Ein Alternativkonzept - attac Marburg

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Ein Alternativkonzept - attac Marburg

Freie Universität Berlin

Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften

Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft

SoSe 2004

K-HS 15350 Metropolenentwicklung Berlins

Dozent: Univ.-Prof. Dr. Peter Grottian

Hausarbeit

Der Öffentliche Personennahverkehr in Berlin -

Ein Alternativkonzept

Niels Jansen Sebastian Gülde

Kontakt: niels_o_jansen(at)web.de sguelde(at)hotmail.com


1. Inhaltsverzeichnis

1. Inhaltsverzeichnis...............................................................................................................2

2. Einleitung ............................................................................................................................3

3. Klärung des ÖPNV-Begriffs und der rechtlichen Rahmenbedingungen ....................6

Sonderstellung im ‚Verkehrsverbund Berlin Brandenburg’ (VBB) .....................................8

Struktur des Konzerns ...........................................................................................................8

Verschwendung bei der BVG (Landesrechnungshof) ..........................................................9

Finanzierung (Zuschüssen und Fahrgeldeinnahmen)............................................................9

US-Lease-Verträge..............................................................................................................10

BVG-Konzept 2006.............................................................................................................10

5. ÖPNV als Motor für Stadtentwicklung .........................................................................12

5. Gemeinwirtschaft vs. Daseinsfürsorge ..........................................................................14

Die theoretische Debatte um den ÖPNV als Daseinsvorsorge ...........................................14

Mobilität als Daseinsvorsorge.............................................................................................15

Wettbewerb und Daseinsvorsorge.......................................................................................17

Der Ausschreibungswettbewerb..........................................................................................18

Kritik am Ausschreibungswettbewerb ................................................................................20

Die Privatisierung des ÖPNV in Berlin und die Rolle der BVG ........................................23

Das Ende des Unternehmensvertrags..............................................................................23

Das Sanierungskonzept der BVG....................................................................................24

Die Modifizierung des Streckennetzes............................................................................27

Eine kundenorientierte BVG? .........................................................................................28

Die Konkurrenz in den Startlöchern ...............................................................................28

6. Verkehrskonzept für Berlin.............................................................................................31

Ansatz..................................................................................................................................31

Aktuelle Lage ......................................................................................................................32

Modellrechnung ..................................................................................................................34

Einsparungsmöglichkeiten bei der BVG.............................................................................35

Positive Effekte des Konzepts.............................................................................................36

Zu erwartende Probleme bei der Durchführung..................................................................36

Vergleich der aktuellen Lage mit den geschätzten Zahlen für das Konzept.......................38

7. Ausblick: Weitere Möglichkeiten für eine veränderte Verkehrspolitik ....................41

8. Literatur...............................................................................................................................44

8.1 Monographien ...............................................................................................................44

8.2 Sammelbände ................................................................................................................45

8.3 Gesetzestexte.................................................................................................................45

8.4 Zeitungsartikel...............................................................................................................45

8.5 Internetquellen...............................................................................................................46

2


2. Einleitung

Der Öffentliche-Personen-Nahverkehr (ÖPNV) ist im Rahmen der Entwicklung von Groß-

städten zu Metropolen ein wesentlicher Faktor. In der Zeit der Industrialisierung mit dem

Zweck eingerichtet, die Arbeiter schnell und kostengünstig zu den Fabriken zu bringen, sind

gut ausgebaute ÖPNV-Netze heute ein entscheidender Faktor für die Attraktivität von Groß-

städten.

In der aktuellen Lage erscheint es vielen Stadtplanern und ÖPNV-Befürwortern noch wichti-

ger auf die Vorteile hinzuweisen, die der ÖPNV gegenüber dem motorisierten Individualver-

kehr (MIV) bietet. Bereits in den 1980er Jahren entbrannte eine Diskussion über den

drohenden Verkehrsinfarkt in den Großstädten. Die stetig steigende Anzahl privater PKW

führte zu einer erheblichen Belastung durch Luftschadstoffe (CO2, NOx, CO, Staub- und Ruß-

partikel u.a.). Zu den gesundheitlichen Belastungen durch den Autoverkehr muss auch der

Lärm gezählt werden, da er erhebliche Gesundheitsschäden nach sich ziehen kann. Zusätzlich

werden durch den Flächenverbrauch in Folge der Verbreiterung und den Neubau von Straßen

die Wohngebiete innerhalb der Stadt zerteilt. Diese Zerschneidung zusammengehörender

Stadtteile zieht eine Entwertung des Wohnumfeldes in weiten Teilen der Städte nach sich. 1

Diese Probleme sind bis heute nicht gelöst worden,

Neben den stadtplanerischen Aspekten soll die gesellschaftlich-soziale Komponente des

ÖPNV in dieser Arbeit im Vordergrund stehen. So bieten Busse und Bahnen sozial schlechter

gestellten Personen die einzige Möglichkeit sich innerhalb der Großstädte fortzubewegen.

Durch den Wegfall der vergünstigten Tickets für Sozial- und Arbeitslosenhilfe-

empfängerInnen und SeniorInnen wurde diesen de facto die Teilhabe am gesellschaftlichen

Leben genommen. In Anbetracht der Ausgrenzung und Stigmatisierung, der diese Personen-

gruppen schon allein aufgrund ihrer sozialen Lage ausgesetzt sind, wird damit ein weiterer

Schritt getan, um sie in ihrem Wohnumfeld zu halten. Überspitzt könnte man sagen, dass die

Armut 2 aus dem Stadtbild verbannt und ghettoisiert werden soll. Eine solche Politik ist nicht

nur unsozial sondern könnte auch verheerende Folgen für die weitere Entwicklung Berlins

nach sich ziehen.

1 Vgl. u.a.: Apel, Dieter: Verkehrskonzepte in europäischen Städten. Erfahrungen mit Strategien zur Beeinflussung

der Verkehrsmittelwahl, Berlin 1992, S. 13.

2 Anm.: Laut des „Sozialstruktur-Atlas„ leben in Berlin ca. 450.000 Menschen unterhalb der Armutsgrenze.

Bezieht man die ‚verdekte Armut’ mit ein, würde sich diese Zahl auf etwa 600.000 Menschen erhöhen. Diese

Zahlen werden sich im Zuge der Arbeitsmark-‚Reform’ durch Hartz IV weiter erhöhen.

3


Schon jetzt wird eine intensive Diskussion über sogenannte „Problemkieze“ geführt und wie

diesen Tendenzen entgegengewirkt werden kann. Natürlich ist die verkehrspolitische Frage

nur ein kleines Mosaikteilchen in diesem Feld, erstaunlicherweise wird diese bisher aber nicht

in die Diskussion um die Ghettobildung mit einbezogen.

Bund und Länder haben im Rahmen des Grundgesetzes und der Landesverfassungen die Auf-

gabe, die Lebensgrundlage aller Bürgerinnen und Bürger zu schützen. Damit sind sie ver-

pflichtet die Grundsicherung durch gemeinwirtschaftlich erbrachte Leistungen zu sichern.

Hierzu zählt auch, sozial benachteiligten Personengruppen deren Recht auf Mobilität zu si-

chern. Das Land Berlin und die Berliner Verkehrsbetriebe haben nach unserer Auffassung

durch die Abschaffung von Sozial-, Arbeitslosen- und Seniorenticket ihre Pflichten verletzt.

Ziel dieser Arbeit soll es sein, ein Verkehrskonzept für Berlin zu entwickeln, das durch alle

und für alle finanziert wird. Zusätzlich soll es zu einer Kostensenkung für das Land führen,

das jährlich mehr als 400 Millionen € Verlustausgleich an die Verkehrsbetreibe zahlt. Weite-

res Ziel unser Konzept ist eine deutliche Stärkung des ÖPNV gegenüber dem motorisierten

Individualverkehr.

Diesem Verkehrskonzept liegen einige Leitsätze zugrunde, die, wie bereits erwähnt, soziale,

stadtplanerische und umweltpolitische Aspekte umfassen. Dementsprechend sollen sozial

benachteiligte Gruppen von den hohen Mobilitätskosten in Berlin spürbar entlastet werden,

die Besitzer privater PKW hingegen stärker an den externen Kosten, die durch den MIV ent-

stehen, beteiligt werden.

Eine Entlastung der öffentlichen Haushalte stellt gleichfalls einen Eckpunkt in unserem Kon-

zept dar. Im Gegensatz zu Konzepten, die eine radikale Kürzung der öffentlichen Subventio-

nen verfolgen, bleibt die finanzielle Entlastung der Stadt Berlin in unserem Konzept aber der

sozialen Komponente untergeordnet. Der Schwerpunkt liegt somit in einer flächendeckenden

und kostengünstigen Gewährleistung von Mobilität für alle Bevölkerungsgruppen.

Die ohnehin angespannte Lohn- und Arbeitsmarktsituation in Berlin bewog uns des weiteren

dazu, die sonst von Unternehmerverbänden und Politik angeführten Einsparpotentiale bei den

Personalkosten nicht in unsere Überlegungen mit einzubeziehen 3 . Hierbei bleiben also die

Pläne der BVG-Leitung zur drastischen Reduzierung der Löhne und Gehälter aber auch des

Personals unberücksichtigt. Stattdessen bildet die personalpolitische Situation der BVG im

Jahr 2002 den Ausgangspunkt für unsere Untersuchungen.

3 Ausnahmen stellen hierbei, der unserem Konzept immanente Verzicht auf Kontrolleurpersonal und die Berücksichtigung

der vom Rechnungshof angemahnten überhöhten Gehälter in der Führungsebene dar.

4


Zur Einleitung unserer Untersuchung ist es zunächst notwendig, den Begriff des ‚Öffentlichen

Personennahverkehrs’ zu definieren. Hierbei soll auf die Unterschiede zwischen der allge-

meinen und der juristischen Begriffsbestimmung eingegangen werden.

Anschließend soll der Status quo bei der BVG erörtert werden. Dies schließt die besondere

Rechtsstellung der BVG als Anstalt des öffentlichen Rechts ebenso mit ein, wie die Unter-

nehmensstruktur und die Finanzierung des ÖPNV in Berlin.

Eine Stärkung des Öffentlichen Personennahverkehrs, wie von uns beabsichtigt, wirkt sich

unseres Erachtens in besonderem Maße auf die Verkehrs-, Umwelt- und Siedlungspolitik im

urbanen Raum aus. Im fünften Kapitel soll daher die Bedeutung der Verkehrsinfrastruktur für

die Stadtentwicklung kurz dargestellt werden.

Da unser Konzept in deutlichem Widerspruch zu gegenwärtigen Trends der Deregulierung

und Teilprivatisierung öffentlicher Institutionen, einhergehend mit dem Abbau sozialpoliti-

scher Einrichtungen steht, erachten wir es weiterhin für notwendig, den Rückzug des Staates

aus den sozial-fürsorgerischen Aufgaben im sechsten Kapitel zu erörtern. Die Wandlung des

Begriffs der Daseinsvorsorge sowie die Ansätze den ÖPNV in Deutschland in den freien

Markt zu überführen, stehen im Mittelpunkt dieses Abschnittes.

Die Erkenntnisse daraus bieten hiernach die Möglichkeit, die Pläne des Berliner Senats zur

Liberalisierung des Öffentlichen Personennahverkehrs in der Stadt, ebenso wie die strukturel-

len Maßnahmen der BVG zur besseren Wettbewerbsfähigkeit zu werden, zu analysieren.

Den Kern unserer Arbeit aber bildet schließlich das sechste Kapitel. Hier werden wir unser

alternatives Finanzierungskonzept, verbunden mit weiteren Anregungen zu einer veränderten

Verkehrspolitik in Berlin, vorstellen. Hierzu werden wir zunächst noch einmal auf das aktuel-

le Einnahmen und Ausgabenniveau des Konzerns eingehen, und auf die besonderen Einspar-

potentiale des Unternehmens hinweisen. Anschließend legen wir eine Modellrechnung vor

und geben einen spekulativen Ausblick in die Zukunft, um mögliche Auswirkungen unseres

Modells auf die stadtpolitische Entwicklung Berlins näher zu erläutern.

5


3. Klärung des ÖPNV-Begriffs und der rechtlichen Rahmenbedingungen

Zunächst erscheint es uns wichtig, den Begriff Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) zu

klären, da dieser im allgemeinen Sprachgebrauch von den rechtlichen Definitionen in einigen

entscheidenden Punkten abweicht. Zwar besteht grundsätzlich Einigkeit darüber, dass im

ÖPNV Busse, U-Bahnen, S-Bahnen und Tram-Bahnen, Fähren aber auch Taxis zum Einsatz

kommen, die gesetzlichen Regelungen sehen allerdings einerseits noch weitere Einschrän-

kungen vor, erweitern ihn aber andererseits wieder.

Im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter ÖPNV das Netz der Verkehrsunternehmen gese-

hen. Darunter fallen Busse, U-Bahnen, S-Bahnen und Straßenbahnen (Trambahnen). Der Ge-

setzgeber hat allerdings eine wesentlich kompliziertere Definition für den ÖPNV festgelegt.

So definiert das Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regiona-

lisierungsgesetz) ÖPNV als „allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Ver-

kehrsmitteln im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage

im Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in

der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reichweite 50 km

oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt“ 4 . Als Verkehrsmittel sind Omnibus-

se, S-, U- und Straßenbahnen aber auch Fähren benannt. Er schließt also neben der Art der

Verkehrsmittel die Beförderungsweite und die Reisezeit mit ein.

Das zweite wichtige Gesetz das den ÖPNV regelt ist das Personenbeförderungsgesetz

(PBefG). Es definiert ÖPNV ebenso wie das oben genannte Regionalisierungsgesetz. Für die

vorliegende Arbeit sind insbesondere die Paragraphen 21 (Betriebspflicht), 22 (Beförde-

rungspflicht) und 39 (Tarifpflicht) von Interesse.

So kann die Genehmigungsbehörde dem Unternehmer nach §21 „auferlegen, den von ihm

betriebenen Verkehr zu erweitern oder zu ändern, wenn die öffentlichen Verkehrsinteressen

es erfordern“ 5 . Hier stellt sich die Frage, ob das Land Berlin die Verkehrsunternehmen im

Rahmen einer veränderten Verkehrspolitik dazu verpflichten könnte, neue Strecken zu betrei-

ben oder auf bereits bestehenden Strecken die Taktzeiten zu verkürzen.

