Die Bodenfrage

JovisVerlag

ISBN 978-3-86859-669-4

Die Bodenfrage

Klima, Ökonomie, Gemeinwohl


Einleitung

Perspektiven

Monika Thomas:

Der Boden – Voraussetzung

für das Gemeinwohl

9

Stefan Rettich:

Der Boden –

eine soziale Konstruktion

11

Sabine Tastel:

Die Wohnungsfrage –

eine Chance für den Boden

19

Ricarda Pätzold und

Stefan Rettich im Gespräch

mit Ottmar Edenhofer

23

Manual

zur Bodenfrage

Stefan Rettich,

Sabine Tastel:

Klima

39

Ökonomie

57

Florian Hertweck:

Die Bodenreform –

gestern und heute

101

Dirk Löhr:

Boden – der blinde Fleck

unseres Wirtschaftssystems

109

Martin zur Nedden:

Gemeinwohlorientierte

Bodenpolitik –

Kernelement nachhaltiger

Stadtentwicklung

117

Christian Strauß:

Logiken und Akteure

des Agrarraums

125

Stephan Reiß-Schmidt:

Wie Luft und Wasser –

Bodenrecht zwischen

Eigentumsgarantie und

Gemeinwohlverpflichtung

133

Biografien

141

Gemeinwohl

77


in Bund, Ländern und Kommunen gefordert, die auch die

kommunale Bodenbevorratung und den frühzeitigen Erwerb

von potenziellen Entwicklungsflächen einschließt.

Darüber hinaus unterstützt der Bund im Rahmen der

Nationalen Stadtentwicklungspolitik den fachlichen Austausch

und stößt durch Pilotprojekte immer wieder Innovationen

an. 2007 als Gemeinschaftsinitiative von Bund, Ländern und

kommunalen Spitzenverbänden ins Leben gerufen, setzt

die Nationale Stadtentwicklungspolitik seitdem die Leipzig-

Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt um. Unterdessen

haben sich viele Rahmenbedingungen für die Städte und

Gemeinden verändert: Neben dem Klimawandel müssen auch

die Herausforderungen von Digitalisierung und Migration

bewältigt werden. Daher wird in diesem Jahr die Leipzig-

Charta anlässlich der deutschen EU-Ratspräsidentschaft nach

einem intensiven Vorbereitungsprozess überarbeitet und neu

beschlossen. Die Neue Leipzig-Charta als Manifest für die

moderne Stadtentwicklung gibt Leitlinien für eine integrierte

und gemeinwohlorientierte Entwicklung – für eine grüne,

gerechte und produktive Stadt.

Im Sinne der Leipzig-Charta zur nachhaltigen europäischen

Stadt tragen der fachliche Austausch und die Sensibilisierung

der Öffentlichkeit dazu bei, die Motivation aller an der Planung

beteiligten Akteursgruppen für weiteres Engagement sowie

für eine gemeinwohlorientierte und klimagerechte Stadtentwicklung

zu stärken. Das Projekt Die Bodenfrage – Klima,

Ökonomie, Gemeinwohl entspricht daher in besonderem

Maße den Zielen der Nationalen Stadtentwicklungspolitik.

Gerade bei diesem komplexen Thema bedarf es der Information

einer breiten Öffentlichkeit. Mit dem Buch und der Ausstellung

ist dies auf besonders anschauliche Weise gelungen.

10


Stefan Rettich:

Der Boden –

eine soziale Konstruktion

Das Recht auf Eigentum gehört in Deutschland zu den Grundrechten.

1 Es wurde im Zuge der bürgerlichen Revolutionen

im 18. und 19. Jahrhundert erstritten. Dem Recht auf Bodeneigentum

wird dabei bis heute eine besondere Bedeutung

zugemessen: als Grundvoraussetzung für freies Wirtschaften

in unserer westlich geprägten Marktwirtschaft. Da der Zugang

zu Grund und Boden durch überteuerte Boden preise immer

schwieriger wird, wird auch das Wirtschaften darauf immer

schwieriger. Am deutlichsten zeigt sich dies in der Wohnungswirtschaft

und den rasant angestiegenen Mieten der zurückliegenden

Jahre. Denn diese sind ursächlich auf steigende

Bodenpreise zurückzuführen, da Immobilien nach unserem

Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) fester Bestand teil eines

Grundstücks sind. 2 Im Umkehrschluss bedeutet dies, wer

eine Immobilie für einen bestimmten Zweck errichten möchte,

muss zunächst ein Grundstück erwerben. In diesem gesetzlich

erzwungenen Akt der Privatisierung des Bodens steckt

ein Kernproblem der Bodenfrage, eine bis heute virulente

Unstimmigkeit. Denn für das Wirtschaften selbst wird

eigentlich kein Zugang zu Boden eigentum benötigt, sondern

lediglich zu dessen Nutzung.

In den 1970er-Jahren, als sich die Städte wie heute in

einer Wachstumsphase befanden und sich die Preise von

Grundstücken ähnlich dynamisch entwickelt haben, gab

es einen von Hans-Jochen Vogel initiierten Reformansatz. 3

Der sah vor, dass, anders als im BGB festgeschrieben,

das Grundeigentum vom Recht auf dessen Nutzung getrennt

werden sollte, ähnlich wie dies auch bei der Vergabe

nach dem Erbbaurecht möglich ist. Das bringt zwei Vorteile

mit sich: Wo kein Handel mit Grundeigentum betrieben

wird, gibt es auch keinen Markt, der die Preise treibt – zum

11


ersten. Zum zweiten verbleiben die Bodenrenten, also der

Gewinn der durch die Verpachtung entsteht, bei der

öffentlichen Hand, die damit zum Wohle der Allgemeinheit

die Kosten für Infrastruktur und Gemeinbedarf decken kann.

