Sicherheitspaket NRW

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Dieser Sonderartikel aus der VDP-Fachzeitschrift Polizei - Studium - Praxis 2/2019 erläutert die wesentlichen Inhalte des "Sicherheitspaket I", das Ende 2018 in Nordrhein-Westfalen in Kraft getreten ist. Autor des Artikel ist Dr. Dr. Markus Thiel, der als Universitätsprofessor an der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster-Hiltrup lehrt.

P olizei

Beilage zur

Ausgabe

2/2019

S tudium

P raxis

Beilage

Fachzeitschrift für

Studierende und Praktiker

Inhalt:

• Markus Thiel

Das Sechste Gesetz zur Änderung

des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-

Westfalen („Sicherheitspaket I“)


Beilage PSP 2/2019 • Markus Thiel, „Das Sechste Gesetz zur Änderung des PolG NRW (‚Sicherheitspaket I‘)“

Dr. Dr. Markus Thiel

Universitätsprofessor an der Deutschen Hochschule der

Polizei in Münster-Hiltrup und Leiter des Fachgebiets III.4 –

Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Polizeirecht

Das Sechste Gesetz

zur Änderung des

Polizeigesetzes des Landes

Nordrhein-Westfalen

(„Sicherheitspaket I“)

Am 20. Dezember 2018 ist in Nordrhein-Westfalen

das Gesetz zur Stärkung der Sicherheit in

Nordrhein-Westfalen – Sechstes Gesetz zur Änderung

des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-

Westfalen vom 13. Dezember 2018 1 in Kraft getreten.

Die vorgenommenen Änderungen und

Ergänzungen bilden das sog. Sicherheitspaket I,

dem weitere, teilweise deutlich umfangreichere

Novellen folgen sollen. Nahezu parallel hat das

am 29. Dezember 2018 in Kraft getretene Gesetz

zur Anpassung des Polizeigesetzes des Landes

Nordrhein-Westfalen und des Gesetzes über Aufbau

und Befugnisse der Ordnungsbehörden vom

18. Dezember 2018 2 einige (in diesem Beitrag

nicht dargestellte) Anpassungen bei den Vorschriften

zum polizeilichen Umgang mit Daten

vorgenommen; Hintergrund sind die europäischen

Vorgaben zum Datenschutz (Datenschutz-

Grundverordnung und sog. JI-Richtlinie) sowie

die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts aus

seiner Entscheidung zum BKA-Gesetz. 3 Dieser

Beitrag erläutert die wesentlichen neuen Inhalte

des „Sicherheitspakets I“ im Überblick.

1 GV. NRW. Nr. 31 v. 19.12.2018, S. 684 ff.; redaktionelle Berichtigungen

in GV. NRW. Nr. 2 v. 4.2.2019, S. 23.

2 GV. NRW. Nr. 32 v. 28.12.2018, S. 741 ff.

3 BVerfGE 141, 220 ff.

I. § 8 Abs. 4 PolG NRW – Definition

der „terroristischen Straftat“

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat mit

dem „Sicherheitspaket I“ aus seiner Sicht dringend

erforderliche neue Eingriffsbefugnisse zur Bekämpfung

des Terrorismus schaffen wollen, wobei sich die

Neuregelungen nicht auf dieses Handlungsfeld beschränken

(s. z.B. §§ 34b Abs. 1 Satz 3, 34c Abs. 2

PolG NRW). Der Gesetzentwurf 4 hatte noch Legaldefinitionen

der „drohenden“ und der „drohenden

terroristischen Gefahr“ vorgesehen und die Begriffsbestimmungen

an die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts

in seiner BKAG-Entscheidung angelehnt.

Angesichts der vehementen Kritik an diesen

(als neuartig wahrgenommenen) „Gefahrenkategorien“

in der Bevölkerung, in den Medien und in Teilen

des fachwissenschaftlichen Schrifttums, die auch im

Rahmen der ersten der beiden im Gesetzgebungsverfahren

durchgeführten Sachverständigenanhö rungen

zum Ausdruck gekommen ist, wurde mit dem ersten

Änderungsantrag 5 der Regierungsfraktionen zum Sicherheitspaket

auf die beiden Gefahrenbegriffe verzichtet

und stattdessen ein anderes Regelungskonzept

verfolgt.

§ 8 hat nunmehr einen neuen Abs. 4 erhalten, der

den Begriff der „terroristischen Straftat“ mit einer

recht komplexen Legaldefinition handhabbar machen

soll. Die Gefahr der Begehung einer solchermaßen

qualifizierten Straftat dient dann in einigen der neuen

Ermächtigungsgrundlagen als tatbestandliche Voraussetzung.

