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Bildungs- und Sozialentwicklungsprogramm (PRODES) - BMZ

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Kurzfassung des Evaluierungsberichtes<br />

März 2005<br />

„<strong>Bildungs</strong>- <strong>und</strong> <strong>Sozialentwicklungsprogramm</strong> (<strong>PRODES</strong>)“<br />

Im Auftrag des<br />

B<strong>und</strong>esministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit <strong>und</strong> Entwicklung<br />

- Evaluierungsreferat -<br />

Dieses Gutachten wurde im Auftrag der GTZ von unabhängigen<br />

externen Sachverständigen erstellt.<br />

Es gibt ausschließlich deren Meinung <strong>und</strong> Wertungen wieder.


Deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit Honduras<br />

Kurzfassung der Evaluierung<br />

"<strong>Bildungs</strong>- <strong>und</strong> <strong>Sozialentwicklungsprogramm</strong> (<strong>PRODES</strong>)"<br />

Zusammenfassung<br />

Mit der vorgesehenen Evaluierung sollten folgende Ziele verfolgt werden:<br />

• Bewertung der Wirkungen bzw. Wirkungszusammenhänge des Programms ASED<br />

(inkl. FEBLI) in Bezug auf die Armuts- <strong>und</strong> Sektorstrategie des Landes, auf die MDG<br />

<strong>und</strong> auf den AP 2015 der B<strong>und</strong>esregierung.<br />

• Bewertung der angestrebten Ziele, Wirkungen <strong>und</strong> Wirkungszusammenhänge im<br />

<strong>Bildungs</strong>reformprozess <strong>und</strong> bei den Partnerorganisationen<br />

• Bewertung der Wirksamkeit von Förderkonzept <strong>und</strong> Programmansatz auf den<br />

verschiedenen Interventionsebenen <strong>und</strong> Bewertung des Programmbildungsprozesses,<br />

seiner Auswirkungen <strong>und</strong> seines entwicklungspolitischen Mehrwertes in Relation zu<br />

den Leistungen <strong>und</strong> angestrebten Wirkungen des Vorhabens.<br />

Das Vorhaben „Förderung der Gr<strong>und</strong>bildung in Lempira <strong>und</strong> Intibucá (FEBLI) wurde 1994<br />

begonnen, wurde von 1998 – 2004 von ASED betreut <strong>und</strong> ging ab 2004 in das neue<br />

Programm <strong>PRODES</strong> über. Es zielte darauf, die Gr<strong>und</strong>bildung in den beiden Departements<br />

Lempira <strong>und</strong> Intibucá zu verbessern. FEBLI konzentrierte seine Aufgaben auf<br />

Fortbildungsmaßnahmen für Lehrkräfte <strong>und</strong> Materialentwicklung für Lehrerhandreichungen,<br />

wobei es in jeder Provinz jeweils 12 Primarschulen auswählte <strong>und</strong> gezielt unterstützte. Es<br />

hatte weiterhin die Stärkung des <strong>Bildungs</strong>ministeriums auf den unterschiedlichen Ebenen der<br />

<strong>Bildungs</strong>verwaltung zum Ziel: Departement, Distrikt <strong>und</strong> Munizip. Das Vorhaben<br />

"Regierungsberatung in <strong>Bildungs</strong>ministerium" (ASED) begann 1996 <strong>und</strong> endete 2004. Seine<br />

Aufgabe bestand darin, das Ministerium bei der Politikformulierung in den Bereichen<br />

Umsetzung der <strong>Bildungs</strong>reform <strong>und</strong> Steigerung der Effizienz des <strong>Bildungs</strong>managements zu<br />

beraten. Eine zusätzliche Komponente "Beratung des Sozialkabinetts“ wurde 2002 auf<br />

ausdrücklichen Wunsch des Präsidenten dem Projekt ASED hinzugefügt. Diese Komponente<br />

ist im Präsidialamt angesiedelt <strong>und</strong> unterstützt das Sozialkabinett bei der Entwicklung eines<br />

integralen Sozialprogramms. Die Projekte FEBLI <strong>und</strong> ASED wurden ab 1998 von einem<br />

Teamleiter unter zwei Projektnummern geführt <strong>und</strong> ab 2004 offiziell in das Programm<br />

<strong>PRODES</strong> unter neuer Programmnummer zusammengebracht.<br />

Die Projekte der TZ leisteten einen positiven <strong>und</strong> nachhaltigen Beitrag auf der Makroebene<br />

durch die Unterstützung der Erarbeitung von Gr<strong>und</strong>satzpapieren (Sektorstudie/10 Jahresplan,<br />