Mit der Privatisierung des Bodens tritt zudem ein weiteres

wesentliches Problem zutage: Der Bodenpreis wird zwar

über den Handel als Marktpreis gebildet, seine eigentliche

Wertsteigerung erfährt ein Grundstück aber über Planung und

Investitionen der öffentlichen Hand. Ein Grundstück steigt

also zum einen im Wert, wenn die Kommune Baurecht schafft,

zum anderen, wenn es gut erschlossen ist, wenn in seiner

Nähe durch die öffentliche Hand Parkanlagen, Schulen, Kulturbauten

oder andere Einrichtungen des Gemeinbedarfs

errichtet werden – ohne dass der Grundbesitzer etwas dafür

leisten muss. Mehr noch: Leistungslose Gewinne machen

die Kapitalanlage Boden besonders attraktiv, weil sie im

Vergleich mit anderen Anlageoptionen nicht besteuert wird.

Die volkswirtschaftliche Sichtweise, dass solche leistungslosen

Gewinne nicht gerechtfertigt sind, setzt sich daher

immer mehr durch.

Dass der Boden ein privates Gut ist, dass Immobilien

Bestandteil eines Grundstücks und leistungslose Gewinne

steuerfrei sind, ist nicht in Stein gemeißelt. Diese sowie

weitere Teilaspekte der Bodenfrage werden in Gesetzen

geregelt, und Gesetze sind soziale Konstruktionen: Sie

werden von Menschen gemacht und von ihnen ausgelegt.

Das macht den Boden selbst zu einer sozialen Konstruktion.

Wenn Rahmenbedingungen sich so grundlegend ändern

– wie die Entwicklung der Bodenpreise – und sich dies so

sehr zum Nachteil von Umwelt und Gesellschaft auswirkt,

wie dies seit einigen Jahren der Fall ist, dann steht diese

soziale Konstruktion infrage. Und wenn mitunter 80 Prozent

einer Investition in den Bodenpreis fließen und für die

eigentliche Architektur nur noch 20 Prozent verbleiben, liegt

es auf der Hand, dass wir auch auf eine hochproblematische

Phase der Stadtgestaltung zusteuern – auf eine „Neue

Unwirtlichkeit der Städte“ 4 .

12


Das Dilemma

der Nutzungskonkurrenzen

Es klingt schon fast wie eine Binsenweisheit, aber der Boden

ist – wie Luft und Wasser – ein nicht reproduzierbares, also

knappes Gut, das wir für sämtliche Lebensbereiche benötigen,

nicht zuletzt zum Wohnen. Wir benötigen den Boden zudem

für den Bau von Straßen, von sozialen Einrichtungen wie

Kindergärten oder Schulen und auch für wirtschaftliche

Zwecke. In den letzten Jahren wurde zudem deutlich, dass

wir den Boden brauchen, um dem Klimawandel zu begegnen;

um die Luft zu kühlen, für Wälder und Wiesen, die Treibhausgase

binden, und für die Produktion von erneuerbaren

Energien. Und natürlich benötigen wir Agrarland, um

Lebensmittel anzubauen.

Tagtäglich dehnen sich die Siedlungs- und Verkehrsflächen

mit zuletzt 56 Hektar weiter aus, 5 und jeder Hektar,

den wir der Natur entziehen, beschleunigt den Klimawandel:

Allein für Anbau und Import von Futtermitteln für unsere

Fleisch produktion beanspruchen wir im Ausland 2,6 Millionen

Hektar Agrarland, 6 in der Hauptsache in Brasilien. Jeden

Hektar Agrarfläche, den wir bei uns neu bebauen, entziehen

wir nicht nur unserer Natur, sondern wir beanspruchen dabei

auch einen zusätzlichen Hektar Agrarland im Ausland, der

meist erst durch Rodung wertvoller Waldbestände gewonnen

werden muss. Dies ist nur ein Beispiel, das verdeutlicht,

weshalb wir unsere Städte zwingend nach innen entwickeln

müssen, auch weil wir dort weniger Grundstücksfläche

pro Kopf verbrauchen als in ländlich geprägten Räumen.

Dieses Dilemma aus den konkurrierenden Ansprüchen

an unsere Böden aus Ökonomie, Gemeinwohl und Klima

auf zulösen, ist ein wesentlicher Aspekt unserer heutigen

Bodenfrage. Denn die konkurrierende Nachfrage treibt den

Preis unaufhörlich an, auch in der Landwirtschaft. Und

mit der Innenentwicklung wächst der Druck auf die innerstädtischen

Grundstücke noch weiter. Wenn sich aber auf

den Flächen immer nur diejenige Nutzung durchsetzt, die

13


SR: Ist das Hauptproblem nicht eigentlich ein globales?

Es wird am Amazonas entschieden, ob wir dem Klimawandel

begegnen können. Macht es Sinn, dass wir uns hier aufreiben,

müssten wir nicht viel stärker in Entwicklungshilfe investieren?

OE: Natürlich müssen auch wir uns mit dem Verlust der

Regenwälder in Brasilien beschäftigen, im Amazonas, aber

auch in großen Teilen Südostasiens, etwa in Indonesien.

Die enorme Abholzungsdynamik lässt dort im Übrigen auch

das Risiko von Pandemien steigen. Die Abholzung zu stoppen,

ist aus meiner Sicht eine der entscheidenden Herausforderungen.