So findet sich die „terroristische Gefahr“ z.B.

in Tatbestandsvarianten der polizeilichen Anhalte- und

Sichtkontrolle (§ 12a Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 PolG NRW,

s.u. II.), der Datenerhebung durch die Überwachung

der laufenden Telekommunikation (§ 20c Abs. 1 Nr. 2

PolG NRW, s.u. IV.), der Aufenthaltsvorgabe (§ 34b

Abs. 1 PolG NRW, s.u. V.) und der elektronischen

Aufenthaltsüberwachung (§ 34c Abs. 1 PolG NRW,

s.u. VI.). Damit Straftaten „terroristische“ sind, müssen

sie zunächst einen der in § 8 Abs. 4 Nrn. 1–4 PolG

NRW genannten Straftatbestände erfüllen. Nr. 1 zählt

eine Reihe von Strafnormen aus dem StGB auf, Nr. 2

Vorschriften aus dem Völkerstrafgesetzbuch, Nr. 3

Bestimmungen aus dem Kriegswaffenkontrollgesetz

und Nr. 4 Regelungen aus dem Waffengesetz. Aus der

Aufzählung in Nr. 1 wurden im Verlauf des Gesetzge-

4 LT-Drs. 17/2351 v. 11.4.2018.

5 LT-Drs. 17/3865 v. 10.10.2018; weitere Änderungsanträge: LT-Drs.

17/4466 v. 5.12.2018; 17/4507 v. 6.12.2018; 17/4508 v. 6.12.2018;

LT-Drs. 17/4541 v. 11.12.2018; LT-Drs. 17/4542 v. 11.12.2018; LT-Drs.

17/4563 v. 12.12.2018; LT-Drs. 17/4565 v. 12.12.2018.

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„Das Sechste Gesetz zur Änderung des PolG NRW (‚Sicherheitspaket I‘)“, Markus Thiel • Beilage PSP 2/2019

bungsverfahrens einzelne Bestimmungen gestrichen,

z.B. § 89a (Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden

Gewalttat) und § 89b StGB (Aufnahme von

Beziehungen zur Begehung einer schweren staatsgefährdenden

Gewalttat). Diese und andere Tatbestände

sollten nicht in den Katalog aufgenommen werden,

weil es sich um strafbare Vorbereitungshandlungen

handelt, sodass ein Anknüpfen an eine Gefahr der Begehung

solcher Straftaten eine zu weite Vorverlagerung

der präventiv-polizeilichen Eingriffsbefugnisse

zur Folge gehabt hätte. Im Übrigen ist die Verweispraxis

in den Nrn. 1–4 nicht zu beanstanden. Es stellt

keinen Verstoß gegen die Grundidee des Gefahrenabwehrrechts

als Regelungsfeld zum Rechtgüterschutz

dar und entspricht der gefahrenabwehrrechtlichen

Tradition und Dogmatik, auch die drohende Erfüllung

objektiver Straftatbestände als Gefahrenlage zu qualifizieren.

Um als eine terroristische Straftat qualifiziert werden

zu können, müssen solche in den Nrn. 1–4 genannten

Taten dazu bestimmt sein, „die Bevölkerung

auf erhebliche Weise einzuschüchtern, eine Behörde

oder eine internationale Organisation rechtswidrig

mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt zu nötigen

oder die politischen, verfassungsrechtlichen,

wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines

Staates oder einer internationalen Organisation zu beseitigen

oder erheblich zu beeinträchtigen“. Zu dieser

Zielrichtung hinzutreten muss eine erhebliche Schadenseignung:

Die Straftaten müssen „durch die Art

ihrer Begehung oder ihre Auswirkungen einen Staat

oder eine internationale Organisation erheblich schädigen

können“.

Damit ist ein Zusammentreten der tatbestandlichen

Zuordnung zu besonders gravierenden Straftaten,

einer spezifisch terroristischen Zielrichtung und

einer erheblichen Schadenseignung erforderlich. Diese

erhöhten Anforderungen stellen sicher, dass die

Maßnahmen, die zur Abwehr einer „terroristischen

Gefahr“ ergriffen werden können, nicht leichthin zur

Anwendung kommen. Der Begriff der „terroristischen

Gefahr“ ist hinreichend bestimmt, und es erscheint

sinnvoll, dass der Gesetzgeber auf die Integration der

mit erheblichen Unsicherheiten belasteten „drohenden

(terroristischen) Gefahr“ in die nordrhein-westfälische

Polizeirechtsdogmatik verzichtet hat.

II.

§ 12a PolG NRW – Einführung

der polizeilichen Anhalte- und

Sichtkontrolle („strategische

Fahndung“)

Eine neuartige Maßnahme – die sog. strategische

Fahndung – erlaubt der neue § 12a PolG NRW. Genau

genommen gestattet die Vorschrift einerseits die Anordnung

einer solchen Fahndung im öffentlichen Verkehrsraum,

die als Kompromiss unter Verzicht auf die

Normierung der „Schleierfahndung“ im nordrheinwestfälischen

Recht Eingang in das Gesetz gefunden

hat, andererseits (nach einer entsprechenden Anordnung)

die Durchführung polizeilicher Anhalte- und

Sichtkontrollen. Der Wortlaut der Ermächtigungsnorm

verschleiert diese zweistufige Ausgestaltung

ein wenig. Die Regelung ist durch die Tatsache veranlasst,

dass Nordrhein-Westfalen ein „Transitland“

darstellt. Dies verlangt eine intensivere Einbindung

der Verkehrswege bei der Bekämpfung grenzüberschreitender

und Schleuserkriminalität. Die strategische

Fahndung soll Maßnahmen der Personenkontrollen,

Identitätsfeststellungen und Verkehrskontrollen

nach § 36 Abs. 5 StVO flankieren.

