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VERFASSUNG UND RECHT IN ÜBERSEE
LAW AND POLITICS IN AFRICA, ASIA AND LATIN AMERICA
(Zitierweise: VRÜ)
Rothenbaumchaussee 21-23, 20148 Hamburg, Germany
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Herausgegeben von
Prof. Dr. Brun-Otto Bryde, Justus-Liebig-Universität Gießen
Prof. Dr. Philip Kunig, Freie Universität Berlin
Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Verwaltungsgericht Hamburg
durch die Hamburger Gesellschaft für Völkerrecht und Auswärtige Politik e.V.
Redaktion:
Dr. Karl-Andreas Hernekamp, Hamburg
(für den Inhalt verantwortlich)
Carola Hausotter, Gießen · Dr. Palamagamba John Kabudi, Dar es Salaam
Wolfgang Kessler, Berlin · Ulf Marzik, Berlin
35. Jahrgang 3. Quartal 2002
ABSTRACTS ...................................................................................................... 353
ANALYSEN UND BERICHTE
Yongping Ge
Verfassungsrechtliche Grundlagen von Hongkong......................................... 355
Patricia G. Kameri-Mbote
Gender Dimensions of Law, Colonialism and Inheritance in
East Africa: Kenyan women’s experiences..................................................... 373
Obeng Mireku
South African Refugee Protection System: An Analysis of Refugee
Status, Rights and Duties................................................................................ 399
Alhassan Wayo Seini
Political Instability and Agricultural Policy Dynamics in Ghana ................... 414

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT
Eyinnaya S. Nwauche
The 1999 Nigerian Constitution: Accuracy and Acceptability
of the Census Results...................................................................................... 431
BUCHBESPRECHUNGEN
Christian Tietje
Internationalisiertes Verwaltungshandeln (L. Gramlich)................................ 442
Robert J. Beck / Thomas Ambrosio (Hrsg.)
International Law and the Rise of Nations (M. List)....................................... 445
Barbara Bauer
Der völkerrechtliche Anspruch auf Demokratie (J. Menzel) .......................... 447
Robert Blackburn / Jörg Polakiewicz (Hrsg.)
Fundamental Rights in Europe. The European Convention on
Human Rights and its Member States, 1950–2000 (R. Uerpmann)................ 450
Johannes Koepp
Die Intervention im WTO-Streitbeilegungsverfahren (K. Oellers-Frahm) .... 452
Angelika Schlunck
Amnesty versus Accountability. Third Party Intervention Dealing with
Gross Human Rights Violations in Internal and International
Conflicts (D. Reimmann)................................................................................ 454
Christof Heyns (ed.)
Human Rights Law in Africa 1998 (H. Meinhardt)........................................ 459
Regine Schönenberg (Hrsg.)
Internationaler Drogenhandel und gesellschaftliche Transformation
(K.-D. Hoffmann) ........................................................................................... 460
Hans-Jörg Fischer
Die deutschen Kolonien. Die koloniale Rechtsordnung und ihre
Entwicklung nach dem ersten Weltkrieg (J. Menzel) ..................................... 464

Marc Grohmann
Exotische Verfassung. Die Kompetenzen des Reichtstags für die
deutschen Kolonien in Gesetzgebung und Staatsrechtswissenschaft
des Kaiserreichs (J. Menzel)........................................................................... 467
Hermann Joseph Hiery (Hrsg.)
Die Deutsche Südsee 1884–1994 (J. Menzel) ................................................ 470
Patrick Köllner (Hrsg.)
Sozialwissenschaftliche Koreaforschung in Deutschland (K. Leuteritz)..........474
BIBLIOGRAPHIE............................................................................................... 477
Die Autoren dieses Heftes / The Authors............................................................. 489

ABSTRACTS
Constitutional Foundations of Hong Kong
By Yongping Ge, Nanjing/Marburg
The article is concerned with the basic structure, the documents and some of the main
issues concerning these instruments of the constitutional law of Hong Kong, both as a
British colony and, since 1997, as a special administrative region of China. After a short
description of the situation from around the middle of the 19th century up to the beginning
of the 20th century, the constitutional law of Hong Kong as a special administrative region
of China is dealt with in further detail.
Bearing in mind the differences between the Chinese legal system and other legal systems,
the three main bodies of law, which are currently important for Hong Kong’s constitutional
law, namely, the Constitution the People’s Republic of China of 1982, the Joint Declaration
of the Government of the People’s Republic of China and the Government of the United
Kingdom of 1984 and the Basic Law of the Special Administrative Region Hong Kong of
1990, will be presented and examined. Finally, the preservation of a high level of autonomy
is acknowledged and a résumé is given.
Gender Dimensions of Law, Conlonialism and Inheritance in East Africa: Kenyan
Women’s Experiences
By Patricia G. Kameri-Mbote, Nairobi
This paper gives an account of the application of inheritance laws in Kenya from
colonialism to date highlighting the conflict between introduced English norms with
customary norms and the effects of that conflict on the rights of women to inherit property.
It also maps the continuum in the application of customary legal principles, dispelling the
dichotomy that legislators passing uniform laws of inheritance modelled after the English
ones seem to assume.
It argues that there is need to rethink and reconceptualise the implications of customary
laws of succession and inheritance in any meaningful law reform programme that seeks to
enhance women’s rights to inherit property.
353

South African Refugee Protection System: An Analysis of Refugee Status, Rights and
Duties
By Obeng Mireku, Thohoyandou, South Africa
The article seeks to analyse the refugee protection system recently adopted in South Africa
through a comparison with international refugee law. The principal thesis advanced in this
paper is that the refugee statute establishes a refugee protection system that is deeply rooted
in human rights norms recognised under international conventions and reinforced by the
domestic bill of rights.
Accordingly, it briefly outlines the genesis of the Refugee Act and traces the origin of its
definition of refugee status to the UN and OAU conventions on refugees. This is then
followed by an examination of the refugee determination procedure as well as the statutory
and constitutional rights of refugees. In conclusion, the paper highlights the outstanding
features of the Refugee Act.
Political Instability and Agricultural Policy Dynamics in Ghana
By A. Wayo Seini, Legon, Ghana
Ghana, like most other Sub-Saharan African countries, had for several decades after
independence from colonial rule been plagued by political instability that in turn influenced
the direction of its agricultural policy. The paper gives a historical overview of agricultural
policy dynamics in response to frequent changes in the political fortunes of Ghana. The
narrative points to the fact that political instability had been accompanied by frequent
changes in the direction of agricultural policy. Being an agricultural country, ad hoc
agricultural policies contributed to the slide of the economy into chaos by the close of the
1970s. However, stabilisation and structural adjustment policies, coupled with a new era of
democratic dispensation that allows debate and consensus building seems to have put
agricultural policy in Ghana in a new pragmatic direction, based on trade and comparative
advantage in the production of agricultural commodities.
354
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

ANALYSEN UND BERICHTE
Verfassungsrechtliche Grundlagen von Hongkong 1
Von Yongping Ge, Nanjing/Marburg
I. Einleitung
Für einen Zeitraum von über anderthalb Jahrhunderten stand Hongkong unter britischer
Herrschaft, die zuerst durch den Vertrag von Nanjing begründet wurde, durch den der
damalige chinesische Kaiser 1842 die Insel Hongkong auf immer und ewig an das britische
Königreich abtrat. Dann folgten weitere ähnliche Vereinbarungen über angrenzende
Gebiete bis hin zum Vertrag von 1898, in dem die aufstrebende britische Großmacht die
sogenannten „New Territories“ für die Dauer von 99 Jahren pachtete. Da der Pachtvertrag
am 30. Juni 1997 auslief, verhandelten beide Parteien seit den achtziger Jahren über den
Übergabemodus für die gesamte Kronkolonie. Erst seit fünf Jahren gehört Hongkong mit
dem Status einer Sonderverwaltungszone wieder der Volksrepublik China an.
Dieser Artikel befasst sich mit den verfassungsrechtlichen Grundlagen Hongkongs als einer
britischen Kolonie und Sonderverwaltungszone Chinas. Nach einer kurzen Darstellung
über die Situation von Mitte des 19. bis zum Anfang des 20. Jahrhunderts werden die verfassungsrechtlichen
Grundlagen von Hongkong als Sonderverwaltungszone Chinas eingehend
behandelt. Vor dem Hintergrund der Unterschiede des chinesischen Rechtssystems zu
anderen Rechtssystemen werden drei wichtige Gesetzeswerke, die die verfassungsrechtlichen
Grundlagen Hongkongs zur Zeit bestimmen, nämlich die chinesische Verfassung von
1982, die Gemeinsame Erklärung (Joint Declaration) von China und Großbritannien sowie
das Grundgesetz (Basic Law) der Sonderverwaltungszone Hongkong, dargestellt und analysiert.
Abschließend wird die Bewahrung des hohen Grades an Autonomie gewürdigt und
über das Thema resümiert.
1 Der Verfasser dankt Frau Esther Pokorra und Herrn Ulf Marzik für ihre wertvolle Unterstützung.
355

II. Hongkong als Kronkolonie des Vereinigten Königreichs
1. Britische gesetzliche Bestimmungen über die koloniale Stellung Hongkongs
a. Hongkong Charter und Instructions to Sir Pottinger
Am 5. April 1843 erließ die britische Königin Victoria mit dem Staatsrat zusammen die
Hongkong Charter. 2 Diese erklärte Hongkong zu einer Kolonie Großbritanniens. Am
nächsten Tag schickte die britische Regierung dem ersten Gouverneur in Hongkong, Henry
Pottinger 3 , die sogenannten „Instructions to Sir Pottinger“, nach denen er die Hongkonger
Regierung bilden sollte und ihm die Befugnis zur Gesetzgebung übertragen wurde. Hongkong
Charter und Instructions to Sir Pottinger sind die ersten offiziellen Akte, die Hongkong
als britische Kolonie kundgaben. 4
b. Kowloon Order in Council und New Territories Order in Council
Am 4. Februar 1861 wurde die Kowloon Order in Council und am 20. Oktober 1898 die
New Territories Order in Council von der britischen Königin gemeinsam mit dem Staatsrat
erlassen. Sie bestimmten, dass zum einen der Südteil der Halbinsel Kowloon und zum
anderen das Neue Territorium Teil der britischen Kolonie sind. 5
c. Ein neues Edikt vom 27. Dezember 1899
Die britische Königin erließ am 27. Dezember 1899 ein neues Edikt 6 , durch das Art. 4 des
New Territories Order in Council aufgehoben wurde. Die Burg Kowloon, die zuvor unter
chinesischer Verwaltung gestanden hatte, gehörte nun auch zur Kolonie Hongkong. 7
2 Vgl. Endacott, George B., An Eastern Entrepôt, London, 1964, Dokument Nr. 42.
3
Von 1843 bis 1844 war er Gouverneur in Hongkong.
4
Vgl. Zhang, Xueren, (Hrsg.), Xianggangfa Gailun (Allgemeiner Teil des Rechts von Hongkong),
überarbeitete Auflage, Wuhan, 1996, S. 15.
5
Vgl. Zhang, Xueren, S. 15 f. Text: British Foreign and State Papers, vol. 91, S. 1037 f.
6 Text: British Foreign and State Papers, vol. 91, S. 1039 f.
7 Vgl. Zhang, Xueren, S. 16.
356
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

2. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Hongkonger Verwaltung
a. The Colonial Regulations 1841 und The Colonial Laws Validity Act 1865
The Colonial Regulations waren für den Gouverneur in Hongkong als grundsätzlich verbindliche
Rechtsnormen konzipiert. 8 Sie ergingen vom Secretary of State und enthielten
Vorschriften über finanzielle Angelegenheiten, die Ernennung, das Dienstalter und die
Berufsausübung von Beamten sowie Regeln über Anzugsordnungen sowie das diplomatische
Zeremoniell. Im The Colonial Laws Validity Act 1865 fanden sich Beschränkungen
allgemeiner Art der kolonialen Gesetze 9 .
b. Das Letters Patent vom 14. Februar 1917
Das Letters Patent vom 14. Februar 1917 10 konnte als Verfassung Hongkongs angesehen
werden. 11 Es war die Grundlage für die Gründung des britischen Kolonialsystems in Hongkong.
Während im The Colonial Laws Validity Act 1865 einige allgemeine Beschränkungen
enthalten waren, beschäftigte sich Letters Patent mit den Royal Instructions mit
vielen spezifischen Schranken. In ihm war der Status des Gouverneurs geregelt. Nach Art.
II Letters Patent war dem Gouverneur eine diktatorähnliche Machtfülle verliehen worden,
die ihre Grenze nur gegenüber der britischen Krone hatte. Er konnte also in Übereinstimmung
mit dem Gesetzgebungsamt Gesetze erlassen (Art. VII), Landzuweisungen vornehmen
(Art. XIII), Richter und Beamte ernennen (Art. XIV) usw. Der allgemeine Vorbehalt
zugunsten der Krone fand sich in Art. IX.
c. Die Royal Instructions vom 14. Februar 1917
Die Royal Instructions 12 mit 37 Artikeln waren Ausführungsvorschriften des Letters Patent
und bestimmten hauptsächlich die Ergänzungsordnung für die Organe, den Umfang der
Kompetenzen und das Verfahren des Verwaltungs- und Gesetzgebungsamts, die Berufung
und Absetzung der Abgeordneten sowie, unter welchen Voraussetzungen der Gouverneur
8
Anderer Ansicht Miners, Norman, The Government and Politics of Hong Kong, Oxford/New
York/Melbourne, 1978, S. 57.
9
Vgl. Morvay, Werner, Souveränitätsübergang und Rechtskontinuität im Britischen Commonwealth,
Berlin, 1974, S. 16.
10
Text abgedruckt im Anhang I der Laws of Hong Kong. Es enthält 21 Artikel.
11 Wesley-Smith, Peter, United Kingdom, British Dependent Territories, Hong Kong, in: Blaustein,
Albert P. / Blaustein, Phyllis M., (eds.), Constitutions of Dependencies and Special Sovereignties,
Dobbs Ferry/New York, July 1988, S. 3, 31 ff. und 155 ff. Es wurde am 20. April 1917 verkündet
und trat damit in Kraft. Bis 1985 wurde es 11 mal geändert.
12 Text abgedruckt im Anhang I der Laws of Hong Kong.
357

in Hongkong die gesetzlichen Ordnungen genehmigen und beschließen konnte. Für den
Notstandsfall wurde dem Gouverneur die Befugnis eingeräumt, Verordnungen zu erlassen,
um die bestehenden Gesetze außer Kraft setzen zu können. 13
Das Letters Patent und die Royal Instructions bildeten zusammen das Grundgesetz Hongkongs
14 , obwohl sie nicht sehr ergiebig sind, „was seinen Grund in der Konzentration der
Macht beim Gouverneur haben mag.“ 15
Neben den geschriebenen konkreten verfassungsrechtlichen Bestimmungen war auch die
verfassungsrechtliche Praxis von großer Bedeutung. Die Krone und die britische Regierung
übten ihre legalen Rechte ganz selten aus. 16 Vielmehr ließ die Krone dem Gouverneur in
Hongkong in der Regel weiten Entscheidungsspielraum bei der Amtsausübung im Alltag.
So war die Kronkolonie praktisch autonom, auch wenn ihr verfassungsrechtlich viele
Beschränkungen auferlegt waren. Allerdings galt die Gesetzesherrschaft auch dort als eines
der Grundprinzipien der verfassungsmäßigen Ordnung. 17
III. Hongkong als Sonderverwaltungszone der Volksrepublik China
1. Die Verfassung der Volksrepublik China vom Dezember 1982
a. Allgemeines über das Verfassungsrecht der Volksrepublik China
Seit 1949 bis heute, in einem Zeitraum von über fünf Jahrzehnten, hat die Volksrepublik
China – zählt man neben den Grundgesetzen von 1954, 1975, 1978 und 1982 auch das
Gemeinsame Programm von 1949 mit – insgesamt fünf Verfassungstexte verabschiedet.
Diese Verfassungen wurden, so wie auch die anderen Gesetze, stark vom chinesischen
Rechtsdenken beeinflusst.
Geht man davon aus, dass es Rechtsfamilien (angloamerikanische, kontinentaleuropäische
und fernöstliche) gibt, dann wird man feststellen, dass in China ein gemischtes Rechts-
13
Vgl. Miners, S. 55.
14
Vgl. Zhang, Xueren, S. 16.
15
So Scheuer, Martin P., Die Rechtslage von Hongkong und Macau nach den „Gemeinsamen
Erklärungen“ vom 19. Dezember 1984 und 13. April 1987, Frankfurt/M., 1993, S. 17.
16
Z.B. das Recht der Krone, Gesetze einer Kolonie abzulehnen, wurde zuletzt 1913 ausgeübt. Vgl.
Miners, Norman, Hong Kong under Imperial Rule, Hongkong, 1987, S. 70-78.
17
So auch Horlemann, Ralf, Hongkong, Systemwandel in rechtlicher und politischer Perspektive,
Münster, 1997, S. 10 f.; Wesley-Smith, Peter, Present Constitution, in: Wesley-Smith, Peter /
Chen, Albert H. (eds.), The basic law and Hong Kong’s future, Hongkong, 1988, S. 5-18.
358
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

system herrscht. 18 Das angloamerikanische Recht ist Fallrecht (case-law), eine Rechtsordnung,
die auf richterlichen Entscheidungen einzelner Fälle beruht, sich an diesen bei jeder
neuen Entscheidung orientiert und durch diese fortgebildet wird. Das Fallrecht bildet sich
aus Gewohnheitsrecht (common law), dem durch die Rechtsprechung der britischen
königlichen Gerichte anhand von Einzelfällen entwickelten Recht. 19 Im Gegensatz zum
Gewohnheitsrecht und zum Fallrecht steht das durch Gesetze geschaffene Recht. Es wird
im kontinentaleuropäischen (römisch-germanischen) Rechtskreis bevorzugt. Außerdem
kann man noch den hauptsächlich durch Stammestradition und Religion bestimmten
fernöstlichen Rechtskreis als einen autonomen Rechtskreis betrachten. 20
Rechtsdenken und Rechtssystem in China sind stark von der konfuzianischen Tradition und
der sozialistischen Rechtsordnung geprägt. Dank der unter der Kuomintang 21 in den
zwanziger Jahren des letzten Jahrhunderts eingeführten Rechtsreform wurde das kontinentaleuropäische
Rechtssystem, insbesondere das deutsche Recht, rezipiert. Dies ist zwar
sämtlich von der kommunistischen Regierung aufgehoben worden, der weitgehende Einfluss
ist jedoch immer noch zu spüren. 22
b. Verfassung der Volksrepublik China von 1982
aa. Zielsetzung und wichtige Neuerungen
Nach dem bedeutsamen 3. Plenum des 11. Zentralkomitees der kommunistischen Partei
Chinas im Dezember 1978 wurde begonnen, die „mit kulturrevolutionärem Beiwerk überladene
Konstitution von 1978“ 23 durch eine neue Verfassung zu ersetzen, in der die wirtschaftliche
und politische Reform- und Öffnungspolitik zum Ausdruck gebracht werden
sollte und mit der für das größte Interesse des Vaterlandes – die Wiedervereinigung – die
notwendige rechtliche Grundlage geschaffen werden sollte. Im Hinblick auf die Zielsetzung
wurden in der Verfassung 1982 einige Neuerungen niedergelegt; zu nennen sind insbesondere
die Einführung der „Sonderwirtschaftszonen“, die Erweiterung der Befugnis des
18 Vgl. Zweigert, Konrad, Rechtsvergleichung, Tübingen, 1984, S. 85.
19
Ausführlich s. Blumenwitz, Dietrich, Einführung in das angloamerikanische Recht, 4. Aufl.,
München, 1990.
20
Vgl. Horlemann, S. 37; Näheres s. Ch’ü T’ung-tsu, Law and Society in Traditional China, Paris,
1961; Bodde, Derk / Morris, Clarence, Law in Imperial China, Cambridge, 1967; auf Japanisch
NOBORU Niida, Chûgoku hôsei kenkyû: hô to kanshû, hô to dôtoku, 1964.
21
Guomindang, Nationale Volkspartei. Näheres s. Weltbild Weltgeschichte, Band 33, Das moderne
Asien, 1998, S. 65 ff.
22
Vgl. Thönnes, August, Das Ende der ungleichen Verträge in China, Archiv des Völkerrechts
1953/1954, S. 166 f.
23
So Weggel, Oskar, Gesetzgebung und Rechtspraxis im nachmaoistischen China, Teil III. Das
Öffentliche Recht – Verfassungsrecht, China aktuell, Dezember 1986 (zit. Weggel, Gesetzgebung
und Rechtspraxis), S. 781.
359

Ständigen Ausschusses des Nationalen Volkskongresses (NVK) und die Einführung des auf
dem Konzept „Ein Land mit zwei Systemen“ beruhenden Artikels 31.
bb. Regelungen über den Nationalen Volkskongress
In dem Kapitel III (Art. 57-78) finden sich zunächst die Regelungen über den NVK. Gemäß
Art. 57 und 58 ist der NVK das höchste Organ der Staatsmacht, der mit seinem ständigen
Ausschuss zusammen die legislative Gewalt des Staates ausübt. Der NVK hat ca. 3.000
Mitglieder. Sie tagen einmal jährlich (Art. 61) zwei bis drei Wochen. Daher kritisiert
O’Brien 24 , dass die Mitglieder des NVK weder Gelegenheit noch die Kompetenz hätten,
die Regierungsgeschäfte maßgeblich zu beeinflussen oder zu kontrollieren; von seiner
Konzeption und Struktur her sei der NVK ein wirkungsloses Organ. Außerdem sei der von
den Abgeordneten der jeweils niedrigeren Ebene indirekt gewählten Mitgliedern gebildete
NVK nicht demokratisch, sondern elitär. Denn die in Art. 34 garantierten Wahlen 25 seien
manipuliert. 26 Gemäß Art. 62 übt der NVK neben vielen anderen vor allem noch die
folgenden Funktionen aus: Abänderung der Verfassung, Überwachung der Durchführung
der Verfassung sowie Ausarbeitung und Abänderung von grundlegenden Gesetzen über
Strafsachen, zivile Angelegenheiten, die Staatsorgane und andere Angelegenheiten.
cc. Art. 31 der Verfassung 1982
Art. 31 ist 1982 neu in die Verfassung aufgenommen worden, um nach dem von Deng
Xiaoping umrissenen Konzept „Ein Land mit zwei Systemen“ 27 und der in der Praxis
geforderten Möglichkeit, Sonderwirtschaftszonen (SWZ) einzurichten, eine rechtliche
Grundlage zu bieten. Kurz gesagt, dieses Konzept ist auf die Wiedervereinigung Chinas mit
Taiwan, Hongkong und Macau gerichtet und sieht ein hohes Maß an Autonomie für sie vor,
so dass ihre Systeme von dem Chinas abweichen dürfen, während das Festland sozialistisch
bleibt.
Der Art. 31 lautet: „Der Staat kann, wenn nötig, Sonderverwaltungszonen einrichten. Die in
den Sonderverwaltungszonen einzurichtenden Systeme sollen vom Nationalen Volkskongress
den gegebenen Verhältnissen entsprechend gesetzlich festgelegt werden.“ Aus dem
ersten Absatz ist das Recht und die Befugnis des Staates, Sonderverwaltungszonen einzurichten,
abzuleiten. Obwohl alle Macht in der Volksrepublik China „dem Volk“ gehört, 28
24
Siehe O’Brien, Kevin, China’s National People’s Congress: Reform and its Limits, Legislative
Studies Quarterly 13 (1988), S. 357 ff.
25
Zu Wahlen der Volkskongressen verschiedener Ebene s. Jacobs, J. Bruce, Elections in China,
Australian Journal of Chinese Affairs 1991, S. 171-199.
26
O’Brien, S. 349.
27
Näheres dazu s. Lin, Rongyuan, Von der chinesischen Konzeption „Ein Land, zwei Systeme“,
Verfassung und Recht in Übersee 23 (1990), S. 56-73; Horlemann, S. 122 ff.
28
Art. 2 Abs. 1 der Verfassung 1982.
360
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

ist hier von einer Volksabstimmung keine Rede. Das Volk kann bzw. muss die Staatsmacht
durch die Vertretungsorgane – NVK und die lokalen Volkskongresse verschiedener Ebenen
– ausüben. 29 Der NVK spielt aber im Regierungssystem und bei der Gestaltung der Politik
praktisch kaum eine Rolle, denn die wichtigsten Entscheidungen werden in der Partei
getroffen. 30 Zu beachten ist hier aber, dass der NVK für die „in den Sonderverwaltungszonen
einzurichtenden Systeme“ gesetzlich zuständig ist. Gemäß Art. 31 in Verbindung mit
Art. 62 ist das Grundgesetz Hongkongs (als Sonderverwaltungszone) der chinesischen
Verfassung untergeordnet und kann vom NVK abgeändert werden. Außerdem ist des weiteren
fraglich, welch großer Spielraum hinter den Wörtern „wenn nötig“ und „entsprechend“
stecken könnte.
2. Die Sino-britische Gemeinsame Erklärung über die Hongkong-Frage von 1984
a. Hintergrund der Konzeption „Ein Land mit zwei Systemen“ und des
„Sonderzonenplanes“
Wer die chinesische Geschichte und die chinesische Mentalität kennt, wird die Konzeption
„Ein Land mit zwei Systemen“ und den Sonderzonenplan Beijings gegenüber Hongkong
nicht für besonders ausgefallen halten. Ein solcher Gedanke lässt sich bis mindestens in die
Tang-Dynastie (618-907 n. Chr.) zurückverfolgen. Im Umgang mit den Vertretern fremder
Kulturen, sei es in den Küstenstädten, sei es in den Oasenstädten der zentralasiatischen
Seidenstraßen, versuchten chinesische Kaiser stets, sie von der eigenen Bevölkerung fern
zu halten und aus weiter Distanz von Beamten überwachen zu lassen. 31 Das Canton-System
32 ist in diesem Sinn nicht das historisch früheste Beispiel chinesischer Exklavenpolitik.
Darauf beruht aber der Gedanke der Einrichtung der „Sonderwirtschaftszone (seit 1979)“
direkt vor Hongkong und Macau. In diesen Zonen können Ausländer ihr Kapital für sich
selbst und damit zum Wohle des politischen Zieles der Modernisierung Chinas freier
handhaben. Um die Wiedervereinigung Chinas zu ermöglichen, wurde der Gedanke einer
29
Art. 2 Abs. 2 der Verfassung 1982.
30
Nathan, Andrew, Chinese Democracy, New York, 1985, S. 193. Darüber, ob die Rolle des NVK
wirklich so unbedeutsam ist, sind die Meinungen geteilt.
31
Z.B. Der Kaiser Liao Taizong (938-947) der Liao-Dynastie (907-1125) praktizierte in den neu
besetzten Gebieten wie Yanzhou und Yingzhou zwei politische Systeme, nämlich das eigentliche
Staatssystem zur Herrschaft über die Qidan-Nationalität und das Han-System zur Herrschaft über
die Han-Nationalität. Vgl. Gornig, Gilbert, Hongkong, Von der britischen Kronkolonie zur chinesischen
Sonderverwaltungszone, eine historische und rechtliche Betrachtung, Köln, 1998 (zit.
Gornig, Hongkong), S. 175 mit weiteren Literaturverweisen. Dazu auch Ch’en, Paul H.C.,
Chinese Legal Tradition under the Mongols, Princeton, 1979, zum Strafrecht der Yuan-Dynastie.
32
Neue Entwicklung des Tributsystems. Näheres s. Weggel, Oskar, Taiwan/Hongkong, München,
1992 (zit. Weggel, Taiwan/Hongkong), S. 20.
361