Studie zur Reform der Lehrerausbildung, Studie zur neuen Sozialpolitik). Weiterhin wurde mit<br />

deutscher Unterstützung (Warenhilfe) ein Management Information System (MIS) in ganz<br />

Honduras etabliert, das die Gr<strong>und</strong>lage für alle Datenerhebungen in Schulen darstellt. FEBLI<br />

entwickelte Unterrichtsmaterialien in Naturk<strong>und</strong>e <strong>und</strong> Spanisch, unterstützte die Bildung von<br />

Schulnetzwerken <strong>und</strong> trug zur Stärkung der administrativen Verwaltung von dezentralen<br />

<strong>Bildungs</strong>strukturen bei. ASED war in der Geberkoordinierung nach dem Wirbelsturm Mitch <strong>und</strong><br />

in den Folgejahren federführend. Die Ziele von FEBLI <strong>und</strong> ASED ergänzen sich auf ideale<br />

Weise, da das eine Projekt auf der Mikroebene, das andere auf der Makroebene ansetzt. Ihre<br />

Zusammenführung ist deshalb sinnvoll gewesen.<br />

Als kritische Aspekte sind vor allem die nicht verbesserten Schülerleistungen trotz des hohen<br />

Aufwands an Personaleinsatz, Fortbildungen <strong>und</strong> Finanzen in den beiden Departments<br />

Lempira <strong>und</strong> Intibucá zu sehen. Gründe hierfür liegen in dem zu hohen Anspruch des<br />

konstruktivistischen Ansatzes, der schlecht ausgebildete Lehrkräfte überfordert, einer zu<br />

geringen Nachbetreuung von Fortbildungen, aber auch in Faktoren, die das Projekt nicht<br />

beeinflussen konnte wie hoher Lehrerfluktuation, ineffektiver bis zu nicht vorhandener<br />

Schulaufsicht, geringer Unterricht u.a. Die Ausweitung der Beratung auf das Sozialkabinett<br />

2


stellt aus Sicht der Gutachterinnen eine Überfrachtung des Programms dar, was zur Folge<br />

hatte, dass der <strong>Bildungs</strong>bereich <strong>und</strong> hier insbesondere die konkrete Beratung bei der<br />

Umsetzung von Maßnahmen vernachlässigt wurde.<br />

Feststellungen<br />

Es bestehen in Honduras gute Finanzierungsbarometer (hoher Anteil der <strong>Bildungs</strong>ausgaben<br />

am Staatshaushalt:23%, Anteil der Gr<strong>und</strong>bildung am <strong>Bildungs</strong>haushalt:45-50%). Die Probleme<br />

liegen bei kostenrelevanten Faktoren wie den geringen Unterrichtsst<strong>und</strong>en <strong>und</strong> einer hohen<br />

Wiederholerquote (17% in 1. Klasse). Gründe hierfür sind ungünstige Rahmenbedingungen<br />

wie Korruption, unzureichende Dezentralisierung von Entscheidungen <strong>und</strong> Finanzmitteln,<br />

starke Lehrergewerkschaften, gegen die die Regierung bisher einen Konfrontationskurs führte.<br />

Einbettung der Projekt/Programmziele in die nationale <strong>Bildungs</strong>politik: 1997 hat das<br />

honduranische <strong>Bildungs</strong>ministerium eine Sektorstudie/Zehn-Jahres-Plan erarbeitet, die die<br />

Gr<strong>und</strong>lage für eine gr<strong>und</strong>legende <strong>Bildungs</strong>reform darstellen. Das von Honduras erstellte<br />

Armutsbekämpfungsstrategie-Papier (PRSP) bezieht sich auf einen Zeitraum bis 2015 <strong>und</strong><br />

wurde von IWF <strong>und</strong> Weltbank im Oktober 2001 angenommen. Honduras wurde im Jahr 2002<br />

als eines der ersten Länder für die internationale Education for All - Fast Track-Initiative (EfA-<br />

FTI) ausgewählt, da es neben dem PRSP ein Sektorbildungsprogramm der Weltbank vorlegen<br />

konnte. Laut dem Plan EfA sollen im Jahr 2015 alle Schüler/innen die 6. Schulklasse erreichen<br />