§ 12a Abs. 1 Satz 1 PolG NRW erlaubt anlässlich

einer angeordneten „strategischen Fahndung“ das Anhalten

und das Befragen von Personen im öffentlichen

Verkehrsraum, die zur Feststellung der Identität erforderlichen

Maßnahmen, die Inaugenscheinnahme von

Fahrzeugen und mitgeführten Sachen sowie die Anordnung,

mitgeführte Sachen sowie Fahrzeuge einschließlich

an und in ihnen befindlicher Räume und

Behältnisse zu öffnen. Diese Maßnahmen müssen der

Verhütung von Straftaten von erheblicher Bedeutung

i.S. von § 8 Abs. 3 bzw. von terroristischen Straftaten

nach § 8 Abs. 4 PolG NRW (Nr. 1), der Verhütung

gewerbs- oder bandenmäßig begangener grenzüberschreitender

Kriminalität (Nr. 2) oder zur Unterbindung

des unerlaubten Aufenthalts (Nr. 3) dienen.

Zudem stellt Abs. 1 Satz 2 an die Kontrolle insgesamt

weitere Anforderungen: Tatsachen müssen die

Annahme rechtfertigen, dass in dem Gebiet, in dem

sie stattfinden soll, Straftaten der in den Nrn. 1–3 bezeichneten

Art begangen werden sollen, und die Maßnahme

muss zur Verhütung dieser Straftaten erforderlich

und verhältnismäßig (im engeren Sinne) sein.

Die Vorschrift stellt ferner klar, dass sie nicht zu einer

Durchsuchung von Personen und Sachen ermächtigt,

indem sie diesbezüglich auf die §§ 39, 40 PolG NRW

verweist (Abs. 1 Satz 3 Hs. 2). Im Gesetzgebungsver-

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Beilage PSP 2/2019 • Markus Thiel, „Das Sechste Gesetz zur Änderung des PolG NRW (‚Sicherheitspaket I‘)“

fahren ist die Formulierung zu den erlaubten Anordnungen

mehrfach neu gefasst worden, auch um insbesondere

die Aufforderung zu ermöglichen, an und in

den Fahrzeugen befindliche Räume und Behältnisse

zu öffnen.

Die strategische Fahndung (selbstverständlich

nicht: die einzelne Kontrollmaßnahme) ist nach § 12a

Abs. 2 PolG NRW schriftlich zu beantragen und bedarf

der schriftlichen und begründeten Anordnung

durch die Behördenleitung oder deren Vertretung.

Bei einer Zuständigkeit mehrerer Behörden ist nach

Abs. 2 Satz 2 das Landesamt für Zentrale Polizeiliche

Dienste für die Anordnung zuständig. Ferner ist

die strategische Fahndung zeitlich und örtlich auf den

in Abs. 1 genannten Zweck beschränkt und darf die

Dauer von 28 Tagen nicht überschreiten. Sie kann

um jeweils bis zu weitere 28 Tage verlängert werden,

wenn ihre Voraussetzungen weiterhin gegeben sind.

III.

§ 15a PolG NRW – Erweiterung

der Videoüberwachung des

öffentlichen Raums

Gemäß § 15a PolG NRW war schon nach bisheriger

Rechtslage eine sog. Videoüberwachung des

öffentlichen Raums („Datenerhebung durch den offenen

Einsatz optisch technischer Mittel“) zulässig gewesen.

Die Polizei konnte einzelne öffentlich zugängliche

Orte, „an denen wiederholt Straftaten begangen

wurden und deren Beschaffenheit die Begehung von

Straftaten begünstigt“, mittels Bildübertragung beobachten

und die übertragenen Bilder aufzeichnen,

„solange Tatsache die Annahme rechtfertigen, dass an

diesem Ort weitere Straftaten begangen werden“.

Diese Anforderungen bilden in der Neufassung

des § 15a PolG NRW eine von zwei Tatbestandsvarianten

(Abs. 1 Satz 1 Nr. 1). Ergänzt wurde eine

weitere Variante in Nr. 2, die die Maßnahme gestattet,

wenn „Tatsachen die Annahme rechtfertigen“,

dass am fraglichen Ort „Straftaten von erheblicher

Bedeutung nach § 8 Absatz 3 verabredet, vorbereitet

oder begangen werden“. Diese Alternative erweitert

den bisher sehr engen Anwendungsbereich der offenen

Videoüberwachung ganz erheblich. Ebenfalls neu

in die Vorschrift aufgenommen wurde allerdings die

– für beide Tatbestandsvarianten geltende – Anforderung,

dass „jeweils ein unverzügliches Eingreifen der

Polizei möglich“ sein müsse. Damit ist eine Videoüberwachung

„auf Vorrat“ ebenso ausgeschlossen wie

eine „flächendeckende“ Nutzung dieses Instruments.

Schon aus Ressourcengründen wird § 15a PolG NRW

nicht als „Einfallstor“ für die im Zusammenhang mit

dem „Sicherheitspaket I“ in teilweise äußerst irrationaler

Weise besorgte Wiederkehr des Überwachungsstaates

missbraucht werden können.

