Wege zur Kultur - Deutscher Museumsbund

Wege zur Kultur
Barrieren und Barrierefreiheit
in Kultur- und Bildungseinrichtungen
Für die Stiftung Deutsches Hygiene-Museum
und die Klassik Stiftung Weimar
herausgegeben
von
Anja Tervooren und Jürgen Weber
I
2012
BÖHLAU VERLAG KÖLN WEIMAR WIEN

Inhalt
Gisela Staupe
Vorwort ................................................................................... 7
A'!ia Tervooren, Jürgen Weber
Einleitung: Barrieren wahrnehmen, verstehen und abbauen ...................... . . 11
Konzepte und Geschichte von Barrieren und Barrierefreiheit
Elsbeth Bösl
Behinderung, Technik und gebaute Umwelt. Zur Geschichte des Barriereabbaus
in der Bundesrepublik Deutschland seit dem Ende der 1960er Jahre .............. 29
Anne TfOldschmldt.
Normalität - Macht - Barrierefreiheit. Zur Ambivalenz der Normalisierung 52
Felix Welti
Rechtliche Voraussetzungen von Barrierefreiheit in Deutschland 67
Michael Wunder
Behindert sein oder behindert werden? Zu Fragen von Ethik und Behinderung ... 85
Markus Dedench
Ästhetische und ethische Grenzen der Barrierefreiheit .............................. 101
Ruth von Bemuth
Bettler, Monster und Zeichen Gottes. Behinderung in der Frühen Neuzeit 116
Petra Fuchs
"Behinderung" in Deutschland. Aspekte der Kultur und Geschichte des Umgangs
mit physischer, psychischer und mentaler Differenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
Petra Lutz
Die Wirksamkeit öffentlicher Bilder im Privaten. Angehörige von Opfern der
NS-"Euthanasie" und rassenhygienische Propaganda ................................ 152

Felix Welti
Rechtliche Voraussetzungen von Barrierefreiheit
in Deutschland
Barrierefreiheit fur behinderte Menschen ist ein gesellschaftliches Anliegen, das vielfach
auch rechtlich verankert ist. Gesetzgebung hat in den letzten Jahrzehnten Barrierefreiheit
definiert und allgemeine und besondere Regelungen geschaffen. Barrierefreiheit
ist danach vielfach vorgeschrieben, zusätzlicher AufWand ist jedoch nötig oder
zumindest legitimiert.
1. Rechtliche Grundlagen
1.1 Verfassungsrecht
Die Verantwortung des Staates, behinderte Menschen in die Gesellschaft einzubeziehen,
gründet zuerst auf dem Staatsprinzip des sozialen Rechtsstaats, das nach dem
Grundgesetz fur Bund! und Länder 2 gewährleistet ist und im Rahmen der Europäischen
Integration nicht aufgegeben werden darf. 3 Der soziale Rechtsstaat achtet und
schützt die Menschenwürde und die Grundrechte jedes Menschen. 4 Er ist daher insbesondere
verpflichtet, das Minimum jedes Menschen auch an sozialer und kultureller
Teilhabe zu gewährleistenS, darüber hinaus soziale Sicherung zu organisieren 6 und bei
der Gestaltung des öffentlichen Rechts und des Privatrechts die Interessen aller zu
berücksichtigen. 7 Damit begrenzt das Prinzip des sozialen Rechtsstaats ein nur formelles
Rechtsstaatsverständnis, das die Verwirklichung der Freiheiten der Einzelnen diesen
selbst überlässt. Der soziale Rechtsstaat steht vielmehr in der Verantwortung, alle Bürgerinnen
und Bürger zum tatsächlichen Gebrauch ihrer Grundrechte und Freiheiten
zu befahigen. Weiterhin begrenzt das Prinzip des sozialen Rechtsstaats eine nur nach
1 Art. 20 Abs. 1 GG.
2 Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG.
3 Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG.
4 Art. 1 Abs. 1 und 3 GG.
5 Verdeutlicht insbesondere durch die Entscheidung zum SGB 11: BVerlG v. 9.2.2010, BVerlGE 125,
175.
6 BVerfG v. 18.Juni 1975, BVerfGE 40,121, 133(
7 Vgl. BVerfG v. 19.10.1993, BVerfGE 89, 214; BVerfG v. 7.2.1990, BVerfGE 81, 242; Hermann Heller:
Staatslehre, Leiden: Sijthoff, 1934, S. 121(

68 Fe/ix Welfi
dem Mehrheitsprinzip verstandene Demokratie und gebietet Rücksicht auf die rechtlichen
und sozialen Belange von Minderheiten. Eine allein nach dem Leitbild und den
Interessen einer nichtbehinderten Mehrheit gestaltete Gesellschaft wäre damit nicht
vereinbar. Gleichwohl überlässt das Verfassungsprinzip des sozialen und demokratischen
Rechtsstaats die Konkretisierung - also nicht das Ob, sondern das Wie - einer
behinderte Menschen einbeziehenden Rechtsordnung und Politik weitgehend der
demokratischen Gestaltung durch den einfachen Gesetzgeber in Bund und Ländern.
Verdeutlicht und präzisiert wird der Auftrag des sozialen Rechtsstaats fur behinderte
Menschen durch spezifisches Verfassungsrecht. Nachdem zunächst der am Runden
Tisch der DDR diskutierte VerfassungsentwurfE Gleichheits- und Schutzrechte fur
behinderte Menschen vorgesehen hatte, fand das Thema Eingang in die Verfassungen
der neuen Bundesländer Brandenburg, Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen,
Sachsen-Anhalt und Thüringen. 9 Auf Grund der nach der deutschen Einheit eingesetzten
Verfassungskommission wurde 1994 der Satz "Niemand darf wegen seiner Behinderung
benachteiligt werden" in Art. 3 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz aufgenommen. Auch
die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und
das Saariand lO haben Gleichheits- und Schutzrechte fur behinderte Menschen in unterschiedlicher
Ausprägung in ihre Verfassungen geschrieben.
Das Benachteiligungsverbot wegen einer Behinderung ist bislang nur in wenigen
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) angewandt und konturiert
worden. In einer Entscheidung zur gesonderten Schulpflicht in Sonderschulen hat das'
Gericht grundsätzlich ausgefuhrt: "Eine Benachteiligung kann auch bei einem Ausschluss
von Entfaltungs- und Betätigungsmöglichkeiten durch die öffentliche Gewalt
gegeben sein, wenn diese nicht durch eine auf die Behinderung bezogene Fördermaßnahme
hinlänglich kompensiert wird." 11
Damit hat das Bundesverfassungsgericht verdeutlicht, dass Art. 3 Abs. 3 Satz 2
Grundgesetz sich nicht in formaler Rechtsgleichheit behinderter und nichtbehinderter
Menschen 12 erschöpfen kann, sondern eine sozial staatliche Komponente hat. Förderung
kann geboten sein, steht jedoch als Prinzip unter dem Vorbehalt des Möglichen
und der Abwägung mit anderen Zielen. 13 Somit ist das Benachteiligungsverbot fur
weite Teile der Staatstätigkeit Verfahrensgebot: Die Wirkungen von Gesetzgebung und
8 Blätter rur deutsche und internationale Politik 1990, 731fT.
9 Art. 11 Verfassung von Berlin; Art. 26 Abs. 1, 29 Abs. 3, 45 Abs. 1 und 3, 48 Abs. 4 Verfassung des
Landes Brandenburg; Art. 17a Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern; Art. 7 Verfassung
des Freistaates Sachsen; Art. 38 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt; Art. 2 Abs. 4 Verfassung des
Freistaats Thüringen.
10 Art. 2a Verfassung des Landes Baden-Württemberg; Art. 118a Verfassung des Freistaates Bayern; Art.
2 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen; Art. 3 Abs. 3 Satz 2 Niedersächsische Verfassung;
Art. 64 Verfassung rur Rheinland-Pfalz; Art. 12 Abs. 4 Verfassung des Saarlandes.
11 BVerfG v. 8. Oktober 1997, BVerfGE 96, 288, 303.
12 Dazu BVerfG v. 19.Januar 1999, BVerfGE 99, 341.
13 BVerfG v. 18.Z1972, BVerfGE 33, 303, 330f; vgl. Felix Welti: Behinderung und Rehabilitation im
sozialen Rechtsstaat, Tübingen: Mohr Siebeck, 2005, S. 535ff

