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atw Vol. 63 (2018) | Issue 1 ı January

Die Novellierung der europäischen Dual-Use Verordnung –

eine unendliche Geschichte?

Ulrike Feldmann

Entwicklung der europäischen Dual-Use Verordnung Erstmalig wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 3381/94

des Rates vom 19. 12.1994 (ABl. Nr. L 367 vom 31.12.1994, S. 1) eine Gemeinschaftsregelung für die Ausfuhrkontrolle

von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck geschaffen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1334/2000 vom 22.06.2000

(ABl. Nr. L 159 vom 30.06.2000, S. 1) fand die erste größere Revision der Dual-Use Regelungen statt, mit der für den

Nuklearbereich nicht – wie bis dato – nur sensitives Material, d.h. Plutonium und hochangereichertes Uran, sondern die

gesamte Kategorie 0 (Nuklearmaterial, Anlagen, Ausrüstung) auch einer Genehmigungspflicht für die innergemeinschaftliche

Verbringung unterworfen wurde. Außerdem wurde mit der Verordnung 1334/2000 in Art. 21 Abs. 1

bestimmt, dass die Nukleargüter der Kategorie 0 nicht Gegenstand einer Allgemeingenehmigung sein können. Die

EU-Kommission erkannte dann schnell, dass das „Kind mit dem Bade ausgeschüttet“ und mit der rigorosen Erfassung

aller Nukleargüter der Kategorie 0 der innergemeinschaftliche Handel unnötig behindert wurde und nahm wenige

Monate später mit der Verordnung (EG) Nr. 2889/2000 vom 22.12.2000 einen kleinen Teil von Nukleargütern aus der

innergemeinschaftlichen Verbringungsgenehmigungspflicht wieder aus.

Ab 2006 arbeitete die Kommission an einer weiteren

umfassenden neuen Revision, um u.a. die UN Resolution

1540 vom 28.04.2004 zur Nichtverbreitung von chemischen,

biologischen, nuklearen Waffen und ihrer Trägersysteme

durch Verschärfung der Exportkontrolle umzusetzen

(z.B. durch Ausweitung des Geltungsbereichs auch

auf Vermittlungsdienstleistungen und Einbeziehung des

Technologietransfers, d.h. Bereitstellen von Software und

Technologie), aber auch um das Genehmigungsverfahren

zu beschleunigen und zu ver einfachen (z.B. durch die Einführung

neuer Allgemeingenehmi gungen der Gemeinschaft

für nicht-nukleare Dual-Use Güter). Nachdem die EU-

Kommission aufgrund massiver Kritik aus den Mitgliedstaaten

wie auch von Seiten der Industrie einen Teil

ihrer –praxisuntauglichen – Novellierungsvorschläge zurück

gezogen hatte, konnte die Revision verabschiedet

werden und erschien im Amtsblatt der EU als Verordnung

(EG) 428/2009 (ABL. Nr. L 134 vom 29.05.2009).

Novellierung der Dual-Use-Verordnung

428/2009/EG

Bereits vor der Verabschiedung der Verordnung 428/2009

hatte die EU-Kommission angekündigt, in einem weiteren

Schritt den Annex IV der Verordnung zu novellieren.

Sicherlich auch bedingt durch den Wechsel in der EU-

Kommission legte die derzeit amtierende EU-Kommission

erst im Herbst 2016 einen Revisionsentwurf vor, der jedoch

über eine bloße Überarbeitung des Annex IV weit hinaus

geht. Angedacht war von der Vorgänger-Kommission,

mit der Novellierung die gestiegenen Sicherheitsanforderungen

mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs

und dem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen

Industrie zu einem besseren Ausgleich zu bringen

als bisher. Der Revisionsvorschlag der jetzigen EU-

Kommission wird diesem Ziel jedoch aus Sicht der

europäischen Nuklearindustrie wie auch aus Sicht der

nicht-nuklearen Industrie in der EU nicht gerecht.

Schutz von Menschenrechten und Cyber-Überwachungstechnologien

Im Vordergrund der Kritik steht sowohl der Vorschlag, in

die Dual-Use Verordnung den Schutz von Menschenrechten

aufzunehmen als auch der Vorschlag, Cyber-Überwachungstechnologien

als neuen Typus eines Dual-Use

Gutes in die Verordnung zu integrieren. Der Export von

Technologien soll stärker kontrolliert werden, wenn das

Risiko besteht, dass diese Technologien zur Überwachung

von Menschen genutzt werden können. Zweifellos ist der

Schutz von Menschenrechten ein hohes Gut. Angesichts

der weitreichenden und rasanten geopolitischen Veränderungen

wie auch angesichts ständig sich erweiternder

Möglichkeiten zur digitalen Überwachung muss die

Exportpolitik dieser Entwicklung zweifellos Rechnung

tragen. Dies sollte allerdings auf gesicherter gesetzlicher

Grundlage erfolgen. Zudem sollten verschärfte Kontrollregelungen

praktikabel und sinnvoll sein und mit Augenmaß

festgelegt werden. Zu bedenken ist dabei, dass heutzutage

Überwachungstechnologie in vielen Produkten enthalten

ist und zahlreiche Unternehmen ihre Waren weltweit vermarkten.