IV. § 20c PolG NRW – Einführung

der Datenerhebung durch die

Überwachung der laufenden

Telekommunikation

Auch im Zusammenhang mit anderen Polizeirechtsnovellen

in Bund und Ländern sehr kontrovers

diskutierte Maßnahmen sind die Überwachung

der laufenden Telekommunikation sowie die sog.

Quellen-Telekommunikationsüberwachung („Quellen-TKÜ“),

mit der Kommunikation über Endgeräte

erfasst werden soll, bevor diese verschlüsselt wird

bzw. nachdem sie verschlüsselt wurde. Namentlich

die „Quellen-TKÜ“ setzt technisch den Einsatz von

„Spähsoftware“ durch Polizeibehörden ein – eine

Praxis, die schon im Hinblick auf die sog. Online-

Durchsuchung und den Einsatz von „Bundes-Trojanern“

sehr kritisch betrachtet wurde. Die technischen

und verfassungsrechtlichen Bedenken sind nicht ohne

Berechtigung, denn der Staat muss zur Nutzung des

Instruments gezielt Sicherheitslücken ausnutzen und

„offenhalten“, was der IT-Sicherheit insgesamt nicht

zuträglich ist. Versteht man die Varianten der Telekommunikationsüberwachung

allerdings als nur in

seltenen Fällen zum Einsatz kommende Ultima Ratio,

greifen die Einwände auch angesichts der sehr differenzierten

Bestimmungen des § 20c PolG NRW, die

eine möglichst schonende und schadensvermeidende

Handhabung des Instruments ermöglichen, im Ergebnis

nicht durch.

§ 20c PolG NRW führt beide Maßnahmen neu

in das nordrhein-westfälische Polizeigesetz ein. Absatz

1 erlaubt die Überwachung und Aufzeichnung

der laufenden Telekommunikation ohne Wissen der

betroffenen Person in vier Tatbestandsvarianten:

Nach Nr. 1 bei einer Person, „die nach den §§ 4 oder

5 verantwortlich ist, wenn dies zur Abwehr einer gegenwärtigen

Gefahr für den Bestand oder die Sicherheit

des Bundes oder eines Landes oder für Leib oder

Leben einer Person geboten ist“, nach Nr. 2 bei einer

Person, „deren individuelles Verhalten die konkrete

Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie innerhalb eines

übersehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer

Art nach konkretisierte Weise eine terroristische

Straftat (...) begehen wird“. Nach Nr. 3 kann die Te-

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„Das Sechste Gesetz zur Änderung des PolG NRW (‚Sicherheitspaket I‘)“, Markus Thiel • Beilage PSP 2/2019

lekommunikation bei einer Person überwacht und

aufgezeichnet werden, „bei der bestimmte Tatsachen

die Annahme rechtfertigen, dass sie für eine Person

nach Nummer 1 bestimmte oder von dieser herrührende

Mitteilungen entgegennimmt oder weitergibt“,

nach Nr. 4 bei einer Person, „bei der bestimmte Tatsachen

die Annahme rechtfertigen, dass eine Person

nach Nummer 1 deren Telekommunikationsanschluss

oder Endgerät benutzen wird“. Für alle Varianten ist

ergänzende Voraussetzung, „dass die Abwehr der Gefahr

oder Verhütung der Straftaten auf andere Weise

aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre“.

§ 20c Abs. 2 PolG NRW erweitert die Handlungsoptionen

durch die Gestattung einer Überwachung

und Aufzeichnung in der Weise, „dass mit technischen

Mitteln in von der betroffenen Person genutzte

informationstechnische Systeme eingegriffen wird“

(„Quellen-TKÜ“). Dies setzt voraus, dass 1. „durch

technische Maßnahmen sichergestellt ist, dass ausschließlich

laufende Telekommunikation überwacht

und aufgezeichnet ist“ und 2. „der Eingriff in das

informationstechnische System notwendig ist, um

die Überwachung und Aufzeichnung der Telekommunikation

insbesondere auch in unverschlüsselter

Form zu ermöglichen“. Weitere technische Anforderungen

stellt Abs. 3, die Abs. 4–6 und 10 enthalten

Bestimmungen über das Antragserfordernis (Antrag

der Behördenleitung oder deren Vertretung und Anordnung

durch das Amtsgericht am Sitz der Polizeibehörde),

die zwingenden Inhalte des Antrags, die

Anordnung und die Protokollierung der Maßnahme.

Absatz 7 regelt korrespondierende Pflichten der Telekommunikationsdiensteanbieter,

Abs. 8 regelt den

Kernbereichsschutz. In Abs. 11 wird eine jährlich zu

erfüllende Unterrichtungspflicht der Landesregierung

gegenüber dem Landtag begründet, Abs. 12 normiert

die Evaluation und ordnet an, dass § 20c PolG NRW

am 31. Dezember 2023 außer Kraft tritt.