Rechtliche Voraussetzungen von Barnerifret"helt 69
Politik auf behinderte Menschen sind zu beachten. Das BVerfG weist mit seinen Ausführungen
voraus auf das Konzept der angemessenen Vorkehrungen, die hier noch als
»hin längliche Förderung" bezeichnet werden. Dem liegen letztlich ältere gleichheitsrechtliche
Erkenntnisse zu Grunde: Eine nur formelle Gleichbehandlung kann eine
verbotene Ungleichbehandlung sein, wenn sie auf ungleiche Vorbedingungen stößt.
Dies spiegelt sich in der ständigen Formel des Bundesverfassungsgerichts, der Gleichheitssatz
gebiete Gleiches gleich und Ungleiches ungleich zu behandeln.!4
Wie das BVerfG bereits im Kontext des Mietrechts festgestellt hat, kann eine barrierefreie
Gestaltung auch im Rahmen eines privaten Rechtsverhältnisses geboten sein.!5
Der Staat wird insoweit durch das Benachteiligungsverbot gebunden, das Zivilrecht
entsprechend zu gestalten, sei es durch Schaffung entsprechender Rechtsnormen, sei
es durch die Auslegung geltenden Rechts durch Verwaltung und Gerichte.
1.2 Europäisches Recht
Auch im Europäischen Recht ist die Gleichstellung behinderter Menschen verankert
worden. Durch den Vertrag von Amsterdam wurde die Gemeinschaft 1997 ermächtigt,
rechtliche Maßnahmen gegen die Diskriminierung wegen einer Behinderung zu unternehmen
(Art. 13 EG-Vertrag, jetzt Art. 19 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU).
Von dieser Ermächtigung machte sie durch die Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie für
Beschäftigung und Beruf (RL 2000/ 78/ EG) 16 Gebrauch, in der das Prinzip angemessener
Vorkehrungen in Art. 5 als Verpflichtung der Arbeitgeber behinderter Beschäftigter
positiviert wurde.
In der Charta der Grundrechte der Europäischen Union wurden Nichtdiskriminierungwegen
einer Behinderung (Art. 21) sowie der Anspruch von Menschen mit Behinderung
auf Maßnahmen zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit, ihrer sozialen und
beruflichen Eingliederung und ihrer Teilnahme am Leben der Gemeinschaft (Art. 26)
verankert. In der Fassung der Europäischen Verträge durch den Vertrag von Lissabon
ist die Charta als verbindlicher Teil des Primärrechts in Bezug genommen. Weiterhin
ist die Bekämpfung von Diskriminierungen aus Gründen einer Behinderung als Querschnittsaufgabe
der Union ausgewiesen und hervorgehoben worden (Art. 10 Vertrag
über die Arbeitsweise der EU). Daher werden auch sektorale Regelungskompetenzen
rur verschiedene Bereiche des Binnenmarktes, fur transeuropäische Verkehrswege!7
14 Zuletzt BVerfG v. 12.10.2010, ZFSH/SGB 2010, 727.
15 BVerfG v. 28.3.2000, NJW 2000, 2658.
16 Richtlinie 2000/78/ EG des Rates v. 27. November 2000 zur Verwirklichung eines allgemeinen Rahmens
rur die Verwirklichung von Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (AbI. Nr. L 303
S.16).
17 VO (EG) Nr. 1107/ 2006 über die Rechte von behinderten Flugreisenden und Flugreisenden mit
eingeschränkter Mobilität.

70 Felix Welfi
und Kommunikationsnetze, im Vergaberecht 18 sowie in der Färderpolitik 19 verstärkt
genutzt, um dieses Ziel zu erreichen. Sie enthalten zum Teil klare Vorgaben im Hinblick
auf Barrierefreiheit.
1.3 Behindertenrechtskonvention
Die Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (BRK)20 konkretisiert die
Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 21 sowie die Pakte der Vereinten
Nationen über bürgerliche und politische Rechte sowie über wirtschafdiche, soziale
und kulturelle Rechte von 1966. Diese sind seit 1973 in Deutschland geltendes Recht. 22
Damit wird deutlich, dass soziale Menschenrechte in der Bundesrepublik Deutschland
kein politisches Desiderat, sondern Teil der Rechtsordnung sind, wenn sie auch bislang
keinen erheblichen Niederschlag in der Rechtsprechung gefunden haben. Das Bundesverfassungsgericht
hat fur die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK)
entschieden, dass die in Deutschland im Rang einfachen Bundesrechts geltenden Menschenrechtsübereinkommen
auch bei der Auslegung und Anwendung des deutschen
Rechts einschließlich des Verfassungsrechts zu beachten sind. 23
Die Behindertenrechtskonvention wurde aus der Erkenntnis heraus erarbeitet, dass
die universellen Menschenrechte einer Bekräftigung und Konkretisierung für benachteiligte
und verletzbare Gruppen bedürfen und steht damit in einer Linie mit der Frauenrechtskonvention
24 , der Kinderrechtskonvention 25 und der - fur Deutschland bislang
nicht ratifizierten - Wanderarbeitnehmerkonvention. An der Erarbeitung der BRK waren
die Organisationen behinderter Menschen auf globaler Ebene beteiligt. Nach Beschluss
durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen wurde sie bereits von zahlreichen
Staaten ratifiziert. Für die Bundesrepublik Deutschland haben Bundestag und Bundesrat
zugestimmt, so dass die BRK am 26.3.2009 als einfaches Bundesgesetz in Kraft
18 Art. 23 Abs. 1 RL 2004/18 EG über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge,
Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge.
19 Art. 16 VO (EG) Nr. 1083/2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds rur
regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds.
20 Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (CRPD) v. 13.12.2006 (BGBI.
II 2008, 1419).
21 Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, verkündet von der Generalversammlung der Vereinten
Nationen am 10. Dezember 1948.
22 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) v. 19. Dezember 1966 (BGBI.
II 1973, 1534); Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR) v.
19. Dezember 1966 (BGBI. II 1973, 1570).
23 BVertG v. 14. Oktober 2004, Az. 2 BvR 1481/04, BVerfGE 111,307; BVertG v. 5.4.2005, NJW 2005,
1765.
24 Übereinkommen zur Beseitigungjeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) v. 18. Dezember
1979 (BGBI. II 1985,647).
25 Übereinkommen über die Rechte des Kindes (CRC) v. 20. November 1989 (BGBI. II 1992, 121).