Sonderzone zum Konzept „Ein Land mit zwei Systemen“ hauptsächlich von Deng Xiaoping
entwickelt. Dieses Modell für den Staatsaufbau sollte sich sowohl vom Einheitsstaat
als auch vom Bundesstaat unterscheiden: Im zentralen Einheitsstaat besäßen die untergeordneten
Gebiete keine jener Eigenständigkeiten, die in der Konzeption „Ein Land mit zwei
Systemen“ vorgeschlagen worden sind; in einem Bundesstaat herkömmlichen Musters
kämen den regionalen Einheiten zwar erhebliche Autonomierechte zu, die jedoch schnell
an Grenzen stießen. 33
b. Verhandlungen mit Optionen
Am 1. Juli 1997 lief der Pachtvertrag über die New Territories aus. Bereits seit September
1982 fanden Verhandlungen zwischen Großbritannien und China über das Schicksal
Hongkongs statt. Von Anfang an vertraten die beiden Länder verschiedene Auffassungen.
Gegenüber Chinas Behauptung, Hongkong sei nach wie vor ein untrennbarer Teil des
chinesischen Territoriums, stellte sein Verhandlungspartner viele Überlegungen über eine
mögliche Lösung zur Debatte. Es wurde unter anderem vorgeschlagen: (1) Erhaltung des
Status quo; (2) Möglichkeit des britischen militärischen Eingreifens wie vor anderthalb
Jahrhunderten; (3) Volksabstimmung über das Schicksal Hongkongs; (4) Gemeinsame
Verwaltung nach dem Muster der Panamakanalvereinbarung von 1978 oder auch (5) die
Anwendung des Macau-Modells 34 . Solche Überlegungen mussten aber scheitern, da die
chinesische Regierung (1) die Verträge von 1842, 1860 und 1898 für ungültig hielt, weil es
sich bei diesen um die sogenannten „ungleichen Verträge“ handelt, somit für die Erhaltung
des Status quo keine rechtliche Grundlage vorliege. (2) Hongkong lebt von der Wasserversorgung
vom Festland. Ein militärisches Eingreifen erscheint schon deswegen absurd, ganz
zu schweigen von dem ungleichen Kräfteverhältnis in Südchina. 35 (3) „Hongkonger
regieren Hongkong“ hat die Beijing-Regierung erst später akzeptieren können. Ein Plebiszit
der Hongkonger Bevölkerung konnte nicht in Betracht kommen, da die Furcht der
Regierung vor der Präzedenzwirkung des Verfahrens und von dessen möglichem Ergebnis
recht groß war; schließlich bestand die Gefahr, dass sich die Bevölkerung für die britische
Verwaltung entschied. (4) Das Muster der Panamakanalvereinbarung war aufgrund der
angestrebten Alleinherrschaft Chinas über Hongkong nicht übertragbar. (5) Das Macau-
33 Hier wird die Limitierungsklausel der Verfassung der USA als Beispiel genommen. Nach dieser
Klausel sind die einzelnen Bundesstaaten nicht befugt, eigene Zollgewalt auszuüben, eigene
Banknoten herauszugeben, oder eigene Streitkräfte zu unterhalten. Bei Sonderverwaltungszone ist
dies völlig anders. Näheres s. unten.
34 1976 war das 16 Quadratkilometer große Macau durch Änderung der portugiesischen Verfassung
zum chinesischen Territorium unter portugiesischer Verwaltung erklärt worden. Vgl. Scheuer,
S.19-22.
35 Vgl. Nieh, Yu-Hsi, Chinesisch-britische Vereinbarung über Hongkong, China aktuell, September
362
1984 (zit. Nieh, Vereinbarung), S. 529.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Modell war nur eine provisorische Lösung der damaligen Zeit 36 , nun will China die Hongkong-Frage
aber endgültig erledigen.
Schließlich setzte China seine Politik durch. Nach zwei Jahren und 22 Verhandlungsrunden
wurde die Gemeinsame Erklärung der Regierung der Volksrepublik China und der Regierung
des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland über die Hongkong-
Frage 37 am 26. September 1984 von beiden Seiten paraphiert, am 19. Dezember 1984
unterzeichnet und am 27. Mai 1985 ratifiziert. 38
c. Inhalt der Gemeinsamen Erklärung
Die Gemeinsame Erklärung 39 besteht aus drei gleichermaßen verbindlichen Teilen: dem
eigentlichen Erklärungstext, drei Anhängen und zwei Memoranden 40 , die von den jeweiligen
Ländern abgegeben wurden.
Der Erklärungstext enthält eine kurze Präambel und 8 Artikel. Im Vorwort ist der Zweck
der Gemeinsamen Erklärung genannt, nämlich eine korrekt ausgehandelte Lösung der
Hongkong-Frage, die sowohl „der Aufrechterhaltung der Prosperität und Stabilität von
Hongkong“ als auch „der künftigen Verstärkung und Entwicklung der Beziehungen zwischen
den beiden Ländern auf einer neuen Basis förderlich sein wird.“ Gemäß Art. 1 und 2
geht die Souveränität über Hongkong mit Wirkung vom 1. Juli 1997 von Großbritannien an
die Volksrepublik China über, endgültig und ohne Beschränkungen 41 . In Art. 3 sind zwölf
„grundlegende politische Richtlinien der Volksrepublik China Hongkong betreffend“ geregelt.
Sie stecken den verfassungsrechtlichen Rahmen für die Gestaltung des politischen
Systems Hongkongs nach 1997 ab, ohne Einzelheiten zu formulieren. Diesen Richtlinien
zufolge wird Hongkong als Sonderverwaltungszone nach Art. 31 der Verfassung direkt der
36 Einerseits war China am Anfang der siebziger Jahre politisch und wirtschaftlich noch viel schwächer
als eine Dekade danach. Andererseits wollte Portugal Macau bereits 1974 an China zurückgeben.
Vgl. Scheuer, S. 99.
37 Nachfolgend Gemeinsame Erklärung.
38 Vgl. Gemeinsame Erklärung der Regierung der Volksrepublik China und der Regierung des
Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland über die Hongkong-Frage, deutsche
Übersetzung in: China aktuell, September 1984. Die englische Version des Textes wurde – mit
einer Einführung und kommentierenden Anmerkungen versehen – von der Hongkonger Regierung
in einem Weißbuch veröffentlicht. Hongkong, Government Printer, 26. September 1984.
39 Hier geht es um einen Überblick der Gemeinsamen Erklärung. Über die genaueren wichtigen
Punkte des neuen Abkommens s. Nieh, Vereinbarung, S. 530-532.
40 Näheres zu den beiden Memoranden s. Scheuer, S. 93-98.
41 Vgl. Ress, Georg, The Hong Kong Agreement and its Impact on International Law, in: Domes,
Jürgen, u.a. (eds.), Hong Kong – A Chinese and International Concern, Boulder, Co./London,
1988 (zit. Ress, The Hong Kong Agreement), S. 136 f.
363

Zentralregierung in Beijing untergestellt, soll aber ein hohes Maß an Autonomie behalten.
Nur in auswärtigen und militärischen Angelegenheiten darf Hongkong nicht eigenmächtig
entscheiden (Art. 3 Nr. 1 und 2). Die gegenwärtigen Gesetze sollen im wesentlichen unverändert
bleiben (Nr. 3). Die Regierung der Sonderverwaltungszone soll sich aus in Hongkong
ansässigen Bürgern zusammensetzen (Nr. 4). In den Nr. 2 bis 12 sind noch viele
weitere wesentliche Merkmale der künftigen Sonderverwaltungszone vorgeschrieben. Art.
5 und 6 weisen auf die Anhänge II und III hin.
Die zur Gemeinsamen Erklärung gehörenden drei Anhänge sind: Eine genaue Erklärung
der Hongkong betreffenden grundlegenden politischen Richtlinien durch die Regierung der
Volksrepublik China (Anhang I), die Chinesisch-Britische gemeinsame Verbindungsgruppe
(Anhang II) und die Landpachtverträge (Anhang III). 42
d. Rechtsnatur der Gemeinsamen Erklärung
aa. Ein völkerrechtlicher Vertrag
Das Ergebnis des marathonartigen Verhandlungsprozesses wurde nicht, wie Großbritannien
es sich wünschte 43 , als Vertrag bezeichnet, sondern als Gemeinsame Erklärung. Es handelt
sich aber nicht nur um eine unverbindliche Willensäußerung von China und Großbritannien,
sondern vielmehr um einen völkerrechtlichen Vertrag, der bilateral international
verbindlich ist. Dieser Rechtsnatur steht der Name „Gemeinsame Erklärung“ oder eine
gewisse Vertragstechnik nicht entgegen, 44 zumal der Konsens der Parteien, die beide Völkerrechtssubjekte
sind, der Erklärung eine rechtliche Bindungswirkung einzuräumen, in
Art. 8 niedergeschrieben ist 45 .
42 Diese drei Anhänge haben gemäß Art. 8 Abs. 1 Satz 2 der Gemeinsamen Erklärung die gleiche
Rechtskraft wie die Gemeinsame Erklärung. Sie dienen der genaueren Erläuterung des Erklärungstextes.
Außerordentlich entscheidend ist der Anhang I, der alle wichtige Fragen umfasst. Bei
den Memoranden ist es aber anders. Näheres zu Anhänge II und III s. Scheuer, S. 92 f.
43 Die britische Regierung versuchte, mit China wenigstens einen völkerrechtlichen Vertrag über die
Hongkong-Frage abzuschließen, um auf diese Weise als ”eine Art zweiter Souverän im Geschäft”
zu bleiben. Doch Beijing ließ sich darauf nicht ein. Siehe Weggel, Taiwan/Hongkong, S. 169.
44 Vgl. Karamanian, S.L., Legal Aspects of the Sino-British Draft Agreement on the future of Hong
Kong, Texas International Law Journal, 1985, Vol. 20, S. 182 f. Zur speziellen Vertragstechnik s.
Ress, Georg, The legal Status of Hong Kong after 1997, Zeitschrift für ausländisches öffentliches
Recht und Völkerrecht 1986, S. 648 und 657 f.; auch Schiedermair, Hartmut, Der
völkerrechtliche Status Berlins nach dem Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971, Berlin,
1975, S. 64 ff.
45 Art. 8 lautet: „Diese Gemeinsame Erklärung ist zur Ratifizierung vorgelegt und wird am Tag des
Austausches der Bestätigungsurkunden, der vor dem 30. Juni 1985 in Beijing stattfinden soll, in
Kraft treten. Diese Gemeinsame Erklärung und ihre Anhänge sollen gleiche bindende Kraft
haben.“
364
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

. Kein Garantievertrag
Klar ist des weiteren, dass die Gemeinsame Erklärung nicht als Garantievertrag angesehen
werden kann, weil er keine Bestimmungen darüber enthält, welche Maßnahmen bei Streitigkeiten
und Verstößen ergriffen werden sollen. Das ist wohl auch die Absicht der Beijing-
Regierung. Die Garantie liegt angeblich außerhalb des Vertrages und ergibt sich daraus,
dass China in der gesamten Geschichte noch nie einen völkerrechtlichen Vertrag gebrochen
hat. 46
cc. Ein Statusvertrag
Ob die Gemeinsame Erklärung als Statusvertrag 47 anzusehen ist, ist strittig. Dies hängt
davon ab, welche Voraussetzungen in Betracht kommen sollen. Nimmt man an, durch die
Erklärung sei eine für „alle Staaten verbindliche Rechtsordnung geschaffen“ 48 worden, so
war sie kein Statusvertrag, da sie nur die Hongkong-Frage behandelt. Kommt es darauf an,
dass die in der Gemeinsamen Erklärung geschaffene Ordnung durch die Mehrheit der
Völkerrechtssubjekte anerkannt werden muss, 49 dann darf man sie als einen Statusvertrag
betrachten, weil heute diese mehrheitliche Anerkennung bereits vorliegt.
3. Grundgesetz der Sonderverwaltungszone Hongkong
Nach der Gemeinsamen Erklärung von 1984 wird Hongkong 1997 an China zurückgegeben.
Die Regierung in Beijing verpflichtet sich, nach der Übernahme von Hongkong eine
Sonderverwaltungszone mit eigenem Grundgesetz einzurichten, das die Aufrechterhaltung
des bisherigen kapitalistischen Systems dort für 50 Jahre gewährleisten soll. Gemäß Art. 31
in Verbindung mit Art. 62 Abs. 3 und 13 der Verfassung von 1982 obliegt die Gesetzgebung
des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone dem NVK.
a. Ausarbeitung des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone Hongkong
Eine Ausarbeitungskommission (AK) wurde vom NVK zur Ausarbeitung des Grundgesetzes
konstituiert. Sie hatte 59 Mitglieder, wovon 36 vom Festland und 23 aus Hongkong
kamen. 50 Ihre erste Sitzung fand am 1. Juli 1985 in Beijing statt. Am 18. Dezember 1985
46
Vgl. Weggel, Taiwan/Hongkong, S. 166. Auch Dolzer, Rudolf, Kein klassischer Garantievertrag,
Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 18. April 1988, S. 3.
47
Vgl. dazu Klein, Eckart, Statusverträge im Völkerrecht, Rechtsfragen territorialer Sonderregime,
Berlin, 1980.
48
So Scheuer, S. 51.
49
Ress, The Hong Kong Agreement, S. 150.
50
Eine Liste aller Mitglieder ist abgedruckt in Da Gong Bao vom 20. Juni 1985 und wird hier zitiert
nach China aktuell, Juni 1985, S. 362 f.
365

wurde eine Beratungskommission aus 180 weiteren repräsentativen Mitgliedern (BK) in
Hongkong gegründet, um die Arbeit von AK zu unterstützen. Ende 1987 hat die AK den
Entwurf des Grundgesetzes hergestellt und im April 1988 veröffentlicht.
Am 21. Februar 1989 beschloss die 6. Sitzung des Ständigen Ausschusses des NVK, das
Grundgesetz (Entwurf) zu veröffentlichen und kündigte an, in ganz China Kritik und Vorschläge
sammeln zu wollen. 51 Obwohl die letzte Konsultationsrunde von den blutigen
Unruhen in Beijing überschattet wurde, setzte die AK die Arbeit fort. 52 Nachdem die Mitglieder
der AK jeder Vorschrift mit Zweidrittelmehrheit zugestimmt hatten, wurde der
Entwurf des Grundgesetzes dem NVK zur Revision vorgelegt. Am 4. April 1990 erfolgte
die Annahme durch den siebten NVK in der 3. Sitzung. 53
b. Hauptinhalt des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone Hongkong
In der Präambel werden zunächst die Geschichte Hongkongs und der Abschluss der
Gemeinsamen Erklärung erwähnt. Es wird erklärt, die friedliche Lösung der Hongkong-
Frage habe den gemeinsamen Wunsch der Chinesen verwirklicht. Des weiteren werden
auch die grundlegenden Prinzipien zur Sonderverwaltungszone Hongkong und die rechtliche
Grundlage sowie der Zweck der Gesetzgebung dieses Grundgesetzes genannt. Andere
Inhalte siehe Gesetzestext.
c. Rechtsnatur des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone Hongkong
Das Grundgesetz ist ein vom NVK erlassenes innerstaatliches Gesetz, das die in den Sonderverwaltungszonen
einzurichtenden Systeme gesetzlich festlegt, und zwar „den gegebe-
51 Zu den Einwänden der Bevölkerung Hongkongs zu diesem zweiten Entwurf vgl. Thielbeer,
Siegfried, Mr. Howe, Hongkong ist unsere Heimat, FAZ vom 7. Juli 1989, S. 6.
52 Zu den Unruhen s. unter vielen Hehn, Jochen, Grauenvolles Blutbad in Peking. 3000 Tote durch
Militäreinsatz?, Die Welt vom 5. Juni 1989, S. 1; Und doch es nicht das Ende der Freiheit in
China, S. 2. Zu der daraus entstandenen Vertrauenskrise s. Der Spiegel vom 19. Juni 1989, S. 119
ff. und Hehn, Jochen, Hongkongs Vertrauen in China tief erschüttert, Die Welt vom 31. Juni
1989, S. 5. Zu den Massendemonstration in Hongkong gegen das Vorgehen Beijings sowie die
Verurteilung durch die EG-Länder s. FAZ vom 8. Juni 1989, S. 2. Zur Fortsetzung der
ursprünglich für Juli 1989 geplanten Gespräche zwischen Großbritannien und China im
September 1989 s. FAZ vom 28. September 1989, S. 6.
53 Angenommen wurde das Grundgesetz einschließlich 3 Anhängen: I. Method for the Selection of
the Chief Executive of the Hong Kong Special Administrative Region; II. Method for the Formation
of the Legislative Council of the Hong Kong Special Administrative Region and its Voting
Procedures; III. National Laws to be Applied in the Hong Kong Special Administrative Region.
Das Grundgesetz ist abgedruckt in International Legal Materials, Documents 1990, Vol. XXIX, S.
1519-1551.
366
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

nen Verhältnissen entsprechend“. 54 Das Grundgesetz der Sonderverwaltungszone dient der
Sonderverwaltungszone Hongkong 50 Jahre als Verfassung. Es setzt die gesamte grundlegende
Politik der Gemeinsamen Erklärung und ihrer Anhänge um. 55
d. Verhältnis zu der Verfassung und anderen Gesetzen Chinas
Nach Art. 31 der Verfassung von 1982 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 12 der Gemeinsamen
Erklärung werden die in diesem Artikel enthaltenen Hongkong betreffenden grundlegenden
politischen Richtlinien Chinas durch den NVK Chinas in einem Grundgesetz für die Sonderverwaltungszone
Hongkong festgelegt. Dieser Vorschrift ist zu entnehmen, dass die
gesetzgebende Gewalt des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone in die Zuständigkeit
des NVK fällt. Dies entspricht auch dem Art. 62 Abs. 3 der Verfassung von 1982, wonach
der NVK die grundlegenden Gesetze über Strafsachen, zivile Angelegenheiten, die Staatsorgane
und andere Angelegenheiten ausarbeiten und abändern darf. Sein Ständiger Ausschuss
kann gemäß Art. 67 Abs. 2 nur die Gesetze ausarbeiten und abändern, die der NVK
nicht selbst ausarbeitet. Das heisst, die vom NVK ausgearbeiteten Gesetze sind grundlegende
Gesetze, die vom Ständigen Ausschuss des NVK ausgearbeiteten Gesetze aber nicht.
Die grundlegenden und die anderen Gesetze unterscheiden sich also nicht durch den Rang
des Gesetzes, sondern durch das zuständige Gesetzgebungsorgan. In der Volksrepublik
China besitzt die Verfassung die höchste Rechtskraft, alle anderen Gesetze darunter haben
die gleiche Stellung. 56 Das Grundgesetz der Sonderverwaltungszone beruht auf der Verfassung
und wurde vom NVK ausgearbeitet, es ist somit ein grundlegendes Gesetz und kein
lokales Gesetz. Infolgedessen ist seine Rechtskraft höher als die anderer Gesetze in Hongkong.
Kein Gesetz in der Sonderverwaltungszone Hongkong darf gegen das Grundgesetz
verstoßen. 57
e. Auslegung und Änderung des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone
Hongkong
Die Auslegung und Änderung des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone ist in Kapitel
VIII in den Art. 158 und 159 geregelt.
54 Art. 31 der Verfassung 1982.
55 Vgl. Art. 3 Abs. 12 der Gemeinsamen Erklärung. Sowohl nach chinesischer als auch nach englischer
Version ist hier von „Garantien“ keine Rede. Vgl. Gornig, Hongkong, S. 132.
56 Vgl. Ren, Wanxing, Xianggang Tebiexingzhengqu Jibenfa Gaishuo (Grundriss des Grundgesetzes
der Sonderverwaltungszone Hongkong), Beijing, 1997, S. 18.
57 Vgl. Art. 160 des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone.
367

aa. Auslegung des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone
Nach Art. 158 Abs. 1 58 wird das Grundgesetz der Sonderverwaltungszone vom Ständigen
Ausschuss des NVK letztinstanzlich ausgelegt. Gemäß Abs. 2 59 kann der Ständige Ausschuss
die Gerichtshöfe der Sonderverwaltungszone ermächtigen, die Bestimmungen des
Grundgesetzes, die innerhalb der Grenze der Autonomie liegen, in Streitfällen zu interpretieren.
In Übereinstimmung mit Abs. 2 ergänzt Abs. 3, dass „if the courts of the Region, in
adjudicating cases, need to interpret the provisions of this Law concerning affairs which are
the responsibility of the Central People’s Government, or concerning the relationship
between the Central Authorities and the Region and if such interpret will affect the judgments
of the cases, the courts of the Region shall, before making final judgments which are
not appealable, seek an interpretation of the relevant provisions from the Standing Committee
of the National People’s Congress through the Court of Final Appeal of the region.
(…), shall follow the interpretation of the Standing Committee.“
Um Schwierigkeiten zu vermeiden, die durch die Unsicherheit über die Situation der Sonderverwaltungszone
entstehen, wird der Ständige Ausschuss von dem Committee for the
Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region 60 beraten, bevor er das Grundgesetz
der Sonderverwaltungszone auslegt. 61
Diese Auslegungsklausel ist mit der Gemeinsamen Erklärung nicht ganz vereinbar. 62 Nach
Art. 3 Abs. 3 Satz 1 der Gemeinsamen Erklärung ist die Sonderverwaltungszone mit
„unabhängigen Judikativbefugnissen, einschließlich der letzten richterlichen Entscheidung“
auszustatten. Hier steht wörtlich gar keine Einschränkung. Gemäß dieser Vorschrift in
Verbindung mit Art. III Abs.1 63 und Art. II Abs. 3 64 Anhang I der Gemeinsamen Erklärung
58
Art. 158 Abs. 1 lautet: „The power of interpretation of this Law shall be vested in the Standing
Committee of the National People’s Congress.“
59
Art. 158 Abs. 2 lautet: „The Standing Committee of the National People’s Congress shall authorize
the courts of the Hong Kong Special Administrative Region to interpret on their own, in
adjudicating cases, the provisions of this Law which are within the limits of the autonomy of the
Region.“
60
Nachfolgend Basic Law Committee.
61 Vgl. Art. 158 Abs. 4 des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone.
62 So auch Scheuer, S. 144-146.
63 Art. III Abs. 1 Anhang I der Gemeinsamen Erklärung lautet: „Nach der Gründung der Sonderverwaltungszone
Hongkong wird das bisher in Hongkong praktizierte Justizsystem beibehalten mit
Ausnahme der Veränderungen, die sich aus dem Ausstatten der Gerichtshöfe der Sonderverwaltungszone
Hongkong mit der Befugnis der letzten richterlichen Entscheidung ergeben.“
64 Art. II Abs. 3 Anhang I der Gemeinsamen Erklärung lautet: „The laws of the Hong Kong Special
Administrative Region shall be the Basic Law, and the laws previously in force in Hong Kong and
laws enacted by the Hong Kong Special Administrative Region legislature as above.“
368
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

müssen grundsätzlich die Gerichtshöfe der Sonderverwaltungszone das Grundgesetz der
Sonderverwaltungszone auslegen.
Die Unvereinbarkeit zwischen dem Grundgesetz und der Gemeinsamen Erklärung der
Sonderverwaltungszone lässt sich nur dann klären, wenn man die folgenden drei Fragen
genau beantwortet. Erstens in das Verhältnis des Grundgesetzes zur Verfassung und anderen
Gesetzen zu berücksichtigen. Dies ist bereits behandelt worden. Nach chinesischem
Recht besitzt die Verfassung die höchste Rechtskraft und die Rechtskraft des Grundgesetzes
ist höher als die der anderen Gesetze in der Sonderverwaltungszone Hongkong. Deswegen
kann der Ständige Ausschuss des NVK die Gesetze und Verordnungen Hongkongs
nicht nur auslegen, sondern der kann diese auch außer Kraft setzen, wenn sie „aus chinesischer
Sicht nicht mit dem Grundgesetz kompatibel“ 65 sind. Zweitens ist die Frage der
Kompetenzabgrenzung zwischen dem Basic Law Committee und dem Hongkonger Obersten
Revisionsgerichtshof (Court of Final Appeal) zu klären. Solange die Befugnisse des
Basic Law Committee nicht näher spezifiziert sind, wird „die ‚Superjudikative’ für Hongkongs
verfassungsrechtliche Angelegenheiten zweifelsfrei in Beijing sitzen.“ 66 Drittens, die
Grenze des hohen Grades an Autonomie. Dies wird in dem nächsten Abschnitt extra erörtert.
bb. Änderung des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone Hongkong
Nach Art. 159 Abs. 1 übt der NVK die gesetzändernde Gewalt aus. Das Vorschlagsrecht
zur Änderung des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone liegt ausschließlich beim
Ständigen Ausschuss, dem Staatsrat sowie der Sonderverwaltungszone. 67 Dieses Recht der
Sonderverwaltungszone ist aber stark eingeschränkt im Vergleich zu dem Recht der anderen
beiden Organe. 68 Das Basic Law Committee „shall study it and submit its views“, bevor
die Änderungsvorschläge in die Tagesordnung des NVK eingliedert werden. 69 Gemäß Abs.
4 darf keine der Änderungen den grundlegenden politischen Richtlinien zuwiderlaufen.
Dies ist eine grundsätzliche Einschränkung des Änderungsumfangs.
Eine einfachere Änderungsvorschrift ist im Art. 7 Anhang I 70 geregelt. Art. 3 Anhang II ist
selbstverständlich noch freier, denn während die Änderung bei dem letzteren Fall dem
65 Siehe Heilmann, Sebastian, Wie steht es um die Autonomie Hongkongs, China aktuell, November
1997, S. 1101. In diesem Sinn ist die Frage der Auslegung des Grundgesetzes auch für die
Beurteilung der Gültigkeit niederrangiger Gesetze der Sonderverwaltungszone von Bedeutung.
66 Ebenda.
67
Vgl. Art. 159 Abs. 2 Satz 1.
68
Siehe Art. 159 Abs. 2 Satz 2.
69
Art. 159 Abs. 3 des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone.
70
Art. 7 Anhang I des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone: „If there is a need to amend the
method for selecting the Chief Executives for the terms subsequent to the year 2007, such
369