Aus den umfangreichen und differenzierten maßnahmespezifischen

Verfahrensanforderungen ist beispielhaft

die Verpflichtung zu nennen, bei der „Quellen-TKÜ“

das zur Datenerhebung eingesetzte System

einschließlich der Angabe des Herstellers und der

genutzten Softwareversion sowohl in der Antragstellung

als auch in der Maßnahmendokumentation niederzulegen

(Abs. 5 Nr. 4, Abs. 9 Satz 2). Damit soll in

Erfüllung des Art. 19 Abs. 4 GG ein effektiver nachträglicher

Rechtsschutz ermöglicht werden. Denn um

die Rechtmäßigkeit einer Überwachungsmaßnahme

sachgerecht überprüfen (lassen) zu können, benötigt

der Betroffene Kenntnis über die Software, ihren Hersteller

und ihre Version; die Erlangung dieser Informationen

müsste er – würde eine solche Angabe im

behördlichen Antrag und der Dokumentation fehlen –

ggf. in einem vorgelagerten Verfahren, möglicherweise

sogar auf dem Gerichtsweg erstreiten.

V. § 34b PolG NRW – Einführung

von Aufenthaltsvorgabe und

Kontaktverbot

Neue Ermächtigungsgrundlagen für Aufenthaltsvorgaben

und Kontaktverbote enthält § 34b PolG

NRW. Zur Verhütung terroristischer Straftaten kann

die Polizei nach Abs. 1 Satz 1 der Vorschrift einer Person

untersagen, sich ohne ihre Erlaubnis von ihrem

Wohn- oder Aufenthaltsort oder aus einem bestimmten

Bereich zu entfernen oder sich an bestimmten

Orten aufzuhalten („Aufenthaltsvorgabe“). Voraussetzung

ist, dass entweder „bestimmte Tatsachen die

Annahme rechtfertigen, dass die betroffene Person

innerhalb eines übersehbaren Zeitraums auf eine zumindest

ihrer Art nach konkretisierte Weise eine terroristische

Straftat (...) begehen wird“ (Nr. 1) oder

„das individuelle Verhalten der betroffenen Person

die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie

innerhalb eines übersehbaren Zeitraums eine terroristische

Straftat (...) begehen wird“ (Nr. 2). Unter denselben

Voraussetzungen kann die Polizei nach § 34b

Abs. 1 Satz 2 PolG NRW einer Person auch „den

Kontakt mit bestimmten Personen oder Personen einer

bestimmten Gruppe untersagen“ („Kontaktverbot“).

Aufenthaltsvorgabe und Kontaktverbot sind darüber

hinaus nach Abs. 1 Satz 3 der Bestimmung „zur

Abwehr einer Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit

einer Person oder für den Bestand oder die Sicherheit

des Bundes oder des Landes“ zulässig.

§ 34b PolG NRW regelt in seinen weiteren Absätzen

Vorgaben für den Antrag (durch die Behördenleitung

oder deren Vertretung beim Amtsgericht am Sitz

der Polizeibehörde) und die Anordnung. Die Maßnahmen

sind nach Abs. 5 Satz 2 auf höchstens drei

Monate zu befristen, können jedoch nach Satz 4 um

jeweils bis zu drei Monate verlängert werden, wenn

ihre Voraussetzungen weiterhin vorliegen.

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Beilage PSP 2/2019 • Markus Thiel, „Das Sechste Gesetz zur Änderung des PolG NRW (‚Sicherheitspaket I‘)“

VI. §§ 34c, 34d PolG NRW

Einführung der elektronischen

Aufenthaltsüberwachung

Im repressiven Handlungsfeld erprobt, im präventiven

Bereich allerdings nach wie vor umstritten ist

die Maßnahme der sog. elektronischen Fußfessel. Die

Bezeichnung ist schief, weil der Betroffene durch die

technische Vorrichtung in seiner Bewegungsfreiheit

nicht beeinträchtigt, jedenfalls nicht so „enggeführt“

wird, wie dies bei einer „Fesselung“ als polizeilicher

Zwangsmaßnahme (vgl. § 62 PolG NRW) der

Fall wäre. Vor diesem Hintergrund ist der Begriff der

„elektronischen Aufenthaltsüberwachung“ treffender.

Die Anordnung, ein technisches Mittel mit dem

Ziel der Überwachung des Aufenthaltsortes zu tragen,

verfolgt dabei zwei Zielrichtungen: Der Träger

des technischen Mittels soll durch das Bewusstsein

des dauerhaften Überwachtseins von terroristischen

Straftaten abgehalten werden. Zudem ermöglichen

die dauerhafte Ortung des Trägers und die korrespondierende

Datenverarbeitung einen gezielteren Zugriff

von Polizeikräften für den Fall eines Verstoßes gegen

Anordnungen bzw. zur Verhütung von Straftaten z.B.

an besonders gefährdeten Orten.