Des weiteren sollten verschärfte Kontrollregelungen

nicht dazu führen, dass Verbringung und Export von

Nukleargütern grundlos strengeren Kontrollen unterworfen

werden als andere Dual-Use- Güter.

Bedenken gegen den Kommissionsvorschlag

Jedoch bestehen zum einen Zweifel an der Mandatierung

der EU-Kommission. Zum anderen fehlt es an einer klaren

Definition der Menschenrechte im Kommissionsentwurf

selber. Außerdem divergieren die Definitionen im Katalog

der Menschenrechte in der Europäischen Menschenrechtskonvention

und in der UN-Menschenrechtscharta. Hinzu

kommt, dass der Kommissionsentwurf dem Exporteur, dem

Broker und/oder demjenigen, der technische Überwachung

zur Verfügung stellt, eine Prüfungs- und Informationspflicht

auferlegt, deren Erfüllung jedenfalls ohne nähere Erläuterung

(z.B. durch einen ent sprechenden Leitfaden) in vielen

Fällen nicht leistbar ist. Insbesondere kleinere Unternehmen

werden fachlich, zeitlich und personell nicht in der

Lage sein zu beurteilen, ob das zu exportierende Gut in

dem Empfängerland z.B. im Zusammen hang mit einem

bewaffneten Konflikt oder einem terroristischen Akt oder

von einem Dritten dazu benutzt werden soll, schwerwiegende

Menschenrechts verletzungen zu begehen. Mit

einem noch so guten „ Internal Compliance Programme“

(ICP) werden sich diese Fragen oftmals nur unzureichend

lösen lassen. Der Schutz von Menschenrechten ist im Inund

Ausland im Übrigen zuvörderst eine Staatsaufgabe.

Die Rechts unsicherheit auf Seiten der Unternehmen dürfte

– auch nach Einschätzung der deutschen Behörden – dazu

führen, dass sich die Unternehmer vermehrt ratsuchend an

die zuständige Genehmigungsbehörde wenden werden, so

dass deren Fallzahlen und damit die Wahrscheinlichkeit für

längere Genehmigungsverfahren steigen werden. Ähnliche

Bedenken bestehen gegen die Einführung einer „Catch-All“

Regelung, nach der alle Internet–Überwachungstechnologien

prinzipiell einer Exportgenehmigung bedürfen.

SPOTLIGHT ON NUCLEAR LAW

Spotlight on Nuclear Law

Council Regulation of the European Dual Use Regulation – A Never Ending Story? ı Ulrike Feldmann

