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ZESO 01/16

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SKOS CSIAS COSAS<br />

Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe<br />

Conférence suisse des institutions d’action sociale<br />

Conferenza svizzera delle istituzioni dell’azione sociale<br />

Conferenza svizra da l’agid sozial<br />

<strong>ZESO</strong><br />

ZEITSCHRIFT FÜR SOZIALHILFE<br />

<strong>01</strong>/<strong>16</strong><br />

EXISTENZMINIMUM zwischen chance auf teilhabe und gesellschaftlicher<br />

funktion IM INTErvIEw die Migrationsrechtsexpertin cesla aMarelle<br />

arMUTSbETroffENE viele Möchten Mehr arbeiten, sagt eine studie


SChWerPunKt 14–25<br />

exiStenZMiniMuM<br />

das soziale existenzminimum ist eine sozialpolitische<br />

Kerngrösse. neben dem sozialen<br />

existenzminimum der Sozialhilfe gibt es weitere<br />

gesetzlich oder reglementarisch verankerte, aber<br />

unterschiedlich ausgestaltete existenzminima –<br />

von der nothilfe bis zum existenzminimum des<br />

betreibungsrechts oder den anerkannten ausgaben<br />

für einen anspruch auf ergänzungsleistungen.<br />

das wirft die Frage auf, weshalb der gesetzgeber<br />

nicht allen Menschen die gleichen existenzbedürfnisse<br />

zugesteht. der Schwerpunkt zeigt, dass sich<br />

die Konzepte hinter den verschiedenen existenzminima<br />

stark an funktionalen bedürfnissen der<br />

gesellschaft ausrichten.<br />

<strong>ZESO</strong><br />

herauSgeberin Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe SKoS,<br />

www.skos.ch redaKtionSadreSSe redaktion ZeSo, SKoS,<br />

Monbijoustrasse 22, Postfach, Ch-3000 bern 14, zeso@skos.ch,<br />

tel. 031 326 19 19 redaKtion Michael Fritschi, regine gerber<br />

redaKtionelle begleitung dorothee guggisberg autorinnen<br />

und autoren in dieSer auSgabe daniel bärtschi, astrid Furrer,<br />

Yvonne grendelmeier, Martin gfeller, dorothee guggisberg, nadine<br />

hoch, reiner höft-dzemski, Véréna Keller, Carlo Knöpfel, Paula lanfranconi,<br />

Markus Morger, Priska Muggli, Kurt Pärli, eric Patry, Walter<br />

Schmid titelbild rudolf Steiner laYout Marco bernet, mbdesign<br />

Zürich KorreKtorat Karin Meier druCK und aboVerWaltung<br />

rub Media, Postfach, 30<strong>01</strong> bern, zeso@rubmedia.ch, tel. 031 740<br />

97 86 PreiSe Jahresabonnement ChF 82.– (SKoS-Mitglieder<br />

ChF 69.–), Jahresabonnement ausland ChF 120.–, einzelnummer<br />

ChF 25.–.<br />

© SKoS. nachdruck nur mit genehmigung der herausgeberin.<br />

die ZeSo erscheint viermal jährlich.<br />

iSSn 1422-0636 / 113. Jahrgang<br />

ZeitSChriFt Für SoZialhilFe<br />

bild: rudolf Steiner<br />

erscheinungsdatum: 7. März 2<strong>01</strong>6<br />

die nächste ausgabe erscheint im Juni 2<strong>01</strong>6.<br />

2 ZeSo 1/<strong>16</strong> inhalt


inhalt<br />

5 nach der revision ist vor der revision.<br />

Kommentar von Carlo Knöpfel<br />

6 13 Fragen an daniel bärtschi<br />

8 Praxis: Wann darf eine Klientin die<br />

Miete wieder selber überweisen?<br />

9 die armutsbekämpfung bleibt eine<br />

Querschnittsaufgabe<br />

10 «Wir sind wir mit einer enormen<br />

diversität konfrontiert»<br />

interview mit Cesla amarelle<br />

14 SChWerPunKt:<br />

exiStenZMiniMuM<br />

<strong>16</strong> das soziale existenzminimum ist<br />

eine sozialpolitische Kerngrösse<br />

18 ein einheitliches existenzminimum<br />

gibt es nicht<br />

20 Zwischen Kontrolle und<br />

Selbstbestimmung<br />

22 gleiche rechte für alle?<br />

24 die Sicherung des<br />

existenzminimums in deutschland<br />

26 berner Sozialbericht:<br />

Viele möchten mehr arbeiten<br />

28 die betreuung in tagesstrukturen<br />

gleicht oft einem Patchwork<br />

30 leben, ohne aufzufallen. reportage<br />

aus einer anlaufstelle für Sans-Papiers<br />

32 Plattform: Zeitvorsorge St. gallen<br />

34 Forum: «Welcome! mit<br />

bedingungen»<br />

35 lesetipps und Veranstaltungen<br />

36 Porträt: Christina dalbert unterstützt<br />

erwerbslose Mütter bei der integration<br />

die MigrationSForSCherin<br />

unFreiWillige teilZeitarbeit<br />

beSSere betreuungSStruKtur<br />

die MütterFörderin<br />

Cesla amarelle, nationalrätin und<br />

rechtsprofessorin am Zentrum für<br />

Migrationsrecht in neuenburg, erforscht<br />

und entwickelt Konzepte zum umgang<br />

mit Migranten. Sie fordert Strukturen, die<br />

es erlauben, dass sich die bürgerinnen<br />

und bürger wieder solidarischer verhalten<br />

können.<br />

10<br />

arme und armutsgefährdete Menschen<br />

arbeiten häufig teilzeit. an mangelndem<br />

arbeitswillen liegt das nicht. Viele<br />

möchten mehr arbeiten, finden aber keine<br />

entsprechende Stelle, wie eine im rahmen<br />

des berner Sozialberichts durchgeführte<br />

befragung zeigt.<br />

26<br />

Schulergänzende tagesstrukturen gleichen<br />

oft einem Patchwork. um erwerbstätige<br />

eltern in der Vereinbarkeit von beruf und<br />

Familie besser zu unterstützen, braucht<br />

es durchgängige tagesstrukturen,<br />

Ferienbetreuungsangebote und bezahlbare<br />

tarife.<br />

28<br />

in der «Marktlücke» können erwerbslose<br />

Mütter praktische erfahrungen nahe am<br />

ersten arbeitsmarkt sammeln. leiterin<br />

Christina dalbert hat die Sozialfirma mit<br />

viel engagement und erfindergeist auf- und<br />

ausgebaut.<br />

36<br />

inhalt 1/<strong>16</strong> ZeSo<br />

3


Wann darf eine Klientin die Miete<br />

wieder selber überweisen?<br />

eine Klientin, die eine Zeit lang nicht in der Lage war, ihre administrativen angelegenheiten<br />

selbständig zu erledigen, möchte die Miete wieder selbst an den Vermieter überweisen. Welche<br />

