Bericht des Rechnungshofes - Der Rechnungshof

rechnungshof.gv.at

Bericht des Rechnungshofes - Der Rechnungshof

Bericht

des Rechnungshofes

Reihe SALZBURG

2007/1

Stärkung der

öffentlichen

Finanzkontrolle

Kinderbetreuung

Rechnungshof

GZ 001.505/178–S3-1/07


Bisher erschienen:

Reihe

Salzburg 2007/1

Bericht des Rechnungshofes

Auskünfte

Rechnungshof

1031 Wien, Dampfschiffstraße 2

Telefon (00 43 1) 711 71 - 8450

Fax (00 43 1) 712 49 17

E-Mail presse@rechnungshof.gv.at

Impressum

Herausgeber: Rechnungshof

1031 Wien, Dampfschiffstraße 2

http://www.rechnungshof.gv.at

Redaktion und Grafi k: Rechnungshof

Druck: Wiener Zeitung Digitale Publikationen GmbH

Herausgegeben: Wien, im Jänner 2007


Bericht

des Rechnungshofes

Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Kinderbetreuung


Vorbemerkungen

Themen der

öffentlichen

Finanzkontrolle

Salzburg

Inhalt

Vorlage an den Landtag 1

Darstellung des Prüfungsergebnisses 1

Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle 3

Wirkungsbereich des Landes Salzburg

Kinderbetreuung

Kurzfassung 29

Prüfungsablauf und –gegenstand 31

Rechtsgrundlagen 31

Kosten 32

Verwaltungskosten 33

Anforderungen an die außerfamiliäre Kinderbetreuung 33

Rechtliche und ökonomische Rahmenbedingungen bei der

außerfamiliären Kinderbetreuung 36

Statistische Daten 38

Träger der Kinderbetreuungseinrichtungen und Elternbeiträge 42

Öffnungs– und Schließzeiten 45

Förderung der Tageselternbetreuung 46

Einnahmenstruktur der Gemeindekindergärten 47

Zielerreichungsgrad 49

Bedarfserfassung und Dokumentation 52

Ausblick 53

Schlussbemerkungen 57

Salzburg 2007/1 A


Abkürzungen

Abs. Absatz

Art. Artikel

ASVG Allgemeines Sozialversicherungsgesetz

B–VG Bundes–Verfassungsgesetz

EU Europäische Union

EUR Euro

ff. folgend

i.d.g.F. in der geltenden Fassung

LGBl. Landesgesetzblatt

Mill. Million(en)

Mrd. Milliarde(n)

Nr. Nummer

RH Rechnungshof

S. Seite

u.a. und andere(s)

Z Ziffer

z.T. zum Teil

Weitere Abkürzungen sind bei der erstmaligen Erwähnung im Text angeführt.

B Salzburg 2007/1


Vorbemerkungen

Vorbemerkungen

Vorlage an den Landtag

Der RH erstattet dem Salzburger Landtag gemäß Artikel 127 Abs. 6

B–VG nachstehenden Bericht über Wahrnehmungen, die er bei einer Geba

rungsüberprüfung getroffen hat.

Darstellung des Prüfungsergebnisses

Nachstehend werden in der Regel punkteweise zusammenfassend die

Sachverhaltsdarstellung (Kennzeichnung mit 1 an der zweiten Stelle

der Absatzbezeichnung), deren Beurteilung durch den RH (Kennzeichnung

mit 2), die Stellungnahme der überprüften Stelle (Kennzeichnung

mit 3 und im Kursivdruck) sowie die allfällige Gegenäußerung des RH

(Kennzeichnung mit 4) aneinander gereiht. Das in diesem Bericht enthaltene

Zahlenwerk beinhaltet allenfalls kaufmännische Auf– und

Abrundungen.

Der vorliegende Bericht des RH ist nach der Vorlage über die Website

des RH „http://www.rechnungshof.gv.at“ verfügbar.

Salzburg 2007/1 1


2 Salzburg 2007/1


Vorschläge

des RH im

Österreich–Konvent

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

(1) Im Tätigkeitsbericht 2003, Reihe Bund 2004/7, berichtete der RH

über seine Aktivitäten im Rahmen des Österreich–Konvents. Die Intention

des Österreich–Konvents, Vorschläge für eine Staats– und Verwaltungsreform

zu erstatten, unterstützte der RH durch die Erarbeitung

eines Entwurfes für ein neues Fünftes Hauptstück des B–VG (siehe dazu

S. 55 ff. des erwähnten Tätigkeitsberichtes). Als wesentlichste Änderungen

gegenüber der geltenden Verfassungsrechtslage sah dieser Entwurf,

der dem Konvent am 23. Juni 2004 zugeleitet wurde, vor:

– Systematisierung der Bestimmungen über den RH,

– Prüfung von Direktzahlungen der EU,

– Entfall der Mindestanzahl von 20.000 Einwohnern bei der amtswegigen

Prüfung von Gemeinden,

– Prüfung von Unternehmungen bereits bei einer mindestens 25 %igen

Beteiligung von Rechtsträgern, die der Zuständigkeit des RH unterliegen,

– Prüfung gesetzlich eingerichteter Rechtsträger,

– Prüfung von Rechtsträgern bei Ertrags– und/oder Ausfallshaftung

der öffentlichen Hand.

(2) Am 9. März 2005 wurde der abschließende Bericht des Österreich–

Konvents dem Nationalrat zugeleitet, der in seiner 99. Sitzung am

31. März 2005 die Einsetzung eines Besonderen Ausschusses beschloss.

Nach Konstituierung am 11. Mai 2005 einigte sich dieser Ausschuss

am 11. Mai 2005 darauf, bis zum Juli 2006 in sieben Sitzungen alle

relevanten Themenbereiche zu behandeln. In diesem Sinne wurde am

7. Juni 2006 der Themenbereich Demokratische Kontrolle behandelt,

der unter anderem die Kontrollrechte des Parlaments, den RH und die

Volksanwaltschaft umfasste.

In dieser Sitzung bekräftigte der Präsident des RH die bereits im Juni 2004

im Österreich–Konvent eingebrachten Vorschläge für ein neues Fünftes

Hauptstück des B–VG.

Salzburg 2007/1 3


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Tragende

Gesichtspunkte der

RH–Vorschläge

Einheitliche

Finanzkontrolle

Wie im Folgenden noch näher ausgeführt wird, zielen die vom RH eingebrachten

Vorschläge auf eine Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle.

Dabei stehen zwei Gesichtspunkte im Mittelpunkt: Erstens soll

der Grundsatz der Einheitlichkeit der Finanzkontrolle beibehalten und

zweitens dieser Grundsatz durch die Schließung von Kontrolllücken

vor allem im Einfl ussbereich von Gebietskörperschaften und anderer

gesetzlich eingerichteter Rechtsträger abgesichert werden.

Was den vom RH im Interesse seiner Effi zienz und Effektivität vertretenen

Grundsatz der Einheitlichkeit der von ihm wahrzunehmenden

öffentlichen Finanzkontrolle anlangt, sei vor allem daran erinnert, dass

der RH bereits seit der Verfassungsreform des Jahres 1929 seine Tätigkeit

grundsätzlich auf allen Gebietskörperschaftsebenen entfaltet.

Seither haben insbesondere der im Jahr 1986 erteilte Verfassungsauftrag,

wonach Bund, Länder und Gemeinden bei ihrer Haushaltsführung

die Sicherstellung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts anzustreben

haben (Art. 13 Abs. 2 B–VG), und die im Rahmen der Mitgliedschaft

zur EU übernommenen Verpfl ichtungen zur Wahrung der

gesamtstaatlichen Haushaltsdisziplin die Bedeutung einer einheitlichen

Finanzkontrolle weiter unterstrichen.

Nur ein für alle Gebietskörperschaftsebenen zuständiges Prüforgan vermag

sich nämlich den umfassenden Überblick zu verschaffen, der für

eine ganzheitliche Betrachtungsweise unumgänglich ist.

Die ständig stärker werdende Verfl echtung der Aufgaben– und Finanzierungsverteilung

zwischen den einzelnen Gebietskörperschaftsebenen,

die vielfach damit verbundenen intransparenten Verfahren, die

widerstreitenden Interessen und die nicht mehr klar erkennbaren bzw.

zurechenbaren Verantwortlichkeiten können in zunehmendem Maße

auch zu unwirtschaftlichen und/oder unzweckmäßigen Gebarungen

bei den betroffenen Haushalten führen.

Nur eine alle Gebietskörperschaftsebenen umfassende Finanzkontrolle

ist aber in der Lage, solche Fehlentwicklungen zu erkennen, sie aufzuzeigen

und darüber allen zuständigen Vertretungskörpern zu berichten.

4 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Schließung von

Kontrolllücken

Im Gemeindebereich

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Im Zusammenhang mit der Bekräftigung des Grundsatzes der Einheitlichen

Finanzkontrolle kommt der Schließung von Kontrolllücken

ganz besondere Bedeutung zu. Der RH ruft daher seine diesbezüglichen

Vorschläge nochmals in Erinnerung:

Der RH hat derzeit keine Möglichkeit, Gemeinden mit weniger als

20.000 Einwohnern aus eigener Initiative zu prüfen. Er kann bei solchen

Gemeinden nur auf begründetes Ersuchen der zuständigen Landesregierung

tätig werden. Von den 2.359 in Österreich bestehenden

Gemeinden haben nur 24 mehr als 20.000 Einwohner, weitere

57 Gemeinden haben zwischen 10.000 und 20.000 Einwohner. Insgesamt

verfügen nur 20 Gemeinden über ein Kontrollamt.

Bedeutsam im gegebenen Zusammenhang ist jedenfalls, dass zahlreiche

Kleingemeinden ein höheres Haushaltsvolumen und/oder einen

höheren Schuldenstand und/oder eine höhere Pro–Kopf–Verschuldung

aufweisen als Gemeinden, die der Überprüfung durch den RH unterliegen.

Die Einwohnerzahl stellt nämlich — wie die folgenden Beispiele

zeigen — kein geeignetes Kriterium für die Prüfwürdigkeit dar

(Daten aus 2004):

Gemeinde Einwohner Haushaltsvolumen Finanzschulden Verschuldung

pro Kopf

Anzahl in Mill. EUR in EUR

A 22.893 47,9 5,9 260

B 15.808 44,5 66,5 4.208

C 14.414 29,1 41,5 2.880

D 10.907 25,0 41,9 3.849

Es besteht sohin eine Kontrolllücke, die durch die Einbeziehung aller

Gemeinden in die öffentliche Finanzkontrolle geschlossen werden

sollte. Hinzu kommt, dass aus den Gemeindehaushalten ausgegliederte

Unternehmungen von Kleingemeinden aufgrund der geltenden

Rechtslage derzeit weder von der Gemeindeaufsicht noch von einem

Rechnungshof überprüft werden können.

Salzburg 2007/1 5


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Im Unternehmungsbereich

(1) Nach dem Rechnungshofgesetz 1948 war der RH ursprünglich für

die Prüfung jener Unternehmungen zuständig, an denen der Bund —

egal in welcher Höhe — direkt oder indirekt beteiligt war; seine Zuständigkeit

für die Prüfung von Unternehmungen im Einfl ussbereich der

anderen Gebietskörperschaften war indessen nur dann gegeben, wenn

diese allein oder gemeinsam alle fi nanziellen Anteile hielten.

Diese unterschiedlichen Kompetenzregelungen wurden erst 1977 vereinheitlicht:

Seither ist die Zuständigkeit des RH entweder bei einer mindestens

50 %igen Beteiligung oder bei einer gleichzuhaltenden rechtlich

abgesicherten Beherrschung durch die öffentliche Hand gegeben.

Der Vorschlag des RH, Unternehmungen schon ab einer 25 %igen

Beteiligung der öffentlichen Hand seiner Kontrolle zu unterwerfen,

würde vor allem jene Fälle eindeutig regeln, in denen die öffentliche

Hand eine Unternehmung in der Weise beherrscht, dass neben einer

solchen Beteiligung rechtlich abgesicherte Beherrschungsmöglichkeiten

aus entsprechenden Syndikatsverträgen bestehen.

Im Fall einer solchen Beherrschung unterliegt die betreffende Unternehmung

schon nach den geltenden Vorschriften der Kontrolle des

RH; trotzdem musste der RH bei derartigen Fallkonstellationen mehrfach

den Verfassungsgerichtshof zur Feststellung seiner Zuständigkeit

anrufen, weil Zweifel über das Beherrschungsausmaß bestanden. Da

diese Verfahren mitunter sehr lange dauern, ist eine zeitnahe Kontrolle

nicht mehr möglich. Diese langen und aufwendigen Verfahren

könnten durch die Absenkung des maßgeblichen Schwellenwertes auf

25 % vermieden werden.

Im Übrigen sprechen auch zuletzt in Erwägung gezogene Bemühungen

zur Verringerung der Beteiligung der öffentlichen Hand auf 25 %

und eine Aktie im Bereich der Energiewirtschaft für die vorgeschlagene

Regelung. Wenn nämlich eine Beteiligung von knapp über 25 %

zur Absicherung öffentlicher Interessen für ausreichend erachtet wird,

dann muss zur Sicherstellung der diesfalls in gleicher Weise gebotenen

öffentlichen Finanzkontrolle auch die für die Zuständigkeit des

RH maßgebliche Beteiligung der öffentlichen Hand entsprechend abgesenkt

werden.

6 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Im Bereich sonstiger

gesetzlich eingerichteter

Rechtsträger

Im Bereich der

EU–Direktzahlungen

(Direktförderungen)

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

(2) Was die Übernahme einer Haftung durch die öffentliche Hand als

zuständigkeitsbegründendes Kriterium anlangt, besteht weiterhin Unsicherheit

darüber, ob diese für sich allein ausreicht, um die Zuständigkeit

des RH zu begründen. Im Erkenntnis vom 15. März 1993, KR 1/92–10,

hat der Verfassungsgerichtshof diese Frage nicht endgültig geklärt. Aus

Sicht des RH rechtfertigen Haftungsübernahmen durch die öffentliche

Hand jedenfalls seine Zuständigkeit.

(3) Schließlich würden die vom RH eingebrachten Vorschläge auch Klarheit

dahingehend schaffen, dass nicht nur Unternehmungen im Einfl

ussbereich der Gebietskörperschaften, sondern auch anderer unstrittig

seiner Kontrolle unterliegender Rechtsträger der öffentlichen Finanzkontrolle

unterliegen. Dies gilt insbesondere für ausgegliederte Unternehmungen

von gesetzlichen berufl ichen Vertretungen, Universitäten,

Sozialversicherungsträgern und von ähnlichen Institutionen.

Dem Vorschlag einer generellen Prüfungszuständigkeit für alle gesetzlich

(auch landesgesetzlich) eingerichteten Rechtsträger kommt weiterhin

große Bedeutung zu, weil der Gesetzgeber im Zuge von Ausgliederungsmaßnahmen

stets neue Kategorien von Rechtsträgern schafft, die

den bestehenden Kompetenzregelungen nicht immer eindeutig zugeordnet

werden können.

Im gegebenen Zusammenhang sei vor allem daran erinnert, dass die in

einem Gesetz getroffene Qualifi kation eines neu eingerichteten Rechtsträgers

als Körperschaft öffentlichen Rechts noch nicht ausreicht, um

die Zuständigkeit des RH zu begründen. Aus diesem Grunde bestehen

z.B. Zweifel darüber, inwieweit Tourismusverbände im Einzelfall der

Kontrolle des RH unterliegen, obwohl auch sie — vergleichbar den Kammern

— vielfach mit verpfl ichtenden Verbandsbeiträgen gebaren.

Was die vom RH vorgeschlagene Einbeziehung von Direktzahlungen

der EU in die Prüfungszuständigkeit des RH anlangt, ist davon auszugehen,

dass Österreich als Nettozahler ein vitales Interesse an einer

ordnungsgemäßen sowie wirtschaftlichen Verwaltung und Verwendung

der Gemeinschaftsmittel hat. Es sollte auch im Hinblick auf die Erhöhung

der Beitragszahlungen Österreichs zum EU–Budget in der kommenden

Finanzperiode 2007 bis 2013 gemeinsames Ziel sein, dass der

Einsatz der EU–Mittel — gleich den nationalen Abgaben — einer umfassenden

externen öffentlichen Finanzkontrolle unterzogen wird.