In §22 PBefG wird festgelegt, dass der Unternehmer 6 zur Beförderung verpflichtet ist, wenn

die Beförderungsbedingungen eingehalten wurden und „die Beförderung nicht durch Um-

4 Gesetz zur Regulierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz) § 2.

5 PBefG §21 Abs. 3, Stand 29.12.2003, Quelle: http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/pbefg/gesamt.pdf

6 Dies wäre im vorliegenden die Berliner Verkehrsbetriebe.

6


stände verhindert wird, die der Unternehmer nicht abwenden und denen er auch nicht abhel-

fen kann“ 7 . Hier stellt sich uns die Frage, ob sozial unverträgliche Beförderungsbedingungen

unter die vom Unternehmer zu verhindernden Umstände fallen. Ist dies der Fall, ist der Un-

ternehmer dazu verpflichtet Abhilfe zu schaffen. Dies ist jedoch nur dann möglich, wenn die

Genehmigungsbehörde, die nach §39, Abs. 1 PBefG Änderungen der Beförderungsbedingun-

gen zustimmen muss, die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Verkehrsunternehmen

vorrangig behandelt. Hier tritt ein starker Konflikt auf, wenn die Unternehmen staatlich ge-

führt werden. Auf der einen Seite sollen die Leistungen zu sozialverträglichen Preisen ange-

boten werden, andererseits scheuen die Genehmigungsbehörden davor zurück, geplante

Fahrpreiserhöhungen zu verhindern, um nicht den Landeshaushalt zu belasten.

Michael Neßler sieht das wichtigste gesetzlich festgelegte Ziel des ÖPNV in der Förderung

des Gemeinwohls. Dabei sind die Anbieter „Unternehmen der Daseinsfürsorge und müssen

als solche eine im voraus festzulegende Menge an Verkehrsbedürfnissen befriedigen und die-

se Leistungen umweltfreundlich sowie sicher, komfortabel, in ausreichender Menge und wirt-

schaftlich erbringen. Die erhobenen Fahrpreise sollen dabei sozialverträglich sein.“ 8 Es ist

offensichtlich, dass sich mehrere Punkte dieser Aufzählung widersprechen. So ist ein wirt-

schaftlicher Betrieb bei gleichzeitiger sozialverträglicher Preisgestaltung kaum zu erreichen.

Fraglich erscheint auch, in welcher Form die zu leistenden Verkehrsbedürfnisse im Voraus

festgelegt werden können.

Zusätzlich zu diesen unterschiedlichen Begriffsbestimmungen erscheint uns das Attribut „öf-

fentlich“ im Zusammenhang mit Verkehr von besonderem Interesse. Es stellt sich die Frage

ob Verkehr und damit die Mobilität ein öffentliches Gut ist. Öffentliche Güter sind entweder

frei verfügbar oder durch politische Entscheidungen hergestellt. 9 In Bezug auf die durch das

Grundgesetz und die Landesverfassung festgeschriebenen Grund- und Bürgerrechte gehen wir

im Folgenden davon aus, dass die oben gestellte Annahme zutrifft. So greift die aktuelle Ver-

kehrspolitik in mehrerer Hinsicht in die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger ein.

Wenn in der vorliegenden Arbeit von ÖPNV gesprochen wird, so verstehen wir hinsichtlich

der Verkehrsmittelwahl darunter die allgemein verwendete Begrifflichkeit. Im Gegensatz zur

juristischen Definition wird die Personenbeförderung durch Taxen also ausgeschlossen.

7 PBefG §22, Stand 29.12.2003, Quelle: http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/pbefg/gesamt.pdf

8 Neßler, Michael: Die Kommunikationspolitik der Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs, Diss.,

Hamburg 1997, S. 10.

9 Vgl.: Nohlen, Dieter / Schultze, Hans-Olaf (Hrsg.): Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien – Methoden –

Begriffe, 2 Bd., München 2002, S. 587.

7


4. Analyse der BVG

Um ein alternatives Konzept für den ÖPNV zu entwickeln ist es zunächst unvermeidlich den

aktuellen Stand zu analysieren. Im folgenden sollen also die momentan vorhandenen Rah-

menbedingungen und Probleme der BVG untersucht werden. Dabei sind mehrere Einzelhei-

ten zu beachten. So handelt es sich bei der BVG um einen Konzern mit mehreren

Tochterunternehmen und Unternehmensbeteiligungen, was eine Untersuchung der Finanzlage

erschwert. Diese ist aber zwingend notwendig, da die Finanzierbarkeit des zu entwickelnden

Konzeptes ein wichtiger Aspekt ist.

Sonderstellung im ‚Verkehrsverbund Berlin Brandenburg’ (VBB)

Zunächst gilt es die Sonderrolle der BVG zu erläutern. Bis 1994 war die Berliner Verkehrsge-

sellschaft (BVG) ein landeseigenes Unternehmen. Seit der Teilprivatisierung und der damit

verbundenen Statusänderung in eine Anstalt des öffentlichen Rechts haben sich die Bedingun-

gen für die BVG maßgeblich geändert. Konnte in den Jahren vor der Umwandlung klar davon

ausgegangen werden, dass die Defizite vom Land übernommen wurden, so hat sich der Druck

ökonomisch sinnvoll zu wirtschaften ab diesem Zeitpunkt wesentlich erhöht. Eine weitere

Verschärfung der Bedingungen ist im Jahr 2007 zu erwarten, wenn der Verkehrsmarkt voll-

ständig liberalisiert werden soll. Wie die Versorgung der Bevölkerung mit bezahlbaren und

attraktiven ÖPNV-Angeboten dann sicher gestellt werden soll ist bisher noch völlig offen.

Eine weitere Besonderheit des ÖPNV-Netzes in Berlin stellt die Aufteilung auf verschiedene

Anbieter dar. So gibt es neben der BVG, die das Bus-, Straßenbahn- und U-Bahn-Netz be-

treibt noch die S-Bahn Gesellschaft. Letztere ist eine Tochtergesellschaft der Deutschen Bahn

AG. Zusätzlich können ÖPNV-NutzerInnen in Berlin auch auf die Züge der DB-Regio zu-

rückgreifen. Alle drei Anbieter sind Mitglieder im Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg

(VBB).

Wir wollen in dieser Arbeit das Hauptaugenmerk auf die BVG legen, da sie kein rein privat-

wirtschaftlich betriebenes Unternehmen ist, sondern immer noch zu einem großen Teil dem

Land Berlin gehört und von diesem folglich auch finanziert werden muss.

Struktur des Konzerns

Der Konzern BVG besteht aus mehreren Unternehmensteilen. Das Kernunternehmen ist die

Anstalt des öffentlichen Rechts. Weiterhin gehören zum Konzern noch diverse Tochterunter-

8


nehmen. Die Berliner Transport GmbH erbringen Fahrdienstleistungen im Bereich von Bus,

Straßen- und U-Bahn, Die Gemeinnützige Heimstättenbaugesellschaft der BVG GmbH ist im

Immobiliengeschäft tätig, die Plakat- und Außenwerbung GmbH Berlin vermarktet Werbeflä-

chen, das U-Bahnfernsehens „Berliner Fenster“ und betreibt Kioske und Reisemärkte in den

U-Bahnhöfen. Als letztes Tochterunternehmen ist die Internationale Omnibusbahnhof-

Betreibergesellschaft mbH zu nennen. Diese betreibt im Auftrag der BVG den Busbahnhof

am Messegelände.

Verschwendung bei der BVG (Landesrechnungshof)

In den letzten Jahren ist die BVG in den Berichten des Landesrechnungshofs Berlin immer

negativ erwähnt worden. Waren es 2002 die Kosten für den Feldversuch des elektronischen

Ticketing und die Unwirtschaftlichkeit beim Betrieb der Reisemärkte auf dem Gelände der

BVG, so wurden 2003 die Werbungskosten bemängelt, die für den BVG-Club entstanden

sind, ohne dass dadurch wie ursprünglich vorgesehen, die Mitglieder des Clubs an die BVG

gebunden werden konnten.

Den vorläufigen Höhepunkt stellt der Bericht aus dem Jahr 2004 dar. Hier bemängelte der

Landesrechnungshof einerseits die Vergünstigungen für (ehemalige) Angestellte der BVG

und deren Angehörige in Form von Freifahrten und vergünstigten Fahrkarten. Zusätzlich

wurde festgestellt, dass die Vorstandsgehälter innerhalb der BVG unüblich hoch sind. Grund

für die überhöhten Gehälter ist die zweifelhafte Praxis von außertariflichen Verträgen für be-

stimmte Personengruppen. Im Vergleich mit anderen Unternehmen des öffentlichen Rechts ist

die Verwendung solcher Verträge bei der BVG außerordentlich hoch. Dies führte schließlich

zu einem Untersuchungsverfahren wegen des Verdachts der Untreue gegen Vorstandsmitglie-

der der BVG.

Finanzierung (Zuschüssen und Fahrgeldeinnahmen)

Die BVG erhält zur Zeit etwa 420 Mio. € jährlich aus dem Unternehmensvertrag mit dem

Land Berlin. Dies sind Erstattungsleistungen, die von Seiten der öffentlichen Hand an die

Verkehrsbetriebe zahlen, um beispielsweise Schülern vergünstigte Tarife zu ermöglichen. Bis

Ende des Jahres 2003 zählten dazu auch die Erstattungsleistungen für das sog. Sozialticket,

welches vom Senat mit 17,4 Mio. € bezuschusst wurde.

Ein weiteres Ärgernis für viele Nutzer des ÖPNV sind die aggressiv auftretenden Kontrolleu-

re. Immer wieder kam es zu Diskussion in den Medien, in denen den Kontrolleuren vorgewor-

9


fen wurde mit unangemessenere Brutalität gegen (vermeintliche) „SchwarzfahrerInnen“ vor-

zugehen. Die Tatsache, dass die Kontrollaufgaben mittlerweile zumeist von privaten Sicher-

heitsunternehmen durchgeführt werden, erschwert eine klare Schuldzuweisung an die

verantwortlichen Stellen.

Auch die sogenannte ‚Kanzler-Bahn’ U55 ist aus wirtschaftlichen Gesichtpunkten ein frag-

würdiges Projekt. So sind einerseits die Baukosten für den U-Bahn-Tunnel zwischen Alexan-

derplatz und dem Lehrter Bahnhof sehr hoch, andererseits ist es fraglich, ob die Auslastung

auch nur annähernd einen wirtschaftlichen Betrieb gewährleisten kann. Eine wesentlich kos-

tengünstigere Möglichkeit für die Anbindung von Kanzleramt und Lehrter Bahnhof an das

sonstige Streckennetz der BVG wäre eine Tram-Bahn. So gibt es Berechnungen nach denen

für die Kosten, die beim Bau von einem Kilometer U-Bahn-Linie entstehen, etwa 10-15 Ki-

lometer Straßenbahn gebaut werden könnten.

Im Rahmen der Umgestaltung der BVG sind aber nicht nur die Fahrgäste betroffen. Auch

innerhalb des Unternehmens wird aktuell heftig gestritten. So kündigte der Vorstand an, die

Personalzahlen drastisch zu senken und den verbleibenden ArbeitnehmerInnen Lohnkürzun-

gen von bis zu 30% abzuverlangen. Dies erregte insbesondere im Zusammenhang mit den

oben genannten überhöhten Vorstandsgehältern starken Unmut.

US-Lease-Verträge

Im Rahmen der Umstrukturierungen des Konzerns greift die BVG auch auf Sonderformen bei

der Beschaffung und Finanzierung neuer Schienenfahrzeuge zurück. So hat sie sogenannten

US-Lease-Verträge mit US-amerikanischen Firmen abgeschlossen. Im Rahmen dieser Verträ-

ge pachten US-Firmen Züge von der BVG. Dieser werden zu günstigeren Preisen von der

BVG zurückgepachtet. Dadurch entstehen Vorteile für beide Seiten. Die BVG hat durch den

Abschluss mehrerer US-Lease-Verträge im Geschäftsjahr 2002 einen Gewinn von 16 Mio. €

verbuchen können. Die US-Firmen können die Kosten für die Pacht als Investitionsausgaben

steuerlich geltend machen.

BVG-Konzept 2006

In der gegenwärtig schwierigen Unternehmenslage wurde von der BVG ein Konzept entwor-

fen, das bis zum Jahr 2006 umgesetzt werden soll. Zentraler Punkt ist dabei die Einrichtung

von sogenannten Metro-Linien. Dies sind Express-Buslinien, die wichtige Strecken in kurzen

Zeitabständen befahren sollen. Die Haltestellen dieser Linien liegen im Durchschnitt doppelt

10


so weit auseinander wie bei den regulären Linien. Die Metro-Linien werden allerdings nicht

zusätzlich eingerichtet, sondern sollen reguläre Linien ersetzen.

Es ist fraglich, ob diese Entwicklung die Attraktivität des ÖPNV in Berlin steigern wird. So

haben Dieter Apel, Willi Hüsler und andere bereits zu Beginn der 1990er Jahre darauf hinge-

wiesen, dass insbesondere dichte Taktzeiten und räumliche Abdeckung zur Attraktivität des

ÖPNV beitragen.

11


5. ÖPNV als Motor für Stadtentwicklung

Wie bereits in der Einleitung angedeutet bietet die Verkehrspolitik einen wichtigen Ansatz-

punkt für eine integrative und nachhaltige Politik in der Stadtentwicklung. Neben den von uns

vorrangig behandelten Aspekten des Gemeinwohles, ist sie natürlich auch für die ökonomi-

schen Belange von Interesse.

Die Grundzüge einer stadt- und umweltverträglichen Verkehrspolitik umfassen mehrere

Punkte. Sie muss zuallererst sozial verträglich sein und gleichwertige Mobilitätschancen für

alle Bevölkerungsgruppen bieten. Dies beinhaltet den Zugang zu Verkehrsmitteln sowohl im

räumlichen, als auch im finanziellen Sinn. Der zweite zu beachtende Punkt ist die ökologische

Verträglichkeit. Hierbei muss das vorrangige Ziel sein Lärm, Abgas-Immissionen, Energie-

verbrauch und Flächenversiegelung auf ein Minimum zu reduzieren. Der dritte Aspekt betrifft

die städtebauliche Verträglichkeit der Verkehrspolitik. Hierzu zählt ein begrenzter Flächen-

verbrauch, eine angepasste Gestaltung von Verkehrslagen und eine möglichst geringe Trenn-

wirkung durch den Verkehr. Abschließend dürfen die ökonomischen Gegebenheiten nicht

vernachlässigt werden. So dürfen die oben genannten Punkte nicht dazu führen, dass der wirt-

schaftlich notwendige PKW-Verkehr be- oder gar verhindert wird.

Bei Berücksichtigung der eben genannten Punkte weist der ÖPNV wesentliche Vorteile im

Vergleich zum MIV auf. Bei einer angemessenen Preisgestaltung und einem gut ausgebauten

Streckennetz können gleichwertige Mobilitätschancen für alle Bevölkerungsgruppen erreicht

werden. Auch im Bereich der ökologischen und städtebaulichen Aspekte bietet der ÖPNV

Vorteile. Der Flächenverbrauch und die damit einhergehende Versiegelung ist gering und bei

guter Auslastung sind die Schadstoff- und Lärmbelastungen wesentlich geringer als die des

MIV.