<strong>und</strong> 85% sogar rechtzeitig mit 12 Jahren. Im Oktober 2003 wurde zwischen Honduras <strong>und</strong><br />

verschiedenen Gebern eine Rahmenvereinbarung zu EfA/FTI unterzeichnet, die zukünftig eine<br />

Korbfinanzierung vorsieht. Die Details werden noch ausgearbeitet.<br />

Mit der Unterstützung der Sektorstudie <strong>und</strong> des darauf basierenden Zehn-Jahres-Plans sowie<br />

des Plans EfA haben die Projekte FEBLI <strong>und</strong> ASED nachhaltig Einfluss auf die honduranische<br />

<strong>Bildungs</strong>politik genommen. Auch die Studie zur Lehrerausbildung <strong>und</strong> die Unterstützung der<br />

Reform der Ausbildung durch die deutsche TZ sind gr<strong>und</strong>legend <strong>und</strong> für die Zukunft<br />

wegweisend. Der Partner <strong>Bildungs</strong>ministerium hat seine Planungsfähigkeiten in der Zentrale<br />

durch die institutionelle Förderung von ASED verbessern können, was sich u.a. in der<br />

Erstellung von jährlichen Operationsplänen zeigt. Der Austausch von Informationen zwischen<br />

den Abteilungen des Ministeriums <strong>und</strong> die Auswertung <strong>und</strong> Nutzung von Daten sind aber noch<br />

verbesserungsbedürftig. Insbesondere die <strong>Bildungs</strong>verwaltungen auf den Ebenen von<br />

Departement <strong>und</strong> Distrikt/Munizip sind noch schwach, das trifft auch auf die Verwaltungen in<br />

den beiden unterstützten Departements zu. Der Partner Pädagogische Hochschule (UPN) ist<br />

durch die Lehrerausbildungsreform gestärkt worden <strong>und</strong> ist auf der Gr<strong>und</strong>lage des neuen<br />

Curriculums zumindest in Teilen fähig, Lehrkräfte für die Primarschule mit modernen<br />

Methoden zu unterrichten. Hier ist aber noch weitere Beratung nötig.<br />

Die nachhaltigen Handlungsmöglichkeiten der Vorhaben waren <strong>und</strong> sind aufgr<strong>und</strong> der guten<br />

Einbindung in das Ministerium im Hinblick auf eine Beeinflussung der <strong>Bildungs</strong>politik groß. Die<br />

gute Zusammenarbeit bzw. die fast vollständige Integration der Projekte in die Struktur des<br />

Ministeriums <strong>und</strong> des Präsidialamts haben ein Vertrauensverhältnis geschaffen, das die<br />

deutsche TZ von anderen Gebern unterscheidet. Die bisherige Unterstützung hatte im<br />

Vergleich zu anderen Gebern <strong>und</strong> deren Mitteleinsatz eine große Signifikanz. Die Projekte<br />

FEBLI <strong>und</strong> ASED haben wesentlich zu nationalen Entscheidungsprozessen für die<br />

<strong>Bildungs</strong>reform beigetragen.<br />

Betrachtet man aber die Frage nach den Wirkungen der Projekte im Hinblick auf einen Beitrag<br />

zur Verbesserung der <strong>Bildungs</strong>situation, also von Qualität, Relevanz <strong>und</strong> Effizienz der<br />

Gr<strong>und</strong>bildung, ist eine verbesserte Erfolgsrate der Schüler/innen - für beide Projektphasen<br />

jeweils ein Indikator - nicht feststellbar, auch nicht in den beiden Projektdepartements. Die<br />

Schülerleistungen in den von FEBLI unterstützten 24 Schulen waren weder bei Tests der<br />

<strong>Bildungs</strong>behörde noch bei vom Projekt selbst durchgeführten Tests mit Vergleichsschulen<br />

aus der Gegend besser. Der Nutzen für die Armen, nämlich eine „Steigerung der<br />

Abschlussraten <strong>und</strong> bessere Beschäftigungsmöglichkeiten“ kann nach 8-10 jähriger Förderung<br />

durch die deutsche TZ nicht festgestellt werden.<br />

3


Empfehlungen<br />

Vorhabenbezogene Empfehlungen<br />

1. Der Schwerpunkt der deutschen TZ Unterstützung sollte in den nächsten Jahren auf<br />

der Umsetzung der EfA Ziele liegen. Hierbei sollte sich die deutsche TZ auf die<br />

Unterstützung folgender Komponenten konzentrieren: a) Beratung <strong>und</strong> institutionelle<br />

Stärkung der SE auf zentraler <strong>und</strong> insbesondere dezentraler Ebene zur Umsetzung der<br />