Rechtliche Voraussetzungen von Banierifrelheit 71
getreten ist. 26 Die Bundesregierung hat hierzu eine Denkschrift veröffentlicht 27 , aus der
hervorgeht, dass die Bundesregierung zum Zeitpunkt der Beratung und Ratifizierung
keinen Änderungsbedarf fur das deutsche Recht gesehen hat. Dies kann als Anhaltspunkt
dafur gesehen werden, dass das geltende Recht im Lichte der BRK auszulegen ist. Die
Einschätzung der Bundesregierung kann sich aber auch auf Grund neuerer Erkenntnisse
zumindest fur die Zukunft als falsch herausstellen.
Die Behindertenrechtskonvention gilt als Bundesgesetz, hat jedoch auch fur die
Länder und Kommunen im Bereich ihrer Gesetzgebung und Selbstverwaltungsrechte
Bedeutung. Die BRK selbst gilt ohne Einschränkung in allen Teilen eines Bundesstaates.
Weder international durch die Bundesregierung noch innerstaatlich im Rahmen
des Ratifikationsprozesses sind hiergegen Vorbehalte eingelegt worden. Die Behindertenrechtskonvention
ist - entgegen einzelnen Gerichtsentscheidungen 28 - also auch
bei der Anwendung und Auslegung des Rechts der deutschen Länder zu beachten, da
diese durch den Grundsatz der Bundestreue verpflichtet sind, den Bund bei seinen völkerrechtlich
eingegangenen Pflichten zu unterstützen. 29 Auch die Europäische Union
hat mittlerweile die BRK ratifiziert, was auf die Auslegung und Anwendung europäischen
Rechts und deutschen Rechts wirkt.
Für die Barrierefreiheit ist insbesondere von Bedeutung, dass die Zugänglichkeit in
Art. 3 fBRK als ein Grundprinzip ausgewiesen ist. Die Verpflichtung der Vertragsstaaten
zur Zugänglichkeit (in der englischen Fassung: accessibility, französisch: accessibilite)
wird dabei in Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BRK umfassend definiert als Pflicht, geeignete
Maßnahmen zu treffen mit dem Ziel, fur Menschen mit Behinderungen den gleichberechtigten
Zugang zur physischen Umwelt, zu Transportmitteln, InFormation und
Kommunikation, einschließlich InFormations- und Kommunikationstechnologien und
-systemen sowie zu anderen Einrichtungen und Diensten, die der Öffentlichkeit in
städtischen und ländlichen Gebieten bereitgestellt werden, zu gewährleisten. Diese
Verpflichtung wird in Art. 9 BRK sowie in anderen spezifischen Artikeln der Behindertenrechtskonvention
näher konkretisiert. Dabei zeigt sich, dass der Ansatz der vollen
und wirksamen Teilhabe (englisch und französisch: participation) an der Gesellschaft
und der Einbeziehung (englisch: inclusion, französisch: integration) in die Gesellschaft
(Art. 3 c BRK) zu einem erheblichen Teil durch die Zugänglichkeit operationalisiert
wird. Dies gründet sich auf die Erkenntnis, wie wichtig es ist, dass Menschen mit
Behinderungen vollen Zugang zur physischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen
Umwelt, zu Gesundheit und Bildung sowie zu Information und Kommunikation
haben, damit sie alle Menschenrechte und Grundfreiheiten voll genießen können
26 BGB!. II 2008, S. 1420.
27 BT-Drucks. 16/10808, S. 45ff
28 OVG Lüneburg v. 16.9.2010, Az. 2 ME 278/10; VGH Hessen v. 12.11.2009, NVwZ-RR 2010, S. 602.
29 Dazu Eibe Riedei, Michael Arend: Im Zweifel Inklusion. Zuweisung an eine Förderschule nach Inkrafttreten
der Behindertenrechtskonvention, in: Neue Zeitschrift rur Verwaltungsrecht 29, 2010,
H. 21, S. 1346; Markus Krajewski: Ein Menschenrecht auf integrativen Schulunterricht, in: Juristen­
Zeitung 65, 2010, H. 3, S. 120.

72 Felix Wellt'
(Begründungserwägung V), und dass Behinderung aus der Wechselwirkung zwischen
Menschen mit Beeinträchtigungen und einstellungs- und umweltbedingten Barrieren
entsteht, die sie an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der
Gesellschaft hindern (Begründungserwägung E).
2. Konkretisierung
Wie gezeigt, kann das Prinzip der Barrierefreiheit und Zugänglichkeit aus den allgemeinen
Grundlagen des Verfassungsrechts, des Europarechts und der Menschenrechte
abgeleitet werden. Damit kann entsprechende Staatstätigkeit legitimiert und eingefordert
werden. Es bedarf jedoch einer Konkretisierung im einfachen Recht, um die
Verantwortlichkeiten fur Barrierefreiheit zu regeln und öffentliche Ressourcen bereitzustellen.
2.1 Rechtsquellen im einfachen Recht
Wichtigste allgemeine Rechtsquelle fur Pflichten zur Barrierefreiheit in der Bundesrepublik
Deutschland sind die Behindertengleichstellungsgesetze (BGG). Mittlerweile
bestehen im Bund (seit 1.5.2002) sowie in allen Ländern solche Gesetze, in denen
insbesondere die Begriffe "Behinderung" und "Barrierefreiheit" definiert sind, Träger
der öffentlichen Verwaltung zur Barrierefreiheit verpflichtet werden und Regelungen
insbesondere fur die Bereiche der Verwaltungsdokumente, des Gebrauchs von Kommunikationshilfen
und der barrierefreien Informationstechnik enthalten sind, welche
durch Verordnungen weiter konkretisiert werden. 30 Weiterhin werden die Klagerechte
30 Behindertengleichstellungsgesetz v. 27.4.2002 (BGBI. I, S. 1468). Niedersächsisches Gesetz zur
Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen v. 25.11.2007 (Nds. GVBI. S. 661); Gesetz über die
Gleichberechtigung von Menschen mit und ohne Behinderung, Art. 1 des Gesetzes zu Art. 11 der
Verfassung von Berlin (Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen von Menschen mit und ohne
Behinderung) v. 17.5.1999 (GVBI. 179); Gesetz zur Gleichstellung behinderter und nichtbehinderter
Menschen in Sachsen-Anhalt v. 20.11.2001 (GVBI. 457); Gesetz zur Gleichstellung behinderter Menschen
des Landes Schleswig-Holstein und zur Änderung anderer Rechtsvorschriften v. 16.12.2002
(GVBI. 264); Landesgesetz Rheinland-Pfalz zur Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen
fur Menschen mit Behinderungen v. 16.12.2002 (GVBI. 481); Gesetz zur Gleichstellung behinderter
Menschen und zur Änderung anderer Gesetze des Landes Brandenburg v. 20.3.2003 (GVBI. 42);
Bayerisches Gesetz zur Gleichstellung, Integration und Teilhabe von Menschen mit Behinderung
und zur Änderung anderer Gesetze v. 9.7.2003 (GVBI. 419); Gesetz Nr. 1541 zur Gleichstellung von
Menschen mit Behinderungen im Saarland v. 26.11.2003 (AbI. 2987); Gesetz des Landes Nordrhein­
Westfalen zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung (Behindertengleichstellungsgesetz
NRW) v. 16.12.2003 (GVoBI. 766); Bremisches Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung
und zur Änderung anderer Gesetze v. 18.12.2003 (GBI. 413); Gesetz zur Verbesserung
der Integration von Menschen mit Behinderungen im Freistaat Sachsen v. 28.5.2004 (GVoBI. 197);
Hessisches Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen und zur Änderung an-