Salzburg 2007/1 7


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Zusammenfassende

Überlegungen

Schon heute begleitet der RH den Europäischen Rechnungshof bei seinen

Prüfungen in Österreich und kontrolliert dabei sowohl den österreichischen

als auch den EU–Mittel–Anteil, sofern letztere Mittel über

den Haushalt eines seiner Zuständigkeit unterliegenden Rechtsträgers,

insbesondere einer Gebietskörperschaft, fl ießen. Es ist dem RH jedoch

nicht möglich, so genannte Direktzahlungen, also jene Förderungen

zu überprüfen, die von der Europäischen Kommission direkt an einzelne

Empfänger fl ießen, die nach derzeit geltender Rechtslage nicht

seiner Zuständigkeit unterliegen.

Um auch in solchen Fällen Aussagen über die Wirtschaftlichkeit und

Zweckmäßigkeit des Einsatzes der Gemeinschaftsmittel treffen zu können,

sollten auch diese Direktzahlungen der EU in die Prüfungszuständigkeit

des RH einbezogen werden. Im Übrigen würde dies die in

Art. 248 Abs. 3 dritter Satz des Vertrages zur Gründung der Europäischen

Gemeinschaft erwartete vertrauensvolle Zusammenarbeit des

Europäischen Rechnungshofes mit den einzelstaatlichen Rechnungsprüfungsorganen

uneingeschränkt ermöglichen.

Zusammengefasst ergibt sich folgendes Bild: Die im Juni 2004 im Konvent

eingebrachten Vorschläge des RH für ein neues Fünftes Hauptstück

des B–VG zielen auf eine Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

in Österreich. Dabei erweist sich der Grundsatz der Einheitlichkeit der

Finanzkontrolle durch den RH als weiterhin unverzichtbar; gleichzeitig

sollte er durch die Schließung von Kontrolllücken gefestigt werden.

Mit diesen Überlegungen nicht vereinbar sind jedenfalls Bestrebungen,

die darauf hinauslaufen, die Zuständigkeit des RH im Länderbereich

einzuschränken. Zu dieser Feststellung sieht sich der RH auch deshalb

veranlasst, weil derartige Vorschläge im Österreich–Konvent artikuliert

wurden. Der RH sieht sich vielmehr in seiner diesbezüglichen Einschätzung

durch folgenden Kommentar bestätigt, den Helfried Bauer,

Leiter des Zentrums für Verwaltungsforschung, im Interesse der Stärkung

der öffentlichen Finanzkontrolle in Österreich verfasst hat.

8 Salzburg 2007/1


System des Finanzausgleichs

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Externer Kommentar

Der Finanzausgleich ist zentrales Element jedes Bundesstaates. „Er soll

die öffentlichen Einnahmen dorthin lenken, wo sie gebraucht werden“

– dieser alte Spruch steht immer noch für ein weit verbreitetes traditionelles

Verständnis des Finanzausgleichs. In einem neuen fi nanzwissenschaftlichen

Verständnis* hingegen wird jedoch zwischen Finanzausgleich

im weiteren und im engeren Sinn differenziert:

– Nach der weiten Defi nition versteht man unter Finanzausgleich

neben der Einnahmenverteilung und dem impliziten Ausgleich auch

die Aufgaben– und damit Ausgabenverteilung zwischen den Gebietskörperschaften;

– der Finanzausgleich im engeren Sinne betrachtet dagegen die Aufgabenverteilung

als gegeben und stellt mittels der Regelung der Einnahmenverteilung

— inklusive Ausgleichsmaßnahmen — die Finanzierung

der Aufgaben der Gebietskörperschaften sicher.

* vergleiche hiezu unter anderem folgende Werke:

Bröthaler J., Sieber L., Schönbäck W., Maimer A., Bauer H.: Aufgabenorientierte

Gemeindefi nanzierung in Österreich: Befunde und Optionen, Springer, Wien New

York, 2002;

KDZ – Zentrum für Verwaltungsforschung, Österreichischer Städtebund (Hrsg.):

Finanzausgleich 2005, ein Handbuch – mit Kommentar zum FAG 2005, Neuer Wissenschaftlicher

Verlag, Wien Graz, 2005;

Bröthaler J., Bauer H., Schönbäck W.: Österreichs Gemeinden im Netz der fi nanziellen

Transfers: Steuerung, Förderung, Belastung, Springer, Wien New York, 2006;

Bauer H., Handler H., Schratzenstaller M.: Finanzmanagement im föderalen Staat,

Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien Graz, 2006

Der Finanzausgleich im weiteren Sinn wurde jahrzehntelang wenig

thematisiert, weil man meist von einer gegebenen Kompetenzverteilung

ausgegangen ist. Das jeweilige Paktum zum Finanzausgleichsgesetz

(FAG) 2001 bzw. FAG 2005 zeigt aber, dass neuerdings Belange

der Verwaltungsreform, worunter auch Bereinigungen in der Kompetenzverteilung

zu verstehen sind, angesprochen werden.

Salzburg 2007/1 9


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Der Finanzausgleich im engeren Sinn wird in der Regel nur beschränkt

an geänderte Rahmenbedingungen sowie an fi nanzpolitische Notwendigkeiten

angepasst. Angesichts verschiedener Standpunkte der

Gebietskörperschaften zur Aufteilung der knappen Finanzmittel fi nden

Verhandlungen zwischen den Vertretern von Bund, Ländern und

Gemeinden statt. In der Regel wird der erzielte Kompromiss zum

Abschluss der Verhandlungen des Finanzausgleichs in Form eines Paktes

unterzeichnet. Dieser Pakt bildet die Grundlage für das durch den

Nationalrat zu beschließende Finanzausgleichsgesetz.

Neben dem Finanzausgleichsgesetz werden auch in anderen Bundes

und Landesgesetzen einzelne öffentliche Aufgaben und ihre Finanzierung

ganz oder zu wesentlichen Teilen bestimmt. So beruht die

Finanzierung der öffentlichen Krankenanstalten auf einer Vereinbarung

zwischen dem Bund und den Ländern nach Art. 15a B–VG, wonach

die Gebietskörperschaften sowie die Sozialversicherungsträger hierfür

jeweils genau festgelegte Beiträge zu leisten haben.

Fallweise werden im Rahmen der Finanzausgleichsverhandlungen solche

spezielle Finanzierungsregelungen verändert und im Rahmen umfassender

Kompromisslösungen ausgehandelt; dies gilt z.B. für die Krankenhausfi

nanzierung im Finanzausgleichspakt 2005.

Üblicherweise werden der primäre Finanzausgleich (Abgabenteilung)

und ein ergänzender sekundärer Finanzausgleich betrachtet; im Folgenden

wird auch der tertiäre Finanzausgleich analysiert.

10 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Bund

Länder

Gemeinden

Primärer, sekundärer und tertiärer Finanzausgleich

Primärer Finanzausgleich

Abgaben–/Ertragshoheit gemäß

Finanzausgleichsgesetz

Ausschließliche Gemeinschaftliche

Abgaben

Bundesabgaben

Vorwegabzüge

Vertikale Verteilung

Ausschließliche

Bundesabgaben

Ausschließliche

Landesabgaben

Ausschließliche

Gemeindeabgaben

Ertragsanteile

des Bundes

Horizontale

Verteilung

B K ... W

Länderertragsanteile

Zweistufi ge

horizontale

Verteilung

B K ... W

...

Gemeindeertragsanteile

Sekundärer

Finanzausgleich

Transfers (Kostenersätze,

Zuweisungen, Zuschüsse,

Umlagen) zwischen den

Gebietskörperschaften

gemäß Finanzausgleichsgesetz

Zuweisungen,

Zuschüsse

des Bundes an

Länder und

Gemeinden

Vergabe der

Gemeinde–

Bedarfszuweisungen

Landesumlage

Tertiärer

Finanzausgleich

Alle übrigen

intragovernmentalen

Transfers1) nach

sonstigen Bundes– und

Landesgesetzen2) Salzburg 2007/1 11

Bund

Länder

Gemeinden

Bundesfonds

Landesfonds

Gem.verbände

1) Übertragung von Geldleistungen zwischen öffentlichen Rechtsträgern ohne direkte ökonomische Gegenleistung

2) Finanzielle Transfers zwischen den öffentlichen Rechtsträgern: Bund, Bundesfonds, Bundeskammern, sonstige (ausgegliederte)

Bundeseinheiten; Sozialversicherungsträger; Länder, Landesfonds, Landeskammern, sonstige (ausgegliederte)

Landeseinheiten; Gemeinden, Gemeindeverbände, –fonds, sonstige (ausgegliederte) Gemeindeeinheiten;

(graphische Darstellung nur für ausgewählte Sektoren; Vorwegabzüge einschließlich jener nach vertikaler Verteilung)

Quelle: Bröthaler u.a. 2006, S. 63

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Primärer

Finanzausgleich

(1) Im Finanzausgleichsgesetz wird die Aufteilung der Besteuerungsrechte

(Abgabenhoheit) sowie des Abgabenertrages (Ertragshoheit) auf

die einzelnen Gebietskörperschaften geregelt; dies wird auch als primärer

Finanzausgleich bezeichnet. Hiebei ist zwischen einem vertikalen

Finanzausgleich (Aufteilung der Finanzmittel zwischen Bund, Länder

und Gemeinden) und einem horizontalen Finanzausgleich (Aufteilung

der Finanzmittel zwischen den verschiedenen Untereinheiten der

jeweiligen Ebene, also zwischen den Bundesländern sowie länderweise

zwischen den Gemeinden und im Anschluss daran gemeindeweise) zu

unterscheiden.

12 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Gemeinschaftliche

Bundesabgaben

Vertikaler Finanzausgleich

Vertikale Aufteilung

Vorwegabzüge und vertikale Aufteilung

auf Bund, Länder und

Gemeinden

Ertragsanteile des

Bundes

Ertragsanteile der

Länder

Ertragsanteile der

Gemeinden

Bedarfszuweisungsmittel

Abzug von länderweisen Ertragsanteilen

(12,7 %) für Gewährung von

Bedarfszuweisungsmitteln an Gemeinden

und Gemeindeverbände

Quelle: Bröthaler u.a. 2006, S. 70

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Vertikale und horizontale Verteilung der gemeinschaftlichen

Bundesabgaben im primären Finanzausgleich

Vorwegabzüge für

gemeinschaftliche Aufgaben

Vorwegabzüge

Vorwegabzüge für Familienlastenausgleichsfonds,

Gesundheits– und

Sozialbereich

Abzüge von Ertragsanteilen

des Bundes, der Länder und Gemeinden

für EU–Beitragsleistungen, Krankenanstalten,Siedlungswasserwirtschaft,

Katastrophenfonds

Horizontaler

Finanzausgleich

der Länder und Gemeinden

Horizontale Verteilung

der Länderertragsanteile

Horizontale

länderweise Verteilung

der Gemeindeertragsanteile

Horizontale gemeindeweise

Verteilung

der Gemeindeertragsanteile

je Land

Salzburg 2007/1 13


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Für den Zeitraum 1995 bis 2004 sind folgende Analyseergebnisse beim

primären Finanzausgleich feststellbar:

Der gesamte Abgabenertrag der Gebietskörperschaften (Summe der

eigenen Abgaben und der Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen

Bundesabgaben) betrug im Jahr 2004 rd. 60 Mrd. EUR (davon

Bund 43, Länder 6, Wien als Land und Gemeinde 4 sowie Gemeinden

ohne Wien 7 Mrd. EUR).

– Ausweitung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben (Steuerverbund):

Die Finanzausgleichsmasse wurde 1995 bis 2004 um 60 %

(nominell) ausgeweitet (vor allem durch Umwandlung der Körperschaftsteuer

in eine gemeinschaftliche Bundesabgabe; Ausweitung

ohne Körperschaftsteuer 45 %). Mit dem FAG 2005 wurde diese Entwicklung

durch Umwandlung weiterer ausschließlicher Bundesabgaben

fortgesetzt.

Von den Bruttoerträgen der gemeinschaftlichen Bundesabgaben wurden

zwischen 1995 und 2004 einheitlich rd. 8 % für die Finanzierung

gemeinschaftlicher Aufgaben (unter anderem Gesundheitsförderung,

Familienlastenausgleich, EU–Beitrag) abgezogen. Anteilig gerechnet

trugen hiezu die Gemeinden ohne Wien 2004 rd. 400 Mill. EUR

bei.

– Zentralisierungstendenz 1995 bis 2002: Der Anteil des Bundes am

gesamten Abgabenertrag ist von 67,5 % (1995) auf 71,9 % (2002)

gestiegen, die Anteile der Gemeinden und Länder sind jeweils um

1 bis 2 Prozentpunkte gesunken. Ab 2002 (bis 2004) wurde diese

Zentralisierungstendenz vorerst gemildert.

– Stagnation der Einnahmen der Länder und Gemeinden aus dem

primären Finanzausgleich: Die gesamten Abgabenerträge der Länder

und Gemeinden sind von 1995 bis 2004 bei einem Bruttoinlandsprodukt–Wachstum

von 35 % jeweils um 26 % gestiegen, jene von

Wien um 22 %, jene des Bundes um 53 %. Die eigenen Abgaben

der Gemeinden sind lediglich um 7 %, die Ertragsanteile um 38 %

gestiegen. Der Anteil der eigenen Abgaben am gesamten Abgabenertrag

der Gemeinden (ohne Wien) ist von knapp 44 % (1995)

auf 36 % (2004) gesunken.

14 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Intragovernmentale

Transferzahlungen

im sekundären und

tertiären Finanzausgleich

(1) Der sekundäre Finanzausgleich umfasst die im Finanzausgleichsgesetz

geregelte ergänzende Mittelverteilung in Form von Kostentragungen

und Transferzahlungen zwischen den Gebietskörperschaften

(Ersätze, Umlagen, Finanzzuweisungen, Zuschüsse).

Transferverfl echtungen des sekundären Finanzausgleichs gemäß FAG 2001 bzw. FAG 2005

ohne Kostentragungsbestimmungen

Bund

Länder–Kopfquotenausgleich;

Förderung der

Landwirtschaft;

umweltschonende

Maßnahmen

Länder

Bedarfszuweisungen

Vergabe durch Länder

Primärer

Finanzausgleich

Abzug von länderweisen

Ertragsanteilen (12,7 %)

für Gewährung von

Bedarfszuweisungen

an Gemeinden und

Gemeindeverbände

Quelle: Bröthaler u.a. 2006, S. 80

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Zuweisung für

Personennahverkehr;

Mehraufwand

für Bundespolizei

Gemeinden

Zuweisung für

Finanzkraftstärkung

der

Gemeinden

(Kopfquotenausgleich)

Bedarfszuweisungen

Zuweisung im Wege über

die Länder

Bedarfszuweisung

an Länder/

Gemeinden für

Haushaltsgleichgewicht,Ausgliederungen,

Schulden

Zweckzuschuss

an Länder/

Gemeinden für

Theater

an Länder für

Krankenanstalten

Landesumlage

länderspezifi sche Aufteilung

auf Gemeinden, in der Regel

nach Finanzkraft

Salzburg 2007/1 15


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

(2) Unter dem tertiären Finanzausgleich werden alle übrigen intragovernmentalen

Transferzahlungen, die nicht im Finanzausgleichsgesetz

geregelt sind, verstanden. Diese nach sonstigen bundes– oder landesgesetzlichen

Bestimmungen geregelten Transfers umfassen Finanzzuweisungen,

Zuschüsse, Beiträge und Umlagen zwischen den öffentlichen

Rechtsträgern. Der tertiäre Finanzausgleich ist vor allem im

Verhältnis zwischen den einzelnen Bundesländern und den jeweiligen

Gemeinden bedeutend. Er betrifft primär die Kofi nanzierung von

Landes– und/oder Gemeindeaufgaben durch die jeweils andere staatliche

Ebene, dient aber auch der Umverteilung von Mitteln zwischen

fi nanzschwachen und fi nanzstarken Gemeinden.