Dazu braucht man im Kern drei Instrumente. Erstens

muss man auch außerhalb des Energiesektors zu einer CO₂-

Bepreisung kommen. Wer die natürlichen CO₂- Senken abbaut,

sollte dafür genauso aufkommen müssen wie diejenigen,

die Öl, Kohle oder Gas verbrennen. Schon eine CO₂-Steuer

von 100 Euro pro Tonne CO₂ würde die globalen Waldbestände

so wertvoll machen, dass sich eine Abholzung nicht mehr

lohnen würde. Zugleich würde das aber die verbleibende

Agrarfläche wertvoller machen. Die Staaten müssten daher

in einem zweiten Schritt die steigenden Bodenwerte abschöpfen,

um zu verhindern, dass die lokalen Landwirte ihre Pacht

nicht mehr aufbringen können und dadurch großer sozialer

Sprengstoff entsteht. Ein drittes Instrument ist die aktive

Unterstützung der Besitzer von Regenwäldern. Und jetzt

fragen Sie: „Lohnt es sich denn überhaupt, die Bodennutzung

bei uns in den Industriestaaten zu regulieren?“ Ich würde

sagen: „Auf jeden Fall!“ Wir haben vielleicht in den nördlichen

Regionen weniger das Problem der Abholzung, aber die

enormen Bodenpreissteigerungen in den Städten haben zu

sozialen Verwerfungen geführt, und sie beschränken den

klimapolitischen Spielraum, um zum Beispiel auch im

Gebäude sektor Emissionen zu senken. Es kann ja nicht sein,

dass wir eine CO₂-Steuer erheben, um die Emissionen zu

senken, aber zulassen, dass in den Städten die Bodenpreise

ständig steigen, wir dort klimapolitische Handlungsoptionen

verlieren und sich zugleich die soziale Schieflage weiter

verschärft.

26


Der Sprengstoff

der leistungslosen Gewinne

RP: Böden sind Umverteilungsmaschinen, nur leider in die

falsche Richtung. Was genau geschieht da?

OE: Städte sind unglaubliche Wachstumsmotoren. Sie sind

die wichtigsten Arbeitsmärkte, sie bleiben weltweit die

wichtigsten Treiber von Wertschöpfungen und von Wohlstand.

Außerdem stellt die öffentliche Hand in den Städten Infrastruktur

bereit, und diese Infrastruktur ist es, die Städte so

attraktiv macht. Deshalb wollen die Menschen in die Städte.

Wir stellen auch in zunehmendem Maße fest, dass die

„Superstars“, also die Top-Verdiener auf den Arbeitsmärkten,

weltweit in den Metropolen leben. Sie verfügen dort in der

Regel über Immobilieneigentum in guten Lagen und profitieren

von der Infrastruktur und den öffentlichen Gütern weit mehr,

als sie den Städten zurückgeben. Zuzug, niedrige Zinsen

und der „Superstar“-Effekt auf den Arbeitsmärkten – all das

führt dazu, dass die Städte immer attraktiver werden und

die Bodenpreise steigen. Übrigens ist auch der Anstieg der

Mieten und der Immobilienpreise in den großen Metropolen

der OECD im Wesentlichen auf Bodenpreissteigerungen

zurückzuführen.

SR: Worin besteht die Ungerechtigkeit genau?

OE: Der Bodenmarkt ist kein Markt wie, sagen wir, der

für Kartoffeln oder andere in beliebiger Zahl herstellbarer

Güter. Denn dort regelt der Markt den Preis über Wettbewerb

beziehungsweise über Angebot und Nachfrage. Der Boden

in den Städten ist hingegen grundsätzlich nicht vermehrbar.

Wer den Boden besitzt, der profitiert von den öffentlichen

Gütern in der Stadt – neue Parks, soziale Infrastruktur etwa

machen ein Grundstück wertvoller, der Preis steigt, ohne

dass man etwas investieren muss. Das ist ein leistungsloses

Einkommen, ein Zugewinn, der nichts mit Können oder

Leistung zu tun hat. Und das steht im Widerspruch zur

27


K2

Der Boden ist kein

Gemeingut

Ö2 Ö4 G2

Alles, was wir tun, findet auf dem Boden

statt: Wir brauchen ihn für die Arbeit,

zum Wohnen, um Lebensmittel anzubauen,

für Mobilität, Sport und Erholung,

oder – was immer wichtiger wird – für

die Regulierung des Klimas. Es wäre

daher konsequent, ihn, wie Luft und

Wasser auch, als Gemeingut zu behandeln.

Nur dann stellen wir sicher, dass

alle drei Säulen der Nachhaltigkeit

– die soziale, die ökonomische und die

ökologische – auf ihm ausgewogen

zum Tragen kommen.

Weil Boden nicht unbegrenzt zur

Verfügung steht, eignet er sich aber

auch ideal als Ware. Die Privatisierung

des Bodens ist zudem eng mit dem

Recht auf Eigentum und der Emanzipation

bürgerlicher Gesellschaften verbunden.

Letztlich ist der Besitz von Boden und

die Kontrolle über seine Nutzung ein

Instrument der Macht, das in demokratischen

Gesellschaften idealerweise beim

Staat, dem Land oder den Kommunen

angesiedelt sein sollte.

PRIVAT

42


K3

Versiegelte Böden haben

keine Kühlfunktion

K4 K9 K11

Der Boden reguliert unser Klima – er ist

globaler Wärmespeicher und dient der

Kühlung der Atmosphäre. Die Sonneneinstrahlung,

die auf den Boden trifft und

nicht reflektiert wird, dringt zu Teilen in

den Boden ein und wird dort gespeichert.

Das Verhältnis aus Absorption und

Reflexion hängt von der Beschaffenheit

der Böden ab. Feuchte Böden erwärmen

sich langsam, können die Wärme jedoch

über einen längeren Zeitraum speichern

und geben diese sukzessive durch

Verdunstung an die Atmosphäre ab. Die

Wärme im Boden beschleunigt zusätzlich

die Lebensvorgänge der Organismen,

die den Boden besiedeln.

Trockene Böden führen dagegen

zu einem sich verstärkenden negativen

Effekt. Weniger Feuchtigkeit führt zu

weniger Verdunstung, die Atmosphäre

heizt sich weiter auf, es kommt zu geringerer

Wolkenbildung, was wiederum

die Sonneneinstrahlung erhöht. Noch

viel nachteiliger als trockene Böden

sind stark verdichtete oder versiegelte

Böden, denn wenn kein Wasser in den

Boden eindringen kann, speichert dieser

keine Wärme mehr und kann damit die

Atmosphäre nicht mehr kühlen.