Ständigen Ausschuss des NVK zur Archivierung nur vorzulegen ist, muss bei dem ersteren
von derselben Behörde genehmigt werden.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 159 mit der Gemeinsamen Erklärung vereinbar
ist. Das Grundgesetz der Sonderverwaltungszone ist vom NVK ausgearbeitet. Folgerichtig
hat nur der NVK das Recht, es abzuändern. Zusammen mit den Schranken des Initiativrechts
zur Einbringung von Änderungsvorschlägen mögen beiden Regelungen der höheren
Stabilität des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone dienen.
f. Grenze des hohen Grades an Autonomie der Sonderverwaltungszone Hongkong
aa. Begriff der Autonomie
Der Begriff Autonomie wird in verschiedenen Zusammenhängen unterschiedlich verwendet.
Unter verfassungsrechtlicher Autonomie wird „das vom Staat gewährte Recht einer
oder mehrerer Personen, bestimmte eigene Angelegenheiten oder Rechtsverhältnisse selbst
zu regeln“ 71 verstanden. Im Zusammenhang mit Kolonialgebieten wird der Begriff Autonomie
im allgemeinen als eine Art „Vorstufe“ zur Unabhängigkeit angesehen. 72 Ob die beiden
Begriffe im Zusammenhang mit Staaten als Synonyme verwendet werden dürfen, ist
teilweise umstritten. 73 Im chinesischen Recht sind die beiden Begriffe Autonomie und
Unabhängigkeit nicht gleichzusetzen. Sei es ein normales lokales Verwaltungsgebiet, sei es
eine Region mit nationaler Autonomie, oder sei es eine regierungsunmittelbare Stadt, stets
ist es ein untrennbarer Bestandteil der Volksrepublik China. 74
bb. Regelungen der Autonomie im Grundgesetz der Sonderverwaltungszone Hongkong
Nach Art. 12 des Grundgesetzes der Sonderverwaltungszone ist Hongkong eine regierungsunmittelbare
Verwaltungszone, eine lokale Verwaltungsregion mit „hohem Grad an
Autonomie“. Der Begriffsbestandteil „Sonder-“ in Sonderverwaltungszone bedeutet also
amendments must be made with the endorsement of s two-thirds majority of all the members of
the Legislative Council and the consent of the Chief Executive, and they shall be reported to the
Standing Committee of the National People’s Congress for approval.“
71
So Köbler, Gerhard, Juristisches Wörterbuch, 6. Aufl., München, 1994, S. 35. Vgl. Art. 28 Abs. 2
Satz 1 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland.
72
Vgl. Bleckmann, Albert, Decolonization, in: Bernhardt, Rudolf (ed.), Encyclopedia of Public
International Law, Amsterdam, S. 75. Die VR China hat es stets abgelehnt, Hongkong als
Dekolonisierungsfall nach der VN-Charta zu behandeln.
73
Vgl. nur Rotter, Manfred, Staat, in: Seidl-Hohenveldern, Ignaz (Hrsg.), Lexikon des Rechts /
Völkerrecht, S. 252; Ress, Georg, Souveränitätsverständnis in den Europäischen Gemeinschaften
als Rechtsproblem, in: Ress, Georg (Hrsg.), Souveränitätsverständnis in den Europäischen
Gemeinschaften, Baden-Baden, 1980, S. 16 f.
74
Vgl. Art. 4 Abs. 3 der Verfassung 1982.
370
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

nicht „unabhängig“, sondern nur „anders“ als andere administrative Gebiete. Die Gleichheit
besteht darin, dass sich alle Rechte vom Staat bzw. vom NVK als Vertreter herleiten.
371

Die Regelungen der Autonomie sind ungeheuer umfangreich: Aufrechterhalten werden
sollten die bisherige Wirtschaftspolitik und der Freihandel (Art. 116), eine eigene Währung
(Art. 111) sowie überhaupt das ganze bisherige Finanzsystem. Auch das eingefahrene
Steuer- und Zollwesen (Art. 106-114), die Funktion Hongkongs als Verkehrsdrehscheibe
(vor allem im See- und Luftverkehr), der Aufbau der Organe (Exekutive, Legislative und
Judikative) und die übernommene Kultur-, Religions- und Sozialpolitik (Art. 136 ff.) sollten
bewahrt werden. Ferner sollte das alte Recht weiterhin Geltung behalten (Art. 8, 160)
und Englisch als Amtssprache neben Chinesisch erhalten bleiben (Art. 9). Hongkong sollte
darüber hinaus seine eigenen Symbole (Flagge, Wappen) besitzen (Art. 19) und international
unter dem Namen „Hongkong, China“ auftreten dürfen (Art. 116, 151). Ferner darf
Hongkong selbständige Außenbeziehungen im Wirtschafts-, Kultur- und Sportbereich
unterhalten, nicht jedoch in rein außenpolitischen Angelegenheiten, da hierfür die Volksrepublik
als Gesamtsouverän zuständig ist. Hongkong kann auch eigene Pässe und Visa
ausstellen und außerdem die Einwanderungskontrolle gegenüber Bürgern des Mutterlandes
ausüben, um auf diese Weise der Übervölkerungsgefahr vorzubeugen (Art. 154). Beijing
darf im übrigen keine Steuern in der Sonderverwaltungszone erheben (Art. 106). Darüber
hinaus kann sie in eigenem Namen offizielle oder halboffizielle Wirtschafts- und Handelsvertretungen
in anderen Staaten eröffnen (Art. 156) und auf ihrem Gebiet ausländische
Konsulate zulassen, wobei allerdings eine Genehmigung der Zentralen Volksregierung
einzuholen ist (Art. 157). Schließlich findet man in den Artikeln 24-42 des Grundgesetzes
jedes Grundrecht, das auch jede andere liberale Verfassung enthält.
cc. Grenze des hohen Grades an Autonomie
Es wird allgemein vor allem nur von Verteidigung und Außenpolitik gesprochen, die der
Zentralen Volksregierung vorbehalten bleiben sollen. Ansonsten ergeben sich noch mindestens
zwölf weitere Einschränkungen. Hongkong (1) hat kein Recht auf einen Austritt
aus der Volksrepublik (Art. 1). Das Schicksal der UdSSR/GUS soll dadurch verhindert
werden. (2) Nach Art. 7 gehen aller Boden und alle natürlichen Rohstoffe in das Eigentum
der Volksrepublik über, aber sie können den Interessenten zur Nutzung überlassen werden.
Gemäß Art. 13 ist die Zentrale Volksregierung (3) für die auswärtigen Angelegenheiten der
Sonderverwaltungszone zuständig und errichtet in Hongkong zu diesem Zweck eine eigene
Dienststelle. Nach Art. 14 übernimmt China (4) die „Verteidigung Hongkongs“. Zu diesem
Zweck sollen in der Sonderverwaltungszone Soldaten der „Volksbefreiungsarmee“ stationiert
werden, diese dürfen sich aber nicht in die inneren Sicherheitsbelange der Sonderverwaltungszone
einmischen. Ferner (5) ernennt die Zentrale Volksregierung das Spitzenpersonal
der Sonderverwaltungszone (Art. 15, 43 ff.). Der NVK kann (6) „grundgesetzwidrige“
Gesetze außer Kraft setzen (Art. 17). Nach Art. 18 soll (7) der Volksrepublik China
die Ausübung des Notstandsrechts für den Fall zustehen, dass bei militärischen oder politischen
Unruhen die Sonderverwaltungszone allein nicht zurechtkommt. Außerdem muss
Hongkong (8) gemäß Art. 23 eigene Gesetze gegen Landesverrat, Subversion usw. ausarbeiten.
Darüber hinaus ist (9) sicherzustellen, dass das politische und behördliche Spitzen-
372
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

personal aus ortsansässigen Chinesen rekrutiert wird (Art. 67). Die ausländischen Konsulate
auf Hongkonger Boden (10) sind von der Zentralen Volksregierung zu genehmigen
(Art. 157). Außerdem (11) steht der Zentrale das Recht auf Auslegung und Abänderung des
Grundgesetzes zu (Art. 158 ff.). Darüber hinaus gelten (12) einige Gesetze der Zentrale
auch in Hongkong, so z.B. die Bestimmungen über die chinesische Hauptstadt, über die
chinesischen Symbole, über die nationalen Feiertage, über die Hoheitsgewässer Chinas,
über die Staatsangehörigkeit und die diplomatische Immunität (Anhang III des Grundgesetzes
der Sonderverwaltungszone).
dd. Würdigung
Dank der Ausübung der weitgehend freiwilligen Selbstbeschränkung der britischen Regierung
in Bezug auf die inneren Angelegenheiten Hongkongs wurde ein hoher Grad an Autonomie
gewahrt, dessen sich Hongkong bisher erfreuen konnte. Eine ähnliche Haltung ist
bisher auch von der Beijinger Führung gegenüber der Sonderverwaltungszone Hongkong
gezeigt worden. Um Hongkong den auf dem Papier zugestandenen hohen Grad an Autonomie
weiter aufrechtzuerhalten, müssen jegliche willkürliche Abänderung oder Auslegung
der verfassungsrechtlichen Vorschriften unterlassen werden.
IV. Resümee
Fünf Jahre nach der Souveränitätsübergabe am 1. Juli 1997 steht fest, dass diese sich weit
weniger dramatisch vollzog, als es in den westlichen Medien zuvor häufig beschworen
worden war. Die Zentrale Volksregierung ist ihren rechtlichen Verpflichtungen nachgekommen,
nicht nur wegen der zentralen Bedeutung der Sonderverwaltungszone Hongkong
für das chinesische Modernisierungsprogramm, sondern auch um das langfristige Ziel der
Wiedervereinigung mit Taiwan erreichen zu können. Hält China diesen Kurs, ist es bereits
auf dem Weg zur Umsetzung von Elementen des Rechtsstaatsprinzips.
373

Gender dimensions of Law, Colonialism and Inheritance in
East Africa: Kenyan women’s experiences
By Patricia G. Kameri-Mbote, Nairobi
I. Introduction
The ownership, control and management of property in a marriage or in situations akin to
marriage have evolved as some of the most critical and controversial areas in gender
research and development. In the three East African countries of Kenya, Uganda and Tanzania,
the institutions, laws and practices of marriage and succession are closely intertwined.
The laws and practices comprise of a plurality of norms drawn from English
(treated as synonymous with Civil/Christian), religious (mainly Islamic and Hindu) and
customary laws.
The Constitutions of the three countries provide for the application of these laws on an
equal basis with none being assumed as superior to the other. The emphasis in the three
countries has been on western approaches to inheritance and succession premised on the
fallacious assumption that African customary laws of succession and inheritance have
fallen into desuetude. The striking feature in the application of these laws, however, is the
prevalence of customary norms even as unified statutes have been promulgated to regulate
inheritance matters. In some instances, statutory laws have bowed to the pressure of prevalent
customary legal norms.
Empirical research into inheritance laws and practices in Eastern and Southern Africa has
led to the questioning of long-held notions that customary law is bad for women and statutory
law (borrowed largely from English law) is good for women. The need to rethink and
reconstruct customary laws has become even more urgent with the realisation that most
aspects of women’s lives pertaining to ownership, management and control of property
continue to be governed by these laws.
The construction of customary law by courts during colonialism and within the independence
period provides a useful insight into the dynamism and malleability of this law. It
represents a scenario of cultures engaging one another with the one (western) seeking to
subjugate the other (African customs). The interpretation of laws in the post-colonial era
has continued in the same vein. There are stake-holders in the conflict grounds whose
relative powers determine the principles that are upheld.
373

Consequently, it is becoming increasingly clear that what courts decree to be customary law
and binding upon them by dint of the doctrine of precedent is not necessarily synonymous
with the operative customary law on the ground. The latter governs people’s lives on a
daily basis and is applied as long as the formal courts are not involved in adjudication of
matters. Where traditional structures of social control are still in place the rights of women
to inherit property are recognised even under customary law. The acceptance of changes in
customary law in this situation involves a negotiated process of social interaction where the
stake-holders engage each other requiring the one to give and the other to take as the situation
requires. In situations where those structures have disintegrated and hence a mix of
customary and statutory laws applies, the rights of women to inherit are not as readily
recognised. The capacity of powerful members of society to mould customary and statutory
legal thinking and to influence the development of inheritance laws in such a case cannot
be underestimated.
This paper gives an account of the application of inheritance laws in Kenya from colonialism
to date highlighting the conflict between introduced English norms with customary
norms and the effects of that conflict on the rights of women to inherit property. It also
maps the continuum in the application of customary legal principles, dispelling the
dichotomy that legislators passing uniform laws of inheritance modelled after the English
ones seem to assume. We hope to illustrate the necessity for rethinking and reconceptualising
customary laws of succession and inheritance in any meaningful law reform programme
that seeks to enhance women’s rights to inherit property.
II. Historical Background
The laws of succession for the different groups in Kenya have developed along different
lines. It is necessary to outline briefly at the outset these different paths since they are
relevant to the discussion on women’s rights.
1. Africans
The declaration of protectorate status for Kenya in 1895 paved way for promulgation of the
1897 East Africa Order in Council which at Article 2 provided that African customary law
was applicable to natives so long as it was not repugnant to justice and morality. However,
an African who had embraced Christianity was deemed to have technically abandoned
African customary law and was therefore not subject to it. Article 64 of the Native Courts
Regulations, 1898 provided that native African Christians were governed by the law that
governed native Christians in India. It was unclear whether this law would be the English
law of inheritance or the Indian Succession Act. Further, the 1902 East Africa Marriage
374
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Ordinance provided that natives married under the Ordinance were not governed by
customary law since they had adopted the English way of life. Under Section 39 of this
ordinance, where a person was married under the ordinance or was a child of such parents,
English law applied in case of intestacy. The Section was silent on testate succession and it
was assumed that the applicable law was the English law of wills. In 1904, the Native
Christians Marriage Ordinance, repealing the 1902 Marriage Ordinance, provided that all
Africans, Christians or otherwise, were to apply African succession law. 1 Each of the ethnic
communities has its own customary inheritance laws.
2. Muslims
While section 87 of the Native Courts Regulations, 1897 gave official recognition to the
application of Islamic law as per the Quran, the 1907 Native Courts Ordinance established
Islamic courts which applied Islamic law in matters of personal law and succession. In
1920, however, the Mohammedan Marriage, Divorce and Succession Ordinance was
passed to, inter alia, indicate the classes of people to be governed by Islamic laws of
marriage and succession and the particular Islamic law applicable. At Section 4, it applied
Islamic law of succession to any person who contracted a Mohammedan marriage or being
male contracted such marriages or was an issue of such a marriage. In Ali Gayuma v. Ali
Mohammed (unreported), it was held that in the case of an African converting to Islam,
Section 4 applied to the exclusion of African Customary Law. During the colonial era, the
content of Muslim marriage and succession laws was not substantially interfered with
through legislation. The legislation passed was meant to indicate the fact that Muslim
marriage and succession laws were recognized. 2
Under Islam, inheritance shares are fixed by the Quran and a Muslim is not allowed to
bequeath by will more than one third of all the property that he owns. Testate succession is
not meant for the heirs of the deceased but for outsiders. 3
3. Hindus
Three phases are discernible in the development of the Hindu law of succession in Kenya.
During the first Phase (1898-1945), the colonial government neglected this law but the
1
Patricia Kameri-Mbote, The Law of Succession in Kenya: Gender Perspectives in Property Control
and Management, Nairobi, 1995, p. 15.
2
Id., p. 20.
3
See Unpublished Research Report On Inheritance Laws And Practices In Kenya, Women And
Law In East Africa (WLEA-Kenya), Nairobi, 1997 (on file with the author).
375

Hindu community regulated its succession affairs in accordance with Hindu Customary
Law, the Hindu Wills Act and the Probate and Administration Act, 1881. There was no
sound legal basis for the application of Hindu succession laws. During the second Phase
(1946-1960), the colonial government decided to clarify the position of Hindu succession
laws and it passed the Hindu (Marriage, Divorce and Succession) Ordinance. Finally, in the
third Phase (beginning in 1960), the Hindu (Marriage, Divorce and Succession) Ordinance
was drastically amended so that the provisions dealing with marriages of Hindus were
separated from those dealing with succession amongst them. The 1946 Ordinance became
the Hindu Succession Act, Cap. 158. The 1981 Law of Succession Act replaced Cap. 158
and it is the statute that regulates succession matters for Hindus in Kenya today. It would be
necessary to carry out empirical research 4 on the application of Cap. 160 to Hindus since it
is not applicable to Muslims and applying it to Kenyan Africans has also proved problematic.
III. Scope
This paper is based on research findings of a study carried out under the aegis of the
Women and law in East Africa Research Project, a multi-disciplinary group carrying out
research on laws relating to and affecting women in Kenya, Uganda and Tanzania. The
study on inheritance was carried out between 1993 and 1995 and in Kenya it covered
Kajiado District in the Rift Valley Province (Maasai community), Mombasa town in the
Coast Province (Muslims), Kisumu District in Nyanza Province (Luo community) and
Murang’a District in Central Province (Kikuyu community). Nairobi was chosen as a fifth
site, but only for purposes of tracing, and identifying the impact of urbanisation on persons
originally hailing from the four districts.
The study was inspired by the increasing number of cases reported in the media on disinheritance
of widows by their deceased’s husband’s relatives and the dearth of information
on inheritance patterns attributable to both the lapse in law reporting in the three East
African countries and the solution of inheritance disputes through traditional customary law
and community-based dispute resolution mechanisms. Kenya has no customary law courts
and reporting of the findings of traditional dispute resolution panels is problematic owing
to the diversity of levels at which such panels are set up namely, from family to clan and
village.
4 There is paucity of information on the applicable law of succession for Hindus and attempts by
Women and Law in East Africa (WLEA-Kenya) to do so was unsuccessful due to difficulties in
accessing the Hindu community
376
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Entry into the districts and access to the researched communities and individuals was
facilitated by individuals who, and institutions which, had assisted the research teams
during the pilot phase of the study which preceded the main study. Data collection was
carried out mainly through Focus Group Discussions (FGDs) based on an FGD guide. This
was supplemented by data collected from key informants and case studies, and through
questionnaires and case study guides. In all the areas, a total of twenty-one FGDs were
carried out, a total of forty-eight key informants interviewed and sixteen case studies
undertaken. 5
1. Inheritance of or Succession to Property?
While the terms succession and inheritance have been used interchangeably, our research
findings point to the importance to distinguish between the two. The two terms have been
defined to mean the devolution of title to property under the law of descent and distribution.
They exclude those who take by deed, grant or any form of contract. Succession
among many African communities denotes the passage not only of the property of the
deceased but also the obligations to which he was subject and the status that he held in
society. The heir on the other hand gets a share of the property but is not under a similar
obligation.
Most of the communities we studied have different names for the heir and the successor.
The former gets a share of the property to sustain himself while the latter steps into the
shoes of the deceased assuming the obligations of the deceased and has the duties of a
trustee for the property. The successor is in some cases precluded from getting a share of
the property to prevent a conflict of interest arising as he looks after it for the potential
beneficiaries. 6 The successor is invariably the eldest son of the deceased or the widow or a
brother to the deceased depending on the communities. Among the Luo, for instance, the
successor is the eldest son or a brother to the deceased while among the Kikuyu, the widow
is normally the successor. 7
5
We chose the FGD as our main research method and ensured as far as possible the participation of
both men and women.
6
See e.g., the successor at Kikuyu customary law, “mûramati”, could not take a share of the property
for himself. This seems to be the position that the widow takes under the Law of Succession
Act, Cap. 160 of the Laws of Kenya since she holds as trustee and has only a life interest in the
property and has to consult with the court or elder children in any dealing with the property that
has consequences likely to persist even after her death.
7
The Kikuyu in Murang’a did not always view the wife as the rightful person to succeed to the
husband’s property. This is a recent development.
377

2. Customary Law
Customary law is the law of small scale communities which people living in these communities
take for granted as part of their everyday experience but it excludes outsiders who to
get any account of it have to either be told about it or read about it. 8 Whether read about or
narrated, customary law is once removed from the source. Thus the written accounts there
are of customary law are not direct accounts of community practice but the work of informants
each of whom, in recounting a particular rule brings to bear on the subject his/her
preconceptions and biases. It would be easy to understand the ramifications of customary
law, if it was only one. However, there as many customary laws as there are tribal communities
and despite the general consensus on certain fundamental principles, there are
nuances in each that only one well versed with the community’s way of life can identify. 9
The hallmark of African customary law is the dominance of older male members over
property and lives of women and their juniors. Allied to this is the centrality of the family
as opposed to the individual and the definition of the family in expansive terms to include
ascendants and descendants and more than one wife in polygynous unions. An outsider
looking at these societies’ structures may aver that women have no rights under customary
law. It has, however been contended that women were better off under customary law than
they currently are because they were accorded great protection as mothers and assured of a
share of and access to resources even where they did not exercise political leadership of the
community. 10 The women-unfriendly customary law has gradually developed as African
societies have undergone change most of which can be seen arising from colonisation and
privatisation. The battle of the sexes at customary law is in one sense therefore a struggle
over scarce resources and power as overlords in the form of colonial powers and states in
modern African states have assumed control over all aspects of the lives of Africans,
prompting the African males to consolidate the one bastion of their authority, namely
customary law. In some cases, notions of customary law such as the concern for women
have been dropped making women very vulnerable. The removal of protection has not been
accompanied with fewer roles for women within the community. Their roles of reproduction
and production have remained intact (rural women in Africa contribute substantially to
food production).
8
Thomas W. Bennett, Human Rights and African Customary Law Under the South African
Constitution, London, 1995.
9
At about the end of the nineteenth century when colonialism began, it is recorded that Kenya had
as many as 64 tribes. See Daniel T. arap Moi, Kenya African Nationalism, Nairobi, 1986.
10
See Alice Armstrong, Customary Law in Southern Africa: What Relevance for Action, Newsletter
378
Vol. 7, No. 1, Harare, 1996.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

IV. Analytical Framework
To understand the gender dimensions of law and colonialism, one has to look at colonialism
as a system of subjugating cultures and knowledge that were not familiar to the colonisers.
In instances where the cultures and knowledge systems could not be as easily subjugated
through law, the colonial masters sought to redefine the institutions of enforcement
of customary law such as the chieftaincy, an institution common to many regions of Africa.
In redefining and refashioning these institutions, certain sections of the community such as
women were left out. The marginalisation of women and customary law is thus symptomatic
of global developments towards monolithic trends of thought and intolerance for
different systems that did not fit neatly into the so-called modern way of thought.
The independent African states inherited a dual legal system where the general law or state
law co-existed with customary laws of the various ethnic groups. In some African countries
such as Lesotho and Swaziland, customary law was reduced into codes. This process was
geared towards bringing native law at par with the general law which was predictable since
it was written. Even where states recognized customary law as valid, there were concerted
efforts at bringing all laws at par with the general law.
1. Legal Pluralism versus Legal Centralism
Legal centralism and legal pluralism are markedly different and provide different understandings
of the law. While the former denotes a unified system of rules which are enforced
through state machinery, the latter describes a system where the tiered and interactive normative
systems operate within a system either within or without the formal state legal
system. Legal pluralism may be divided into two namely, juristic and diffuse. Juristic legal
pluralism arises in situations where the official legal system recognizes several other legal
orders and sets out to determine which norms of these legal orders will apply. Thus, the
official legal system provides an operating environment for the plural legal orders. For
example, a constitution may provide for the operation of certain religious, or customary
laws for particular ethnic or religious groups. In juristic legal pluralism, which was common
in colonial and post-colonial Africa, state law is the ultimate authority and it dominates
other plural legal orders. Diffuse legal pluralism arises where a group has its own
rules regulating social behaviour whose operation is neither sanctioned nor emanates from
state law.
While the assumption is that Kenya has a unified law of succession, the reality is that plural
systems of law are in operation. We have both juristic and diffuse legal pluralism since the
law recognises different laws for different people. Different laws apply to different persons
and there are other semi-autonomous social fields that generate and enforce rules dealing
379

with inheritance. This is a consequence of colonialism that though seeking to change the
laws of marriage, chose to leave those of succession unchanged. There have been attempts
to unify these laws but these have failed because the different communities have continued
to apply their customary laws. The Law of Succession Act of 1981 was intended to introduce
an integrated system of succession. It was lauded as very progressive for it gave
women rights that they had not had before. For instance, it did not distinguish between
male and female children in allocating inheritance shares and it identified the widow as the
successor to her deceased husband’s estate. The Muslim community opposed it on the
grounds that it embodied secular elements against the Quran and the government exempted
them from its provisions in 1990. 11 Despite the promulgation of this law, it is significant
that most succession disputes, even when brought by women, are handled under customary
law.
2. The Women’s Law Approach
In a country like Kenya where the law is gender neutral in its provisions but gendered in its
application, any investigation into the issue of the rights of women has to take the woman
as the focal point of attention in seeking to unearth the biases that are to be found within
the law. The women’s law approach has been found to be very instructive in this regard.
This approach which was developed in the Scandinavian countries, is associated with grassroots
oriented research methodology which aims at exploring and examining the position of
women in the society. It also seeks to describe, understand and improve the position of
women in law and society. It uses perspectives from ‘below’ and ‘above’. While the latter
perspectives seek to analyse statutory laws so as to determine whether they are gender
neutral, discriminatory or gender specific, the former use women’s experiences as a starting
point in analysing the interplay between the law and the realities of women’s lives. The two
perspectives thus yield a more complete critique of the law.
This approach assumes that there are problems beyond law reform which need to be
addressed, and that this can only be done by carrying out field research using women as the
starting point. In order to grasp the relationship between law and practice, Scandinavian
and African researchers have found it fruitful to collect empirical data about the experiences
of women in their interaction with the law (statutory and customary) and other dispute
management practices. In order to accomplish this, legal methods have been supplemented
with methods from other social sciences and in particular feminist research
methodologies. 12
11 Act No. 21 of 1990 which came into force in 1991.
12 See, e.g.,Women & Law in Southern Africa, Perspectives on Research Methodology, Harare,
380
1990.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