(3) Zur Entwicklung des sekundären und tertiären Finanzausgleichs,

also der gesamten intragovernmentalen Transfers der verschiedenen

staatlichen Ebenen, bereinigt gemäß dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher

Gesamtrechnungen (ESVG 1995), wird festgehalten:

– Enormes Transfervolumen: Die Transferzahlungen innerhalb des

Staatssektors gemäß ESVG 1995 betrugen im Jahr 2004 32,8 Mrd. EUR

und damit etwa so viel wie ein Drittel der gesamten Abgabeneinnahmen

inklusive Sozialbeiträge (94 Mrd. EUR). Der Großteil der

Transferzahlungen wurde durch die Bundesebene geleistet. Die

intragovernmentalen Netto–Transfers (Transfereinnahmen abzüglich

Transferausgaben) der Bundesebene betrugen – 16,5 Mrd. EUR

(Anstieg 1997 bis 2004 23 %). Die (positiven) Netto–Transfers der

Sozialversicherungsträger betrugen 6,8 Mrd. EUR (Anstieg 37 %), jene

von Wien als Land und Gemeinde 2,4 Mrd. EUR (Anstieg 8 %).

– Länder als „Transfer–Drehscheibe“: Die Länderebene ohne Wien

gemäß ESVG 1995 war 2004 mit 12 Mrd. EUR der größte Transferempfänger.

Die intragovernmentalen Netto–Transfers betrugen

8,5 Mrd. EUR (Anstieg 1997 bis 2004 um 33 %, zum Teil aufgrund

von Aufgabenverlagerungen zu den Ländern). Die Landesebene

nimmt zudem eine zentrale Position (als Geber und Empfänger) bei

den Transfers zur Gemeindeebene ein.

– Steigende Transferlasten der Gemeinden: Die gesamten intragovernmentalen

Netto–Transfers der Gemeinden ohne Wien gemäß

ESVG 1995 waren im Zeitraum 1995 bis 2004 negativ. Sie stiegen

von – 191 Mill. EUR (1995) auf – 573 Mill. EUR (2004). Bei diesem

Gesamtbefund zur Entwicklung der intragovernmentalen Netto–

Transferlasten der Gemeinden gemäß ESVG 1995 sind allerdings

verschiedene länderweise Besonderheiten einzelner Gemeindegruppen

und Sachbereiche sowie die gemäß ESVG 1995 ausgeblendeten

marktbestimmten Betriebe zu berücksichtigen.

16 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Fallbeispiel Sozialhilfe

im weiteren

Sinn

Intragovernmentale Transfers der Gemeinden ohne Wien

1995 bis 2004

1995 1997 2000 2001

in Mill. EUR*

2002 2003 2004

Sekundäre

Netto–Transfers

Tertiäre

288 368 400 443 431 418 438

Netto–Transfers – 479 – 594 – 989 – 1.030 – 934 – 976 – 1.011

Summe – 191 – 226 – 589 – 587 – 503 – 558 – 573

Transfer–Einnahmen 1.242 1.359 1.355 1.431 1.594 1.586 1.666

Transfer–Ausgaben 1.433 1.585 1.944 2.017 2.097 2.143 2.239

* mit Rundungsdifferenzen

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Finanzwirtschaftliche Verfl echtungen zwischen

Ländern und Gemeinden durch Transferströme

Begriff

Zwischen Ländern und Gemeinden bestehen zweiseitige Transferzahlungen

meist als Folge der gemischten Trägerschaft und/oder Finanzierung

von Aufgaben der Länder durch die Gemeinden oder umgekehrt.

Sie ergeben sich in der folgenden Darstellung des Fallbeispiels der Sozialhilfe

im weiteren Sinn aus der teilweisen Trägerschaft der Sozialhilfe

durch Gemeinden und Gemeindeverbände (in den Bundesländern Kärnten,

Oberösterreich und Steiermark) sowie aus den landesgesetzlichen

Verpfl ichtungen der Gemeinden zur Kofi nanzierung (Stand 2004).

Unter dem Begriff der Sozialhilfe im weiteren Sinn werden verschiedene

behördliche Aufgaben sowie Unterstützungs– und Dienstleistungen

für hilfsbedürftige bzw. in Not befi ndliche Bevölkerungsgruppen

zusammengefasst. Der Begriff enthält zunächst die Sozialhilfe im engeren

Sinn, welche die allgemeine Sozialhilfe, die Hilfe in besonderen

Lebenslagen, die Behindertenhilfe und die sozialen Dienste umfasst.

Ergänzend dazu werden die Aufgaben der Bundesländer im Bereich der

Jugendwohlfahrt sowie die Pfl egesicherung durch die Landes–Pfl egegeldgesetze

erfasst. Diese Leistungen der Länder haben Ende der 80er

und Anfang der 90er Jahre das Spektrum der öffentlichen Vorsorge

erweitert. Die folgende Abbildung gibt einen Überblick über die Transferverfl

echtungen im Bereich der Sozialhilfe im weiteren Sinn.

Salzburg 2007/1 17


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Bundesebene

Landesebene

Gemeindeebene

Transferverfl echtungen im Aufgabenbereich Sozialhilfe im weiteren Sinn

Bund

Teilweise Grundsatzgesetzgebung, z.B. ASVG

(Extragovernmentale) Transfers

nach Sondergesetzen, z.B. zur

Pfl egesicherung (Bundespfl egegeld)

Länder

Träger der Sozialhilfe

Allgemeine Sozialhilfe, Hilfe in besonderen

Lebenslagen, soziale Dienste

1

Landes–Pfl egegeld

2

Jugendwohlfahrt

3

Behindertenhilfe

4

Gemeinden

Kofi nanzierung durch Gemeinden

(z.T. zusammengefasst zu Sozial– und

Gesundheitssprengeln, z.T. Träger)

Gemeindebeiträge (Sozialhilfebeiträge,

Kostenbeiträge/–ersätze) zu Sozialhilfe–Ausgaben

des Landes, z.T. zur Errichtung, Instandhaltung

und Erhaltung von Einrichtungen,

z.T. Einzelfallbeiträge

Zum Teil Träger von Altersheimen und

anderen Einrichtungen der Sozialhilfe bzw.

Jugendwohlfahrt

Erläuterungen:

Transfers der Gemeinden an Länder bzw. Gemeindeverbände für

1. Sozialhilfe

3. Jugendwohlfahrt

2. Landes–Pfl egegeld 4. Behindertenhilfe

Sonstige

(intragovernmentale)

Beihilfen

Transfers der Länder und Gemeinden von und an Sozialfonds für

5. Kostenersätze/–beiträge vom Land und Einzelfallbeiträge von Gemeinden an Sozialfonds,

Zweckaufwand von Sozialfonds an Land und Gemeinden

Extragovernmentale Transfers erfolgen zwischen öffentlichen und privaten Rechtsträgern.

Quelle: Bröthaler u.a. 2006, S. 138

Landesfonds

NÖ: Gesundheits– und

Sozialfonds

T: Sozialhilfefonds

V: Sozialfonds

Finanzierung der

Sozialhilfe,

Behindertenhilfe und

Jugendwohlfahrt

Gemeindeverbände

Sozialhilfeverbände (St),

Regionale Träger (K, OÖ),

Statuarstädte (OÖ, St) als

Träger der Sozialhilfe

Sozialhilfe,

Behindertenhilfe,

Jugendwohlfahrt

18 Salzburg 2007/1

5

5

1–4

1–4

OÖ, St, K


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Analyseergebnisse (Stand 2001)

– Auf Gemeindeebene standen den Einnahmen für Sozialhilfe im weiteren

Sinn von 270 Mill. EUR Ausgaben in Höhe von 1.026 Mill. EUR

gegenüber. Am ausgabenintensivsten war der Bereich der Pfl egesicherung,

gefolgt von der allgemeinen Sozialhilfe. Dabei waren

51,3 % der Einnahmen Transfereinnahmen (inklusive Kostenbeiträgen);

ausgabenseitig waren es 62,7 %.

– Die Gemeinden entrichteten an die Länder bzw. Landesfonds rd.

400 Mill. EUR (ohne Oberösterreich und Steiermark) an Transfers;

in Oberösterreich und in der Steiermark leisteten die Gemeinden

199 Mill. EUR an die Gemeindeverbände. Anzumerken ist, dass die

Statutarstädte als eigene Verbände keine Transferausgaben, jedoch

als Träger von Aufgaben Transfereinnahmen verzeichnen.

– In Kärnten erfolgte die Verteilung der Transferlast (inklusive Kostenbeiträgen)

nach der Einwohnerzahl, während in den anderen Bundesländern

nach unterschiedlichen Finanzkraftkriterien, zu geringeren

Teilen auch nach der Einwohnerzahl, verteilt wird.

– Aufgrund der verschiedenen Sozialstrukturen und wegen der unterschiedlichen

Verteilung der Finanzierungslasten zeigten sich für die

Gemeinden Netto–Transfers (inklusive Kostenbeiträgen) von durchschnittlich

– 81 EUR/Einwohner (EW). Die Spannweite reichte von

62 EUR/EW (Burgenland) bis – 146 EUR/EW (Salzburg).

Die geringeren Durchschnittswerte in der Steiermark (– 13 EUR/EW)

und in Oberösterreich (– 79 EUR/EW) waren auf den Umstand, dass

die Statutarstädte eigene Sozialhilfeverbände bilden, zurückzuführen.

Ohne Statutarstädte betrugen die durchschnittlichen Netto–Transfers

in der Steiermark – 84 EUR/EW, in Oberösterreich – 116 EUR/EW.

– In einigen Ländern zeigt sich eine Tendenz der Reduzierung der

raschen jährlichen Zunahme der Transferausgaben für die Gemeinden

durch Senken des gesetzlich festgelegten Gemeindeanteils (z.B.

Burgenland, Niederösterreich, Salzburg; z.T. vereinbart für die Periode

2005 bis 2010); ferner war eine Reorganisation durch Einrichten

von Sozialfonds (Vorarlberg, Niederösterreich) erkennbar.

Salzburg 2007/1 19


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Fallbeispiel AufgabenbereichKrankenanstalten

Finanzierungsströme

Der Bereich des Gesundheitswesens wird in Österreich überwiegend

als öffentliche Aufgabe verstanden. Die Finanzierung wird zu zwei

Dritteln aus dem Steueraufkommen und zu einem Drittel von privaten

Haushalten aufgebracht.

Der Aufgabenbereich Krankenanstalten umfasst alle öffentlichen und

gemeinnützig geführten privaten Krankenanstalten (stationärer und

ambulanter Bereich), wobei hier primär die Fondskrankenanstalten

betrachtet werden. Das sind jene Krankenanstalten, deren Leistungen

— seit Einführung der Leistungsorientierten Krankenanstaltenfi nanzierung

im Jahr 1997 — über den jeweiligen Landeskrankenanstaltenfi -

nanzierungsfonds abgerechnet werden.

In der folgenden Abbildung werden die Finanzierungsströme im Gesundheitswesen

und die Verfl echtungen dargestellt.

20 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Sozialversicherungsträger

Krankenanstaltenfi

nanzierung

Art. 15a–Vereinbarung

14

Beiträge

Ärzte

Patienten

Länderweise

Aufteilung

Art. 15a–Vereinbarung

13

Finanzierungsströme im Gesundheitswesen

Bund

Grundsatzgesetzgebung

Dotierung

Strukturfonds Zuschuss über

Bund an Länder

für Krankenanstaltenfi

nanzierung

Länderweise

Aufteilung

Art. 15a–Vereinbarung

Landesfonds

(Krankenanstaltenfi nanzierungsfonds)

Leistungsorientierte Krankenanstaltenfi

nanzierung, Investitionsförderung,

Ausgleichsmittel

15

12

10

Sonstige

Einrichtungen

Medizinische

Rehabilitation

Langzeiteinrichtungen

Gemeinden

(nicht–spitalserhaltend)

Abgangsdeckungsbeiträge,

Sprengelbeiträge (Mittel an

Land, Landesfonds, z.T.

Gemeindeverbände)

Gemeinden aller

Länder (außer St)

Quelle: Bröthaler u.a. 2006, S. 170

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

5 2 4

9 7

Fondskrankenanstalten

Träger:

Land

Gemeinde

Sonstige

Abgangsdeckungsbeiträge,Sprengelbeiträge

(Mittel an

Land, Landesfonds,

z.T Gemeindeverbände)

Gemeinschaftliche Bundesabgaben

(Umsatzsteuer)

Finanzausgleich

Vorwegabzug von Umsatzsteuer

für Bund

Abzug vom

Umsatzsteuer–

Anteil der

Gemeinden

Länderweise

Aufteilung

Länder

Ausführungsgesetzgebung, Vollziehung

Fondsfi nanzierung

Abgangsdeckung

Krankenanstalten

Zuschüsse

Sonstige Krankenanstalten

Träger:

Land

Gemeinde

Sonstige

Trägergemeinden

in NÖ, T (S, V) auch

Gemeindeverbände

Deckung verbleibender

Abgänge als Träger

Zuschüsse

Gemeinden in

NÖ, OÖ, S, T, V

Abzug vom

Umsatzsteuer–

Anteil der

Länder

Salzburg 2007/1 21

6

1

8 11

11 8

3

1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Erläuterungen:

1. Finanzausgleich (Ertragsanteile des Bundes, der Länder und der Gemeinden an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben

nach verschiedenen Vorwegabzügen, unter anderem für die gemeinschaftliche Krankenanstaltenfi nanzierung, für

den Gesundheits– und Sozialbereich gemäß dem Gesundheits– und Sozialbereich–Beihilfengesetz [GSBG] und für Gesundheitsförderung,

–aufklärung und –information)

2. Mittel des Strukturfonds an die Länder (Landesfonds) aufgrund der Vereinbarung gemäß Art. 15a B–VG über die Neustrukturierung

des Gesundheitswesens und der Krankenanstaltenfi nanzierung (Art. 15a–Vereinbarung)

3. Mittel der Länder an die Landesfonds gemäß der Art. 15a–Vereinbarung

4. Mittel der Gemeinden an die Landesfonds gemäß der Art. 15a–Vereinbarung

5. Mittel des Hauptverbandes der österreichischen Sozialversicherungsträger für Rechnung der in ihm zusammengefassten

Sozialversicherungsträger an Länder (Landesfonds), länderweise Aufteilung der Mittel gemäß Art. 15a–Vereinbarung

6. Mittel gemäß GSBG auf Basis der Art. 15a–Vereinbarung: Beihilfen vom Bund an Länder (zum Teil direkt an Landesfonds)

7. Zahlungen des Bundes an Universitätskliniken gemäß dem Krankenanstalten– und Kuranstaltengesetz („Klinischer Mehraufwand“,

der sich bei der Errichtung, Ausgestaltung und Erweiterung der zugleich dem Unterricht an Medizinischen

Universitäten dienenden öffentlichen Krankenanstalten ergibt)

8. Mittel der Länder bzw. Gemeinden, die direkt an Krankenanstalten bzw. Landeskrankenanstalten–Betriebsgesellschaften

fl ießen:

a) Betriebsmittelabgang, wenn sie nicht über die Landesfonds verteilt werden

b) Mittel der Länder bzw. der Gemeinden als Träger von Krankenanstalten, wenn sie nicht über die Landesfonds fl ießen

(nach Betriebsabgangsdeckung noch verbleibender Abgang, Besoldung von Bediensteten)

9. Leistungsorientierte Krankenanstaltenfi nanzierung (LKF) durch die Landesfonds (gemäß Abschnitt 5 und 6 der Art. 15a–

Vereinbarung) — Mittelzuteilung an die Träger der Krankenanstalten: LKF–Gebührenersätze, allenfalls Investitionsförderungen,

Beiträge zum Betriebsabgang, Ausgleichsmittel, Strukturmittel, Leistungen gemäß GSBG

10. Mittel der Gemeinden an Land, Landesfonds, zum Teil Gemeindeverbände zur Finanzierung des Betriebsabgangs der

Krankenanstalten (Abgangsdeckungs–/Sprengelbeiträge)

11. Zuschüsse der Länder bzw. Gemeinden zur Investitionsfi nanzierung

12. Mittel der Sozialversicherung, die direkt an Krankenanstalten fl ießen:

a) Krankenanstalten, die nicht über Landesfonds fi nanziert wurden, aufgrund von privatrechtlichen Verträgen

b) bestimmte Leistungen der Fondskrankenanstalten, die nicht über Landesfonds, sondern direkt mit den Sozialversicherungsträgern

abzurechnen sind (z.B. Mutter–Kindpass–Untersuchungen)

13. Mittel der Sozialversicherungsträger für Leistungen von Vertragspartnern des außerstationären Bereiches (z.B. niedergelassene

Ärzte, Apotheker) und Zahlungen der Sozialversicherungsträger an sonstige medizinische Einrichtungen,

Betreiben eigener Einrichtungen

14. Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, gewerblich Selbständigen, freiberufl ich Selbständigen,

Landwirte, Beamte etc. nach den Sozialversicherungsgesetzen

15. Kostenbeiträge, Selbstbehalte der Patienten, Zahlungen der privaten Krankenversicherungen

22 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Analyseergebnisse (Stand 2001)

– Die Krankenanstaltenfi nanzierung erfolgt seit 1997 durch Landesfonds,

in die Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungsträger einzahlen.

