ZESO 4/16

SkosZeso

ZESO

ZEITSCHRIFT FÜR SOZIALHILFE

04/16

ERMESSEN SPIELRÄUME ZUR BEMESSUNG DER HILFELEISTUNG SIND EIN

SCHWIERIGER BALANCEAKT IM INTERVIEW ALTERSFORSCHER FRANÇOIS HÖPFLINGER

ZUR ARBEIT IM ALTER WOHLBEFINDEN JE REICHER, UMSO GLÜCKLICHER?


SCHWERPUNKT14–23

ErmesseN und SPIELRäume

Sozialarbeitende in der Sozialhilfe leisten täglich

Massarbeit: Sie müssen die individuellen Notsituationen

richtig erfassen sowie Hilfeleistungen auf

die einzelnen Personen und Umstände anpassen.

Dabei werden ihnen vom Gesetz verschiedene

Ermessensspielräume eingeräumt. Der Schwerpunkt

zeigt, wie die Sozialarbeitenden mit dieser

Herausforderung umgehen, und präsentiert

juristische und soziologische Konzepte, die dem

Ermessensbegriff zugrunde liegen.

ZESO

zeitschrift für sozialhilfe

Herausgeberin Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe SKOS,

www.skos.ch Redaktionsadresse Redaktion ZESO, SKOS, Monbijoustrasse

22, Postfach, CH-3000 Bern 14, zeso@skos.ch, Tel.

031 326 19 19 Redaktion Regine Gerber, Ingrid Hess

Autorinnen und Autoren in dieser Ausgabe Catherine Arber,

Monica Budowski, Therese Frösch, Martin Greter, Katrin Haltmeier,

Claudia Hänzi, Cathrin Hüsser, Martin Kaiser, Claudia Kaufmann,

Markus Kaufmann, Paula Krüger, Maurizia Masia, Susanna Niehaus,

Iris Schaller, Benjamin Schindler, Robin Tillmann, Daniela Tschudi,

Felix Wolffers, Titelbild Rudolf Steiner layout Marco Bernet,

mbdesign Zürich Korrektorat Karin Meier Druck und Aboverwaltung

Rub Media, Postfach, 3001 Bern, zeso@rubmedia.ch,

Tel. 031 740 97 86 preise Jahresabonnement CHF 82.– (SKOS-

Mitglieder CHF 69.–), Jahresabonnement ausland CHF 120.–,

Einzelnummer CHF 25.–.

© SKOS. Nachdruck nur mit genehmigung der Herausgeberin.

Die ZESO erscheint viermal jährlich.

ISSN 1422-0636 / 113. Jahrgang

Bild: Keystone

Erscheinungsdatum: 5. Dezember 2016

Die nächste Ausgabe erscheint im März 2017.

2 ZeSo 4/16 inhalt


INHALT

5 Sichere Altersvorsorge braucht eine

stärkere AHV. Kommentar von

Therese Frösch und Felix Wolffers

6 13 Fragen an den neuen SKOS-

Geschäftsführer Markus Kaufmann

8 Praxis: Wohnkosten und Sanktionen

bei jungen Erwachsenen

9 Trotz Anspruch keine Sozialhilfe

bezogen – Scham oder Unwissen?

10 «Arbeiten im Alter wird immer mehr

zum Thema werden»

Interview mit François Höpflinger

14 SCHWERPUNKT:

Ermessen und SPIELRäume

16 Die Verwaltung muss über

Spielräume verfügen

18 Massgebend ist der Mensch in seiner

individuellen Notsituation

20 Ermessensentscheide gehören zur

alltäglichen Arbeit in den

Sozialdiensten

22 Ermessen ist Auftrag und Kompetenz,

keine Frage des Beliebens

24 Führt Wohlstand zu Wohlbefinden?

26 Wie viel Misstrauen verträgt die

Soziale Arbeit?

28 Der interkommunale Ausgleich der

Soziallasten

30 Reportage über die Sozialfirma

Réalise in Genf

32 Plattform: Der Dachverband offene

Kinder- und Jugendarbeit Schweiz

34 Forum: Gemeinsam gegen die

«Verrentung» der Sozialhilfe.

35 Lesetipps und Veranstaltungen

36 Porträt: Heinz von Arb hat einen

minderjährigen unbegleiteten

Flüchtling aufgenommen

Armut im Alter

Misstrauen

sozialfirma réalise

Der Pflegevater

Der Soziologe und Altersforscher François

Höpflinger über die alternde Gesellschaft

und die Herausforderungen, die diese

Entwicklung für den Arbeitsmarkt und das

Sozialsystem darstellt.

10

Einzelne Fälle von Sozialhilfemissbrauch

sorgten für heftige Debatten in Medien

und Politik. Das System Sozialhilfe und

dessen Klientel standen in der Folge unter

scharfer Beobachtung. Das hat bei den

Sozialarbeitenden Spuren hinterlassen. Die

Unsicherheit und Furcht vor Fehlern nahmen

erheblich zu.

26

Die Sozialfirma Réalise in Genf bildet jährlich

300 Frauen und Männer aus, die Mühe auf

dem Arbeitsmarkt haben. Sie arbeiten in

verschiedenen Berufsfeldern und erlernen

die dafür notwendigen Kenntnisse. Viele

von ihnen finden später wieder eine Stelle.

Réalise arbeitet dafür eng mit einem Netz

von Firmen zusammen.

30

Mit Sack und Pack stand der 14-jährige

Flüchtling aus Afghanistan vor ein

paar Monaten vor dem Gartentor des

schmucken Einfamilienhauses – und blieb.

Hausbesitzer Heinz von Arb übernahm die

Pflegschaft für den unbegleiteten Flüchtling.

36

inhalt 4/16 ZeSo

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13 Fragen an Markus Kaufmann

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Womit beschäftigen Sie sich im Moment?

Wenn die ZESO erscheint, dann habe ich meine

neue Aufgabe bei der SKOS schon in Angriff genommen.

Darauf freue ich mich im Moment sehr. Bei

meinem bisherigen Job bei der Gesundheitsdirektorenkonferenz

habe ich mich um die Koordination von

Gesundheitsförderungsprogrammen in den Kantonen

gekümmert. In der Freizeit bereiten wir mit dem

Quartierverein gerade die Eröffnung eines Begegnungscafés

für Flüchtlinge und Quartierbewohner

im ehemaligen Zieglerspital in Bern vor.

Was bewirken Sie mit Ihrer Arbeit?

In meiner vorherigen Arbeit sah ich mich vor allem

als Vernetzer. Ich kann nur zusammen mit anderen

etwas bewirken. In unserem sehr föderalen System

ist es wichtig, möglichst alle miteinzubeziehen und

gemeinsam tragbare Lösungen zu finden. Manchmal

braucht das viel Geduld, aber dafür ist es nachhaltiger.

Sind Sie eher arm oder eher reich?

Meine Frau und ich haben beide eine Stelle mit

Führungsverantwortung. Dies gibt uns ein überdurchschnittliches

Haushaltseinkommen, mit dem

wir uns als eher reich bezeichnen können. Für uns

ist es wichtig, dass das Steuersystem ein Korrektiv

schafft zu den Einkommensunterschieden mit einer

progressiven Besteuerung.

Glauben Sie an die Chancengleichheit?

Glauben scheint mir hier nicht das richtige Wort.

Ich weiss, dass die Chancen in unserem Land nicht

gleich verteilt sind. Deutlich sieht man das zum

Beispiel an der Lebenserwartung, die bei einem arbeitslosen

Mann mehr als zehn Jahre tiefer ist als

bei einem Kaderangestellten. Es braucht deshalb

in allen Bereichen der Gesellschaft Anstrengungen,

um die Chancengerechtigkeit zu verbessern, vom

Lebensanfang an bis zur Pflege im hohen Alter. Ein

ganz zentraler Punkt ist das Bildungssystem. Hier

schneidet die Schweiz heute deutlich besser ab als

andere Staaten, etwa bei der Integration der zweiten

Generation von Migrantinnen und Migranten. Diese

Stärke gilt es auszubauen.