In studying Kenyan laws and practices on inheritance, the women’s law perspective
enabled in-depth research to be carried out on the experiences of women with regard to
inheritance and the interplay between statutory law and customary laws, dispute resolution
processes and women’s roles in these settings. In addition, this approach helped the
researchers to understand women’s experiences in their different roles as mothers, wives,
daughters, sisters or aunts. It was also useful in seeking to appreciate the different levels in
which women interact with the law, for example in their families, community, courts and
churches, and among themselves. The approach thus enabled the researchers to elicit
information which would have been unobtainable if the study was based on library research
only.
V. Effects of Colonialism on Inheritance
1. Introduction of Private Property Rights Holding
a) Pre-colonial property rights holding
For most of the communities in pre-colonial Kenya, ownership of important resources was
communal. Even where families and individuals had rights to use a particular piece of land,
their rights were not conceived of as absolute in the terms of current private property rights
regimes. These resources were used according to collective communal rules. No single
source controlled the resources and access to them was limited to an identifiable community
with set rules on the way those resources are to be managed. Non-members of the
community were excluded from accessing the resource. Collective arrangements, usually
made at the community level, regulated access to and use of such resources. 13
The organisation of the community revolved around parties linked to each other by kinship
or reciprocation. Typically, these would be the clan or the extended family regulating production
of resources on cultivated land and the village (consisting of a number of families)
controlling territory from which resources were foraged (forests, fishing areas, water holes
and grazing lands) by all families. 14 In other cases other forms of kinship groups and
lineages existed as forms of organisation. It was the responsibility of the heads of these
groups to manage the exclusion of outsiders as agreed to by the community members,
ensure access for all members, promulgate new rules and resolve conflicts.
13
John Gowdy, Co-evolutionary economics: The Economy, Society and the Environment 84 (1994),
p. 23.
14
Madhav Gadgil / Prema Iyer, On the Diversification of Common-Property Resource Use by
Indian Society, Delhi, 1989.
381

All members of the community had separate entitlements to the resources and no one user
had the right to abuse or dispose of the property. Any dealing with the property took into
account the entitlements of others and was subject to approval by the community. The
rights of use of the community members were predicated on the roles played by each member
within the group. This was easy to ascertain because of the division of labour on gender
lines.
Family life among most of the communities in Kenya was (and still largely is) organised
along patriarchal lines whereby the male is the head of the household. Succession to property
was through the male lineage whose duty it was to ensure that all members of the
family had access to the property. Studies carried out in eastern and southern Africa have
revealed that the basis for the male inheriting property was the fact that men stayed within
the family unlike women who, when married, left their domiciles of origin and joined their
husbands’ families. 15 The desire to keep family wealth within the community dictated that
it be held by the man.
b) Individualisation of rights to land
The colonial administrators and agronomists felt that to make the Kenya colony productive,
it was necessary to introduce private property rights. For a considerable period of time,
only the settlers got private property rights to land while the native Kenyans were placed in
reserves, the colonial authorities refusing to concede to the rights that these communities
had over land. The lack of individualised property rights systems among African communities
led the colonial administrators to assume that the land was openly accessible to anyone
who cultivated it. 16 They did not concede to the rules that communities had over who could
access their land. The designation of land not in actual occupation of the Africans as
wasteland served as the vehicle for the transmission of the communities’ property to individuals
and to the state. 17 In this process of expropriation of native rights to land, colonial
authorities took over productive land from the natives and granted it to incoming settlers
while the natives were relocated to marginal areas in reserves whose boundaries changed as
more land was taken therefrom and granted to settlers.
15 Women & Law in Southern Africa (WLSA), Working Papers on Inheritance Laws in Southern
Africa, Harare, 1992 & Women & Law in East Africa (WLEA), Working Papers on Inheritance
Laws in East Africa, Nairobi, 1996. [on file with the author].
16 Open access situations signify the absence of property rights. The resources here are owned by
nobody and access to them is on a first come first served basis. See Gowdy, supra note 13.
17 Guy-Adjété Kouassigan, L’homme et la terre – Droits fonciers coutumiers et droit de propriété en
Afrique occidentale, Office de la recherche scientifique et technique outre-mer, Paris, 1966, p.
235.
382
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

With increasing political unrest in the colony in the 1950s, land tenure reform was
embarked on with the hope that it would diffuse the rising tensions and the clamouring for
land redistribution. The process of consolidation, adjudication and registration was purely
administrative at inception but the Native Land Tenure Rules of 1956 18 formalised it into
law. The effect of the tenure reform was to remove certain sections of the community from
ownership of land – a very vital resource. In most cases families designated one of themselves,
mainly the eldest son or the male head of the household, to be registered as the
absolute owner without realising the latitude that such person would have to deal with the
land once so registered. According to the registration statute, a right of occupation at
customary law would only be protected if noted on the register which many families did not
bother to do for they saw no possibility of a piece of paper vesting any more rights in the
family representative than he would have had at custom. 19 Cases of such family representatives
seeking to evict the other family members from the family land escalated. 20 Africans
still continued to look upon registered land as family land and perceived the person registered
as a trustee for the members of the family.
Women’s access to land became very tenuous since it would have to depend on the good
will of the male members of their families. A woman’s access to land had thus to be
through the husband if she was married, the father if she was unmarried and the father was
still alive, the brothers if she was unmarried or divorced, and the son if she was widowed. 21
c) Introduction of new types of property
While traditionally land, crops, poultry and livestock formed the major types of property
that would be in issue in any succession claim, the introduction of a cash economy brought
with it new kinds of property. In the areas in which research was carried out, the types of
property reflected the nature of the community. In Murang’a and Kisumu, the new forms of
property included money (bank accounts), business premises and practices, shares, cars,
tractors plots and pension benefits. The holding of the property follows the same patterns in
all areas with men holding the big or valuable items and women holding the smaller and
consumable items.
18
These rules empowered the Minister for African Affairs to set up machinery for the adjudication
of areas of “native” lands within which private rights to land were considered to exist.
19
Women’s rights of access would have been rights at customary law and these were not noted on
the register.
20
See Obiero v. Opiyo, (1972) East African Law Reports 227; Muguthu v. Muguthu Civil Case No.
377 of 1968 (Unreported) and Esiroyo v. Esiroyo (1973) East African Law Reports 388.
21
Where a woman has no son or where the son is still too young to take over the property, her access
is through the male members of her husband’s family.
383

Individualisation of property has led to a view that even women are property. In instances
where male respondents said that the wife had no property, there was an insinuation that the
wife is also owned. In Murang’a, the respondents were of the view that the wife is owned
by the clan. The issue of ownership seems to flow from payment of bride-wealth by the
man’s family to that of the bride. Among some communities studied in WLEA Uganda’s
research, the male respondents asked the question “how can property own property” referring
to wives’ claim to rights to matrimonial property. 22
2. Introduction of New Notions of Marriage
Colonialism put pressure on customary laws, practices and procedures relating to marriage
to modernise or westernise. By promoting western ideas and principles of marriage and not
of succession, the colonial state brought a lot of confusion since it was never clear what law
of succession would apply to a deceased who was an African and a Christian. Courts were
of the view that customary laws of succession should apply to all natives whether Christian
or not. In the case of Jembe v. Nyondo, for instance, Chief Justice Barth held that although
the deceased had married a wife according to the rites of the Anglican church, this did not
affect the applicable law of succession to his estate which would be native (that is, traditional
African) law and custom. 23
The inextricable link between succession and marriage ensured that western principles and
ideas of marriage and the family were smuggled into tribunals dealing with succession
matters. For example, mainstream western jurisprudence defines marriage as monogamous
while most Kenyan communities practised polygamy. 24 In the case of Amkeyo v. The
Queen, the Court stated that African marriages were not marriages as such but a form of
wife purchase. 25
22 See WLEA Uganda Working papers on Inheritance, Kampala, 1996.
23 4 Kenya Law Reports 160 (1912).
24 See Hyde v. Hyde (1861-73) All England Reports 175 defining the family as consisting of the
man, one wife and the children of that marriage. African families would be defined in more
expansive terms to include more than one wife and the children of all the wives and the parents
siblings of the man.
25 This was due to the mistaken notion that payment of bride-wealth by the man’s family to the
bride’s family constituted the purchase of such wife which is not the case.
384
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

While western marriage laws have been entrenched through legislation, traditional African
practices have persisted. 26 Many Kenyans undergo two kinds of marriage, customary and
Christian or civil. Each of these kinds of marriages has implications. While most customary
marriages are potentially polygamous, civil and Christian ones are monogamous. The onewife
ideology embodied in colonial marriage legislation eventually caught up with women
and children who could not claim property unlike the first wives or children of such wives
where a man had initially undergone a Christian or civil marriage ceremony and then
married other wives under custom.
Kenyan Africans do not perceive themselves as extricated from native customs and laws
even after contracting civil and Christian marriages. The laws introduced during colonialism
allow only for the conversion of African, Hindu and Muslim marriages to English type
ones but not vice versa. 27 There have been many cases arising to determine who the widow
is in particular cases where a man dies and had more than one wife, one married under
custom and the other under statute. The issue arises as to whether the man had capacity to
marry especially where he had contracted a Christian or civil marriage before the customary
one. 28
In the case of Re Ruenji, the deceased, a member of the Kikuyu tribe, married under the
African Christian Marriage and Divorce Act in 1941 and he had thirteen children with his
wife. He then purported to marry two other women under Kikuyu customary law and had
children with them. He died intestate and the court was faced with the issue of the rights of
the two other women to inherit from his estate as lawful wives and children. 29
It was held that the Christian marriage was monogamous and a spouse cannot marry anybody
else as long as the marriage is not dissolved. Consequently, the subsequent marriages
were null and void and neither the wife nor their children could inherit as they were not the
relatives of the deceased.
In the subsequent and similar case of Re Ogolla, Justice Simpson stated,
“an African is not obliged to marry under the Marriage Act or the African Christian
Marriage and Divorce Act; but if he chooses to do so, he is choosing the Christian way
26 The Marriage Act Chapter 150 of the laws of Kenya and the African Christian Marriage and
Divorce Act Chapter 151 of the laws of Kenya provide for the contracting of monogamous
marriages by Kenyan Africans.
27 See Ayoob v. Ayoob (1968) East African Law Reports 72.
28 Here it could be argued that the man had no capacity to contract a marriage and that the second
“wife” is not a wife. The first wife could proceed to court and prosecute the man for bigamy.
29 High Court Miscellaneous Civil Case No. 136 of 1975.
385

386
of life which recognises one wife only and on his death removes the widow and
children from the ambit of tribal customs affecting cohabitation and guardianship.” 30
In instances where the man contracts a second marriage under the statutes after having
contracted a customary marriage, the issue is more complex because customary law allows
polygamy. In the Matter of the estate of Samuel Hopwell Gacharamu, the deceased had
married his first wife under Kikuyu customary law. He then married a second wife under
Kamba customary laws. He later married the second wife under the Marriage Act. Upon his
death, the issue arose as to which of the two was a widow and entitled to inherit. The Court
held that the two women were married under Kikuyu and Kamba customary laws and the
marriage of the one under the Marriage Act merely facilitated the registration of that
marriage but did not alter the character of the marriage or affect its validity. Consequently,
both women were widows and entitled, along with their children, to inherit a share of the
deceased’s estate.
Instances such as the above led to an amendment to the Law of Succession Act which now
provides that
“notwithstanding the provisions of any other written law, a woman married under a
system of law which permits polygamy is, where her husband has contracted a previous
or subsequent monogamous marriage to another woman, nevertheless a wife for the
purposes of this Act (...) and her children are accordingly children within the meaning
of this Act.” 31
This provision was hailed by many as reflecting the reality of Kenyan life in which many
Africans having contracted monogamous marriages, relapse back to traditional African
practices or where people contract their civil and Christian marriages along with the performance
of customary marriage rites in which case it is difficult to categorise the marriage
as either entirely civil/Christian or customary. 32
On the other hand, it was felt that the amendment denies women security in marriage which
they seek by contracting Christian or civil marriages. Such women realise upon the death of
their husbands that they have to share matrimonial property with persons they did not know
during the lifetime of their spouses. This was the issue in the Matter of the Estate of
Reuben Mutua Nzioka 33 . The deceased had married one wife under the African Christian
30
(1978) Kenya Law Reports 18 at 26.
31
Section 3(5) of Cap. 160, Act No 10 of 1981.
32
See Gibson Kamau Kuria, The Law of Succession in Kenya, Mimeographed Paper Presented at
the Proceedings of Kenya’s First Law Society Conference held at Professional Centre Nairobi,
April 6-8, 197 (On file with the author).
33
Probate and Administration Cause Number 843 of 1986 (High Court).
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Marriage and Divorce Act. Upon his death a second woman claimed to be his wife,
allegedly married under Kamba customary law. She also claimed that her three children
were Mutua’s children and contested the will in this Cause because she and her children
had been omitted while they were legally entitled to some part of the deceased’s estate. The
Court held that Mutua lacked capacity to marry customarily while his marriage to the first
wife subsisted. The Judge in this case, Lady Justice Joyce Aluoch, refused to give a literal
interpretation to Section 3(5) of the Act which would have allowed the second wife to
inherit. She categorically stated that the provision was intended for women married under
customary law who were either neglected or abandoned by their husbands during such
husband’s lifetime. Regarding the words in the section, “previous or subsequent”, she said,
“(f)rom my reading of the amendment, I would say that the words used in this amendment
are meant to make it comprehensive otherwise the meaning of it which is important
is what have already given it.”
Not surprisingly, her ruling was overturned on appeal. This provision is significant because
of the way matrimonial property is held in Kenya which we will outline below. It also pits
women against other women and does not augur well for solidarity in fighting gender-based
discrimination in inheritance matters. Women married under statute view section 3(5) as
sanctioning adultery and bigamy while undermining the institution of marriage and encouraging
the breach of the marriage contract. The effect of the provision is to operationalise
one of the recommendations of the Report of the Commission on the Law of Marriage and
Divorce which sought to make all marriages in Kenya potentially polygamous. It, however,
omits one of the preconditions that was part of the recommendation, namely the wife’s
consent to her husband’s marrying another wife. This Report was rejected thrice by Parliament
and none of its recommendations have as yet become law.
a) Link between property rights during marriage and property rights upon spouse’s
death
To be able to address the issue of women’s property rights in marriage, one has to bear in
mind the different categories of married women namely, housewives and employed women.
Over and above this distinction, one has to deal with the different laws that apply to
marriage each of which describes the rights of women to property. 34 Theoretically, married
women in Kenya have rights to own property within marriage. All marriages are contracted
in separation of property with each party owning what they bring into the marriage and
what they, as individuals earn within the marriage. This was not the case under African
customary law where the major forms of property, though held by the male members of the
community were available for use by all members of the family, the wife included. The
34 See Githu Muigai, Women and Property Rights in Kenya, in: Mary O. Mbeo / Oki Ooko-Ombaka
(eds.), Women and Law in Kenya: Perspectives and Emerging Issues, Nairobi, 1989, p. 113.
387

view that all property owned by a party to the marriage belongs to both parties still holds
and it is only when a marriage relationship turns sour that law comes in to determine what
each party to the marriage owns.
In cases where the woman is employed and earns a good salary, which is the exception to
the general rule, she is in a position to buy property and register it in her own name. In
most cases, however, family property, even when bought with the woman’s money is
registered in the husband’s name. So deeply entrenched is the idea that women should not
own property that many unmarried women who buy property register their property in the
names of their male relatives. Owning property is perceived as male and consequently is
believed to diminish the chances of marriage for an unmarried woman.
Since most women earn less money than their husbands in Kenya, men normally buy the
big things that the family owns while the woman buys food and other groceries for the
home. In such cases, a woman seeking to inherit her spouse’s property in a situation where
there is another woman claiming to have been the man’s wife has to show the extent of her
monetary contribution to the acquisition of the property to gain priority over the “outside
wife”. Failing that, she is put in the same category as the other wife and so are her children
with those of that other wife. Her indirect contribution to the acquisition her “husband’s”
property is not recognised. This situation can result in unfairness to the woman in cases
where she actually paid for the property but had it registered in the man’s name as many
women do to avoid conflicts within the home.
Similarly, in situations where the woman is a housewife, her contribution is not taken into
account in determining her entitlement to a deceased husband’s estate. In this case relatives
of the man may even take the property from her and argue that she “just sat at home” while
their son or brother acquired the property. Her role in looking after the family is taken for
granted and not acknowledged. The relatives in those cases have even been known to support
the “outside wife” who in return agrees to share the deceased’s property with them and
they jointly disinherit the wife and her children.
The duality introduced at colonialism allows men to pick which law to subject themselves
to. On the part of women, the fights over property that they put up either as mistresses or as
wives illustrate struggles over scarce resources.
b) Cohabitation
There has been a notable increase in male-female relationships where no formal marriage
ceremonies have been contracted under the recognised marriage systems. Introduction of
the cash economy has led to the commercialisation of bridewealth which is today paid in
cash as opposed to kind (livestock, labour and beer). This sometimes makes it difficult for
388
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

parties to make their relationship known to the parents for fear of exorbitant amounts of
bride-wealth being demanded which the man may not be able to raise. In such cases, parties
may opt to live together in the hope that they will formalise their relationship at a later date.
The desire to get parental blessings coupled with ignorance as to the requirements for a
civil or Christian marriage leads many couples to wait until they have performed the
customary rites before they perform statutory marriages.
In the event of the death of the man before formalising the marriage, the woman has to
prove that she was married to him to be able to claim a share of his estate. Even where a
couple has carried out all the formalities of a customary marriage, the woman depends on
the good will of her deceased husband’s relatives to establish her status because such
marriages are not registered. This situation is exacerbated by the fact that marriage in most
customary law systems is a process and not an act. This process may continue even after the
parties are dead. It is consequently difficult to establish the state of a relationship without
taking into account the entire process. 35
Kenyan law recognises the common law presumption of marriage arising from some form
of ceremony or a long period of cohabitation which should be both qualitative and quantitative.
In most cases this presumption is not upheld and women lose their rights to inherit
in this way. 36
3. Breakdown of Community Institutions
The breakdown of community institutions and the fact that customary law is not written has
led to changes in custom and uncertainty as to the customary law norms to be applied. This
problem is more pronounced with respect to inheritance and burial laws. Certain institutions
have so radically changed that they no longer serve the purposes that they were originally
established to serve. The existence of dual norms allows the powerful parties to
choose the law they would like to apply. The courts that are charged with decreeing what
custom is are ill-equipped to do so and the powerful parties are able to manipulate customary
norms to their advantage. Customary laws are dynamic and change with time and the
process of change can be influenced by other factors within the communities. For instance,
the development towards the rights of women and daughters to inherit in Murang’a seems
to have been as a result of the increase of unmarried mothers in that community, the recognition
of the capability of the widow to carry on the duties of her deceased husband and the
35
See Alice Armstrong et al., Uncovering Reality: Uncovering Women’s Rights in African Family
Law, Harare, 1992.
36
See Case v. Ruguru (1970) E. A. 55; Mary Njoki v. John Kinyanjui Mutheru & Ors Civil Appeal
No. 21 of 1984; Kizito Charles v. Rosemary Moraa Miscellaneous Appeal No. 364 of 1981.
389

ealisation that the male members of the community do not always work in the interest of
the members of the deceased’s family.
Men as the heads of households hold most positions of authority within communities.
When courts are invited to decide on customary law matters, the witnesses and “experts” of
customary law are invariably men. This has ensured that the views of customary law that
find their way into courts are male-centred and female views are rarely if ever heard. Since
courts are bound by the doctrine of precedent, their rulings on such matters binds all subsequent
courts perpetuating the dominance of male perceptions of custom.
In instances where a couple belong to different ethnic communities the rights of the widow
may be affected by the application of the deceased’s customary law even where the man
may have indicated a clear intention to divorce himself from his tribal customs and this is
discernible from his mode of life.
In the case of Wambui Otieno v. Omolo Siranga and the Umira Kager Clan, the issue was
where the deceased, a lawyer who had lived in Ngong, in the outskirts of Nairobi for the
whole time that he had been married to his wife, should be buried. His wife, the applicant,
sought to bury him on the land they occupied in Nairobi while the Kager clan claimed that
he should be buried in his ancestral home. The deceased had left a will indicating his wish
to be buried in his Ngong home. The Court of Appeal, however, gave the clan permission
to bury the deceased in his ancestral home noting that a person had no right to his dead
body and could not therefore decide on his place of burial. The implications of the holding
were that the widow should go through the rite of tero buru or widow inheritance to which
she was opposed. Consequently, she opted not to bury her husband and let the clan proceed
without her involvement. Had the property in this case not been registered in the joint
names of the widow and her husband, custom would have been invoked to deny her any
share of the property on account of her failure to participate in the burial.
The hiatus created by the breakdown of customary institutions has led to increased participation
by the state in matters of personal law even where the applicable law is customary
law. This explains the increased instances of inheritance and burial disputes filed in courts
of law today. 37
37 See J.B. Ojwang, Laying a Basis for Rights: Towards A Jurisprudence of Development, Nairobi
390
University Press, Nairobi, 1992.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

4. Codification of Customary Law
As noted above customary law lives within communities. One of the greatest effects of
colonialism in Africa was the codification of customary law into codes that courts could
look at in determining matters pertaining to Africans. One can appreciate the frustration of
the colonisers who felt that their authority over the colonised was threatened by the existence
of norms of customary law which they as outsiders could not understand. Given the
role of law in ordering societies, the easier thing to do would have been to replace customary
law with the coloniser’s laws and this was attempted in the quest to modernise the
perceived antiquated customary laws. However, while the change of laws could be effected
in areas such as criminal law, it proved difficult in areas such as family law. This led to the
need for codification of customary law to enable the colonisers have a handle on it. Even in
countries such as Kenya where no formal codes were promulgated, the emphasis on written
evidence as opposed to oral accounts through law subjugated the living customary law to
written rules. 38 Moreover, in many countries attempts were made at restating rules of
customary law. The effects of codification included:
Flexibility is one of the elements of customary law which makes it capable of adapting to
changed circumstances. Codification where it was done, was mainly by male European
administrators and missionaries whose view of the accounts given to them, also by mainly
male respondents, was blinkered by their own culture. Thus codification which entailed
translation from local languages to the coloniser’s language, ossified customary law making
it inflexible. The process of ossification was further perpetuated or augmented where
customary law was not codified, by the doctrine of precedent in law. This doctrine dictates
that like cases should be determined alike. Thus if a case dealing with a right at custom
came to court and was decided in a particular manner by a court with jurisdiction over that
matter and that decision was not successfully challenged in a more superior court or if it
was challenged, a decision was reached, should a similar matter come before any other
court, it must be decided as the previous one was.
The flexibility of customary law allowed it to take into account matters that would be extralegal
strictly speaking. Within this flexibility, the rights of women at customary law were
recognised. Thus codification and the adherence to formal rules of procedure such those
pertaining to giving evidence further removed customary law from the purview of the
people and had negative implications for women’s rights.
38 See Kimani v. Gikanga (1965) East African Law Reports, where the East African Court of Appeal
was called on to determine whether customary law was law and not in need of proof as provided
for in Section 60 of the Kenyan Evidence Act, Chapter 280 of the Laws of Kenya, held that any
party wishing to rely on customary law had to prove it as a matter of fact.
391