Aufgaben und Umfang dieser Landeskrankenanstaltenfonds

sind in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich: in Oberösterreich,

Kärnten und Steiermark werden Finanzierungsbeiträge nicht

über den Fonds, sondern über den Landeshaushalt abgewickelt.

– Zahlreiche Gemeindespitäler bestanden (Stand 2001) in Niederösterreich,

aber auch in Oberösterreich (AKH Linz), in Salzburg, in Tirol

(Bezirkskrankenhäuser geführt von Gemeindeverbänden) und in Vorarlberg.

In den Bundesländern Burgenland, Kärnten, Steiermark gibt

es keine Gemeindespitäler.

– Die Abgangsdeckung der Spitäler richtete sich primär nach der Trägerschaft:

Bei Landeskrankenanstalten erfolgt diese jedoch nur teilweise

durch die Länder, weil auch die Gemeinden Beiträge zahlen

(Burgenland 10 % der Abgänge, Oberösterreich 40 %, Salzburg 25 %,

Vorarlberg 40 %). Bei Gemeindespitälern erfolgte ebenso eine Teilung

der Lasten der Betriebsabgänge zwischen Gemeinden und Land.

Die Aufteilung der Finanzierungslasten auf die einzelnen Gemeinden

(innerhalb der Krankenanstaltensprengel) erfolgt in der Regel

nach der Finanzkraft.

– Die Gemeinden ohne Wien wiesen Ausgaben für Krankenanstalten

in Höhe von 833 Mill. EUR aus, davon 545 Mill. EUR Transferausgaben.

Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden saldiert im Bereich

der Krankenanstalten betrugen – 530 Mill. EUR (Netto–Belastung).

Sie übernahmen damit rd. 38 % der Netto–Belastung der Landes

und Gemeindeebene zusammen (– 1.388 Mill. EUR).

– Die Netto–Belastung der Gemeinden je Einwohner ohne Wien betrug

im Durchschnitt – 85 EUR/EW, wobei aufgrund der institutionellen

Gegebenheiten und Finanzierungsmodalitäten in den einzelnen

Bundesländern die Spannweite von 0 EUR/EW (Steiermark) bis

– 134 EUR/EW (Niederösterreich) reichte. Gemeinden als Träger von

Krankenanstalten wiesen mit durchschnittlich – 196 EUR/EW eine

deutlich höhere Netto–Belastung auf.

– Die institutionellen und fi nanzwirtschaftlichen „Vermischungen“ in

einzelnen Bundesländern und die schwer überschaubaren Verfl echtungen

sind für eine bedarfsgerechte Steuerung der Kapazitäten wenig

geeignet.

Salzburg 2007/1 23


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Zusammenfassung der Analyseerkenntnisse der Jahre seit 1995

Zur Finanzausgleichspolitik

Zur Gemeindefi

nanzierung

(1) Die gemeinschaftlichen Bundesabgaben (Steuerverbund) wurden

ausgeweitet.

(2) Es erfolgte eine Erhöhung des Anteils des Bundes an den gemeinschaftlichen

Bundesabgaben zu Lasten der Anteile von Ländern und

Gemeinden. Die Zentralisierungstendenz bei den Ertragsanteilen wurde

ab 2002 (bis 2004) vorerst gemildert.

(3) Das Transfersystem wurde nicht abgebaut, sondern im Gegenteil

komplexer und ausgeweitet.

(4) Das in der Finanzverfassung verankerte Konnexitätsprinzip* wurde

dadurch weiter geschwächt.

* Die Trägerschaft einer öffentlichen Aufgabe soll bestmöglich mit der Verantwortung

für die dafür zu leistenden Ausgaben und die erforderlichen Einnahmen verknüpft

werden.

(1) Das Ausgleichsprinzip bei der Verteilung der Einnahmen aus Ertragsanteilen

auf die einzelnen Gemeinden wurde über die Jahre weiter verstärkt.

(2) Ebenso fi ndet bei den Transfers eine starke Umverteilung von größeren,

fi nanzstarken Gemeinden zu kleineren, fi nanzschwachen Gemeinden

statt.

(3) Das Äquivalenzprinzip, das den eigenen Gemeindeabgaben entspricht,

wird dadurch möglicherweise verzerrt.

(4) Die Förderung der kleinen, fi nanzschwachen, ländlichen Gemeinden

ist eine wesentliche landespolitische Zielsetzung.

(5) Die Belastung der Gemeinden durch Transferausgaben stieg insgesamt

stärker als die Förderung durch Transfereinnahmen.

(6) Die stattgefundene Lastenverschiebung von den Ländern zu den

Gemeinden in wichtigen gemeinschaftlichen Aufgabenbereichen durch

die Landespolitik wird zuletzt wieder verlangsamt bzw. z.T. gestoppt.

24 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Herausforderungen

für die öffentliche

Finanzkontrolle

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

(7) Transaktionskosten, Lenkungseffekte, Sickereffekte und gesamte

Netto–Wohlfahrtseffekte fi nden zu wenig Beachtung. Dies bedeutet

zunächst, dass die gewünschten/erwarteten allokativen Steuerungswirkungen

tendenziell ausbleiben; weiters ist mit der Vielfalt der Transferzahlungen

auch ein beachtlicher Verwaltungsaufwand (steigende

Transaktionskosten) verbunden.

(8) Die Steuerung der Wirkungen der Transfers wäre verstärkt zu überprüfen.

Aus den dargestellten Erkenntnissen resultieren für die öffentliche

Finanzkontrolle durch den RH vielfältige und umfassende Herausforderungen.

Sie betreffen vor allem folgende Punkte:

(1) Überprüfung der vorliegenden fi nanzwissenschaftlichen Analysen

ebenso wie die Verknüpfung der bisherigen eigenen Prüfungsergebnisse

des RH mit jenen der in den letzten Jahren vorgelegten fi nanzwissenschaftlichen

Studien.

(2) Herstellen eines umfassenden Bildes über die — teils nur spärlich

formulierten — Wirkungs– und Leistungsziele in den einzelnen öffentlichen

Aufgabenbereichen; Überprüfen der Erreichung dieser Ziele.

(3) Festhalten der Ziele, die mit den Finanzierungsregelungen verfolgt

werden (sollen); Feststellen der tatsächlich erreichten Auswirkungen der

Finanzierungsregelungen auf die einzelnen Gebietskörperschaften.

(4) Es sollte auch die Konsistenz zwischen Wirkungs– und Leistungszielen

einerseits und den Finanzierungsregelungen andererseits überprüft

werden.

Dies verlangt Prüfungskompetenzen für den RH, die sich auf alle Träger

und Financiers in den verschiedenen öffentlichen Aufgabenbereichen

und somit beispielsweise auch auf alle Gemeinden erstrecken müssen.

Weiters sollte auch der Verbesserung der öffentlichen Finanzstatistik

besondere Beachtung geschenkt werden. Denn hier scheint —

zumindestens derzeit — ein größerer Handlungsbedarf gegeben zu

sein. Dieser betrifft unter anderem die zweckmäßige Abgrenzung

der unterschiedlichen Finanzierungsströme sowie die Abstimmung

der Finanzierungs ströme, die derzeit nicht lückenlos und konsistent

zwischen Zahlern und Empfängern dargestellt werden können.

Salzburg 2007/1 25


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Aufgrund der gewonnenen Einblicke und Urteile könnte eine zeitgemäße

Finanzkontrolle auch wesentliche Impulse zur Weiterentwicklung der

gegebenen Systeme der Aufgaben–, der Ausgaben– und der Einnahmenverteilung

setzen. Sie könnte Handlungsempfehlungen an die Entscheidungsträger

aller staatlichen Ebenen richten und sicher auch im

Dialog mit Wissenschaft und Interessenvertretungen Vorschläge zur

schrittweisen Entfl echtung der Finanzierung im öffentlichen Bereich,

zur Verstärkung der zeitgemäßen Prinzipien der öffentlichen Finanzierung

und damit eine nachhaltige Steigerung von Effi zienz und Effektivität

erstatten.

Daraus ergibt sich die weitere Herausforderung für die Finanzkontrolle, die

Regelungsbereiche des Finanzausgleichs im weiteren Sinn auf Kompatibilität

mit Zielen und Grundsätzen von „Good Governance“ im Allgemeinen

und mit anerkannten Postulaten und Zielen der Wirtschaftspolitik

im Besonderen zu prüfen.

Bezogen auf das öffentliche Finanzmanagement bieten die fortgeschrittenen

Konzepte von Public Governance und Management vielfältige

Grundlagen für eine Modernisierung im Sinn erweiterter Inhalte und

verbesserter Steuerung der öffentlichen Aufgabenerfüllung. Gleichzeitig

bilden diese Konzepte auch Anlass, sich mit einer Erweiterung

der Finanzkontrolle im Bereich des öffentlichen Rechnungswesens zu

befassen.

Dies wird mit der nachfolgenden Übersicht verdeutlicht, in der Ziele,

Objekte, aber auch Prüfungsbereiche des öffentlichen Finanzmanagements

nach den verschiedenen Modellen/Konzepten zusammengestellt

werden.

26 Salzburg 2007/1


Stärkung der öffentlichen Finanzkontrolle

Inhaltliche Entwicklungen des Finanzmanagements und der Finanzkontrolle

Traditionelles Rechnungswesen Finanzmanagement im

New Public Management–

Konzept

Ziele Finanzwirtschaftliche Deckung,

Einhalten des Budgets durch

sparsamen Mitteleinsatz

Objekte des

Rechnungswesens

Rechnungsgrößen

Kontrollaspekte

Gebietskörperschaften, Verwaltungseinheiten,

Ressorts,

Dienststellen, Eigenbetriebe

Einnahmen, Ausgaben; Ein–

und Auszahlungen;

Investitionen und Schulden;

Haftungen

Rechtmäßigkeit; Wirtschaftlichkeit;

Zweckmäßigkeit

Quelle: Bauer H. (2005, S. 147, nach Chan, James L.)

Themen der öffentlichen Finanzkontrolle

Betriebswirtschaftliche

Effi zienz

Output (Dienstleistungen,

Produkte); Projekte und

Folgekosten

Einnahmen und Ausgaben

inklusive Vergütungen;

Kosten pro

Leistungseinheit; variable

und fi xe Kosten;

Kostendeckung;

Deckungsbeiträge

Kostendeckungsgrade;

Reduzieren von

Gemeinkosten; Prüfen der

Auslastung

Finanzmanagement im

Governance–Modell

Globalbudgets;

Effi zienz und Effektivität;

Vergleichsrechnungen

Kosten und Nutzen nach

Interessengruppen (Stakeholders)

Einnahmen–, Ausgaben vorgaben für

einzelne Organisationseinheiten

und bei Beteiligungen;

Zielerreichungsgrade;

Bonitätsnachweise

Kosten–Nutzen–Relationen;

Wirkungsanalysen; Suche nach Best

Practices für Ver gleiche;

Nachhaltigkeits– und Risikoanalysen

Aus ökonomischer Sicht sprechen somit verschiedene Argumente für

den Ausbau der Finanzkontrolle durch den RH. Es sind dies die Erfordernisse

der System– und der Querschnittsprüfung: Die hier angesprochenen

Bereiche des Finanzausgleichs im umfassenden Sinn sowie der

Politik– und Verwaltungsmodernisierung einschließlich eines reformierten

Haushaltswesens erfordern eine Finanzkontrolle, die von den

übergeordneten staatlichen Zielen und Verfassungsgrundprinzipien

ausgeht und die davon berührten nachgeordneten Regelungs– und

Prüfbereiche einschließt.

Salzburg 2007/1 27


28 Salzburg 2007/1


Kurzfassung

Wirkungsbereich des Landes Salzburg

Kinderbetreuung

Salzburg

Die dem RH zur Verfügung stehenden Daten und empirischen Untersuchungen

stützten die Annahme, dass im bestehenden Förderungsmodell

der öffentliche Mitteleinsatz je Kind den erheblichen Unterschieden

an den spezifi schen Betreuungskosten je Familie und den

sozialen Bedürfnissen nur beschränkt gerecht wird.

Längerfristig sollte daher die Förderung der Kinderbetreuung von

der bestehenden Objektförderung auf eine Subjektförderung umgestellt

werden.

Die Kinderbetreuung beruhte auf dem Salzburger Kinderbetreuungsgesetz.

Die unmittelbaren Ausgaben des Landes für die Kinderbetreuung

insgesamt verdoppelten sich von 1995 bis 2006 (21,7 Mill.

EUR).

Die Salzburger Landesregierung hat sich in ihrer Regierungserklärung

zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie bekannt. Die Verwirklichung

dieses Zieles erfordert hohe Flexibilität in der Wahlmöglichkeit,

lange Öffnungszeiten, möglichst wenige Schließtage

und leistbare Elternbeiträge.

Die Gemeinden vereinten auf dem Gebiet der Kinderbetreuung die

Rolle einer Behörde, eines lokalen Betreibers und eines Förderungsgebers.

Infolge des eingeschränkten Förderungszuganges und bürokratischer

Mehraufwendungen für private Kinderbetreuungseinrichtungen

waren die Gemeinden als Betreiber dieser Einrichtungen

bevorzugt.

Salzburg 2007/1 29


Kurzfassung

Die statistischen Daten zeigten — bedingt durch regionale Unterschiede

— stark unterschiedliche Nachfragen nach Kinderbetreuungsplätzen

im Land. Die Höhe der Elternbeiträge war regional

unterschiedlich. Die Elternbeiträge zwischen den verschiedenartigen

Kinderbetreuungseinrichtungen differierten durchschnittlich um

mehr als 80 %. Auch bei den Öffnungs– und Schließzeiten bestanden

zwischen den verschiedenartigen Kinderbetreuungseinrichtungen

deutliche Unterschiede.

Die Abwicklung der Betreuung durch Tageseltern erfolgte durch zwei

in Salzburg tätige Rechtsträger. Die Förderung des Landes erfolgte

pauschal in zwei Stufen abhängig vom Betreuungsausmaß. Eine

Kontrolle dieser Rechtsträger war rechtlich nicht vorgesehen.

Der RH empfahl, die regelmäßige Ausübung der Kontrollrechte des

Landes bei den geförderten Rechtsträgern sicherzustellen.

Eine Betrachtung der Einnahmenstruktur der Gemeindekindergärten

zeigte, dass die Ausgaben dafür im Durchschnitt zu 80 % durch

Transfers von Land und Gemeinden abgedeckt wurden. Die Elternbeiträge

deckten im Durchschnitt 17 % der Ausgaben ab. Privaten

Kinderbetreuungseinrichtungen war es selbst bei Zuerkennung der

gesetzlichen Förderung damit erschwert, vergleichbare Leistungen

anzubieten.

Bei der bestehenden Objektförderung an die leistungsbereitstellenden

Rechtsträger sind es weitgehend die öffentlichen Rechtsträger,

die über die Ausgestaltung des Angebots bestimmen können. Um

dem Ziel gerecht zu werden, dieses Angebot dem Betreuungsbedarf

der Eltern anzupassen, wäre eine laufende, landesweit einheitliche

und gesamthafte Bedarfserfassung erforderlich.

30 Salzburg 2007/1


Prüfungsablauf und

–gegenstand

Rechtsgrundlagen

Kenndaten des Landes Salzburg zur Kinderbetreuung

Salzburg

Kinderbetreuung

Rechtsgrundlage Salzburger Kinderbetreuungsgesetz, LGBl. Nr. 47/2002, i.d.g.F.