Im Gegensatz zu den von Wirtschaftsverbänden geäußerten Befürchtungen, dass sich eine

vorrangige Behandlung des ÖPNV im Gegensatz zum MIV nachteilig auf die wirtschaftliche

Entwicklung auswirken könnte, haben eine Reihe von Studien dies nicht bestätigen können.

Es wurde sogar festgestellt, dass eine Stärkung des Umweltverbundes (ÖPNV, Fahrrad- und

Fußgängerverkehr) eine positive wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung mit sich brach-

ten. 10 Durch den Ausbau des Angebots der öffentlichen Verkehrsmittel konnte in den unter-

suchten Städten ein starker Attraktivitätszuwachs der Innenstädte festgestellt werden. Dies

stellt sich in Berlin aufgrund der starken Kiezstruktur und dem Fehlen eines Innenstadtzent-

10 Vgl.: Apel, Dieter: Verkehrskonzepte in europäischen Städten, Difu-Beiträge zur Stadtforschung 4, Berlin

12


ums wesentlich schwieriger dar, bietet aber dennoch Ansatzpunkte für eine veränderte Ver-

kehrs- und Stadtentwicklungspolitik.

Der Erfolg einer kommunalen Verkehrspolitik hängt neben den einzelnen Veränderungen

(besser Taktzeiten, Netzdichte, Tarife) vor allem auch von der Überzeugungskraft ganzheitli-

cher Konzepte ab. Ohne eine intensive Debatte und breite öffentliche Information ist es äu-

ßerst schwierig eine Veränderung im Verkehrsverhalten der BürgerInnen herbeizuführen.

1992, S. 217

13


5. Gemeinwirtschaft vs. Daseinsfürsorge

Die theoretische Debatte um den ÖPNV als Daseinsvorsorge

In den letzten zehn Jahren entwickelte sich eine rege (fast ausschließlich) wissenschaftliche

Debatte um eine Deregulierung des ÖPNV.

Zwar mangelte es innerhalb dieser Diskussionen nicht an Visionen für eine Umorganisierung

des Öffentlichen Personennahverkehrs, doch scheiterten diese an politischen Widerständen.

Eng verknüpft mit dieser Debatte war die Auseinandersetzung um Daseinsvorsorge und Wett-

bewerb.

Der klassische Begriff der Daseinsvorsorge kennzeichnet staatliche Leistungen, die allen Bür-

gern gleichmäßig und zu den gleichen Konditionen zukommen. Dies beinhaltet demnach

nicht nur eine Regulierung des freien Marktes, sondern die aktive Bereitstellung von Versor-

gungsgütern und Infrastruktur. 11

Eine der wesentlichen juristischen Grundlagen findet sich im Sozialstaatsgebot der Verfas-

sung (Art. 20 GG), welches die Gemeinwesen zur Sicherstellung und Erbringung lebensnot-

wendiger Leistungen verpflichtet. 12

Im Allgemeinen werden staatliche Eingriffe in den Wettbewerb mit einem Marktversagen

gerechtfertigt. Dieses liegt vor, wenn ein Gut unter den Bedingungen der Marktwirtschaft

nicht oder nur in einer stark beschränkten Menge angeboten werden kann. Bei einem Wett-

bewerbsversagen hingegen könnte die marktwirtschaftliche Bereitstellung eines Gutes ledig-

lich unter einem übermäßigen Einsatz von Produktionsfaktoren erfolgen, während der

bestehende (monopolistische) Anbieter dieses Gut unter weitaus geringeren Produktionskos-

ten gewährleisten kann. Ein Wettbewerbsversagen wird vor allem auf ein natürliches Mono-

pol 13 , ruinöse Konkurrenz 14 oder aber besondere externe Effekte zurückgeführt. 15

11 vgl.: Berschin, Felix: Daseinsvorsorge durch Wettbewerb – der öffentliche Verkehr zu Lande im Markt,

Heidelberg 2000, S. 6f.

12 Diese Lebensnotwendigkeiten sind jedoch, so Felix Berschin dem Wandel der Zeit unterworfen: "Dem

Mensch als soziales Wesen müssen daher immer die Leistungen zur Verfügung stehen, die seiner Würde augenblicklich

angemessen sind." (Berschin 2000: 8)

13 Im Bereich des ÖPNV liegt lediglich bei den schienengebundenen Verkehrsträgern ein natürliches Monopol

vor. So kann der Verkehrsanbieter weder die eigene Infrastruktur anderweitig nutzen, noch können konkurrierende

Anbieter parallele Infrastrukturen aufbauen. Ein Wettbewerb ist in diesem Bereich also ausgeschlossen

(Berschin 2000: 32; Höhnscheid 2000: 18)

14 Ein ruinöser Wettbewerb tritt infolge eines Nachfragerückganges ein. Hierbei versuchen die Unternehmen

ihre Leistungen, bei gleichbleibender Produktion, unter den Durchschnittskosten zu verkaufen. Da ein rapider

Nachfragerückgang im Bereich des ÖPNV eher unwahrscheinlich ist, spielt die ruinöse Konkurrenz in

dieser Betrachtung keine besondere Rolle. (Ring 1993: 25)

15 vgl.: Ring, Alexander: Öffentlicher Personennahverkehr in städtischen Regionen – eine theoretische und

14


Im Zuge einer grundsätzlichen Reformierung des klassischen Sozialstaats erfuhr der Begriff

der Daseinsvorsorge inzwischen auch im wissenschaftlichen Diskurs eine neue Bedeutung.

Demnach bestünde die wesentliche Aufgabe des Staates nicht mehr darin, die Fürsorgeleis-

tungen direkt zu erbringen, sondern vielmehr diese in einem öffentlichen Ausschreibungsver-

fahren an private Aufgabenträger zu delegieren. 16

Mobilität als Daseinsvorsorge

Einen zentralen Gegenstand staatlicher Daseinsvorsorge bildet die Mobilität. Zunächst stellt

sie eine wesentliche Voraussetzung für die individuelle Lebensgestaltung und Teilhabe am

sozialen Leben dar. Des weiteren können die hierzu notwendigen Infrastrukturen nicht indivi-

duell errichtet werden, und auch der freie Markt kann die Mobilitätsbedürfnisse der Bürger

nicht vollständig (und vor allem zu einem sozial verträglichen Preis) befriedigen 17 .

Neben der Schaffung eines umfassenden und preisgünstigen Angebots, tritt die öffentliche

Hand jedoch auch auf der Nachfrageseite in Erscheinung (meritorische Güter). Eine zu ge-

ringe private Nachfrage, für öffentliche Güter gefährdet die dauerhafte Gewährleistung des

sozial zugänglichen ÖPNV 18 .

Die Regulierung der Verfügbarkeit erreicht der Staat über Verteilungspolitik, Subventionie-

rung des Verbrauchs und eine interne Subventionierung der Nutzer 19 . Die pauschale Subven-

tionierung des ÖPNV ist jedoch vor allem in Fragen der Verteilungsgerechtigkeit umstritten.

So würde die Subventionierung bei Einkommensstarken zu „ungerechtfertigten Verbilligun-

gen oder auch Überkonsum“ 20 führen. Einkommensschwache Gruppen hingegen, würden

über die, zur regelmäßigen Nutzung der öffentlichen Verkehrsmittel, notwendigen (finanziel-

len) Mittel nicht oder nur unzureichend verfügen.

empirische Analyse alternativer Finanzierungsformen, Nürnberg 1993, S. 20; Höhnscheid, Heike: ÖPNV-

Finanzierung: die gemeinwirtschaftliche Sicht, in: Hermann, Monika (Hrsg.): ÖPNV: Luxus oder Sparmodell?

ÖV an der Grenze der Finanzierbarkeit?, Stuttgart 2000, S. 19)

16 vgl.: Berschin, F.: Daseinsvorsorge oder Wettbewerb, Heidelberg 2000, S. 9.

17 Weitere Gewährleistungsforderungen an den Öffentlichen Personennahverkehr ergeben sich aus dem

Wunsch, den motorisierten Individualverkehr, zugunsten eines raum- und umweltverträglichen Verkehrs, zu

beschränken. (Berschin 2000: 10)

18 Öffentliche Güter, für welche nur eine unzureichende private Nachfrage besteht, werden als meritorische

Güter definiert. Mithilfe von Anreiz- oder Zwangssystemen und Subventionen reguliert die öffentliche Seite

die Verfügbarkeit des Gutes und stellt somit seine langfristige Gewährleistung sicher. (Berschin 2000: 22)

19 Eine weitere Möglichkeit zum Eingriff in die marktmäßigen Nachfragekräfte liegt in einer stärkeren Internalisierung

der Kosten des motorisierten Individualverkehrs. (Berschin 2000: 33). (siehe auch Kapitel 6)

20 vgl.: Berschin, F.: Daseinsvorsorge oder Wettbewerb, Heidelberg 2000, S. 22.

15


Neben der Aktivierung von Nachfrage und der Subventionierung des ÖPNV, greift der Staat

auch mittels konkreter Vorgaben direkt in den freien Markt ein. So ist die Vergabe eines Auf-

trags und die Gewährleistung der Subventionen an die Ausschließlichkeitsrechte, mit einem

entsprechenden Monopol, verknüpft. „Andernfalls würde ein ‚Rosinenpicken’ bei nicht aus-

gelasteten Verkehren zu einem Überangebot führen, während für schwach ausgelastete Fahr-

ten ein Unterangebot bestünde.“ 21

Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der Verkehrsbetreiber umfassen die Betriebs-

pflicht, die Beförderungspflicht, die Fahrplanpflicht und die Tarifpflicht. 22

Die gesellschaftspolitischen Anforderungen an den ÖPNV umfassen eine Vielzahl von Leis-

tungen, deren Erhalt in der Debatte um eine Deregulierung der öffentlichen Verkehre stark

umstritten sind. Hierzu gehören vor allem:

• soziale Zugänglichkeit

Menschen, welche aufgrund beschränkter finanzieller Mittel, gesundheitlicher Beeinträchti-

gungen etc. vom motorisierten Individualverkehr ausgeschlossen sind, sind auf kostengünsti-

ge Verkehrsmittel angewiesen. Der öffentlichen Verwaltung obliegt somit einerseits die

Schaffung eines öffentlichen Verkehrs „außerhalb von Marktpreisen und Marktangeboten“ 23 ,

andererseits eine sozialverträgliche Umverteilung innerhalb dieses Verkehrssystems (Sozial-

ticket etc.).

• Reduzierung der externen Kosten des Verkehrs

Durch eine höhere Professionalität und ein geringeres Verkehrsaufkommen, soll der ÖPNV

darüber hinaus die externen Kosten und Risiken des MIV minimieren und somit zu mehr Si-

cherheit, einer geringeren Umweltbelastung durch Emissionen und einer besseren Nutzung

der knappen Flächen führen. Hierbei liegt das Ziel darin, die externen Effekte, die die Nut-

zung der Verkehrsinfrastruktur 24 (weniger ihre Bereitstellung) mit sich bringt, zu reduzie-

ren. 25

21 Vgl.: ebd., S. 33.

22 Vgl.: Ring, A.: Öffentlicher Personennahverkehr in städtischen Regionen, Nürnberg 1993, S. 26.

23 Vgl.: Berschin, F.: Daseinsvorsorge oder Wettbewerb, Heidelberg 2000, S. 14.

24 Besonders hohe externe Kosten verursacht der Personenverkehr mit PKW und Motorrad. Der Betrieb von

Bussen ist hingegen differenziert zu betrachten. Hier fallen zwar hohe Kosten pro Fahrzeugkilometer, bei

einer guten Auslastung aber geringe Kosten pro Personenkilometer an. Des weiteren verursacht der städtische

Verkehr höhere Kosten, als im Überlandverkehr. (siehe hierzu Europäische Kommission 1996: 22-50)

25 Europäische Kommission: Faire und effiziente Preise im Verkehr. Politische Konzepte zur Internalisierung

der externen Kosten des Verkehrs in der Europäischen Union, Bulletin der Europäischen Union – Beilage

16


• Mobilität

Die individuellen Mobilitätsbedürfnisse resultieren aus einer Vielzahl gesellschaftlicher und

wirtschaftlicher Aktivitäten. Die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben, Arbeit, Freizeitgestal-

tung, Versorgung, Urlaub usw. erfordert ein besonderes Maß an individueller Mobilität. Dem

Staat kommt somit nicht nur die Aufgabe zu, ein sozial zugängliches Verkehrsangebot zu

schaffen, sondern durch ein dichtes Netz auch die räumliche Zugänglichkeit und Versorgung

zu gewährleisten.

Wettbewerb und Daseinsvorsorge

Die Debatte um Daseinsvorsorge und Wettbewerb kreist im wesentlichen um die Trägerschaft

der zu erbringenden Dienstleistungen. Im Mittelpunkt dieser Diskussion steht die Frage, wel-

che Leistungen zu welchen Bedingungen im Wettbewerb erbracht werden können.

Die Nutzen und Risiken einer solchen Deregulierung sind umstritten. Während die Befürwor-

ter einer Monopolregelung vor allem die Planungssicherheit ihres Modells hervorheben, kriti-

sieren ihre Gegner deren Effizienzverluste aufgrund mangelnder wettbewerblicher

Anpassung 26 . Demnach wären privatwirtschaftliche Unternehmen in der Lage kosteneffizien-

ter zu arbeiten und technische Innovationen in ihrem Betrieb durchzusetzen. 27

Eine völlige Deregulierung des Öffentlichen Personennahverkehrs wird jedoch von vielen

Wissenschaftlern als aussichtslos betrachtet 28 . Demnach verhindere die vollkommene Privati-

sierung des Verkehrs die Herausbildung und Koordination eines einheitlichen Verkehrs- und

Tarifsystems. Vor allem die negativen Erfahrungen aus der Deregulierung des Öffentlichen

Straßenpersonennahverkehrs in Großbritannien verdeutlichten das Marktversagen im Bereich

des ÖPNV.

In Deutschland ist der Wettbewerb im ÖPNV durch das Personenbeförderungsgesetz

(PBefG) reguliert. Hierbei konkurrieren die jeweiligen Verkehrsunternehmen nach §13

PBefG um die Genehmigung eines Linienverkehrs. Erhält ein Unternehmen diese Genehmi-

2/96, Brüssel 1996, S: 16ff.

26 Wie im folgenden noch zu erörtern, spielt letzteres eine brisante Rolle in der Debatte um die Privatisierung

des ÖPNV in Berlin und die BVG.