Voraussetzungen müssen dazu gegeben sein?<br />

Frage<br />

Frau Meierhans-Füglistaler bezieht seit geraumer<br />

Zeit Sozialhilfe. Beim Eintritt in die<br />

Sozialhilfe war sie psychisch instabil aufgrund<br />

ihrer laufenden Scheidung. Dadurch<br />

war sie nicht mehr in der Lage, ihre administrativen<br />

Angelegenheiten selbständig<br />

und zuverlässig zu erledigen. Sie bekundete<br />

insbesondere mit der Erledigung der regelmässigen<br />

Zahlungen und der Einteilung<br />

des verfügbaren Monatsbudgets grosse Mühe.<br />

Als die Sozialen Dienste die Direktüberweisung<br />

des Mietzinses an den Vermieter<br />

übernahmen, war dies eine Erleichterung<br />

für Frau Meierhans-Füglistaler. Seitdem<br />

hat sich die Situation der Klientin positiv<br />

entwickelt und sie möchte ab nächstem Monat<br />

den Mietzins wieder selbständig an den<br />

Vermieter überweisen. Nach Einschätzung<br />

der zuständigen Sozialarbeiterin hat sich<br />

Frau Meierhans-Füglistaler stabilisiert und<br />

ist fähig, mit ihrem monatlichen Budget so<br />

umzugehen, dass sie die Miete in Zukunft<br />

selber überweisen kann, ohne dass eine<br />

Zweckentfremdung der für die Miete ausgerichteten<br />

Gelder riskiert wird. Welche<br />

Voraussetzungen müssen gegeben sein,<br />

damit Frau Meierhans-Füglistaler diese<br />

Eigenverantwortung wieder wahrnehmen<br />

kann?<br />

PraXIS<br />

in dieser rubrik werden exemplarische Fragen aus<br />

der Sozialhilfe praxis an die «SKoS-Line» publiziert<br />

und beantwortet. Die «SKoS-Line» ist ein webbasiertes<br />

Beratungsangebot für SKoS-Mitglieder.<br />

Der Zugang erfolgt über www.skos.ch Mitgliederbereich<br />

(einloggen) SKoS-Line.<br />

grundlagen<br />

Unterstützte Personen behalten ihre<br />

Rechts- und Handlungsfähigkeit bei Bezug<br />

von wirtschaftlicher Hilfe. Damit bleiben<br />

sie verantwortlich für ihre Lebensführung.<br />

Diese Verantwortlichkeit gilt auch gegenüber<br />

Vertragspartnern wie dem Vermieter.<br />

Das Ziel der Sozialhilfe ist die Existenzsicherung<br />

und die Förderung der wirtschaftlichen<br />

und sozialen Selbständigkeit<br />

(SKOS-Richtlinien A.1).<br />

In der Sozialhilfe gilt das Prinzip der<br />

Individualisierung. Dieses verlangt, dass<br />

Hilfeleistungen, in diesem Fall die Direktzahlung<br />

des Mietzinses, jedem einzelnen<br />

Fall angepasst sind und sowohl den Zielen<br />

der Sozialhilfe im Allgemeinen als auch<br />

den Bedürfnissen der betroffenen Person<br />

im Besonderen entsprechen (SKOS-Richtlinien<br />

A.4). Dies würde bedeuten, dass<br />

jeder einzelne Fall beurteilt werden muss<br />

und erst dann eine Entscheidung gefällt<br />

werden kann.<br />

Durch die staatliche Hilfeleistung sollen<br />

die Stärken und Ressourcen von Frau<br />

Meierhans-Füglistaler gestärkt werden. Sie<br />

hat den Wunsch geäussert, weniger Hilfe<br />

in Anspruch zu nehmen, um ihre Eigenverantwortung<br />

und Selbständigkeit zu stärken.<br />

Die Sozialhilfeorgane sollen nur so viel<br />

Hilfe wie nötig anbieten, um eine Notlage<br />

abzuwenden und die Defizite sollen nicht<br />

im Vordergrund stehen (SKOS-Richtlinien<br />

A.5.1 und A.2). Die sozialarbeiterische<br />

Einschätzung der Möglichkeiten von Frau<br />

Meierhans-Füglistaler stimmen im vorliegenden<br />

Fall mit ihrem Wunsch nach mehr<br />

Selbständigkeit überein. Deshalb ist ihr<br />

der Wunsch auf vermehrte Selbständigkeit<br />

zu gewähren.<br />

Würden die sozialarbeiterische Einschätzung<br />

und die Wahrnehmung der<br />

Klientin voneinander abweichen, wäre das<br />

Aufrechterhalten der Massnahme (Direktzahlung<br />

der Miete) durchaus verhältnismässig.<br />

Dies gilt auch für den umgekehrten<br />

Fall: Es kann durchaus angemessen und<br />

sinnvoll sein, die Verantwortung zurückzugeben,<br />

obwohl sich die Klientin das noch<br />

nicht zutraut. Dies zum Beispiel, wenn klar<br />

davon ausgegangen werden muss, dass die<br />

Klientin sich eher unterschätzt.<br />

Ohne eine entsprechende gesetzliche<br />

Grundlage könnten das Individualisierungsprinzip<br />

und die Verhältnismässigkeit<br />

verletzt werden, wenn der Einfachheit<br />

halber die Mieten für alle Klienten direkt<br />

bezahlt würden.<br />

antwort<br />

Ist jemand auf Hilfe angewiesen, bedeutet<br />

das nicht, dass er diese für immer benötigt.<br />

Frau Meierhans-Füglistaler war über eine<br />

gewisse Zeit psychisch instabil und auf persönliche<br />

Hilfe im Umgang mit den Mietzahlungen<br />

durch die Sozialen Dienste angewiesen.<br />

Aufgrund ihrer positiven Entwicklung<br />

kann die Massnahme angepasst<br />

werden und es kann auf den Wunsch von<br />

Frau Meierhans-Füglistaler eingegangen<br />

werden. Es ist jedoch sinnvoll, eine angemessene<br />

Kontrolle einzurichten, indem<br />

Frau Meierhans-Füglistaler beispielsweise<br />

monatlich die Quittung der bezahlten Miete<br />

den Sozialen Diensten vorlegt. So kann<br />

sie zur eigenverantwortlichen Einteilung<br />

ihres Budgets zurückgeführt werden und<br />

das Risiko einer Wiederholung der Situation<br />

wird minimiert.<br />

•<br />

Martin gfeller, Markus Morger<br />

Kommission richtlinien<br />

und praxis der SKoS<br />

8 ZeSo 1/<strong>16</strong> praxiS


Die Armutsbekämpfung bleibt eine<br />

Querschnittsaufgabe<br />

2<strong>01</strong>0 veröffentlichte die SKoS zum Europäischen Jahr der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung<br />

eine Armutsstrategie mit dem Ziel, die Armut in der Schweiz innert zehn Jahren zu halbieren.<br />

In den ersten fünf Jahren wurde bereits viel erreicht, doch die Herausforderungen bleiben gross.<br />