Quellen

► Klein-Hollerbach, R. (2020): Bodentemperaturen,

in: Spektrum der Wissenschaft

(Hg.): Online-Lexikon der Biologie,

www.spektrum.de

► Pfeiffer, E.-M. et al. (2017): Boden,

in: Brasseur, G. P. et al. (Hg.): Klimawandel

in Deutschland, Berlin, S. 204 – 211

43


K6

Unsere Wohn ansprüche

sind zu hoch

K7 K9 Ö10

Die Fläche, die jeder Einwohner für

das Wohnen in Anspruch nimmt, ist in

Deutschland seit den 1950er-Jahren

rasant angestiegen. Kriegsbedingt

lag die durchschnittliche Wohnfläche

um 1950 nur bei etwa 15 m ² pro Kopf.

Im Zuge des danach einsetzenden

Baubooms, insbesondere von Sozialwohnungen,

stieg dieser Wert bis 1965

in Westdeutschland auf 22,3 m ² an.

Im Jahr der Wiedervereinigung lag die

Wohnfläche bei 34,8 m ² pro Einwohner

und ist seither nochmals deutlich

auf 46,7 m ² im Jahr 2018 angestiegen.

Ein wesentlicher Grund ist –

neben unseren allgemein gestiegenen

Wohn ansprüchen – die Zunahme

der Einpersonenhaushalte, die im

Durchschnitt deutlich mehr Wohnraum

pro Kopf nutzen als andere Haus -

haltsformen. Die hohe individuelle

Wohn fläche und der damit verbundene

Wohn energiebedarf wirken sich zum

einen negativ auf den ökologischen

Fuß abdruck aus. Zum anderen stehen

die beanspruchten Flächen nicht

mehr für einen ökologischen Ausgleich

zur Verfügung.

Quellen

► Statistisches Bundesamt (Hg.) (2020):

Gebäude und Wohnungen 2019, Tab. 1.1.1 /

Tab. 1.1.3, www.destatis.de

► GESIS – Leibniz-Institut für Sozialforschung

(Hg.) (2007): System Sozialer Indikatoren für

die Bundesrepublik Deutschland: Schlüsselindikatoren

1950 – 2005, S. 94, www.gesis.org

1950

15 m²

1965

22,3 m²

46


1950

15 m²

1965

22,3 m²

1990

34,8 m²

2018

46,7 m²

47


Ö1

Marktwert (Verkehrswert)

Wie der Wert eines Grundstücks ermittelt

wird, ist im Baugesetzbuch genau

geregelt. Alle notariell geschlossenen

Kaufverträge werden in einer lokalen

Kaufpreissammlung erfasst. Spätestens

alle zwei Jahre wird sie von amtlich

bestellten Gutachtern – den sogenannten

Gutachterausschüssen – ausgewertet

und in eine Bodenrichtwertkarte überführt.

Diese Karte zeigt den Bodenrichtwert

jedes einzelnen Grundstücks in einer

Kommune. Da der Bewertung reale Kaufabschlüsse

zugrunde liegen, spiegelt

der Bodenrichtwert das Marktgeschehen

von Angebot und Nachfrage wider.

Der Verkehrswert (Marktwert) baut

auf den Bodenrichtwerten auf. In ihm

bilden sich zudem spezifische Merkmale

des Grundstücks ab. Dazu gehören

Größe, Zuschnitt oder Lage – aber auch

Werte, die durch die öffentliche Hand

geschaffen oder definiert wurden:

Infrastruktur, Nutzungsart oder bauliche

Dichte etwa.

Die Wertermittlung ist so genau

geregelt, weil die Finanzämter die

Bodenrichtwerte für die Ermittlung der

Grundsteuer nutzen. Außerdem bildet

der Verkehrswert die Grundlage für das

kommunale Vorkaufsrecht. Und er

regelt, wie hoch bei Enteignungen die

Entschädigung ist. Problematisch ist,

dass die Marktpreise in der aktuell

überhitzten Situation der Großstädte

ungefiltert in die Bodenrichtwerte

einfließen und damit der Spekulation

Vorschub leisten.

Aber auch in schrumpfenden Kommunen

zeigen sich Probleme. Da dort keine

oder nur wenige Grundstücke verkauft

werden, bleiben die Bodenrichtwerte

auf überteuertem Niveau eingefroren.

Eine Lösung wäre, den Ertragswert –

also die Jahresnettokaltmiete oder den

jährlichen Pachtzins – bei der Ermittlung

der Bodenrichtwerte zu berücksichtigen.

Die Anpassung der Bodenrichtwerte

könnte auch für einige Zeit ausgesetzt

werden – dies war im westlichen Nachkriegsdeutschland

bis 1960 der Fall.

Quellen

► Baugesetzbuch (BauGB): 3. Kapitel,

1. Teil – Wertermittlung, §§ 192–199

► Immobilienwertermittlungsverordnung

(ImmoWertV)

58


Bodenrichtwert

Marktwert

Strukturspezifische

Merkmale

Bodenspezifische

Merkmale

Bauliche Dichte

Nutzungsart

Erschließung

Entwicklungsstand

Infrastruktur

Lage

Rechte & Belastungen

Altlasten

Baugrund

Zuschnitt

Größe

59


Ö2

Der freie Zugang zu Grund

und Boden muss

neu verhandelt werden

K2 Ö1 Ö7 Ö8 G2

Mit den bürgerlichen Revolutionen in

Europa wurden viele Ungerechtigkeiten

der Feudalgesellschaft überwunden

und unter anderem das Recht auf

Grundeigentum eingeführt. Der Boden

als Produktionsmittel war damit

jedem zugänglich – das führte zu Innovationen

und schließlich zur industriellen

Revolution. Die weit gehend ohne

staatliche Regularien ablaufende Industrialisierung

führte aber erneut zu einer

hierarchischen Ordnung – der Klassengesellschaft.