5. Emphasis on Cultural Differences
Colonialism stressed cultural differences and exploited these to restructure the political and
social order. This is perhaps best illustrated by apartheid in South Africa. People were
made to feel different and those differences were used to justify the promulgation of different
rights for different groups. This justified the confinement of Africans into homelands
under the authority of traditional leaders who were mainly male. In this culture of differentiation,
male and female differences were highlighted along the same lines as race and
ethnic differences.
6. Women’s Rights
a) Marginalisation of women
One cannot look at the effects of colonialism on women’s lives without linking it to capitalism
for the two operated hand in hand in marginalising and down grading women both in
the family and the market place. Both brought for the women a sense of social and economic
insecurity that they had not encountered under customary institutions previously
without giving concomitant powers to adapt to their new status. The introduction of individualised
property rights in colonies was geared towards subjugating the pre-capitalist
colonised societies’ notions of ownership to those of the colonisers. These developments
have influenced the law of marriage and inheritance to a significant extent. 39
A major effect of capitalism was the movement of male members to urban centres to work
leaving women behind in the rural areas where they had to produce for the family and
reproduce labour for the economy both by bearing children as well as by giving emotional
support to their husbands to enable them to keep working for their masters. The increased
burden of women who now had to perform both their roles and those traditionally performed
by their husbands did not translate itself into greater rights for women. The façade
of male supremacy was, and still is, jealously guarded ensuring that women’s work contributes
to the family’s estate which is owned by the male head and to which the woman can
only expect sustenance as long as her marriage lasts.
b) Rigid codified law out of touch with changes in women’s lives
Under codified customary law in many Southern African countries, women are always
subject to the authority of a patriarch. They lack contractual and proprietary capacity and
39 The struggles between women in polygynous unions and the fights over marriage property at
divorce are an exemplification of the struggle over economic resources by parties to a marriage.
392
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

have no locus standi and in suits pertaining to seduction damages and guardianship of
children, for instance, women appear as a procedural requirement but not to push the substantive
claim. 40 They remain minors for all their lives moving from the control of their
guardians to that of their husbands. Male heads represent their families and women cannot
litigate without the assistance of a male. Husbands control virtually all family property
while the authority of a wife is limited to property of a personal nature. Women cannot
initiate divorce proceedings without the help of the bride-wealth holder who, invariably
male may have a vested interest in the continuation of the marriage (he may not want to
give back the bride-wealth). Husbands may however unilaterally repudiate a marriage.
Children belong to the husband and remain with him upon the breakdown of a marriage. 41
Needless to state, this codified customary or court decreed customary no longer represents
the way of life of many women yet it still governs their lives. It has been argued that as long
as customary law disputes are handled at home, the law applied there is substantially at
variance with the codified laws and women have found the uncodified or living customary
law more responsive to change than the codified one which even though applied at the
lowest levels by traditional leaders of the community, is out of touch with the lived realities
of their lives. 42 Besides, should a matter dealing with customary law go to the formal
courts, the likelihood of the sitting Judge or Magistrate being versed with the nuances of
the local law and thus giving them effect is minimal.
For married women in the Southern African, the situation of women under customary law
has been exacerbated (made worse) by some provisions of Roman-Dutch and common law.
The major one responsible for Women’s disability in family law relates to marital power
which buttresses customary legal provisions by placing wives under the tutelage of their
husbands in all aspects of life including residence and standard of living. Unless excluded
by a pre-nuptial agreement, marital power authorised husbands to deal with their wives’
separate property (acquired separately by the wife before and after marriage-could include
salaries and wages). For those who married in community of property (joint ownership of
matrimonial property), the husband’s had absolute powers over the joint property and their
wives had neither contractual nor proprietary capacity over the property except for very
limited purposes. They also lacked locus standi. In cases where the woman has no male
40
See Thomas W. Bennett, A Sourcebook of African Customary Law for Southern Africa, London,
1991.
41
Note that in South Africa the Constitution has sought to remove these handicaps in the way of
women's enjoyment of their rights by proscribing discrimination on the basis of sex in the same
provision as the one proscribing apartheid and also providing for every citizen's right to sue and
be sued at section 34. The issue is whether these legal provisions on formal equality will necessarily
result in equality in practice and this remains to be seen and examples from other African
countries on these same issues are far from encouraging.
42
WLSA & WLEA Research findings.
393

guardian, the court assumes that role. Marital power ensured that the father was the natural
guardian of the children and it applied to all women in South Africa for instance irrespective
of their race. 43
The issue of marital power has been a source of great conflict between the male and female
genders in countries like Swaziland and Lesotho where it still applies especially when
women have been de facto heads of homes in the absence of husbands who were engaged
in mine work outside Lesotho. When the men come back home and want to exercise their
powers over the women, the women resist to the chagrin of the men and this has led to
many marriages breaking up.
VI. Women’s Inheritance Rights in Kenya Today
Many changes have taken place in the area of women’s rights to inherit but gender differences
still exist. Even in areas where customary law is the operative law, some elements of
the statutory provisions apply. In investigating issues pertaining to inheritance in Kenya, it
was important to look at both trouble and trouble-less cases because each case informed us
of norms that were applied that though not questioned were, in some cases substantively at
variance with the law that the parties suggested was being used. 44
1. Kisumu
The predominant applicable law within Kisumu is Luo customary law. This legal and social
reality has far reaching implications because the official law is the Law of Succession Act.
The latter has been replaced by unofficial customary law which may even be ‘non-law’, in
terms of the Law of Succession Act. Thus there exists in this area of law a clash between
state law and peoples’ or community derived and inspired law. The community law has
hegemony over state law and the state has not sought to directly subvert the application of
customary law. Presumably, the state does not consider the application of customary law
threatening to its legitimacy and hopes that, as rural people become more involved and
incorporated in the modern economic sector, use of customary law will be increasingly deemphasised.
To the extent that rural areas – including our research site -operate partially
43 It was made applicable to women married at customary law and living with their husbands in
1985. The question, however is who is married at customary law since marriage therein is a
process and not an act and who lives with her husband when men were in exile or in prison did
they live with their wives? Courts only allowed women to argue that they did not live with their
husbands when the husbands had deserted them.
44 See Johan F. Holleman, Trouble-Cases and Trouble-Less Cases in the Study of Customary Law
394
and Legal Reform, 7 Law & Society Review 585 (1973).
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

traditional or pre-capitalist economies, traditional law can be allowed or tolerated by the
state.
Although the Law of Succession Act allows daughters – and women in general – to inherit
property, daughters do not traditionally inherit land from their fathers. This point is fairly
controversial, since while some people do not see any reason why daughters should not
inherit from their parents like sons do, others argue that giving property such as land to a
daughter staying in the home could bring hatred between her off-spring and those of her
siblings. Some also averred that acquisition of property by a woman from her natal family
would lead to the woman inheriting twice – from her father and from her husband. The
assumption that all women get married still holds sway.
In polygynous situations, wealth is generally divided equally among the households when
the husband dies. This is supervised by elders of the community. The norms applicable in
matters of inheritance are customary law in an overwhelming number of cases, and statutory
law, especially for urbanised and educated persons.
Disputes do arise with respect to inheritance. Some of these concern cases where relatives
of a deceased husband attempt to disinherit the widow, where elder brothers attempt to
disinherit the siblings or where the owner of the property favours some person(s) during
inter vivos transfers. The majority of these disputes are resolved by elders or other traditional
structures. Others are handled by courts and administrative institutions.
Notable changes in gender roles include: women becoming more independent and maintaining
property, home and children, women acquiring wealth independently of inheritance
or gift from relatives, women building houses and opting out of the traditional ter (union
with a relative of the deceased husband).
2. Mombasa
There have not been any significant changes in the rules and practices relating to inheritance.
This is attributed to the fact that these matters are dealt with precisely in the Quran,
which is the word of Allah and hence cannot be changed. However, disputes have become
more common than in the past. This was attributed to the casting aside of teachings. These
disputes relate mainly to rights to, and shares of, inheritance. Where disputes arise, they are
dealt with mainly by elders, Islamic teachers, the Public Trustee, and the courts.
There have been a number of changes in gender roles. These include women assuming the
role of bread-winners, being less dependent on men, being able to attend meetings and
engage in business, and having less clothes-cover than in the past. Some of these changes
395

were attributed to economic hardships which were now forcing both men and women to
work.
3. Kajiado
Property is generally held individually in Kajiado. The men hold and control the main types
of property, namely land and livestock. 45 Women generally own household goods, but only
have rights of use of land and livestock.
Property is acquired through inter vivos transfer, purchase and inheritance. Distribution of
property by those who own it is done through inter vivos grants, distribution by will, and
intestate succession. Intestate distribution is based on households. In some cases, the property
is held by the eldest son on behalf of himself and all those belonging to the household.
Each household receives an equal share, irrespective of the number of children. As a matter
of cultural practice, women do not inherit.
Disputes in relation to distribution of property have been rare in the past, but are increasing.
They relate mainly to the inheritance of land and livestock. Most of these are resolved
by the elders within the community, although administrative personnel and the courts
sometimes handle some of the disputes.
Although it was noted that there are changes taking place in gender roles, especially due to
education and general social advancement, these have not significantly affected inheritance
practices. While some of the women decried their marginalisation in the control of property,
they thought that nothing could be done because of the apparent entrenchment of the
practices.
4. Murang’a
Women inherit only as trustees on behalf of themselves and their children. They cannot
dispose of the property, and they lose their right to hold it on re-marriage. This is a provision
of the Law of succession Act but the respondents opined that it was their custom.
There were situations where single unmarried daughters were allowed to inherit, but this
was objectionable to some of the people. Those who received inter vivos gifts were not
expected to inherit the rest of the property on the death of the owner.
45 Note however that the Maasai value land as a life support and not as property to be appropriated.
396
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Disputes regarding inheritance are now more common than they were in the past. This was
attributed to an increase in greed, with elder sons often wanting to disinherit siblings, and
deceased’s relatives wanting to disinherit widows. Land is the most common subject of
inheritance disputes. In terms of resolution, clan members have a fairly prominent role,
although some disputes are handled by administrative bodies and courts. However, the
courts are usually a procedure of last resort. It was also indicated that the use of elders is
sometimes held in contempt at times because of their partisan involvement in the disputes.
Religious institutions also play a role in resolving disputes.
The most significant change in gender roles is the ability of women to acquire property
independently of inheritance – that is, through purchase. This was seen as contributing to
the economic empowerment of women.
VII. Rethinking Customary Law
In seeking to deconstruct, reconstruct and reconceptualise customary law, we need to define
our agenda broadly as aiming at diversifying knowledge sources. The trend towards individual
rights and away from the community has contributed significantly to the marginalisation
of women in a culture where the individual was perceived as a member of a community
and not an entity as such. Our agenda should therefore be part of a communitarian
trend away from the individual being the centre of all but as a member of a community.
This calls for interventions beyond the purview of the law since law may not reflect the
experiences of women’s lives.
Moreover, most issues of inheritance that affect women are governed by customary law. It
is therefore important that women should be able to use this law to improve their position
in society. Researchers on women and law in South and East Africa have suggested ways of
rethinking and reconstructing customary law to correct the incorrect and gendered versions
of law in the light of changed gender roles. They emphasise aspects of customary law that
protect and assure women of rights rather than those that deal with male control over
women. Examples of such are:
(a) “widows and their children were taken care of” instead of “women did not inherit”;
(b) “the products of a woman’s hands belong to that woman” instead of “marital property
belongs to the husband”;
(c) “women are factory workers, farm workers, teachers and lawyers” “women are perpetual
minors”. 46
46 Examples drawn from Alice Armstrong, Customary Law in Southern Africa: What Relevance for
Action, Newsletter, Vol. 7, No. 1.
397

It is also important to recognise and strengthen all the institutions that enforce inheritance
laws. These include the family to which many women turn when issues of inheritance arise.
VIII. Conclusion
Inheritance is about property and colonialism changed the mode of property holding to a
significant extent. The introduction of new notions of property rights holding and new
types of property changed inheritance patterns significantly. These changes should have
opened avenues for women inherit property but have not significantly done so due to the
prevalence of notions that preclude such inheritance or ownership of property by women.
The rights of most women to property are still premised on their relationship to some individual
man, the latter having replaced the community with the individualisation of rights to
land and other property. It is thus imperative that changed gender roles are taken into consideration
in determining the rights of women to inherit property.
398
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

South African Refugee Protection System: An Analysis of
Refugee Status, Rights and Duties
By Obeng Mireku, Thohoyandou, South Africa
1. Background
Refugee law in South Africa exhibits three conspicuous, though interrelated, phases in its
evolution. First, under the pre-1994 apartheid legal system, the law regulating refugee
affairs was markedly anti-humanitarian and inconsistent with any refugee protection system
inspired by international law norms.
At the centre of this pre-constitutional immigration regime was the Aliens Control Act
(ACA). 1 Its purpose was to strictly control the admission, residence, work and exist of
foreign non-nationals. As its name suggests, the ACA was plainly restrictive of refugee
rights and hardly recognised refugee status in the first place. In fact, a large number of
persons, who today would qualify as refugees, were classified as ‘illegal’, ‘prohibited’ or
‘undesirable’ ‘aliens’. Such undocumented immigrants 2 who failed to fulfil the stringent
immigration requirements were denied the common law right of access to court, detained
indefinitely and subsequently deported at the pleasure of the Minister of Home Affairs.
Second, during the first five years of constitutional democracy, 3 however, the government
began to acknowledge the special needs and status of refugees as required by international
conventions and norms. To this end, the immigration department issued a series of regulations
under the ACA. These regulations sought to harmonise the immigration law with the
country’s international law obligations towards the protection of refugees in its territory. In
a more ambitious enterprise, Parliament has begun debating a new bill that seeks to repeal
1 No 96 of 1991 (read together with amendments in 1993, 1995 and 1996). For an in-dept exposition
of the of the ACA, see John Baloro, Immigration and Emigration, in Joubert et al, The Law
of South Africa (LAWSA), first issue, 1998, Butterworths, Vol. 11 pars 38-68. See also a general
discussion of the ACA by J Handmaker, Who Determines Policy? Promoting The Right of Asylum
in South Africa, (1999) 11 (2) International Journal of Refugee Law, 290-309.
2 In 1997, the number of undocumented immigrants in South Africa was variously estimated at
between 2-8 million. See the South African Human Rights Commission Policy Paper No. 3, 1.
3 1994-1999.
399

the ACA in its entirety and provide for a human-rights based legal framework to deal with
matters relating to non-citizens. 4
Finally, with the enactment of the current Refugee Act 5 in 1998, the government undoubtedly
demonstrated its resolve to transform and consolidate all refugee laws and regulations
within the framework of human rights. It is for this reason that the Refugee Act establishes
a refugee protection system that is deeply rooted in human rights values, norms and standards
under international conventions on refugees and underscored by the entrenched Bill
of Rights in Chapter 2 of the 1996 Constitution. 6
The purpose of this paper is to critically examine the impact of human rights norms – both
international and domestic – on the new refugee protection system in South Africa. Specifically,
the analysis draws into sharp focus the ramifications of the current refugee statute on
refugee rights and freedoms. In view of this, the paper is organised under the following
sub-themes: (a) Defining Refugee Status; (b) Determination of Refugee Status; and, (c)
Rights and Duties of Refugees.
2. Defining Refugee Status
South Africa has ratified the fundamental international and regional instruments regulating
relevant aspects of refugee affairs. Of particular significance are the following instruments,
which South Africa acceded to on January 12, 1996:
– United Nations Convention Relating to the Status of Refugees (Geneva, 1951);
– Protocol Relating to the Status of Refugees (New York, 1967);
– Organisation of African Unity Convention Governing Specific Aspects of Refugee
Problems in Africa (Addis Ababa, 1969).
Prior to accession and incorporation into domestic legislation, South African courts relied
on a constitutional provision 7 that made customary international law binding so as to pro-
4
See the draft Immigration Bill published in Government Gazette. No. 22439 of 29 June 2001. As
at press time, this bill has not yet been passed.
5
Act 130 of 1998.
6
Act 108 of 1996.
7
Section 231 of the Constitution of the Republic of South Africa, Act 200 of 1993 (hereinafter
referred to as the interim constitution) the terms of which are repeated verbatim in section 232 of
the Constitution of the Republic of South Africa, Act 108 of 1996 (hereinafter called the final or
1996 Constitution).
400
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

tect refugee rights. 8 Section 232 on the 1996 Constitution provides that the rules of customary
international law form part of the law of the country. However the constitution or any
Act of Parliament overrides any contrary international law custom. 9 Speaking to the scope
of an identical override clause in the interim constitution, the court in Azanian Peoples’
Organisation (Azapo) v T R C 10 noted that, in effect, the override clause empowers “Parliament
to pass a law even if such a law is contrary to the jus cogens. The intention to legislate
contrary to the jus cogens would, however, have to be clearly indicated by Parliament in the
legislation in question because of the prima facie presumption that Parliament does not
intend to act in breach of international law.” 11
Van Nieberk J, in Kabuika and another v Minister of Home Affairs, 12 similarly affirmed the
binding force of international law customs in upholding the rights of refugees to seek judicial
review. Applicants in this case were refugees whose applications for asylum had been
rejected. Thereafter they sought domestic remedy by lodging an appeal with the Appeal
Board for Refugee Affairs within the immigration department. Again, their appeal was
declined. Applicants therefore applied to the High Court for an order to set aside respondents’
decision. It was held that the respondents’ decision was capricious and incorrect as it
was based on a misinterpretation of the circumstances that caused applicants to flee their
home country. 13 It seems that misconstruing the personal circumstances of refugees is a
common problem among immigration officials. 14 But since it is the asylum seeker who
bears the onus of establishing the basis of his or her flight, an arbitrary misinterpretation
becomes very fatal to any status determination.
From April 1, 2000 when the Refugee Act became operative, the determination of any
application for refugee status, must be guided and informed by the express provisions of
this statute. Perhaps it may be pertinent to mention that section 3 of the Refugee Act incorporates
and consolidates the two notions of refugeehood as contained in the UN and OAU
8
Until the Refugee Act came into operation in the year 2000, South Africa had no comprehensive
refugee legislation.
9
Compare Article 25 of the German Basic Law (GG or Constitution) of 1949. Although Article 25
GG makes the general rules of international law an integral part of federal law, it allows customary
international law rules to prevail over municipal law in case of conflict.
10
1996 (4) SA 562 (C).
11
Ibid, 574.
12
1997 (4) SA 341 (C) A.
13
Ibid, 344
14
See Mail & Guardian, February 2-8, 2001. At page 28 the weekly newspaper, under the caption,
‘Refugee ‘Spy’ Refused Asylum’, narrates stories of refugees and their efforts to deal with
harassment at the hands of corrupt immigration authorities.
401

efugee conventions alluded to above. In the result, both definitions of refugeehood become
useful in any search for a better understanding of the concept under this provision.
3. UN Concept of Refugeehood
Section 3(a) of the Refugee Act provides that a person qualifies for refugee status if that
person, “owing to a well-founded fear of being persecuted by reason of his of her race,
tribe, religion, nationality, political opinion or membership of a particular social group, is
outside the country of his or her nationality and is unable or unwilling to avail himself or
herself of the protection of that country, or not having a nationality and being outside the
country of his or her former habitual residence is unable or, owing to such fear, unwilling
to return to it.”
From this definition, at least, four comments flow. First, a refugee is any person who has a
well-founded fear of persecution based on one of six specified grounds; namely, race, tribe,
religion, nationality, political opinion or membership of a particular social group. Second, a
refugee must be outside of his or her country of nationality and be unable or unwilling to be
protected by his or her country. However, as Katz 15 rightly suggests, the circumstances
triggering the fear of persecution need not necessarily precede the flight of a refugee. As a
matter of fact, circumstances causing an apprehension may arise even after a person who
ordinarily was not a refugee at a time of leaving his or her country of origin but who later
became a refugee while living abroad. Often referred to as ‘bootstrap’ refugees or refugees
sur place, such persons become refugees because of a well-founded basis of persecution
that only begun to emerge during their absence from their country of origin.
Third, the right to apply for asylum is extended to asylum seekers even when they are in
transit. Section 2 of the Refugee Act stipulates that no asylum seeker may be refused entry
into the country or returned to any other country where he or she may be subjected to
persecution or where his or her life may be threatened. 16 Malan J has recently invoked this
provision in granting an interdict that prohibited the Minister of Home Affairs from depor-
15 Anton Katz, Refugees, in John Dugard, International Law, Juta, 2001, 268-279 at 273.
16 Section 2 provides that ‘no person may be refused entry into the republic, expelled, extradited or
returned to any other country or be subject to any similar measure, if as a result of such refusal,
expulsion, extradition, return or other measure, such person is compelled to return to or remain in
a country where he or she may be subjected to persecution on account of his or her race, religion,
nationality, political opinion or membership of a particular social group; or his or her life,
physical safety or freedom would be threatened on account of external aggression, occupation,
foreign domination or other events seriously disturbing or disrupting public order in either part or
the whole of that country.’
402
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

ting a Congolese, Jacques Katambayi, back to his country. 17 Katambayi was temporarily
detained in the transit area of the Johannesburg International Airport when he appealed for
asylum in South Africa. Although Katambayi was in transit, the High Court upheld his
right to apply for refugee status in South Africa.
Fourth, it is conspicuous from this persecution-based qualification for refugee status in
South Africa that membership of a ’tribe’ has been added to the original five grounds
specified in the 1951 UN definition of a refugee. Arguably, since by definition membership
of a racial or social group subsumes tribal elements, the further inclusion of a refugee’s
tribe in section 3(a) seems superfluous as it adds little or no value to the UN definition. In
what smacks of the avoidance of redundancy, section 2(a) of the Refugee Act, which incidentally
precedes this provision, purposefully specifies a refugee’s membership of a social
group as one of the five grounds on which the fear of persecution may be based. 18 From
this it is plausible to infer that the term ’social group’ embraces a refugee’s tribe.
A recent US case law also provides further support for this view. In Abankwah v INS, 19 the
US Court of Appeal for the second circuit reached the same conclusion that membership of
a tribe is embodied in the definition of a social group. Reasoning that a tribe is empirically
a subset of a social group was the direct result of the Abankwah court’s decision to uphold
the finding of the US Board of Immigration Appeals in Re Kasinga. 20 At the centre of the
Kasinga case was the asylum application of a teenage Togolese woman who had fled her
country for fear that, being a member of the Tchamba-Kunsuntu tribe, she would be forced
to undergo the traditional ritual of female genital mutilation (FGM). The immigration board
found that the class of uncircumcised girls belonging to that tribe squarely falls within the
definition of membership of a particular social group.
In any event, attention may now be drawn to the fact that when the UN formulated this
definition during the Cold War, its human rights agenda was confined to the promotion of
civil and political rights. For this reason, the UN concept of refugeehood became narrow in
its ambit and effect. In fact, the chief object of the UN refugee policy was to encourage
17 See excerpts of this unreported ruling in the Mail & Guardian, March 28 - April 4 2002 at 4.
Katambayi had fled the war-torn Democratic Republic of Congo after being forced to join the
army. He fled to Australia where all his applications and appeals for asylum were declined. The
Australian authorities finally decided to deport him. His flight from Australia to Congo had to
transit through South Africa. But before the Australian authorities could put him on flight to
Congo from the transit area of the Johannesburg International Airport, his lawyers approached the
South African High court for an interdict to prevent his deportation by the Australian and South
African authorities to Congo.
18 See n 16 above.
19 (1999) 38 ILM 1267.
20 (1996) 35 ILM 1145.
403

Western countries to provide sanctuary for political refugees fleeing from communist
regimes. According to Phuong, the refugee protection system in the entire Western world
was merely used as a political instrument to condemn the repressive regimes of the communist
world. 21 With the adoption of this UN concept, immigration authorities as well as
judicial officials obliged to apply and interpret the legislation may have to steer clear from
this obsolete political mission.
At this point it may be useful to ask the question as to who is a refugee in terms of section
3(a)? To put it another way, what factors must influence the determination of refugee
status? As a point of departure, it is proposed that the term ‘refugee status’ would require a
broad interpretation given the wider context of our constitutional commitment to promote
and protect fundamental human rights and freedoms. In short, the concept of refugeehood
must not be limited to the persecution-based definition of the UN refugee regime as originally
formulated. Thus any meaningful conception of refugee status in South Africa must
strive to embrace any person genuinely at risk of serious human rights violation in his or
her place of habitual residence which is outside South Africa and who needs and also
deserves protection in South Africa.
Like any other applicant for the benefit of a right, the asylum seeker ordinarily bears the
onus of proof of the basis of the fear of persecution. Though the level of fear of persecution
that should trigger a flight appears to be based on his or her subjective account, there must
be a reasonable risk to fundamental rights relating to any of the enumerated grounds. It
must be stressed, however, that the listed grounds are illustrative and not exhaustive –
which therefore must allow unspecified but similar grounds of persecution to be considered
on a case to case basis. For example, the interpretation clause 22 of the Refugee Act contains
an open-ended catalogue which explains that any group of persons belonging to a particular
gender, sexual orientation, disability, class or caste falls within the meaning of ‘persons’ at
risk of persecution because of their membership of a specific social group.
Despite this argument for a broad interpretation of refugee status, an asylum seeker may be
deemed not deserving refugee status if there are justifiable reasons for believing that he or
she has committed a crime against peace, a war crime, a crime against humanity or any
other serious non-political crime under international law. 23 Nonetheless, two provisos have
21 Catherine Phuong, Internally Displaced Persons and Refugees: Conceptual Differences and
Similarities, (June 2000) Netherlands Quarterly of Human Rights 18(2) 215 at 222. See also Jeffrey
Dillman, International Refugee and Asylum Law, (1991) Howard Law Journal, 51-56 especially
at 56 for a discussion of the shortcomings of the UN definition of refugeehood.
22 Section 1.
23 Section 4 of the Refugee Act. With the international condemnation of the terrorist attack in New
York and Washington on September 11, 2001, acts of terrorism would equally be regarded as
404
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

to be factored into any consideration to refuse an application for asylum by a person
suspected of committing a serious crime under international law.
First, the international convention dealing with non-refoulement of refugees proscribes
deportation under certain circumstances. 24 According to this binding principle of international
law, no refugee should be returned to a state in which he or she is likely to face
persecution. In fact, the cumulative authority of this principle and the Constitutional Court
ruling in the Mohamed 25 case is that South Africa is prohibited from expelling a refugee
where a refusal of a refugee status may result in the expulsion of the refugee to a jurisdiction
where he or she is likely to face a death penalty sentence or to be subjected to torture
or any other cruel, degrading, or inhuman punishment.
In this classical refoulement case of Mohamed, applicants had been accused of involvement
in the twin bombings of US embassy buildings in Kenya and Tanzania. Over 4585 were
injured and 223 were killed in those terrorist attacks. Before their applications for refugee
status were finally considered, South African immigration officials handed over these fugitive
criminals to US agents who removed them to stand trial in the US. In an appeal from a
High Court decision, the Constitutional Court was invited to determine the constitutional
validity of the deportation of these asylum seekers. The unanimous court ruled that the
removal of applicants was unlawful because
In handing Mohamed over to the United States without securing an assurance that he would
not be sentenced to death, the immigration authorities failed to give any value to Mohamed’s
right to life, his right to have his human dignity respected and protected and his right
not to be subjected to cruel, inhuman or degrading punishment. 26
Regrettably this landmark declaration by the supreme Constitutional Court was nothing
more than a Pyrrhic victory for the fugitives since by the time the decision was handed
down they had already been whisked away to face criminal indictment in the US. On 18
October 2001, the Manhattan Federal Court in New York indeed imposed mandatory life
sentences without parole on Mohamed and two others for their involvement in the Dar es
Salam bombings. But the constitutional import of this celebrated declaration should serve
as a wake up call for Parliament to consider enacting national legislation that enables courts
in the country to exercise universal jurisdiction in line with The Princeton Principles on
prime crimes that may encourage states to refuse asylum to persons suspected of supporting, harbouring,
funding or committing such acts.
24 Article 33 of the UN Convention Relating to the Status of Refugees earlier referred to in § 2
above.
25 2001 (7) BCLR 685 (CC).
26 Ibid, par 49.
405

