarat unterscheidet sie sich unter anderemdadurch, dass sie sich zentral mit der Grundrechtskonformität des EU-acquis und dessen Umsetzungin den EU-Mitgliedstaaten und Beitrittskandidatenländern zu befassen hat, während derEuroparat (einschließlich des EGMR) sich in der Regel nur über den Umweg der nationalen Rechtsetzungund Rechtspraxis mit der Menschenrechtskonformität des EU-Rechts auseinandersetzenkann. Und schließlich bietet die EU-Grundrechte-Charta – als inhaltlicher Maßstab des Mandatsder Agentur neben der EMRK – der Agentur die Möglichkeit, die Achtung und Umsetzungzentraler wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte zu beobachten und einzumahnen. EineKompetenz, die wegen des schwach ausgebildeten Rechtschutzmechanismus der EuropäischenSozialcharta des Europarats und dessen Fokussierung auf zivile und politische Rechte zur Stär-


kung dieser anderen Kategorie von Menschenrechten innerhalb der Union und ihrer Mitgliedstaatenbeitragen kann, was angesichts der gewaltigen Bedrohungen, insbesondere sozialer Rechte,durch die negativen Folgen der Globalisierung ein zukunftsweisendes Potential darstellt.LiteraturhinweiseText der Verordnung 168/2007: Amtsblatt der Europäischen Union L 53/1 vom 22.2.2007Hannes Tretter: Eine Menschenrechtsagentur für die Europäische Union, Jahrbuch Menschenrechte2006, 265 ff.Hannes Tretter: Scheitert die Errichtung der Europäischen Agentur für Grundrechte?, Journalfür Rechtspolitik 2006, 173 ff.Gabriel N. Toggenburg: Die EU Grundrechteagentur: Satellit oder Leitstern ?, Stiftung Wissenschaftund Politik (Hg.), SWP Aktuell-8, Februar 2007Gabriel N. Toggenburg: Die Grundrechteagentur der Europäischen Union: Perspektiven, Aufgaben,Strukturen und Umfeld einer neuen Einrichtung im Europäischen Menschenrechtsraum,MenschenRechtsMagazin Heft 1/2007, 86 ff.

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