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Können Sie gut verlieren, und woran merkt man das?

Meine Unihockeykollegen würden sagen: Nicht

so gut. Wenn ich mich für etwas einsetze, wurmt es

mich, wenn es nicht gelingt. Im Beruf kann ich aber

gut damit umgehen, in Spiel und Sport zeige ich gern

auch mal Emotionen.

Wenn Sie in der Schweiz drei Dinge verändern könnten,

welche wären das?

Erstens sollten wir weniger Gartenhag-Denken

haben und ganzheitlichere Lösungen vorziehen – im

Sinne der interinstitutionellen Zusammenarbeit, die

in den SKOS-Richtlinien festgehalten ist. Zweitens

sollten wir die sprachliche Vielfalt unseres Landes

nutzen. Sie ermöglicht, verschiedene Blickwinkel zu

haben und so gute Lösungen zu finden. Und drittens

sollte die Schweiz ihren Beitrag für eine friedliche

und gerechte Welt leisten, gerne noch etwas engagierter

als heute.

Für welches Ereignis oder für welche Begegnung würden

Sie ans andere Ende der Welt reisen?

Im Moment versuche ich, möglichst nicht so weit

zu reisen, dass ich das Flugzeug nehmen muss, damit

mein ökologischer Fussabdruck nicht zu gross

wird. Immer gelingt mir das aber nicht. Spannend

wäre für mich, in ein Land zu reisen, das gerade im

Aufbruch ist. Vor Kurzem habe ich einen Artikel gelesen

über ein Pilotprojekt in Ruanda, wo Blutkonserven

per Drohnen verschickt und so die Probleme der

schlechten Verkehrswege gelöst werden sollen.

Welche drei Gegenstände würden Sie auf eine verlassene

Insel mitnehmen?

Zuerst mal Jasskarten und gute Freunde. Auf dieser

Insel hätte ich sicher viel Zeit zum Jassen und

zusammen mit den Freunden würde es nicht langweilig.

Und dann noch mein Rennvelo, mit dem ich

einmal pro Tag rund um die Insel fahren würde.

Was bedeutet Ihnen Solidarität?

Solidarität ist für mich ein wichtiger Teil des

Menschseins. In unserer Verfassung steht ja auch

schon am Anfang: Die Stärke des Volkes misst sich

am Wohl der Schwachen, ein sehr starker Satz. In

der Schweiz haben wir in den letzten rund 70 Jahren

ein Instrumentarium geschaffen, das die Solidarität

sichert: So etwa die AHV, die obligatorische

Krankenversicherung, die IV und als letztes Netz

6 ZeSo 4/16 13 fragen


Markus kaufmann

Bild: B. Devènes

Markus Kaufmann, geboren 1962, lebt und arbeitet in Bern. Er hat als Nachfolger

von Dorothee Guggisberg am 1. Dezember die Leitung der Geschäftsstelle

der SKOS in Bern übernommen. Der ausgebildete Sozialarbeiter ist seit

vielen Jahren im Sozial- und Gesundheitswesen tätig; in den letzten Jahren

war er Projektleiter Gesundheitsförderung und Prävention der Gesundheitsdirektorenkonferenz

(GDK) sowie Geschäftsführer der Vereinigung der

kantonalen Beauftragten für Gesundheitsförderung (VBGF).

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die Sozialhilfe. Alle diese Einrichtungen sind unter

Druck. Es gilt, sie zu verteidigen und gleichzeitig so

anzupassen, dass sich die Solidarität dem gesellschaftlichen

Wandel anpasst und neue Armutsrisiken

einbezieht.

An welches Ereignis in Ihrem Leben denken Sie besonders

gerne zurück?

Schon fast erwachsene Kinder haben keine Freude,

in solchen Interviews vorzukommen. Deshalb

gehe ich etwas weiter zurück. Im Sommer 1989

stand ich mit Bekannten aus Ostberlin auf jener Seite

der Mauer, an der sich der Todesstreifen befand.

Die Mauer schien unverrück- und unbezwingbar.

Vier Monate später wurde sie von feiernden Menschen

überwunden. Das war der Abend vor meiner

letzten Uni-Prüfung. Die Welt veränderte sich mit einer

friedlichen Revolution und ich stand mittendrin.

Ein euphorisches Gefühl, an das ich mich gerne erinnere,

auch wenn sich nicht alles so gut entwickelte,

wie wir damals dachten.

Gibt es Dinge, die Ihnen den Schlaf rauben?

Ich habe einen recht guten Schlaf, aber es gibt

schon Momente, in denen ich mich im Bett drehe

und mir den Kopf zerbreche. Das kann ein Konflikt

oder ein schwieriges Projekt sein. Manchmal kommen

mir aber gerade in solchen Momenten neue Lösungsideen

in den Sinn.

Welcher Begriff ist für Sie ein Reizwort?

Eigentlich halte ich nichts von den Unwort-

Debatten. Sie laufen meist nach dem Muster: Provokateure

gegen politisch Korrekte und bringen einen

kaum weiter. Ich störe mich oft an einem zu starken

Fachjargon, der in jeder Berufsgruppe anzutreffen

ist, das meine ich sehr wohl auch selbstkritisch. Am

deutlichsten merke ich es jeweils, wenn unser Übersetzer

mich fragt, was ich mit diesem Satz in einem

Konzept gemeint hätte und ich eingestehen muss,

dass ich es selber nicht mehr verstehe.

Haben Sie eine persönliche Vision?

Auf mein neues Arbeitsfeld bezogen: eine Gesellschaft,

die Armut und Ausgrenzung frühzeitig und

wirksam verhindert, sodass weniger Menschen auf

Sozialhilfe angewiesen sind.

13 fragen 4/16 ZeSo

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Wohnkosten und Sanktionen

bei jungen Erwachsenen

Der 20-jährige Markus Künzi erhält nach dem Tod seiner Mutter Sozialhilfe. Nach der obligatorischen

Schule tritt er keine Lehrstelle an und bricht auch das auferlegte Jugendprogramm ab. Nun stellt

sich die Frage, ob die Sozialhilfe gekürzt werden kann und in welcher Höhe?

Markus Künzi* ist 20 Jahre alt und nach

dem unerwarteten Tod seiner Mutter auf

Sozialhilfe angewiesen. Nach dem Auflösen

der Familienwohnung hat er ein Zimmer

bei einer älteren Dame im Kellergeschoss

bezogen. Markus Künzi schloss die

obligatorische Schule zwar ab, trat jedoch

danach keine Lehrstelle an. Ihm wurde seitens

der Sozialbehörde die Auflage gemacht,

ein Jugendprogramm zu besuchen,

welches ihm den Anschluss an eine Berufsausbildung

ermöglichen würde. Der

20-Jährige zeigte von Anfang an wenig

Motivation, das Programm zu absolvieren.

Nach wenigen Wochen brach er es ab.

PRAXIS

In dieser Rubrik werden exemplarische Fragen aus

der Sozialhilfe praxis an die «SKOS-Line» publiziert

und beantwortet. Die «SKOS-Line» ist ein webbasiertes

Beratungsangebot für SKOS-Mitglieder.

Der Zugang erfolgt über www.skos.ch Mitgliederbereich

(einloggen) SKOS-Line.

Frage

Kann in der Folge eine Kürzung verfügt

werden und wie hoch darf diese ausfallen?

Grundlagen

Auf den 1. Januar 2016 sind die SKOS-

Richtlinien angepasst worden. Seither gelten

für junge Erwachsene, also Personen

zwischen dem vollendeten 18. und dem

vollendeten 25. Altersjahr, besondere

Empfehlungen beim Grundbedarf und bei

den Wohnkosten. Gleichzeitig wurde für

alle Anspruchsgruppen der Ansatz für die

maximale Kürzung des Grundbedarfs von

15 auf 30 Prozent erhöht.