Rechtliche Voraussetzungen von BamertjTeiheit 73
der Verbände behinderter Menschen, der Schluss von Zielvereinbarungen sowie die
Institutionalisierung von Behindertenbeauftragten geregelt.
Mit den Behindertengleichstellungsgesetzen von Bund und Ländern 3 ! wurde eine
Vielzahl weiterer Gesetze des öffentlichen Rechts geändert, so das Wahlrecht, das allgemeine
Verwaltungsverfahrensrecht, die Gerichtsordnungen, das allgemeine Sozialrecht,
die Straßen- und Wegegesetze, das Personenbeförderungs- und Nahverkehrsrecht, das
Bauordnungsrecht 32 , das Gaststättenrecht, das Schulrecht und das Hochschulrecht. Die
Regelungen in den Ländern unterscheiden sich. In einzelnen Bereichen - etwa dem
Gaststättenrecht und dem Hochschulrecht - hat es durch die Reform der bundesstaatlichen
Ordnung Kompetenzverschiebungen zu den Ländern gegeben, die dort zu
weiterer Gesetzgebung Anlass gegeben haben.
Die Umsetzung des Prinzips der Barrierefreiheit in das Privatrecht und außerhalb
des öffentlichen Sektors ist bislang nur punktuell vorgenommen worden. Art. 9 Abs. 2 b
Behindertenrechtskonvention verpflichtet aber die Vertragsstaaten ausdrücklich zu
geeigneten Maßnahmen, um sicherzustellen, dass private Rechtsträger, die Einrichtungen
und Dienste, die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehen oder fiir sie bereitgestellt
werden, anbieten, alle Aspekte der Zugänglichkeit berücksichtigen. Damit wird fiir den
Geltungsbereich des Zugänglichkeitsprinzips nicht auf den staatlich-hoheitlichen Sektor
abgestellt, sondern auf eine auch privat vorgenommene Widmung zum öffentlichen
Gebrauch 33 und fiir einen unbestimmten Personenkreis.
Öffentlich-rechtliche Normen der Bauaufsicht oder der Aufsicht über Betreiber von
Verkehrsunternehmen schaffen einen Rahmen auch für private Entscheidungen. Mit
dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) von 2006 34 ist die Benachteiligung
wegen einer Behinderung im Zivilrecht verboten worden. Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz
dient zum Teil - ebenso wie das im Sozialgesetzbuch IX 2001
und 2004 neu gefasste Schwerbehindertenrecht - der Umsetzung der Europäischen
Gleichbehandlungsrahmenrichtlinie fiir Beschäftigung und Beruf, erfasst aber darüber
derer Gesetze v. 20.12.2004 (GVBl. 492); Hamburgisches Gesetz zur Gleichstellung behinderter
Menschen v. 21.3.2005 (GVBl. 75); Baden-Württembergisches Landesgesetz zur Gleichstellung von
Menschen mit Behinderungen v. 3.5.2005 (GBl. 2005, 327); Thüringer Gesetz zur Gleichstellung und
Verbesserung der Integration von Menschen mit Behinderungen v. 16.12.2005 (GVBl. 383); Gesetz
zur Gleichstellung, gleichberechtigten Teilhabe und Integration von Menschen mit Behinderungen
Mecklenburg-Vorpommern v. 10.7.2006 (GVOBl. 539).
31 Umfassende Textsammlung mit Erläuterungen bei Horst Frehe, Felix Welti: Behindertengleichstellungsrecht,
Baden-Baden: Nomos, 2010.
32 § 55 BauONRW; § 42 Abs. 1 BWBauO; Art. 51 Abs. 1 BayBauO; § 51 Abs. 1 BeriBauO; § 45 Abs. 2
und 3 BbgBauO; § 53 Abs. 1 BremLBO; § 52 Abs. 1 HmbBauO; § 73 Abs. 1 HessBO; § 52 Abs. 1
MVLBauO; § 48 Abs. 1 NdsBauO; § 51 Abs. 1 RhPfLBauO; § 54 Abs. 1 SLBauO; § 53 Abs. 1 Sächs­
BauO; § 57 Abs. 1 BauO LSA; § 59 Abs. 1 SHLBauO; § 53 Abs. 2 ThürBauO; dazu Hans-Joachim
Steinbrück: Barrierefreiheit von Wohn- und öffentlich zugänglichen Gebäuden - Regelungsgehalt,
Wirkung und Durchsetzung baurechtlicher Bestimmungen, in: Behindertenrecht 48, 2009, H. 6,
S. 157-165.
33 Zum Bauordnungsrecht: OVG Sachsen-Anhalt v. 16.12.2010, Az. 2 L 246/09.
34 Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz v. 14. August 2006 (BGBl. I, S. 1897).