Als die Europäische Union das Jahr 2<strong>01</strong>0<br />

zum Jahr der Bekämpfung von Armut und<br />

sozialer Ausgrenzung erklärte, führten<br />

zahlreiche Institutionen in der Schweiz<br />

Veranstaltungen zur Sensibilisierung der<br />

Öffentlichkeit und der Politik durch und<br />

legten konkrete Pläne zur Armutsreduzierung<br />

vor. Der Bundesrat verabschiedete im<br />

März 2<strong>01</strong>0 eine gesamtschweizerische<br />

Strategie zur Armutsbekämpfung und unterzeichnete<br />

mit den Kantonen, Städten<br />

und Gemeinden eine gemeinsame Erklärung,<br />

die insbesondere ein verstärktes<br />

Engagement im Bereich der Arbeitsintegration<br />

und zur Verhinderung von Familienarmut<br />

vorsah.<br />

Die SKOS lancierte anlässlich der Kampagne<br />

2<strong>01</strong>0 die Wanderausstellung «Im<br />

Fall», die vermittelte, wie Menschen in der<br />

Schweiz Armut erleben. Das Projekt trug<br />

dazu bei, die Armutsthematik zu veranschaulichen<br />

und stärker ins öffentliche Bewusstsein<br />

zu rücken. Gleichzeitig legte die<br />

SKOS eine Armutsstrategie mit 31 Massnahmen<br />

vor, mit dem Ziel, die Armut in<br />

der Schweiz innerhalb von zehn Jahren zu<br />

halbieren. Aus der Strategie leitete sie die<br />

drei Themenschwerpunkte Familie, Arbeit<br />

und Bildung ab.<br />

Die SKOS ist auf Kurs<br />

Eine Zwischenauswertung zur Halbzeit<br />

zeigt, dass die drei identifizierten Kernthemen<br />

die Arbeit der SKOS in den vergangenen<br />

fünf Jahren massgeblich geprägt<br />

haben. Zur Bekämpfung von Familienarmut<br />

schlug die SKOS die Einführung von<br />

Ergänzungsleistungen für Familien (FamEL)<br />

vor. Sie entwickelte ein zweckmässiges<br />

Modell und realisierte für verschiedene<br />

Kantone Studien und Simulationen zum<br />

Thema. Die Kantone Waadt, Genf, Tessin<br />

und Solothurn haben FamEL eingeführt.<br />

In siebzehn weiteren Kantonen wurden<br />

entsprechende Vorstösse behandelt. Der<br />

Spardruck hat sich aber vielerorts negativ<br />

«Armutsbekämpfung<br />

gelingt nur im<br />

Zusammenspiel der<br />

verschiedenen<br />

Akteure der Politik,<br />

Wirtschaft und<br />

Zivilgesellschaft»<br />

auf die Umsetzung ausgewirkt, und auf nationaler<br />

Ebene wurde die Chance verpasst,<br />

eine Gesetzesgrundlage für dieses wirksame<br />

Instrument zur Armutsbekämpfung<br />

zu schaffen.<br />

Im Bereich Bildung fand das von der<br />

SKOS publizierte Positionspapier «Stipendien<br />

statt Sozialhilfe» breite Beachtung.<br />

Viele Kantone unterstützten das Anliegen,<br />

dass junge Menschen, die eine Ausbildung<br />

absolvieren, nicht in die Sozialhilfe gehören,<br />

und haben entsprechende Massnahmen<br />

ergriffen.<br />

Im Weiteren standen Themen der Arbeitsintegration<br />

in den letzten Jahren im<br />

Fokus der SKOS. Um eine nachhaltige<br />

Arbeitsintegration zu ermöglichen, sind<br />

sowohl die öffentliche Hand wie auch die<br />

Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber gefordert,<br />

innovative Modelle zu entwickeln.<br />

Es sind Arbeitsplätze oder Alternativangebote<br />

für jene zu schaffen, die über eine geringe<br />

Arbeitsmarktfähigkeit verfügen und<br />

meistens langfristig von der Sozialhilfe<br />

unterstützt werden müssen. Die SKOS hat<br />

wiederholt zu diesen Fragen Stellung genommen,<br />

Tagungen durchgeführt und mit<br />

dem Arbeitgeberverband das Gespräch gesucht.<br />

Das vor einigen Monaten publizierte<br />

Diskussionspapier mit dem Titel «Arbeit<br />

statt Sozialhilfe» schlug verschiedene Lösungsansätze<br />

zur Arbeitsmarktintegration<br />

vor. Ein besonderes Augenmerk galt dabei<br />

Flüchtlingen und vorläufig aufgenommenen<br />

Personen.<br />

Wirkung erzielen<br />

Diese exemplarischen Massnahmen stehen<br />

für die vielfältigen, von der SKOS initiierten<br />

und unterstützten Bemühungen, die<br />

auf positive Resonanz gestossen sind. Aus<br />

ihnen resultierten Arbeitsinstrumente für<br />

Behörden und Fachleute sowie Grundlagen<br />

für Vorstösse auf kantonaler und kommunaler<br />

Ebene, und es wurde auch eine<br />

breite Diskussion über Sozialhilfe, ihre<br />

Leistungen und ihren Nutzen geführt.<br />

Gemessen wird die Armutsbekämpfung<br />

aber letzlich an der Wirkung, die sie<br />

erzielt. Die Sozialhilfequote ist in den letzten<br />

Jahren zwar relativ stabil bei 3 Prozent<br />

geblieben. In absoluten Zahlen jedoch<br />

steigt die Zahl der Sozialhilfebeziehenden<br />

stetig an. Auch wenn die Sozialhilfe dazu<br />

beiträgt, Verarmung und gesellschaftlichen<br />

Ausschluss zu verhindern, kann sie<br />

die teilweise komplexen Probleme nicht<br />

alleine lösen. Im Hinblick auf Entwicklungen<br />

wie die steigende Bezugsdauer,<br />

eine wachsende Gruppe von älteren Sozialhilfebeziehenden<br />

und die starke Zuwanderung<br />

von Asylsuchenden mit geringen beruflichen<br />

Qualifikationen gilt die bereits in<br />

der Armutsstrategie formulierte Forderung<br />

umso mehr: Armutsbekämpfung muss als<br />

Querschnittsaufgabe verstanden werden<br />

und als solche einen höheren Stellenwert<br />

erhalten. Armutsbekämpfung gelingt nur<br />

im Zusammenspiel der verschiedenen Akteure<br />

der Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft.<br />

Die SKOS wird weiterhin ihren<br />

Beitrag dazu leisten – die Armutsstrategie<br />

ist auch in den nächsten fünf Jahren ein<br />

wichtiges Instrument dazu.<br />

•<br />

Dorothee Guggisberg<br />

Geschäftsführerin der SKoS<br />

ARMUTSBEKÄMPFUNG 1/<strong>16</strong> ZESo<br />

9


Das soziale existenzminimum ist eine<br />

sozialpolitische Kerngrösse<br />

Die Sicherung der existenz und die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sind unabdingbare<br />

Voraussetzungen für eine gelingende Integration. Das soziale existenzminimum trägt massgeblich<br />

dazu bei, sozialen Ausschluss zu verhindern. Dennoch steht es immer wieder zur Diskussion. Mit der<br />

Revision der SKoS-Richtlinien 2<strong>01</strong>5 haben die Kantone das soziale existenzminimum bestätigt.<br />

Die SKOS-Richtlinien bilden die Basis für das soziale Existenzminimum.<br />

Den anderen Sozialleistungen nachgelagert, kommt ihm eine<br />

besondere Bedeutung zu: Es sichert die Existenz derjenigen, die alle<br />

weiteren Möglichkeiten zur Behebung ihrer Notlage ausgeschöpft<br />

haben, und es ermöglicht damit mittellosen Menschen und Personen<br />

mit zu geringem Erwerbseinkommen ein menschenwürdiges<br />

Leben. Das sind derzeit über 260 000 Personen in der Schweiz.<br />

Die Schweiz kennt kein einheitlich definiertes Existenzminimum.<br />

Im Vergleich zum betreibungsrechtlichen Existenzminimum<br />

und zum Existenzminimum der Ergänzungsleistungen zur<br />

IV und AHV liegt das Existenzminimum der Sozialhilfe deutlich<br />

tiefer. Das soziale Existenzminimum ist keine in Stein gemeisselte<br />

und zu einem bestimmten Zeitpunkt festgelegte Grösse. Vielmehr<br />

beruht es auf einem historisch gewachsenen, breit abgestützten<br />

und in sich stimmigen System, das seinen Ursprung bereits in den<br />

1950er-Jahren hat. Seither ist das Konzept des sozialen Existenzminimums<br />

zu einer sozialpolitischen Kerngrösse geworden, an<br />

der sich Bund und Kantone orientieren. Die gesetzliche Regelung<br />

des sozialen Existenzminimums liegt in der Kompetenz der Kantone.<br />

Es ist in fast allen Kantonen im Sozialhilfegesetz oder in den<br />

entsprechenden Verordnungen verankert.<br />

Das soziale Existenzminimum sichert mit bescheidenen Leistungen<br />

nicht nur das physische Überleben, sondern ein menschenwürdiges<br />

Dasein und damit einhergehend die Teilhabe am<br />

gesellschaftlichen und erwerbstätigen Leben. Damit leistet die<br />

Sozialhilfe einen wichtigen Beitrag zur sozialen Stabilität in der<br />

Schweiz. Zwei Fragen sind eng mit der Festlegung des sozialen<br />

Existenzminimums verknüpft: Was braucht ein Mensch in der<br />

hiesigen Gesellschaft zum Leben? Und: Was ist die Gesellschaft<br />

ihrerseits bereit für die armutsbetroffene Bevölkerung zu leisten?<br />

Die Sicherung der materiellen Existenz ist zentral – aber auch<br />

der gesellschaftliche Anschluss. Auch wer von der Sozialhilfe unterstützt<br />

wird, soll soziale Kontakte pflegen oder am Vereinsleben teilnehmen<br />

können. Und gerade auch Kinder sollen einen fairen Start<br />

ins Leben haben. Um zu verhindern, dass Menschen auf Dauer von<br />

der Gesellschaft ausgeschlossen werden und daraus hohe Folgekosten<br />

entstehen, müssen entsprechende Integrationsmöglichkeiten<br />

vorhanden sein. Darüber hinaus braucht es aber auch strukturelle<br />

Integrationshilfen: Zugang zu Bildung, zum Arbeitsmarkt und zur<br />

Gesundheitsförderung. Nur so lassen sich Perspektiven eröffnen,<br />

die nachhaltig aus der Armut führen können.<br />

Das Konzept des sozialen Existenzminimums<br />

Das soziale Existenzminimum besteht aus mehreren, bedarfsbezogenen<br />

Komponenten: der materiellen Grundsicherung und den<br />

situationsbedingten Leistungen. Die materielle Grundsicherung<br />

umfasst den Grundbedarf für den Lebensunterhalt sowie die<br />

Wohn- und Gesundheitskosten. Die situationsbedingten Leistungen<br />

ergeben sich aus der individuellen wirtschaftlichen, familiären<br />

oder gesundheitlichen Lage einer Person oder eines Haushalts. Sie<br />

decken zwingend notwendige Ausgaben wie beispielsweise Erwerbsunkosten,<br />

familienergänzende Kinderbetreuungskosten oder<br />

auch einmalige Leistungen. Ergänzt wird das soziale Existenzminimum<br />

durch leistungsbezogene Zulagen, die zwar individuell ausgerichtet,<br />

aber nicht Bestandteil des sozialen Existenzminimums<br />

sind. Ausschlaggebend für die Bemessung der Unterstützungsleistungen<br />

ist der Bedarf zur Deckung einer individuellen Notlage.<br />

Ausgerichtet werden die Leistungen aber nur subsidiär, also einzig,<br />

wenn alle anderen Quellen wie Sozialversicherungsleistungen oder<br />

eigene Mittel ausgeschöpft sind. Sozialhilfe ist keine Alternative<br />

zum Erwerbseinkommen. Es gibt keine Wahlfreiheit zwischen dem<br />

staatlich ausgerichteten Existenzminimum und einem selber erwirtschafteten<br />

Einkommen. Erwerbsarbeit geht in jedem Fall vor –<br />

auch wenn die Sozialhilfe ergänzen muss. Denn ein wirtschaftliches<br />

Einkommen und sozialer Anschluss bleiben der Schlüssel zu<br />

einem unabhängigen und selbstbestimmten Leben.<br />

Sozialhilfeleistungen folgen dem Prinzip der Angemessenheit<br />

Definition und Höhe des Existenzminimums sind keine exakten<br />

wissenschaftlichen Grössen. Sie werden politisch ausgehandelt.<br />

War früher der Kalorienbedarf massgebend, sind es heute wissenschaftliche<br />

und statistische Werte, auf denen die Berechnungen<br />

für den Grundbedarf basieren. Diese Berechnungen wurden vom<br />

Bundesamt für Statistik eben erst aktualisiert. Als Referenzgrösse<br />

dient das einkommensschwächste Dezil der Schweizer Haushalte.<br />

Im für die SKOS berechneten Warenkorb sind allerdings gewisse<br />

Güter und Dienstleistungen ausgeschlossen, beispielsweise Auslagen<br />

für ein Motorfahrzeug oder für Ferien.<br />

Im Gegensatz zur Logik der Sozialversicherungen oder der Ergänzungsleistungen,<br />

die weitgehend die Weiterführung des angestammten<br />

Lebensstils ermöglichen sollen, gewährleistet die Sozialhilfe<br />

ein menschenwürdiges Dasein im Rahmen bescheidener<br />

Leistungen. Dabei müssen Sozialhilfeleistungen dem Prinzip der<br />

Angemessenheit folgen – unterstützte Personen sind materiell<br />

nicht besser zu stellen als nicht unterstützte, die in bescheidenen<br />

wirtschaftlichen Verhältnissen leben. Und doch steht das Existenzminimum<br />

immer wieder unter Druck. Anlässlich der Richtlinienrevision<br />

2005 wurde der Grundbedarf deutlich reduziert. Im<br />

Gegenzug wurden der Einkommensfreibetrag und die Integrationszulagen<br />

als leistungsbezogene Elemente eingeführt. Die aktuelle<br />

<strong>16</strong> ZeSo 1/<strong>16</strong> SCHWeRPUNKT


exISTeNZMINIMUM<br />

Sozialhilfe sorgt dafür, dass Menschen nicht auf Dauer von der Gesellschaft ausgeschlossen werden.<br />