Das „Sicherheitspaket I“ hat die elektronische

Aufenthaltsüberwachung in § 34c PolG NRW neu in

das Gesetz eingeführt. Absatz 1 Satz 1 PolG NRW ermächtigt

die Polizei (eigentlich: das Amtsgericht auf

polizeilichen Antrag), „zur Verhütung von terroristischen

Straftaten nach § 8 Absatz 4 eine Person (zu)

verpflichten(,) ein technisches Mittel, mit dem der

Aufenthaltsort dieser Person elektronisch überwacht

werden kann, ständig im betriebsbereiten Zustand

am Körper zu tragen, die Anlegung und Wartung des

technischen Mittels zu dulden und seine Funktionsfähigkeit

nicht zu beeinträchtigen“. Voraussetzung ist,

dass entweder „1. bestimmte Tatsachen die Annahme

rechtfertigen, dass diese Person innerhalb eines übersehbaren

Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach

konkretisierte Weise eine Straftat nach § 8 Absatz 4

begehen wird“ oder „2. deren individuelles Verhalten

eine konkrete Wahrscheinlichkeit dafür begründet,

dass sie innerhalb eines übersehbaren Zeitraums eine

Straftat nach § 8 Absatz 4 begehen wird“.

Beachtlich und im präventiven Polizeirecht weitestgehend

vorbildlos ist die Ausweitung des Anwendungsfeldes

der elektronischen Aufenthaltsüberwachung

durch weitere Tatbestandsvarianten in

§ 34c Abs. 2 Satz 1 PolG NRW: Der Polizei steht die

Befugnis zur Anordnung des Tragens eines technischen

Überwachungsmittels (genauer: die Befugnis,

einen Antrag auf Anordnung bei Gericht zu stellen)

auch zu, wenn „1. dies zur Abwehr einer Gefahr für

die sexuelle Selbstbestimmung nach §§ 174 bis 178,

182 des Strafgesetzbuchs unerlässlich ist oder 2. die

Person, der gegenüber die Anordnung (...) getroffen

werden soll, nach polizeilichen Erkenntnissen bereits

eine Straftat nach § 238 des Strafgesetzbuchs

begangen hat und bestimmte Tatsachen die Annahme

rechtfertigen, dass sie weitere Straftaten nach § 238

des Strafgesetzbuchs begehen wird“. In § 238 StGB

ist die Nachstellung unter Strafe gestellt. Damit wird

es der Polizei ermöglicht, bei Sexualstraftätern und

„Stalkern“ insbesondere die Einhaltung von Aufenthaltsvorgaben

und Kontaktverboten begleitend durch

die elektronische Aufenthaltsüberwachung zu kontrollieren.

Schließlich ist die Anordnung der elektronischen

Aufenthaltsüberwachung nach Abs. 2 Satz 2

PolG NRW dann zulässig, wenn „Maßnahmen nach

§ 34a“ (Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot)

„getroffen wurden und eine Überwachung der Befolgung

dieser Maßnahmen auf andere Weise nicht möglich

oder wesentlich erschwert ist“.

Die Anordnung zum Tragen des technischen Mittels

wird freilich – außer bei Gefahr im Verzug – nicht

durch die Polizei, sondern gem. Abs. 6 der Vorschrift

auf Antrag der Behördenleitung oder deren Vertretung

durch das Amtsgericht angeordnet, in dessen Bezirk

die Polizeibehörde ihren Sitz hat. Die Anordnung ist

nach Abs. 8 sofort vollziehbar und auf höchstens drei

Monate zu befristen, kann allerdings bei Fortbestand

der Voraussetzungen um jeweils bis zu drei Monate

verlängert werden. Die weiteren Absätze des § 34c

PolG NRW enthalten Bestimmungen über die Datenverarbeitung

und den Kernbereichsschutz (Abs. 3),

zur Löschung der gespeicherten Daten (Abs. 4), zur

Protokollierung des Datenabrufs (Abs. 5), zu Antragstellung

und gerichtlicher Anordnung (Abs. 6 und 7)

und zur Unterrichtung des Landtags durch die Landesregierung

(Abs. 9). Nach Abs. 10 wird die Wirksamkeit

der Vorschrift bis zum 31. Dezember 2022

evaluiert; sie tritt am 31. Dezember 2023 außer Kraft.

Die elektronische Aufenthaltsüberwachung wird

durch eine Strafvorschrift in § 34d PolG NRW ergänzt.

Dies erscheint auf den ersten Blick ungewöhnlich,

ist aber mit Blick auf die (nur) konkurrierende

Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Strafrecht

(Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 2, Art. 72 Abs. 1 GG)

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. 6 Nach

6 Vgl. LT-Drs. 17/2351, S. 44 f.; s. auch von Coelln, Stellungnahme

17/663, S. 7.

6

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„Das Sechste Gesetz zur Änderung des PolG NRW (‚Sicherheitspaket I‘)“, Markus Thiel • Beilage PSP 2/2019

§ 34d Abs. 1 PolG NRW wird mit Freiheitsstrafe

bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft, wer

„1. einer vollstreckbaren gerichtlichen Anordnung

nach § 34b Absatz 2 Satz 1 oder einer vollziehbaren

Anordnung nach § 34b Absatz 2 Satz 3 zuwiderhandelt

und dadurch den Zweck der Anordnung gefährdet

oder 2. einer vollstreckbaren gerichtlichen Anordnung

nach § 34c Absatz 6 Satz 1 oder einer vollziehbaren

Anordnung nach § 34c Absatz 6 Satz 2 zuwiderhandelt

und dadurch die kontinuierliche Feststellung seines

Aufenthaltsortes durch die Polizei verhindert“.