Rechtliche Voraussetzungen von Bamerqreiheit 75
zeigt er auch auf, dass der komplementäre Begriff der Barrierefreiheit umfassend zu
verstehen ist.
2.3 Begriff der Barrierefreiheit
Barrierefreiheit ist in § 4 Behindertengleichstellungsgesetz definiert: "Barrierefrei sind
bauliche und sonstige Anlagen, Verkehrsmittel, technische Gebrauchsgegenstände,
Systeme der Informationsverarbeitung, akustische und visuelle Informationsquellen
und Kommunikationseinrichtungen sowie andere gestaltete Lebensbereiche, wenn sie
fiir behinderte Menschen in der allgemein üblichen Weise, ohne besondere Erschwernis
und grundsätzlich ohne fremde Hilfe zugänglich und nutzbar sind."
Diese Definition ist so oder ähnlich in den Behindertengleichstellungsgesetzen der
Länder erhalten. 36 Sie macht deutlich, dass sich Barrierefreiheit nicht allein auf bauliche
Barrieren fur mobilitätsbehinderte Menschen bezieht, sondern umfassend jede
Art von Barrieren fur behinderte Menschen, unabhängig von den der Behinderung zu
Grunde liegenden Funktions- und Gesundheitseinschränkungen erfasst. Der Anwendungsbereich
umfasst alle gestalteten Lebensbereiche und ist damit jedenfalls in einem
entwickelten Industrie-, Agrar- und Kulturland wie der Bundesrepublik Deutschland
sehr umfassend, da kaum noch Lebensbereiche nicht gestaltet sind. Selbst Naturräume
wie Nationalparks oder zugängliche Naturdenkmäler gehen in ihrer Gestaltung auf
menschliche Entscheidungen zurück. Schranken findet die Barrierefreiheit in diesen
Fallen eher darin, dass sie nicht weiter gehen muss als die allgemein übliche Nutzbarkeit.
In Art. 9 Abs. 1 Satz 2 Behindertenrechtskonvention werden - nicht abschließend
- hervorgehoben Gebäude, Straßen, Transportmittel sowie andere Einrichtungen
in Gebäuden und im Freien, einschließlich Schulen, Wohnhäusern, medizinischer Einrichtungen
und Arbeitsstätten, Informations-, Kommunikations- und andere Dienste,
einschließlich elektronischer Dienste und Notdienste.
Barrierefreiheit ist als strukturelle Anforderung formuliert, die eine Zugänglichkeit
und Nutzbarkeit ohne fremde Hilfe ermöglichen soll. Der Rückgriff auf personale
Hilfen kann zwar im Einzelfall richtig und geboten sein, entspricht aber nicht der
Barrierefreiheit, sondern ist eine personenbezogene angemessene Vorkehrung im
Einzelfall.
Es genügt gegen die Forderung nach Barrierefreiheit nicht, geltend zu machen, dass
eine öffentliche Einrichtung bislang noch nicht von behinderten Menschen betreten
worden sei, um sich aus dem Anwendungsbereich der Norm zu retten. Dies hat 2004
der VerwaltungsgerichtshofBaden-Wiürttemberg im Fall eines Fitnessstudios entschiedenY
Wäre es anders, ließen sich mit bisherigen Zugangsproblemen stets Neue recht-
36 § 2 Abs. 3 LBGG SH; § 2 Abs. 3 RhP!LGGBehM; § 4 BbgBGG; Art. 4 BayBGG; § 3 SächslntegrG;
§ 3 Abs. 3 SBGG; § 4 BremBGG; § 3 Abs. 1 HessBGG; § 4 HmbGGbM; § 3 LBGGBW; § 5 Thür­
GIG; § 6 LBGGMV; § 2 Abs. 3 NBGG; § 4a LGBG Berlin; § 4 BGG NRW; § 5 BGG LSA.
37 VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 2005, 795.

76 Felix Welti
fertigen. Auch die Bereitstellung gesonderter Räume, die fur behinderte Menschen
zugänglich sind, kann nach einem Urteil des Oberverwaltungsgericht Niedersachsen
unzureichend sein. 38
Die Anforderungen an Barrierefreiheit werden durch die Behindertenrechtskonvention,
insbesondere Art. 9 BRK, weiter konkretisiert. Art. 9 Behindertenrechtskonvention
zeigt auf, dass Zugänglichkeit durch ein Bündel von Maßnahmen erreicht
wird, das aus Barrierefreiheit und personenbezogenen angemessenen Vorkehrungen
besteht. Personenbezogene angemessene Vorkehrungen sind insbesondere menschliche
und tierische Hilfe sowie Mittelspersonen, unter anderem Personen zum Führen
und Vorlesen sowie professionelle Gebärdensprachdolmetscher (Art. 9 Abs. 2 e BRK).
Voraussetzungen der Zugänglichkeit werden geschaffen durch Schulungen zu Fragen
der Zugänglichkeit (Art. 9 Abs. 2 c BRK) sowie die Gestaltung, die Entwicklung, die
Herstellung und den Vertrieb zugänglicher Informations- und Kommunikationstechnologien
(Art. 9 Abs. 2 h BRK).
2.4 Bindung im öffentlichen Recht
Das Behindertengleichstellungsgesetz des Bundes bindet die Dienststellen und sonstigen
Einrichtungen des Bundes einschließlich der bundesunmittelbaren Körperschaften,
Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts daran, im Rahmen ihres Aufgabenbereichs
die Benachteiligung von behinderten Menschen zu beseitigen und zu verhindern
sowie die gleichberechtigte Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft möglich zu
machen und eine selbstbestimmte Lebensfuhrung zu ermöglichen sowie sie nicht zu
benachteiligen (§ 7 Abs. 1 BGG) und zivile Neubauten sowie große zivile Um- oder
Erweiterungsbauten entsprechend den allgemein anerkannten Regeln der Technik barrierefrei
zu gestalten (§ 8 Abs. 1 BGG).
Die Landesgesetze binden jeweils unmittelbar die Dienststellen und sonstigen Einrichtungen
des Landes. Der Grad der Bindung ist jedoch unterschiedlich bei den Trägern
der mittelbaren Staatsverwaltung. So sind in Bayern und Hessen die Gemeinden
und Gemeindeverbände 39 , der Bayerische und der Hessische Rundfunk sowie in
Niedersachsen die Sparkassen 40 ausgenommen. In Hessen trifft die Gemeinden und
Gemeindeverbände stattdessen eine PrüfungspflichtY
Während der Grad der Bindung an das Benachteiligungsverbot dadurch kaum verändert
wird, da das Benachteiligungsverbot fur alle Träger der öffentlichen Gewalt
ohnehin gilt, erscheint eine gelockerte Bindung der Gemeinden und Gemeindeverbände
an die Barrierefreiheit bedenklich. Sie kann allenfalls in den Bereichen reiner
Selbstverwaltungsaufgaben akzeptiert werden, während fur die Wahrnehmung von
38 OVG Niedersachsen, BauR 2006, 1285 zu einem Gebäude mit mehreren Arztpraxen.
39 Art. 9 Abs. 1 BayBGG; § 9 Abs. 1 HessBGG.
40 § 2 Abs. 1 Satz 2 NBGG.
41 § 9 Abs. 2 HessBGG.