Erst nach dem Zweiten Weltkrieg

wurde mit der Sozialen Marktwirtschaft

eine ausgleichende Wirtschaftsordnung

eingeführt. In ihr setzt der Staat einen

rechtlichen Rahmen für das wirtschaftliche

Handeln, den er aktiv verändert,

etwa wenn sich soziale Ungleichheiten

oder Monopole herausbilden. Zu den

Grundprinzipien gehören etwa das Recht

auf freie wirtschaftliche Betätigung

sowie das Privateigentum an den Produktionsmitteln,

also auch der Zugang

zu Grund und Boden.

Mit dem Eintritt internationaler

Akteure auf den Boden- und Immobilienmärkten

und unter den Bedingungen

der Niedrigzinsphase werden diese

Grundprinzipien und damit der allgemeine

Wohlstand infrage gestellt – der

Boden ist nicht mehr Produktionsmittel,

sondern Finanzmarktprodukt.

Quellen

► Müller, H. M. (2007): Brockhaus – Deutsche

Geschichte in Schlaglichtern: Lehnwesen und

Grundherrschaft, S. 36

► Duden Wirtschaft von A bis Z (2016):

Kapitalismus, S. 26; Soziale Marktwirtschaft,

S. 45, Berlin

► Unterreiner, V. (2004): Was ist eigentlich –

Kapitalismus?, in: brand eins 04 / 2004,

www.brandeins.de

60


Adel und Klerus Eigentümer Eigentümer

Abgaben

Einnahmen

Staat regelt

§

Feudalismus

Das Feudalsystem wird durch

Besitz, Lehen und Vergabe von

Grund und Boden bestimmt.

König, Adel und Kirche verliehen

ihre Ländereien an ihre Gefolgsleute.

Diese vergaben das Land

zur Bewirtschaftung an sogenannte

Unfreie weiter. Die Gegenleistung

bestand in Natural abgaben,

Dienst und Treue.

Kapitalismus

Im Kapitalismus werden Machtverhältnisse

über die Verfügungsgewalt

und den Besitz an den

Produktionsmitteln – Boden,

Arbeit und (Sach-)Kapital –

bestimmt. Das Klassenmodell

nach Marx wird dementsprechend

in Besitzende (Kapitalisten) und

Nicht-Besitzende (Lohnarbeiter)

eingeteilt.

Soziale Marktwirtschaft

In der Sozialen Markwirtschaft

besteht das Recht auf Privateigentum

und freie Preisbildung

der Produktionsmittel. Die Soziale

Marktwirtschaft hat das Ziel,

durch gesetzliche Regelungen

ungerechte Auswirkungen auf

den Markt zu verhindern.


Der Boden wird vom Produktionszum

Spekulationsfaktor


61


Ö10

Die Wirtschaftskraft der

Städte treibt die Nachfrage an

K6 K7 K9 K12 G12 G13

Deutschland hat einen Bestand von

41,5 Millionen Wohnungen, die im

Durchschnitt mit je 2,1 Personen belegt

sind. Die Wohnungsmärkte unterscheiden

sich von Region zu Region sehr stark.

Obwohl es eigentlich zu viele Wohnungen

gibt, haben wir in Deutschland einen

eklatanten Wohnungsmangel vor allem

an preisgünstigem Wohnraum. Das liegt

an einem Stadt-Land-Gefälle in der

Einwohner- und Arbeitsplatzentwicklung,

die sich letztlich auf die Wissensgesellschaft

zurückführen lässt – die großen

Städte sowie einige kleinere Schwarmstädte

bieten Hochschulausbildung und

gut bezahlte, wissensbasierte Arbeitsplätze.

Man könnte sagen, dass der Wohnungsmangel

auch ein Resultat unserer

erfolgreichen Wirtschaft ist. Bundesweit

hinkt das Angebot dem Bedarf um etwa

100.000 Wohnungen hinterher. Vor allem

in den sieben größten Städten und

ihrem Umland ist der Mangel deutlich,

mit der Folge von steigenden Mieten und

Bodenpreisen.

Quellen

► Statistisches Bundesamt (2020):

Haushalte und Familien, www.destatis.de

► Henger, R.; Voigtländer, M. (2019):

Ist der Wohnungsbau auf dem richtigen Weg?,

IW-Report 28 / 2019, Köln

Landkreise und Städte

mit Wohnungsmangel

Landkreise und Städte

mit Wohnungsmangel

74


Berlin

73 %

Hamburg

86 %

Frankfurt

79 %

München

67 %

Stuttgart

56 %

Köln

46 %

Düsseldorf

85 %

Baufertigstellung

ungedeckte Nachfrage

75


G1

Die Leistung der

Gemeinschaft

Entscheidend für den Wert eines Grundstücks

ist, wie weit entfernt es von

öffentlichen Einrichtungen wie Schulen,

Kindergärten, Spielplätzen oder kulturellen

Institutionen liegt. Wertsteigernd

wirkt auch eine gute Anbindung an den

öffentlichen Verkehr und welche Qualität

die Straßen, öffentlichen Räume und

Grünflächen im Umfeld haben. Auch

die Nähe zu medizinischer Versorgung

spielt dabei eine wichtige Rolle. Kommt

ein neuer öffentlicher Baustein hinzu,

hat dies unmittelbare Auswirkungen auf

die Bodenwerte in seiner Umgebung.

Der Wert eines Grundstücks ist demnach

eine Leistung der Gemeinschaft und der

öffentlichen Hand.