Universal Jurisdiction. 27 Perhaps asserting universal jurisdiction in a case like this would
have averted this academic exercise by the court. In other words, any appropriate South
African court would have directly tried the accused for the alleged terrorist acts and thereby
preempted the hollow declaratory opinion arising out of this refoulement case.
Second, section 28(2) of the Refugee Act expressly subjects a ministerial discretion to
expel a refugee to the discipline of section 33 of the Constitution and international law.
Section 33 of the Constitution provides every person with the right to administrative
justice. There are two core elements of this right to administrative justice which any person,
including a refugee, may claim. One, every person is guaranteed the right to administrative
action that is lawful, reasonable and procedurally fair. Two, any person whose rights have
been adversely affected by an administrative action or decision is entitled to reasons that
can provide a plausible justification for the decision.
Woolman rightly argues that since the Constitution “employs ‘person’ instead of the more
restrictive ‘citizen’, we can assume that the right in question protects both citizen and alien
alike.” 28 It seems plausible to infer from the above opinion that refugees are entitled to
written reasons in situations where an adverse decision might be taken against them. As the
discussion below makes clear, the Refugee Act explicitly reiterates this constitutional
entitlement to reasons as one of those refugee rights.
To give full effect to these twin rights to administrative justice contained in section 33 of
the Constitution, Parliament has enacted the Promotion of Administrative Justice Act
27 Published by the Programme in Law and Politics Affairs of the University of Princeton (2000). In
a ground breaking development, a court in Belgium has recently asserted universal jurisdiction
over the Minister of Foreign Affairs of the Democratic Republic of Congo. See in this regard, The
Princeton Principles, 55 n 32. While this handbook is not a treaty and therefore lacks a binding
force, it nonetheless provides a persuasive guide to courts and lawmakers confronted with issues
of universal jurisdiction. Undoubtedly, the restatement of these principles from customary international
law represents, once again, the influential contributions that scholars and experts in international
law can make to the development and analysis of positive law.
28 Stuart Woolman, Application, in Matthew Chaskalson et al, Constitutional Law, Juta, 1996, §
10.2(a). It is noteworthy that this state of the law finally clears the confusion as to whether refugees
are bearers of administrative justice rights. Under the interim constitution, the administrative
justice clause was subjected to two conflicting interpretations with regard to refugees. On one
hand, the courts in Xu and Tsang v Minister, Binneslande Sake 1995(1) SA 185(T) and Parek v
Minister of Home Affairs 1996(2) SA 710(D) concluded that refugees were not entitled to the
constitutional right to written reasons. This position was rejected in a critique by Obeng Mireku,
Speaking With the Voice of an Oracle and the Administrative Justice Clause: Incompatibility in
Action, (1995) SA Public Law 211-215. However, an imaginative and correct interpretation of
refugee rights to written reasons appears in decisions such as Van Huyssteen v Minister for Environmental
Affairs 1996(1) SA 283 (CC) and Foulds v Minister of Home Affairs 1996(4) SA 137
(WLD).
406
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

(AJA). 29 The AJA also aims at promoting an efficient, accountable, open and transparent
administration. It seeks to achieve these goals by prescribing rules and guidelines binding
on all public administrators in their decision-making. Moreover, it requires administrators
to give written reasons for their decisions. Furthermore, it provides members of the public
the right to challenge administrative decisions in court.
Bearing in mind these two restrictions on the ministerial authority to remove a refugee, this
paper argues that the discretion to reject an asylum application must be interpreted
narrowly. On this note of caution, this analysis turns its focus on section 3(b) of the Refugee
Act. It may be reiterated that it is this subsection which replicates the OAU definition
of refugeehood.
4. OAU Concept of Refugeehood
Section 3(b) provides that a person qualifies for refugee status if that person, “owing to
external aggression, occupation, foreign domination or events seriously disturbing or disrupting
public order in either a part or the whole of his or her country of origin or nationality,
is compelled to leave his or her place of habitual residence in order to seek refuge
elsewhere.”
Formulated many years after the UN definition, the OAU conception of refugeehood is
rather broader than its predecessor. It looks beyond political persecution by emphasising
the failure of a state to protect the asylum seeker from either public disorder or external
aggression, occupation et cetera. Notably, it suggests that any refugee protection system
that adopts this formulation may not be confined to the protection of social and economic
rights to refugees. Thus it encourages a more holistic human rights approach to the practical
challenges and dilemmas of refugees in Africa and the rest of the developing world.
With the incorporation of this definition into section 3(b) of the Refugee Act, the South
African conception of refugeehood overcomes the limitations of the persecution-based
formulation in section 3(a). Finally, section 3(c) provides that persons who are dependants
of refugees also qualify for refugee status. Dependants of refugees are their minor children
and spouses.
Minor children are children under the age of 18. In order to qualify as a refugee under this
subsection, a child must not only be below this statutory age but must prove that he or she
is dependent on an adult guardian. By implication, therefore, children under the age of 18
cannot directly apply for refugee status in their own capacity. The stark reality, however, is
29 Act 3 of 2000.
407

that in the pandemonium of war, civil strife or natural disaster, children are often separated
from their parents or guardians. 30 Section 32 of the Refugee Act seems to address the plight
of unaccompanied children and mentally disabled persons. It prescribes that any child who
appears to qualify for refugee status and who is found in circumstances that clearly indicate
that he or she is a child in need of care as contemplated in the Child Care Act 74 of 1983,
must be brought immediately before a special children’s court. Given the fact that
unaccompanied or separated child asylum-seekers are in a more vulnerable position than
those accompanied by their parents, the South African Law Commission has proposed that
any relevant immigration official must actually regard an unaccompanied child asylumseeker
as a child in need of care and refer such a child first to social services who, in turn,
must make immediate arrangements for the child to appear in the children’s court. 31 Similarly,
the statute instructs refugee receiving officials to assist any mentally disabled person
who ordinarily qualifies for refugee status in applying for asylum.
Unlike the legal capacity of minor children, the status of spouses of refugees has somehow
received judicial attention. At issue in National Coalition for Gay and Lesbian Equality
and others v Minister of Home Affairs 32 was the constitutionality of the immigration law
that facilitated the immigration into South Africa of the spouses of permanent South African
residents but denied the same benefits to gays and lesbians in permanent same-sex life
partnerships with permanent South African residents. Delivering the unanimous decision of
the Constitutional Court, Ackerman J reasoned that the constitutional commitment to equality
and non-discrimination demands that a same-sex spouse receive “the same protection
and enjoys the same concern from the law and from society generally as do marriages
recognised by law.” 33
Thus spouses of refugees who qualify as dependants under section 3(c) cover spouses in
terms of heterogeneous marriages as well as same-sex life partnerships. It may be important
to explain that the three grounds on which a refugee status may be granted in South Africa
as stipulated in section 3 of the Refugee Act alternate with each other. Accordingly, an
asylum seeker may base his or her application on any one of these subsections or a combination
of them.
30 See Mail & Guardian, February 8-14 2002 where on page 32 it is reported that between August
1994-2001 alone, a total of 1822 unaccompanied minors applied for refugee status in South
Africa. Section 28(1)(b) of the Constitution enjoins the state to provide a suitable alternative care
for such children who have been separated from their natural family environment.
31 See South African Law Commission Discussion Paper 103 (Project 110) Review of the Child
Care Act Chapter 22 and Executive Summary pages xci-xcii.
32 2000 (1) BCLR 39 (CC).
33 Ibid, par 82.
408
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Speaking generally, an asylum seeker may found an application on the UN criteria in section
3(a) if he or she had fled from persecution. On the other hand, an applicant may base a
claim on the OAU definition in section 3(b) if he or she is seeking refuge as a result of civil
strife in his or her place of habitual residence. Finally, an applicant may indirectly qualify
as a refugee if he or she is a dependant on a principal applicant for refugee status as referred
to above.
It may also be observed that victims of poverty and other social or environmental
catastrophe may be excluded from any of the three criteria spelt out in section 3 of the
Refugee Act. If that is the case then economic migrants or persons seeking the proverbial
‘greener pastures’ in South Africa are definitely cast out from the refugee conception under
the statute.
5. Determination of Refugee Status
In terms of the Refugee Act, the procedure for determining refugee status is based on an
integrated three-tier structure comprising:
– a preliminary interview;
– an initial determination;
– a determination of appeal.
To set the determination process in motion, an asylum seeker must submit a duly completed
application form to a refugee reception office. Section 21 of the Refugee Act confers a
discretion on the Refugee Reception Officer (RRO), who receives the application, to conduct
a preliminary interview of the applicant. The main purpose of this first interview is to
enable the RRO verify the information supplied by the applicant in response to the
questionnaire on eligibility so as to prepare a complete dossier on the applicant. At this
exploratory stage, it is premature for the merits of the application to be considered. Indeed,
all that the RRO is required to do is to issue an Asylum Seeker Permit that allows the applicant
to reside temporarily in the country. 34
Consideration of the merits of the application only begins at the second level of the procedure.
This first decision-making phase is based on the case file of the applicant as prepared
by the RRO. Guided mainly by applicant’s case file, the Refugee Status Determination
Officer (RSDO) interviews the applicant. At the close of the hearing, the RSDO must make
an initial decision on the eligibility of the applicant for refugee status. 35 In other words, the
34 Section 22(1).
35 Section 24(3).
409

application for refugee status may be granted, rejected or referred to the Standing Committee
for an opinion on any question of law. 36
An application may be rejected for two reasons. Depending on the reason for a rejection,
the asylum seeker may resort to any one of two available redress mechanisms. In the first
place, an application may be declined if it is manifestly unfounded, abusive or fraudulent.
Any such decision automatically triggers the review competence of the Standing Committee.
37 Since this review power of the Standing Committee is self-activated, the applicant
need not initiate this redress mechanism. On the contrary, an application may also be
rejected because it is unfounded. An applicant aggrieved by such a decision may lodge an
appeal with the Appeal Board. 38 Unlike the review process, which the Standing Committee
must initiate on its own motion, an appeal before the Appeal Board may only be initiated
when an applicant actually launches it.
6. Rights and Duties of Refugees
In keeping with the constitutional commitment to promote and protect human rights of any
person, Chapter 5 of the Act sets out general and specific rights as well as obligations
flowing from refugee status.
a. Refugee Rights
With regard to general rights, section 27 of the Act provides for a cluster of basic entitlements
to every refugee. First, any refugee is entitled to a formal written recognition of
refugee status in the prescribed form. Second, a refugee enjoys full legal protection including
the right to residence and the enjoyment of the entrenched constitutional rights contained
in the Bill of Rights.
Third, every refugee is also entitled to apply for an immigration permit after an uninterrupted
residence of five years if the Standing Committee certifies that such a refugee will
remain a refugee indefinitely. An immigration permit formally grants the right of permanent
residence to a foreign non-national. Apart from those rights, privileges and duties which a
36 Ibid.
37 Section 25(1) read together with section 24(3)(b).
38 Section 26(1)
410
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

law or the Constitution explicitly ascribes to citizenship, the holder of a permanent residence
permit is entitled to all the rights, privileges, duties and obligations of a citizen. 39
Fourth, a refugee is entitled to an identity document as well as a South African travel
document. Fifth, any refugee has the right to seek employment. Finally, every refugee is
entitled to the same basic health services and basic primary education available to all other
inhabitants of the country.
Section 28 makes provision for specific rights of refugees should the need arise for them to
be expelled from South Africa. It regulates, inter alia, the processes of refugee detention
and removal. Besides, it spells out safeguards against the abuse of the power of removal.
A refugee may be removed from the country exclusively on the order of the Minister of
Home Affairs. 40 It follows, therefore, that apart from this minister, any removal order
authorised by any other government official becomes unlawful and invalid. This ministerial
discretion to order removal is not unfettered. It is subject to three limitations.
One, a removal must be ordered with due regard to the refugee’s rights to administrative
action 41 as well as the rights of the refugee under international law. Two, a refugee may be
removed only on grounds of either national security or public order. Three, before any
order of removal is effected, the refugee concerned must be given a reasonable time to
obtain approval from any receiving country of his or her choice. 42
Similarly, section 29 of the Refugee Act provides for the detention of a refugee pending a
removal but imposes restrictions on this power. Prior to the coming into effect of this
statutory provision, unduly long periods of incarceration of refugees were often condemned
by the courts. For instance, in Johnson v Minister of Home Affairs 43 Chetty J poignantly
noted that prolonged detentions (in this case amounting to 14 months without trial) violate
core refugee rights such as human dignity, personal freedom and security.
Resonating the decision in Johnson’s case, section 29(1) proclaims that no person may be
detained for a longer period than it is reasonable and justifiable. In addition, it stipulates
that any detention exceeding one month must be submitted for judicial review. Since this
provision mentions ‘person’ rather than ‘refugee’, it is contended by this paper that the
39 Clause 20 of the Immigration Bill reinforces this position.
40
Section 28(2).
41
See n 29 above.
42
Section 28(5).
43
1997 (2) SA (CPD) 432 at 437.
411

enefit of this right ought not be limited to refugees per se but should include even asylum
seekers whose applications have been declined for whatever reason. Simply put, a generous
interpretation of the term ‘person’ should not exclude any class of asylum seekers and
refugees.
b. Duties of Refugees
Section 34 of the Refugee Act states: “A refugee must abide by the laws of the Republic.”
In this short simple sentence, the Refugee Act seems to balance the conferment of refugee
rights with a corresponding duty to obey the laws of the land. By so doing it creates not
only rights flowing from refugee status but also obligations for each refugee to show loyalty
to the laws of the country. Since the 1996 Constitution is oriented towards federalism, a
refugee therefore becomes subject to both provincial and national laws depending on the
province in which a refugee resides.
Nevertheless, the failure of anyone of the nine provincial governments to adopt a charter of
rights different from what is contained in the national Constitution has contributed to the
nationalisation of human rights norms across the country. 44 Which is why the province of
residence of any person including a refugee becomes irrelevant in so far as the enjoyment
of rights is concerned.
7. Conclusion
This paper has highlighted a few salient features of the South Africa refugee law that may
be summarised at this stage. In the first place, the current refugee legislation clearly
demonstrates a conceptual shift in the immigration law of the country. As the brief historical
overview illustrates, the Refugee Act deconstructs the previous repressive refugee
regime and supplants it with one based on a culture of human rights. Second, and flowing
from the above, the emerging jurisprudence on immigration and refugee matters seems to
comply with international law norms and standards.
Third, refugee law in the country operates not in isolation. Instead, refugee law must be
perceived as one tapestry of the constitutional commitment to advance the fundamental
44 For an explanation of factors contributing to the nationalisation of human rights norms in South
Africa, see Obeng Mireku Constitutional Review in Federalised Systems of Government, Nomos
Verlag, Baden-Baden, 2000, especially at 145-146. Of all the nine provinces, it is only the
Western Cape that has adopted a provincial constitution; namely, the Constitution of the Western
Cape, 1997.
412
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

ights of every person within the territory of South Africa. Besides a few minor exceptions,
45 the Bill of Rights actually confers rights almost inclusively on all persons. Foreign
non-nationals including refugees residing in the country are undoubtedly bearers of most
constitutional rights to the same extent as citizens.
Fourth, the entire corpus of refugee law is also subject to the foundational values of the
Constitution. In the result, any interpretation of refugee law or rights must promote the
animating values of human dignity, equality and freedom that underlie an open and democratic
society. 46
Finally, the Refugee Act symbolises a stark and purposeful blend of international law and
domestic law. Most importantly, this harmony fits well into the grand constitutional scheme
that instructs all courts to consider international law when interpreting constitutional rights
and freedoms. 47 For example, the Constitutional Court in the Dawood 48 case demonstrated
its resolve to embark on an excursus to domesticate international law even if the a Constitution
is silent on the fundamental rights it has been asked to protect. Although the Constitution
contains no express provision protecting the rights to family life or the right of spouses
to cohabit, the Constitutional Court concluded in this case that the duties imposed by
international human rights law to protect these rights are by definition embodied in the
constitutional value of human dignity enshrined in section 10 of the Constitution. 49 From
this, O’Regan J, who wrote the unanimous opinion of the court, concluded that any legislation
that significantly impairs the ability of spouses to cohabit unlawfully limits the right to
dignity of married persons. 50
45 Apart from sections 19, 20 and 22 of the Constitution that restrict citizen, political and occupational
rights to citizens only, virtually all persons are entitled to the benefits of all other rights.
46 Section 39(1)(a) of the Constitution.
47
Section 39(1)(b) of the Constitution.
48
Dawood and another v Minister of Home Affairs; Shalabi and another v Home Affairs; Thomas
and another v Minister of Home Affairs 2000 (8) BCLR 837 (CC).
49
Ibid, par 28. The court specifically invoked the obligation on South Africa to respect and protect
marriage and family life as contained in Article 16 of the Universal Declaration of Human Rights,
Article 23 of the International Covenant on Civil and Political Rights as well as Article 18 of the
African Charter on Human and Peoples’ Rights all of which have been ratified.
50
Ibid, par 37.
413

Political Instability and Agricultural Policy Dynamics in Ghana
By Alhassan Wayo Seini, Legon
1. Introduction
Ghana is mainly an agricultural country since agricultural activities constitute the main use
to which Ghana’s land resources are put and agriculture is the main occupation of about 47
percent of the economically active age group (15 to 64). The country covers an area of
approximately 239 million square kilometres of which agricultural land forms about 57
percent of the total land area. Only about 20 percent of this agricultural land is, however,
under cultivation. Thus, the availability of excess agricultural land offers policy makers
some flexibility in the direction of agricultural policy. It is a well known fact that growth in
agricultural output, income and employment comes from either extensification, that is,
expansion of cropped area or intensification which implies increases in productivity which
is most often associated with high yields. Excess agricultural land therefore provides policy
makers in Ghana the luxury to formulate strategies of agricultural growth that can combine
both extensification and intensification. Thus, planners in Ghana have emphasized agricultural
growth through acreage expansion as well as developing and disseminating better
technologies, using higher input intensities and encouraging the switching of cropping
patterns in favour of the production of high value and for that matter more profitable commodities.
The emphasis of agricultural policy has, however, been highly dynamic in Ghana’s case.
Indeed, the history of agricultural policy in Ghana presents a picture that is closely related
to the political fortunes of the country. It can be discussed, as a matter of convenience, in
relation to five distinct periods of policy variations: the pre-independence period in which
policies were geared mainly towards export crops; the post-independence period which was
characterised by a period of mass government participation in agriculture followed by an
era when policies tended to encourage capitalistic means of agricultural production and
marketing. In between these periods was the slide to economic chaos that preceded the era
of stabilization and structural adjustment. To these five distinct periods could be added the
present era of democratic dispensation.
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2. Pre-Independence Policies (1874-1950)
Agricultural policies under colonial domination were geared towards the production of
export crops and raw materials that were in demand in Britain. During the colonial period,
government agricultural policies subordinated the needs of the non-export crop producers
to the needs of the emerging urban elites, expatriate food importers and colonial authorities
who emphasised the production of export crops. Thus, the aims of the Department of Agriculture
during the colonial period were, to educate and advise farmers thereby assisting
them to produce larger and better crops for export. The passing of the poll tax law at the
beginning of the twentieth century compelled the peasant farmers and fishermen to find
wage employment or go into export crop production, mainly cocoa, in order to earn enough
to pay their taxes. This disrupted the long-standing and well-established trade relations
between Ghana and the North African coast leading to a reorientation of economic relations
towards the colonial government. The emphasis on export production encouraged
infrastructural developments in Southern Ghana, designed to facilitate exploitation of the
valuable wealth of the forest areas. The success of these developments resulted in urbanisation,
expansion of the mining industries and in-migration of labour to the Southern parts of
Ghana. These developments also encouraged internal and external market expansion and
promoted commodity production.
In response to the economic opportunities, through the mobilisation of land and labour, the
small farmers of Southern Ghana transformed Ghana, in a most remarkable manner, into a
leading world producer of cocoa from 1911. By 1920, cocoa accounted for nearly 83 percent
of the value of exports and duties on cocoa provided sufficient revenue to finance an
aggressive food import policy. The basic food requirements in urban and cash crop producing
areas were satisfied by the importation of staples such as rice from British Burma,
Dutch Indonesia and India; wheat from America; dried fish from Scandinavia; tinned meat
and dried milk from Great Britain; and corn from French Sudan.
Large scale plantations of cocoa, however, had no foot-hold in Ghana’s case as it had in
other areas like South-East Asia, Latin America and even some parts of Africa, for
example, Cote d’Ivoire. The development of the cocoa industry was a tribute to the ingenuity
of the small farmer who responded well to price signals and economic opportunities. 1
The development of export production was also broadly characterised by a highly competitive
form of European merchants’ capital not only in Ghana but throughout the West African
sub-region. 2 The growth of the trade in agricultural produce and in development of
1
B.E. Rourke, Wages and Incomes of Agricultural Workers in Ghana, ISSER Technical Publication
Series, No. 13, University of Ghana, Legon,1971, pp. 24-25.
2
R.W. Shenton / L. Lennihan, Capital and Class: Peasant Differentiation in Northern Nigeria, The
Journal of Peasant Studies, Vol., 9, No. 1, 1981, pp. 47-70.
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European merchants’ capital stimulated the growth of a class of indigenous Ghanaian
entrepreneurs who also invested their commercial profits in the production of agricultural
commodities and this contributed to the success of the export based agricultural economy.
The achievements of cash cropping and the flourishing export based economy of the South
were to have backwash effects on the northern savannah areas of the country. The most
important way in which the north was incorporated into the national economy was to provide
labour for the south-based export economy, whilst the north remained a predominantly
subsistence agricultural area. 3 Thus all political and economic institutions that were set up
for the penetration of merchant capital were to be found in the Southern part of Ghana. 4 It
was not until the 1950s that the colonial government took greater interest in the economic
development of the northern savannah areas. The colonial government particularly encouraged
food production in the north in an effort to meet food deficits in Ghana’s urban areas
and to reduce Ghana’s dependence on imported food.
The most obvious characteristic of Ghana’s economic structure by the end of the colonial
period in 1957 was the pervasively dualistic nature of the economy. The co-existence of
traditional, labour intensive production techniques with modern capital intensive ones
occurred not only in the obvious case of manufacturing, but in agriculture, fishing, mining,
construction and trade. 5 This structural framework was carried into the independence era
and while the cocoa industry was entirely an indigenous one, many of Ghana’s modern
industries remained enclaves, making little use of domestic resources and adding minimally
to national product.
As summarised by Dapaah, 6 agricultural policies pursued during the colonial period were
designed to make the Gold Coast (Ghana) colony a source of raw materials and a protected
market for metropolitan manufacturers and farmers. The colonial educational system, the
government’s transportation policy and the bias of government policies against women who
traditionally cultivated most food crops were designed to shepherd the Gold Coast into
export crop and food import dependent economy. Thus, at the time of self-government in
1950, the Gold Coast had had roughly half a century of an agricultural policy that emphasi-
3
J. Songsore, Structural Crisis, Dependent Capitalist Development and Regional Inequality in
Ghana. Occasional Paper No. 77, Institute of Social Studies, The Hague, Netherlands, 1979, pp.
510.
4
B. Beckam, Ghana: 1951-1978. The Agrarian Basis of the Post-Colonial State, in: Rural Development
in Tropical Africa, London, 1981.
5
Tony Killick, Development Economics in Action: A Study of Economic Policies in Ghana, Fakenham
Press Ltd.,. 1978, pp.10-25.
6
S. K. Dapaah, Review of Past Agricultural Policies in Ghana and the Vision for the Future. A
Paper Presented at a Workshop Organized by the Institute of Economic Affairs and DANIDA, 3-5
July, 1988, Elmina, Ghana (mimeograph), pp. 1-12.
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sed production of export crops, accorded very low priority to local food production but
encouraged food imports, disregarded the agricultural and village needs of the countryside
but financed urban infrastructural development through the extraction of rural based
wealth.
3. Era of Mass Government Participation
Agricultural policies in the latter years of colonial rule dovetailed into the early years of
independence. Policies were generally influenced by the desire of the nationalist government
to satisfy two major events: (i) to please the urban youth who were in the fore front of
the independence struggle but many of whom were unemployed or underemployed and (ii)
to satisfy the perception that industrialisation was the most expedient way to bring about
rapid structural changes, high rates of economic growth and economic independence to the
country. Thus, it became necessary to have an agricultural policy that avoided dependence
on small-scale farmers but rather created job opportunities. Also, it became necessary to
pursue a real strategy to tax agriculture through both direct and indirect means to finance a
rapid import based industrialisation that was seen as the solution to the country’s economic
development.
Food production remained a primary problem. Faced with the formidable task of providing
food for the fast expanding urban population and arresting the increasing dependence on
food imports in the face of declining agricultural exports and rising prices, a bold attempt to
transform Ghana’s agriculture was undertaken. The main feature of this attempt was that
production and distribution of agricultural produce became a primary field of state intervention.
Thus, in the first Five-Year Development Plan 7 (1951-56), the view was expressed
that agriculture could not be modernised and adapted to the needs of an expanding economy
solely through progressive improvement of the traditional subsistence system of
production and therefore large scale farms under public auspices were to be established to
test and demonstrate the feasibility of mechanised farming. An Agricultural Development
Corporation (ADC) was subsequently established to promote agricultural development.
In the second Five-Year Development Plan 8 (1959-64), the ADC’s role in establishing
estate agriculture and leading the modernisation of agriculture was greatly expanded. Even
though ADC’s large-scale production was notably unsuccessful as it had accumulated large
deficits and was forced to wind up by 1962, state intervention continued. Following the
declaration of socialism by the ruling party as the socio-political goal for Ghana in 1961,
7 Republic of Ghana, Five-Year Development Plan (1951-56), Accra, Ghana, 1950, pp. 5-10.
8 Republic of Ghana, Second Five-Year Development Plan (1959-64), Accra, Ghana, 1958, pp.15-
25.
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state intervention assumed ideological dimensions. The reasoning behind state intervention
was mainly to bring the agricultural sector in line with the ideological thinking of the
government of the period, that is 1957 to 1966. Small-scale farming was regarded as an
obstacle to the spread of socialist ideas: it made for conservatism, acquisitiveness and the
development of bourgeois mentality 9 . The government’s agricultural effort was shifted
almost completely to a new sector of state and co-operative agriculture, with only token
recognition to small scale farming.
Expansion of state participation in agriculture naturally led to the cutting down of the
exiguous investment in small scale farming. The United Ghana Farmers’ Council (UGFC)
was formed and given the responsibility of organizing the small farmers for mechanised
agriculture through cooperative efforts. The UGFC effectively replaced the agricultural
extension services designed by the colonial government to help small-scale peasant farmers.
The State Farms Corporation (SFC) was formed to undertake large scale mechanized farming;
the Ghana State Fishing Corporation (GSFC) was formed and organized with a fleet
of fishing trawlers and cold storage facilities to undertake the fishing and distribution of
fish throughout the country. The post independence period (1957-66) was therefore an era
of massive state participation in agriculture during which attempts were made to develop
large scale farming through mechanised agriculture. This experiment in large scale agriculture
involving public ownership has been judged by many writers to have been a costly
and wasteful venture.
The overall policies pursued in the post independence era did not favour agriculture in
general and food production in particular. Only between 4.3 percent and 13.5 percent of
annual development expenditure was allocated to agriculture between 1961 and 1965, with
the bulk of the money going to the socialised sectors even though its net contribution to
aggregate production was less than 1 percent. 10 Agricultural policies in the early years of
independence were designed to deal primarily with urban unemployment and not to deal
with rural poverty, and to avoid dependence on the small scale independent private farmers
whose political philosophy was inconsistent with that of the ruling party. Policies also
failed to recognize the implication of rapid population growth for the agricultural sector.
4. Era of Capitalist Means of Production
A change of government in early 1966 heralded changes in state-agrarian relations.
Between 1966 and 1972, the emphasis was on private capitalist development of agriculture.
9 Killick, ibid.
10 S.K. Dapaah, op.cit.
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Government particularly became interested in the promotion of rice farming in the northern
part of Ghana as a means of increasing food production. The State Farms were therefore
sold to private rice farmers and the extension service was revived to offer advice to smallscale
farmers throughout the country. Emphasis in the period was on private ownership,
units of more modest size and bank financing.
Another feature of agricultural policy in this period was the formation of single product
development boards. Policy makers believed that the ingenuity of the peasant farmer could
be further successfully exploited as in the case of cocoa, by the establishment of development
boards to offer advice, incentives and oversee the production of agricultural raw
materials that were vital to newly established factories. These development boards were on
single commodities such as cotton, kenaf and grains. Agricultural policies in this period
were backed by a massive rural development scheme designed to provide the basic infrastructure
of roads, water and electricity that would encourage rural people to stay and farm
and diversify their economic activities rather than migrate to the over populated urban
areas.
The upsurge of interest in raising agricultural productivity to self-sufficiency level led to
the instituting of the Operation Feed Yourself (OFY) and Operation Feed Your Industries
(OFYI) programmes beyond 1972. These programmes were to spearhead the campaign to
increase food production and agricultural industrial raw materials. Among the objectives of
these programmes was the belief that production would be improved by small-scale farmers
increasing their production through acreage expansion. The OFYI emphasized on the production
of cotton, kenaf, sugar cane and other industrial raw materials. With the OFY, the
emphasis was placed on the cultivation of cereals particularly rice and maize, the former
being more successful. Ghana became self-sufficient in rice production between 1974 and
1975. The contribution of the small farmers to rice self-sufficiency was insignificant,
largely because they were not given the opportunity to participate in the rice scheme on the
assumption that small farmers were not likely to provide the requisite framework for generating
social and economic development. Though investment in commercial rice farming
created employment opportunities in various ways to small farmers and their families, it
nevertheless benefited the few urban based bureaucrats, professionals, military men and the
top stratum of rural people.
Towards the end of 1970s (and into the 1980s), small-scale development programmes were
initiated to provide opportunities for small farmers. One such project was the World Bank
scheme geared towards raising incomes of the rural small farmers of the Upper Regions of
Ghana – the Upper Regional Agricultural Development Programme (URADEP). The Ghanaian-German
agricultural development project was also established to assist small farmers
to increase food production through effective distribution of inputs and research into the
development of new technologies for farmers. The Volta Regional Agricultural Develop-
419