Rechtliche Voraussetzungen von Bamerifreiheit 77
Staatsaufgaben die Barrierefreiheitsgebote umfassend gelten müssen. Da auch in Bayern
und Hessen die Verwaltungen der Kreise, Städte und Gemeinden in erheblichem Maße
Staatsaufgaben erfullen, sei es als Meldebehörden, Ordnungsbehörden, Schulämter
und Schulträger, Träger der Sozialhilfe, Kinder- oder Jugendhilfe müssen fur alle kommunalen
Gebäude, die diesen Aufgaben dienen, die landesgesetzlichen Standards der
Barrierefreiheit uneingeschränkt gelten.
Für Sozialleistungsträger ist die Barrierefreiheit der Dienstgebäude sowie der
Räume, in denen Sozialleistungen erbracht werden, auch ein Gebot des allgemeinen
Sozialrechts (§ 17 Abs. 1 Nr. 4 Sozialgesetzbuch I). Damit sind die Träger der Sozialversicherung
und die in den Ländern zu Trägern der Sozialhilfe, Kinder- und Jugendhilfe
bestimmten Gemeindeverbände und Gemeinde gebunden. Somit sind die Sozialleistungsträger
- anders als andere Träger der öffentlichen Verwaltung - auch zur
Barrierefreiheit im Baubestand verpflichtet. Sie sind weiterhin verpflichtet, in ihrem
Vertragsrecht mit Leistungserbringern wie Vertragsärzten, Krankenhäusern, Diensten
und Einrichtungen der Rehabilitation, Pflegeeinrichtungen oder Kindertagesstätten
Barrierefreiheit zu vereinbaren und durchzusetzen.
Die Gebote der Barrierefreiheit fur die öffentliche Verwaltung im Behindertengleichstellungsrecht
sind Regeln, die einzuhalten sind. Insbesondere im Planungsrecht sind
sie Prinzipien, die mit anderen Prinzipien abzuwägen sind. Dabei haben sie wegen ihrer
verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Fundierung erhebliches Gewicht. Regeln
zur Barrierefreiheit können mit anderen Regeln kollidieren, etwa aus dem Denkmalschutz,
Naturschutz oder Brandschutz oder mit der Kunstfreiheit. 42 In vielen Fällen
wird aber vorschnell eine solche Kollision angenommen, während bei hinreichender
Priifimg Lösungen zu finden wären. Liegt tatsächlich eine Kollision vor, ist diese nach
dem Grundsatz des schonenden Ausgleichs aufzulösen.
2.5 Bindung im Zivilrecht
Eine Verpflichtung zur Barrierefreiheit in zivilrechtlichen Rechtsverhältnissen ist nur
in einigen Fällen gesetzlich angeordnet. Hier sind § 554a Bürgerliches Gesetzbuch fur
das Wohnraummietrecht 43 und § 3 Abs. 2 Satz 2 Arbeitsstättenverordnung zu nennen.
In anderen zivilrechtlichen Rechtsverhältnissen kann sich Barrierefreiheit als
Nebenpflicht ergeben, insbesondere wenn Waren und Dienste öffentlich angeboten
werden oder Dauerschuldverhältnisse mit behinderten Menschen eingegangen werden.
Dabei verbietet es das Allgemeine Gleichstellungsgesetz ein Dauerschuldverhältnis
mit einem behinderten Menschen zu verweigern, nur weil dieser behindert ist.
Im Einzelnen sind die Auswirkungen von Allgemeinem Gleichbehandlungsgesetz und
42 Dazu VG Berlin v. 30.4.2003, NJW 2003, S. 2927.
43 LG Hamburg v. 29.4.2004, ZMR 2004, S. 914.

78 Felix Welli
Behindertenrechtskonvention auf die zivilrechtlichen Pflichten in Rechtsprechung und
Wissenschaft noch nicht hinreichend aufgearbeitet worden.
Eine weitere Möglichkeit der Bindung im Zivilrecht sind Zielvereinbarungen, die
zwischen Verbänden behinderter Menschen und Unternehmen oder Unternehmensverbänden
geschlossen werden. 44 Sie können Mindestbedingungen darüber enthalten,
wie gestaltete Lebensbereiche im Sinne der Barrierefreiheit zu verändern sind, um dem
Anspruch behinderter Menschen auf Zugang und Nutzung zu genügen. In den Zielvereinbarungen
sind Regelungen über den Geltungsbereich zu treffen. Vertragsstrafen
können vereinbart werden. Zielvereinbarungen und laufende Verhandlungen werden
in einem Zielvereinbarungsregister beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales
publiziert. Bislang sind nur wenige Zielvereinbarungen geschlossen worden, was darauf
hindeutet, dass die Verbände behinderter Menschen nicht über die nötige Verhandlungsmacht
verfugen, um das Konzept mit Leben zu erfullen.
2.6 Konkretisierung durch Rechtsverordnungen
Um den richtigen Inhalt der Regelungen zur Barrierefreiheit erkennen zu können, können
detaillierte Regelungen erforderlich sein. Die Behindertengleichstellungsgesetze
ermächtigen daher die Regierungen zu Rechtsverordnungen. Hiervon wurde im Bund
Gebrauch gemacht durch die Barrierefreie Informationstechnik-Verordnung (BITV)45,
die Kommunikationshilfenverordnung (KHV), die Verordnung über barrierefreie Dokumente
in der Bundesverwaltung (VBD)46 sowie fur das gerichtliche Verfahren durch die
Zugänglichmachungsverordnung (ZMV) 47. Die Länder haben fur diese Bereiche zum
Teil eigene Verordnungen erlassen, zum Teil nehmen sie auf die Rechtsverordnungen
des Bundes Bezug.
2.7 Konkretisierung durch technische Regelungen
Die Regelungen im BGG nehmen zum Teil ausdrücklich Bezug auf den allgemein
anerkannten Stand der Technik. Auch dort, wo dieser Terminus nicht verwendet wird,
können technische und fachliche Normen in der Rechtsordnung rezipiert werden, um
unbestimmte Rechtsbegriffe wie Barrierefreiheit z.B. fur das Ordnungsrecht oder das
44 § 5 BGG; vgl. auch Hoffmann in diesem Band.
45 Verordnung zur Schaffung barrierefreier Informationstechnik nach dem Behindertengleichstellungsgesetz
(BITV) v. 17. Juli 2002 (BGBl. I, 2654).
46 Verordnung zur Zugänglichmachung von Dokumenten rur blinde und sehbehinderte Menschen im
Verwaltungsverfahren nach dem Behindertengleichstellungsgesetz (VBD) v. 17. Juli 2002 (BGBl. I,
2652).
47 Verordnung zur barrierefreien Zugänglichmachung von Dokumenten rur blinde und sehbehinderte
Personen im gerichtlichen Verfahren (ZMV) v. 26.2.2007 (BGBl I, 215).

80 Felix Welfi
fur die Herstellung von Barrierefreiheit zur Verfugung zu stellen und die Zweckbindung
von beispielsweise fur Bauvorhaben bestimmten Mitteln hinreichend klarzustellen.
3.2 Aufsichtsbehörden
Für die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen öffentlichen Rechts bestehen Aufsichtsbehörden,
die darauf achten, dass diese nur im Rahmen des geltenden Rechts einschließlich
der Behindertengleichstellungsgesetze tätig werden. Für die Sozialversicherungsträger
sind dies das Bundesversicherungsamt oder die obersten Sozialbehörden
der Länder. Für die Gemeinden und die Gemeindeverbände ist es die landesrechtlich
meist bei den Innenministerien angesiedelte Kommunalaufsicht.
3.3 Selbstverwaltung
Innerhalb von Körperschaften öffentlichen Rechts wie Gemeinden und Gemeindeverbänden,
Sozialversicherungsträgern oder Universitäten bestehen Selbstverwaltungsorgane,
die den rechtlichen Rahmen eigenständig ausfullen. Sie sind auch den
gesetzlichen Zielen der Barrierefreiheit verpflichtet und haben bei der Kontrolle der
Verwaltungstätigkeit sowie der Aufstellung der Haushalte darauf zu achten, dass diese
eingehalten werden. Die Selbstverwaltungsorgane können - oder müssen auf Grund
gesetzlicher Vorgaben - dazu Verbände behinderter Menschen in ihrem Wirkungskreis
konsultieren oder zu diesem Zweck Beiräte einsetzen bzw. Beauftragte berufen.
3.4 Konsultation der Verbände; Beauftragte und Beiräte
Barrierefreiheit und Zugänglichkeit können auch von einer routinierten und sachkundigen
Verwaltung besser erkannt und beurteilt werden, wenn behinderte Menschen
mit ihrer Alltagserfahrung und Expertise in eigener Sache beteiligt werden. Die Vertragsstaaten
der Behindertenrechtskonvention haben sich in Art. 4 Abs. 3 Behindertenrechtskonvention
verpflichtet, bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Rechtsvorschriften
zur Durchfuhrung der BRK und bei anderen Entscheidungsprozessen, die
behinderte Menschen betreffen, mit diesen über die sie vertretenden Organisationen
enge Konsultationen zu fuhren und sie einzubeziehen.
Die Bundesgleichstellungsgesetze des Bundes und der Länder regeln die Tätigkeit
von Beauftragten oder Beiräten auf der jeweiligen Ebene. Sie haben die Aufgabe, bei
den jeweiligen Regierungen ressortübergreifend darauf zu achten, dass die Verantwortung
des Staates, fur gleichwertige Lebensbedingungen, behinderter Menschen zu sorgen,
erfullt wird. Bei ihnen sind zumeist auch individuelle Beschwerden möglich. Sie