Bild: Keystone<br />

Revision der Unterstützungsleistungen führt ab 2<strong>01</strong>6 zur Senkung<br />

des Grundbetrags bei grossen Familien und bei jungen<br />

Erwachsenen. Auf den gleichen Zeitpunkt hin wurde die bisher<br />

ausgerichtete minimale Integrationszulage gestrichen. Die Leistungen<br />

der Sozialhilfe wurden also in den letzten Jahren nicht erweitert,<br />

sondern reduziert.<br />

Fazit<br />

Das soziale Existenzminimum ist ein Gesamtsystem mit mehreren,<br />

aufeinander abgestimmten Elementen. Die dabei ausgerichteten<br />

Sozialhilfeleistungen sind bescheiden. Sie orientieren sich am individuellen<br />

Bedarf und werden nicht nach dem Giesskannenprinzip<br />

gewährt. Für die konkrete Umsetzung und Anwendung sorgen die<br />

Kantone und Gemeinden. Die Sozialhilfe hat einen doppelten Auftrag:<br />

Existenzsicherung und Integration. Allein aus diesem Grund<br />

muss das Existenzminimum der Sozialhilfe mit der Komponente<br />

«sozial» gedacht werden. Es wäre widersprüchlich, einerseits Integration<br />

zu fordern und andererseits die Teilhabe an wichtigen Lebensbereichen<br />

nicht zuzulassen. Die Sicherstellung eines bescheidenen<br />

Lebensstandards ist deshalb richtig und wichtig und hat<br />

sich über die Jahre bewährt. Sie sorgt dafür, dass in der Schweiz<br />

Verarmung und Obdachlosigkeit weitgehend inexistent sind.<br />

Mehr als jedes andere Existenzminimum in der Schweiz steht<br />

das soziale Existenzminimum aber regelmässig im Fokus politischer<br />

und öffentlicher Diskussionen. Den einen erscheint es zu<br />

grosszügig, den anderen zu restriktiv – der Aushandlungsprozess<br />

findet kontinuierlich statt und bildet sich im Resultat in den<br />

SKOS-Richtlinien ab. Die SODK hat mit der Richtlinienrevision<br />

2<strong>01</strong>5 das soziale Existenzminimum bestätigt und damit bekräftigt,<br />

dass sie die Harmonisierung des Grundbedarfs in der Sozialhilfe<br />

sicherstellen will. Das zeigt, dass das Existenzminimum<br />

keine beliebig zu formende Grösse darstellt. Das soziale Existenzminimum<br />

sichert die Existenz, gewährt den sozialen Anschluss<br />

und trägt massgeblich zum gesellschaftlichen Zusammenhalt bei.<br />

Das soziale Existenzminimum ist eine Errungenschaft, die allen<br />

zu Gute kommt.<br />

•<br />

SCHWeRPUNKT 1/<strong>16</strong> ZeSo<br />

Dorothee Guggisberg<br />

Geschäftsführerin der SKoS<br />

LitErAtur<br />

Das SKoS-Grundlagenpapier «Das soziale existenzminimum der<br />

Sozialhilfe» kann im PDF-Format über die SKoS-Website bezogen werden.<br />

www.skos.ch Grundlagen und Positionen<br />


Zwischen Kontrolle und<br />

Selbstbestimmung<br />

Am Beispiel einer fiktiven arbeitslosen Person und drei Zugangsszenarien zu existenzsichernden<br />

staatlichen Unterstützungen lässt sich zeigen, dass es bei der Ausgestaltung der existenzsicherung<br />

neben technischen Fragen immer auch um normative Fragen des Zusammenlebens im<br />

politischen Gemeinwesen geht.<br />

Herr X. verliert seine Stelle. Er sucht vergeblich nach einer neuen<br />

Arbeit, seine wenigen Ersparnisse sind rasch aufgebraucht. In solchen<br />

Notsituationen ist es weitgehend unbestritten, dass das Gemeinwesen<br />

die Aufgabe hat, ihn finanziell zu unterstützen. Denn<br />

es wird als moralische Pflicht des Gemeinwesens gesehen, die<br />

physische Existenz seiner Mitglieder zu garantieren. Eine solche<br />

Existenzsicherung ist denn auch unabdingbare Voraussetzung für<br />

die Ausübung weiterer Grundrechte, wie etwa die demokratischen<br />

Volksrechte. Die Existenzsicherung durch den Staat trägt<br />

weiter zum sozialen Ausgleich, zum Zusammenhalt und zur Sicherheit<br />

im politischen Gemeinwesen bei. Sie wirkt stabilisierend:<br />

Ohne Unterstützung könnte sich Herr X. womöglich gegen<br />

das ihn ausgrenzende Gemeinwesen wenden und in die Kriminalität<br />

abrutschen, um doch noch ein Auskommen zu finden. Und<br />

das Gemeinwesen, das seine Mitglieder vor absoluter Armut zu<br />

bewahren weiss, legitimiert damit seine Existenz und seinen<br />

Zweck. Wie aber soll der Staat die Existenzsicherung ausgestalten?<br />

Im Folgenden werden drei idealtypische Ansätze der Existenzsicherung<br />

unterschieden und kritisch beleuchtet. Die Ansätze<br />

widerspiegeln unterschiedliche Grundhaltungen zur Existenzsicherung,<br />

die auch in der Praxis bestehen, aber nie in Reinform<br />

umgesetzt werden.<br />

Minimale Absicherung in existenzbedrohender Notlage<br />

Ein erster Ansatz ist das Verständnis der Existenzsicherung als<br />

minimale Absicherung in existenzbedrohenden Notlagen. Das<br />

Gemeinwesen unterstützt Herrn X. nur mit dem Allernötigsten<br />

zum Überleben. Er muss zudem beweisen, dass er wirklich keine<br />

finanziellen Mittel mehr hat, sich nicht aus eigener Kraft helfen<br />

kann und bereit ist, künftig solche Notlagen zu vermeiden.<br />

Die Existenzsicherung einzig auf eine solche minimale Absicherung<br />

zu reduzieren, ist problematisch: Die damit verbundene<br />

minimale Sicherheit schränkt den Handlungsspielraum von<br />

Herrn X. radikal ein. Sie ist zudem mit aufwändigen Bedürftig-<br />

Die existenzsicherung durch den Staat trägt zum sozialen Ausgleich, zum Zusammenhalt und zur Sicherheit im politischen Gemeinwesen bei.<br />

Bild: Keystone<br />

20 ZeSo 1/<strong>16</strong> SCHWeRPUNKT


exISTeNZmINImUm<br />

keitsprüfungen und Kontrollen verbunden, bei denen die Behörden<br />

über heikle Ermessensspielräume verfügen. Herr X. steht in<br />

einem potenziell erniedrigenden und stigmatisierenden Abhängigkeitsverhältnis<br />

zu den Entscheidungsträgern der Behörden,<br />

die bestimmen, was gut für ihn ist und was nicht. Hinzu kommt,<br />

dass eine solche Mindestabsicherung im besten Fall bloss korrektiv<br />

wirkt: Die eigentlichen Ursachen der Notlage – seien diese<br />

individuell oder strukturell bedingt, was ohnehin schwer voneinander<br />

abzugrenzen ist – werden ausgeblendet. Herr X. wird zum<br />

passiven Hilfeempfänger und ist fortan in zentralen Bereichen<br />

nicht mehr das Subjekt seiner eigenen Entscheidungen – er ist<br />

keine souveräne Person mehr. Dies steht in Widerspruch zu einer<br />

«Politik der Würde», wie sie etwa der israelische Philosoph Avishai<br />

Margalit formuliert hat: Eine anständige Gesellschaft, die die<br />

Menschenwürde respektiert, zeichnet sich dadurch aus, dass sie<br />

ihre Mitglieder als gleichwertige und selbstbestimmt handelnde<br />

Individuen versteht. Wer die Kontrolle über das eigene Leben als<br />

freie Person verliert, wird zum Objekt fremder Entscheidungen<br />

degradiert und verliert die Selbstachtung. Statt einzig kompensatorische<br />

«Sozialhilfe» (im weitesten Sinne des Wortes) zu leisten,<br />

soll die Existenzsicherung also nachhaltig wirken und keine stigmatisierende<br />