Generell gilt, dass junge Erwachsene

verpflichtet sind, Bildungs- und Integrationsangebote

konsequent zu nutzen. Dies

mit dem Ziel, eine langfristige Sozialhilfeabhängigkeit

zu vermeiden. Wie alle

anderen Anspruchsgruppen sind auch sie

angehalten, alles Zumutbare zu unternehmen,

um ihre Situation zu verbessern. Was

im Einzelfall gilt, ist im Rahmen einer Auflage

zu konkretisieren. Eine enge Betreuung

und Begleitung steht in solchen Fällen

allerdings noch mehr im Vordergrund als

bei älteren Personen.

Werden Auflagen und Weisungen nicht

eingehalten, können angemessene Sanktionen

angeordnet werden. Bei jungen

Erwachsenen dienen Sanktionen primär

der Erwirkung von Auflagen. Deshalb ist

zu empfehlen, eine Sanktion dann zu beenden,

sobald die erstrebte Auflage erfüllt

wird.

Die Spannbreite für die Kürzung des

Grundbedarfs im Umfang von 5 bis 30

Prozent gilt auch im Falle von Sanktionen

bei jungen Erwachsenen. Die Kürzung

muss stets der Schwere der Pflichtverletzung

entsprechen; die maximale Kürzung

von 30 Prozent darf also generell nur bei

besonders stossendem oder mehrfach

wiederholtem, unentschuldbarem Fehlverhalten

angeordnet werden. Besonderes

Augenmass ist bei jungen Erwachsenen

geboten, weil sie oft bereits einen tieferen

Grundbedarf erhalten und so durch eine

Kürzung härter getroffen werden. Eine

Kürzung um 30 Prozent ist entsprechend

nur in wenigen Ausnahmefällen rechtlich

haltbar.

Antwort

In der vorliegenden Situation ist rasch und

sorgfältig zu prüfen, weshalb die Motivation

zur Teilnahme an einem Jugendprogramm

bei einem jungen Menschen derart

gering ausfällt, und was nötig wäre, damit

eine Berufsausbildung gelingen kann. Der

Beizug von Fachpersonen ist zu empfehlen.

Der Abbruch des Jugendprogramms

durch Herrn Künzi ist nicht als Bagatelle

einzustufen. Eine Sanktion ist angezeigt,

damit die Schwere der Pflichtverletzung

verdeutlicht werden kann und die aufgestellten

Regeln an Verbindlichkeit gewinnen.

Wegen der bereits bestehenden

Einschränkungen beim Grundbedarf, des

Förderaspekts und weil es sich um einen

erstmaligen Vorfall handelt, ist eine gewisse

Zurückhaltung geboten. Angemessen

erscheint eine Kürzung von maximal

15 Prozent, welche in einem ersten Schritt

auf drei Monate zu befristen ist. Wird das

Jugendprogramm bereits vor Ablauf dieser

Frist wieder aufgenommen, ist auch die

Sanktion vorzeitig aufzuheben. •

*Name geändert

Claudia Hänzi

Kommission Richtlinien und Praxis der SKOS

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ZeSo 4/16 praxis


«Arbeiten im Alter wird immer mehr

zum Thema werden»

François Höpflinger, Prof. für Soziologie, hat sich überJahrzehnte mit der demografischen

Entwicklung, Familienfragen, und schliesslich zunehmend mit dem Alter befasst. «Eigentlich sollte

man eine Erwerbsersatzversicherung einführen», schlägt der Wissenschaftler vor.

«ZESO»: Herr Professor Höpflinger,

die AHVplus-Initiative wurde von der

Stimmbevölkerung verworfen. Die

Altersreform des Bundes läuft Gefahr,

ebenfalls zu scheitern. Die Altersvorsorge

an künftige Entwicklungen anzupassen,

scheint ein schier unmögliches

Unterfangen; was ist da los?

François Höpflinger: Vielen ist wohl

aufgestossen, dass die Initiative auch die

AHV-Renten der Millionäre angehoben

hätte. Damit stellte man die Generationensolidarität

in Frage. Von Armut betroffen

sind heute noch mehr Familien als Rentner.

Ausserdem hat die AHV-Kasse letztes

Jahr erstmals schwarze Zahlen geschrieben.

Im Moment hat Sozialausbau grundsätzlich

keine Chance. Sozialabbau wird allerdings

auch nicht akzeptiert. Es bräuchte

vielleicht eine ganz andere Lösung.

Woran denken Sie?

Eigentlich sollte man eine Erwerbsersatzversicherung

einführen. Egal ob

jemand krank, arbeitslos, im Mutterschaftsurlaub

oder alt ist, würde er oder

sie Beiträge aus der Erwerbsersatzversicherung

erhalten. Alle nicht erwerbsfähigen

Menschen, also auch Kinder, bekämen

zusätzlich Ergänzungsleistungen. Die

Erwerbsersatzversicherung für alle hätte

auch den Vorteil, dass man die Schnittstellenprobleme

nicht mehr hätte, wo Einsparungen

bei der einen Kasse zu Mehrausgaben

in der anderen führen. Diesen Effekt

spürt man gerade im Bereich der Sozialhilfe

als letztes Auffangnetz immer wieder

deutlich.

Es wird ja viel argumentiert, es gebe

gar keine Altersarmut. Stimmt das?

Mit der AHV und den Ergänzungsleistungen

ist die Existenzsicherung im Alter

theoretisch gewährleistet. Hingegen genügt

dies nicht für einkommensschwache

Personen, die etwas Vermögen oder

Wohneigentum haben. Auch Rentner, die

aus einer günstigen Mietwohnung ausziehen

müssen, haben häufig keine Chance,

eine mit ihrer Rente finanzierbare Wohnung

zu finden. Die anrechenbaren Mietkosten

bei den Ergänzungsleistungen sind

zudem tiefer als das heutige Mietzinsniveau

in Städten. Viele sind sich dieser Situation

nicht bewusst, solange sie in einer

günstigen Wohnung leben. Natürlich betrifft

das auch junge Familien, die manchmal

grosse Schwierigkeiten haben, mehr

als 2000 Franken pro Monat für die Miete

aufzubringen. In Pflegeheimen leben deshalb

auch Menschen, die an und für sich

keine Pflege benötigen, aber keine andere

bezahlbare Wohnform finden. Es wäre sicher

sinnvoll, die anrechenbaren Mietkosten

bei den EL zu erhöhen.

Es heisst überall: Wohneigentum –

Ihre sichere Altersvorsorge. Warum

haben Hauseigentümer Probleme?

Der grösste Teil der jetzt ins Rentenalter

kommenden Personen – etwa 54 Prozent

– sind Hauseigentümer. Eine ansehnliche

Zahl von ihnen besitzt sogar noch eine

Zweitwohnung. Viele haben für den Kauf

des Wohneigentums Gelder aus der beruflichen

Altersvorsorge vorbezogen. Sie

erhalten dann im Alter weniger Rente. Zu

Problemen führt es vor allem bei Wohneigentümern,

die nach der Pensionierung in

einer zu grossen oder zu luxuriösen Wohnung

leben, die sie sich nicht mehr leisten

können.

Probleme haben also nicht nur diejenigen,

die immer schon arm waren,

sondern gerade auch die mittleren

Einkommen, die besonders unter den

sinkenden Renten der beruflichen

Vorsorge zu leiden haben – ob mit

oder ohne Wohneigentum.

françois höpflinger

François Höpflinger (geb. 1948) hat zwei

erwachsene Kinder und vier Enkelkinder.

Er war bis 2013 Titularprofessor an der

Universität Zürich, leitete Forschungsprojekte

zu demografischen und familiensoziologischen

Themen und 1992–1998 das

Nationale Forschungsprogramm (NFP 32)

Alter/ Vieillesse/ Anziani. Seit 2014 ist er Mitglied

der Leitungsgruppe des Zentrums für

Gerontologie an der Universität Zürich.

Es gibt in der Tat eine grosse Polarisierung

bei den Renteneinkommen aus der

zweiten Säule. Bei der beruflichen Vorsorge

ist das Ungleichheitsmass 0.73, bei

der AHV nur 0.11 (1 entspricht völliger

Ungleichheit, 0 völliger Gleichverteilung,

Anm. der Red.). 44 Prozent der Menschen

im Rentenalter geben das Geld aus, das

reinkommt. Sie sind also nicht in der Lage,

Reserven anzulegen. Und weitere 16 bis

18 Prozent müssen ihr angespartes Vermögen

aufbrauchen. Vor allem längere

Pflegebedürftigkeit im Alter kann selbst

grosse Vermögen auf Null reduzieren.