Rtchtliche Voraussetzungen von BOlTl'erifTeihezi 81
erfiillen kommunikative Aufgaben zwischen den Verbänden behinderter Menschen
und den jeweiligen Regierungen und können somit auch die Konsultationen im Sinne
der Behindertenrechtskonvention organisieren. Für die Aufstellung der Nahverkehrspläne
ist eine Konsultationspflicht gesetzlich festgeschrieben. 50
Aber auch ohne institutionelle Beauftragte und Beiräte können und müssen Regierungen,
Behörden, Körperschaften und Anstalten behinderte Menschen konsultieren,
wenn sie den Regelungen zur Barrierefreiheit effektiv genügen wollen. Insoweit könnte
zum Beispiel eine unterbliebene Beteiligung der Verbände behinderter Menschen bei
der Bauleitplanung51 als Abwägungsmangel gelten.
3.5 Evaluation und Berichterstattung
Um zu beurteilen, ob und wieweit die gesetzlichen Pflichten eingehalten werden, bedarf
es der Evaluation und transparenten Berichterstattung über den erreichten Stand von
Barrierefreiheit und Zugänglichkeit. Die Bundesregierung ist nach § 66 Sozialgesetzbuch
IX verpflichtet, die gesetzgebenden Körperschaften über die Lage behinderter
Frauen und Männer sowie die Entwicklung ihrer Teilhabe einschließlich der nach dem
BGG getroffenen Maßnahmen und die Gleichstellung behinderter Menschen abzugeben
und zu möglichen weiteren Maßnahmen der Gleichstellung zu äußern. Bislang
ist diese Berichtspflicht in Bezug aufBarrierefreiheit nur unzureichend erfullt worden.
Nach Art. 31 Behindertenrechtskonvention sind die Vertragsstaaten verpflichtet,
geeignete Informationen, einschließlich statistischer Angaben und Forschungsdaten
zu sammeln, die ihnen ermöglichen, politische Konzepte zur Durchfuhrung der BRK
auszuarbeiten und umzusetzen. Die gesammelten Informationen sollen dazu verwendet
werden, die Umsetzung der Verpflichtungen aus der BRK zu beurteilen und die
Hindernisse behinderter Menschen bei der Ausübung ihrer Rechte zu ermitteln und
anzugehen. Die Vertragsstaaten übernehmen dabei die Verantwortung fur die Verbreitung
der Statistiken und sorgen dafur, dass sie behinderten Menschen und anderen
zugänglich sind.
Die Umsetzung der Pflichten zur Barrierefreiheit wird auch Evaluation und Berichterstattung
auf der Ebene der Länder und Kommunen erfordern, die möglichst nach
einheitlichen Kriterien vorgenommen wird.
3.6 Verbandsklagen
Mit den Behindertengleichstellungsgesetzen sind im Bund und in den Ländern - außer
in Thüringen - eigene Klagerechte der Verbände behinderter Menschen eingefuhrt
50 § 8 Abs. 3 Satz 4 PBefG.
51 § lAbs. 5 Satz 2 Nr. 3 BauGB.

82 Felix Weih'
worden, die sich gegen die Verletzung von Pflichten zur Barrierefreiheit wenden können.
52 Grund dafur ist, dass sich bei Verstößen gegen diese Pflicht oft keine individuell
klageberechtigten Personen finden lassen, gleichwohl ein öffentliches Interesse daran
besteht, dass diese Verstöße beseitigt werden.
Die Verbandsklage setzt eine Anerkennung des klagenden Verbandes durch das
Bundesministerium fur Arbeit und Soziales voraus. In den Ländern wird zum Teil auf
dieses Anerkennungsverfahren Bezug genommen, teilweise werden eigene Kriterien
aufgestellt. Die verbandsklageHihigen Rechte sind in den Gesetzen aufgezählt, wobei
die Verpflichtung der öffentlichen Verwaltung zur Barrierefreiheit stets dazu gehärt.
Es hat bislang nur wenige Verbandsklagen gegeben, die zudem nicht erfolgreich
waren. Allerdings hat wohl in einigen Fällen die Drohung mit einer Verbandsklage
bereits das erwünschte Ergebnis erreichen können. Insgesamt ist aber festzustellen,
dass die klageberechtigten Verbände auch nach knapp zehn Jahren noch nicht die
nötige Sachkenntnis und Routine fur den Umgang mit diesem von ihnen zuvor eingeforderten
Instrument haben erreichen können.
3.7 Individualklagen
Individuelle Klagen auf Herstellung von Barrierefreiheit setzen voraus, dass eine individuelle
Beschwer- und Klagebefugnis besteht. 53 Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
wären hierfur noch Kriterien zu entwickeln, die sich an der bisherigen Rechtsdogmatik
orientieren. So sind im Bauordnungsrecht, Bauplanungsrecht und Straßen- und Wegerecht
Kriterien der individuellen Betroffenheit zu entwickeln, die zum Beispiel behinderten
Menschen, die im Nahbereich öffentlicher Einrichtungen wohnen, einen Nutzerschutz
mit daraus folgender Klagebefugnis vermitteln. 54 Die barrierefreie Zugänglichkeit
von Verwaltungsgebäuden und Verwaltungsverfahren, öffentlichen Diensten und Internetangeboten
der Verwaltung müsste jeweils fur diejenigen Bürgerinnen und Bürger
klagefähig sein, die dem entsprechenden Hoheitsträger unterstehen.
Im zivilrechtlichen Kontext könnte die Frage der Barrierefreiheit auch bei Klagen
auf der Grundlage des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes thematisiert werden,
wenn Verträge mit behinderten Menschen über Waren und Dienstleistungen
auf Grund mangelnder Barrierefreiheit nicht zustande kommen oder nicht vollzogen
werden können, obwohl der Vertragspartner zur Barrierefreiheit zum Beispiel seiner
52 Art. 16 BayBGG; § 15 BerlLGBG; § 10 BbgBGG; § 12 BremBGG; § 10 RhPfLGGBehM; § 9 Abs. 2
SächslntegrG; § 17 Abs. 1 BGStG LSA; § 3 SHLBGG; § 17 HessBGG; § 12 HmbGGbM; § 12 LB­
GGBW; § 20 ThürGIG; § 15 LBGGMV; § 13 NBGG; Steinbrück (Anm. 32) S. 157, 161ff.; Sabine
Schlacke: Verbandsklagerechte im Behindertenrecht, in: Beiträge zum Recht der sozialen Dienste
und Einrichtungen, 2003, H. 52, S. 60ff.
53 VGH Baden-Württemberg v. 24.3.2010, ESVGH 60, 225; VG Aachen v. 19.5.2009, Az. 2 K 1903/08.
54 UweJürgens: Barriere- und diskriminierungsfreier Zugang zu öffentlichen Gaststätten, Frankfurt/M.:
Peter Lang, 2008, S. 141ff.