Armenunterstützung sein.<br />

Finanzielle Überbrückung bis zur beruflichen Integration<br />

Ein zweiter Ansatz, wie die Existenz von Herrn X. gesichert werden<br />

kann, orientiert sich konsequent am Versuch, die Ursache seiner<br />

Notlage, nämlich seine Arbeitslosigkeit, zu überwinden. Die Existenzsicherung<br />

wird also verstanden als finanzielle Überbrückung<br />

bis zur (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt: Herrn X. werden Bildungsmassnahmen,<br />

Berufsberatung und Coaching-Angebote finanziert,<br />

die er wahrnehmen muss. Er soll aktiv seine Arbeitsmarktfähigkeit<br />

verbessern und einen Job – egal welchen – finden.<br />

Hauptsache, er kann seine Notlage rasch durch die Aufnahme einer<br />

Erwerbsarbeit überwinden und somit auch das Gemeinwesen<br />

entlasten. Die finanziellen Leistungen, die er erhält, decken mehr<br />

ab als ein absolutes Existenzminimum, damit er sich zum Beispiel<br />

auch eine Krawatte kaufen kann für die Bewerbungsgespräche.<br />

Die Unterstützung ist aber nicht zu hoch bemessen, damit Herr X.<br />

wirklich motiviert ist, seine Situation zu ändern. Das Gemeinwesen<br />

misstraut Herrn X. und übt Druck auf ihn aus: Wenn er nicht<br />

bereit ist, seiner Schadenminderungspflicht nachzukommen und<br />

mit aller Kraft eine Arbeitsstelle zu finden, wird ihm die materielle<br />

Unterstützung gekürzt oder verweigert. Herr X. muss also nachweislich<br />

um jeden Preis im Arbeitsmarkt wieder Fuss fassen wollen,<br />

um die Leistungen zu erhalten.<br />

Auch dieser «Workfare»-Ansatz der Existenzsicherung ist nicht<br />

ohne Tücken und Nachteile: Wie auch beim ersten Ansatz ist die<br />

Existenzsicherung mit weitgehenden Kontrollen verbunden. Herr<br />

X. verliert die Selbstbestimmung über einen wichtigen Teil seines<br />

Lebens, weil das Gemeinwesen ihn dazu verpflichtet, jede beliebige<br />

Stelle anzunehmen. Offen bleibt sowieso, ob es Herrn X. trotz<br />

aller Unterstützung und seinem besten Willen überhaupt möglich<br />

ist, wieder eine ausreichend bezahlte Beschäftigung zu finden. Es<br />

kann kaum mehr davon ausgegangen werden, dass es für alle Arbeitsuchenden<br />

eine Stelle gibt.<br />

Existenzsicherung als Grundlage der Selbstbestimmung<br />

Diese Überlegungen eröffnen den Blick auf einen dritten Ansatz,<br />

nämlich auf eine Existenzsicherung «a priori» als Grundlage der<br />

individuellen Freiheit und Selbstbestimmung. Die Existenzsicherung<br />

ist derart grundlegend für das Gemeinwesen und dessen Mitglieder,<br />

dass sie nicht von staatlichen Ermessensentschieden oder<br />

vom Arbeitsmarkt abhängig ist. Sie erfolgt stattdessen durch ein<br />

bedingungsloses Grundeinkommen, das ohne Bedürftigkeitsprüfung<br />

oder Gegenleistung auskommt. Das Gemeinwesen beruht als<br />

Demokratie auf dem freien Urteil seiner Mitglieder und vertraut<br />

ihnen deshalb konsequenterweise auch bei der Existenzsicherung.<br />

Es geht also nicht darum, dass das Gemeinwesen bestimmt, was<br />

gut ist für seine Mitglieder, sondern dass es sie stärkt und ermutigt,<br />

sich selbstbestimmt einzubringen. Mit dem Grundeinkommen<br />

gestehen sich die Mitglieder des Gemeinwesens also wechselseitig<br />

einen «starken» Status als unabhängige und freie Subjekte zu. Auf<br />

Basis einer solchen, sicheren Existenzgrundlage fällt es Herrn X.<br />

leichter, seinen Platz im Gemeinwesen zu finden und aktiv seinen<br />

eigenen Weg zu verfolgen. Gerne trägt er etwas bei zum Gemeinwesen.<br />

Die Absicherung kann ihm auch helfen, ein eigenes Erwerbsunternehmen<br />

zu gründen.<br />

Dieser dritte Zugang zur Existenzsicherung ist allerdings mit<br />

etlichen Fragezeichen behaftet. Zum einen kann man nur darüber<br />

spekulieren, wie Menschen in prekären Situationen mit einem<br />

bedingungslosen Grundeinkommen umgehen würden. Zum anderen<br />

sind die Höhe des Grundeinkommens, die konkrete Ausgestaltung<br />

und Finanzierung sowie der Übergang vom bestehenden<br />

in das neue System – trotz der Vielzahl der aktuellen Diskussionen<br />

und Projekte – weiterhin unklar.<br />

Fazit<br />

Die drei Ansätze finden sich auch in den bestehenden Instrumenten<br />

der Existenzsicherung wieder – aber nie als Reinform, sondern<br />

in Mischformen. So gehen etwa die Aufgaben der Sozialhilfe über<br />

den ersten Ansatz hinaus. Die Anforderungen an eine gerechte und<br />

nachhaltig wirkende Existenzsicherung sind hoch. Und ob bei der<br />

kürzlich erfolgten Anpassung der SKOS-Richtlinien oder der bevorstehenden<br />

Abstimmung zum bedingungslosen Grundeinkommen,<br />

die Debatte dreht sich nie um rein technische Fragen. Im<br />

Kern geht es immer auch um normative Grundhaltungen zum<br />

Menschenbild und zum Zusammenleben im politischen Gemeinwesen.<br />

•<br />

Eric Patry<br />

Projektleiter<br />

Kantonale Fachstelle für Integrationsfragen, Zürich<br />

eric Patry ist Autor des Buchs «Das bedingungslose Grundeinkommen<br />

in der Schweiz: eine republikanische Perspektive», Haupt, 2<strong>01</strong>0.<br />

SCHWeRPUNKT 1/<strong>16</strong> ZeSo<br />


«wir sind mit einer enormen<br />

Diversität konfrontiert»<br />

Die Migrationsexpertin Cesla Amarelle erforscht und entwickelt Konzepte zum Umgang mit Migranten.<br />

Sie fordert eine rückbesinnung auf den Kern des gesellschaftlichen Zusammenhalts und Strukturen,<br />

die es erlauben, dass sich die Bürger wieder vermehrt solidarisches verhalten aneignen können.<br />