Tatsache ist, dass die Menschen

immer älter werden und die Altersvorsorge

immer mehr in Finanzierungsprobleme

rutschen wird. Als Lösung

in aller Munde ist jetzt die längere

Erwerbsarbeit im Alter. Auch Sie wären

ja eigentlich schon im Ruhestand. Ist

das Rentenalter 65 zu tief?

Langfristig wird die Erhöhung des Rentenalters

unumgänglich sein, schon allein

deshalb, weil wir einen Fachkräftemangel

haben.

Stellen wir uns vor, die Politik setzt

in einigen Jahren das Rentenalter auf

10 ZeSo 4/16 interview


«Man muss die

Lernhierarchie

umkehren. Die

Jungen müssen

den Alten sagen,

wie Management

heute funktioniert.»

67-70 Jahre fest. Was wären Ihrer einschätzung

nach die Folgen?

Ein höheres Rentenalter braucht eine

Reihe von Begleitmassnahmen: Eine Weiterbildungspolitik

50Plus, neue Arbeitszeiten

mit Ruhephasen etc. Vieles müsste

überdacht werden. Auch die klassischen

Karriereverläufe. Förderlich wäre auch die

Einführung von AHV-Timeout-Phasen, es

müsste möglich sein, während zwei Jahren

AHV-Rente zu beziehen, dann aber wieder

in den Arbeitsmarkt zurückzukehren. Jetzt

ist es ja so, dass man die AHV ab einem

bestimmten Alter bezieht, ob man nun will

oder nicht.

Aber auch mit einem höheren Rentenalter

wird die Rente für viele nicht

genügen, und sie werden auch im Rentenalter

noch etwas dazu verdienen

müssen, sofern das möglich ist.

Das wird sicher immer häufiger der Fall

sein. Das Problem ist, dass jetzt viel höhere

Renten ausbezahlt werden, als das in Zukunft

der Fall sein wird. Das ist eigentlich

nicht nachhaltig. Arbeiten im Alter wird –

wie in den USA – auch in der Schweiz immer

mehr ein Thema werden. Dabei kann es

dazu kommen, dass pensionierte Menschen

vermehrt eine Art Reservearmee für den Arbeitsmarkt

bilden und die Erwerbsarbeit im

Alter je nach Konjunktur schwankt.

In der Sozialhilfe wächst die Gruppe

der 56- bis 65-jährigen deutlich. Es ist

nach wie vor für die meisten älteren

Arbeitnehmer enorm schwierig, eine

neue Stelle zu finden. Sozialversicherungstechnisch

fände also mit einer

Rentenaltererhöhung eine Verschiebung

von der AHV in die ALV resp.

Sozialhilfe statt.

Das stimmt natürlich. Stellen für

60Plus gibt es praktisch keine. Selbst sozial

engagierte Unternehmen stellen lieber

einen jungen Arbeitslosen an als einen

alten, weil sie es als wichtig erachten, den

jungen in den Arbeitsmarkt zu verhelfen.

Wer mal draussen ist, kommt deshalb so

leicht nicht mehr in den Arbeitsmarkt zurück.

Viele, die 20 bis 30 Jahre lang im

selben Betrieb gearbeitet haben, wissen

zudem schlicht nicht, wie man sich bewirbt,

was heute verlangt wird, wie sie die

eigenen Kompetenzen richtig einschätzen.

Viele Betroffene machen sich selbständig.

interview 4/16 ZeSo

11


«Der Trend wird sein, dass die pensionierte Generation

eine Art Reservearmee für den Arbeitsmarkt bildet.»


Zwei von fünf erwerbstätigen Rentnern

sind heute selbständig, 14 Prozent arbeiten

im Familienbetrieb weiter.

Was bräuchte es denn für Massnahmen,

damit die älteren Arbeitnehmer

länger berufstätig bleiben können?

Müssen Betriebe zum Beispiel gezwungen

werden, ihren Angestellten

Weiterbildung zu ermöglichen?

Man kann das Thema Weiterbildung

nicht allein den Betrieben überlassen.

Diese verfolgen ihre eigenen Interessen.

Aber man könnte aus der AHV Beiträge

an die Weiterbildung bezahlen. In vielen

Branchen müssen Angestellte ihre Weiterbildung

selbst bezahlen, auch wenn sie

sehr sinnvoll wäre, wie zum Beispiel eine

Weiterbildung in der Pflege von Demenzkranken

für Pflegefachfrauen. Nicht alle

können sich so eine Weiterbildung leisten.

Gesundheitsvorsorge, Altersteilzeit, Umschulung

gibt es nur für Arbeitslose und

nicht für ältere Stelleninhaber, denen diese

Massnahmen einen längeren Verbleib auf

dem Arbeitsmarkt oder Selbständigkeit ermöglichen

würden. Die OECD hat in einer

in diesem Jahr publizierten Untersuchung

kritisiert, dass in der Schweiz die Massnahmen

für die Arbeitnehmenden 50+ ganz

der Wirtschaft überlassen sind. Immerhin

passiert jetzt immer mehr hinter den Kulissen.

Offenbar wird Attraktivität für 50+ allmählich

als Wettbewerbsvorteil anerkannt.

Wichtig ist, dass jetzt sehr viele Projekte

realisiert werden.

Was sind das für Projekte?

Es gibt eine ganze Reihe von Organisationen,

Verbänden oder auch Unternehmen,

die hinter den Kulissen neue Modelle erarbeiten

und einüben. Das Netzwerk Silberfuchs

befasst sich beispielsweise mit dem

späteren Rückzug aus dem Arbeitsleben,

andere Initiativen mit dem Thema «mit 55

noch eine neue Unternehmung gründen».

Es passiert viel, auch in der Wirtschaft. Es

wird jetzt hinter geschlossenen Vorhängen

das neue Stück geprobt, während auf der

Bühne noch das alte gespielt wird. Es ist

manchmal besser, die Politik nicht aufzuscheuchen.

Sie sind auf diesem Gebiet selbst aktiv.

Was sind Ihre Erfahrungen?

Viele Angehörige der aktuellen Generation

50+ leben noch in der Welt einer

linearen beruflichen Karriere ohne Brüche

und Neuorientierungen. Verantwortung an

jüngere Personen im Betrieb abzugeben,

wird oft noch als Statusverlust betrachtet.

Doch genau das müsste geschehen. Vielerorts

muss man die Lernhierarchie umkehren.

Die Jungen müssen den Alten sagen,

wie Management heute funktioniert.

Was wären Ihrer Meinung nach wichtige

Elemente einer neuen Arbeitswelt,

in der auch ältere Menschen noch

aktiv bleiben können?

Wir müssen die Trennung von bezahlter

und unbezahlter Arbeit aufheben, beispielsweise

mit Zeitgutschriften für die

Pflege im Alter. Wir müssen ganz andere

Berufskarrieren verstehen lernen. Wir

müssen das Hintereinander von Lernen

– Arbeiten – Rente in ein Neben- und

Miteinander verwandeln. Wichtig wird lebenslanges

Lernen, lebenslanges Aktivsein

– bezahlt und unbezahlt, möglicherweise

auch in Form eines Zivildienstes; Praktika

für Universitätsangehörige, lebenslange

Möglichkeiten, Unternehmen oder Firmen

zu gründen, und immer wieder Ruhephasen

– Mutter- und Vaterschaftsurlaub, mal

ein Sabbatical, Teilzeit-Arbeit. Es braucht

aber in jedem Fall eine soziale Abfederung

für die, die es nicht schaffen.

Auch Sie sind eigentlich im Rentenalter

und widmen immer noch einen

grossen Teil Ihrer Zeit der Forschung.

Was treibt Sie an?