Die Tat wird nach Abs. 2 nur auf Antrag der Polizeibehörde

verfolgt, welche die Maßnahme angeordnet

oder beantragt hat.

§ 35 Abs. 1 Nr. 6 PolG NRW enthält zudem eine

Ermächtigung, eine Person zur Durchsetzung einer

elektronischen Aufenthaltsüberwachung in Gewahrsam

zu nehmen. § 38 Abs. 2 Nr. 4 PolG NRW erlaubt

eine Dauer von bis zu sieben Tagen; eine richterliche

Anordnung ist erforderlich. Diese Gewahrsamsart ist

nicht i.S. eines „Erzwingungsgewahrsams“ zu verstehen,

was mit Blick auf die übrigen Gewahrsamsvarianten

auch einen Systembruch darstellen würde – die

Ingewahrsamnahme dient dazu, den Aufenthaltsort

der in Gewahrsam genommenen Person steuern zu

können, nicht als Sanktion oder Beugemittel. Vielmehr

dient die Ingewahrsamnahme nach § 35 Abs. 1

Nr. 6 PolG NRW im Wesentlichen dazu, weitere polizeiliche

Maßnahmen zu ermöglichen. 7

VII. §§ 35 Abs. 1 Nr. 6, 38 Abs. 2

PolG NRW – Änderungen

bei den Regelungen zur

Ingewahrsamnahme

Das „Sicherheitspaket I“ hat bei den Regelungen

zur Ingewahrsamnahme (§§ 35 ff. PolG NRW) einige

grundlegende Modifikationen vorgenommen. Als tatbestandliche

Variante der Ingewahrsamnahme wurde

§ 35 Abs. 1 Nr. 6 PolG NRW ergänzt – eine Person

kann in Gewahrsam genommen werden, wenn „das

unerlässlich ist, um eine Aufenthaltsanordnung oder

ein Kontaktverbot nach § 34b oder die Anordnung

einer elektronischen Aufenthaltsüberwachung nach

§ 34c durchzusetzen“.

Es ist sehr zu begrüßen, dass § 38 Abs. 2 PolG

NRW erstmals eindeutige und differenzierte Vorgaben

für die zulässige Dauer der Ingewahrsamnahme

7 Vgl. LT-Drs. 17/3865, S. 20 f.

aufstellt. Die unterschiedlich konzipierten Zeiträume

binden den Richter bei seiner unverzüglich durch die

Polizei herbeizuführenden Entscheidung über Zulässigkeit

und Fortdauer des Gewahrsams (§ 36 Abs. 1

Satz 1 PolG NRW), sind also keine Fristen für die

Polizei. Die Vorschriften über den jeweils zulässigen

Zeitrahmen folgen den Tatbestandsvarianten des § 35

Abs. 1 PolG NRW. So ist beispielsweise für die Ingewahrsamnahme

zur Verhütung der Begehung eines

Verbrechens gem. § 35 Abs. 1 Nr. 2 PolG NRW nach

der Bestimmung des § 38 Abs. 2 Nr. 1 PolG NRW

eine Gewahrsamsdauer von bis zu 14 Tagen mit der

Möglichkeit einer einmaligen Verlängerung durch

richterliche Entscheidung um weitere 14 Tage vorgesehen.

Deutlich wird, dass die in § 38 Abs. 2 PolG

NRW aufgeführten Zeiträume Ausnahmen zu der Regelung

in § 38 Abs. 1 Nr. 3 PolG NRW darstellen,

der zufolge die festgehaltene Person in jedem Falle

spätestens bis zum Ende des Tages nach dem Ergreifen

zu entlassen ist, „wenn nicht vorher die Fortdauer

der Freiheitsentziehung auf Grund dieses oder eines

anderen Gesetzes durch richterliche Entscheidung angeordnet

ist“.

Eine neuartige Bestimmung ist § 38 Abs. 2 Nr. 5

Satz 2 PolG NRW über die Dauer des Gewahrsams,

wenn dieser im Rahmen einer Identitätsfeststellung

(§ 12 Abs. 1, Abs. 2 Satz 3 PolG NRW) begründet

wird. Die Vorschrift erlaubt (was durch den Verweis

auf Nr. 2 deutlich wird) eine richterliche Entscheidung

über eine Gewahrsamsdauer von bis zu sieben Tagen,

wenn „Tatsachen die Annahme begründen, dass die

Identitätsfeststellung innerhalb der Frist nach Satz 1

[innerhalb von 12 Stunden] vorsätzlich verhindert

worden ist“. In diesem Fall genügt es auch, „wenn

die richterliche Entscheidung über die Fortdauer des

Gewahrsams spätestens bis zum Ende des Tages nach

dem Ergreifen herbeigeführt wird“. Adressaten polizeilicher

Maßnahmen sind häufig nicht zur Kooperation

bereit und sperren sich nicht selten schon gegen

eine Feststellung ihrer Identität – das Verätzen oder

Verkleben von Fingerkuppen, passiver und aktiver

Widerstand sind keine Seltenheit. Die Möglichkeit,

eine Person in einem solchen Fall aufgrund der auch

hier unentbehrlichen richterlichen Anordnung bis zu

sieben Tagen in Gewahrsam zu halten, soll sie zu einem

Einlenken bewegen. Denn gibt die Person ihre

Identität preis, ist sie unverzüglich aus dem Gewahrsam

zu entlassen. Vor diesem Hintergrund handelt es

sich bei dieser Variante des Gewahrsams auch nicht

um eine „Sanktion“.