atw Vol. 63 (2018) | Issue 1 ı January ENERGY POLICY, ECONOMY AND LAW 18 References 1. ETSON/2011-001, Position paper of the Technical Safety Organisations: Research needs in nuclear safety for GEN 2 and GEN 3 NPPs, October 2011. 2. NUGENIA roadmap 2013, see www.nugenia.org. 3. NUGENIA Global Vision – Revision 1.1 – April 2015. 4. F. Fichot et al., Status of the IVMR project: First steps towards a new methodology to assess In-Vessel Retention Strategy for high-power reactors, Proceedings of ERMSAR 2017, Warsaw, Poland, May 16-18, (2017). 5. OECD/NEA/CSNI/R(2016)14, A state-of-the-art report on scaling in system thermal-hydraulics applications to nuclear reactor safety and design, 2017 (pg. 395). 6. SNETP Deployment Strategy, www.snetp.eu, Dec. 2015. 7. E. Raimond et al., Main findings and perspectives for research activities of the European project ASAMPSA_E, Forum EUROSAFE, Paris, 6-7 Nov.2017. 8. E. 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Millington Wood RSD, 305 Bridgewater Place, Birchwood Park, Warrington WA3 6XF, UK M. Adorni BelV, 148 Walcourtstraat, B-1070 Brussels, Belgium M. Hrehor CV REZ, Centrum Vyzkumu Rez, Husinec – Rez 130, 250 68 Rez, Czech Republic F. Mascari ENEA, Via Martiri di Monte Sole, 4, 40129 Bologna, Italy A. Schaffrath Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) gGmbH, Forschungszentrum, Boltzmannstraße 14, 85748 Garching bei München, Germany I. Tiselj JSI, Jozef Stefan Institute, Jamova cesta 39, SI-1000 Ljubljana, Slovenia E. Uspuras LEI, Lithuanian Energy Institute, Breslaujos 3, LT-44403 Kaunas, Lituania Y. Yamamoto NRA, Nuclear Regulation Authority, Toranomon Towers Office, 4-1-28 Toranomon Minato-ku, Tokyo 105-0001, Japan D. Gumenyuk SSTC-NRS, State Scientific and Technical Center, 35-37 Radhospna Str., 03142 Kiev, Ukraine N. Fedotova SEC-NRS, Scientific and Engineering Center for Nuclear and Radiation Safety, Malaya Krasnoselskaya st. 2/8, building 5, Moscow, 107140, Russia O. Cronvall VTT Technical Research Centre of Finland Ltd, Vuorimiehentie 5, P.O.Box 1000, FI-02044, Finland P. Liska VUJE, Okruzna 5, 91864 Trnava, Slovakia Energy Policy, Economy and Law ETSON Strategic Orientations on Research Activities. ETSON Research Group Activity J.P. Van Dorsselaere, M. Barrachin, D. Millington, M. Adorni, M. Hrehor, F. Mascari, A. Schaffrath, I. Tiselj, E. Uspuras, Y. Yamamoto, D. Gumenyuk, N. Fedotova, O. Cronvall and P. Liska