Ich muss betonen, dass ich nie in fester

Anstellung war. Ich habe immer projektbezogen

gearbeitet. Wir haben uns einfach

interessante Themen gesucht. Am Anfang

war das die Unternehmenskonzentration,

12 ZeSo 4/16 interview


da haben wir dann aber so viel herausgefunden,

dass uns die Forschungsgelder abgestellt

wurden (lacht).

Anhand der langen Liste Ihrer Veröffentlichungen,

kann man erkennen,

dass Sie in der Forschung von der Familienplanung,

der Familie,und dem

demografischen Wandel zum Thema

Armut, Alter wanderten und damit den

Phasen des eigenen Lebens folgten. Ist

das eigene Leben für Sie die wichtigste

Quelle der Inspiration?

Das stimmt. Ich habe mich gern mit

den Themen beschäftigt, die mit dem eigenen

Lebenszyklus zu tun haben. Dadurch

ergibt sich auch eine gewisse Verankerung

meiner wissenschaftlichen Arbeit in der

Praxis. Man versteht besser, was die Zahlen

real bedeuten können. Seit den 90er-

Jahren widme ich mich dem Alter.

Eigentlich selbst schon im Rentenalter, ist François

Höpflinger auf seinem Forschungsgebiet immer noch

aktiv.

Bilder: Palma Fiacco

Was waren Ihre wichtigsten Erkenntnisse

in der Altersforschung?

Zunächst lautete mein Auftrag herauszufinden,

was das Alter für Katastrophen

auslöst. Ich war schliesslich positiv überrascht

festzustellen, dass das Alter gar

nicht so katastrophal ist. Im Gegenteil,

die Zahlen zeigen zu einem grossen Teil

positive Trends: Beispielsweise hat die

Einsamkeit eher abgenommen und auch

die Altersarmut, wobei diese jetzt eher wieder

ansteigen dürfte. Auch das altersspezifische

Risiko einer Demenz erkrankung

sinkt derzeit. Arme Alte werden deshalb

immer mehr marginalisiert, weil sie in der

Schweiz – anders als beispielsweise in den

meisten osteuropäischen Ländern – eine

kleine Minderheit darstellen. Das Problem

ist, dass es denen, denen es schlecht geht,

noch schlechter geht, wenn es der Mehrheit

besser geht. Armsein in einem reichen

Quartier ist noch schwieriger und macht

einsam.


Das Gespräch führte:

Ingrid Hess

interview 4/16 ZeSo

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Massgebend ist der Mensch in seiner

individuellen Notsituation

Die Sozialhilfegesetze der Kantone sehen (explizit oder implizit) vor, dass grundsätzlich die

individuellen Bedürfnisse und die Gegebenheiten des Einzelfalles massgebend sind. Das

sogenannte Individualisierungsprinzip gilt als typischer Leitsatz der Sozialhilfe.

Mit der Aufklärung und der in der Soziologie bekannten

Individualisierung erhielt das Individuum eine neue Kernstellung

in der Gesellschaft. Der Mensch als autonomes Wesen mit eigener

Würde, persönlichen Bedürfnissen und Interessen wurde zur

Zweckbestimmung, Gestaltungs- und Beurteilungsnorm. In

der Folge fand um die Wende zum 20. Jahrhundert auch im

Armenwesen ein Umdenken statt. Anstelle des Almosenverteilens

an das Bettlervolk trat die sogenannte rationelle Armenpflege.

Neu wurden die einzelnen bedürftigen Personen regelhaft aus

der Masse hervorgehoben und eine Hilfe unter Berücksichtigung

ihrer individuellen Bedürfnisse und Verhältnisse gewährt

(Individualisierungsprinzip). Das Ziel war eine humane,

zweckdienliche und planmässige Unterstützung.

Um die Mitte des 20. Jahrhunderts setzte sich die aus den USA

und Kanada stammende Methode des «social casework» durch.

Die Bedürftigen wurden neu als Individuen mit eigener Subjektstellung

wahrgenommen. Ihnen wurde eine Mitwirkung im

Hilfeprozess zugestanden und es wurde auf eine Hilfe zur Selbsthilfe,

Aktivierung der eigenen Ressourcen sowie Übernahme von

Selbstverantwortung geachtet. Während die Individualisierung

der Hilfe zuerst nur in Ansätzen in den kantonalen Gesetzen über

das Armenwesen verankert war, figurierte sie ab Mitte des 20.

Jahrhunderts als positiv-rechtlicher Grundsatz der Sozialhilfe in

den Fürsorge- und späteren Sozialhilfegesetzen. Staatliche Unterstützung

soll auf die individuelle Situation zugeschnitten werden.

Entsprechend dieser rechtlichen Vorgabe müssen die Akteure

der Sozialen Arbeit bis heute Massarbeit leisten. Im Zentrum der

Fallarbeit stehen die in Not geratene Person und ihre individuelle

Situation. Ihre sozialen Probleme werden methodisch erfasst. Die

Bedürftigkeit wird durch die individuellen Verhältnisse, die stets

auch im sozialen Kontext zu betrachten sind, bestimmt und die

Hilfe entsprechend bemessen.

«Die Sozialhilfe bewegt

sich im Grundrechtsbereich

des Persönlichkeitsschutzes,

weshalb

die persönlichen

Bedürfnisse und

Verhältnisse besonders

zu beachten sind.»

Der Individualisierungsgrundsatz wird auch im umfassenderen

Sinne, das heisst in seiner Funktion der Herstellung von Einzelfallgerechtigkeit,

verstanden. Er dient nicht nur als Massstab

für die Bemessung, sondern auch für die Anspruchsklärung, Kürzung

und Rückerstattung von Leistungen. In der Sozialhilfe wird

durchwegs individualisiert. Sozialhilfeentscheide erfordern eine

eingehende Sachverhaltsabklärung und eine umfassende Abwägung

von Zumutbarkeits-, Bedürfnis-, Verhältnismässigkeits- und

Härtefallaspekten. Es geht darum, den Menschen in einer individuellen

Notsituation richtig zu sehen und in jedem Einzelfall den

materiell richtigen Entscheid zu finden. Da sich die Sozialhilfe im

Grundrechtsbereich des Persönlichkeitsschutzes bewegt, sind das

Gebot der Menschlichkeit und die persönlichen Bedürfnisse und

Verhältnisse besonders zu beachten.

Wirtschaftliche Hilfe relativ bestimmt geregelt

Um die Individualisierung sicherzustellen, räumen die kantonalen

Gesetze, die zur Bemessung der Hilfe teilweise auf die SKOS-

Richtlinien verweisen, den Sozialhilfebehörden Ermessens- und

Beurteilungsspielräume bei der Gewährung von Sozialhilfe ein.

Entsprechend haben die Sozialhilfebehörden unbestimmte

Rechtsbegriffe im Einzelfall anzuwenden, beispielsweise «situationsbedingte

Leistungen im Ermessen der Sozialhilfebehörden

[SIL]» gemäss SKOS-Richtlinien oder «soweit zumutbar». Weiter

haben sie aus mehreren Arten von Hilfeleistungen wie Geld- oder

Sachleistungen, Kostengutsprachen, Beratung, Information, Vermittlung,

Betreuung und Begleitung die im Einzelfall passenden

auszuwählen. Sie müssen die Hilfeleistungen kombinieren und

über die Ausgestaltung und den Umfang entsprechend den individuellen

Bedürfnissen und Gegebenheiten befinden. Die wirtschaftliche

Hilfe ist mit Ausnahme der erwähnten SIL in den kantonalen

Gesetzen relativ bestimmt geregelt. Bei der persönlichen

Hilfe ist hingegen relativ wenig festgelegt. Teilweise bestehen besondere

Härtefallklauseln.

Die Gewährung von Hilfe muss rechtmässig, zweckmässig und

insgesamt sachlich nachvollziehbar sein, damit das Ermessen als

pflichtgemäss und nicht rein subjektiv ausgeübt gilt. Die Behörden

haben eine Rechtspflicht zur Objektivität. Die Entscheide

müssen zudem eingehend begründet werden. Um die Angemessenheit

von individuellen Leistungen, insbesondere von situationsbedingten

Leistungen (SIL) beurteilen zu können, kann ein

Prüfschema dienen (s. Kasten).