27 Vgl.: Ring, A.: Öffentlicher Personennahverkehr in städtischen Regionen, Nürnberg 1993, S. 96.

28 Vgl. u.a.: Geiger, Gabriele: Der Mensch als animal migrans in: Landeszentrale für politische Bildung Baden-

17


gung, ist dieses, für die vertraglich festgesetzte Verbindung und den Zeitrahmen vor konkur-

rierenden Unternehmen geschützt.

Der Ausschreibungswettbewerb

Die Vergabe derartiger Beförderungslizenzen findet innerhalb eines Ausschreibungswettbe-

werbs statt. Hierbei tritt die öffentliche Seite als Auftraggeber in Erscheinung, bestimmt Art

und Konditionen der Auftragsdurchführung und ermittelt in einem transparenten, für alle

(bzw. für eine begrenzte Auswahl an) Unternehmen frei zugänglichen Wettbewerb, den Auf-

tragnehmer.

Die juristische Grundlage für diesen Wettbewerb bildet der §13 des im Jahr 2000 novellier-

ten Personenbeförderungsgesetzes PbefG. Entscheidend für eine Genehmigung eigenwirt-

schaftlicher Verkehrsleistungen seien demnach die Leistungsfähigkeit und fachliche

Kompetenz des Unternehmers (Abs.1) sowie eine unzureichende Versorgung mit öffentli-

chen Verkehrsleistungen (Abs.2) bzw. das Fehlen eines Verkehrsanbieters (Abs.3). 29

Die Genehmigung von gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistungen regelt der Zusatz §13a.

Demnach soll die Genehmigung jenem Anbieter erteilt werden, welcher die "geringsten Kos-

ten für die Allgemeinheit" verursacht. Zur Ermittlung dieses Anbieters wäre ein frei zugäng-

liches Wettbewerbsverfahren notwendig. 30

Der Änderung des Personenbeförderungsgesetzes ging ein, im Juli 2000 von der Europäi-

schen Kommission eingebrachter Novellierungsvorschlag für eine gesamteuropäisch einheit-

liche Finanzierungs- und Marktöffnungsverordnung des ÖPNV (EWG Nr. 1191/69 und

1893/91) voran. Gemäß dieses Vorschlags sollte der Abschluss eines „öffentlichen Dienst-

leistungsauftrags“, also die Vergabe von ausschließlichen Rechten bzw. die Finanzierung des

öffentlichen Nahverkehrs, anhand eines europaweit bekannt gemachten Wettbewerbsverfah-

rens erfolgen.

Der rechtliche Rahmen des ÖPNV in Form des Personenbeförderungsgesetzes geht jedoch

nach wie vor von einer kostendeckenden Eigenwirtschaftlichkeit des öffentlichen Verkehrs

aus. Da die Eigenwirtschaftlichkeit der Verkehrsunternehmen jedoch nur über starke öffent-

liche Förderung zu gewährleisten ist, kann diese Annahme der Realität nicht mehr gerecht

werden. 31

Württemberg (Hrsg.): Der Bürger im Staat: Mobilität, Stuttgart 2002, S. 112ff.

29 http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/pbefg/_13.html, Download 06.09.2004

30 http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/pbefg/_13a.html, Download 06.09.2004

31 Hickmann, Gerd: Mehr ÖPNV für’s gleiche Geld? In: Hermann, Monika (Hrsg.): ÖPNV: Luxus oder Sparmodell?,

Stuttgart 2000, S. 15ff.

18


Weitere Mängel der juristischen Rahmenbedingungen zeigen sich im Finanzierungssystem

des Öffentlichen Personennahverkehrs. Ein enormer Teil der staatlichen Zuschüsse für die

Verkehrsunternehmen fließt an den Kommunen und Landkreisen, den eigentlichen Aufga-

benträgern vorbei. Einen unmittelbaren Einfluss auf das Verkehrsangebot besitzen somit nur

jene Kommunen, die Eigentümer der betreffenden Verkehrsunternehmen sind. Andernfalls

müsste die Kooperationsbereitschaft der Unternehmen mit kommunalen Eigenmitteln erkauft

werden.

Aber auch die Art der staatlichen Zuschüsse eröffnet den öffentlichen Trägern nur einen ge-

ringen Gestaltungsspielraum. So werden beispielsweise nach dem Gemeindeverkehrsfinan-

zierungsgesetz (GVFG) Investitionen in Anlagen und Fahrzeuge des ÖPNV großzügig

subventioniert. Für andere Maßnahmen, wie Fahrplanverdichtungen usw. gibt es hingegen

keine entsprechenden Zuschüsse. 32

Die Vergabe von Genehmigungen einzelner Linien des Öffentlichen Straßenpersonennahver-

kehrs erfolgt nach dem §13a PBefG. Hierbei werden die Aufträge zur Durchführung von

Verkehrsdienstleistungen ausgeschrieben. Durch die anschließende Genehmigung des Li-

nienverkehrs, ist das beauftragte Unternehmen vor Konkurrenten geschützt. Die Zulassung

einer parallel laufenden Verkehrslinie ist damit ausgeschlossen.

Hat ein Verkehrsunternehmen ein Ausschreibungswettbewerb für sich entschieden, folgt der

Verkehrsvertrag. Dieser ist die dringende Voraussetzung für die Genehmigung der Linie

nach §13a PBefG. Der Verkehrsvertrag regelt die Rechtsbeziehung zwischen Auftraggeber

und Auftragnehmer, setzt die einzuhaltenden Qualitätsstandards fest und klärt die Modalitä-

ten zur Finanzierung, Tarifanwendung und Fahrgastbedienung. In der Aufteilung der Ein-

nahme- und Produktionsrisiken zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer wird in zwei

verschiedene Vertragsformen unterschieden.

Der Bruttovertrag verlagert lediglich das Produktionsrisiko auf den neuen Verkehrsanbieter.

Das Einnahmerisiko verbleibt hingegen beim Auftraggeber. Kritisiert wird an diesem Mo-

dell, dass ein Verkehrsunternehmen ohne eine entsprechende Einnahmebeteiligung kein we-

sentliches Interesse an den Kundenwünschen besitzt. 33

32 Hickmann, G.: ebd., S. 50ff.

33 Niß, Petra: Der Fahrgast im Mittelpunkt des Wettbewerbs, in Bohne, Rainer (Hrsg.): Chance und Risiko.

Den Wettbewerb im ÖPNV gestalten. Dokumentation der Tagung Fachgruppe Forum Mensch und Verkehr,

Berlin 2000, S. 46.

19


Bei einem Nettovertrag hingegen, liegt auch das Einnahmerisiko auf Seiten des Anbieters.

Dies führe schließlich zu einer stärkeren Berücksichtigung der Kundeninteressen. Allerdings

ist diese Vertragsform innerhalb von Verkehrsverbänden schwer anzuwenden, da hier eine

gerechte Aufteilung der Einnahmen problematisch ist. Weitaus schwerer jedoch wiegt der

geringe Einfluss, den die Auftraggeber mit einer solchen Vertragsform auf die Ausgestaltung

des Verkehrsangebots haben. Die einzelnen Unternehmen haben, unter dem Interesse der

Gewinnmaximierung, keinen Anreiz, soziale, umweltpolitische und verkehrspolitische Ge-

sichtspunkte zu berücksichtigen. 34

Aus diesem Grund existieren bei den Verkehrsverträgen häufig Mischformen, die einerseits

einen fixen Grundbetrag vereinbaren und eine Gewinnbeteiligung ermöglichen, andererseits

aber die Berücksichtigung öffentlicher Interessen vertraglich festsetzen 35 . 36

Die Erfahrung mit dem Ausschreibungswettbewerb, vor allem im süddeutschen Raum, ver-

deutlichte enorme Einsparpotentiale des ÖPNV zwischen 10% und 40%, bei einer Beibehal-

tung des Verkehrsangebots. So führte das Ausschreibungsverfahren im Münchener Verkehrs-

und Tarifverbund (MVV) zu einer finanziellen Entlastung des Auftraggebers von jährlich

knapp 820.000 Euro. 37

Kritik am Ausschreibungswettbewerb

Wenngleich der Wettbewerb im Öffentlichen Personennahverkehr durch das öffentliche Aus-

schreibungsverfahren nach wie vor reguliert ist, wird über die möglichen negativen Folgen

eines solchen Wettbewerbs heftig debattiert. Im folgenden sollen die für diese Arbeit rele-

vanten Kritikpunkte kurz genannt werden:

a) Die Zuständigkeit verschiedener Aufgabenträger erschwert eine Abstimmung des Ange-

bots.

34 Ebd.

35 Anhand des dänischen Ausschreibungsmodells verdeutlicht Petra Niß, daß der Staat auch ausreichende Sanktionsmöglichkeiten

besitzt. So wurde in Kopenhagen ein Qualitätssicherungssystem eingeführt, welches auf

der Ermittlung der Kundenzufriedenheit basiert. Bei Nichteinhalten von Fahrplänen o.ä., drohen dem betroffenen

Unternehmen progressive Strafen - die Verbesserung der Serviceleistungen hingegen wird honoriert.

(Niß 1999: 49)

36 Ebd., S. 46f.

37 Mayer, Christian/Haller, Markus: Ausschreibung im Münchner Verkehrs- und Tarifverbund, in: Bohne,

Rainer: Chance und Risiko, Berlin 2000, S. 62.

20


Besonders zu Beginn einer Trägerschaft ist ein Verkehrsunternehmen zunächst um eine in-

terne Optimierung des eigenen Angebots bemüht. Eine Abstimmung mit anderen Verkehrs-

trägern tritt hierbei in den Hintergrund. Somit kommt es vorübergehend zu Lücken und

Brüchen im Verkehrsangebot, wie z.B. unterschiedlichen Preissystemen, nicht aufeinander

abgestimmte Fahrpläne etc. Befürworter eines regulierten Wettbewerbs entgegnen, dass der

Mangel an Standardisierung eher auf ein monopolistisches Verkehrssystem zuträfe.

b) Der Wettbewerb im ÖPNV gefährdet dessen Finanzierung und ein flächendeckendes An-

gebot.

In einer öffentlichen Ausschreibung, so die Befürchtung, würden vor allem durch die Offen-

legung der Kosten im ÖSPV, als unprofitabel erachtete Linien stillgelegt werden. Die Aus-

schreibung einzelner Linien eröffnet dem Auftraggeber (Kommune) die Möglichkeit, eine

schwach frequentierte Linie durch hohe Subventionen zu erhalten oder diese aber ersatzlos

zu streichen. Die Kritik, ein Wettbewerb könnte zu einer Verschlechterung des flächende-

ckenden Verkehrsangebots führen, wird auch von Wettbewerbsbefürwortern geteilt. 38 Bei-

spiel: Metrolinien in Berlin

c) Eine Ausschreibung führt zu einem enormen bürokratischen Aufwand und zusätzlichen

Kosten.

Die Durchführung von Ausschreibungen, die Aushandlung von Verträgen und deren Über-

wachung haben erhebliche Kosten auf Seiten des Auftraggebers zur Folge. Diese Kosten be-

laufen sich auf etwa zwei bis fünf Prozent der Vertragssumme. Hierbei könnten eventuelle

Effizienzvorteile einer Ausschreibung verloren gehen oder zumindest geschwächt werden. 39

d) Der Wettbewerb im ÖPNV führt zu einem enormen Lohndumping

Mit einem Anteil von 40 bis 70 Prozent der gesamten Produktionskosten, stellen die Löhne

die entscheidenden Faktoren für einen Wettbewerb im Öffentlichen Nahverkehr dar. Die Un-

ternehmen können sich ihre Wettbewerbsvorteile fast ausschließlich nur über eine massive

Absenkung des Lohnniveaus sichern 40 . 41 Die Einführung prekärer Beschäftigungsverhältnis-

se führe überdies zu einer schlechteren Qualität der Leistungen.

38 Berschin, F.: Daseinsvorsorge durch Wettbewerb, Heidelberg 2000, S. 70.

39 Ebd.

40 Diesem Problem begegnen einige öffentliche Auftraggeber, wie beispielsweise der Münchener Aufgabenträgerverbund

MVV, indem sie zu den allgemeinen Ausschreibungsunterlagen (Leistungsbeschreibung, Fahr-

und Linienpläne, Aufrechnung etc.) eine Erklärung zur Tariftreue des Verkehrsunternehmens verlangen.

(Haller 2000: 39)

21


e) Der Wettbewerb im ÖPNV führt zu einer geringeren Versorgungssicherheit

Durch den Ausfall eines Unternehmens (Konkurs o.ä.) wäre die Gewährleistung des Ver-

kehrsangebots gefährdet. Allerdings könne diesem Problem durch Versicherungen und Si-

cherheitsleistungen begegnet werden.

f) Der Ausschreibungswettbewerb ist mit zusätzlichen sozialen Kosten verbunden.

Führt ein Ausschreibungsverfahren zu einem plötzlichen Wechsel der Verkehrsbetreiber,

könnte dies zu zahlreichen Entlassungen auf Seiten des unterlegenen Konzerns führen. Zwar

besteht bei der Übernahme eines kompletten Verkehrsnetzes eine rechtliche Verpflichtung

zur Übernahme des Personals, für eine Übernahme einer Teilleistung, mit eigenen Verkehrs-

mitteln, besteht diese Verpflichtung allerdings nicht. 42

g) Der Wettbewerb im ÖPNV führt zwangsläufig zu höheren Fahrpreisen

Gerade in einem neuen Ausschreibungsverfahren ist der Auftraggeber um eine Kostenminde-

rung bemüht. Wenngleich die Nutzungsgebühren einen geringfügigen Teil der Einnahmen

der Verkehrsbetriebe darstellen, werden diese dennoch darum bemüht sein, die Reduzierung

staatlicher Zuschüsse durch eine allgemeine Erhöhung der Fahrpreise zumindest teilweise zu

kompensieren. Eine allgemeine Erhöhung der Fahrpreise wirkt sich wiederum negativ auf die

Verteilungsgerechtigkeit aus 43 .

Auch dass, wie Felix Berschin behauptet, das Ausschreibungsverfahren die Transparenz öf-

fentlicher Interessen fördere, und damit auch die öffentliche Willensbildung im demokrati-

schen Prozess beflügele, erscheint uns als zweifelhaft. In der Entscheidung über Art und

Umfang der auszuschreibenden Verkehrsleistung, als auch im Ausschreibungsverfahren

selbst, verfügen die potentiellen NutzerInnen des ÖPNV über keinerlei direktes Mitsprache-

recht. 44

41 Storchmann, Karl-Heinz: Das Defizit im öffentlichen Personennahverkehr in Theorie und Empirie, Berlin

1999, S. 105.