atw Vol. 63 (2018) | Issue 1 ı January Die Novellierung der europäischen Dual-Use Verordnung – eine unendliche Geschichte? 19 Ulrike Feldmann Entwicklung der europäischen Dual-Use Verordnung Erstmalig wurde mit der Verordnung (EG) Nr. 3381/94 des Rates vom 19. 12.1994 (ABl. Nr. L 367 vom 31.12.1994, S. 1) eine Gemeinschaftsregelung für die Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck geschaffen. Mit der Verordnung (EG) Nr. 1334/2000 vom 22.06.2000 (ABl. Nr. L 159 vom 30.06.2000, S. 1) fand die erste größere Revision der Dual-Use Regelungen statt, mit der für den Nuklearbereich nicht – wie bis dato – nur sensitives Material, d.h. Plutonium und hochangereichertes Uran, sondern die gesamte Kategorie 0 (Nuklearmaterial, Anlagen, Ausrüstung) auch einer Genehmigungspflicht für die innergemeinschaftliche Verbringung unterworfen wurde. Außerdem wurde mit der Verordnung 1334/2000 in Art. 21 Abs. 1 bestimmt, dass die Nukleargüter der Kategorie 0 nicht Gegenstand einer Allgemeingenehmigung sein können. Die EU-Kommission erkannte dann schnell, dass das „Kind mit dem Bade ausgeschüttet“ und mit der rigorosen Erfassung aller Nukleargüter der Kategorie 0 der innergemeinschaftliche Handel unnötig behindert wurde und nahm wenige Monate später mit der Verordnung (EG) Nr. 2889/2000 vom 22.12.2000 einen kleinen Teil von Nukleargütern aus der innergemeinschaftlichen Verbringungsgenehmigungspflicht wieder aus. Ab 2006 arbeitete die Kommission an einer weiteren umfassenden neuen Revision, um u.a. die UN Resolution 1540 vom 28.04.2004 zur Nichtverbreitung von chemischen, biologischen, nuklearen Waffen und ihrer Trägersysteme durch Verschärfung der Exportkontrolle umzusetzen (z.B. durch Ausweitung des Geltungsbereichs auch auf Vermittlungsdienstleistungen und Einbeziehung des Technologietransfers, d.h. Bereitstellen von Software und Technologie), aber auch um das Genehmigungsverfahren zu beschleunigen und zu ver einfachen (z.B. durch die Einführung neuer Allgemeingenehmi gungen der Gemeinschaft für nicht-nukleare Dual-Use Güter). Nachdem die EU- Kommission aufgrund massiver Kritik aus den Mitgliedstaaten wie auch von Seiten der Industrie einen Teil ihrer –praxisuntauglichen – Novellierungsvorschläge zurück gezogen hatte, konnte die Revision verabschiedet werden und erschien im Amtsblatt der EU als Verordnung (EG) 428/2009 (ABL. Nr. L 134 vom 29.05.2009). Novellierung der Dual-Use-Verordnung 428/2009/EG Bereits vor der Verabschiedung der Verordnung 428/2009 hatte die EU-Kommission angekündigt, in einem weiteren Schritt den Annex IV der Verordnung zu novellieren. Sicherlich auch bedingt durch den Wechsel in der EU- Kommission legte die derzeit amtierende EU-Kommission erst im Herbst 2016 einen Revisionsentwurf vor, der jedoch über eine bloße Überarbeitung des Annex IV weit hinaus geht. Angedacht war von der Vorgänger-Kommission, mit der Novellierung die gestiegenen Sicherheitsanforderungen mit dem Grundsatz des freien Warenverkehrs und dem Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie zu einem besseren Ausgleich zu bringen als bisher. Der Revisionsvorschlag der jetzigen EU- Kommission wird diesem Ziel jedoch aus Sicht der europäischen Nuklearindustrie wie auch aus Sicht der nicht-nuklearen Industrie in der EU nicht gerecht. Schutz von Menschenrechten und Cyber-Überwachungstechnologien Im Vordergrund der Kritik steht sowohl der Vorschlag, in die Dual-Use Verordnung den Schutz von Menschenrechten aufzunehmen als auch der Vorschlag, Cyber-Überwachungstechnologien als neuen Typus eines Dual-Use Gutes in die Verordnung zu integrieren. Der Export von Technologien soll stärker kontrolliert werden, wenn das Risiko besteht, dass diese Technologien zur Überwachung von Menschen genutzt werden können. Zweifellos ist der Schutz von Menschenrechten ein hohes Gut. Angesichts der weitreichenden und rasanten geopolitischen Veränderungen wie auch angesichts ständig sich erweiternder Möglichkeiten zur digitalen Überwachung muss die Exportpolitik dieser Entwicklung zweifellos Rechnung tragen. Dies sollte allerdings auf gesicherter gesetzlicher Grundlage erfolgen. Zudem sollten verschärfte Kontrollregelungen praktikabel und sinnvoll sein und mit Augenmaß festgelegt werden. Zu bedenken ist dabei, dass heutzutage Überwachungstechnologie in vielen Produkten enthalten ist und zahlreiche Unternehmen ihre Waren weltweit vermarkten. Des weiteren sollten verschärfte Kontrollregelungen nicht dazu führen, dass Verbringung und Export von Nukleargütern grundlos strengeren Kontrollen unterworfen werden als andere Dual-Use- Güter. Bedenken gegen den Kommissionsvorschlag Jedoch bestehen zum einen Zweifel an der Mandatierung der EU-Kommission. Zum anderen fehlt es an einer klaren Definition der Menschenrechte im Kommissionsentwurf selber. Außerdem divergieren die Definitionen im Katalog der Menschenrechte in der Europäischen Menschenrechtskonvention und in der UN-Menschenrechtscharta. Hinzu kommt, dass der Kommissionsentwurf dem Exporteur, dem Broker und/oder demjenigen, der technische Überwachung zur Verfügung stellt, eine Prüfungs- und Informationspflicht auferlegt, deren Erfüllung jedenfalls ohne nähere Erläuterung (z.B. durch einen ent sprechenden Leitfaden) in vielen Fällen nicht leistbar ist. Insbesondere kleinere Unternehmen werden fachlich, zeitlich und personell nicht in der Lage sein zu beurteilen, ob das zu exportierende Gut in dem Empfängerland z.B. im Zusammen hang mit einem bewaffneten Konflikt oder einem terroristischen Akt oder von einem Dritten dazu benutzt werden soll, schwerwiegende Menschenrechts verletzungen zu begehen. Mit einem noch so guten „ Internal Compliance Programme“ (ICP) werden sich diese Fragen oftmals nur unzureichend lösen lassen. Der Schutz von Menschenrechten ist im Inund Ausland im Übrigen zuvörderst eine Staatsaufgabe. Die Rechts unsicherheit auf Seiten der Unternehmen dürfte – auch nach Einschätzung der deutschen Behörden – dazu führen, dass sich die Unternehmer vermehrt ratsuchend an die zuständige Genehmigungsbehörde wenden werden, so dass deren Fallzahlen und damit die Wahrscheinlichkeit für längere Genehmigungsverfahren steigen werden. Ähnliche Bedenken bestehen gegen die Einführung einer „Catch-All“ Regelung, nach der alle Internet–Überwachungstechnologien prinzipiell einer Exportgenehmigung bedürfen. SPOTLIGHT ON NUCLEAR LAW Spotlight on Nuclear Law Council Regulation of the European Dual Use Regulation – A Never Ending Story? ı Ulrike Feldmann