Die Zusammenarbeit mit der hilfesuchenden Person ist von

erheblicher Bedeutung. Ihre persönliche Notsituation kann nur

durch Kooperation und professionelle Soziale Arbeit angemessen

erhoben und bearbeitet werden. Die Betroffenen sind zur Mitwir-

18 ZeSo 4/16 SCHWERPUNKT


ermessen und Spielräume

Eine gute Zusammenarbeit ist von grosser Bedeutung, um die Notsituation richtig zu erfassen.

Bild: Keystone

kung verpflichtet und berechtigt. Sie verfügen jedoch über kein

explizites Wunsch- oder Wahlrecht in bestimmten Situationen.

Solche Rechte sind beispielsweise im Erwachsenenschutzrecht

oder deutschen Sozialgesetzbuch enthalten. Zu den Methoden der

Beratung und Betreuung wird in den kantonalen Gesetzen wenig

geregelt. Vereinzelt wird auf fachliche Grundsätze verwiesen, die

eingehalten werden müssen. Es kann demnach eine Vielfalt von

fachlich anerkannten Methoden angewendet werden. Diese Methodenvielfalt

sollte gesetzlich stets gewährleistet bleiben, damit

die Sozialarbeitenden im kommunikativen Hilfsprozess angemessen

auf die betroffene Person und ihre Situation eingehen und bei

Bedarf neue Methoden anwenden können. Vorgaben der Sozialdienste

zwecks Vereinheitlichung der internen Beratungspraxis

sind denkbar.

In der Sozialhilfe wird auch generalisiert. So wird beispielsweise

der Grundbedarf für den Lebensunterhalt in Form einer Pauschale

ausgerichtet (GBL-Pauschale gemäss SKOS-Richtlinien).

Soll die Pauschale im Einzelfall unterlaufen werden, müssen triftige

Gründe vorliegen. Das Interesse an einer genau den individuellen

Verhältnissen entsprechenden Hilfe muss das Interesse

an einem praktikablen und ökonomischen Vollzug der Sozialhilfe

und an minimaler Rechtssicherheit über die monatliche Hilfeleistung

und Möglichkeit der selbstbestimmten Budgeteinteilung

klar überwiegen (deutliche Privilegierung). Ansonsten könnte

der Staat unter dem Deckmantel des Individualisierungsprinzips

jederzeit die aufgrund einer komplexen Berechnung festgelegte

GBL-Pauschale wieder unterlaufen.


Iris Schaller

Amt für Erwachsenen- und Kindesschutz Stadt Bern, Abteilungsjuristin

Prüfschema für die

Angemessenheit von SIL

(1) Vorliegen einer umfassenden Sachverhaltsabklärung

(2) Deckung des individuellen Bedarfs

(3) Geeignetheit/Wirksamkeit

(4) Zielgerichtetheit

(5) Zumutbarkeit

(6) Kosten-Nutzen-Verhältnis

(7) Risiken-Chancen-Verhältnis

(8) Wahrung der Untergrenze (Grundrecht auf Hilfe in Notlagen)

(9) Wahrung der Obergrenze (soziales Existenzminimum)

(10) Vermeidung eines Härtefalls

(11) Rechtsgleichheit (Hilfe im Rahmen des Gesetzes und der

Richtlinien; bei besonderem Einzelfall in Abweichung von

Richtlinien).

publikation

Iris Schaller Schenk, Das Individualisierungsprinzip, Bedeutung in der

Sozialhilfe aus verfassungs- und verwaltungsrechtlicher Perspektive, DIKE

Verlag, 2016.

SCHWERPUNKT 4/16 ZeSo


Ermessen ist Auftrag und Kompetenz,

keine Frage des Beliebens

Die Ombudsstelle der Stadt Zürich macht immer wieder die Erfahrung, dass Mitarbeitende der

Sozialhilfe befürchten, den Ermessensspielraum zu überreizen. Das Gegenteil ist der Fall: In der

Praxis werden die bestehenden Spielräume zu wenig ausgenutzt.

Ermessen ist eine Gestaltungskompetenz für die gesamte Verwaltungstätigkeit

und ist bei der Anwendung in allen Bereichen der

Rechtsordnung wahrzunehmen und auszufüllen. Ihr kommt aber

in der Sozialhilfe aufgrund des Individualisierungsgrundsatzes

besondere Bedeutung zu. Die Gesetzgebung trägt dem auch mit

vielen «Kann»-Vorschriften, alternativen Handlungsmöglichkeiten

und unbestimmten Rechtsbegriffen Rechnung. Die Gesetzgebung

zur Sozialhilfe wie auch die SKOS-Richtlinien erfuhren in den letzten

Jahren vor allem aufgrund des politischen Drucks eine grössere

Regeldichte und wurden in der Regel restriktiver. Einzelfragen,

beispielsweise das Autoverbot im Kanton Zürich, wurden teils heftig

debattiert. Doch die Problematik liegt vor allem bei der mangelnden

Ausnutzung des nach wie vor bestehenden Handlungsspielraums

durch die Akteurinnen und Akteure in der Praxis.

Der politische Diskurs, dem oftmals eine mediale Skandalisierung

von Einzelfällen vorausgeht, verfehlt aber seine Wirkung

nicht: Mitarbeitende der Sozialhilfe berichten der Ombudsstelle

immer wieder, dass sie sich unter Druck fühlen, den Ermessensspielraum

nicht überreizen möchten und nicht verantwortlich sein

wollen für allfällig neue Polemiken, die dann wiederum zu neuen

Einschränkungen und restriktiveren Regelungen führen könnten.

Anderseits fehlt es teils auch am Bewusstsein, dass das dichte

Regelwerk eine kritische Überprüfung des Anzuwendenden und

damit die Berücksichtigung des Ermessens erfordert und nicht

einfach in Stein gemeisselt ist.

Bereichen Gesundheit, Erziehung und Bildung, Ausbildung und

Berufsleben, Wohnen sowie gesellschaftliche und kulturelle Teilnahme-

und Teilhabemöglichkeiten. Nicht zu vergessen sind die

spezifischen Bedürfnisse der Kinder der Klientinnen und Klienten.

Spricht die Ombudsstelle diese Bedürfnisse an und erkundigt sich

nach konkreter fachlicher Unterstützung und intensiverer Begleitung,

stösst sie zwar häufig auf Verständnis und die Einsicht, dass

diesbezüglich im konkreten Einzelfall durchaus Handlungsbedarf

bestehe. Gleichzeitig wird immer wieder bedauernd auf die beschränkten

Ressourcen hingewiesen, die eine Konzentration auf

die korrekte Ausrichtung der Wirtschaftshilfe erforderten und andere

Unterstützungsformen in den Hintergrund drängten. In diesen

Fällen kommt die Sozialhilfe ihrem gesetzlichen Auftrag nicht

oder zumindest nicht in genügendem Ausmass nach. Parallel dazu

wird auch der Ermessensspielraum eingeengt, indem bei der Prüfung

von einzelnen Massnahmen dem Verständnis für die Gesamtzusammenhänge

und die gegenseitige Beeinflussung der einzelnen

Faktoren nicht genügend Beachtung geschenkt wird.

Fokus auf korrekter Ausrichtung der Wirtschaftshilfe

In der politischen Diskussion steht bei der Sozialhilfe die Wirtschaftshilfe

im Fokus der Aufmerksamkeit. In der Öffentlichkeit interessieren

die Ausgaben für die Wirtschaftshilfe, die Kosten für die

gewährten einzelnen Leistungen und die Einzelheiten zu den jeweiligen

Budgets der Bezügerinnen und Bezüger. Aber auch in der

Praxis selbst ist eine Konzentration auf die Wirtschaftshilfe und damit

auf die pekuniären Leistungen wahrzunehmen. Dies engt nicht

nur den Blickwinkel auf die Aufgabe der Sozialhilfe unzulässig ein,

sondern führt automatisch zu einer Einschränkung des Ermessens.