42 Berschin, F.: Daseinsvorsorge durch Wettbewerb, Heidelberg 2000, S. 72.

43 Beispielhaft hierfür ist die vollkommene Deregulierung des ÖSPV in Großbritannien. Infolge der Privatisierung

des öffentlichen Verkehrssystems durch den Transport Act im Jahre 1985, stiegen hier die Fahrpreise

um durchschnittlich 30 Prozent. (Berschin: 2000: 98)

44 Ebd., S. 504.

22


Die Privatisierung des ÖPNV in Berlin und die Rolle der BVG

Das Ende des Unternehmensvertrags

„Etwas besseres als hohe Fahrpreise und rüpelhafte Kontrolleure sollte man überall finden„,

urteilte Thomas Rogalla in der Berliner Zeitung mit Blick auf die Pläne des Berliner Senats,

zukünftig Genehmigungen für einzelne Verkehrslinien im Wettbewerb und nicht mehr auto-

matisch an die BVG zu vergeben. 45

Während die Buslinienkonzessionen vom Land Berlin üblicherweise für acht Jahre erteilt

werden, legt der öffentliche Auftraggeber seit mehreren Jahren den 31.Dezember 2007 als

Endzeitpunkt für verlängerte Genehmigungen fest. An diesem Tag endet der zwischen dem

Land Berlin und der BVG abgeschlossene Unternehmensvertrag. Während die ersten 23 Li-

nienkonzessionen bereits zwischen 2004 und 2006 enden, laufen 192 Genehmigungen im

Jahr 2007 aus. Hiernach plant der Senat erstmals Teile des Liniennetzes in einem Ausschrei-

bungswettbewerb zu vergeben. 46 Hierbei würde die BVG eventuell unterliegen. 47

Bereits im Nahverkehrsplan der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung für den Zeitraum

2000/01 und 2004 wurde eine derartige Öffnung des Berliner Nahverkehrs für private Anbie-

ter angekündigt. Die „Komplexität des Themas„ aber und die Gewährleistung einer sicheren

und effizienten Verkehrsdurchführung veranlassten den Senat, den bestehenden Verkehrsan-

bietern, vor allem der hochverschuldeten BVG, eine mehrjährige Übergangszeit bis zur Öff-

nung des Marktes einzuräumen.

Bis zum Ende des Unternehmensvertrages im Jahr 2008, so legte der Nahverkehrsplan fest,

sollten die Berliner Verkehrsbetriebe mit der Umsetzung eines eigenen Sanierungskonzeptes

wirtschaftlich saniert und wettbewerbsfähig sein. 48

Der Berliner Senat verwies in diesem Zusammenhang auf die neuen rechtlichen Rahmenbe-

dingungen zur Öffnung des ÖPNV-Marktes, vor allem aber auf die enorme Haushaltsbelas-

45 Berliner Zeitung vom 24.6.2004: S.19

46 Die Pläne einzelner Parteien für die Zeit nach diesem Unternehmensvertrag gehen indes weiter. So fordern

die Grünen eine radikale Umstrukturierung der BVG, um diese wettbewerbsfähig zu machen: So solle die

gesamte Betriebsinfrastruktur von einer landeseigenen Gesellschaft übernommen und anschließend an die

einzelnen privaten Verkehrsanbieter verpachtet werden. Die BVG würde in diesem Rahmen - nach einer Übergangszeit

von etwa acht Jahren - als ein privater Anbieter unter vielen, um die Linienkonzessionen und

öffentlichen Zuschüsse bewerben. (Berliner Zeitung vom 16.8.2004: S.23)

47 Berliner Zeitung vom 26.5.2004, S. 20.

48 Senatsverwaltung für Stadtentwicklung: Nahverkehrsplan des Landes Berlin, Fortschreibung 2001/2002 und

2004, Berlin 2000, S. 128

23


tung für das Land Berlin, die eine Neuorganisierung der BVG zu mehr Kosteneffizienz er-

fordern. 49

Erste Ansätze zu einer Liberalisierung des Öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin, bot

bereits der in diesem Jahr zwischen der DB-Tochter S-Bahn Berlin und der Berliner Senats-

verwaltung für Stadtentwicklung sowie dem Brandenburger Verkehrsministerium neu abge-

schlossene Verkehrsvertrag. Neben einer Kürzung der jährlichen Zuschüsse um 48 Millionen

Euro, sieht der neue Verkehrsvertrag mit der S-Bahn erstmals die Einführung von Strafen zur

verbindlichen Umsetzung der Qualitätsstandards vor. Diese vertraglich festgesetzten Stan-

dards betreffen vor allem Pünktlichkeit, Sicherheit und Sauberkeit. Deren Einhaltung soll

einerseits über halbjährlich durchzuführende Kundenbefragungen stattfinden, andererseits

durch die Überprüfung der Pünktlichkeit ermittelt werden. Schneidet die S-Bahn Berlin in

diesen Befragungen schlecht ab, bzw. sind mehr als vier Prozent ihrer Züge unpünktlich, er-

möglicht dies dem Senat die Kürzung der eigenen Zuschüsse um bis zu fünf Prozent. Ab dem

Jahr 2008 sind solche fixierten Qualitätsstandards ebenfalls für das Verkehrsangebot der

BVG vorgesehen.

Der Schwerpunkt des gegenwärtigen Unternehmensvertrags zwischen der BVG und dem

Land Berlin liegt jedoch vielmehr in der Sanierung des stark verschuldeten Unternehmens.

Der, im September 1999 zwischen den Berliner Verkehrsbetrieben und dem Land Berlin ge-

schlossene Unternehmensvertrag vereinbarte „die Sicherung und Verbesserung der Leistungs-

fähigkeit und der Attraktivität des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) in Berlin“ 50 .

Gleichzeitig verpflichtete sich die BVG hiermit zur kosteneffizienteren Ausgestaltung des

öffentlichen Personennahverkehrs.

Die Erbringung der vereinbarten Betriebsleistungen sollte auf der Grundlage des BVG Sanie-

rungs- und Umsetzungskonzeptes 2000 (BSU 2000), der den eigentlichen Schwerpunkt des

Unternehmensvertrages bildet, erfolgen.

Das Sanierungskonzept der BVG

Ziel dieses Sanierungskonzeptes ist es, „die heute noch hoch defizitäre BVG als Gruppe mit

der AöR als Kern für Fahrdienst, Werkstätten und Fahrwege zu erhalten und für den Wett-

bewerb fit zu machen“ 51 .

49 Ebd., S. 126.

50 Ebd., S. 55.

51 http://www.bvg.de/newspage301003.htm, Download 08.09.2004

24


Wesentlicher Bestandteil dieses Sanierungskonzepts ist die Reduzierung des Personals auf

insgesamt 9.500 Mitarbeiter. Diese Reduzierung soll maßgeblich über ein Entlassen von Be-

schäftigten in den Vorruhestand erzielt werden. So werden laut BVG zwischen 2004 und

2009 1.700 Mitarbeiter in den Vorruhestand entlassen.(newspage070404) Zudem bietet die

BVG einigen Beschäftigten Abfindungen für einen freiwilligen Ausstieg an. 52

So reduzierte sich die Zahl der BVG-Mitarbeiter allein im Jahr 2003 von 14.017 Mitarbeitern

auf 13.648. 53

Doch auch die verbleibenden Mitarbeiter sollten in die Einsparungen mit einbezogen werden.

Die Pläne des BVG-Vorstands, die Löhne und Gehälter der Beschäftigten um 30 Prozent zu

kürzen, im Gegenzug dafür auf betriebsbedingte Kündigungen zu verzichten, führten zu einer

bislang ergebnislosen Tarifauseinandersetzung zwischen ver.di und der BVG. Obwohl die

Verhandlungen bereits im April 2004 beendet sein sollten, werden die Gespräche zwischen

den Tarifparteien erst Mitte September 2004 wieder aufgenommen.

Weiterhin gehört der hohe Anteil von Teilzeitbeschäftigten zur Personalpolitik der BVG. Mit

einer Quote von 11,6% liegt ihr Anteil deutlich über dem Durchschnitt anderer öffentlicher

Verkehrsunternehmen. 54

Im Kreuzfeuer der Kritik stand die, von den Einsparungen nur geringfügig betroffene BVG-

Führungsebene. Der Landesrechnungshof von Berlin kritisierte eine unnötige Belastung von

2,8 Millionen Euro, die durch die außertarifliche Bezahlung von 47 von insgesamt 57 Füh-

rungskräften entstünde. Insgesamt seien 82 Mitarbeiter der BVG außertariflich beschäftigt.

Nach eigenen Aussagen jedoch bewege sich deren Vergütung „im Rahmen des relevanten

Marktumfeldes“ 55 .

Dennoch versicherte die BVG die Führungsebene über eine „mindestens proportionale Ab-

senkung der Bezüge in Anlehnung an den in Verhandlungen befindlichen Tarifvertrag„ so-

wie eine weitere Reduzierung der Anzahl der Führungskräfte, in die Einsparungen mit

einzubeziehen.

52 Die Abfindungen für freiwillig ausscheidende Mitarbeiter liegen zwischen 36 und 42 Monatsgehältern und

einer zusätzlichen "Sprintprämie" von sechs Monatsgehältern. Laut BVG-Vorstandsvorsitzenden von Arnim,

hätten bereits 115 Beschäftigte einen solchen Ausstieg akzeptiert, mit 300 weiteren würde verhandelt.

(Berliner Zeitung vom 6.9.2004)

53 http://www.bvg.de/newspage070404.htm, Download 08.09.2004

54 Ebd.

55 http://www.bvg.de/newspage230304.htm, Download 08.09.2004

25


Umstritten sind auch weitere Investitionsplanungen der BVG:

Trotz der defizitären Lage plant die BVG die Anschaffung von 400 weiteren Bussen zu je

220.000 Euro. 56

Aufgrund einer Zunahme von Übergriffen auf Busfahrer und Kontrolleure, plant die BVG

zudem vor allem in Sicherheitspersonal und Überwachungskameras zu investieren. 57

Neben einer drastischen Reduzierung des Ausgabenniveaus, versucht die BVG-Führung aber

auch die Einnahmen zu erhöhen.

Zwar gelang der BVG über einen leichten Anstieg der Fahrgastzahlen und eine Erhöhung der

Fahrpreise eine leichte Verbesserung der Einnahmen, - die Fahrgelderlöse stiegen im vergan-

genen Jahr um 21 Millionen Euro - dennoch stehen diese weiterhin in einem Missverhältnis

zu ihrem Ausgabenniveau.

Eine weitere Erhöhung der Tarife ist, so die Pläne des BVG-Vorstands, für den 1.April bzw.

den 1.August des kommenden Jahres vorgesehen. Eine Erhöhung der Fahrpreise rechtfertigt

die BVG-Leitung durch die Kürzung der Bundeszuschüsse für die Beförderung von Schülern

von 90 auf 60 Millionen Euro sowie eine zweiprozentige Lohnsteigerung für die Beschäftig-

ten der Berliner Verkehrsbetriebe in diesem Jahr. 58

Einen zusätzlichen Versuch zur Konsolidierung der Einnahmen, stellt die Beauftragung pri-

vater Sicherheitsunternehmen mit Fahrkartenkontrollen, seitens der BVG dar. Nach Meinung

der BVG-Geschäftsführung hätten die etwa 180 eigenen Kontrolleure zu wenig „Schwarzfah-

rer“ ermittelt. So beauftragte die BVG die Firmenarbeitsgemeinschaft ARGE BVG im April

2002 mit den Kontrollen. 59

Dies ermöglichte ihr einerseits eine flächendeckendere Kontrolle mit etwa 300 weiteren Mit-

arbeitern durchzuführen, andererseits das beauftragte Unternehmen an eine zu erfüllende Jah-

resnorm zu binden. Der Fahrgastverband IGEB kritisierte in diesem Zusammenhang, dass die

hohe Norm von 750.000 zu ermittelnden „Schwarzfahrern“ für die ARGE BVG zu einem

Verzicht auf Kulanz seitens der Kontrolleure führte. Die geringe Bezahlung der Mitarbeiter

nach dem Tarif für das Wach- und Sicherheitsgewerbe (5,65 Euro brutto bzw. 6,15 Euro)

trug sicher ebenfalls dazu bei. Spekulationen über eine mögliche Aufbesserung dieser Dum-

pinglöhne mittels „Kopfprämien“ für jede Feststellung wies die BVG stets von sich. Ein An-

56 Berliner Zeitung vom 26.5.2004: 20

57 Berliner Zeitung vom 1.9.2004: S.17.

58 Berliner Zeitung vom 6.9.2004: S.18

59 Im Jahr 2003 zahlte die BVG dem Unternehmen 7,8 Millionen Euro. Die Zahlungen für das Jahr 2004 betragen

etwa 12,9 Millionen Euro. (Berliner Zeitung vom 1.6.2004: S.21)

26


eiz für die Ermittlung möglichst vieler „Schwarzfahrer“ in einer kurzen Zeit besteht aber

dennoch. So könne ein Kontrolleursteam nach der Erfüllung einer bestimmten Tagesquote

(35 bis 45 „Feststellungen“) Feierabend machen.

Diese „Anreize“, schlechte Entlohnung und die hohen Arbeitsnormen führten indes zu man-

gelnder Kulanz gegenüber Touristen, einem teilweise ruppigen Auftreten und sogar Hand-

greiflichkeiten seitens einiger Kontrolleure. Die enorme Zunahme von Beschwerden gegen

private Kontrolleure veranlasste die BVG-Leitung zu Konsequenzen. Demnach solle die Jah-

resarbeitsnorm für die ARGE BVG auf 675.000 „Schwarzfahrer“ gesenkt werden. Sollten die

Beschwerden gegen die Firmenarbeitsgemeinschaft ein bestimmtes Maß überschreiten, so

kündigte die BVG an, wolle man von dieser zudem ein Teil der Zahlungen zurückfordern.

Die Ankündigungen der BVG, künftig wieder verstärkt auf eigenes Kontrolleurspersonal zu-

rückzugreifen, stehen indes im totalen Widerspruch zu Plänen der Konzernführung, die Zahl

der Arbeitsplätze im Bereich Service und Sicherheit um 500 Stellen auf knapp 400 Mitarbei-

ter zu reduzieren. Demnach würde die BVG künftig über keine eigenen Kontrolleure mehr

verfügen. 60

Die Modifizierung des Streckennetzes

Die finanzielle Konsolidierung der Berliner Verkehrsbetriebe sollte, nach dem Willen des

Berliner Senats jedoch nicht allein über personelle und materielle Einsparungen, sondern

auch über ein modifiziertes Verkehrsangebot erfolgen.

So forderte der Berliner Senat im Sommer 2003 ein neues Verkehrskonzept zur Optimierung

des Berliner Nahverkehrsnetzes.