P S P 2/2019

7


Beilage PSP 2/2019 • Markus Thiel, „Das Sechste Gesetz zur Änderung des PolG NRW (‚Sicherheitspaket I‘)“

Schließlich wurde § 38 PolG NRW als Abs. 3 die

folgende Regelung angefügt: „Nach Vollzug der in

Absatz 1 Nummer 3 getroffenen richterlichen Entscheidung

ist der in Gewahrsam genommenen Person

ein anwaltlicher Beistand zu gewähren“. Die nunmehr

Gesetz gewordene Fassung des Abs. 3 dient der Antragsbegründung

zufolge mit Blick auf die gravierenden

Folgen einer Freiheitsentziehung insbesondere

für das Arbeitsverhältnis, die Familie und das gesellschaftliche

Ansehen der „weiteren Absicherung der

Rechtsstaatlichkeit des Verfahrens“ 8 . Die Norm ist

Ergebnis eines zähen Ringens im Gesetzgebungsverfahren:

Ein Vorschlag für Abs. 3 ist erst mit einem

Änderungsantrag 9 eingebracht worden. Dieser Norm

zufolge sollte die in Gewahrsam genommene Person

auf die Möglichkeit anwaltlichen Beistands und der

Verfahrenspflegschaft nach § 419 des Gesetzes über

das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten

der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FamFG)

hingewiesen werden. Ihr sollte zudem Gelegenheit

zur Inanspruchnahme dieser Möglichkeiten gegeben

werden. Dies wurde im weiteren Verlauf der Beratungen

teilweise als zu kurz greifende Bestimmung betrachtet;

als Zugeständnis der Regierungsfraktionen

an die das „Sicherheitspaket I“ teilweise unterstützende

Opposition wurde dann schließlich infolge eines

weiteren Änderungsantrags 10 die nunmehr Gesetz gewordene

Fassung umgesetzt.

VIII. § 58 Abs. 4 PolG NRW – Einführung

der Distanzelektroimpulsgeräte

Eine letzte wesentliche Änderung ist die Aufnahme

der sog. Distanzelektroimpulsgeräte (DEIG) 11 in

den Katalog der für die Polizei zugelassenen „Waf-

8 LT-Drs. 17/4541, S. 2 – zu Nr. 2.

9 LT-Drs. 17/4466 v. 5.12.2018.

10 LT-Drs. 17/4541 v. 11.12.2018.

11 Die Bezeichnung „Taser“ ist zu vermeiden, da es sich um eine (ehemalige)

Firmen- bzw. eine individuelle Produktbezeichnung handelt.

fen“ in § 58 Abs. 4 PolG NRW. Da die DEIG auch

nach den Vorschriften des Waffengesetzes als „Waffen“

eingeordnet sind und diese Einordnung zwar keine

Bindungs-, zumindest aber Indizwirkung für das

Polizeirecht entfaltet, ist damit eine einheitliche rechtliche

Bewertung hergestellt. Die Ergänzung dient vor

allem dazu, die Erprobung in einem wissenschaftlich

begleiteten und evaluierten „Pilotversuch“ zu ermöglichen.

12 DEIG gehören also nicht ab Inkrafttreten der

Novelle zur Standardausrüstung der Polizeikräfte.

IX.

Fazit

Das „Sicherheitspaket I“ hat eine Reihe von Neuerungen

im nordrhein-westfälischen Polizeigesetz mit

sich gebracht. Bei objektiver Betrachtung kann es als

eine an verfassungsrechtlichen Vorgaben und polizeipraktischen

Erwägungen orientierte, punktuelle Neuregelung

einzelner Maßnahmen bewerten werden.

Das Gesetzgebungsverfahren ist ein anschauliches

Beispiel gelungener Normsetzung im demokratischen

Rechtsstaat: So wurden in zwei Sachverständigenanhörungen

sowie in umfassenden Beratungen des Gesetzentwurfs

und der Änderungsanträge zahlreiche

Einwände und Vorschläge unterbreitet und erwogen,

die – soweit sie begründet waren – Eingang in die

nunmehr Gesetz gewordene Fassung gefunden haben.

Dem Gesetzgeber kam dabei ein weiter Entscheidungsspielraum

zu. Die Anwendungspraxis wird zeigen,

ob sich die neuartigen Maßnahmen (und die Modifikationen

der „alten“) bewähren werden. Darüber

hinaus wirft die Novelle im Detail rechtliche Fragen

auf, die einer Klärung bedürfen; dies gilt vor allem

für die teilweise sehr komplex ausgestalteten Anordnungs-

und Durchführungsbestimmungen. Insgesamt

jedoch ist das „Sicherheitspaket I“ als gelungenes

Produkt eines sachgerecht und rational durchgeführten

Normsetzungsprozesses zu würdigen.

12 LT-Drs. 17/2351, S. 48 – zu Artikel 1 Nr. 9 (§ 58).

8

2/2019

P S P


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