Aus dieser Perspektive wird verständlich,

dass steigende Bodenwerte anteilig

in die Gemeinschaft zurückfließen

sollten. Auch die Spekulation mit gut

erschlossenem Bauland müsste unterbunden

werden, nicht zuletzt, weil

ansonsten die Auslastung der öffentlichen

Infrastrukturen nicht gegeben

ist und die öffentlichen Aufwendungen

noch weiter ansteigen würden.

Wären alle Grundstücke einer

Kommune in städtischem Besitz, stellte

sich die Bodenfrage gar nicht – Wertsteigerung

und Bodenrenten kämen

dann ausschließlich der Gemeinschaft

zugute.

78


79


neue Stadtplanung mit sanitärem Grün umsetzen und einen

modernen Wohnungsbau durch kommunale Wohnungsbaugesellschaften

und Genossenschaften begünstigen, nicht

zuletzt, weil sie, wie es die Bodenreformer gefordert hatten,

auf den Grund und Boden zurückgreifen konnten.

Obwohl die Bodenreform sowohl im Nationalsozialismus

als auch in der DDR auf unterschiedliche Weise missbraucht

wurde, 11 kam es in der Bundesrepublik infolge des Wiederaufbaus

der Städte in der Nachkriegszeit zu einer Renaissance

der deutschen Bodenreform. Zu eingeschränkt waren die

Kommunen in ihren Bemühungen, bezahlbaren Wohnraum

und soziale Infrastrukturen bereitzustellen. So hatten in

den 1970er-Jahren die großen Parteien Kommissionen für

eine soziale Bodenrechtsreform eingerichtet. 12 Die konservativen

Parteien (CDU und CSU) setzten sich dafür ein, fiskalische

Maßnahmen zu nutzen, um das Eigentum möglichst breit

unter der Bevölkerung zu streuen, indem neues Bauland

ausgewiesen und die Vermögensbildung eigentumsschwacher

Schichten gefördert werden sollte. Die Sozialdemokraten

hingegen – insbesondere der im Juli 2020 verstorbene

Hans-Jochen Vogel – sprachen sich nicht nur für den Planungswertausgleich

und eine Bodenwertzuwachssteuer, für die

Reform der Bodenwertermittlung, des Enteignungs- und

Entschädigungs rechts aus, sondern auch für ein neues

Rechtsinstitut für Grund und Boden. Auch innerhalb der SPD

kam es zu einer Diskussion, ob sich mit bestehenden Mitteln

wie dem Vorkaufsrecht das kommunale Bodenreservoir

aufstocken ließe oder ob man zu anderen Mitteln greifen

müsste: In Gegenden mit hohem Entwicklungsdruck, schrieb

Vogel erstmals 1972 – und nicht ohne Grund in der Neuen

Juristischen Wochenschrift –, solle Grund und Boden in

Gemeindeeigentum überführt und in ein öffentliches Verfügungsrecht

sowie ein privates Nutzungsrecht aufgespaltet

werden. 13 Bei fiskalischen Maßnahmen hätte im Prinzip ein

Nenner zwischen den Volksparteien gefunden werden können,

aber die Scheidelinie verlief auch hier an der Eigentumsfrage

an Grund und Boden. Weder die CDU / CSU noch die FDP

konnten sich zu diesem Eingriff in private Eigentumsrechte

104


durchringen. Zwar waren sie dafür, „das Eigentum an Boden

ganz hart an die Kandare der Sozialpflichtigkeit [der] Verfassung

zu nehmen“, 14 jedoch waren sie prinzipiell dagegen,

das Monopol des Eigentums von Grund und Boden von der

privaten in die öffentliche Hand zu verschieben.

So scheiterten trotz vieler Bundestagsdebatten und

Gesetzesvorlagen letztlich alle Versuche, das Bodenrecht

sozialer zu gestalten, sei es über ein öffentliches Verfügungsrecht

oder eine Bodenwertzuwachssteuer. Selbst die wiederholte

Forderung, kein Bauland in öffentlichem Besitz zu

verkaufen und nur noch über Erbbaurecht zu vergeben, wurde

nicht erfüllt. Der Blick auf die damalige Debatte zeigt auch

deutlich, dass den unterschiedlichen Bodenreformkonzepten

der beiden Volksparteien unterschiedliche Vorstellungen von

Städtebau zugrunde lagen: Wollten die Sozialdemokraten

den städtischen Boden kommunalisieren, um die Städte zu

verdichten und funktional wie sozial mit Mietern zu durchmischen,

strebt(e) die CDU / CSU über Eigenheimzulage und

aktuell durch das Kinderbaugeld bis heute eine weitflächigere

Mobilisierung von Bauland und die Grundvermögensbildung

von Familien an, um das Eigentum an Grund und Boden

so breit wie möglich zu streuen – eine Hauptursache für die

Zersiedelung von Landschaften.

