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UNCSD Rio 2012: Zwanzig Jahre Nachhaltigkeitspolitik ... - SWP

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4. Die Reform der

4. Die Reform der internationalen Umweltgovernance im Vorfeld von Rio 2012 46 SWP Berlin UNCSD Rio 2012 Mai 2012 Andererseits verursacht sie hohe administrative Kosten und einen enormen diplomatischen Aufwand und erschwert die Integration der bislang überwiegend getrennt bearbeiteten Handlungsbereiche. 11 Effektivität und Effizienz multilateraler Umweltabkommen ließen sich steigern, wenn trennschärfere Arbeitsteilungen im IEG-System festgelegt, Sekretariatsaufgaben gebündelt und somit Doppelungen beseitigt wür- 12 den. Wie sich ein Konsolidierungsprozess erfolgreich gestalten lässt, zeigt bislang das sogenannte Clustering der drei Chemikalienabkommen, das heißt die engere administrative Verknüpfung der zuvor getrennt aufgestellten Sekretariate. Die unter dem Dach von UNEP angesiedelten Chemikalien-Konventionen haben sich erst kürzlich eine einheitliche Sekretariatsstruktur gegeben, von der sie sich erhebliche Synergieeffekte versprechen. 13 Dem Clustering sind jedoch Grenzen gesetzt, da es sich nur auf administrative Vorgänge bezieht und den rechtlichen Rahmen der Umweltabkommen nicht berührt. 14 Daher kommt die Staatengemeinschaft nicht umhin zu klären, wie die MEAs zueinander und insbesondere zu UNEP stehen. In diesem Zusammenhang ist die Entscheidung der Staatengemeinschaft auf der Sitzung des UNEP-Verwaltungsrates von 2009, eine neue Quecksilber-Konvention zu verhandeln, zwar prinzipiell zu begrüßen, aber nicht nur vorteilhaft. Damit wird das IEG-System weiter fragmentiert, knappe Ressourcen werden in einen teuren Verhandlungsprozess investiert und es wird hoher Aufwand zur Regulierung eines einzigen Stoffes betrieben, während andere gesundheitsgefährdende Chemikalien wie Blei und Cadmium unberücksichtigt bleiben. Besser wäre es, unter einem gemeinsamen institutionellen Dach eine Struktur zu schaffen, die Beschlüsse der Staatengemeinschaft ohne langwierige Verhandlungen rasch umsetzen könnte und dabei offen dafür wäre, weitere Chemikalien oder sonstige regulierungsbedürftige Prozesse aufzunehmen. In seiner derzeitigen Verfasstheit kann UNEP dies nicht leisten, was nur einer der guten Gründe für eine Reform des Umweltprogramms ist. 11 Siehe Inomata, Management Review of Environmental Governance [wie Fn. 5], S. 11f; UNEP Governing Council, Background Paper for the Ministerial Consultations. Discussion Paper Presented by the Executive Director. Addendum. International Environmental Governance and United Nations Reform, UNEP/GC.25/16/Add.1, Nairobi, 24.12.2008, S. 5f; Steinar Andresen, »The Effectiveness of UN Environmental Institutions«, in: International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, 7 (2007) 4, S. 317–336. 12 Siehe hierzu ausführlicher Simon, Internationale Umweltgovernance für das 21. Jahrhundert, [wie Fn. 1], bes. S. 25ff. 13 Judith Wehrli, Clustering Assessment: Enhancing Synergies among Multilateral Environmental Agreements, Boston: Center for Governance and Sustainability, University of Massachusetts, Januar 2012 (Governance and Sustainability Issue Brief Nr. 3). 14 Vgl. Sebastian Oberthür, »Clustering of Multilateral Environmental Agreements: Potentials and Limitations«, in: International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics, 2 (2002) 4, S. 317–340.

Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen Seitdem UNEP 1972 gegründet wurde, gehen die Einschätzungen über seine Leistungsfähigkeit weit auseinander. Einigen Beobachtern zufolge hat das Programm dank effizienter Arbeitsweise und konstruktiver Vorschläge für neue internationale Abkommen zum Umweltschutz durchaus beachtliche Ergebnisse erzielt, besonders in Anbetracht seines vergleichsweise dürftigen Budgets. 15 Andere hingegen betonen, UNEP habe insgesamt sehr wenig erreicht, könne dafür aber kaum verantwortlich gemacht werden, habe es doch ein vor allem aufgrund viel zu geringer Mittel von vornherein »hoffnungsloses Mandat« 16 erfüllen sollen. Gemäß seinem Mandat ist UNEP der wichtigste umweltpolitische Akteur im System der Vereinten Nationen. Das VN-Programm soll normative Leitbilder entwickeln und internationale Verhandlungen für multilaterale Umweltabkommen fördern. Es soll den Zustand der Umwelt beobachten und die Folgen umweltpolitischer Anstrengungen dokumentieren. Weiterhin soll es die Integration von Umweltschutz als Querschnittsaufgabe in anderen VN-Einrichtungen vorantreiben. Schließlich soll es auch Kapazitätsentwicklung betreiben, also Staaten unterstützen, die internationale Umweltabkommen umsetzen wollen. Oberstes Entscheidungsgremium des Umweltprogramms ist der 58 Mitglieder umfassende UNEP-Verwaltungsrat (Governing Council, GC). In der Vergangenheit sind mehrere Anläufe gescheitert, die Repräsentanz der VN- Mitgliedstaaten im Verwaltungsrat aufzustocken und die universelle Mitgliedschaft einzuführen. 17 Nach wie vor ist umstritten, ob dies überhaupt funktional notwendig ist und UNEP tatsächlich mehr Sichtbarkeit und Legitimität verleiht, wie Befürworter meinen. 18 Immerhin besteht in Gestalt des Globalen Umweltministerforums (Global Ministerial Environment Forum, GMEF) seit 2000 ein hochrangiges Gremium mit potentiell universeller Mitgliedschaft, auch wenn die jährlichen Treffen mit 100 bis 150 teilnehmenden Delegationen keiner Vollversammlung entsprechen. Für eine universelle Mitgliedschaft spricht demnach, dass internationale Umweltgovernance durch das GMEF besser sichtbar geworden ist, und weiter, dass das GMEF bisher den Verwaltungsrat lediglich ergänzen soll und keine bindenden Beschlüsse treffen, sondern nur Empfehlungen an 15 Steffen Bauer, »The Secretariat of the United Nations Environment Programme. Tangled Up in Blue«, in: Frank Biermann/Bernd Siebenhüner (Hg.), Managers of Global Change. The Influence of International Environmental Bureaucracies, Cambridge, MA 2009, S. 169–202. 16 Ken Conca, »Greening the United Nations: Environmental Organisations and the UN System«, in: Third World Quarterly, 16 (1995) 3, S. 441–457. 17 Vgl. UNEP Governing Council, Synthesis of Views of Governments Concerning the Question of Universal Membership of the Governing Council/Global Ministerial Environment Forum, UNEP/GCSS.VIII/INF/6, Nairobi, 15.3.2004. 18 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit/Auswärtiges Amt/Ecologic, Round Table: UNEP – Establishing Universal Membership, Summary of the Chairman, Potsdam, 2./3.2.2004, (Zugriff 4.4.2012). Das Umweltprogramm der Vereinten Nationen SWP Berlin UNCSD Rio 2012 Mai 2012 47

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