Einwohner laut Volkszählung 2001 518.587

Gebarung * 2002 2003 2004 2005 2006

ordentlicher Haushalt in Mill. EUR

Einnahmen 1.410,2 1.536,1 1.672,7 1.773,2 1.707,3

Ausgaben

davon für

1.425,4 1.536,1 1.676,1 1.775,6 1.707,3

Kindergärten 10,6 11,5 11,2 11,5 11,9

Kindertagesbetreuung 7,0 7,5 8,3 9,3 9,8

Summe 17,6 19,0 19,5 20,8 21,7

* Quelle: Rechnungsabschlüsse (für 2006: Voranschlag)

1 Der RH überprüfte von September bis Oktober 2005 Teilgebiete der Gebarung

des Landes Salzburg mit dem Schwerpunkt Kinderbetreuung.

Zu dem im April 2006 übermittelten Prüfungsergebnis gab die Salzburger

Landesregierung im August 2006 eine Stellungnahme ab. Der

RH erstattete im November 2006 eine Gegenäußerung.

2 Die Kinderbetreuung in Salzburg beruhte zur Zeit der Gebarungsüberprüfung

auf dem Salzburger Kinderbetreuungsgesetz vom 20. März 2002,

LGBl. Nr. 47/2002. Darin waren mehrere Rechtsmaterien zusammengefasst.

Demnach war die Landesregierung sowohl Aufsichtsbehörde

als auch Förderungsgeber und Bewilligungsorgan.

Den Gemeinden oblag die bescheidmäßige Feststellung eines Bedarfes

nach einer Kindertagesbetreuung sowie die Festsetzung der täg lichen

Öffnungszeiten und der betriebsfreien Zeiten.

Der Elternbeitrag wurde von der Gemeinde durch Verordnung tarifmäßig

festgesetzt. Die Gemeinden hatten den Rechtsträgern von privaten

Kindergärten eine Förderung in Höhe der Landesförderung zu

leisten.

Salzburg 2007/1 31


Rechtsgrundlagen

Kosten

Für die Kindertagesbetreuung waren gesetzlich sechs Einrichtungen,

denen bestimmte Altersgruppen zugeordnet waren, vorgesehen. Da

sich die Altersgruppen überschnitten, ergab sich der Unterschied der

nachfolgend dargestellten Einrichtungen aus der Betreuungsintensität

oder der Finanzierungsform.

Einrichtung

Altersgruppe Rechtsquelle

Tageseltern

0 bis 16 Jahre § 2 Abs. 2 Z 3

Krabbelgruppe

grundsätzlich 1 bis 3 Jahre § 2 Abs. 2 Z 5

alterserweiterte Gruppen 1 bis 16 Jahre § 2 Abs. 2 Z 6

Schulkindgruppen 6 bis 16 Jahre § 2 Abs. 2 Z 7

Kindergärten 3 bis 6 Jahre §§ 11 ff.

Horte 6 bis 15 Jahre (schulpfl ichtig) §§ 46 ff.

3.1 Die unmittelbaren Ausgaben des Landes für die Kinderbetreuung (Kindergarten–Personalausgaben

und Tagesbetreuung) verdoppelten sich

insgesamt von 1995 bis 2006; die Ausgaben für die Kindertagesbetreuung

verfünffachten sich dabei. Dagegen erhöhten sich die Einnahmen

des Landes (Ertragsanteile) in den letzten zehn Jahren um 37 %.

Ausgaben für Kinderbetreuung (ohne Rücklagendotierung)

Ansatz 1995 2000 2003 2004 2005 2006 *

in 1.000 EUR

1/24000 Kindergarten–

Personalausgaben 7.258 8.852 9.409 9.546 9.929 10.715

1/24010 Tagesbetreuung 1.868 6.966 7.538 8.284 9.282 9.767

Summe 9.126 15.818 16.947 17.830 19.211 20.482

Index Summe 100 173 186 195 211 224

Index Tagesbetreuung 100 373 404 443 497 523

2/92500 Ertragsanteile

(inklusive Spielbankabgabe)

355.922 446.493 469.888 464.953 476.507 488.196

Index Ertragsanteile 100 125 132 131 134 137

* Voranschlag

32 Salzburg 2007/1


Verwaltungskosten

Anforderungen an

die außerfamiliäre

Kinderbetreuung

Salzburg

Kinderbetreuung

3.2 Lediglich die unmittelbaren Ausgaben des Landes für Kinderbetreuung

konnten den Rechenwerken entnommen werden. Die Gebarungsübersichten

der Gemeinden ließen eine getrennte Darstellung der Ausgaben

für Kinderbetreuung nicht zu. Um aus dem vorhandenen Zahlen– und

Datenmaterial eine Gesamtbelastung der öffentlichen Haushalte aus

dem Titel Kinderbetreuung ableiten zu können, wären die Gemeinden

zu einer einheitlichen, nach Kinderbetreuungseinrichtungen getrennten

Darstellung der Ausgaben in ihren Rechenwerken zu veranlassen.

4 Neben den dargestellten Ausgaben fi elen für die Kinderbetreuung sowohl

beim Land als auch bei den Rechtsträgern der Kinderbetreuungseinrichtungen

zusätzliche Verwaltungskosten an. Während diese Verwaltungskosten

bei den privaten Rechtsträgern zumeist in den ausgewiesenen

Gesamtkosten enthalten waren, wurden sie bei den Gemeinden

und beim Land getrennt von den Kinderbetreuungsausgaben im allgemeinen

Personal– und Sachaufwand verrechnet.

Auf Basis des jährlichen Erlasses des Amtes der Landesregierung über

die Höhe der genormten Personalkosten ermittelte der RH die Kosten

für das Referat Kindergärten, Horte und Tagesbetreuung der Abteilung

2 – Bildung, Familie, Gesellschaft. Dabei ergaben sich einschließlich

der Sach– und Verwaltungsgemeinkosten Verwaltungskosten von

rd. 565.000 EUR bzw. rd. 33,40 EUR je betreuten Kind.

5.1 (1) In den Jahren 2003 und 2004 betrug in Österreich die Teilzeitquote *

bei Frauen 35,3 % bzw. 37,1 % und bei Männern 4,8 % bzw. 3,9 %. Der

Frauenanteil innerhalb der Teilzeitbeschäftigten lag z.B. im März 2003

bei 86 %, womit Österreich bei der Teilzeitquote der Frauen — anders

als bei den Männern — über dem EU–Durchschnitt lag. Frauen nennen

als Hauptgründe für Teilzeit– statt Vollzeitbeschäftigung vor allem

die Betreuung von Kindern oder anderen Personen (48 %). Laut Einkommensbericht,

Reihe Einkommen 2006/1, waren im Jahr 2005 89 %

aller teilzeitbeschäftigten Personen weiblich.

* Anteil der Teilzeitbeschäftigten an den unselbständig Erwerbstätigen

Salzburg 2007/1 33


Anforderungen an die

außerfamiliäre Kinderbetreuung

Darauf aufbauende Untersuchungen 1) liefern einen generellen Hinweis

auf unzureichende bzw. wenig attraktive Betreuungsangebote.

Ein Vergleich der Arbeitsverdienste von kinderlosen Frauen in Relation

zu Müttern zeigte, dass Letztere in ihren Erwerbschancen erheblich

eingeschränkt sind. Die größten durchschnittlichen Einbußen verzeichnen

Mütter dabei in den ersten Lebensjahren des Kindes (in einer

Vergleichsgruppe mit mittlerem Einkommen rd. 63 % bis 71 %).

1) Österreichisches Institut für Familienforschung: Zwischen Reproduktions– und

Erwerbsarbeit. Der Zusammenhang von Kinderbetreuung, Pfl ege und Frauenerwerbstätigkeit

2004

Diese Einkommensverluste lassen sich aber bis ins Erwachsenenalter

des jüngsten Kindes nicht mehr aufholen. Darüber hinaus war der

Verdienstentgang gegenüber kinderlosen Frauen der jeweiligen Vergleichsgruppe

auch erheblich von der Ausbildung und der Vorqualifi -

kation abhängig. 2) Den wichtigsten Bestimmungsgrund für die großen

nominellen Unterschiede zwischen Frauen– und Männereinkommen

bildete die unterschiedliche Wochenarbeitszeit.

2) Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung: Kinderkosten – Verdienstentgang

von Frauen mit Kindern, 2003; vgl. auch Bericht des RH, Reihe Einkommen 2006/1

(2) Nach der aktuellen Rechtslage werden kinderbedingte Erwerbspausen

oder –minderungen für den überwiegenden Teil der Betroffenen

zu Verringerungen ihrer späteren Pensionsansprüche führen. Die

sich daraus ergebenden sozial–ökonomischen Zusammenhänge und

Bedürfnisse sind auf breiter gesellschaftlicher Basis anerkannt und

durch wissenschaftliche und ökonomische Untersuchungen untermauert.

Im Einzelnen sind dies:

– Verbesserungen der Rahmenbedingungen für die Vereinbarkeit von

Familie und Beruf erhöhen maßgeblich die Chance für Frauen, früher

wieder in das Erwerbsleben einzusteigen.

– Dieser ökonomische Mobilisierungseffekt verbessert nicht nur quantitativ,

sondern auch qualitativ die Beschäftigungsverhältnisse von

Frauen mit Kindern.

34 Salzburg 2007/1


Anforderungen an die

außerfamiliäre Kinderbetreuung

Salzburg

– Im Wege höherer Einkommen, höherer Nachfrage, einer Stärkung

des Wirtschaftswachstums und der Wettbewerbsfähigkeit sowie einer

Entschärfung der demografi schen Entwicklung insgesamt werden

bessere Rahmenbedingungen und dadurch eine höhere Lebensqualität

für Frauen und Männer bewirkt.

Daher besteht auf europäischer Ebene und österreichweit ein übereinstimmendes

öffentliches Interesse an einer öffentlichen Förderung der

Kinderbetreuung.

(3) Das Regierungsübereinkommen der Salzburger Landesregierung vom

April 2004 nennt folgende konkrete Zielsetzungen betreffend die Kinderbetreuung:

– Anspruch auf Kinderbetreuung,

– Vereinbarkeit von Familie und Beruf als Leitlinie für die Schaffung

von Kinderbetreuungseinrichtungen,

– Freiwilligkeit für Eltern und Kinder,

– Flexibilität in der Wahlmöglichkeit und der Vielfalt,

Kinderbetreuung

– Elternfreundlichkeit, Finanzierbarkeit, Bedarfsgerechtigkeit.

5.2 Da diese zum Anfang der Legislaturperiode festgelegten Ziele noch

nicht vollständig erreicht waren, hat der RH die Reformkonzepte für

die beabsichtigte Novellierung des Salzburger Kinderbetreuungsgesetzes

in seine Analyse einbezogen.

Der rechtliche Zugang zu dieser Materie war bundesländerweise höchst

unterschiedlich; dies, obwohl einheitliche Zielsetzungen auf allen politischen

Ebenen bestanden und daher für die Betroffenen ein einigermaßen

gleichförmiges Ausmaß der außerfamiliären Kinderbetreuung

erwartet werden konnte.

5.3 Die Landesregierung wies darauf hin, dass sich das bundespolitische Interesse

an einer öffentlichen Förderung der Kinderbetreuung nicht in einem

fi nanziellen Beitrag niederschlage.

Salzburg 2007/1 35


Rechtliche und ökonomischeRahmenbedingungen

bei

der außerfamiliären

Kinderbetreuung

6.1 Das Salzburger Kinderbetreuungsgesetz enthielt im Wesentlichen personenbezogene,

berufsrechtliche, (betriebs–)anlagenrechtliche, förderungsrechtliche,

preislenkende und dienstrechtliche Regelungen.

Die in Österreich im internationalen Vergleich ausgeprägte historische

Entwicklung, dass die Gemeinden nicht nur bei der Finanzierung, sondern

auch bei der Erbringung außerfamiliärer Kinderbetreuungsleistungen

eine tragende Rolle spielen, war in Salzburg auch in den gesetzlichen

Bestimmungen besonders verankert. Die Gemeinden vereinten

dabei die Rollen eines Förderungsgebers bzw. Finanzierungspartners,

eines lokalen Betreibers mit erhöhtem Bestandsschutz und einer Behörde.

Als Behörde sprachen sie regelmäßig über den Bedarf und damit über

die Zulassung weiterer Anbieter oder über die Möglichkeit der Unterbringung

von Kindern außerhalb der Gemeinde ab. Damit regelte ein

bestehender Anbieter einer solchen Dienstleistung hoheitlich die Möglichkeiten

anderer Anbieter und deren Wettbewerbschancen.

Diese gemeindeweise vorgesehenen Bedarfsprüfungen erfolgten in der

Regel im Gemeindegebiet und nicht etwa gesamthaft für ein von einem

Betreiber aus unternehmerischen Gesichtspunkten frei gewähltes Einzugsgebiet.

Darüber hinaus bewirkte die jeweilige Prüfung des nur über das bestehende

Angebot hinausgehenden Bedarfes im Zusammenwirken mit dem

Rechtsanspruch des bestehenden Förderungsnehmers generell einen

Bestandsschutz bereits bestehender Betreiber. Solange ein bestehender

Betreiber die Förderungsbestimmungen einhielt, war in diesen Versorgungsgebieten

ein Hinzutreten zusätzlicher Anbieter bei nur gleich

bleibender oder gar zurückgehender Nachfrage nicht möglich.

Die den Bedarf feststellenden Gemeinden hatten überdies einen monopolisierten

bzw. deutlich erleichterten Zugriff auf betriebsnotwendige

aktuelle Planungsdaten (Meldedaten, Nachfragen etc.). Ein allfällig

höherer Kundennutzen durch ein neues Angebot spielte im Bedarfsfeststellungsverfahren

eine nur geringe Rolle. Neuanbieter von Kinderbetreuungseinrichtungen

versuchten nur in Sonderfällen, ihre Interessen

im Wettbewerb mit der jeweiligen Gemeinde durchzusetzen.

36 Salzburg 2007/1


Rechtliche und ökonomische Rahmenbedingungen

bei der außerfamiliären Kinderbetreuung

Salzburg

Kinderbetreuung

6.2 Der erstinstanzlichen Bedarfsprüfung kam daher nach Ansicht des RH

eine tragende Rolle für die Entwicklung der Versorgungssituation und

die Vielfalt der stationären Angebote zu. Infolge des eingeschränkten

Förderungszuganges und bürokratischer Mehraufwendungen für private

Kinderbetreuungseinrichtungen wurden die Gemeinden als Betreiber

von Betreuungseinrichtungen bevorzugt.

6.3 Die Landesregierung stimmte zu, dass ein wesentliches Gestaltungselement

bei den Gemeinden läge, ging jedoch davon aus, dass die Gemeinden

mit einem Verlust dieser Kompetenzen nicht einverstanden wären.

6.4 Aus der Sicht des RH sollte die Landesregierung die Überlegungen,

Förderungsgelder möglichst effi zient einzusetzen, weiter verfolgen.

7.1 Im Bereich der Tageselternbetreuung war die Förderungsgewährung

ebenfalls einer derartigen Bedarfsprüfung durch die Gemeinden unterworfen.

Ein direkter Förderungszugang stand weder den Kunden noch den

Tages eltern als Leistungserbringer offen. Da Förderungen nur an Rechtsträger

gewährt wurden, die Tageseltern beschäftigen, war dieser Dienstleistungsbereich

verwaltungstechnisch und hinsichtlich der Leistungsgestaltung

nahezu vollständig an diese Rechtsträger ausgelagert.

7.2 Der RH verwies auf die damit verbundene aufwendige Abrechnung

mit den Tageseltern.

7.3 Die Landesregierung begründete die Förderung der Tageseltern im Wege

der Rechtsträger mit der Verwaltungsökonomie. Auch eine Subjektförderung

wäre sehr aufwendig. Die gemeindeübergreifende Wahlmöglichkeit

stoße derzeit manchmal an ihre Grenzen, in der geplanten Gesetzesnovelle

sei jedoch ein erleichterter Wechsel vorgesehen.

7.4 Zur aufwendigen Abrechnung mit den Tageseltern wies der RH darauf

hin, dass dieser Aufwand jedenfalls anfällt; entweder beim Land

direkt oder bei den Rechtsträgern im Förderungsbetrag des Landes. Im

Hinblick auf den — in der geplanten Gesetzesnovelle vorgesehenen —

erleichterten Wechsel wäre aus der Sicht der Kundenfreundlichkeit

eine völlige Wahlfreiheit wünschenswert.