Frau Amarelle, das Jahr 2<strong>01</strong>5 war stark<br />

geprägt von der Flüchtlingskrise. Weshalb<br />

ist es innert kurzer Zeit zu einem<br />

derartigen Ansturm von Menschen auf<br />

Europa gekommen?<br />

Die Zahl der Flüchtlinge aus dem Nahen<br />

Osten ist sprunghaft angestiegen, von<br />

zwei auf rund viereinhalb Millionen. Hinzu<br />

kommen 7,5 Millionen intern Vertriebene.<br />

Allein im Jahr 2<strong>01</strong>5 sind eine Million Menschen<br />

nach Europa gekommen, teilweise<br />

auf sehr gefährlichen Routen, mindestens<br />

3500 von ihnen sind auf dem Weg nach<br />

Europa gestorben oder verschwunden. Das<br />

alles ist sehr besorgniserregend.<br />

Was hat den sprunghaften Anstieg der<br />

Flüchtlingszahlen ausgelöst?<br />

Die Nachbarländer von Syrien und dem<br />

Irak, etwa Jordanien und der Libanon, sind<br />

an die Grenzen ihrer Aufnahmefähigkeit<br />

gestossen. Nach fünf Jahren Krise sehen<br />

die Flüchtlinge in diesen Ländern für ihre<br />

Familien keine Zukunftschancen mehr.<br />

Europa ist zum attraktivsten Ziel für diese<br />

Flüchtlinge geworden.<br />

Wie beurteilen Sie die Lage in Afrika?<br />

In Afrika haben wir es mit einer Mischung<br />

von einer grossen humanitären<br />

Krise mit verschiedenen Krisenherden<br />

und allgemein mit einer zunehmenden<br />

Mobilität zu tun. Es kommen Kriegsvertriebene,<br />

aber auch Menschen, die sich aus<br />

wirtschaftlichen Gründen den Flüchtlingsströmen<br />

anschliessen.<br />

Die europäischen Staaten wählen sehr<br />

unterschiedliche Strategien im Umgang<br />

mit den eintreffenden Flüchtlingen.<br />

Lassen sich diese Strategien aus<br />

Sicht des Migrationsrechts typisieren?<br />

Das Hauptproblem sind die grossen Unterschiede<br />

im Asylrecht der verschiedenen<br />

Länder. Diese wirken sich immer auch auf<br />

die umliegenden Länder aus: Während beispielsweise<br />

Deutschland Afghanen nicht<br />

als Flüchtlinge anerkennt, haben wir hier<br />

in der Schweiz viele Afghanen, die ein Asylgesuch<br />

stellen. Das europäische Asylrecht<br />

muss unbedingt vereinheitlicht werden.<br />

Die einzige gemeinsame Grundlage bildet<br />

das Abkommen von Dublin. Unter den<br />

einzelnen Ländern ist Ungarn das grösste<br />

Problem. Dort wurde im letzten August das<br />

Asylrecht so abgeändert, dass es nun nicht<br />

mehr europäischem Recht entspricht.<br />

Schweden galt lange Zeit als Vorbild<br />

für die Aufnahme von Flüchtlingen.<br />

Nun ist dieses Konzept offenbar an<br />

seine Grenzen gestossen. Weshalb?<br />

Schweden ist mehr als andere Länder<br />

mit unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen<br />

konfrontiert. Eigentlich funktioniert<br />

das schwedische System gut, aber es gibt<br />

zunehmend grosse Spannungen in der<br />

Bevölkerung. Mit einheitlichen Gesetzen<br />

und geeigneten Instrumenten und Massnahmen<br />

lassen sich in Europa eine Million<br />

Flüchtlinge integrieren.<br />

Wenn diese Million da ist, was dann?<br />

Grundsätzlich gilt es, Diskussionen über<br />

Obergrenzen der Aufnahmefähigkeit zu vermeiden.<br />

Entscheidend ist der Flüchtlingsstatus<br />

der betroffenen Personen. Gleichzeitig<br />

braucht es aber auch bessere Kontrollen<br />

«Das europäische<br />

Asylrecht muss<br />

unbedingt<br />

vereinheitlicht<br />

werden.»<br />

an den Aussengrenzen der EU. Dort muss<br />

genau abgeklärt werden, ob jemand Anspruch<br />

auf internationalen Schutz hat. Menschen,<br />

die aus rein wirtschaftlichen Gründen<br />

in das vermeintliche Eldorado Europa<br />

reisen wollen, müssen sich hingegen den<br />

ökonomischen Realitäten und den Bedürfnissen<br />

des Arbeitsmarktes stellen.<br />

Wie beurteilen Sie die Massnahmen,<br />

die die Schweiz getroffen hat?<br />

Die Neustrukturierung des Asylbereichs<br />

hat viel zur Verbesserung der Situation beigetragen:<br />

Die Asylzentren sind besser organisiert,<br />

es wurden zusätzliche Unterkünfte<br />

geschaffen, und die Verfahren wurden<br />

beschleunigt, wodurch die Asylsuchenden<br />

die Bundeszentren früher wieder verlassen<br />

können und weitere Asylsuchende aufgenommen<br />

werden können. Ein Problem ist<br />

hingegen die Unterbringung und die Finanzierung<br />

danach. Die Zahl der Aufnahmeplätze<br />

wurde unter dem damaligen Justizminister<br />

Christoph Blocher von 40 000<br />

auf 10 000 reduziert. Angesichts der aktuellen<br />

strukturellen Krise haben wir hier ein<br />

echtes Problem. Eine positive Massnahme<br />

ist dafür, dass im Rahmen des Integrationsprojekts<br />

des Bundes und als Reaktion auf<br />

die Masseneinwanderungsinitiative die Abgabe<br />

von zehn Prozent auf dem Bruttolohn<br />

von Asylbewerbern und Schutzbedürftigen<br />

abgeschafft wird. Im Grossen und Ganzen<br />

reichen solche kleinere Massnahmen aber<br />

nie aus, um die immensen Herausforderungen<br />

im Asylbereich zu bewältigen.<br />

Die SKOS hat in einem Diskussionspapier<br />

alle involvierten Kreise dazu<br />

aufgerufen, gemeinsam dazu beizutragen,<br />

Flüchtlinge möglichst schnell in<br />

den Arbeitsmarkt zu integrieren.<br />

Der Aufruf der SKOS zielt in die richtige<br />

Richtung. Die Arbeitsintegration ist<br />

derzeit die grosse Herausforderung. Sie zu<br />

10 ZeSo 1/<strong>16</strong> interview


«es ist eine<br />

illusion zu<br />

glauben, dass<br />

alles für alle ist.»<br />

bewältigen, ist absolut zentral. Die Asylsuchenden<br />

müssen von Beginn weg arbeiten<br />

können, damit die Integration besser funktioniert.<br />

Wenn sie zuerst die Sprache lernen<br />

müssen und dann eine berufliche Ausbildung<br />

machen sollen, um danach eine<br />

Stelle zu suchen, geht zu viel Zeit verloren.<br />

Das Lernen kann parallel erfolgen.<br />

Sehen Sie auch Probleme beim Ansatz<br />

der SKOS?<br />

Ein Teil dieser Leute ist gut ausgebildet,<br />

ein Teil sind Analphabeten. Man muss sich<br />

also bewusst sein, das man mit sehr unterschiedlichen<br />

Bildungsniveaus konfrontiert<br />

ist. Diese Uneinheitlichkeit bedingt je nach<br />

Situation unterschiedliche spezifische Rahmen<br />

für die Integration.<br />

Ist die Verpflichtung von Flüchtlingen<br />

zur beruflichen Qualifizierung aus<br />

Sicht der Menschenrechte zulässig?<br />

Wenn es keine medizinische Begründung<br />

gibt, die dagegen spricht, ja. Es ist<br />

völlig normal, dass man von einem gesunden<br />

Flüchtling verlangen kann, sich zu<br />

integrieren. Das Modell funktioniert aber<br />

nicht bei allen gleich gut. Traumatisierte<br />

Menschen durchleben eine Periode, in<br />

der sie zuerst einmal zu sich zurückfinden<br />

müssen, und bei einigen hört dieser Prozess<br />

nie mehr auf. Sie können nicht in den<br />

Arbeitsmarkt integriert werden. Auch für<br />

diese Menschen braucht es spezifische, der<br />

Situation angepasste Angebote.<br />

Haben wir die in der Schweiz?<br />

Für die Frage, wie die verschiedenen<br />

Massnahmen zweckmässig organisiert<br />

werden sollen, lohnt sich ein Blick nach<br />

Deutschland. Die Integrationszentren in<br />

den grossen Städten werden neben den<br />

Arbeitsvermittlungszentren angesiedelt.<br />

So wird der Integrationsprozess räumlich<br />

unterstützt: Man kann am gleichen Ort <br />

interview 1/<strong>16</strong> ZeSo<br />

11


«integration ist ein permanenter Prozess,<br />

der nicht damit aufhört, dass jemand<br />

die Schweizer nationalität annimmt.»<br />

<br />

einen Sprachkurs besuchen oder auf die<br />

Arbeitsvermittlung gehen. Für die Schweiz<br />

sind solche Modelle interessant. Natürlich<br />

kostet die dazu notwendige Restrukturierung<br />

etwas, aber wenn sie zweckmässig ist<br />

und bessere Integrationserfolge bewirkt,<br />

lohnt sich das.<br />

Wie schätzen Sie die Wirksamkeit der<br />

Armutspolitik des Bundes ein?<br />

Es gibt noch grosse Lücken, und solange<br />

der Bund die Armutsbekämpfung als eine<br />

Aufgabe der Kantone begreift, wird das<br />

auch so bleiben. In der Deutschschweiz beispielsweise<br />

gibt es immer noch Kantone,<br />

die über kein wirksames Lastenausgleichssystem<br />

verfügen. Dies ist ein Hindernis für<br />

sozialpolitische Fortschritte, zum Beispiel<br />

für die Einführung von Ergänzungsleistungen<br />

für Familien, für die Entwicklung<br />

der Integrationsmassnahmen oder für den<br />

Kampf gegen die Schwelleneffekte, den die<br />

SKOS seit langem thematisiert. Natürlich<br />

kann der Bund die Einführung von besse-<br />

ren Lastenausgleichsmechanismen nicht<br />

durchsetzen, aber er kann das fördern. Er<br />

muss sich gleichzeitig auch darum kümmern,<br />

verbindliche Auflagen zu machen,<br />

zum Beispiel über ein Rahmengesetz, und<br />

sich dafür einsetzen, dass die Sozialrechnung<br />

besser und solidarischer aufgeteilt<br />

wird.<br />

Wie beurteilen Sie die Arbeit der<br />

SKOS? Tut die SKOS das Richtige?<br />

Die Bestrebungen, die Sozialhilfeleistungen<br />

so weit wie möglich zu harmonisieren,<br />

sind ein wichtiger Bestandteil der<br />

Armutsbekämpfung. Und in Anbetracht<br />

dessen, dass der Bund über kein wirkliches<br />

Instrument zur Armutsbekämpfung verfügt,<br />

hat die SKOS sowieso eine grundlegende<br />

Rolle. Ohne die SKOS gäbe es auch<br />

keinen Ausgleich zwischen der frankophonen<br />

Schweiz und der Deutschschweiz und<br />

zwischen den Städten und den ländlichen<br />

Gebieten. Gerade bei Fragen des Ausgleichs<br />

geht es immer auch ein wenig um<br />

den nationalen Zusammenhalt.<br />

Mit welchen Fragen beschäftigt sich<br />

das Zentrum für Migrationsrecht, an<br />

dem Sie einen Lehrstuhl besetzen?<br />

Wir arbeiten an einem nationalen Forschungsprojekt,<br />

in dessen Rahmen wir<br />

nach Wegen und Lösungen suchen, mit<br />

denen sich die Migrationsströme besser<br />

lenken lassen. Flüchtlingskrisen und die<br />

Globalisierung unseres Lebens sind dabei<br />

zentrale Herausforderungen. Wir versu-<br />

Cesla amarelle<br />

Cesla Amarelle ist rechtsprofessorin am<br />

Zentrum für Migrationsrecht der Universität<br />

neuenburg und nationalrätin für den Kanton<br />

waadt. in der Legislatur 2<strong>01</strong>2–2<strong>01</strong>5 hat sie<br />