ment programme (VORADEP), the Northern Regional Rural Integrated Project (NORRIP)
and the Managed Inputs Delivery and Agricultural Services (MIDAS) were all established
in the early 1980s with the aim of increasing agricultural production particularly of small
scale farmers by providing agricultural inputs and services on time and on regular basis. In
the early 1990s, the International Fund for Agricultural Development (IFAD) designed and
implemented programmes aimed at improving the productivity of small-scale farmers in the
Northern, Upper East and the transitional zones of Brong-Ahafo, Ashanti and Volta
Regions.
An interesting feature of agricultural development in Ghana throughout these periods has
been the activities of women traders. These women have marketed agricultural produce and
have facilitated inter-regional exchange of goods. The activities of women have been so
widespread that the term subsistence agriculture has had little relevance to most parts of
Ghana.
In spite of attempts to assist small scale farmers in the early years of this era, a careful
analysis of the agricultural policies pursued in this period indicate that they all tended to
favour large scale capital intensive mode of production over small scale production units
and gave little consideration for industrialisation based on agricultural surpluses. Agricultural
policies tended to be characterised by (i) high direct and indirect taxation and the
underpricing of agricultural commodities for the benefit of the urban population, (ii) concentration
of infrastructure and social amenities in the large cities; (iii) imposition of topdown
government schemes, and (iv) unwillingness to transfer the administration of marketing,
storage, input distribution and credit programmes to the private sector.
The overriding policy issue of the post independence period in Ghana (1957-82) had been
the ideology of economic development, that is, capitalism and socialism. However, regardless
of the ideology, the state had always intervened actively in both the production and
marketing of agricultural commodities. Development plans were designed mostly to
respond to specific crisis situations. Not surprisingly agriculture as a whole failed to
respond significantly on a sustained basis in response to these plans.
5. Slide to Economic Chaos
Ghana’s economy deteriorated steadily from the early 1960s with the pace of decline accelerating
in the 1970s when national income fell by around 0.5 percent annually between
1970 and 1982 with per capita income falling by over 30 percent in the same period. There
were declines in production in all sectors of the economy. In agriculture, output declined at
a rate of 0.3 percent per annum throughout the 1970s and in 1982 and 1983 severe drought
and widespread fire damage contributed to an output decline of over 6 percent for each year
420
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with an equivalent fall in GDP. 11 Food production and production for export were badly
hit. Food self-sufficiency ratios in relation to basic consumption requirement declined from
83 percent in 1964-66 to 71 percent in 1978-80 and then only 60 percent in 1982. With
dwindling export earnings to support commercial inputs and less availability of food aid,
total food availability was equal to 68 percent of estimated minimum basic calorie requirements
by 1982.
The output of cocoa, which is the major source of foreign exchange and substantial source
of government revenue, fell precipitously from about 400,000 tonnes in 1975 to 159,000
tonnes in 1983. This together with a sharp decline in economic activities in general led to a
dramatic fall in government expenditures as total recurrent and capital expenditure fell from
over 27 percent of Gross Domestic Production in 1975 to 10.1 percent in 1983. The ensuing
large budgetary deficits and persistent expansion in money supply combined with
declining production and import capacity generated high rates of inflation and Ghana
experienced a three-digit inflation of 117 percent in 1977 and 1981 and 123 percent in
1983.
The fall in production was in large part a consequence of domestic policies but the adverse
longer-term trend can be attributed in part to external factors also. Between 1970 and 1984,
world prices of primary exports fell; combined with the rise in oil prices in 1973-74 and
1978-79, this led to a sharp worsening in Ghana’s terms of trade which declined by around
1.1 percent per annum. However, major domestic policy short-comings remained the principal
explanatory factor behind weak economic performance. The links between macroeconomic
policy and agricultural sector performance are particularly clear in the case of
Ghana. With agriculture contributing over half of GDP, around 65 percent of export revenues
and about 55 percent of labour force, macro-economic policy acquires considerable
importance.
The most striking link concerns exchange rate policy. Between 1969 and 1983 the cedi
depreciated in real terms by over 90 percent. This weighed heavily against domestic tradeable
production that was further compounded by the high implicit taxation rates levied by
successive governments on the producers of the principal export commodity, cocoa. As a
result, Ghana’s international market share fell from a peak of 36 percent in 1965 to around
17 percent in the early 1980s. A gulf between official and parallel exchange rates consequent
upon the rapid depreciation of the cedi likewise stimulated the growth of smuggling
to neighbouring countries. This trend was fueled by low producer prices which were below
50 per cent of the level sustained in neighbouring Cote d’Ivoire and Togo.
11 S. Commander / J. Howell / A. Wayo Seini, Ghana: 1983-87, in: Structural Adjustment and
Agriculture: Theory and Practice in Latin America and Sub-Saharan Africa, James Curry Ltd.,
1989, pp. 107-126.
421

The trend in exchange rate naturally led to the reduction of export earnings and thus
Ghana’s capacity to import. Furthermore it reduced the tax base and exacerbated the budget
deficit. The diminished capacity to import was associated with rapidly falling capacity
utilization and investment in domestic industry. By the early 1980s, the Ghanaian economy
was thus marked by rampant inflation, abnormally low investment levels, critical shortage
of foreign exchange, a highly reduced access to foreign borrowing, a fall in the production
of food, minerals and manufactured goods, dislocation of the transport and communications
system through lack of maintenance and unavailability of spare parts, acute shortage of
consumer goods and industrial raw materials. Output from the core of agricultural sector
was constrained by not only inappropriate pricing and taxation policy but also inadequate
levels of public investment in the sector. Producers shifted increasingly into non-tradeable
production but because of marketing constraints this was further associated with low levels
of market release and high absolute price levels for basic goods. By 1983, the entire
economy had slid into a chaotic state with disastrous consequences for agriculture.
6. Stabilisation and Adjustment
The shocks outlined in the preceding section interacted in the early 1980s to cause the
complete collapse of Ghana’s limping economy. The terms of trade fell from an average of
1.1 percent in the period 1960 to 1970 to an average of -1.3 percent between 1970 and
1983. A severe drought accompanied by widespread bush fires reduced agricultural output,
and Nigeria expelled over one million Ghanaian workers. In response to this crisis, in April
1983, the government initiated a sweeping stabilization and structural adjustment programme.
12
The first phase of the programme (1983 to 1985) dubbed the “stabilisation” phase, aimed at
halting the decline in the tradeables sectors and for re-establishing the conditions for higher
overall growth. The key policy changes included exchange rate and trade policy reforms
that established a more realistic exchange rate; prices and incomes policy that restored
producer price incentives; fiscal and monetary policies aimed at the reduction of the budget
deficit to a manageable level and sector specific programmes. Exchange rate reform however,
received priority and a series of devaluations were embarked upon between 1983 and
1986. This was accompanied by tighter monetary and credit control policies that helped to
keep domestic inflation rates down at an annual average of between 15 to 35 percent.
Being the largest sector of the economy agriculture naturally became the target of policy
intervention. It very much needed such intervention since agriculture was going through
enormous problems: the most notable were inadequate and untimely supply of inputs such
12 Republic of Ghana, The Economic Recovery Programme (ERP), 1983-86, Accra, Ghana.
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as fertilizer, insecticides, cutlasses etc; inadequate research and extension services; a contracting
cocoa industry; severe bottlenecks in transportation and storage of farm produce
and inadequate producer price structure for major crops. Animal production suffered from
erratic supply of animal feed and concentrates while fish declined in supply in the domestic
market due to shortage of marine engines and fishing gear. Thus, sectoral reforms gave
agriculture the highest priority.
As part of the ERP, a programme for the agricultural sector: “Ghana Agricultural Policy –
Action Plans and Strategies 13 (1984 – 86)” was implemented. Highlights of the plan
included self-sufficiency in the production of cereals; maintenance of adequate levels of
buffer stocks of grains, particularly maize and rice, to ensure availability of food during the
lean season (March – July); price stability and provision of maximum food security against
unforeseen crop failure and other natural hazards. The government’s strategy was to
emphasise maize, rice and cassava during the three-year period and increase output by
increasing yields in selected high potential areas, including irrigated project areas, while
encouraging production in other less endowed areas. The main thrust of agricultural policy
in the first phase of the ERP was, however, the realignment of cocoa prices that was aimed
principally at shifting domestic terms of trade in favour of cocoa – the main foreign
exchange earner whose production went down drastically during Ghana’s economic depression.
In the second phase of economic reforms (1986-88), policies aimed principally at steering
the economy towards long term growth and government investment was focused on exportpromoting
development of infrastructure. Macro-economic policies and efficient management
continued to receive priority. This was geared principally towards improvements in
the structure of incentive so as to spark off and maintain a momentum of increasing production.
Greater emphasis on sectoral reforms was aimed at laying the basis for reassured
vigorous and efficient growth in the key sectors of agriculture, energy, industry, education
and health. The financial and banking sector underwent some reforms aimed at making the
sector more efficient and responsible to its role in facilitating economic activity throughout
the economy.
The second phase of economic reforms emphasised increased productivity and internal
price stability in the agricultural sector. The government actively promoted cereal production
in pursuit of food security objectives. For example, every year the government raised
the guaranteed minimum price for maize and rice, which had been in operation since the
late 1960s, and subsidies of essential farm inputs such as fertilisers, machinery, and other
agricultural chemicals continued, though on a reduced scale.
13 Republic of Ghana, Ghana Agricultural Policy – Action Plans and Strategies (1984-86), Accra,
Ghana.
423

Under the third phase of the adjustment process (liberalisation and growth phase), which
started in 1989, the major goals included deregulation of commodity and service markets to
reduce domestic price distortions, as well as liberalisation of export and import markets.
Many Ghana governments had imposed restrictions on trade in order to reduce imports and
improve upon the balance of payment situation. The restrictions had taken many forms
including the form of higher tariffs on imports, quantitative controls and administrative
regulations. Ghana’s trade liberalization policy actually came into full effect when the
import licensing system was abolished in 1986. The import liberalization was aimed at
efficient allocation of scarce resources so as to encourage only the production of commodities
over which the country has comparative advantage. The implementation of trade liberalization
policy has made it possible to freely import machinery and equipment and consumer
goods including food commodities without the hassle previously associated with the
control regime.
The food and agricultural development strategy of the government was set out in the
“Medium Term Agricultural Development Programme 14 (MTADP)”. The MTADP was
initiated in 1988 and put in place in 1991, under the conviction that there was a need
towards a more meaningful food and agricultural policy that would consolidate the gains
made so far in the agricultural sector under the Structural Adjustment Programme. The goal
of the strategy was to help provide the enabling agricultural environment for the efficient
production of food and agricultural raw materials at world competitive prices by encouraging
the production, processing and marketing of those commodities in which Ghana has
comparative advantage.
Thus, certain specific policies and strategies were addressed to enhance domestic food
production and these need to be highlighted. These were in the areas of input supply and
distribution; input price subsidies; production credit; producer prices; and market outlet for
food crops. On input supply and distribution, it is pertinent to note that until recently the
production, imports and distribution of farm inputs such as seeds, fertilizers, insecticides,
fungicides, small hand tools, motorized equipment etc. were undertaken by government
agencies. This policy was, however, abolished in 1990 in response to government’s privatization
policy in order to encourage the private sector to take over this activity and promote
competition in the input market. The objective was to promote efficiency in the input market
and ensure availability and timely supply of these inputs to the farmer thereby lowering
cost and increase benefits to farmers. Unfortunately the response of the private sector to
14 Ministry of Food and Agriculture, Medium Term Agricultural Development Programme
(MTADP): An Agenda for Sustained Agricultural Growth and Development (1991-2000),
PPMED, Accra, 1990.
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this policy reform has been slow and has resulted in decreased availability and high prices
of purchased inputs. 15
Among the major measures, which were applied to encourage the use of modern and
improved inputs were direct and indirect subsidies. Input price subsidy has been applied
worldwide as an incentive tool due to its effectiveness in influencing the adoption of new
technology, resource allocation and addressing income disparity between agriculture and
other economic sectors. In Ghana, the prices of all inputs and services handled by public
agencies were directly subsidized until the end of 1990. The subsidized inputs included
fertilizers, improved seeds, production credit as well as insecticides, fungicides, spraying
machines and other simple hand tools used in cocoa cultivation. The indirect subsidies
were in the form of reduced or no tariffs on all agricultural inputs including heavy machinery
such as tractors and combine harvesters imported for direct use or distribution by the
private sector.
The direct input subsidies were phased out over various periods that did not exceed five
years and ended in 1990. The input price subsidies were abolished, partly because of its
substantial financial burden on the government. The withdrawal of subsidies has been
associated with a sharp rise in the prices of farm inputs especially fertilizers and a decline
in the use of these inputs. On the average the prices of most agricultural chemicals used in
cereal production increased in excess of 40 percent per annum between 1986 and 1992. 16
As such, many Ghanaian have advocated the restoration of the subsidy policy, arguing that
such policies existed not only in several developed countries but also in some of the countries
from where Ghana imports food items, thereby putting Ghanaian farmers at a considerable
disadvantage in competition.
Among the essential farm inputs, the availability of production credit was conspicuously
inadequate and this constrained, to a large extent, the adoption and extensive use of modern
agricultural inputs in the country, particularly among the small-scale farmers who usually
obtain production credit from both formal and informal financial markets but mainly from
the latter. The informal credit is provided mainly by friends, relatives, traders, private
money lenders and private groups through groups such as susu (a rotating savings and
lending scheme). These are mainly short-term loans, which are used predominantly for
consumption rather than for production. The interest rates have traditionally been quite
15 C.D. Jebuni / A. Wayo Seini, Agricultural Input Policies Under Structural Adjustment: Their
Distributional Implications. Cornell Food and Nutrition Policy Programme. Working Paper No.
31, Ithaca, New York, 1992, pp.15-20.
16 S. Asuming-Brempong, Exchange Rate Liberalisation and Input Subsidy Removal, in: S.A. Breth
(ed.), Issues in African Rural Development, No. 2, Winrock International Institute for Agricultural
Development, 1994.
425

high due partly to the high risk of granting the loans without adequate collateral and the
high rate of default in payment.
The policy to provide formal credit to small-scale farmers in particular and for agricultural
development in general resulted in the establishment of the Agricultural Development Bank
(ADB) in the early 1960s. Besides the ADB, the commercial banks were obliged as a
matter of policy to lend not less than 25 percent of their loanable funds to the agricultural
sector and also at reduced interest rates. These policies were abolished in 1990. Subsequently,
the interest rates for agricultural loans have been raised to levels comparable to
those charged for non-agricultural loans. Agriculture is at a considerable disadvantage with
respect to commercial interest rate determination due to the high risk in agricultural production,
high rate of default in repayment and the high cost of administering loans to the
many small-scale farmers.
The producer prices of some agricultural products received government support for several
decades. Guaranteed Minimum Prices (GMP) were provided for some food crops, notably,
maize and rice, which together accounted for about 5 percent of agricultural GDP. The
producer price policy intervention was intended to ensure that the producers received
remunerative prices and therefore, adequate incentives for increased production. The
assumption was that the market failed to pay remunerative prices for the farm produce. 17 As
part of the general government policy of non-interference and privatization of economic
activities under the SAP and after evaluation of the price support policy, the GMP was
abolished in 1990. The prices of all food crops are now determined in the open market and
the prices of raw materials are determined through negotiations between the producers and
the buyers.
The problem of finding outlets to dispose off the marketable surplus of small-scale farmers
often serves as a disincentive to these farmers to increase their production. As part of the
solution to the problem, the Ghana Food Distribution Corporation (GFDC) was established
in 1971 to trade alongside the private traders, particularly in providing market outlets for
farmers located at remote farming villages. However, the GFDC was unable to perform its
task effectively. On the average, it handled less than 10 percent of the marketable surplus
grains and less than 10 percent of other foodstuffs annually. The policy of direct public
involvement in the distribution of food crops in the country also diverted attention from
assisting the private traders to perform their activities efficiently and effectively. The GFDC
was therefore earmarked for divestiture under policy reforms.
17 S. Asuming-Brempong, Ghana’s Rice Policy, in: Africa Development, vol. 14, 1989, No. 4, pp.
426
67-82.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

7. Era of the New Democratic Dispensation
Ghana returned to multi-party constitutional rule in January 1993 following a highly disputed
general election. The vision of the government became one of making Ghana a
middle income country. In 1995, the government therefore launched Ghana’s Vision 2020
programme aimed at ushering the country into an era of sustained accelerated growth that
will transform Ghana from a poor indebted low income country into a prosperous middle
income nation by the year 2020. In line with this objective, the overall GDP was targeted to
increase to an average growth rate of about 8 percent over the planned period from the
average of about 5 percent over the past decade. Agriculture is expected to play a pivotal
role in bringing about the intended economic transformation and its consequent positive
impact on poverty reduction and accelerated improvement in the quality of life in Ghana.
Food security and poverty reduction assumed centre stage in Ghana’s agricultural policy
under the new democratic dispensation. Consistent with the critical role agriculture has to
play in bringing about sustainable food security and poverty reduction and its overall
impact on economic growth, the Ministry of Food and Agriculture (MOFA) formulated an
Accelerated Agricultural Growth and Development Strategy that is expected to guide the
agricultural sector in the realization of the Ghana Vision 2020 programme. This strategy is
designed to increase the sector’s average annual growth rate from the current 4 percent
(1995–1998) to about 6 percent by 2020. 18 The strategy is consistent with two basic orientations
of government: (i) reliance on the private sector to lead investment and economic
growth and, (ii) devolution of significant responsibilities from central government to local
government (District Assemblies).
The overall goal of the Accelerated Agricultural Growth and Development Strategy is to
provide a framework within agricultural development policies and programmes can be
designed and implemented. The strategy is based on the realization that Ghana’s vast agricultural
potential can be exploited in a systematic, cost effective and sustainable manner
only if its agricultural production and distribution processes are driven by significantly
improved access to domestic and foreign markets in response to changing consumer
demands. One of the main focuses of the strategy is to promote access of agricultural commodities
for which Ghana has comparative advantage or can develop such advantage to
satisfy domestic requirements for food and raw materials and for export into regional and
other international markets. This involves placing emphasis on increased productivity and
price competitiveness at the production and postproduction levels.
18 Ministry of Food and Agriculture, Republic of Ghana, Accelerated Agricultural Growth and
Development in Support of Ghana’s Vision 2020, Accra, Ghana, 2001.
427

The policies and programmes designed to support the achievement of the objectives of the
Accelerated Agricultural Development Strategy are based on four major elements:
– Development and improved access to technology for sustainable natural resource management;
– Improved access to agricultural financial services;
– Improved rural infrastructure;
– Enhanced human resource and institutional capacity.
To be successful in promoting carefully selected agricultural commodities through
improved access to markets, all operators in the agricultural production process, namely,
researchers, extension workers, input suppliers, farmers, processors, exporters and the
public sector responsible for the provision of support infrastructure must recognize and
respect their interdependent roles in making Ghana an efficient, competitive and reliable
supplier of agricultural commodities in the domestic, regional and export market.
In the new democratic dispensation, government intervention in the agricultural sector is
being restrained as much as possible to the establishment of transparent political, social and
legal ground rules in circumstances where private supply of goods and services remain
below socially optimum levels and where market access, contractual and co-operative
mechanisms fail to effectively promote and coordinate production and marketing activities.
Government is increasingly directing its efforts in undertaking or supporting the provision
of public goods and services that give rise to significant externalities or economies of scale.
Commonly, these include the provision of access roads to farming areas, port facilities,
power, water, health services, production and marketing research, quality control, market
information services and any other service that will improve Ghana’s competitiveness and
facilitate the integration of Ghana’s markets into the global markets.
Thus, policies of government under the new democratic dispensation have entrenched a
liberalized market economy in Ghana. The policies have increased competition for the local
production of some agricultural commodities as well as their imports. For example while
domestic production of rice, which has become an important staple food, has improved
significantly, observers are worried by the surge in rice imports. Indeed, rice is the most
important cereal import and about half the rice consumed in Ghana each year is imported
by way of commercial imports and food aid. This is significant because rice consumption in
Ghana is growing rapidly, particularly among urban dwellers. Indications are that more rice
has been imported since 1990 when the trade liberalization policy came into effect. For
example, rice imports increased from 116 thousand metric tons in 1989 to 216 thousand
metric tons in 1992, an increase of about 86 percent. The import bill for rice was over
US$100 million in 2001. The heavy import of rice is making it difficult for domestic producers
to compete. In fact, it has been noted that in the short run, many of the domestic
producers have been unable to compete with imports coming from cheap sources, resulting
428
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

in some enterprises slowing down or actually collapsing. This has been particularly noted
in the case of rice, poultry, oil palm and cotton production. 19
8. Lessons Learned
The implementation of agricultural sector reforms after the slide to economic chaos generated
some major lessons. Reforms were supported and encouraged by the donor community.
An important lesson has been the intensive collaboration between the Government of
Ghana (GOG) and the donors in formulating the medium-term sectoral development strategy.
This resulted in a high degree of consensus on sectoral policy and institutional reforms
needed. This was, by and large instrumental in ensuring that the reforms specified in the
programme were implemented effectively and with a high degree of commitment. 20 However,
it is important to note that when the sale of government assets to the private sector is a
conditionality for government assistance, clear guidelines for these sales have to be established
and options defined in case no suitable private buyer can be found. Besides, lack of
precision in project documents can lead to disagreement between the donor and the
government concerning the interpretation of the terms of the conditionalities and to delays
in implementation.
Another major lesson learned was from the divestiture of agricultural parastatals and market
liberalization under agricultural policy reforms. These were necessary in order to provide
an enabling environment for more efficient farm production and marketing through
increased competition. However, these programmes need to be accompanied from the
beginning by measures that actively support private sector entry. Otherwise, there is the risk
that a void might be created, and the government might be pressurized to step back in and
satisfy unmet demand for marketing services, thus reverting to the original status of
government involvement in the agricultural sector as an operator rather than a policy
maker.
9. Conclusion
It is clear from the narrative that Ghana’s agricultural policies have often changed, almost
drastically, in line with changes in political regimes. While policies in the colonial era were
19 R.O. Adutwum, Policies and Strategies for Food Security in Ghana. A Paper Presented at a
Researcher, Policy Maker, Civil Society Dialogue Workshop organised by Reseau Ghaneen of
SADAOC Foundation, ISSER, University of Ghana, Legon, November, 2001, pp. 10-17.
20 See Ministry of Food and Agriculture, Republic of Ghana, Accelerated Agricultural Growth and
Development Strategy in Support of Ghana’s Vision 2020, Accra, 2001, pp. 19-29.
429

geared towards the needs for raw materials of the colonial power, Britain, the dynamism of
agricultural policies in the post-independence era has been dictated mainly by the political
ideology of the government in power. This perhaps accounted for the confused and
unstable state in which agriculture, and indeed the entire economy, found itself by the end
of the 1970s leading as it were to low production and widespread food shortages. The
major lesson learnt from the chaos is that pragmatism should be the guiding principle in the
development of sustainable agricultural growth. It is this pragmatism that appears to be the
driving force of Ghana’s agricultural policy in this new era of democratic dispensation
where debate and consensus building have played a major role in shaping the future of
Ghana’s agriculture. That future seems to be anchored, at the moment, on comparative
advantage and trade. Through trade Ghana can grow and export the commodities in which
it has comparative advantage and import those it cannot grow.
430
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

