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UNCSD Rio 2012: Zwanzig Jahre Nachhaltigkeitspolitik ... - SWP

UNCSD Rio 2012: Zwanzig Jahre Nachhaltigkeitspolitik ... - SWP

4. Die Reform der

4. Die Reform der internationalen Umweltgovernance im Vorfeld von Rio 2012 54 SWP Berlin UNCSD Rio 2012 Mai 2012 dern eine Querschnittsaufgabe erfüllen und koordinierend innerhalb des VN-Systems wirken sollte. Ein Programm, so die damalige Überzeugung, sei flexibler und hierfür besser geeignet. Bis heute behaupten Kritiker einer UNEO, dass sich daran wenig geändert habe und es folglich keinen stichhaltigen Grund für eine Umwandlung von UNEP gebe. 37 Diese Argumentation überzeugt jedoch nicht. Erstens kümmern sich auch die etablierten VN-Sonderorganisationen wie WHO, FAO und ILO schon lange um Querschnittsaufgaben. Zugleich ist Umweltpolitik längst ein fest etabliertes und eigenständiges Politikfeld geworden. Dies belegen die zahlreichen Umweltministerien, die Staaten in den vergangenen Jahrzehnten eingerichtet haben, ebenso wie die Fülle an multilateralen Umweltabkommen. 38 Zweitens haben 40 Jahre UNEP gezeigt, dass dessen Mittel nicht ausreichen, globalen Umweltproblemen wirkungsvoll zu begegnen. So funktional das Design des Umweltprogramms 1972 konzipiert gewesen sein mag, so durchwachsen ist dessen Bilanz. Gewiss lag dies nicht allein am Status von UNEP – sonst hätte das VN-Entwicklungsprogramm ähnliche Probleme –, sondern hauptsächlich an nicht eingehaltenen Zusagen insbesondere zur Finanzierung des Environment Funds. 39 Es hilft aber wenig, an alte Versprechen zu erinnern und die Staatengemeinschaft aufzufordern, ihren jahrzehntealten Absichten endlich gerecht zu werden. Vielmehr wäre es geboten, UNEP zu befähigen, sein Schicksal künftig eigenständiger in die Hand zu nehmen. Neben den oben genannten erweiterten rechtlichen Befugnissen und der Unabhängigkeit von der VN-Generalversammlung lässt sich in diesem Zusammenhang ein weiteres Argument für eine UNEO finden, das allerdings eher hinter vorgehaltener Hand geäußert wird: die Wahrnehmung innerhalb der Staatengemeinschaft sowie im VN-System, die sich eben nicht nur aus materiellen Ressourcen und normativem Einfluss, sondern auch aus dem formalen Status ergibt. Ein solches Argument wird nur selten offen vertreten, weil es dem Credo der IEG zuwiderläuft: »form follows function«. Dieser Grundsatz ist im Kern sinnvoll, dient heute jedoch mindestens ebenso sehr dazu, überfällige institutionelle Erneuerungen zu blockieren, wie er ursprünglich zielorientiertes Denken 40 befördern sollte. Für diese Annahme spricht auch, dass in der Reformdebatte bis heute niemals funktionale Vorzüge von UNEP gegenüber einer UNEO ins Feld geführt worden sind. Im Gegenteil, die Kritiker einer UNEO 37 Maria Ivanova, »Institutional Design and UNEP Reform: Historical Insights on Form, Function and Financing«, in: International Affairs, 88 (2012) 3, S. 565–584. 38 Vgl. Kristine Kern/Helge Jörgens/Martin Jänicke, The Diffusion of Environmental Policy Innovations: A Contribution to the Globalisation of Environmental Policy, Berlin: Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), 2001 (WZB Discussion Paper FS II 01-302). 39 Simon, Internationale Umweltgovernance für das 21. Jahrhundert [wie Fn. 1], S. 8f und S. 12–15. 40 Ein Beispiel für Letzteres bietet etwa John E. Scanlon, Enhancing Environmental Governance for Sustainable Development: Function-oriented Options, Boston: Center for Governance and Sustainability, University of Massachusetts, April 2012 (Governance and Sustainability Issue Brief Nr. 5).