als Präsidentin der Staatspolitischen Kommission<br />

u.a. die revision des Asylgesetzes<br />

mitgeprägt. Cesla Amarelle ist seit november<br />

2<strong>01</strong>2 vize-Präsidentin der SP Frauen<br />

Schweiz. Sie wohnt in Yverdon-les-Bains.<br />

12 ZeSo 1/<strong>16</strong> interview


chen auch, die Migrationsthematik allgemein<br />

verständlich zu machen: Damit die<br />

Leute auf Migrationsthemen nicht reflexartig<br />

mit Ablehnung reagieren, müssen sie<br />

die Umstände besser begreifen. Migration<br />

ist eine Tatsache. Man kann davor die Augen<br />

verschliessen oder man kann sich mit<br />

den Herausforderungen auseinandersetzen<br />

und nach guten Lösungen suchen.<br />

Sie haben das Projekt «Unity and<br />

Diversity in Cohesion: The Concept of<br />

Integration in a Changing World» mitentwickelt.<br />

Worum geht es bei diesem<br />

Konzept?<br />

Bei der Integration sind wir heute mit<br />

einer enormen Diversität konfrontiert. Früher,<br />

in den 1970er-Jahren beispielsweise,<br />

funktionierte die Integration viel einfacher:<br />

Da kam ein junger Italiener in eine<br />

Schulklasse mit 24 Schweizer Kindern. Er<br />

war katholisch und hatte einen ähnlichen<br />

kulturellen Hintergrund wie die anderen<br />

Kinder. Heute kommen zugewanderte<br />

Kinder in kulturell stark durchmischte<br />

Schulklassen mit vielen Migrantenkindern<br />

und binationalen Schweizer Kindern.<br />

Handelt es sich noch um ein Kind, dessen<br />

Eltern nicht lesen und schreiben können,<br />

dann stellen sich für die Integration doch<br />

ganz andere Herausforderungen. Davor<br />

dürfen wir die Augen nicht verschliessen,<br />

wir brauchen neue Konzepte. Gleichzeitig<br />

ist auch der nationale Zusammenhalt ein<br />

zentraler Aspekt. Die Gemeinschaft muss<br />

den Wert und den Kern unseres Zusammenhalts<br />

kennen, damit auch in Zukunft<br />

alle am gleichen Strick ziehen. Und die<br />

Leute, die zu uns kommen, müssen verstehen,<br />

dass Integration etwas Gegenseitiges<br />

Bilder: Béatrice Devènes<br />

ist, aber dass sie mehr leisten müssen als<br />

jene, die bereits hier sind.<br />

Mit welchem Rezept wird das funktionieren?<br />

Das Rezept besteht aus einer Kombination<br />

intelligenter Massnahmen. Die Leute,<br />

die zu uns kommen, müssen sehr schnell<br />

begreifen, was ihr Anteil an der Integrationsarbeit<br />

ist und was von ihnen verlangt<br />

wird. Die Behörden ihrerseits müssen wissen,<br />

wie man eine Massenintegration reibungslos<br />

organisiert, wie man Hunderte<br />

von Personen in eine Gemeinde integriert.<br />

Die Bürger müssen sich wieder vermehrt<br />

solidarisches Verhalten aneignen können.<br />

Im Asylbereich wurden viele Aufgaben<br />

dem Staat übertragen. Derzeit besteht die<br />

gleiche Tendenz bei der Integration. Man<br />

muss sich fragen, wie die menschliche Solidarität<br />

unter diesen Bedingungen noch<br />

ihren Platz findet. Man sollte deshalb nicht<br />

alles dem Staat übertragen. Die Bürgerinnen<br />

und Bürger müssen sich persönlich<br />

engagieren können, beispielsweise in Projekten<br />

wie «un village, une famille».<br />

Sie wohnen in Yverdon, einer Stadt mit<br />

einem hohen Anteil an Migranten. Wie<br />

funktioniert bei Ihnen das Zusammenleben<br />

zwischen den Einheimischen<br />

und der Migrationsbevölkerung?<br />

Im Kanton Waadt gibt es viele Gemeinden<br />

mit einem hohen Ausländeranteil. Das<br />

Zusammenleben funktioniert im Grossen<br />

und Ganzen sehr gut. Die Ausländerinnen<br />

und Ausländer sind unter sich sehr gut organisiert,<br />

es gibt die Gemeinschaften der Kosovaren,<br />

der Kurden, der Portugiesen usw. In<br />

Yverdon werden jeweils am Samstagmorgen<br />

so genannte Checkpoints organisiert, an denen<br />

Migranten sich beraten lassen können.<br />

Neben dem dichten Netz von Vereinigungen<br />

haben auch die Kirchen und die Akteure<br />

mit erzieherischem Auftrag eine wichtige<br />

Funktion. Die gesellschaftliche Teilhabe,<br />

die Citoyenneté, ist ein weiteres wichtiges<br />

Element. Im Kanton Waadt sind Migranten<br />

auf kommunaler Ebene stimm- und wahlberechtigt.<br />

Und auch hier spielen die diversen<br />

Migrantenvereinigungen eine wichtige Rolle.<br />

Integration ist ein permanenter Prozess,<br />

der nicht damit aufhört, dass jemand die<br />

Schweizer Nationalität annimmt.<br />

Sie setzen sich aus Überzeugung für<br />

Migranten ein. Gibt es da manchmal<br />

Situationen, wo Ihr Herz und die Juristin<br />

in Ihnen in Konflikt stehen?<br />

Allerdings. Das Asyl- und das Ausländerrecht<br />

sind sehr streng und ich wurde<br />

bei der Ausarbeitung der Bestimmungen<br />

oft überstimmt. Für die Sans-Papiers ist die<br />

Situation besonders hart. Es gibt mittlerweile<br />

Sans-Papiers, die seit drei Generationen<br />

in der Schweiz leben. Das sind doch längst<br />

Schweizer, aber man betrachtet sie weiter<br />

als Rechtslose. In solchen Situationen gerate<br />

ich schon in ein Dilemma zwischen<br />

dem, was die Rechtsprechung verlangt, und<br />

dem, was das Herz für richtig hält. •<br />

Das Gespräch führte<br />

michael Fritschi<br />

interview 1/<strong>16</strong> ZeSo<br />

13


Viele möchten mehr arbeiten<br />

eine im rahmen des Berner Sozialberichts 2<strong>01</strong>5 durchgeführte Befragung schliesst wichtige<br />

informationslücken über die Befindlichkeit von armutsbetroffenen Menschen. Sie zeigt, dass die<br />

meisten Betroffenen nicht mangels Arbeitswillen in ihre prekäre Situation geraten.<br />