EfA Ziele, b) Verbesserung der Lehrerausbildung an der Pädagogischen Hochschule<br />

(UPN) <strong>und</strong> den vier ausgewählten Escuelas Normales, c) Entwicklung <strong>und</strong> Begleitung<br />

der Schulnetzwerke, zunächst in den beiden Departements Intibucá <strong>und</strong> Lempira. Zur<br />

gemeinsamen Planung <strong>und</strong> Erarbeitung eines Änderungsangebots sollte ein Workshop<br />

mit den Partnern, zusammen mit der KfW baldmöglichst durchgeführt werden.<br />

2. Die Programmkomponente 3 (Beratung des Sozialkabinetts) sollte mit Beendigung des<br />

Vertrages des derzeitigen TL, spätestens nach den Wahlen 2006, auslaufen. Es sollte<br />

geprüft werden, ob eine Unterstützung des Sozialkabinetts, insbesondere seiner<br />

technischen Einheit UNAT, zu Fragen der Armutsreduzierungsstrategie über das<br />

Dezentralisierungsprogramm mit Hilfe von Kurzzeitexperten geleistet werden kann.<br />

3. <strong>PRODES</strong> sollte die Erfahrungen der Lehrkräfte in Intibucá <strong>und</strong> Lempira bei der<br />

Nutzung der von FEBLI erstellten Lehr- <strong>und</strong> Lernmaterialien im Bereich<br />

Naturwissenschaften im Hinblick auf ihren Beitrag zur Verbesserung der<br />

Schülerleistungen auswerten. Auf der Gr<strong>und</strong>lage dieser Auswertung sollte das Material<br />

überprüft <strong>und</strong> an das neue Curriculum angepasst werden. Anschließend sollte seine<br />

Verbreitung in allen 18 Departements sichergestellt werden (Finanzierung der<br />

Druckkosten könnte evtl. über andere Geber gesucht werden).<br />

4. In Intibucá <strong>und</strong> Lempira sollten die Verwaltungen auf Departements-, Distrikt- <strong>und</strong><br />

Munizipalebene bei der Entwicklung <strong>und</strong> professionellen Beratung der Schulnetzwerke<br />

(Redes Educativas) unterstützt werden. Die Schulleiter/innen <strong>und</strong> Lehrkräfte der<br />

Netzwerke sollten technisch-pädagogisch nicht allein mit Hilfe von Workshops<br />

fortgebildet, sondern auch direkt im Unterricht vor Ort betreut werden.<br />

5. <strong>PRODES</strong> sollte die <strong>Bildungs</strong>verwaltungen auf Departement- <strong>und</strong> Distrikt-<br />

/Munizipalebene institutionell in ihren Planungs- <strong>und</strong> Umsetzungskapazitäten stärken.<br />

Die Schulaufsicht (Monitoring, Supervision, Evaluierung) sollte allgemein unterstützt<br />

werden.<br />

6. Die Comisión Bipartita zwischen <strong>Bildungs</strong>ministerium <strong>und</strong> UPN bezüglich einer<br />

reformierten Lehrerausbildung sollte wieder belebt werden. Der Studienplan an der<br />

UPN <strong>und</strong> an den vier Escuelas Normales sollte überprüft <strong>und</strong> gegebenenfalls<br />

überarbeitet werden.<br />

7. Neben dem EfA Schwerpunkt, der Vorrang haben sollte, sollte eine Beratung des<br />

Erziehungsministeriums bei der Curriculumreform <strong>und</strong> Lehrmaterialienentwicklung für<br />

die Klassen 7-9 (3. Zyklus) erfolgen. Besonderes Gewicht sollte auf die berufliche<br />

Orientierung der Curricula <strong>und</strong> Materialien des Zyklus gelegt werden.<br />

8. <strong>PRODES</strong> sollte zur Steuerung ein M&E System einführen einschließlich eines<br />

Wirkungsmonitorings, auch bei den Kooperationen mit NROs.<br />

Konzeptionelle <strong>und</strong> instrumentelle Empfehlungen<br />

9. Es sollte bei einer Korbfinanzierung im Rahmen eines EfA/FTI Prozess darauf geachtet<br />

werden, dass die fachlich pädagogischen Fragestellungen gegenüber dem Kontroll-<br />