egnügen sich fast ausschließlich mit dem Hinweis, eine VN-Sonderorganisation für Umweltbelange habe zu wenig handfeste Vorteile. Bis Anfang Mai 2012 ist der Entwurf des Ergebnisdokuments von ursprünglich 20 auf über 170 Seiten angewachsen, nachdem er zwischenzeitlich Ende März sogar die 200-Seiten-Marke überschritten hatte. Die oben dargestellten zwei Kernoptionen sind dabei erheblich aufgefächert worden, wobei sich die Meinungsverschiedenheiten zwischen den einzelnen Staaten deutlich abzeichnen. 41 Unterstützt von der Gemeinschaft afrikanischer Staaten, die ihrerseits von Kenia angetrieben wird, fordert eine von der EU angeführte Koalition weitreichende Umbauten am Umweltgovernance-System und an zentraler Stelle eine Weltumweltorganisation. 42 Währenddessen haben sich die USA und Russland unmissverständlich als Gegner umfassender Reformen positioniert. Dabei waren in den vergangenen Jahren aus den USA durchaus Stimmen zu vernehmen, die vermuten ließen, die Vereinigten Staaten schlössen institutionelle Reformen zumindest nicht von vornherein aus. Eine Strategie, mit diesen Widerständen umzugehen, müsste zum einen die jeweiligen Bedenken aufgreifen und sachlich entkräften. So betonen die USA und auch Russland immer wieder, es sei nötig, innerhalb des existierenden Systems effizienter zu arbeiten, bevor man eine neue VN-Sonderorganisation einrichte. Als Gegenargument wäre deutlich zu machen, an welchen Stellen ein aufgewertetes UNEP bessere Ergebnisse zeitigen und vorhandene Mittel effizienter einsetzen könnte. Ein Beispiel dafür wäre, dass eine UNEO künftig als institutionelle Heimat neuer Umweltabkommen dienen und so der kostspieligen Fragmentierung entgegenwirken könnte. Zum anderen sollten die Europäer die noch unentschiedenen Staaten zu überzeugen versuchen, gemeinsam mit ihnen eine schlagkräftige Reformallianz zu bilden. Denjenigen Entwicklungsländern, die im Gegensatz zu den afrikanischen Staaten noch zögern, lassen sich einige Argumente für eine UNEO präsentieren. 43 Dazu gehört, dass die UNEO Vertretern von Staaten wie auch der Zivilgesellschaft einen besseren Zugang zum komplexen IEG-System verschaffen könnte, wenn sie wie erhofft als Gravitationszentrum wirkte und schrittweise zum bedeutendsten Diskussionsund Verhandlungsraum für globale Umweltgovernance avancierte. Zudem hätten die Stimmen der Entwicklungsländer in einer Versammlung mit universeller Mitgliedschaft mehr Gewicht. Hervorheben ließe sich schließlich auch die höhere Leistungsfähigkeit einer personell und finanziell 41 IISD Reporting Services, »Summary of the UNCSD Informal Informal Consultations and Third Intersessional Meeting: 19–27 March 2012«, Earth Negotiations Bulletin, 27 (30.3.2012) 24; IISD Reporting Services, »Summary of the UNCSD Informal Informal Consultations: 23 April – 4 May 2012«, Earth Negotiations Bulletin, 27 (7.5.2012) 35. 42 Siehe Council of the European Union, Rio+20: Pathways to a Sustainable Future, Council Conclusions, 3152th Environment Council Meeting, Brüssel, 9.3.2012; Africa Regional Preparatory Conference for the UNCSD, Africa Consensus Statement to Rio+20, Addis Abeba, 25.10.2011, E/ECA/CFSSD/7/Min./3, Art. 53–54. 43 Nils Meyer-Ohlendorf/Markus Knigge, Potential Benefits for Developing Countries. Design Options for a UNEO, Berlin: Ecologic, 24.1.2005. UNEP zwischen Upgrade und neuem Betriebssystem SWP Berlin UNCSD Rio 2012 Mai 2012 55

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