Viele Zeichen deuten heute auf eine dritte Welle der

Bodenreform hin, da sich Politik und Gesellschaft nun mit

den Auswirkungen der Finanzialisierung von Boden- und

Wohnmärkten und den Folgen der Weltfinanzmarktkrise von

2008 auseinandersetzen müssen. Durch sie sind die Bodenund

Wohnmärkte mit Kapital überschwemmt worden, gleichzeitig

wurden etliche Liegenschaften in den Großstädten

ohne Konzept veräußert. Derzeitige Bodenreformbemühungen,

wie etwa vom Deutschen Institut für Urbanistik, sehen viele

Maßnahmen vor, die bereits von den Bodenreformbewegungen

der Jahrhundertwende und der 1970er-Jahre gefordert

wurden. 15 Auch heute wird eine Kombination von fiskalischen

Maßnahmen gefordert, wie eine Bodenwert- und Bodenflächensteuer

und die Aufstockung des öffentlichen Bodenreservoirs,

beispielsweise durch Weiterentwicklung des kommunalen

105


werden, indem die Produktivität in der Landwirtschaft erhöht

wurde sowie Futtermittel importiert wurden. Im Zuge der

Produktivitätssteigerung sind dabei größere zusammenhängende

Grundstücke entstanden, weshalb sich das Landschaftsbild

erheblich verändert hat. Zugleich ist die Zahl der

landwirtschaftlichen Betriebe stark und die Beschäftigten zahl

moderat zurückgegangen. 2 Wie im Siedlungsraum kommt

es auch innerhalb der landwirtschaftlichen Flächen zu

Konkurrenz- und Konfliktsituationen. So werden zum Beispiel

seit der Energiewende immer mehr Flächen herangezogen, um

erneuer bare Energiequellen zu nutzen. Sie stehen für die

Nahrungsmittelproduktion nicht mehr zur Verfügung. Parallel

dazu haben an vielen Standorten Ackerflächen das Grünland

ersetzt – auch dies verändert die Artenvielfalt und das

Landschaftsbild.

Während aber die ökologischen, soziokulturellen und

ökonomischen Aspekte der Siedlungsentwicklung verstärkt

im öffentlichen Bewusstsein stehen, sind Triebfedern,

Ausprägungen und Folgen der Agrarlandschaftsentwicklung

weniger bekannt. Es ist jedoch enorm wichtig, auch Logiken

des Agrarraums zu verstehen und anzuerkennen, um sie

den Logiken des Siedlungsraums gegenüberzustellen und

dabei zu einer integrierten Perspektive zu kommen, die beide

Räume einschließt.

Treiber und Akteure im Agrarraum

Werden landwirtschaftliche Flächen in baureifes Land umgewandelt,

steigt der Bodenwert mehr als bei jeder anderen

Nutzungsänderung. Aber auch wenn landwirtschaftliche

Flächen nicht bebaut werden, ist derzeit eine Wertsteigerung

beim Land festzustellen. Im Vergleich zu moderaten Veränderungen

in der Zeit davor steigen die Kaufwerte und Pachtpreise

landwirtschaftlicher Grundstücke seit Mitte der 2000er-Jahre

ungebremst, so zwischen 2005 und 2018 über 170 Prozent.

Investoren haben in großem Umfang und zu hohen Preisen

landwirtschaftliche Flächen erworben, unter anderem wegen

des größer werdenden Bedarfes an Lebensmitteln, zum

126


Beispiel in der Volksrepublik China und Indien. Daher verdient

die deutsche Ernährungswirtschaft bereits heute fast jeden

dritten Euro mit dem Export von Produkten ins Ausland. 3

Mit der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise 2007

treten verstärkt nicht landwirtschaftliche Investoren auf dem

Agrarflächenmarkt auf. In deren Handlungs- und Verwertungslogik

steht weniger die landwirtschaftliche Produktion als

vielmehr die Vermögensanlage im Mittelpunkt. 4 Dabei investieren

unterschiedliche Käufergruppen; zum Beispiel hat

ein international agierendes Möbelunternehmen mit Sitz in

Deutschland mittlerweile im Osten über 20.000 Hektar

erworben oder gepachtet, um dort vor allem Energiepflanzen

anzubauen. Der zuweilen auch mit dem internationalen Land

Grabbing verglichene Prozess in Ostdeutschland – insbesondere

in Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg – ist

neben ausländischen vor allem von westdeutschen Investoren

geprägt, die nicht nur die Flächen, sondern auch die zugehörigen

landwirtschaftlichen Betriebe aufkaufen. 5

Landwirtschaftliche Flächen werden wie Siedlungsflächen

zunächst auf dem freien Markt verkauft. Allerdings

unterliegt dies den bundesweiten Regelungen des Grundstückverkehrsgesetzes

(GrdstVG) und muss in der Regel durch

die zuständige Untere Behörde genehmigt werden. Auf dem

Agrarmarkt haben sich – wie auf den anderen Immobilienmärkten

– Makler für den Verkauf und die Verpachtung etabliert.

Die ehemals volkseigenen Flächen in Ostdeutschland werden

bis 2030 durch die Boden verwertungs- und -verwaltungs

GmbH (BVVG) privatisiert, die als Nachfolgeeinrichtung der

Treuhandanstalt eingesetzt wurde. Für den Verkauf nutzt die

BVVG ein auktionsähnliches Ausschreibungsverfahren,

das die Preise in die Höhe treiben kann. 6 Beim Kauf der Flächen

nutzen die Käufer mitunter auch intransparente Strukturen

und Regulierungslücken. So erwerben manche Investoren

Anteile an Gesellschaften, die Grundstücke besitzen. Das

Grundstückverkehrsgesetz, mit dem der Geschäftsverkehr

landwirtschaftlich genutzter Flächen kontrolliert werden

soll, erfasst diese Anteilskäufe jedoch nicht, sodass sie der

behördlichen Prüfung entzogen sind. Zudem werden bis zu

127


75 Prozent der Pachtverträge von den Verpächtern nicht

angezeigt. Dieser gesetzeswidrige Vorgang hebelt die Preismissbrauchskontrolle

aus. 7

Die erheblichen Veränderungen im Agrarflächenmarkt

können zudem zu Konflikten mit der im Grundgesetz verankerten

Sozialpflichtigkeit von Grund und Boden führen.

Bereits 1967 hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt,

dass der nicht vermehrbare Boden als wesentliche Grundlage

der Lebensmittelproduktion im Rahmen der Rechtsetzung

eher als Ressource denn als Vermögensanlage zu behandeln

ist. In ähnlicher Weise hat die Europäische Kommission

2017 bestätigt, dass Märkte für Agrarland im Sinne einer

akzeptablen Agrarstruktur sowie einer nachhaltigen Nutzung

der Agrar- und Forstflächen reguliert werden müssen.