Salzburg 2007/1 37


Rechtliche und ökonomische Rahmenbedingungen

bei der außerfamiliären Kinderbetreuung

Statistische Daten

Land Salzburg

8 Hinsichtlich der Kundenbeziehungen war für alle Kinderbetreuungseinrichtungen

in Salzburg kennzeichnend, dass

– bei den öffentlichen Kinderbetreuungseinrichtungen die Aufwendungen

der öffentlichen Hand 1) durchschnittlich das rd. 3– bis 10fache

des von den Kunden zu entrichtenden Entgelts betrugen,

1) gesetzliche Landes– und Gemeindeförderungen, Zuschüsse der Gemeinden zur Abgangsdeckung

– die Elternbeiträge eine eher untergeordnete betriebswirtschaftliche

Größenordnung einnahmen (rd. 10 % bis 25 % der Vollkosten),

– Förderungen nicht in Form einer Subjektförderung an die einzelnen

Kunden, die damit eigentlich unterstützt werden sollten, sondern an

die leistungsbereitstellenden Rechtsträger (Objektförderung) vergeben

wurden, und

– in weiten Bereichen die Wahlmöglichkeit der Kunden zwischen den

Einrichtungen beschränkt war.

9 (1) Österreichweit waren im Jahr 2004/2005 rd. 268.000 Kinder in

institutionellen Betreuungseinrichtungen untergebracht; davon war

der Großteil, nämlich 194.914, in 4.407 Kindergärten eingeschrieben.

Der Rest verteilte sich auf Krippen (13.429 Kinder), Horte (43.599 Kinder)

und alterserweiterte Betreuungseinrichtungen (16.548 Kinder). Die

Betreuung erfolgte durch 36.445 Beschäftigte.

Die Kinderbetreuung im Land Salzburg erfolgte in Krabbelgruppen,

alterserweiterten Gruppen, Kindergärten, Horten und Schulkindgruppen.

Im Betreuungsjahr 2004/2005 gab es in Salzburg 52 Krabbelgruppen,

229 Kindergärten, 22 Horte und 76 alterserweiterte Gruppen. In

diesen 379 Einrichtungen wurden 16.941 Kinder betreut. 2)

2) Quelle: STATISTIK AUSTRIA, Kindertagesheimstatistik 2004/2005

38 Salzburg 2007/1


Salzburg

Statistische Daten Kinderbetreuung

Daneben existierten auch so genannte nicht–institutionelle Betreuungseinrichtungen

wie Tageseltern und ganztägige Schulformen, in welchen

insgesamt 2.969 Kinder betreut wurden.

(2) Dem allgemeinen (nationalen) Trend entsprechend bewirkte ein anhaltender

Geburtenrückgang auch einen Rückgang der Bevölkerungsgruppe

der bis Vierzehnjährigen. Gleichzeitig stieg die Zahl der erwerbstätigen

Mütter und alleinerziehenden Elternteile mit Kindern in dieser

Altersgruppe.

Die steigenden Erwerbsquoten von Frauen mit Kindern unter 15 Jahren

in Salzburg bewirkten trotz der rückläufi gen Geburtenzahlen ein

Ansteigen der betreuten Kinder bis zum Jahr 2002, danach blieb diese

Zahl konstant. Seit dem Betreuungsjahr 1997/1998 (309 Einrichtungen)

ist die Gesamtzahl der Einrichtungen, wie erwähnt, auf 379 (2004/2005)

gestiegen.

Krabbelgruppen

10 In Krabbelgruppen wurden Kinder in Salzburg bis zum vollendeten

dritten Lebensjahr bzw. bis zum Kindergarteneintritt betreut. Aufgrund

der besonderen Form der Betreuung von Kleinkindern wurden maximal

acht Kinder pro Gruppe aufgenommen. In den letzten zehn Jahren

hat sich die Kinderbetreuungsquote * in den Krabbelgruppen (Betreuungsjahr

2004/2005: 4,81 %) mehr als vervierfacht.

* Anteil der Kinder in institutionellen Kinderbetreuungseinrichtungen im Vergleich

zur gleichaltrigen Wohnbevölkerung

Kindergarten

11 Der Kindergarten ist die klassische Form der Kinderbetreuung. Die

Höchstzahl pro Gruppe betrug 25 Kinder. Jede Kindergruppe wurde

von einer Kindergartenpädagogin geführt. Knapp 81 % der Kinder in

der Altersgruppe der Drei– bis Fünfjährigen besuchten im Betreuungsjahr

2004/2005 diese Art der Kinderbetreuungseinrichtung.

Salzburg 2007/1 39


Statistische Daten

Gesamtentwicklung

Horte

12 Horte sind Einrichtungen für schulpfl ichtige Kinder vom sechsten bis

zum fünfzehnten Lebensjahr. Sie bieten außerhalb der Unterrichtszeit

Betreuung an. Wie im Kindergarten bestanden diese Gruppen grundsätzlich

aus maximal 25 Kindern. Im Betreuungsjahr 2004/2005 waren

in Salzburg 22 Horte mit insgesamt 61 Gruppen eingerichtet, die Kinderbetreuungsquote

lag bei 2,03 %.

Alterserweiterte Gruppen

13 In diesen Einrichtungen konnten Kinder vom ersten bis zum vollendeten

sechzehnten Lebensjahr betreut werden. Die Gruppenhöchstzahl

war dabei mit sechzehn Kindern festgelegt, wobei sich bei der Anwesenheit

von Kindern unter drei Jahren und behinderten Kindern die

Kinderzahl verminderte. Bei dieser Art der Einrichtung hat sich die

Anzahl der betreuten Kinder seit 1997 knapp verdreifacht.

Im Betreuungsjahr 2004/2005 wurden 1.809 Kinder betreut. Davon

waren 15 % unter drei Jahren, je 40 % zwischen drei und sechs bzw.

sechs und neun und 5 % zwischen zehn und 14 Jahre alt.

14.1 (1) Insgesamt ist in Salzburg in den nächsten Jahren mit einem allgemeinen

Rückgang der Kinderanzahl der unter Fünfzehnjährigen von

rd. 89.700 (2004) auf rd. 86.900 (2007) zu rechnen. Der Anteil der Drei–

bis Sechsjährigen wird sich von rd. 16.900 (2004) auf rd. 16.200 (2007)

verringern.

Die Nachfrage nach Kinderbetreuungsplätzen in Salzburg war in den

Bezirken der Regionen Außergebirge (Bezirke Flachgau, Salzburg–Stadt

und Tennengau) und Innergebirge (Bezirke Pinzgau, Pongau und Lungau)

unterschiedlich. In jenen Regionen, in welchen die Erwerbsquote

bei den Frauen höher war (Bezirke Flachgau, Salzburg–Stadt und Tennengau),

war auch die Nachfrage nach Kinderbetreuungsplätzen größer.

Davon waren vor allem Kinderbetreuungsplätze für unter Dreijährige

betroffen.

40 Salzburg 2007/1


Salzburg

Statistische Daten Kinderbetreuung

Der Anteil der betreuten Kinder mit einer berufstätigen Mutter lag in

Salzburg bei rd. 67 %, jener mit einem berufstätigen Vater bei rd. 83 %.

Dabei war der Anteil der Kinder mit einer berufstätigen Mutter vor

allem in Krabbelgruppen, Horten und alterserweiterten Gruppen überdurchschnittlich

hoch. In diesen Einrichtungen wurden auch anteilsmäßig

die meisten Kinder mit alleinerziehenden Müttern betreut. Dabei

waren regionale Schwankungen zwischen Bezirken im Innergebirge

und Außergebirge festzustellen.

So betrug der Anteil der Kinder mit einer berufstätigen Mutter in der

Stadt Salzburg rd. 75 %, im Bezirk Lungau waren es nur rd. 55 %. 1)

1) Quelle: STATISTIK AUSTRIA, Kindertagesheimstatistik 2004/2005; Arbeitsmarktservice;

Abteilung Statistik des Amtes der Landesregierung: Kinderbetreuungseinrichtungen

im Land Salzburg 2004/2005

(2) In Kindergärten wurden insgesamt 78 % aller in institutionellen Einrichtungen

betreuten Kinder betreut. 2) Dieser vorherrschende Trend war

jedoch rückläufi g. Im Betreuungsjahr 1997/1998 betrug dieser Anteil

noch rd. 86 %. Bedingt durch die vermehrte Teilnahme von Müttern

und alleinerziehenden Eltern am Erwerbsleben zeigte die Entwicklung

der letzten Jahre eine zunehmende Beliebtheit der Krabbelgruppen

bzw. alterserweiterten Gruppen.

Die Anzahl der darin betreuten Kinder hat sich demnach seit dem

Betreuungsjahr 1997/1998 mehr als verdoppelt bzw. knapp verdreifacht,

während die Kindergärten und Horte als Betreuungsform stagnierten.

2) Quelle: STATISTIK AUSTRIA, Kindertagesheimstatistik 2004/2005

Die Kinderbetreuungsquote war bei Kindern im Alter von drei bis fünf

Jahren mit rd. 82 % am höchsten. Bei den unter Dreijährigen betrug

sie rd. 8 %. Unter den schulpfl ichtigen Kindern besuchten bei Sechs–

bis Zehnjährigen noch rd. 6 %, bei älteren nur noch rd. 1 % eine Kinderbetreuungseinrichtung.

14.2 Der RH anerkannte die fortdauernden Bemühungen der Salzburger Landesregierung,

den veränderten Bedürfnissen im Bereich der Kinder betreuung

zu entsprechen. Bei künftigen Planungsüberlegungen wäre auf

gesteigerte, spezifi sche Nachfragen in der Altersgruppe der bis zu Dreijährigen

für bestimmte Betreuungszeiten (vor 8.00 Uhr, nach 16.00 Uhr)

und auf regionale Gegebenheiten verstärkt Bedacht zu nehmen.

Salzburg 2007/1 41


Statistische Daten

Träger der

Kinderbetreuungseinrichtungen

und

Elternbeiträge

Die Kinderbetreuungsquote dieser Altersgruppe erschien nämlich, trotz

der Steigerung in den letzten Jahren, sowohl im nationalen als auch

im EU–weiten Vergleich niedrig.

Der RH empfahl daher auch eine stärkere Einbindung der nicht–institutionellen

Betreuungsformen, vor allem der Tageseltern, in ein ganzheitlich

koordiniertes Betreuungssystem, um vorhandene Ressourcen

besser zu nutzen. Um die Qualität der Betreuung zu gewährleisten, wäre

die Schaffung eines übergreifenden Weiterbildungsangebotes für alle

Bediensteten, die mit Kindern arbeiten, zu überlegen.

14.3 Laut Mitteilung der Landesregierung werde der Empfehlung, Tageseltern

verstärkt einzubinden, auch derzeit gefolgt. Zum Vorschlag Weiterbildungsangebote

für alle Bediensteten, die mit Kindern arbeiten, zu überlegen,

verwies die Landesregierung auf die beschränkten Budgetmittel und

auf die Fortbildungen, welche die Tageseltern–Rechtsträger anbieten.

Die unterschiedlich stark ausgeprägte Berufstätigkeit in den einzelnen

Bezirken erklärte die Landesregierung mit dem unterschiedlichen Angebot

an Arbeitsplätzen. Die Betreuungsquote bei Drei– bis Sechsjährigen

sei deshalb hoch, weil der Kindergarten als Bildungseinrichtung im

Bewusstsein der Bevölkerung verankert ist.

15.1 (1) Im Land Salzburg waren im Betreuungsjahr 2004/2005 bei über

zwei Drittel der Kinderbetreuungseinrichtungen (257) Gebietskörperschaften

die Rechtsträger. 245 Einrichtungen wurden von Gemeinden,

elf Einrichtungen vom Land und eine Einrichtung vom Bund betrieben.

Bei den verbleibenden 122 privaten Einrichtungen entfi elen rd. 53 %

(65) auf Vereine, rd. 30 % (36) auf kirchliche Organisationen; der Rest

verteilte sich auf Betreuungseinrichtungen von Betrieben und Privatpersonen.

*

* Quelle: STATISTIK AUSTRIA, Kindertagesheimstatistik 2004/2005

42 Salzburg 2007/1


Träger der Kinderbetreuungseinrichtungen

und Elternbeiträge

Salzburg

Kinderbetreuung

Die Betreuungseinrichtungen waren nach dem Erhalter folgendermaßen

gegliedert:

Öffentlich Privat

Krabbelgruppen 15 37

Kindergärten 191 38

Horte 18 4

alterserweiterte Gruppen 33 43

Summe 257 122

Quelle: STATISTIK AUSTRIA, Kindertagesheimstatistik 2004/2005

(2) Gemäß einer Umfrage des Landesstatistischen Dienstes vom Jänner

2003 betrugen die monatlichen Elternbeiträge für einen Kindergarten

ohne Mittagessen im landesweiten Durchschnitt rd. 77 EUR. Die

Höhe der Elternbeiträge war regional unterschiedlich und reichte von

durchschnittlich rd. 56 EUR im Bezirk Lungau bis zu durchschnittlich

rd. 86 EUR im Bezirk Salzburg–Stadt. Dabei waren die Elternbeiträge

zum Teil nach dem Einkommen gestaffelt. Die Festsetzung der Höhe

der Staffelungsbeträge oblag der Gemeinde.

Ähnliche regionale Schwankungen waren bei den Krabbelgruppen und

alterserweiterten Gruppen zu erkennen. Hier lag der landesweite durchschnittliche

monatliche Elternbeitrag — berechnet für beide Einrichtungen

und einen Betreuungsplatz ohne Mittagessen — bei rd. 139 EUR;

er reichte von rd. 116 EUR im Bezirk Pinzgau * bis zu rd. 147 EUR im

Bezirk Tennengau.

* In den Bezirken Pongau, Lungau und Pinzgau gab es weniger als fünf Einrichtungen.

Bei den Krabbelgruppen und den alterserweiterten Gruppen waren die

Elternbeiträge im Vergleich zu den Kindergärten — bedingt durch die

niedrigere Kindergruppenzahl — im Durchschnitt um mehr als 80 %

teurer; Spitzenwerte lagen weit darüber. Diese Einrichtungen wurden

überwiegend von privaten Erhaltern im Zentralraum betrieben, waren

kundenfreundlicher und wurden insbesondere von berufstätigen —

oftmals alleinerziehenden — Müttern als Betreuungseinrichtung vermehrt

nachgefragt.

Salzburg 2007/1 43


Träger der Kinderbetreuungseinrichtungen

und Elternbeiträge

15.2 Alleinerziehende sind auf fl exiblere Einrichtungen angewiesen und aufgrund

der dort zu leistenden höheren Elternbeiträge zusätzlich belastet.

Der RH empfahl, diesen Umständen Rechnung zu tragen und für

eine sozial ausgeglichenere und fl ächendeckendere Kinderbetreuung

zu sorgen. Er schlug daher vor, die Förderung des Landes von landesweit

einheitlichen Bemessungskriterien für die Festsetzung der Elternbeiträge

abhängig zu machen.

Vor allem für die soziale Staffelung sollten eine landesweit einheitliche

Defi nition des Haushaltseinkommens festgelegt und die relevanten

Einkommensstufen vorgegeben werden.

15.3 Die Landesregierung verwies auf das Salzburger Kinderbetreuungsgesetz

und die Kindertagesbetreuungs–Verordnung, wonach Elternbeiträge für

Krabbelgruppen und alterserweiterte Gruppen sozial gestaffelt einzuheben

sind. Der Mindestbeitrag von 116 EUR wäre seit 1993 unverändert

und somit in Anbetracht der Gehaltssteigerungen immer billiger geworden.

Viele Rechtsträger, vor allem Gemeinden, würden den Arbeitsaufwand

betreffend Einkommensnachweise sowie die mangelnde Bereitschaft

der Eltern zur Vorlage korrekter Nachweise beklagen.

Auch gebe es Argumente dafür, dass jedes Kind der Gemeinde und dem

Land gleich viel wert sein sollte. In der geplanten Gesetzesnovelle werde

eine Harmonisierung der Elternbeiträge zwischen den Bereichen Kindertagesbetreuung

(soziale Staffelung) und Kindergärten (meistens Einheitstarif)

durch die Einführung von Mindestbeiträgen angestrebt, ansonsten

sollten jedoch die Rechtsträger über die Elternbeiträge autonom

entscheiden. Eine soziale Staffelung für alle Kinder würde einen immensen

Verwaltungsaufwand für die Rechtsträger bedeuten.