Arme und armutsgefährdete Menschen<br />

arbeiten häufig Teilzeit – dies aber oft unfreiwillig.<br />

Zu dieser Erkenntnis führt die<br />

Analyse von Interviews mit 620 Personen<br />

aus dem Kanton Bern, die in prekären finanziellen<br />

Verhältnissen leben. Von den<br />

befragten erwerbstätigen Personen arbeitet<br />

ein deutlich kleinerer Anteil Vollzeit als<br />

in der vergleichbaren Gesamtbevölkerung.<br />

Vor allem die Männer arbeiten mit<br />

einem Anteil von 42 Prozent gegenüber<br />

15 Prozent in der Gesamtbevölkerung viel<br />

häufiger Teilzeit. Viele von ihnen würden<br />

gerne mehr arbeiten, finden aber keine<br />

entsprechende Stelle (46 Prozent). Frauen<br />

begründen eine Teilzeitbeschäftigung am<br />

häufigsten mit familiären Verpflichtungen.<br />

Am Arbeitswillen fehlt es den armutsbetroffenen<br />

Personen aber nicht: Nur gerade<br />

acht Prozent streben willentlich kein höheres<br />

Erwerbspensum an. Das widerlegt das in<br />

politischen Debatten geäusserte Argument,<br />

dass Personen, die in den Steuerdaten<br />

ein kleines Einkommen deklarieren,<br />

ihre Situation freiwillig gewählt haben.<br />

Gemäss der in den Sozialberichten des<br />

Kantons Bern gewählten Definition gilt als<br />

arm, wer seine Existenz nicht aus Erwerbsarbeit<br />

oder aus Sozialversicherungsleistungen<br />

sichern kann. Das sind namentlich<br />

Haushalte, die ihre finanzielle<br />

Selbstständigkeit verloren haben und auf<br />

Bedarfsleistungen wie die Sozialhilfe angewiesen<br />

sind. Rund 40 Prozent der befragten<br />

Haushalte haben zum Zeitpunkt<br />

der Befragung Sozialhilfe bezogen.<br />

Faktor Beschäftigungsvolumen<br />

Die wichtigste Einkommensquelle im Erwerbsalter<br />

ist das Erwerbseinkommen.<br />

Haushalte, in denen kein Erwerbseinkommen<br />

erzielt wird, sind besonders gefährdet,<br />

ihre finanzielle Selbständigkeit zu verlieren.<br />

In 37 Prozent der befragten Haushalte<br />

war zum Zeitpunkt der Befragung niemand<br />

erwerbstätig. Dominant ist dieses<br />

Problem vor allem bei Personen, die alleine<br />

leben. In knapp zwei Dritteln der befragten<br />

Haushalte war mindestens eine Person<br />

erwerbstätig. Obwohl diese Haushalte ein<br />

Erwerbseinkommen erzielen, müssen ihre<br />

Mitglieder mit wenig Geld auskommen. Es<br />

handelt sich um Working-Poor-Haushalte.<br />

Knapp ein Drittel dieser Haushalte erreicht<br />

ein Vollzeitpensum, wobei in Paarhaushalten<br />

am häufigsten ein Vollzeitpensum<br />

erreicht wird. Bei den Alleinerziehenden<br />

sind die meisten erwerbstätig, die Betreuungspflicht<br />

hindert sie jedoch oft an einer<br />

Vollzeiterwerbstätigkeit.<br />

Das Beschäftigungsvolumen und die<br />

Höhe des Einkommens sind die zwei zentralen<br />

Faktoren auf der Einnahmenseite,<br />

die beeinflussen, ob ein Haushalt mit Erwerbstätigkeit<br />

in eine prekäre finanzielle<br />

BefrAgung von perSonen<br />

Mit AnhAltend knAppen<br />

finAnZiellen Mitteln<br />

für den Sozialbericht 2<strong>01</strong>5 des kantons Bern<br />

wurden 620 personen im Alter von 28 bis<br />

62 Jahren, die gemäss Steuerdaten arm oder<br />

armutsgefährdet sind und die in prekären<br />

finanziellen verhältnissen leben, telefonisch<br />

interviewt. (einpersonenhaushalt: maximal<br />

3000 franken pro Monat aus erwerbseinkommen,<br />

Sozialleistungen, renten und<br />

Zuwendungen von privaten).<br />

für die Beschäftigungsvolumen der<br />

haushalte wurden die erwerbstätigkeit der<br />

interviewten person sowie einer allfälligen<br />

partnerin oder eines partners berücksichtigt.<br />

personen in Ausbildung und personen unter<br />

32 Jahren, die noch bei ihren eltern wohnten,<br />

wurden von der Befragung ausgeschlossen.<br />

für vergleiche mit der gesamtbevölkerung<br />

wurden die daten der Schweizerischen<br />

Arbeitskräfteerhebung (SAke, 2<strong>01</strong>4, kanton<br />

Bern) und der Befragung Statistics on<br />

income an living Conditions (SilC, 2<strong>01</strong>3,<br />

grossregion espace Mittelland) verwendet.<br />

www.be.ch/sozialbericht<br />

Situation gerät. Für knapp ein Drittel der<br />

befragten Haushalte scheint das Problem<br />

in erster Linie das beschränkte Beschäftigungsvolumen<br />

zu sein. Diese Haushalte<br />

würden mit einer Vollzeitstelle und einem<br />

Stundenlohn von 20 Franken ein Einkommen<br />

von monatlich 3500 Franken erreichen<br />

und damit über die gesetzte Grenze<br />

kommen.<br />

Bei einem geringeren Einkommen reicht<br />

auch eine Vollbeschäftigung nicht aus. 44<br />

Prozent der erwerbstätigen interviewten<br />

Personen verdienen pro Arbeitsstunde weniger<br />

als 20 Franken netto. Besonders hoch<br />

ist der Anteil an Erwerbstätigen mit geringem<br />

Einkommen bei den Selbständigerwerbenden<br />

(72 Prozent). Sie nehmen häufig<br />

hohe Wochenarbeitsstunden in Kauf.<br />

Typische Branchen für prekäre<br />

Arbeitsverhältnisse<br />

Die interviewten Armutsbetroffenen sind<br />

häufiger von prekären Arbeitsverhältnissen<br />

wie befristeten Stellen und Arbeit auf Abruf<br />

betroffen als die Gesamtbevölkerung.<br />

Durch ihre prekäre Situation sind Armutsbetroffene<br />

besonders verletzlich und gefährdet,<br />

auch missliche Arbeitsbedingungen<br />

zu akzeptieren. Am häufigsten üben<br />

die Befragten Berufe des Gastgewerbes<br />

und persönliche Dienstleistungen aus (vor<br />

allem Reinigung) oder sie sind in Gesundheits-,<br />

Lehr- oder Kulturberufen tätig, wobei<br />

die Pflege- und Betreuungsberufe stark<br />

vertreten sind. Weitere typische Branchen<br />

sind Produktionsberufe in Industrie und<br />

Gewerbe, Handels- und Verkehrsberufe sowie<br />

land- und forstwirtschaftliche Berufe.<br />

Bei den nicht erwerbstätigen befragten<br />

Personen liegt die letzte Erwerbstätigkeit<br />

oft längere Zeit zurück. Bei mehr als der<br />

Hälfte der Personen mit Berufserfahrung<br />

ist es fünf oder mehr Jahre her, seit sie<br />

regelmässig einer Erwerbsarbeit nachgingen.<br />

Ein grosser Teil der Nichterwerbstätigen<br />

(drei Viertel) war zum Zeitpunkt der<br />

Befragung nicht mehr aktiv auf Stellensuche.<br />

Angesichts der langen Abwesenheit<br />

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viele Menschen in prekären finanziellen<br />

verhältnissen würden gerne mehr arbeiten.<br />

Bild: Béatrice devènes<br />

dürfte eine Wiedereingliederung in den<br />

Arbeitsmarkt in vielen Fällen eine grosse<br />

Herausforderung darstellen.<br />

Die Rolle der Gesundheit<br />

Fehlende oder ungenügende Erwerbsintegration<br />

geht oft mit gesundheitlichen<br />

Problemen einher. Rund ein Viertel der<br />

Befragten begründet eine Teilzeiterwerbstätigkeit<br />

mit Krankheit oder Behinderung.<br />

Fast die Hälfte der Nichterwerbstätigen<br />

gibt als Grund für den Verlust der letzten<br />

Stelle Krankheit, Unfall oder Invalidität an.<br />

Wenn Personen nach dem Verlust einer<br />

Stelle keine Arbeit mehr suchen, begründen<br />

sie dies ebenfalls am häufigsten mit<br />

Krankheit oder Invalidität. Weiter machen<br />

Betroffene auch oft gesundheitliche Probleme<br />

für eine bisher erfolglose Stellensuche<br />

verantwortlich.<br />

Der bekannte Zusammenhang zwischen<br />

sozioökonomischer Stellung und<br />

Gesundheit wird auch durch andere Resultate<br />

der Befragung bestätigt. So schätzen<br />

21 Prozent der Befragten gegenüber nur<br />

vier Prozent der Gesamtbevölkerung ihre<br />

Gesundheit als schlecht bis sehr schlecht<br />

ein. Ein bemerkenswertes Ergebnis betrifft<br />

schliesslich den Verzicht auf medizinische<br />

und zahnärztliche Leistungen. Knapp ein<br />

Fünftel der Befragten hatte in den letzten<br />

zwölf Monaten aus finanziellen Gründen<br />

auf einen Arztbesuch oder eine medizinische<br />

Behandlung verzichtet. Bei zahnärztlichen<br />

Behandlungen waren es sogar<br />

35 Prozent. In der Gesamtbevölkerung<br />

sind diese Anteile markant tiefer: Mit den<br />

SILC-Daten erhält man bei medizinischen<br />

Behandlungen einen Anteil von unter zwei<br />

Prozent, bei zahnärztlichen Behandlungen<br />

einen Anteil von unter sieben Prozent.<br />

Fazit<br />

Dass bei einer Befragung von Armutsbetroffenen<br />

im Erwerbsalter herauskommt,<br />

dass die mangelnde Erwerbsintegration<br />

ein zentrales Thema und eine grosse Herausforderung<br />

darstellt, ist wenig überraschend.<br />

Mit der Befragung ist es aber gelungen,<br />

differenzierte Aussagen und<br />

Begründungen zu prekären Einkommenssituationen<br />

zu ermitteln: Nicht der fehlende<br />

Arbeitswille ist der Grund, wenn Personen<br />

mit knappen finanziellen Mitteln<br />

nicht vollzeiterwerbstätig sind, sondern<br />

mangelnde Stellen und Arbeitsangebote.<br />

Dies trifft insbesondere auf Männer zu.<br />

Gesundheitsprobleme sind häufig sowohl<br />

der Grund für einen Stellenverlust wie<br />

auch für eine erfolglose Stellensuche. Es ist<br />

erwiesen, dass Armut die Gesundheit<br />

negativ beeinflusst. Die Resultate zeigen<br />

umgekehrt aber auch, dass bestehende<br />

gesundheitliche Probleme die Arbeitsintegration<br />

behindern und somit eine erfolgreiche<br />

Abwendung der Armutssituation<br />

erschweren.<br />

•<br />

Yvonne Grendelmeier<br />

leiterin Abteilung grundlagen<br />

gesundheits- und fürsorgedirektion kanton Bern<br />

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