Die in Zusammenarbeit mit der S-Bahn und dem Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg vor-

gelegten neuen Richtlinien dieses Konzeptes wurden schließlich im März 2004 vom BVG-

Vorstand und der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung beschlossen.

Eine der wesentlichen Neuerungen bildet die Einführung von 24 MetroLinien zum Fahr-

planwechsel am 12. Dezember 2004. Auf besonders stark frequentierten Linien werden diese

Busse bzw. Straßenbahnen in einem kürzeren Takt (mindestens 10 Minuten), 20 Stunden am

Tag 61 und sieben Tage in der Woche fahren. Für schwach frequentierte Zeiten hingegen, z.B.

in den frühen Morgenstunden am Wochenende wird das Angebot ausgedünnt.

60 Berliner Zeitung vom 1.6.2004: S.21

61 Weitere Planungen der BVG, so verlautbarte der BVG-Chefplaner Tom Reinold, sehen vor, die Metrolinien,

voraussichtlich ab Dezember 2005, rund um die Uhr verkehren zu lassen. Weiterhin sollten zusätzliche

Nachtbuslinien eingerichtet, schwach frequentierte hingegen abgeschafft werden. (Berliner Zeitung

2.9.2004, S.23)

27


Von einer solchen Taktausdünnung, so die Rechtfertigung der BVG, seien aber lediglich

3,9% aller Fahrgäste, von kürzeren Betriebszeiten sogar nur 0,1% betroffen. 62 Insgesamt

werden 44 Buslinien eingestellt. Die Unterbrechung vieler Direktverbindungen bedeutet für

viele Fahrgäste ein häufigeres Umsteigen. Ein Protest von Fahrgästen und die Intervention

der Senatsverwaltung führte inzwischen zum Erhalt einer Linie. Über die Taktung einzelner

Linien und den Beginn des Tagesverkehrs am Wochenende, wird indes noch zwischen Se-

natsverwaltung und BVG verhandelt. Das formelle Genehmigungsverfahren beginnt Mitte

September 2004.

Das wesentliche Ziel dieses neuen Verkehrskonzeptes liegt, laut BVG, in einer Steigerung

der Fahrgastzahlen aber auch einer erheblichen Kostenreduzierung im Rahmen des Sanie-

rungsvorhabens. 63

Die Kritik, die Sanierung des Unternehmens könne langfristig zu einer Verschlechterung des

Verkehrsangebots führen, wies der BVG-Vorstand jedoch vehement zurück: „Wir sägen

doch nicht den Ast ab, auf dem wir sitzen.“ 64

Eine kundenorientierte BVG?

Eine wesentliche Neuerung dieses Verkehrskonzeptes stellt schließlich auch die Hinzuzie-

hung der Kundenwünsche dar. So ermittelte die BVG in einer Umfrage von 16.000 Berline-

rinnen und Berlinern deren konkrete Vorstellung eines optimierten Nahverkehrsangebots. 65

Demnach, so der Schluss der BVG, stünden ein dichter Takt und eine gute Verbindungsqua-

lität, vor allem aber eine kurze Reisezeit für die Fahrgäste im Vordergrund. Die Dichte der

Haltestellen und die Anzahl der Umsteigevorgänge spielten hingegen eine geringere Rolle.

Auch bestünde keine Zahlungsbereitschaft für eine Verbesserung des Komforts. 66

Auch im Umgang mit den Kunden bemühe sich die BVG um eine Verbesserung. So bietet

das Unternehmen seinen Mitarbeitern unter anderem eine Fortbildung zum Thema „Kommu-

nikation mit Kunden“ an.

Die Konkurrenz in den Startlöchern

Interesse an der Übernahme bestimmter Verkehrslinien haben bereits mehrere Unternehmen,

wie Arriva, Connex und die Hamburger Hochbahn bekundet.

62 http://www.bvg.de/BVG_2005_plus_2.htm, Download 08.09.2004

63 http://www.bvg.de/BVG_2005.htm, Download 08.09.2004

64 von Arnim zitiert in: http://www.bvg.de/newspage301003.htm, Download 08.09.2004

65 http://www.bvg.de/news/BVG_2005.htm, Download 08.09.2004

66 http://www.bvg.de/news/BVG_2005_2.htm, Download 08.09.2004

28


So will sich Connex, das größte private ÖPNV-Unternehmen in Deutschland, unter anderem

an der Ausschreibung für das Köpenicker Straßenbahnnetzes beteiligen. Gleichermaßen er-

wägt der Konzern eine Beteiligung an der BVG-Tochter Berlin Transport, die Connex eben-

falls eine direkte Einflussnahme auf den Bus und U-Bahnverkehr ermöglichen würde.

Bereits jetzt ist der Konzern an Regional- und Straßenbahnlinien im Berliner Umland betei-

ligt. So beispielsweise, betreibt die Niederbarnimer Eisenbahn Aktiengesellschaft, an welcher

Connex beteiligt ist, die „Heidekrautbahn“ zwischen Karow, Groß Schönebeck und

Schmachtenhagen. Weitere Linien folgen im Jahr 2005.

Auch der britische Konzern Arriva kündigte eine künftige Beteiligung an Ausschreibungs-

verfahren für Berliner Buslinien an. Arriva übernahm eine 90prozentige Mehrheitsbeteili-

gung an der Prignitzer Eisenbahngesellschaft (PEG). Über die PEG will der Verkehrskonzern

ab 2008 Teile des öffentlichen Nahverkehrsnetzes Berlins übernehmen. Ebenso wie Connex,

betreibt Arriva inzwischen Regionalbahnlinien in Brandenburg. Zusammen mit der Hambur-

ger Hochbahn betreibt die PEG ab Dezember 2004 vier Regionalbahnlinien östlich von Ber-

lin. 67

Einige Kritiker zeigen sich jedoch skeptisch, ob eine Beteiligung privater Verkehrskonzerne

tatsächlich zu einer größeren Effizienz des Berliner Nahverkehrsangebotes führe.

So verweist Thomas Rogalla beispielsweise auf die Übernahme großer Teile des Stockhol-

mer Nahverkehrsnetzes durch den Konzern Connex, ein Tochterunternehmen der französi-

schen Veolia-Environnement. Erwies sich das Unternehmen zunächst als preisgünstiger und

zuverlässiger Verkehrsanbieter, verlangte es mit zunehmenden Einfluss eine enorme Erhö-

hung der öffentlichen Subventionen und strich eine Vielzahl unrentabler Linien. In Großbri-

tannien hingegen, gilt Connex als das Schienenverkehrsunternehmen „mit dem höchsten

Grad an Ausfall, Verspätung und Verschmutzung“ 68 .

Auch die Arriva Group bietet zahlreiche Beispiele für ein misslungenes ÖPNV-Management.

So führte die Übernahme eines Teils des Eisenbahnnetzes im westdänischen Jütland zu zahl-

reichen Ausfällen und einer erheblichen Verschlechterung des Verkehrsangebotes. Erst nach-

dem die staatlichen Zuschüsse um weitere fünf Millionen Euro aufgestockt wurden, fuhr die

Arriva wieder planmäßig. 69

Den Gewerkschaften sind die privaten Verkehrsunternehmen hingegen vor allem wegen de-

ren Niedriglöhnen ein Dorn im Auge. Mit durchschnittlich 30 Prozent niedrigeren Löhnen,

67 Berliner Zeitung vom 24.6.2004: S.24

68 http://www.bahnvonunten.de/connex.htm, Download 11.09.2004

69 http//www.wwwat/arbeit/arbeit0304/glb3.htm, Download 11.09.2004

29


im Vergleich zu den bestehenden Verkehrsanbietern, befinden sich die privaten Verkehrs-

konzerne eindeutig im Wettbewerbsvorteil. 70

70 Berliner Zeitung vom 24.6.2004: S.19

30


6. Verkehrskonzept für Berlin

Ausgehend von den oben dargestellten Gegebenheiten soll nun ein alternatives Verkehrskon-

zept für Berlin erarbeitet werden. Dabei können Verkehrskonzepte anderer Großstädte als

Anhaltspunkte dienen, ein eigenständiges Konzept aber nicht ersetzen. Es gilt also die Beson-

derheiten Berlins zu berücksichtigen.

Zudem ist uns bewusst, dass das hier zu entwickelnde Finanzierungsmodell als Einzelmaß-

nahme zwar gewisse Erfolge mit sich bringen könnte, eine Einbindung in eine veränderte

Verkehrs- und Stadtplanung aber wesentlich größere Effekte erzielen würde. Dies wird in

einigen Anmerkungen, die in Form von Anregungen hin zu einer veränderten Verkehrs- und

Stadtentwicklungspolitik zu verstehen sind deutlich werden.

Als Datenmaterial zur finanziellen Berechnung beziehen wir uns auf die Geschäftszahlen der

BVG aus dem Jahr 2002. Für die Einteilung der Bevölkerung in die einzelnen NutzerInnen-

gruppen wurde die vom Statistischen Landesamt Berlin herausgegebene Kleine Berlin-

Statistik 2003 herangezogen.

Ansatz

Aufgrund der oben vorgenommenen Analyse kommen wir zu dem Ergebnis, dass ein für alle

in Berlin lebenden Menschen bezahlbarer und attraktiver ÖPNV nicht durch eine wettbe-

werbsorientierte Nahverkehrspolitik gewährleistet werden kann. Im Gegensatz dazu sollen die

finanziellen Belastungen für das Land Berlin allerdings reduziert, wenn möglich gar auf Null

gesenkt werden. Dabei sollen auch die Einsparungsmöglichkeiten bei der BVG nicht vernach-

lässigt werden.

Bei der Entwicklung des Modells lag das Augenmerk jedoch nicht allein auf den finanziellen

Aspekten, sondern es sollte weitergehende verkehrs-, sozial- und stadtentwicklungspolitische

Komponenten verbinden. So soll der Zugang zum ÖPNV für alle in Berlin lebenden Men-

schen gewährleistet werden, unabhängig von sozialer Lage, Alter, Herkunft und Geschlecht.

Weiterhin birgt das Konzept einen gewissen Steuerungseffekt in sich, der eine Entwicklung

hin zu einer stärkeren Bevorzugung des ÖPNV im Gegensatz zum MIV begünstigt. Die Las-

ten für die Bereitstellung einer gemeinwirtschaftlichen Leistungen sollen durch ein solidari-

sches Abgabensystem von der gesamten Bevölkerung, je nach sozialer Lage, getragen

werden.

31


Ausgehend von den Überlegungen der PDS Mainz-Bingen zu einem umlagenfinanzierten

„Nulltarif“ in Mainz soll ein ähnliches Konzept für Berlin erstellt werden. Dabei gilt es aller-

dings einige Dinge zu beachten. So wohnen in Berlin mehr als sechzehn Mal so viele Men-

schen wie in Mainz, das ÖPNV-Netz Berlins zeichnet sich dementsprechend durch eine

erheblich größere räumliche Ausdehnung. Auch die schwierigere Sozialstruktur Berlins im

Vergleich zu Mainz musste berücksichtig werden.

Aktuelle Lage

Zunächst sollen nochmals die Einnahmen und Ausgaben der BVG aufgeschlüsselt werden,

um eine klare Ausgangslage für die anschließende Modellrechnung zu erhalten.

Jährliche Einnahmen der BVG

Fahrgeldeinnahmen 398.700.000 €

Ausgleichszahlungen nach PBefG §45 129.211.000 €

Zuschüsse für die Straßenbahn 28.000.000 €

Zuschüsse für die U-Bahn 32.900.000 €

Zuschüsse für den Omnibus 2.100.000 €

Zuschüsse für die Infrastruktur 19.500.000 €

US-Lease-Verträge 16.100.000 €

Werbung 30.945.000 €

Miet- und Pachteinnahmen 5.355.000 €

Erträge aus der Auflösung v. Sonderposten 71.279.000 €

Quelle: Jahresbericht 2002, BVG.

Total: 734.090.000 €

Die Einnahmen des Konzerns BVG sind grob in drei unterschiedliche Kategorien einzuteilen.

Zunächst ist das Kerngeschäft zu nennen. In diesem erwirtschaftete die BVG im Jahr 2002

Fahrgeldeinnahmen von 389,7 Millionen €.

Den zweiten Teil machen diverse Zuschüsse von Bund und Land aus. Darunter fallen unter

anderem 129,2 Millionen € an Ausgleichszahlungen nach § 45 PBefG für Sozialtarife. Diese

umfassen Zuschüsse für die Auszubildendentickets, Schülertickets und die damals noch vor-

handene Berlin-S Karte für SozialhilfeempfängerInnen. Hinzu kommen weitere 82,5 Millio-

nen € an Zuschüssen für die einzeln Verkehrsmittel (U-Bahn, Straßenbahn und Busse) und

die Infrastruktur. Insgesamt erhält die BVG also 211,7 Millionen € an Zuschüssen.

32


Der letzte Komplex im Bereich der Einnahmen umfasst sonstige Einnahmen. Darunter fallen

Einnahmen aus Miet- und Pachtverträgen, aus der Auflösung von Sonderposten, der Werbung

und den US-Lease-Verträgen.

Jährliche Einnahmen der BVG

Fahrgeldeinnahmen 398.700.000 €

Ausgleichszahlungen nach PBefG §45 129.211.000 €

Zuschüsse für die Straßenbahn 28.000.000 €

Zuschüsse für die U-Bahn 32.900.000 €

Zuschüsse für den Omnibus 2.100.000 €

Zuschüsse für die Infrastruktur 19.500.000 €

US-Lease-Verträge 16.100.000 €

Werbung 30.945.000 €

Miet- und Pachteinnahmen 5.355.000 €

Erträge aus der Auflösung v. Sonderposten 71.279.000 €

Quelle: Jahresbericht 2002, BVG.

Total: 734.090.000 €

Im Gegensatz zu den Einnahmen hat die BVG aber noch höhere Ausgaben zu verzeichnen.

Den Hauptteil machen dabei die Personalkosten aus, gefolgt von Materialkosten, Abschrei-

bungen und sonstigen betrieblichen Aufwendungen.

Jährliche Ausgaben der BVG

Personalkosten 687.800.000 €

Materialaufwand 252.363.000 €

Sonstige betriebliche Aufwendungen 74.123.000 €

Abschreibungen 203.486.000 €

Quelle: Jahresbericht 2002, BVG.

Total: 1.217.772.000 €

Von diesen Zahlen ausgegangen erwirtschaftet die BVG also ein jährliches Defizit von ca.

484 Millionen €. Ohne die Zuschüsse von Bund und Land würde sich dieses sogar auf 695

Millionen € belaufen.

33


Modellrechnung

Das Konzept des umlagenfinanzierten Öffentlichen Personennahverkehrs beruht auf der

Grundidee, dass jede in Berlin lebende Person einen monatlichen Verkehrsbeitrag entrichtet.