15.4 Aus Sicht des RH ist mit der bloßen Einführung von Mindestbeiträgen

nicht gewährleistet, dass die aufgezeigten Differenzen bei den zu

leistenden Elternbeiträgen abgebaut werden können.

44 Salzburg 2007/1


Öffnungs– und

Schließzeiten

Salzburg

Kinderbetreuung

16.1 (1) Der Landesstatistische Dienst stellte bei den Öffnungszeiten der

verschiedenen Einrichtungen fest, dass im landesweiten Durchschnitt

lediglich in den Krabbelgruppen eine nennenswerte Anzahl, nämlich

rd. 21 % der Einrichtungen, vor 7.00 Uhr geöffnet hatten. Bei den anderen

Einrichtungen hatten rd. 8 % bis 9 % vor 7.00 Uhr geöffnet. Die

Krabbelgruppen hatten laut dieser Untersuchung im Durchschnitt auch

am längsten geöffnet.

Deutliche Unterschiede zwischen den Einrichtungen gab es auch bei

den Schließzeiten (Ferien). Im Durchschnitt hatten dabei Krabbelgruppen

17 und alterserweiterte Gruppen 26 Tage im Jahr geschlossen. Die

Kindergärten kamen auf durchschnittlich 46, die Horte auf 49 Schließtage

im Jahr.

(2) Die Arbeiterkammer Wien hat die Angemessenheit der Öffnungszeiten

der Kinderbetreuungseinrichtungen speziell für erwerbstätige

Frauen anhand von vier Kriterien untersucht: Angebot eines Mittagessens,

Öffnungsdauer von mindestens 40 Stunden in der Woche,

eine durchschnittliche tägliche Öffnungsdauer von acht Stunden und

an vier Tagen bis mindestens 17.00 Uhr, an einem Tag (Freitag) bis

zumindest 13.00 Uhr.

In Salzburg erfüllten insgesamt 42 % aller Betreuungseinrichtungen

diese Kriterien. Dabei lag der Anteil der Horte mit 82 % und jener der

Krabbelgruppen mit 64 % über dem Durchschnitt. Auch hier kam es

zu Unterschieden zwischen den Regionen. Erfüllten in der Stadt Salzburg

72 % aller Betreuungseinrichtungen die genannten Anforderungen,

waren es in den Bezirken Tennengau, Flachgau und Pongau

rund ein Drittel und in Lungau und Pinzgau 8 % bzw. 11 % der Einrichtungen.

16.2 Der RH erachtete Öffnungszeiten, welche sich mit einer Erwerbstätigkeit

der Erziehenden gut vereinbaren lassen, als notwendig. Sie stellen

für die Erziehungsberechtigten oftmals das wichtigste Qualitätskriterium

der Kinderbetreuung dar.

Zur nachhaltigen Erhöhung des Versorgungsgrades ist eine deutliche

Verbesserung der Öffnungszeiten, auch in den ländlichen Regionen,

erforderlich. Er empfahl eine Öffnungszeitenregelung, welche eine Vereinbarkeit

mit der Erwerbstätigkeit der Erziehungsberechtigten sicherstellt

und gleichwertige Rahmenbedingungen im Land gewährleistet.

Salzburg 2007/1 45


Öffnungs– und Schließzeiten

Förderung der Tageselternbetreuung

Die Schließzeiten pro Jahr, vor allem in den Ferienzeiten, waren mit

mehr als 40 geschlossenen Tagen, davon mehr als 25 in den Sommerferien,

für eine zufrieden stellende Kinderbetreuung als nicht zweckmäßig

anzusehen. Der RH empfahl, auf eine bedarfsorientierte Verringerung

der Schließzeiten pro Jahr hinzuwirken.

16.3 Die Landesregierung hielt es für wichtig, dass die Öffnungszeiten mit

den Arbeitszeiten übereinstimmen. Das festgestellte Stadt–Land–Gefälle

erklärte die Landesregierung mit der schlechten Arbeitsmarktsituation,

weshalb nur ein Vormittagskindergarten nachgefragt werde. Da sich

die Nachmittagsöffnung für Einzelfälle wirtschaftlich nicht lohne, sah

sie die Alternative in den Tageseltern.

Dies gelte auch für die Ferienöffnung. Punktuelle Verbesserungen bezüglich

Tages– und Ferienöffnung und der Absprachen zwischen den Gemeinden

seien sicherlich möglich. Die Landesregierung verwies auf den neuen

Versorgungsauftrag, der in das Gesetz aufgenommen werden soll.

16.4 Zur Alternative der Betreuung durch Tageseltern bemerkte der RH, dass

dies für die Betroffenen nur dann eine annähernd gleichwertige Alternative

darstellt, wenn keine wesentlich höheren Kosten entstehen.

17.1 Die Förderung von Tageseltern war zu 60 % vom Land und zu 40 %

von der Wohnsitzgemeinde zu tragen und wurde nur Rechtsträgern

gewährt, die Tageseltern beschäftigten. Sie wurde ohne weitere Bedingungen

und Aufl agen bescheidmäßig zuerkannt.

Für nicht behinderte Kinder (98 % der Förderungen) gewährte das Land

bei einer Betreuung von mehr als 20 Wochenstunden 350 EUR pro Kind

und Monat und unter 20 Wochenstunden davon 60 % (210 EUR).

Auf Ersuchen der zwei in Salzburg für Tageselternbetreuung tätigen

Rechtsträger erhöhte der Landtag mit Beschluss vom 14. Dezember 2005

den Förderungssatz für die Betreuung unter 20 Wochenstunden rückwirkend

mit 1. Jänner 2005 auf 70 % des Vollbetreuungssatzes.

Eine Überprüfung der tatsächlich erbrachten Betreuungsleistungen des

umsatzstärkeren Rechtsträgers zeigte — soweit aus den beim Land aufliegenden

Unterlagen ersichtlich — nicht gegebene Plausibilitäten. Die

Kosten je Betreuungsstunde für Kinder, die unter 20 Wochenstunden

betreut wurden, wichen so deutlich von jenen für Kinder, die mehr als

20 Wochenstunden betreut wurden, ab, dass dieser Unterschied mit

gleich hohen Verwaltungskosten nicht erklärbar war.

46 Salzburg 2007/1


Förderung der

Tageselternbetreuung

Einnahmenstruktur

der Gemeindekindergärten

Salzburg

Kinderbetreuung

17.2 Der RH regte daher an, Abrechnungsunterlagen anzufordern und zu

überprüfen. Da dieser Rechtsträger auch andere Aufgaben für das Land

besorgte, war eine Zuordnung zahlreicher administrativer Positionen

zum Bereich der Tageselternbetreuung nicht möglich. Hiezu wäre eine

Gesamtprüfung dieses Rechtsträgers erforderlich; ihre Zulässigkeit war

jedoch bei der bescheidmäßigen Zuerkennung der Förderung nicht

vorgesehen. Der RH empfahl, die regelmäßige Ausübung der Kontrollrechte

des Landes bei den geförderten Rechtsträgern sicherzustellen.

17.3 Laut Mitteilung der Landesregierung sei eine weitere Kontrolle der Gewinn–

und Verlustrechnung der Rechtsträger nur durch Spezialisten möglich.

In der geplanten Novelle des Kinderbetreuungsgesetzes sei vorgesehen,

das Betreuungsausmaß durch ein vierstufi ges statt durch ein

zweistufi ges Modell zu regeln.

17.4 Der RH erwiderte, dass dem Landtag die Erhöhung des Förderungssatzes

auf 70 % für Kinder in Betreuungsverhältnissen bis 20 Wochenstunden

ohne ausreichend sachverständige Prüfung nicht hätte vorgeschlagen

werden sollen. Da auch durch einen vierstufi gen Förderungssatz

eine gleichmäßige Förderung nur eingeschränkt erreicht werden kann,

regte der RH an, eine Förderung der Tageseltern in einem stundenweisen

Abrechnungsmodell — allenfalls mit einem Fixbetrag pro Kopf —

zu regeln.

18.1 (1) Das Angebot an Kindergärten war neben der Bedarfsprüfung entscheidend

von der Höhe der betrieblichen Deckungsbeiträge und der

Gestaltung der Preise für die Eltern abhängig. Denn auch für nicht

gewinnorientierte private Anbieter war die Erlangung einer Förderung

sowie die mittelfristig gesicherte Erzielung ausreichend hoher Elternbeiträge

eine ökonomische Grundvoraussetzung, um neben den öffentlichen

Einrichtungen ähnliche bzw. alternative Dienstleistungen anbieten

zu können.

(2) Stichprobenweise Auswertungen von Gemeinde– und Förderungsdaten

aus dem Jahr 2004 durch den RH zeigten, dass die Elternbeiträge

nur für wenige Gemeindekindergärten so festgesetzt waren, dass mit

der gesetzlich vorgesehenen Förderung (Pfl ichtausgaben) das Auslangen

gefunden werden konnte. Vielmehr waren zusätzliche Abgänge

ausgewiesen, die aus allgemeinen Haushaltsmitteln gedeckt wurden.

Salzburg 2007/1 47


Einnahmenstruktur der

Gemeinde kindergärten

Gemessen in Prozent der Ausgaben zeigte die Einnahmenstruktur der

Gemeindekindergärten für das Jahr 2004 nach den Berechnungen des

RH folgendes Bild:

Durchschnitt

Randwerte

in % der Ausgaben in % der Ausgaben

Minimum Maximum

Elternbeiträge 17 7

28

Landesförderung 22 14

40

sonstige Einnahmen 3 –

19

Summe der Einnahmen 42 26

73

Ausgaben 100 100

100

Gesamtabgang 58 26

74

Pfl ichtanteil der Gemeinde 22 14

40

+ 1 *

Abgang/Fehlbetrag 36 60

* positiver Wert, weil der Betriebsabgang geringfügig niedriger war als die Landesförderung

(3) Die dauernde Abdeckung von Abgängen der Gemeindekindergärten

bewirkte, dass Angebote privater Anbieter im Vergleich zu Angeboten

der Gemeinden für die Kunden teurer erschienen. Anders als

den Gemeinden war es privaten Anbietern nämlich nicht möglich, über

längere Zeiträume negative Betriebsergebnisse zu erwirtschaften, ohne

die Preise anzupassen.

Hätten die untersuchten Gemeindekindergärten kostendeckende Elternbeiträge

eingehoben, so hätten diese durchschnittlich dreimal so hoch

sein müssen (100 % Ausgaben minus 22 % Landesförderung, 22 % Pfl ichtanteil

der Gemeinde, 3 % sonstige Einnahmen).

Die Vergleiche zeigten zudem, dass die Betriebserfolge der Gemeindekindergärten

eine hohe Schwankungsbreite aufwiesen; diese reichte

von ausgeglichenen Ergebnissen bis hin zu Abgängen von nahezu 75 %

des Umsatzes.

48 Salzburg 2007/1


Einnahmenstruktur der

Gemeinde kindergärten

Zielerreichungsgrad

Salzburg

Kinderbetreuung

18.2 Die Kosten– und Preisstruktur der bereits fl ächendeckend tätigen öffentlichen

Einrichtungen bildete neben der Bedarfsprüfung einen wesentlichen

Grund, warum es privaten Kinderbetreuungseinrichtungen, selbst

bei Zuerkennung der gesetzlichen Förderung in der Praxis erschwert

bzw. wirtschaftlich sogar unmöglich war, vergleichbare Leistungen

anzubieten. Somit fand für die Mehrzahl der Salzburger Kindergartenplätze

ein nach Kundenkriterien und –bedürfnissen orientierter

Wettbewerb dieser Dienstleistungsangebote nicht statt.

18.3 Die Landesregierung stimmte zu, dass es für Kindergärten schwierig

sei, mit den gesetzlichen Förderungen und den Elternbeiträgen das Auslangen

zu fi nden. Die Elternbeiträge seien nicht kostendeckend; kostendeckende

Elternbeiträge wären jedoch abschreckend hoch. Sie sollten

aber vertretbar sein, weil der Besuch des Kindergartens als Bildungseinrichtung

gewünscht werde.

Auch für die Gemeinden wäre es nicht leicht, hohe Abgänge zu verantworten.

Der Ansicht des RH über einen fehlenden kundenorientierten

Wettbewerb schloss sich die Landesregierung nicht an und begründete

dies mit dem Vorhandensein vieler privater Einrichtungen.

18.4 Auch der RH teilte die Ansicht, dass Elternbeiträge vertretbar sein müssen;

er wies in diesem Zusammenhang jedoch darauf hin, dass es wettbewerbsverzerrend

wirkt, wenn private Kindergärten, die — anders als

Gemeindekindergärten — laufende Abgänge nicht verkraften können,

unverhältnismäßig höhere kostendeckende Elternbeiträge einheben müssen.

Längerfristig sollte daher die Förderung der Kinderbetreuung von

der bestehenden Objektförderung auf eine Subjektförderung umgestellt

werden.

19.1 (1) Mit dem Ablauf des Zeitraumes des aus Bundesmitteln gewährten

Kinderbetreuungsgeldes in Höhe von 436 EUR pro Monat trat in Bezug

auf die Kinderbetreuung generell an die Stelle der Subjektförderung

eine auf bestimmte Kinderbetreuungseinrichtungen ausgerichtete

Objektförderung.

Das Land und die Gemeinden wandten gemeinsam für die Betreuung

eines Kindes in einer geförderten, öffentlichen Kinderbetreuungseinrichtung

Mittel von durchschnittlich 300 EUR pro Kind und Monat

und damit zumeist mehr als 75 % der Betreuungs–Vollkosten auf. Diese

je nach Einrichtung unterschiedlich hohen Transfers erfolgten weitgehend

unabhängig von der sozialen Stellung, der Bedürftigkeit oder

Bedarfssituation der Kunden.

Salzburg 2007/1 49


Zielerreichungsgrad

(2) Anders als bei der Gewährung des Kinderbetreuungsgeldes (bis zum

Ablauf des 30. bzw 36. Lebensmonats des Kindes) wurde für ein Kind,

das selbst organisiert betreut wurde (z.B. durch Mutter, Großeltern,

Freundeskreis), keine Unterstützung der öffentlichen Hand gewährt.

Damit waren Eltern mit arbeitsbedingt unregelmäßigen Betreuungsbedürfnissen

(beispielsweise Beschäftigte in der Hotellerie oder Gastronomie),

die keine geeignete Betreuungseinrichtung vorfanden, von der

Inanspruchnahme der öffentlichen Transfers ausgeschlossen.

Andererseits spielte auch die individuelle Bedürftigkeit * jener Eltern,

die eine Betreuungseinrichtung in Anspruch nehmen konnten, für die

Gewährung der landesgesetzlichen Förderung keine Rolle. Es war für

die Landesförderung unerheblich, ob in einer Einrichtung gar keine

sozial bedürftigen Kinder oder viele davon betreut wurden.

* Bei den Aufnahmereihungen durch die Gemeinden werden vielerorts derartige Umstände

bei Versorgungsengpässen berücksichtigt.

(3) Der Einfl uss des Landes auf die Höhe und Gestaltung der Elternbeiträge

beschränkte sich auf folgende Bestimmungen des Salzburger

Kinderbetreuungsgesetzes:

– Für Kindergärten besteht ein Mindestbeitrag von 36 EUR für Halbtagsbetreuung,

wobei darüber hinaus keine Vorgaben oder Einschränkungen

bestanden (Verordnung der Salzburger Landesregierung,

LGBl. Nr. 111/2001).

– Für sonstige Kinderbetreuungseinrichtungen bestehen ein Mindest–

und Höchstbetrag (116 und 436 EUR) sowie die Notwendigkeit, die

Tarife in mindestens zehn Stufen nach sozialen Kriterien zu staffeln

(Kindertagesbetreuungs–Verordnung der Salzburger Landesregierung,

LGBl. Nr. 66/2002).

Aufgrund dieser Regelungen gab es in den Kindergärten nicht nur eine

Vielzahl von sozialen Preismodellen und Nachlasstatbeständen, sondern

auch Einheitspreise ohne Staffelungen. Dazu kamen noch unterschiedlichste

Abstufungen hinsichtlich des angebotenen Leistungsumfangs

(Einheitspreise bzw. Differenzierung nach Tageszeit und Betreuungsdauer).