Rechtliche Voraussetzungen von Bamenfteiheit 83
Geschäfts- oder Veranstaltungs räume oder eines Mietobjekts verpflichtet war. Führt
mangelnde Barrierefreiheit zu Schäden, könnte das Thema auch in Haftungsprozessen
angesprochen werden. Auch hier liegt bislang keine einschlägige Rechtsprechung vor.
Im arbeitsgerichtlichen Verfahren könnte die mangelnde Barriererreiheit von
Arbeitsstätten in Kündigungsschutzverfahren thematisiert werden, wenn eine Weiterbeschäftigung
nur unter barrierefreien Umständen möglich erschiene. Insbesondere in
diesem Kontext kann die Einhaltung arbeitsschutzrechtlicher Verpflichtungen weitreichende
Folgen haben. Im Übrigen ist hier schon im Vorfeld das Wächteramt der
Sicherheitsbeauftragten, der Berufsgenossenschaften, des Betriebs- oder Personalrats
und der Schwerbehindertenvertretung zu aktivieren, auch um barrierefreie Arbeitsstätten
als Teil des Gesundheitsschutzes durchzusetzen. 55
Auf verfassungsrechtlicher Ebene könnten unzureichende gesetzliche Grundlagen
der Barrierefreiheit als Verstoß gegen das Benachteiligungsverbot angesehen werden
und zum Beispiel im abstrakten Normenkontrollverfahren des Bundesverfassungsgerichts
oder der Landesverfassungsgerichte überprüft werden. Da das Kernproblem aber
weniger die gesetzlichen Grundlagen als vielmehr deren Vollzugsdefizite zu sein scheinen
und auch in den Fällen, in denen Barrierefreiheit nicht ausdrücklich als gesetzliches
Ziel genannt ist, eine verfassungskonforme Anwendung des Rechts in Betracht kommt,
sind verfassungsgerichtliche Verfahren wohl nicht das vorrangige Forum fur rechtliche
Auseinandersetzungen auf diesem Gebiet.
3.8 Durchfuhrung und Überwachung der Behindertenrechtskonvention
Die Vertragsstaaten der Behindertenrechtskonvention haben sich verpflichtet, innerstaatlich
AnlaufsteIlen fur die Durchfuhrung der Konvention zu schaffen (Art. 31 Abs. 1
Behindertenrechtskonvention). Hier ist das Bundesministerium fur Arbeit und Soziales
benannt worden. Weiterhin ist auch ein unabhängiger Mechanismus zur Beobachtung
geschaffen worden (Art. 31 Abs. 2 BRK). Diese Monitoring-Stelle ist beim Deutschen
Institut fur Menschenrechte angesiedelt worden. Die Vereinten Nationen haben einen
Ausschuss fur die Rechte von Menschen mit Behinderungen bei der Hohen Kommission
fur Menschenrechte in Genf eingerichtet (Art. 34 BRK). Die Bundesrepublik
Deutschland wird diesem Ausschuss im Abstand von zwei Jahren berichten (Art. 35
BRK), erstmals 2011.
3.9 Internationale Überwachung
Nach dem von der Bundesrepublik Deutschland ohne Vorbehalte ratifizierten Fakultativprotokoll
zur Behindertenrechtskonvention können Einzelpersonen und Perso-
55 LAG Hamburg v. 17.8.2007, AiB 2008, S. 101.

84 Felix Welfz'
nengruppen Mitteilungen an den Ausschuss fur die Rechte von Menschen mit Behinderungen
richten, wenn sie behaupten, Opfer einer Verletzung des Übereinkommens
durch den betreffenden Vertragsstaat zu sein. Voraussetzung ist, dass die innerstaatlichen
Rechtsbehelfe erschöpft worden sind, es sei denn, dass das Verfahren unangemessen
lange dauert. Der Ausschuss kann den Vertragsstaat in dem Verfahren auffordern,
Stellung zu beziehen und weitere Untersuchungen veranlassen. Die Ergebnisse werden
dem Vertragsstaat mitgeteilt. Unmittelbare Sanktionen oder Rechtswirkungen sind
mit dem Verfahren nicht verbunden. Es ist aber zu vermuten, dass die Bundesrepublik
Deutschland sich anstrengen würde, dass keine Menschenrechtsverletzungen durch
den Ausschuss festgestellt werden.
4. Schluss
Die Zugänglichkeit öffentlicher Verwaltungen, Dienste und Einrichtungen ist eine
Voraussetzung dafur, dass behinderte Menschen gleichberechtigt mit anderen an der
Gesellschaft, am Arbeitsleben, an Bildung, Kultur und Wirtschaftsleben teilhaben und
von ihren Grund- und Menschenrechten Gebrauch machen können. Die barrierefreie
Gestaltung und Planung sind eine wesentliche Voraussetzung der Zugänglichkeit, insbesondere,
soweit diese nicht über teure, nicht immer erreichbare und im Fürsorgesystem
verortete Assistenzleistungen erreicht werden soll. Es kommt teurer und ist weniger
effektiv, wenn behinderte Menschen einen gesonderten Fahrdienst benötigen, weil
sie öffentliche Verkehresmittel nicht benutzen können oder wenn sie eine Vorlesekrafi:
brauchen, weil Internetseiten nicht auf sehbehinderte Menschen eingerichtet sind.
Obwohl die Barrierefreiheit in der deutschen Rechtsordnung seit 2002 gesetzlich
fur weite Bereiche des öffentlichen Lebens verankert ist, steht die faktische Rezeption
in großen Teilen der Verwaltung und der Wirtschaft noch aus. Auch die Verbände
behinderter Menschen und andere sozialpolitisch relevante Organisationen - wie Sozialverbände,
Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände - scheinen die Relevanz des
Themas noch nicht erkannt zu haben. Die demografische Entwicklung sorgt dafur,
dass ein immer größerer Teil der Bevölkerung aufBarrierefteiheit angewiesen ist. Staat,
Bildungswesen und Wirtschaft dürfen und können es sich nicht mehr leisten, schon
durch ihre Gestaltung viele Bürgerinnen und Bürger auszuschließen. Das Recht hält die
Instrumente vor, um die nötigen Entscheidungen zu treffen und Konflikte zu fuhren.
Bund, Länder, Städte, Gemeinden, Kreise, Sozialversicherungsträger, Stiftungen und
Anstalten sollten in Aktionsplänen den Weg zur Zugänglichkeit öffentlicher Dienste
und Einrichtungen skizzieren und dabei die Verbände behinderter Menschen einbeziehen.
Diese sollten konfliktbereit bleiben und notwendige Änderungen auch durch
öffentlichen Druck und auf dem Klageweg einfordern.