Durch die Verteilung der Kosten auf die Schultern aller Berlinerinnen und Berliner, senken

sich die Kosten für die einzelne Person. Um den unterschiedlichen sozialen Lagen gerecht zu

werden, verwenden wir einen gestaffelten Verkehrsbeitrag.

Auf der niedrigsten Stufe, dem „Sozialtarif“ beträgt der monatliche Beitrag 10 €. Dieser Tarif

wird denjenigen Personen gewährt, die von Sozialhilfe, Arbeitslosenhilfe, Arbeitslosengeld,

sowie geringen Renten und Pensionen leben oder auf sonstige Unterstützungen angewiesen

sind.

Die Höhe des Verkehrsbeitrages für die Personengruppe der „Härtefälle“ beträgt 15 €. Unter

diese Rubrik fallen Studierende und Personen deren Lebensunterhalt von ihren Eltern oder

Ehepartnern bestritten wird.

Personen, die nicht unter eine der beiden oben genannten Kategorien fallen zahlen pro Monat

25 € Verkehrsbeitrag. Grundsätzlich kostenlos fahren Behinderte und Personen unter 18 Jah-

ren, die über kein eigenes Einkommen verfügen.

Für Touristen, die in Berlin übernachten wird eine einmalige Verkehrsgebühr von 5 € fällig.

Dabei spielt es keine Rolle, ob diese nur einen Tag oder mehrere Wochen in Berlin bleiben. 71

Um einen weiteren Steuerungseffekt in Richtung einer verstärkten Nutzung des ÖPNV im

Gegensatz zum MIV zu erlangen, sehen wir eine zusätzliche Abgabe für PKW-BesitzerInnen

von monatlich 5 € vor. Dies bezieht sich nur auf Privatfahrzeuge und tangiert nicht gewerb-

lich genutzte Fahrzeuge. Mit dieser Autoabgabe sollen die vom MIV erzeugten externen Kos-

ten in Rechnung gestellt werden und der Weiterentwicklung des ÖPNV zugute kommen. Um

einen Augleich für PKW-BesitzerInnen zu schaffen und somit dem Gefühl des „abkassiert

werden“ entgegenzuwirken, empfiehlt es sich unserer Meinung nach die Anwohnerparkaus-

weise kostenlos auszustellen.

Ausgehend von den Daten der Kleinen Berlin-Statistik 2003 und den oben genannten Beiträ-

gen ergäben sich folgende jährliche Einnahmen:

Modellrechnung für einen umlagenfinanzierten ÖPNV in Berlin

71 Anm.: Es ist zu überlegen, ob für den Touristen-Beitrag von 5 € eine maximale Nutzungsdauer festgelegt

werden sollte. Aufgrund der fehlenden Daten ist eine differenziertere Kalkulation für uns jedoch nicht möglich.

34


Tarif Anzahl Beitrag monatlich jährlich

Sozialtarif 393.500 10 € 3.935.000 € 13.602.000 €

Härtefälle 906.800 15 € 1.133.500 € 3.935.000 €

Normaltarif 1.469.300 25 € 36.732.300 € 440.790.000 €

PKW-Abgabe 1.237.400 5 € 6.187.000 € 74.244.000 €

Touristenbeitrag 4.750.000 5 € - 23.750.000 €

Gesamt: 749.228.000 €

Der BVG würden nach dieser Modellrechnung jährlich 738,7 Millionen Euro an Fahrgelder-

trägen zur Verfügung stehen. Dies ist fast der doppelte Betrag von dem, was die BVG im Jahr

2002 durch Fahrgelder eingenommen hat. Zugleich wären die monatlichen Kosten für die

Fahrgäste wesentlich geringer.

Einsparungsmöglichkeiten bei der BVG

Wie bei der Analyse der BVG dargestellt, hat der Landesrechnungshof von Berlin jährlich auf

unterschiedlichste Mängel in der Wirtschaftsweise der BVG hingewiesen. Im Rahmen des

hier vorgestellten Konzepts ließen sich auch in diesen Bereichen erhebliche Kosteneinsparun-

gen vornehmen. So wäre es nicht mehr nötig den Betriebsangehörigen Freitickets zukommen

zu lassen. Auch der BVG-Club könnte geschlossen werden, da dessen vornehmliches Ziel,

nämlich die langfristige Kundenbindung an das Unternehmen, über die neue Finanzierungs-

form gewährleistet würde. Zusätzlich dazu könnte die BVG geschätzte zehn Millionen Euro

im Bereich der Fahrkartenautomaten einsparen. Der gleiche Betrag würde nochmals frei, da

keine Kontrolleure mehr beschäftigt werden müssten. Zusammen mit einer sinnvollen Bewirt-

schaftung der Reisemärkte in den U-Bahnhöfen und einer Reduzierung der außertariflichen

Verträge auf BAT-Niveau ergäbe dies mögliche Einsparungen von jährlich ca. 44 Millionen

Euro.

35


Jährliche Einsparungspotentiale bei der BVG

Außertarifliche Gehälter 2.800.000 €

Fahrkartenautomaten (Kauf, Wartung etc.) 10.200.000 €

Kontrolleure 10.000.000 €

Freitickets für Betriebsangehörige 15.500.000 €

Reisemärkte 5.000.000 €

BVG-Club 500.000 €

Gesamt: 44.000.000 €

Positive Effekte des Konzepts

Durch das Modell der Umlagefinanzierung wäre eine allgemeine, sozial verträgliche Zugäng-

lichkeit zum ÖPNV für alle Bürgerinnen und Bürger garantiert. Zudem würde das Betriebser-

gebnis der Verkehrsbetriebe verbessert. Dies bedeutet gleichzeitig, dass der Haushalt des

Landes Berlin entlastet würde.

Neben den wirtschaftlichen Vorteilen ist eine verstärkte Nutzung der öffentlichen Transport-

mittel, bei gleichzeitiger Abnahme des privaten PKW-Verkehrs zu erwarten. Zieht man die

Berechnungen des Kölner Professors Dr. Herbert Baum heran, der die zu erwartenden Effekte

bei Einführung eines Nulltarifs in Darmstadt untersucht hat, könnte mit folgenden Entwick-

lungen gerechnet werden: Die Anzahl der Personenfahrten und der Personenkilometer würde

sich um ca. 30% erhöhen, während die Personenfahrten und –kilometer durch den MIV um

ca. 13% zurückgingen. 72

Eine solche Veränderung in der Wahl der genutzten Verkehrsmittel führt zu einer veränderten

Kostenverteilung. Während wir in unserem Konzept davon ausgegangen sind, dass die Erhö-

hung der Fahrgastzahlen bei der BVG eine Kostensteigerung von 15% bedeuten würde, ist im

Gegenzug eine Entlastung der Landeskassen durch geringere Betriebskosten im MIV, sinken-

de Unfall- und Emissionskosten zu erwarten. Eine genaue Berechnung hierfür kann in dieser

Arbeit aufgrund der hohen Komplexität nicht gegeben werden.

Zu erwartende Probleme bei der Durchführung

Das grundlegende Problem dieses Konzeptes ist die Erhebungsform der Nahverkehrsabgaben.

Einerseits fehlen den Ländern die Kompetenzen, um selbst diese Abgaben in Form von Steu-

72 Vgl.: Baum, Herbert: Entgeltloser Betrieb im ÖPNV. Innovationskongress 2003, download vom 28.05.2004.

36


ern etc. einzuziehen. Zusätzlich dazu soll eine Bürokratisierung im Zuge einer solchen Abga-

benerhebung vermieden werden.

Im Falle der Personen, die staatliche Leistungen beziehen, könnte die Abgabe direkt von den

zuständigen Ämtern einbehalten werden. Bei den Studierende könnte das momentan ange-

wendete System der Zahlung im Zuge der Rückmeldung beibehalten werden.

Ebenfalls ohne größeren Aufwand könnte die Entrichtung der Nahverkehrsabgabe durch Tou-

ristInnen realisiert werden. Diese könnten den Betrag von 5 € entweder direkt mit der Zug-

fahrkarte oder dem Flugticket entrichten. Diese gelten als Bescheinigung, die bei den

Hotelliers vorgelegt werden muss. Sollte eine solche Bescheinigung nicht vorliegen, ist die

Abgabe im Hotel zu entrichten. Auf diese Weise fallen lediglich diejenigen TouristInnen her-

aus, die mit dem PKW nach Berlin kommen und nicht in Hotels oder Pensionen nächtigen.

Die Daten der BesitzerInnen eines privaten PKW könnten von den zuständigen Verkehrsbe-

hörden ermittelt werden und ihren Beitrag (sowohl den allgemeinen Beitrag, als auch den

KfZ-Zuschlag) mit der KfZ-Steuer entrichten. Dies schließt unseres Erachtens nach einen

großen Teil der erwerbstätigen Bevölkerung mit ein. Die alleinige Einbehaltung des PKW-

Zuschlages durch die Verkehrsbehörden erscheint wenig sinnvoll, da der Nutzen durch den

Verwaltungsaufwand nicht gerechtfertigt würde. Hier bleibt also offen, auf welche Weise die

Erwerbstätigen ohne privaten PKW ihren Beitrag entrichten sollen.

Größere Schwierigkeiten sind im Bereich der PensionsbezieherInnen, RentnerInnen und der

Personen zu erwarten, die durch Familienangehörige finanziert werden. Ein Rückgriff auf die

Einwohnermeldeämter erscheint hier wenig sinnvoll, da zunächst die Personen herausgefiltert

werden müssten, die bereits über andere Wege ihren Beitrag abgeführt haben. Eine einheitli-

che Einbehaltung des ÖPNV-Beitrages durch die Renten- und Pensionskassen erscheint uns,

aufgrund der großen Unterschiede in der Höhe der Renten und Pensionen, als nicht ratsam.

Durch eine solche Pauschallösung würde die soziale Gerechtigkeit leiden. So ist es im Rah-

men der von uns angesetzten Maßstäbe nicht zu verantworten, dass RentnerInnen mit einem

Renteneinkommen von beispielsweise 3000 € monatlich den selben Betrag zahlen, wie Rent-

nerInnen, deren Bezüge auf Sozialhilfeniveau liegen.

Grundsätzlich sind solche Probleme nur dann zu lösen, wenn den Ländern und Kommunen im

Rahmen einer Föderalismusreform die Kompetenzen für eine eigenständige Steuer- und Ab-

gabenerhebung zugebilligt werden.

Ein weiteres Problem einer pauschalen Nahverkehrsabgabe stellt die ungleiche Ausstattung

mit öffentlicher Verkehrsinfrastruktur dar. Zwar verfügt die Stadt Berlin im Vergleich zu an-

37


deren Großstädten über ein relativ dichtes ÖPNV-Netz, gleichzeitig existieren aber vor allem

in den Randbezirken erhebliche Unterschiede in den Bedienungsstandards. Die Bedienungs-

häufigkeit sowie die Netzdichte sind hier ungleich geringer als im Innenstadtbereich, was

wiederum die Nutzung der öffentlichen Verkehrsmittel für die AnwohnerInnen wesentlich

unattraktiver erscheinen lässt. Dieses Problem könnte durchaus über ein differenziertes Abga-

bekonzept gelöst werden, in welchem die Entfernung zur nächsten Haltestelle, die Netzdichte,

die Bedienungshäufigkeit sowie Anschlussmöglichkeiten als Bemessungsgrundlage für die

Nahverkehrsabgabe dienten. 73 Die Einteilung der Bezirke in kleinere Gebietseinheiten und

die Eruierung des Nahverkehrssystems in diesen „Blöcken“ würden jedoch einen unverhält-

nismäßig hohen technischen und bürokratischen Aufwand bedeuten. Viel zwingender wäre es,

so unsere Überzeugung, die pauschale Nahverkehrsabgabe mit einem enormen Maß an Mit-

bestimmung der Bürger in der Ausgestaltung des Öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin

zu verknüpfen.

Neben den Problemen der technischen Umsetzung unseres Finanzierungsmodells, sind wir

uns aber vor allem der politischen Widerstände bewusst, die ein solches Modell bereits im

Vorfeld hervorrufen würde. Gegen eine zusätzliche Abgabe werden vor allem die Lobby der

NutzerInnen privater PKW Sturm laufen. Letztlich profitieren aber auch diese von einem um-

lagefinanzierten Nahverkehrssystem, bedeutet dieses doch für viele ein Ausweichen auf Bus-

se und Bahnen und somit ein geringeres Verkehrsaufkommen und mehr Verkehrssicherheit

auf den Straßen. Dennoch könnte dieses Modell vermutlich nur über eine verstärkte Mobili-

sierung von ÖPNV-NutzerInnen, Umweltverbänden usw. durchgesetzt werden.

Vergleich der aktuellen Lage mit den geschätzten Zahlen für das Konzept

Nachdem nun die unterschiedlichen Aspekte im einzelnen dargestellt wurden, soll eine Ge-

genüberstellung der heutigen Lage der BVG und den von uns prognostizierten Zahlen einen

klareren Überblick geben. Um die Übersichtlichkeit zu gewährleisten wurden die Zahlen auf

hunderttausend gerundet.

Aufgrund des zu erwartenden Anstiegs der Fahrgastzahlen und den damit verbundenen Mehr-

kosten haben wir einen Faktor von 1,15 für die Prognose verwendet. Dieser ergibt sich aus

der Überlegung heraus, dass zwar Fahrgastzahlen und Personenkilometer um 30% steigen

werden, dies aber nicht gleichbedeutend mit einem Anstieg der Fahrzeugkilometer um 30%

ist. Zunächst werden die bereits heute eingesetzten Fahrzeuge besser ausgelastet. Im ersten

73 Ein Beispiel hierfür ist das, für die Stadt Erlangen entworfene ÖPNV-Finanzierungskonzept von Alexander

Ring. (Ring, Alexander: Öffentlicher Personennahverkehr in städtischen Regionen - eine theoretische und

38


Schritt wird nur in Stoßzeiten eine Erhöhung der Taktfrequenz nötig sein. Erst im weiteren

Verlauf ist mit einem Ausbau des Streckennetzes zu rechnen.

Vergleich der aktuellen Lage

mit der Prognose für einen umlagefinanzierten ÖPNV

Aktuell (Zahlen von 2002) Prognose

Fahrgeldeinnahmen 398.700.000 € 738.700.000 €

sonstige Einnahmen 123.700.000 € 123.700.000 €

Zuschüsse 211.700.000 € 82.500.000 € 74

Personalausgaben 687.800.000 € 791.000.000 €

Ausgaben für Material 252.400.000 € 290.300.000 €

sonstige Ausgaben 74.100.000 € 74.100.000 €

Abschreibungen 203.500.000 € 203.500.000 €

Einsparungen - -44.000.000 €

Total: - 483.700.000 € -370.000.000 €

Quelle: Jahresbericht 2002, BVG.