50 Salzburg 2007/1


Salzburg

Zielerreichungsgrad Kinderbetreuung

19.2 Die kommunale Leistungszuteilung und die eingeschränkte Wahlfreiheit

erlaubten es Eltern in einer Wohnsitzgemeinde mit höherem Preisniveau

grundsätzlich nicht, zu einem Anbieter mit einem für sie attraktiveren

Preismodell zu wechseln. Dies verdeutlicht, dass gleiche Bedarfs–

und Lebenssituationen landesweit ungleich behandelt wurden,

zumal oftmals über Gemeindegrenzen hinweg nicht unwesent liche

Unterschiede des Versorgungsangebotes vorlagen.

Für Berufe ohne (ausreichenden) Urlaubsanspruch innerhalb der Schulferien–

und Schließzeiten von (öffentlichen) Betreuungseinrichtungen

sowie für weniger qualifi zierte Alleinerziehende in unregelmäßigen

Beschäftigungsverhältnissen, etwa im Einzelhandel, bei Reinigungskräften

und verschiedenen anderen Dienstleistungsbranchen, boten

die vorherrschenden Versorgungsstrukturen nur wesentlich teurere Betreuungs

angebote.

Während Letztere insgesamt eine geringere durchschnittliche Förderungsintensität

aufwiesen, wurden privat organisierte ergänzende außerfamiliäre

Betreuungsformen überhaupt nicht gefördert.

Eine zuverlässige landesweite Erreichung des Ziels einer Begrenzung der

Wohlstands– und Einkommensverluste von Müttern und Elternhaushalten

mit Betreuungspfl ichten erfordert aus Sicht des RH eine Ausrichtung

der Förderung der Kinderbetreuung nach dem individuellen

Bedarf der Kunden. Diesem Erfordernis wurde allerdings weder durch

die undifferenzierte Förderungshöhe noch durch sonstige Begleitmaßnahmen

— wie etwa durch Tarifvorgaben für die Anbieter — in einer

landesweit nachvollziehbaren, gleichförmigen Weise entsprochen.

Vielmehr stützen die dem RH zur Verfügung stehenden Daten und

empirischen Untersuchungen hinsichtlich der sozialen Treffsicherheit

die Annahme, dass der öffentliche Mitteleinsatz je Kind den erheblichen

Unterschieden an den spezifi schen Betreuungskosten je Familie

und den sozialen Bedürfnissen nur beschränkt gerecht wird.

Längerfristig sollte daher die Förderung der Kinderbetreuung von der

bestehenden Objektförderung auf eine Subjektförderung umgestellt

werden.

Salzburg 2007/1 51


Zielerreichungsgrad

Bedarfserfassung

und Dokumentation

19.3 Die Landesregierung teilte hiezu mit, dass die Einrichtungen in Salzburg

direkt, unabhängig vom Einkommen der Eltern gefördert würden,

womit der öffentlichen Hand jedes Kind gleich viel wert sei; sie verwies

auf Freifahrt und Gratisschulbücher im Schulbereich. Hingegen

seien die Elternbeiträge in der Kindertagesbetreuung sozial gestaffelt.

Besser verdienende Eltern verstünden häufi g nicht, weshalb sie für die

gleiche Leistung mehr bezahlen müssen.

Überdies sei die Treffsicherheit einer sozialen Staffelung zweifelhaft.

Schließlich verwies die Landesregierung auf den enormen Verwaltungsaufwand,

der für 13.100 Kindergartenkinder bei den Rechtsträgern —

vor allem in der Stadt Salzburg — entstehen würde. Der Vorschlag, die

Zuschüsse an Einrichtungen je nach Einkommensstruktur der Eltern

zu zahlen, schiene verwaltungstechnisch kaum umsetzbar und in Zeiten

der Aufgabenreform nicht nachvollziehbar.

19.4 Der RH führte zum Vergleich mit Freifahrt und Gratisschulbüchern

aus, dass diese Leistungen — bedingt durch die Schulpfl icht — jedes

Kind in Anspruch nehmen kann.

20.1 Bei einem öffentlich gelenkten Versorgungssystem ist die organisatorische

und systematische Erfassung und Dokumentation von Versorgungsbedürfnissen

von Bedeutung. Im Bereich der Kinderbetreuung

kam diese Aufgabe vor allem der Landesverwaltung zu, zumal sich

bei ihr die Rollen des Regulators, Planungsorgans und Förderungsgebers

vereinten.

Im Land Salzburg war ein transparentes Bedarfserhebungs–, Reihungs–

und Aufnahmeverfahren bei Angebotsknappheit innerhalb von

Gemeinden und über Gemeindegrenzen hinweg nicht sichergestellt.

Ebenso fehlte eine einheitlich gestaltete Dokumentation des angemeldeten

Bedarfes und dessen Übermittlung an das Land.

Angesichts der teilweise bereits erkannten Defi zite entstanden in der

jüngeren Vergangenheit mit öffentlichen Mitteln unterstützte gemeindeübergreifende

Beratungsangebote. Sie konnten allerdings — ungeachtet

ihrer Erfolge in Einzelfällen — diesen Systemschwächen nur sehr

eingeschränkt entgegenwirken.

52 Salzburg 2007/1


Salzburg

Bedarfserfassung und Dokumentation Kinderbetreuung

Ausblick

20.2 Der RH empfahl, den gesamten Bedarf an Kinderbetreuung laufend,

landesweit einheitlich im ganzen Versorgungsgebiet zu erfassen, um

die kundenorientierten Ziele der Landesregierung zu erreichen.

Die bisherigen Konzepte, Planungen und Untersuchungen der Landesverwaltung

beruhten weitgehend auf qualitativen und quantitativen

Erhebungen mit den Teilnehmern des bestehenden Systems. Der Zielgruppenkontakt

mit jenen Eltern, welche die bestehenden Angebote

nicht nützten, war demgegenüber äußerst schwach ausgeprägt.

Dies hatte zur Folge, dass vom Land zwar periodisch Bedarfsprognosen

erstellt wurden, aber die gesamthafte gesellschaftliche Situation (Ausmaß

und Gründe für die Nichtinanspruchnahme des geförderten Einrichtungsangebotes

und/oder der Inanspruchnahme alternativer Betreuungsformen,

deren Kosten etc.) großteils nicht ausreichend bekannt

war. Folglich konnten diese Faktoren auch in der Angebotsplanung und

in den Förderungskonzepten kaum einen Niederschlag fi nden.

20.3 Laut Stellungnahme der Landesregierung sei eine zentrale Steuerung kaum

vorstellbar, weil die lokalen Gegebenheiten und Eigenheiten berücksichtigt

werden müssten.

20.4 Der RH hingegen empfahl, die konkreten Bedürfnisse in den Gemeinden

— auch wenn sie aus wirtschaftlichen Gründen nicht erfüllt werden

können — zu erfassen. So wäre ein Überblick über die Bedürfnisse

zu gewinnen.

21.1 (1) Verschiedenen Versorgungs– und Angebotsschwächen wurde in

der Vergangenheit durch erhöhte Förderungsmittel begegnet. Damit

wurden viele dringende quantitative Versorgungsbedürfnisse befriedigt

und im Vorschulbereich vormittags nahezu ein Vollversorgungsangebot

erreicht. Dabei standen Kriterien wie Gesamtplatzanzahl oder

Plätze pro Kinderbestand im Vordergrund. Weiterführende Kriterien

wie Tagesstundenanzahl, Wochentags– oder Ferienangebot, Gesamtjahresabdeckungsausmaß

(Schließtage), Tageszeitrahmen etc. wurden

in den zahlreichen Unterlagen kaum bewertet.

Darüber hinaus führte die Förderung des Landes nach der Anzahl

der geführten Gruppen dazu, dass sie Überkapazitäten und Ineffi zienzen

von bestehenden Anbietern (z.B. abnehmende Anzahl von Kindern

pro Gruppe, Auslastungsprobleme) nicht elastisch erfasste, sondern

im Gegenteil die Förderung je erbrachter Leistungseinheit sogar

höher wurde.

Salzburg 2007/1 53


Ausblick

(2) Im Herbst 2003 setzte die damals zuständige Landesrätin im Rahmen

der „Salzburger Kommission“ Arbeitsgruppen zur Reform der Kinderbetreuung

ein. Als Ergebnis wurden der Landesregierung im August

2004 ein Zwischenbericht und Empfehlungen für ein neues Modell

der Kinderbetreuung im Bundesland Salzburg vorgelegt.

Dieser Bericht enthielt einleitend die Feststellung, dass sich die Arbeitsgruppen

aufgrund nicht vorhandener budgetärer Vorgaben auf die Optimierung

der Flexibilität, Bedarfsgerechtigkeit, Harmonisierung und

Qualität konzentriert hätten.

Wesentliche Fragen, wie das künftige Förderungsmodell, bedürften einer

politischen Weichenstellung. Verlässliche Aussagen über den bestehenden

und künftigen Bedarf wären nur dann möglich, wenn Leitwerte

und Ziele der Politik des Landes in der Kinderbetreuung, aber auch

bezüglich der Frauen, des Arbeitsmarktes, der Beschäftigung und im

Sozialbereich bekannt seien.

(3) Bis zur Gebarungsüberprüfung durch den RH waren die landespolitisch

verfolgten Ziele zwar genannt, es fehlte aber ein budgetärer

Rahmen und eine Aussage darüber, in welcher Reihenfolge die angestrebten

Ziele mit den vorhandenen Budgetmitteln umgesetzt werden

sollen.

Wie das Ergebnis einer stichprobenweisen Erhebung der Salzburger

Kinderbetreuungseinrichtungen durch die Arbeiterkammer Salzburg

vom März 2005 zeigte, wurden die seit Jahren angestrebten Ziele in

bestimmten Regionen oder Gemeinden bei weitem nicht erreicht. Dem

wurde zwar in Einzelfällen mit schrittweise eingeleiteten Verbesserungen,

jedoch keineswegs strukturell, begegnet.

21.2 Hiezu bemerkte der RH, dass geringfügige Anpassungen des bisherigen

Förderungskonzeptes oder Erhöhungen der Förderungssätze allein

nicht ausreichen, um die erkannten Schwachstellen zu beseitigen. Er

hielt es für nicht zielführend, öffentlichkeitsnahe und öffentliche Träger

ohne wirklichen Anreiz zur Erfüllung von Kundenbedürfnissen

— in zahlreichen, an Grenzen von Verwaltungs–(Gemeinde–)gebieten

orientierten, voneinander angebots– und preismäßig abgeschotteten

Kleinversorgungszonen — beizubehalten.

54 Salzburg 2007/1


Salzburg

Ausblick Kinderbetreuung

Deshalb beurteilte er auch tragende Elemente der bestehenden Förderungskulisse

für nicht geeignet, den angestrebten Zielen wesentlich

näher zu kommen.

Für das Land Salzburg schlug der RH daher unter dem Gesichtspunkt

eines begrenzten Mitteleinsatzes vor,

– den erwogenen Reformmaßnahmen die damit einhergehenden Kosten

zuzuordnen,

– konkurrierende Zielvorstellungen zu reihen,

– allfällige Änderungen der bestehenden Versorgungsstruktur strategisch

gut vorzubereiten und

– Übergangslösungen zeitlich zu begrenzen.

Der Bedarf hoheitlicher Planungsleistungen nimmt in dem Maß ab, wie

die Kundenorientierung zunimmt. Den Eltern sollte daher der Wechsel

von Leistungsempfängern in die Rolle des Kunden ermöglicht werden.

Hiezu wäre völlige Wahlfreiheit erforderlich, welches Angebot sie in

welchem Umfang in Anspruch nehmen.

Anzustrebende Begleitmaßnahmen, Umsetzungshilfen, und damit mittelfristige

wirtschaftliche Teilziele wären daher

– die vom Land für die Übergangsphase erforderlich erachteten Elternbeiträge

in der angestrebten sozialen Abstufung nach einem einheitlichen

Schema zu regeln. Dabei sollte schrittweise ein betriebswirtschaftlich

angebrachtes Niveau erreicht werden. Dadurch würden

die Gemeinden in die Lage versetzt, ihre Abgänge laufend zu reduzieren.

– Gleichzeitig sollte Übereinstimmung darüber erzielt werden, die dadurch

frei werdenden Finanzmittel weiter für die Kinderbetreuung

zu binden (z.B. Ausgleichsfonds), um die für diesen Bereich derzeit

zur Verfügung stehende Transfermasse nicht zu schmälern.

– die auf Übergangszeiträume beschränkte Förderung regional– und

strukturpolitischer Ziele nach sachlichen Kriterien.

Salzburg 2007/1 55


Ausblick

– Initiativen des Landes zu gemeindeübergreifenden Lösungen mit

angepassten Betriebsgrößen und höherer Angebotsvielfalt.

– Förderungsgewährung für Betreuungsdienstleistungen auch für privatwirtschaftlich

orientierte Anbieter. Dadurch entstünde ein breiteres

Angebot sowie allenfalls Zusatzdienstleistungen und damit

ein Wettbewerb zwischen Anbietern mit unterschiedlichen Organisationsmodellen.

21.3 Die mangelnde Auslastung mancher Kindergartengruppen erklärte die

Landesregierung mit dem längerfristigen Ziel, die Gruppengröße auf

20 Kinder zu senken. Das Förderungssystem sei immer im Zusammenhang

mit Qualität zu betrachten, es greife gut; Zielerreichung sei sehr

wohl möglich.

Völlige Wahlfreiheit erschwere die Planung, teilweise sei sie bereits möglich.

Eine Subjektförderung sei wegen der Finanzierung kaum vorstellbar.

Gemeinden würden nicht in einen gemeinsamen Förderungstopf

einzahlen und gleichzeitig riskieren, dass ihre eigenen Einrichtungen

leer stehen. Eine Alternative wäre die Übernahme des Gemeindeanteiles

durch den Bund.

Die zur Erreichung der kundenbezogenen Zielsetzungen empfohlenen

weiteren Maßnahmen seien großteils gegeben.

21.4 Der RH anerkannte die Bemühungen der Landesregierung, die Qualität

der Kinderbetreuung weiter zu verbessern. Das Förderungssystem

ermöglicht zwar, Förderungsziele zu erreichen, in Bezug auf die

angestrebte Vereinbarkeit von Beruf und Familie, Flexibilität, Wahlmöglichkeiten

und Angebotsvielfalt sind nach Ansicht des RH jedoch

Verbesserungen notwendig.

Die Umstellung des Förderungssystems von der bestehenden Objektförderung

auf eine Subjektförderung hält der RH für überlegenswert

und auch durchführbar.

56 Salzburg 2007/1


Schlussbemerkungen

Salzburg

Kinderbetreuung

22 Zusammenfassend hob der RH folgende Empfehlungen hervor:

(1) Längerfristig sollte die Förderung der Kinderbetreuung von der

bestehenden Objektförderung auf eine Subjektförderung umgestellt

werden.

(2) Der gesamte Bedarf an Kinderbetreuung wäre laufend, landesweit

einheitlich im ganzen Versorgungsgebiet zu erfassen.

(3) Es wäre eine Öffnungszeitenregelung anzustreben, welche eine

Vereinbarkeit mit der Erwerbstätigkeit der Erziehungsberechtigten,

auch in den ländlichen Regionen, sicherstellt.

(4) Auf eine Verringerung der Schließzeiten pro Jahr wäre hinzuwirken.

(5) Es wären landesweit einheitliche Bemessungskriterien für die

Festsetzung der Elternbeiträge zu schaffen; dabei wäre eine soziale

Staffelung der Elternbeiträge vorzusehen.

(6) Die nicht institutionellen Betreuungsformen sollten stärker in ein

ganzheitlich koordiniertes Betreuungssystem eingebunden werden.

(7) Es sollten Initiativen des Landes zur Schaffung gemeindeübergreifender

Kinderbetreuungseinrichtungen erfolgen.

(8) Die regelmäßige Ausübung der Kontrollrechte des Landes bei

den geförderten Rechtsträgern wäre sicherzustellen.

(9) Die Gemeinden wären zu einer einheitlichen, nach Kinderbetreuungseinrichtungen

getrennten Darstellung der Ausgaben in ihren

Rechenwerken zu veranlassen.

Wien, im Jänner 2007

Der Präsident:

Dr. Josef Moser

Salzburg 2007/1 57


58 Salzburg 2007/1

Weitere Magazine dieses Users
Ähnliche Magazine