Denn: Auftrag und Zielsetzung der Sozialhilfe ist die soziale Integration

der Betroffenen – mit sämtlichen Facetten. Damit verbunden

ist ein breiter Blickwinkel, der sämtliche Lebensbereiche miteinbeziehen

muss. Sozialhilfe heisst so verstanden auch die

Förderung und Unterstützung mit geeigneten Massnahmen in den

Sozialhilfe betrifft viele Themenbereiche.

Bild: Keystone

22 ZeSo 4/16 SCHWERPUNKT


Ermessen und Spielräume

Stattdessen wird der Schwerpunkt darauf gelegt, bei der Ausrichtung

der finanziellen Leistungen ja keine Fehler zu machen und vor

allem keine zu grosszügigen Auszahlungen vorzunehmen.

Ermessensausübung ist aufwändige Alltagsarbeit

Ermessensausübung verursacht Arbeit und kann zeitaufwändig

sein. Sie löst zuweilen auch Verunsicherung aus und stellt eine Herausforderung

dar. Es braucht die Bereitschaft, die Verantwortung

für die eigenen Überlegungen und vielleicht neue Lösungen zu

übernehmen und dafür einzutreten. Sie verlangt namentlich, dass

die zu treffende Entscheidung auf einer eigenständigen, situativen

Begründung basiert. Die Hinweise, man habe dies bisher immer so

gemacht oder das Gleichbehandlungsgebot verlange dies eben, wären

nicht ausreichend. Steigende Fallzahlen, mehr Klientinnen und

Klienten für die einzelnen Fallführenden und Sachbearbeitenden

wie auch der überall spürbare Spardruck sind sicherlich nicht förderlich

für die an sich erforderliche Berücksichtigung der Gerechtigkeit,

die es im Einzelfall zu beachten gilt, also für die angemessene

Ausübung des Ermessens. Sie widersprechen diesem Gebot,

erschweren dessen Wahrnehmung und sind für die Mitarbeitenden

im Arbeitsalltag auch spürbar. Den Hinweis auf die fehlenden zeitlichen

Kapazitäten hören wir öfters als Argument, wenn die Ombudsfrau

ein unsorgfältiges, auf den Einzelfall zu wenig ausgerichtetes

Abwägen des Ermessens kritisiert. In der Regel werden sich

Ombudsstelle und die für die Sozialhilfe Zuständigen in der Beurteilung

der Sache einig. Die Mitarbeitenden verweisen aber wiederholt

auf den grossen Aufwand, den eine angemessene Entscheidfindung

verlange und deren präjudizielle Wirkung, wenn nun immer

nach diesen Anforderungen und Kriterien vorzugehen sei. Mit ihren

personellen Ressourcen könne dieses an sich auch von ihnen gewünschte

Vorgehen schlicht nicht geleistet werden.

Die Ausübung des Ermessens stellt keine Verletzung des

Gleichbehandlungsgebots dar und steht auch in keinem Widerspruch

oder Spannungsverhältnis zu ihm. Im Gegenteil: Sie trägt

wesentlich zur Umsetzung des Gleichbehandlungsgebots bei,

konkretisiert und gestaltet es im Einzelfall. Sie ist auch nicht eine

Ausnahme, die nur zurückhaltend Beachtung finden und gröbste

Fehlentscheide korrigieren soll. Dieses Missverständnis begegnet

der Ombudsstelle aber in der Praxis immer wieder. Wo immer

die rechtlichen Vorschriften der Sozialhilfe einen Ermessensspielraum

einräumen, ist dieser wahrzunehmen. Die Ermessensausübung

ist also Alltagsarbeit. Ihr kann am besten Folge geleistet

werden, wenn die Mitarbeitenden bei einem Entscheid sich stets

überlegen, wie sie ihn für sich materiell, inhaltlich begründen,

welche Güter- und Interessenabwägungen sie vornehmen, welches

Argument schliesslich für sie ausschlaggebend ist. Dieses Begründungsgebot

kann die Rolle einer wirkungsvollen «Neunerprobe»

gegenüber der Macht der Gewohnheit, der langjährigen Praxis

oder dem Zeitdruck einnehmen.

Das Bewusstsein für die Bedeutung der Grund- und Menschenrechte

in der Sozialhilfe ist in den letzten Jahren erfreulicherweise

gestiegen. Dennoch erleben wir, wie schwierig es ist, dass das

Thema nicht nur als «nice to have» wahrgenommen, sondern als

Pflichtstoff erkannt wird, mit dem sich alle in der Sozialarbeit

und in der Sozialhilfe Tätigen ernsthaft auseinandersetzen und

beschäftigen sollten. Die Berücksichtigung der Grund- und Menschenrechte

in der Sozialhilfe stellt eine weitere, inhaltlich unerlässliche

Dimension für die Entscheidfindung dar. Sie hat daher

einen gewichtigen, selbständigen Platz einzunehmen. Gleichzeitig

beeinflusst sie aber auch die Ermessensausübung und liefert

relevante Begründungshilfen im Einzelfall.


Claudia Kaufmann

Ombudsfrau Stadt Zürich


Wie viel Misstrauen verträgt

die Soziale Arbeit?

Fälle von Sozialhilfemissbrauch sorgen für heftige Debatten in Medien und Politik. In der Folge

stehen das System Sozialhilfe und dessen Klientel unter scharfer Beobachtung. Ein Forschungsteam

der Hochschule Luzern untersuchte, wie latentes Misstrauen die Sozialarbeitenden beeinflusst.

In den letzten zehn Jahren fand eine ausgedehnte

Missbrauchsdebatte bezüglich der

Sozialleistungssysteme IV und Sozialhilfe

statt, die angefacht wurde durch die mediale

Verbreitung von Skandalfällen. Die Forderung

der Bevölkerung nach Transparenz

erscheint vor diesem Hintergrund legitim,

denn sie hat ein Recht darauf, zu erfahren,

wofür Steuergelder verwendet werden.

Ist das Misstrauen gerechtfertigt? In der

Schweiz beziehen über eine Viertelmillion

Menschen Sozialhilfe, hinzu kommen nach

seriösen Schätzungen genauso viele, die

zwar hilfsbedürftig sind, sich aber nicht an

den Staat wenden. Die Quote unrechtmässigen

Sozialhilfebezugs bewegt sich seit

Jahren um die ein bis zwei Prozent, selten

handelt es sich um Fälle eindrucksvollen

Ausmasses. Dennoch gerieten Sozialhilfebeziehende

durch die mediale Skandalisierung

spektakulärer Einzelfälle unter den

Generalverdacht des Sozialschmarotzertums.

Entsprechend gross war der politische

Druck auf die Sozialbehörden, das beschädigte

Ansehen der wirtschaftlichen Sozialhilfe

wieder herzustellen. Eine einschneidende

Massnahme war die Entscheidung

für den Einsatz polizeilich ausgebildeter Sozialhilfedetektive.

Hierdurch sollte u.a. das

verloren gegangene Vertrauen in das soziale

Sicherungssystem wieder gestärkt werden.

Die Gemüter mag diese Massnahme

beruhigt haben, dem Ansehen der Sozialen

Arbeit als Profession dürfte sie geschadet

haben. Das in dieser sozialpolitischen Entscheidung

zum Ausdruck kommende Misstrauen

richtete sich nämlich ebenso gegen

die Institution Sozialhilfe. Durch das Einschalten

Fachexterner wird die Funktionsfähigkeit

des Sicherungssystems selbst in

Zweifel gezogen, muss doch ein System,

von dem angenommen wird, dass es auf

fachexterne Hilfe angewiesen ist, schutzlos

erscheinen und dessen Mitarbeitende nicht

kompetent genug.

Unter Generalverdacht: Mitarbeitende der Sozialämter haben mit dem Misstrauen gegenüber der

Sozialhilfe zu kämpfen.