Daraus lässt sich ableiten, dass der Agrarflächenmarkt

nicht ungehindert dem Kapitalmarkt ausgesetzt werden darf,

sondern stärker reguliert werden sollte. Allerdings zeigt das

Verhältnis zwischen Erzeuger- und Verbraucherpreisen

exemplarisch, welchem Druck Landwirtschaftsbetriebe in

Deutschland ausgesetzt sind: Sie erhalten nur ca. ein Fünftel

der Verbraucherausgaben für Nahrungsmittel. 1970 waren

es (in Westdeutschland) noch 46 Prozent. 8 Steigende Bodenpreise

haben keine Auswirkungen auf den Verbraucherpreis,

sondern belasten demnach die Landwirte zusätzlich.

Bei der Preisentwicklung landwirtschaftlicher Flächen

sind regionale Unterschiede festzustellen. Sie werden

durch die Zahl aufstockungswilliger Betriebe, die Intensität

der landwirtschaftlichen Produktion, die Bedeutung der

Veredelungswirtschaft und die Flächennachfrage für den

Anbau von Energiepflanzen beeinflusst. In Westdeutschland

sind die absoluten Preise weiterhin höher als in Ostdeutschland,

allerdings sind die prozentualen Steigerungen im

Osten wesentlich höher. 9 Zudem ist im Osten der Anteil an

gepachteten Flächen deutlich höher. Den Betrieben vor Ort

ist vor dem Hintergrund der erheblichen Preissteigerung eine

gewinnbringende Betriebsführung erschwert. Ihnen droht

der Verlust langjährig bewirtschafteter Pachtflächen, zudem

haben sie bei überhöhten Preisen kaum eine Möglichkeit,

128


zum Verkauf stehende Grundstücke zu erwerben. Darüber

hinaus fließt Kapital in immer größerem Umfang aus den

regionalen Wertschöpfungsnetzen ab und erhöht den Gewinn

von Eigentümern und Investoren außerhalb der Region im

In- und Ausland. Während diese Eigentümer und Investoren

an Einfluss in der Region gewinnen, verlieren die Dörfer

und Regionen Landwirte und Beschäftigte. Damit lässt sich

erklären, dass sich der demografische Wandel und der damit

verbundene Bevölkerungsrückgang nicht unmittelbar

auf die Nutzungsintensität landwirtschaftlicher Flächen

auswirken.

Lösungsperspektiven

Für eine nachhaltige Entwicklung des Agrarraums sollten

zwei Handlungsfelder in den Blick genommen werden: Zum

einen sollte der Agrarraum nicht mehr nur als Vermögensanlage,

sondern als multifunktionaler Raum angesehen

werden. Zum anderen gilt es, die unterschiedlichen Logiken

des Agrarraums und des Siedlungsraums zusammenzuführen,

um zu integrierten regionalen Lösungen zu kommen.

Übermäßig angestiegene landwirtschaftliche Kauf- und

Pachtpreise, das damit verbundene stark gestiegene Interesse

an landwirtschaftlichen Flächen und schließlich die sich

ausbreitende Erkenntnis, wie wichtig der Agrarraum für die

räumliche Entwicklung ist – all das hat dazu geführt, dass

immer mehr darüber diskutiert wird, ob und wie das bestehende

bodenmarktpolitische und räumliche Instrumentarium weiterentwickelt

werden muss, um den Agrarraum nachhaltig

entwickeln zu können. Seit der Föderalismusreform 2006

liegt die überörtliche Zuständigkeit für das landwirtschaftliche

Bodenrecht bei den Bundesländern. Um in diesem Politikfeld

abgestimmt vorzugehen, hat die Agrarministerkonferenz

im September 2018 eine Bund-Länder-Initiative Landwirtschaftlicher

Bodenmarkt eingesetzt. Sie will vor allem

dafür sorgen, dass das Vorkaufsrecht von Landwirten

gestärkt wird, dass das Eigentum breit gestreut wird, dass

Bodenspekulation vermieden wird und einzelne Investoren

129


Die Bodenfrage

Klima, Ökonomie, Gemeinwohl

Ein Projekt der Universität Kassel (Fachgebiet Städtebau)

in Kooperation mit der Deutschen Akademie

für Städtebau und Landesplanung (DASL) – gefördert

im Rahmen der Nationalen Stadtentwicklungspolitik

durch das Bundesministerium des Innern, für Bau

und Heimat.

© 2020 by ovis Verlag GmbH

Das Copyright für die Texte liegt bei den Autor*innen.

Das Copyright für die Abbildungen liegt bei den

Fotograf*innen / Inhaber*innen der Bildrechte.

Alle Rechte vorbehalten.

Herausgeber: Stefan Rettich, Sabine Tastel

Gestaltung und Satz: Anna Kraus, Thomas Rustemeyer

Redaktion: Christian Holl, Stefan Rettich

Umschlagmotiv: Anna Kraus, Thomas Rustemeyer

Gedruckt in der Europäischen Union

Foto S. 144 © Leon Lenk Fotografie

Das Buch basiert auf einer Ausstellung, die in

mehreren Seminaren an der Universität Kassel

vorbereitet wurde, unter Mitwirkung von:

Dominik Brand, Tabea Bühler, Rudi Dück,

Anastasia Fischer, Yinan Ge, Emily Georg,

Thimo Gerth, Anna-Karina Leathers, Qi Li,

Xueying Li, Sebastian Obstfeld, Janke Rentrop,

Verena Schindler, Nils Stoya, Merlin Struve,

Rong Wang, Tianying Wang und Leonard Weiß.

Bibliografische Information der Deutschen

Nationalbibliothek:

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese

Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;

detaillierte bibliografische Daten sind im Internet

über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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Lützowstraße 33

10785 Berlin

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ovis-Bücher sind weltweit im ausgewählten

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ISBN 978-3-86859-669-4

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