<strong>und</strong> Wirtschaftsprüfungssystem für die finanzielle Abwicklung nicht vernachlässigt<br />

werden.<br />

4


Landesbezogene Empfehlungen<br />

10. Da ohne eine Unterstützung durch die Lehrergewerkschaften keine <strong>Bildungs</strong>reform<br />

möglich ist, sollte die Regierung verstärkt den Dialog mit den Gewerkschaften suchen.<br />

Die Gewerkschaften sollten intensiver in alle Reformpläne von Anfang an einbezogen<br />

werden.<br />

11. Da die geringe Zahl von Unterrichtsst<strong>und</strong>en in Honduras ein wesentlicher Gr<strong>und</strong> für die<br />

schlechten Schülerleistungen ist, muss das Ministerium die Lehrkräfte verpflichten,<br />

ihrer Verantwortung nachzukommen. Dies kann mit der Einführung einer Schulaufsicht<br />

<strong>und</strong> evtl. Koppelung des Gehalts an Unterrichtst<strong>und</strong>en umgesetzt werden. Ebenso<br />

dürften Posten in der Verwaltung nur noch nach fachlichen Kriterien vergeben werden.<br />

Allgemeine Schlussfolgerungen<br />

1. Obwohl ASED eine wichtige Beratungsfunktion im <strong>Bildungs</strong>ministerium<br />

wahrgenommen hat <strong>und</strong> der Beitrag des Projekts zur <strong>Bildungs</strong>reform im Land<br />

signifikant war, also eine nachhaltige Einflussnahme auf die honduranische<br />

<strong>Bildungs</strong>politik festzustellen ist, ist eine Wirkung auf Ebene der Schülerleistungen <strong>und</strong><br />

damit langfristig hinsichtlich einer Armutsreduzierung nicht feststellbar. Hier zeigen sich<br />

die Grenzen einer deutschen Unterstützung. Die EZ kann letztlich nicht die<br />

Rahmenbedingungen (Korruption, patriarchalische Strukturen, etc.) im Land<br />

verändern, die eine wirksame Umsetzung der Reformen verhindern.<br />

2. Die komparativen Vorteile der deutschen TZ im Vergleich zu anderen Gebern lagen im<br />

Fall von <strong>PRODES</strong> in der kompletten Integration der TZ in das <strong>Bildungs</strong>ministerium.<br />

3. Da die deutsche EZ mit mehreren Repräsentanten vor Ort ist (<strong>BMZ</strong>, KfW, GTZ), hat sie<br />

im Vergleich mit anderen Gebern eher komparative Nachteile, weil die Koordinierung<br />

untereinander – wie im vorliegenden Fall – nicht funktionierte. Partner wie auch andere<br />

Geber verstehen nicht immer die verschiedenen Rollen der jeweiligen Organisationen,<br />

was zur Verwirrung beiträgt.<br />

4. Ein aufwendiges M&E System, wie es FEBLI betrieb, ist nur dann sinnvoll, wenn auch<br />

eine Bereitschaft bei allen Beteiligen besteht, daraus Konsequenzen zu ziehen.<br />

5. Die Erstellung vieler <strong>und</strong> qualitativ guter Planungspapiere <strong>und</strong> Studien bedeuten noch<br />

nicht, dass diese auch umgesetzt werden. Gerade in der Umsetzung von Strategien<br />

liegen aber gerade die größten Probleme vieler lateinamerikanischer Länder. Deshalb<br />

ist eine Beratung besonders für die Umsetzung vonnöten.<br />

Basisdaten<br />

Projektbezeichnung: <strong>Bildungs</strong>- <strong>und</strong><br />

<strong>Sozialentwicklungsprogramm</strong><br />

(<strong>PRODES</strong>), Honduras<br />

Projektbeginn: 1994 (FEBLI), 1996 (ASED),<br />

2004 (<strong>PRODES</strong>)<br />

Projektende: 2004 (FEBLI), 2004 (ASED),<br />

8/2007 (<strong>PRODES</strong>, 1. Phase)<br />

Bewilligungssumme: 11.500 TDM(FEBLI)<br />

8.500 TDM (ASED)<br />

3.000 TEuro (<strong>PRODES</strong>)<br />

Projektführendes Referat im <strong>BMZ</strong>: Ref. 223<br />

Durchführungsorganisation: GTZ<br />

Zeitraum der Evaluierung: 27.10.-12.11.2004<br />

5


Gutachterinnen<br />

Dr. Gisela Burckhardt<br />

Dr. Juliana Ströbele-Gregor<br />

Frau Manuela del Carmen Ponce (lokale Gutachterin)<br />

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