Es zeigt sich, dass sich bei den von uns angesetzten Preisen für die einzelnen Fahrgastgruppen

trotz der veranschlagten Mehrkosten für Personal und Material eine Reduzierung des Verlus-

tes eintritt. Zwar ist es nicht möglich mit diesem Konzept ein vollkommen ausgewogenes

Modell zu erstellen, soll dieses auch den für uns besonders wichtigen sozialen Gesichtspunk-

ten genügen. Bei Einführung eines umlagefinanzierten ÖPNV unter den prognostizierten Be-

dingungen würde dies dennoch zu einer Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der BVG führen

und die Verluste reduzieren.

Weiterhin sind im obenstehenden Vergleich die Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftli-

che Leistungen nach §45 PBefG nicht berücksichtigt. Diese im Rahmen des Verkehrsvertra-

ges vom Land Berlin geleisteten Zahlungen sind bewusst aus den Zuschüssen

herausgerechnet worden. Betrachtet man nun das Ergebnis stellt sich heraus, dass das Land

Berlin um einen beträchtlichen Betrag entlastet wird. Neben den 129,2 Mio. € Zahlungen, die

durch den Wegfall der Ausgleichszahlungen eingespart würden, müsste das Land Berlin auch

empirische Analyse alternativer Finanzierungsformen, 1993, Nürnberg.)

74 Die Summe von 82,5 Mio. € ergibt sich lediglich aus den Zuschüssen für U-Bahn, Straßenbahn und Omnibus.

Die Ausgleichszahlungen nach §45 PBefG sind herausgerechnet.

39


113,7 Mio. € weniger für den Ausgleich der Verluste der BVG bezahlen. Insgesamt wird die

Landeskasse also um 242,9 Mio. € entlastet.

40


7. Ausblick: Weitere Möglichkeiten für eine veränderte Verkehrspolitik

Wie zu Beginn dieses Kapitels erwähnt, ist das von uns entworfene Konzept eines umlagefi-

nanzierten ÖPNV nur ein Schritt auf dem Weg zu einer nachhaltigen und integrativen Ver-

kehrs- und Stadtentwicklungspolitik.

Ein Umdenken in der Finanzierung des ÖPNV offenbart sich insbesondere angesichts der

katastrophalen Haushaltslage der Hauptstadt als notwendig, an welcher die Berliner Ver-

kehrsbetriebe einen nicht unerheblichen Anteil tragen. Hierbei, so haben wir verdeutlicht,

liegt die Ursache keinesfalls nur in der Gewährleistung eines sozial zugänglichen Nahver-

kehrssystems. Fehlentscheidungen der Geschäftsleitung sowie deren großzügige Vergütung

trugen einen enormen Teil zur Verschuldung des Unternehmens bei. In der gegenwärtigen

Debatte um eine schrittweise Deregulierung des Öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin

werden die Einsparpotentiale der BVG erörtert. Die Sanierung der Anstalt des öffentlichen

Rechts zu einem wettbewerbsfähigen Unternehmen soll vor allem durch weitere Fahrpreiser-

höhungen und eine drastische Reduzierung der Personalkosten erfolgen. Ein Mehr an Wett-

bewerb im ÖPNV, so haben wir jedoch im fünften Kapitel dargelegt bedeutet aber die Gefahr

weiterer sozialer Ausschlüsse, Dumpinglöhne und eine Reduzierung des flächendeckenden

Angebots. Weitere negative Effekte wären für die ohnehin prekäre Arbeitsmarktsituation der

Stadt zu befürchten.

Diese Faktoren erfordern unseres Erachtens ein Konzept, welches sich nicht an marktwirt-

schaftlichen Prinzipien orientiert, sondern den ÖPNV für alle erschwinglich macht und

gleichsam die externen Kosten des Verkehrs gerecht verteilt. Ein Konzept, in welchem alle

BürgerInnen zur Finanzierung des Öffentlichen Nahverkehrs herangezogen werden, die Nut-

zung desselben aber kostenlos ist, führt unserer Meinung nach zu einer enormen Attraktivi-

tätssteigerung des ÖPNV in Berlin. Gleichwohl steuert ein solches Konzept lediglich einen

Teil zur verkehrspolitischen Umorientierung in Berlin bei.

Obgleich gewisse Steuerungseffekte zu erwarten sind sollten weitere Maßnahmen ergriffen

werden um den angepeilten Modalsplit von 80% ÖPNV zu 20% MIV zu erreichen. Hierzu

möchten wir noch einige Überlegungen kurz ansprechen, ohne diese ausführlich zu analysie-

ren.

Mitte diesen Jahres hat die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung die Anschaffung eines

Verkehrsleitsystems für Berlin beschlossen. Maßnahmen dieser Art erscheinen auf den ersten

41


Blick sinnvoll, um das hohe Verkehrsaufkommen im MIV zu lenken, wirken in Hinblick auf

das Erreichen des Modalsplits aber kontraproduktiv. Es ist zu überlegen, ob die hierfür ver-

wendeten Mittel nicht besser in Vorrangschaltungen für Busse und Bahnen investiert werden

sollten. Damit würden die Fahrtzeiten im ÖPNV verkürzt, ohne dass größere Benachteiligun-

gen für den MIV zu erwarten sind.

Im Rahmen des Neubaus des Hauptbahnhofes/Lehrter Bahnhofes haben sich Bund, Land und

BVG dazu entschieden, diesen über den Neubau der U-Bahnlinie 55 besser an das bisher vor-

handene Streckennetz anzuschließen. Aus verkehrspolitischer Sicht ist eine bessere Anbin-

dung zwingend notwendig. Es stellt sich allerdings die Frage, ob der Bau einer U-Bahn die

beste Lösung darstellt. So sind die Baukosten für eine neue U-Bahn enorm hoch. Zum Ver-

gleich: für das Geld für einen Kilometer U-Bahnstrecke ließen sich 10 bis 20 Kilometer Stra-

ßenbahnschienen verlegen. 75

Mit dem Einsatz von Vorrangschaltungen für die Straßenbahnen könnten diese, bei gleichen

Haltestellenabständen, auch von der Geschwindigkeit mit einer U-Bahn konkurrieren. Bei

Berücksichtigung dieser Möglichkeiten ist die Straßenbahn zudem das wirtschaftliche günsti-

gere Verkehrsmittel, da neben den Baukosten auch die Betriebskosten geringer ausfallen.

Ein weiterer Vorteil der Straßenbahnen ist die Sichtbarkeit im Stadtbild. Während U-Bahnen

lediglich durch die Ein- und Ausgänge sichtbar sind, ist eine Straßenbahn während der ge-

samten Fahrt sichtbar, was einen psychologischen Vorteil in sich birgt. 76 Zudem werden die

Fahrgäste nicht in den Untergrund abgezogen, sondern bleiben im Straßenraum. Insgesamt

ist in der Verkehrspolitik eine Tendenz weg von U-Bahnen und hin zu gut geplanten Straßen-

bahnnetzen erkennbar.

Im Rahmen eines umlagefinanzierten ÖPNV erscheint es uns ratsam die NutzerInnen – und

das sind nach unserem Konzept alle Menschen in Berlin – an den Entscheidungen über Ver-

änderungen zu beteiligen. So könnten eventuelle Zuschüsse des Landes Berlin über Abstim-

mungen auf Bezirksebene zielgerichtet eingesetzt werden, um Anbindungen zu verbessern

und den Bedürfnissen der ÖPNV NutzerInnen Rechnung zu tragen. Die Möglichkeit über

solche Fragen mitentscheiden zu können ist für uns mit der Hoffnung verbunden, dass sich

75 Apel, Dieter: Verkehrskonzepte in europäischen Städten, Difu-Beiträge zur Stadtforschung 4, Berlin 1992, S.

223.

76 Zur Bedeutung der psychologischen Aspekte, insbesondere der Wahrnehmung des Öffentlichen Personennahverkehrs

auf das Nutzerverhalten siehe: Knapp, Frank: Determinanten der Verkehrsmittelwahl, Berlin

1998, S. 157-170; 437.

42


die Menschen in Berlin mehr um die BVG kümmern und damit eine stärkere Bindung ge-

schaffen werden kann, als die erwiesenermaßen erfolglosen Versuche der BVG dies über ei-

nen Club zu erreichen. Nach unserem Vorschlag wird den BewohnerInnen die Möglichkeit

eingeräumt, mitzubestimmen und aktiv an der Entwicklung des ÖPNV teilzunehmen.

Hinsichtlich des angepeilten Modalsplits von 60:40 bzw. 80:20 werden die Steuerungseffekte

eines umlagenfinanzierten ÖPNV kaum ausreichen, um dieses Ziel zu verwirklichen. Zusätz-

lich könnte eine flächendeckende Parkraumbewirtschaftung vorangetrieben werden. Diese

Form der Steuerung ist zwar ebenfalls restriktiv, bei einer integrierten Ausrichtung könnte sie

allerdings zu einer weiteren Stärkung des ÖPNV im Gegensatz zum MIV führen. Bei Einfüh-

rung einer flächendeckenden Parkraumbewirtschaftung ist allerdings darauf zu achten, dass

die Parkgebühren pro Stunde die Marke von einem Euro nicht übersteigen. Das eingenomme-

ne Geld sollte wiederum für die Stärkung des ÖPNV verwendet werden. Eine Möglichkeit

wäre die oben angesprochene Verbesserung des ÖPNV-Angebots im Bezirk, über den die

BewohnerInnen mitentscheiden können. Direkt nach Einführung einer flächendeckenden

Parkraumbewirtschaftung würde es sich aber empfehlen, die vereinnahmten Gelder für die

Tilgung der von der BVG angehäuften Schulden zu verwenden, um den Betrieb weiterhin zu

entlasten und somit langfristig das Betriebsergebnis zu verbessern.

43


8. Literatur

8.1 Monographien

Apel, Dieter: Verkehrskonzepte in europäischen Städten. Erfahrungen mit Strategien zur Beeinflussung

der Verkehrsmittelwahl, Berlin 1992.

Berschin, Felix: Daseinsvorsorge durch Wettbewerb - der öffentliche Verkehr zu Lande im

Markt, Heidelberg 2000.

Europäische Kommission: Faire und effiziente Preise im Verkehr. Politische Konzepte zur

Internalisierung der externen Kosten des Verkehrs in der Europäischen Union, Bulletin der

Europäischen Union - Beilage 2/96, Brüssel 1996.

Grafberger, Walter: Der Öffentliche Personennahverkehr. Aufgabe, Organisation und verkehrsgewerberechtlicher

Rahmen, Hallstadt 1992.

Heinze, Christian: Der Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen und Aspekte künftiger

Regulierung des ÖPNV, Bielefeld 1993.

Knapp, Frank: Determinanten der Verkehrsmittelwahl, Berlin 1998.

Nesemeier, Christof: Organisatorische Effizienzsteigerung im Öffentlichen Personennahverkehr

auf Basis eines internationalen Benchmarkings, Dissertation, Difo-Druck, Bamberg

1997.

Neßler, Michael: Die Kommunikationspolitik der Unternehmen des öffentlichen Personennahverkehrs,

Lohmar / Köln 1997.

Ring, Alexander: Öffentlicher Personennahverkehr in städtischen Regionen - eine theoretische

und empirische Analyse alternativer Finanzierungsformen, Nürnberg 1993.

Scheele, Ulrich / Sterzel, Dieter: Öffentlicher Personennahverkehr zwischen Gemeinwohlinteresse

und Markt. Die ökonomischen und rechtlichen Rahmenbedingungen der kommunalen

Daseinsfürsorge im Wandel, Baden-Baden 2000.

Senatsverwaltung für Stadtentwicklung: Nahverkehrsplan des Landes Berlin. Fortschreibung

2000/2001 und 2004, 2000, Berlin.

Storchmann, Karl-Heinz: Das Defizit im öffentlichen Personennahverkehr in Theorie und

Empirie, Berlin 1999.

44


8.2 Sammelbände

Rainer Bohne (Hrsg.): Chance und Rsiko. Den Wettbewerb im ÖPNV gestalten. Dokumentation

der Tagung Fachgruppe Forum Mensch und Verkehr, Berlin 2000.

Monika Herrmann (Hrsg.): ÖPNV: Luxus oder Sparmodell? ÖV an der Grenze der Finanzierbarkeit?,

Stuttgart 2000.

Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg (Hrsg.): Der Bürger im Staat: Mobilität,

Stuttgart 2002, S. 161-168.

Nohlen, Dieter / Schultze, Hans-Olaf (Hrsg.): Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien –

Methoden – Begriffe, 2 Bd., München 2002.

Wollmann, Hellmut / Roth, Roland (Hrsg.): Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den

Gemeinden, 2. völlig überarbeitete und aktualisierte Auflage, Bonn 1998.

8.3 Gesetzestexte

Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz)

Personenbeförderungsgesetz (PBefG)

8.4 Zeitungsartikel

„Fahrt ins Blaue – trotz ungewisser Zukunft kauft die BVG 400 Busse. Landesbetrieb will

Flotte verjüngen / Linen werden ausgeschrieben“ in: Berliner Zeitung vom 26.05.2004, S.

20.

„Zu viele Beschwerden: BVG mahnt Kontrolleure ab. Außerdem wird das Jahressoll um zehn

Prozent gesenkt“ in: Berliner Zeitung vom 01.06.2004, S. 21.

„Augen auf beim BVG-Verkauf“ in: Berliner Zeitung vom 24.06.2004, S. 19.

„Grüne wollen die BVG abschafften. Fraktion beschließt Konzept für mehr Wettbewerb“ in:

Berliner Zeitung vom 16.08.2004, S. 23.

„Bus-Fahrer aus seinem Wagen gezerrt. Drei Übergriffe an einem Tag auf BVG-Mitarbeiter“

in: Berliner Zeitung vom 01.09.2004, S. 17.

„’Ich denke nicht ans aufhören’. BVG-Chef von Arnim verteidigt Metrolinien und kündigt

nächste Tariferhöhung an“, in: Berliner Zeitung vom 06.09.2004, S. 18

„Metrobusse sollen rund um die Uhr fahren. BVG plant neues Nachtnetz“ in: Berliner Zeitung

vom 06.09.2004, S.18.

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8.5 Internetquellen

Homepage der Berliner Verkehrsgesellschaft AöR, www.bvg.de

Homepage „Bundesrecht des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung (von der Juris

GmbH Saarbrücken), www.bundesrecht.juris.de/bundesrecht/index.html.

Baum, Herbert: Entgeltloser Betrieb im ÖPNV. Innovationskongress 2003, www.januscom.de/3-loewen-takt/

kongress/beitrag_04_2.pdf, download vom 28.05.2004.

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