Bild: I.Hess

Informationen zur Studie

Für das Forschungsprojekt «Wie viel

Misstrauen verträgt die Soziale Arbeit?»

wurden verschiedene Untersuchungsmethoden

kombiniert, um der Komplexität des

Phänomens gerecht zu werden. Es wurden

59 Dossiers von Sozialhilfebeziehenden

sowie 338 Ermittlungsberichte analysiert

und 34 Interviews mit fallführenden

Sozialarbeitenden und Führungspersonen

geführt. Ferner wurden 136 mit Fallführung

betraute Mitarbeitende eines Sozialdienstes

einer Schweizer Stadt schriftlich befragt. Ergänzend

gaben 137 Bürgerinnen und Bürger

mit und ohne Sozialhilfeerfahrung zu ihren

Erfahrungen und Annahmen schriftlich

Auskunft. Das Projekt wurde vom Schweizerischen

Nationalfonds gefördert.

Diesen Schaden für ihre Profession beklagten

auch Sozialarbeitende, die im Rahmen

einer Studie der Hochschule Luzern –

Soziale Arbeit befragt wurden. Untersucht

wurde, welche unerwünschten Nebenwirkungen

auftreten, wenn der politische

Druck auf eine Sozialbehörde, ihre Kompetenz

bei der Missbrauchsbekämpfung

unter Beweis zu stellen, beherrschend wird.

Innerhalb der untersuchten Sozialbehörde

führte dieser Druck zu einer Kultur

des Misstrauens: Der Druck von aussen

wurde an die Mitarbeitenden weitergegeben

und wirkte in der Organisation fort.

Die Führung erliess eine Vielzahl neuer

Regeln, der Aufwand für die Überprüfung,

Absicherung und Kontrolle der Fälle stieg

stark an. Viele Mitarbeitende werteten diese

Massnahmen als mangelndes Zutrauen der

26 ZeSo 4/2016 Sozialarbeit


Führung in ihre Fähigkeiten. Dadurch war

das Verhältnis auch Jahre nach der vorerst

letzten Hochphase der öffentlichen Missbrauchsdebatte

noch angespannt: Rund

die Hälfte der befragten Sozialarbeitenden

war sich zum Zeitpunkt der Untersuchung

unsicher, ob sie nach einem Fehler Rückendeckung

vom Arbeitgeber bekommen

würde. Entsprechend gross waren die Unsicherheit

und Furcht vor Fehlern, 80 Prozent

der Interviewten berichteten hiervon.

Mehr Misstrauen

Und diese Furcht hat weitergehende Konsequenzen.

Steigt nämlich der Druck auf die

fallführenden Sozialarbeitenden, möglichst

viele Missbräuche aufzudecken, dann steigt

auch das generalisierte (das vom Einzelfall

unabhängige) Misstrauen gegenüber der

Klientel. Acht Prozent der befragten Sozialarbeitenden

gaben an, bereits grundsätzlich

der Klientel gegenüber misstrauisch zu

sein, weitere acht Prozent gaben an, teilweise

Schwierigkeiten zu haben, neuen Bezügerinnen

und Bezügern Vertrauen entgegenzubringen.

Beschleunigt wird diese

Entwicklung durch Benchmarking, ein organisationsinternes

Leistungsranking (Wer

deckt die meisten Missbrauchsfälle auf?).

Wer generalisiertes Misstrauen entwickelt

hat, ist als Sozialarbeiter oder Sozialarbeterin

im engeren Sinne nicht mehr

arbeitsfähig. Sozialarbeiter können nur

helfen, wenn die Klienten und Klientinnen

ihre sehr persönlichen Probleme offenlegen.

Dafür braucht es zwingend Vertrauen

– und zwar beidseitig. Mit naiver Vertrauensseligkeit

hat dies nichts zu tun. Die

Sozialhilfe bewegt sich von jeher im Spannungsfeld

zwischen Hilfe und Kontrolle.

Kontrolle ist aber nicht mit Misstrauen zu

verwechseln.

Misstrauen hat eine ganz andere Qualität,

ist ängstlich bis feindselig. Wer misstrauisch

ist, zweifelt die Aufrichtigkeit des

Gegenübers an. Der Fokus liegt nicht mehr

darauf, einen Verdacht ergebnisoffen zu

prüfen, vielmehr geht es darum, negative

Erwartungen zu bestätigen. Beispielsweise

wird die Unterstützung gekürzt, um die

Reaktion der Person darauf zu erfahren.

Wehrt sie sich nicht, wird dies als Beweis

für mangelnde Bedürftigkeit gewertet.

Oder ein Termin wird früh morgens angesetzt,

um zu testen, ob die Person auch

dann noch pünktlich erscheint. Jene, die

das System missbrauchen wollen, erwischt

man auf diese Weise weniger, denn wer etwas

im Schilde führt, bemüht sich um Unauffälligkeit.

Fortbleiben wird aber etwa,

wer unter Depressionen leidet. Misstrauen

ist grundsätzlich nicht dazu geeignet, das

Gegenüber besser zu durchschauen, weil

es den Blick auf wenig hilfreiche Hinweise

verengt und zur einseitigen Bestätigung eigener

Vorannahmen führt.

Misstrauen lässt sich nicht

verstecken

Misstrauen lässt sich im persönlichen Gespräch

zudem nicht verstecken und vergiftet

so die Arbeitsbeziehung. Sozialarbeitenden,

deren Selbst- und Fremdverständnis

zu einem grossen Teil der Helferrolle entspricht,

kann es erhebliche Rollenkonflikte

bescheren, wenn die Furcht vor dem öffentlichen

Scheitern eine misstrauische Grundhaltung

forciert oder diese sogar von einer

Behördenleitung erwartet wird. Alle Interviewten

thematisierten Rollenkonflikte und

90 Prozent der schriftlich befragten Mitarbeitenden

gaben an, dass es vorkomme,

dass sie entgegen ihrer eigenen Überzeugungen

handeln müssten.

Nun sind Ergebnisse aus einem Kanton

oder einer Behörde nicht repräsentativ für

die ganze Schweiz, und es war auch nicht

das Anliegen der Studie, eine Aussage darüber

zu treffen, was in Schweizer Sozialbehörden

abläuft. Die belegten ungünstigen

sozialen Prozesse können jedoch grundsätzlich

überall auftreten. Und zwar dann,

wenn eine Institution unter Druck gerät,

ihre Kompetenzen bei der Missbrauchsbekämpfung

besonders unter Beweis stellen

zu müssen. Positiv hervorzuheben ist

die Bereitschaft einer Sozialbehörde einer

Schweizer Stadt, die Auswirkungen dieses

Drucks genauer analysieren zu lassen.

Letztlich liegt es in der Verantwortung jeder

einzelnen Behörde, sich ernsthaft damit

auseinanderzusetzen, wie innerhalb der eigenen

Organisation mit dem Thema der Arbeit

im Spannungsfeld zwischen Vertrauen

und Misstrauen umgegangen wird.

Konstruktive Fehlerkultur nötig

Werden unerwünschte Nebenwirkungen

sozialpolitischer Entscheidungen nicht reflektiert,

könnte dies ungünstige Folgen haben,

die kaum dazu angetan sein dürften,

das Vertrauen in das System Sozialhilfe wieder

zu stärken. Wichtig erscheint es, den in

der Untersuchung deutlich gewordenen

Rollenkonflikt Sozialarbeitender nicht noch

zu verstärken: Misstrauen darf nicht zur

Routine werden. Organisationen, die dies

verhindern möchten, brauchen eine konstruktive

Fehlerkultur: Mitarbeitende benötigen

Rückendeckung von ihren Vorgesetzten,

aus Fehlern sollte man lernen können,

ohne sich davor über alle Massen fürchten

zu müssen. Seitens der Führung braucht es

hierfür Zutrauen in die Kompetenz und

Vertrauenswürdigkeit der Mitarbeitenden;

zu viele Vorschriften machen die Arbeit

nicht besser, sondern allenfalls komplizierter.

Die Soziale Arbeit verträgt zwar berechtigte

Kontrollen, Misstrauen aber nicht.

Susanna Niehaus

Professorin Hochschule Luzern

Paula Krüger

Dozentin Hochschule Luzern

Sozialarbeit 4/2016 ZeSo

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