AUS POLITIK UND WISSENSCHAFT
The 1999 Nigerian Constitution: Accuracy and Acceptability
of the Census Results
By Eyinnaya S. Nwauche, Port Harcourt, Nigeria
I. Introduction
One of the fundamental problems of post-colonial Nigeria is the accuracy and acceptability
of census results. The first national population census in independent Nigeria took place in
1962. It was cancelled after heated exchanges of accusations between the then three
regions, each accusing one another of inflating population figures in its area of authority.
According to the premier of Eastern Nigeria, the rumpus over the 1962 census arose from
the fact that the preliminary results showed that the Eastern and Western regions (comprising
the South of Nigeria) had a total population which was a little more than that of the
North. Thus when the North, whose figures were the first to be announced over the radio
realised this fact, it ordered a supplementary count which resulted in the addition of nine
million people to the figures of Northern Nigeria. The North thereafter counter accused the
East of inflation of census figures, making special mention of the discovery of villages in
Eastern Nigeria.
Another census was hurriedly took place in 1963 so as to produce population figures for
use in delimiting the constituencies for the General Elections of 1964. After the close of
field enumeration, it took the Census Board over three and a half months to announce the
preliminary figures. The delay, according to the Board was due to the fact that the census
figures had to undergo a series of exhaustive tests to ensure accuracy and acceptance.
Without such thorough checks, the Board argued, the Governments of the Federation and
the general public will have little or no confidence in any population figures. That was a
true statement, but all the same the figures which were described as ‘worse than useless’ by
the Eastern Nigeria Government showed ridiculous growth rates of 5.65 percent for Northern
Nigeria, 4.76 percent for Eastern Nigeria and 7.28 percent for Western Nigeria for the
inter-censal period 1953 to 1963.
431

The results of the 1973 census was much worse because before thorough checks were
carried out, the Federal Military Government announced the result. The controversy arose
form the fact that the figures announced by General Gowon gave the northern states 64.42
percent of the total population of Nigeria as compared with 53.50 percent for 1963, 55.36
percent for 1952/53 and 57.03 percent for 1931. The 1973 census was cancelled due to the
insidious political unrest it created. The third attempt at a census in 1991 was inconclusive
and it was rejected by the 1994/1995 Constitutional Conference. The Federal Military
Government overturned that rejection, and the result is still in use. It is a well known fact
that the main reason why population figures have come to assume such importance in the
power politics of Nigeria is that for a very long time, it constituted the basis for the disbursement
of the nations revenue. Bala Takaya 1 states that: “If the issue of revenue allocation
ignited the fire of conflict among Nigeria’ federating units, disputes over population
census figures intensified its heat close to a melting point. This is so because, in place of
the derivation principle, population size was adopted as the main criterion not only for the
revenue sharing exercise but also as the basis for the distribution of virtually all allocable
values, roles and federal services. The larger a region’ quantum population size, the higher
its revenue shares from the DPA (Distributable Pool Account).” 2 The immediate past
Chairman of the Senate Committee on Population (Sen Martins-Yellowe) agrees: ‘At the
root of controversies and credibility crisis that has bedevilled all post-independence
attempts at head-count is the political chicanery of major ethnic groups over power and
resource control, and over the allocation and distribution of revenue.’ 3
It is therefore important to bear in mind that one of the key issues in the accuracy and
acceptability of census results is the function of such results in the allocation of federation
revenue. Thus, if the function determines the allocable resources, then the result becomes
very important and may ultimately lead to falsification, inaccuracy and unacceptability. A
simple solution is to de-emphasize the utility of census result. That will be utopian because
people affect significantly the availability and enjoyment of resources. Indeed population is
still very important in the inter state revenue allocation criteria 4 and section 162(2) of the
1999 Constitution provides that population shall be one of the criteria to guide the President
and the National Assembly in sharing proceeds of the Federation Account.
1 Takaya, B., The Structure of Conflict in Nigerian Federalism, in: J. Isawa Eliagwu / R.A. Akindele
(eds.), Foundations of Nigeria’s Federalism: 1960-1995, Abuja, National Council of Intergovernmental
Relations, 71.
2 Ibid at pp. 80-81.
3 Nigeria and the Census Question’ (2001) The Guardian (Nigerian) Thursday June 14 , p. 7.
4 See O. Fajana, Three-and-a Half Decades of Fiscal Federalism, in: J. Isawa Elaigwu / R.A. Akindele
(eds.), supra note 1, pp. 105, 118-119. Population has been a significant criteria of revenue
allocation system recommended by different Commissions recommended to study the matter: Sir
Jeremy Raisman (1958); Okigbo (1981) and National Revenue Mobilisation and Fiscal Commission
(1989).
432
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Since population is still important and since accurate and acceptable census has to be
carried out to enable proper planning and allocation of resources, it becomes easy to understand
the aim of the constitutional provisions in the 1999 constitution to ensure accuracy
and acceptability of census results. Whether they actually do so is to be seen after a consideration
of the provisions.
This paper critically examines the provisions of the 1999 Constitution of the Federal
Republic of Nigeria to ascertain whether they are adequate in ensuring the accuracy and
acceptability of census results. The matters considered herein constitute non technical
issues that complement the technical issues which ensure a successful census.
II. Constitutional Provisions on Population Census
The 1999 constitution provides for the functions, composition and proceedings of the
National Population Commission 5 which is the agency enabled to deal with population
matters. It also makes provisions for the acceptability of census results.
1. Functions of the National Population Commission
Paragraph 24 of the third schedule to the Constitution confers the National Population
Commission with the following functions:
(a) undertaking periodical enumeration of population through sample surveys, censuses or
otherwise;
(b) establish and maintain a machinery for continuous and universal registration of births
and deaths throughout the federation.
(c) advising the president on population matters;
(d) publishing and providing information and data on population for the purpose of facilitating
economic and development planning; and
(e) appointing, training or arranging for the appointment and training of enumerators or
other staff of the Commission.
2. Composition of the Commission
Paragraph 23 of the third schedule of the 1999 Constitution provides that the Commission
shall consist of 38 members made up of a chairman and one person from each State of the
5 Established by Section 153 (I) of the 1999 Constitution.
433

Federation and the Federal Capital Territory Abuja. 6 The chairman and members of the
Commission are to be appointed by the President of the Federal Republic of Nigeria after
consultation with the Council of State. The appointment has to be confirmed by the
Senate. 7 To be qualified to be appointed a Chairman or member of the Commission, Section
156 of the Constitution provides that the person must be qualified to be elected a
member of the House of Representatives, 8 must not be disqualified for election as a member
of the House of Representatives, 9 and within the preceding ten years has not been
removed as a member of certain Federal Executive bodies 10 or as holder of any other office
on the ground of misconduct. The eligibility of a person employed in the public service is
guaranteed because the Constitution deems the person to have resigned his appointment as
from the date of appointment. 11 The term of office for non ex-officio members is five
years 12 which is renewable. 13
The chairman and members of the Commission may be removed from office by the President
acting on an address supported by two-thirds majority of the Senate praying that he be
so removed for inability to discharge the functions of the office (whether arising from
6
See also section 154 (I) of the Constitution.
7
Section 154 (3) ibid.
8
Section 65 of the Constitution provides that such a person must be at least 30 years of age and
educated up to at least School Certificate level or its equivalent.
9
Section 66 of the Constitution provides that a person is disqualified if he has voluntarily acquired
the citizenship of another country; he is declared to be a lunatic or of unsound mind under any law
in force in any part of Nigeria; he is under sentence of death or sentence of imprisonment or fine
for an offence involving dishonesty or fraud or any other sentence; he has within a period of less
than 10 years before the date of election been convicted and sentenced for an offence involving
dishonesty or found guilty of offence involving dishonesty or found guilty of contravention of the
Code of Conduct; he is an undischarged bankrupt under any law in force in any part of the country;
he is a person employed in the public service and he has not withdrawn, resigned or retired
thirty days before the date of election; he is a member of secret society; he has been indicted for
embezzlement or fraud by a Judicial Commission of Inquiry or an administrative Panel of Inquiry
or a Tribunal or he has presented a forged certificate to the Independent National Electoral Commission.
These provisions do not apply during the pendency of an appeal lodged against
adjudgement of lunacy; declaration of unsound mind, sentence of death or imprisonment or
adjudgement of bankruptcy.
10
The bodies are the Code of Conduct Bureau; Council of State; Federal Character Commission,
Federal Civil Service Commission; Federal Judicial Service Commission; Independent National
Electoral Commission, National Defence Council; National Police Council; National Security
Council; Police Service Commission and Revenue Mobilisation Allocation and Fiscal Commission.
11
Section 156 (2) of the Constitution. This provisions seems to conflict with the provisions of
section 66 (1)f which requires withdrawal resignation or retirement 30 days before an election.
12
See section 155 (1)c of the Constitution.
13 See section 156 (3) ibid.
434
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

infirmity of mind or any other cause) or misconduct. 14 In addition section 157 (2) of the
Constitution provides that all members of the Commission shall cease to be members if the
President declares a National Census Report as unreliable and the report is rejected. The
composition of the Commission has great implications for the proper conduct and success
of a census. The National Population Commission that conducted the 1991 census was
made up of a chairman and seven commissioners as provided for in the National Population
Commission Decree 1989. That Decree practically repealed paragraph 13 of Part 1 of the
third schedule to the 1979 Constitution which has the same provisions on composition of
the Commission as the 1999 Constitution. The National Census Board of 1972-1975 also
had a large membership of 27 members half of which was made up of representatives from
each of the then 12 States of Nigeria. The presence of these States representatives in the
National Census Board 1972-1995 resulted in a situation where they:
“(...) believed that their main duty was to protect the interest of their state. As a result,
instead of working to ensure that the census figures from their state were accurate and
reliable, many of them were concerned with working to ensure that their states were not
cheated in the census inflation spree that each of them, out of suspicion of the others,
appeared convinced would occur” 15
These remarks are very much applicable to a commission that is composed in accordance
with the 1999 Constitutional provisions. A Population Commission with representation
from each state is unworkable. Rather the most effective way to depoliticise census in
Nigeria at least to start with is to replace the one member per state provision in the constitution
with a much smaller number, representing the major geo-political zones as has been
the case since 1988. Alternatively a two tier structure can be introduced to the Commission.
The commission will be made up of Board of Commissioners of a maximum of seven but
not less than five in addition to a chairman who should be an experienced and respectable
retired public officer. An Advisory body made up of representatives of each of the states of
the Federation can exist to advise on policy issues.
3. Independence and Proceedings of the Commission
Section 158 (2) of the Constitution guarantees the independence of the Commission in
certain respects. The Commission is not to be subject to the direction and control of any
other authority or person:
(a) in appointing, training or arranging for the training of enumerators and other staff of the
Commission to assist in the conduct of population census;
14 Section 157 (1) ibid.
15 See R.K. Udo, Population Census in Nigeria: Depoliticization, commissioned paper presented to
the Political Bureau 1986, p. 25.
435

(b) in deciding whether or not to accept or revise the return of any officer of the Commission
concerning the population census in any area or part of the Federation;
(c) in carrying out the operation of conducting the census; and
(d) in compiling its report of a national census for publication.
The quorum of a meeting of the Commission is one third of the members. 16 A member is
entitled to one vote and the decision of the Commission shall be reached by a majority. 17
The Chairman is endowed with a casting and deliberative vote. 18 The issue of quorum is
critical as it is the basis for the legitimacy of a particular meeting.
4. Report of a National Population Census
When the Commission has conducted a census, the provisions of section 213 of the Constitution
govern its acceptability. The report shall be delivered to the President by the
Chairman of the Commission. The President shall within a period of thirty days thereafter
lay copies of the report before the Council of State 19 which shall consider the report and
advise the President whether to accept it or reject it. Where the Council advises the President
to accept the report, he shall accept same and lay the report on the table of each House
of the National Assembly. Where the President has done this, he shall publish it in the
Official Gazette of the Federal Government for public information. Where the Council of
State advises the President to reject the report upon the ground that the population census
contained in the report is inaccurate or that the report is perverse, the President shall reject
the report accordingly and no reliance shall be placed on the report whatsoever. It is
important to note that none of the Houses of the National Assembly nor any of the State
House of Assembly has a role to play in the acceptability of the result. However the Council
of State indirectly play a role as Governors are members of the Council. Therefore their
acceptance or otherwise of the result will reflect in the decision of the Council of State
whether to advise the President to accept or reject the census result. The opinion of members
of the Council of State can be shaped by the conduct of the population census. The
accuracy of the results obtained thereby will therefore play a pivotal role since this will lead
to widespread acceptability of the result and therefore the advise of the Council of State to
16
Section 159 (1) ibid.
17
Section 159 (2) ibid.
18
Section 159 (3) ibid.
19
The Council of State is made up of the President who shall be Chairman; the Vice President who
shall be the deputy Chairman; all former presidents of the Federation; and all former Heads of the
Government of the Federation; all former Chief Justices of the Federation; the President of the
Senate; the Speaker of the House of Representatives; all Governors of the States of the Federation
and the Attorney General of the Federation.
436
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

the President to accept the result. A number of pertinent questions arise from the provisions
on acceptability outlined above. Why should the National Population Commission submit
the census report to the President instead of proceeding to publish it? Why is it the Council
of State rather than experts in demography and statistics that should advise the President to
accept or reject the census report? How does the census Tribunal report affect the functions
of the Council of State? It seems very clear that in order to depoliticise census, the sections
of the constitution dealing with the census should be reviewed to give the commission full
powers to conduct and release census without reference to the President and the Council of
State. This position is strengthened by the rules of Procedure of the Census tribunals which
is considered below.
To achieve accuracy in population census, the whole format of the institutional structure of
the National Population Commission must be considered. Thus the constitutional provisions
which seek to ensure the independence of the operations of the Commission will form
only a part of the story. Since the Commissioner whose appointment, tenure of office,
proceedings and removal are guaranteed in the constitution are not the persons to go to the
field, we must look elsewhere to ascertain whether we have in place enough provisions to
ensure that the data on population census obtained is accurate. And it is first to the National
Population Commission Act that we turn to. 20
Some of the provisions of the Act which have not been impliedly repealed by the 1999
Constitution, 21 seek to ensure the accuracy and acceptability of population census. These
provisions criminalise certain actions or omissions to act with respect to the census. Firstly
section 17 of the Act declares it unlawful for any State Government to debate discuss or
deal with or require the State office or any staff of the commission to release to the State
Government, population figures (or matters relating thereto) of the State in question without
the authority in writing of the Commission. Any person who without such approval (a)
communicates or releases any information concerning population figures of a State to the
State government or members thereof; or (b) table for discussion at a meeting of the State
Government, the population figures of the State; or (c) treats engages in or takes part in
debating the population figures of the State at a meeting of the State Government shall be
guilty of an offence under this section and liable on conviction to an imprisonment of not
less than five years without the option of a fine.
20
This Act was promulgated as Decree 23 of 1988. It is now Chapter 270 of the laws of the Federal
Republic of Nigeria 1990. Hereinafter referred to as the Act.
21
Section 1 (3) of the 1999 Constitution provides that if any other law is inconsistent with the
provisions of the Constitution, this constitution shall prevail and that other law shall to the extent
of the inconsistency be void
437

Secondly section 18 of the Act imposes a penalty of a fine of N 10,000 (Ten thousand
naira) or 3 years imprisonment or both on anybody employed to carry out the commission’
mandate and who falsifies returns.
Thirdly section 19 of Act imposes the same punishment on any person who employed to
carry out the Commission’ mandate makes an unlawful disclosure of information acquired
in the course of his activities; or fails to comply with or contravenes any other term or
condition of his oath. 22 Anybody who having received unauthorised information discloses
same will also be guilty under this section. Section 20 of the Act imposes a penalty on
person who is required to furnish information, estimates, returns or particulars under the
Act and who fails to do so. 23 The punishment on conviction is five hundred naira (N 500)
or imprisonment for six months or to both. If after conviction the person continues to flout
the requirement to furnish information, estimates or returns or particulars shall be guilty of
a further offence. If however the person supplies the information, estimate, return or particulars
he and they are false in any material particular, he shall be guilty of an offence if it
can be proved he did so knowingly or recklessly. 24
Fourthly a series of offences are created by section 21 of the Act. If a person presents himself
to be counted more than once or misleads the official employed in that regard to count
him more than once, or aids, abets, counsels procures any person to be counted more than
once, he is guilty of an offence. 25 Any person who during the compilation of any national
census or during any enumeration exercise knowingly refuses to present himself for counting
or refuses to get his thumb dubbed with indelible ink after such counting or obliterates
or attempts to obliterate or remove any indelible ink dubbed on his thumb during the
enumeration period is guilty of an offence. 26 If any person at any time before or during the
compilation of any national census or during any enumeration exercise causes or procures
any other person to leave the place at which the other ordinarily resides for another place
with intent that such other person may be counted at the new place or organises or brings
about the movement of a group of people for the same purpose, he shall be guilty of an
22 It is a defence for the person to prove that he did not know and had no reasonable means of knowing
that he was required to furnish that information or those estimates, returns or particulars or
had other reasonable excuse for such failure.
23 Section 28 of the Act requires the Chairman and Commissioners to swear to an oath of Allegiance
contained in the seventh schedule and an oath of secrecy contained in the Act. Staff of the Commission
swear only to an oath of Secrecy.
24 The penalty is N 1,000 or twelve months imprisonment.
25 The penalty is a fine of N 10,000 or 3 years imprisonment or both.
26 The penalty is a fine of N 500 or imprisonment for 6 months or to both such fine and imprison-
438
ment.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

offence and liable on conviction to a fine of one thousand naira or imprisonment for 12
months or both.
Fifthly, section 22 of the Act provides that any person who wilfully and without lawful
authority destroys defaces or mutilates any form of notice or other documents containing
information obtained in pursuance of activities of the Commission or the number of the
house pasted on the premises for the purpose of the census or other surveys shall be guilty
of an offence and liable on conviction to a fine of N10,000 or imprisonment for 3 years or
both.
Sixthly, section 25 of the Act allows the Commission to enter any premises and make any
inquiry for the execution of its mandate. 27
The criminalisation of certain conduct or omission to act is designed to ensure that accurate
census is obtained. As we noted earlier the legitimacy of this exercise has a role to play in
the acceptability of the result by the Council of State and the recommendation to the President.
Unfortunately conflicts over figures will arise and the acceptability of the census may
be in issue. For example the acceptance by the Council of State of the census results does
not mean that all controversies over the result is thereby extinguished. Since the Council is
required to adopt its decision by a majority, is it permissible for any State perhaps in the
minority, or even in the majority to challenge the result in a court of law. Theoretically this
is possible, as there is no hindrance to the scope of judicial review in the Constitution. In
other words the basis and interpretation of inaccuracy and perverseness which are to be
relied on by the Council can be subject of judicial inquiry, and/or review. This is welcome
as judicial review remains a veritable tool for ensuring acceptability. For its absence may
stifle genuine control. In this regard, section 26A of the Act; 28 establishes Census Tribunals,
in designated centres to hear complaints and objections to census results as they relate
to specific Local Government Areas or Localities. The Tribunals, which shall consist of a
chairman and 2 other members who shall be persons of unquestionable integrity and have
not been involved in party politics, shall be appointed by the Chief Justice of the Federation.
The Chairman shall be a person who has held office or qualified to hold office of a
Judge of a High Court, while one of the other 2 members shall be a legal practitioner who
has been so qualified for a period of not less than 5 years while the other person shall not
be a legal practitioner. Where any complaint or objection is upheld by the Census Tribunal,
the President may order a statistical verification or a recount of the particular area concerned
in order to correct the anomaly. Suppose however that the Tribunal rejects any
27 The punishment on conviction is a fine of N 500 or imprisonment for six months or to both.
28 Inserted by the National Population Commission (Amendment) Decree 1991. Another amendment,
Decree 26 of 1992 inserts a third schedule to the Principal Act. The said schedule contains
the rules of procedure to be adopted by the Tribunal.
439

complaint or objection? Is the matter over or is there an avenue of appeal. An appeal lies to
the Court of Appeal and then to the Supreme Court. 29 Our analysis above therefore makes
the ouster clause in section 29 of the Act in operative null and void and of no effect. The
ouster clause was inserted as a standard clause in legislation made during the military era
that did not take kindly to judicial review.
One of the provisions of the Rules of Procedure that has implication for the acceptability of
the result is the provision of rule 2 thereof that a complaint to a Census Tribunal shall be
presented within six months after the date on which the Census result is released. If the
President is required to submit the census result to the Council of State within thirty days of
the result being handed over to him by the Chairman of the Commission and there are
complaints before the Census Tribunal or the Court of Appeal and the Supreme Court, then
there cannot be a result that is to be submitted to the President. A way out of this conflict
will be to submit the result to the President with a report of complaint before the Census
Tribunals before the submission and thereafter as the complaints are made to enable the
decisions of the tribunal to be taken in to consideration. In line with this submission, since
no time limit is given to the Commission to submit its result to the President, it our submission
that the results be submitted not earlier than the period allowable for complaints to be
laid before the tribunal. In this regard it may be important to reduce the time limit in rule 2
to four months.
III. Conclusion
There is no doubt that the accuracy of census results is fundamental for national planning.
The acceptability of a result is linked principally to its accuracy. Accuracy in the Nigerian
context may be Herculean task; because of the perceived importance of the result. The
Constitutional provisions we have examined above seek to ensure independence of the
National Population Commission, the accuracy of the results and its acceptability by Council
of State and the President. The provisions are generally fair but require amendment.
Composition of the Commission and the procedure for the presentation of the result to the
President and the Council of State need to be reviewed. Bearing in mind the desperate
manner in which communities, local governments and State approach the census issue, it is
not far fetched to submit that one of the keys to accuracy and acceptability lies in the staff
and operatives of the Commission. Their integrity and honesty cannot be in doubt. In this
regard the conditions of service of these people should be very attractive. It is in this way
that they can substantially resist the gratification they are sure to receive in the field. The
same requirement of honesty and integrity should guide the President in the selection of the
Chairman and members of the Commission. They must be of impeccable credentials. That
29 Rule 44 of the Rules of Procedure ibid.
440
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

is why the constitution accords the Commission the pride of place amongst sensitive and
critical bodies such as the Code of Conduct Bureau, Council of State; Federal Character
Commission; Federal Civil Service Commission; Federal Judicial Service Commission;
Independent National Electoral Commission, the National Economic Council, etc. This is
one of the areas that the President should not bow to political considerations. The survival
of civil democratic rule demands no less.
441

BUCHBESPRECHUNGEN
Christian Tietje
Internationalisiertes Verwaltungshandeln
Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der
Universität Kiel
Duncker & Humblot Verlag, Berlin, 2001, 763 S., € 74,00
“Wirft man einen Blick auf Rechtsentwicklungen im internationalen System, die über das
Gemeinschaftsrecht hinausgehen, muß festgestellt werden, daß ihre Auswirkungen auf
innerstaatliche öffentlich-rechtliche Strukturen nahezu vollständig auf eine wissenschaftliche
Aufarbeitung harren”. Dieser Umstand veranlaßte Tietje, eine Habilitationsschrift
vorzulegen mit dem ehrgeizigen Ziel, “50 Jahre nach der grundlegenden Entscheidung des
Verfassungsgebers für eine internationale Offenheit der deutschen Rechtsordnung Strukturen
des internationalisierten Verwaltungshandelns in der Bundesrepublik Deutschland
aufzuzeigen” (S. 7). Diesen bisher kaum gebräuchlichen Begriff verwendet er, “um
zunächst zu verdeutlichen, daß sich das Untersuchungsinteresse auf Einzelbereiche des
Verwaltungsrechts und auf Verwaltungsaktivitäten insgesamt bezieht, die ihrer Struktur
nach international beeinflußt sind”; überdies verlange die “Komplexität der internationalen
Verflechtung der öffentlichen Verwaltung danach, eine rechtsdogmatische und rechtstatsächliche
Untersuchung vorzunehmen, die nicht ausschließlich auf die in weiten Bereichen
nationalstaatlich geprägten Rechtskategorien abstellt” (S. 25). In der Einleitung wird die
These formuliert, dieses internationale Verwaltungshandeln sei “in ein kooperatives System
komplexer Interdependenzen eingebunden”, das sich durch seine “Mehrebenenstruktur”
auszeichne (S. 26); damit könnten zugleich “grundsätzliche Struktur- und Systemaspekte
der öffentlichen Verwaltung in ihrer internationalen Dimension” herausgearbeitet werden,
die “neben dem internationalen Recht sowohl das Verfassungs- als auch das Verwaltungsrecht”
beachte (S. 27).
“Ansätze und Entwicklung eines Konzepts des internationalisierten Verwaltungshandelns”
– so Teil 1 – findet Tietje insbesondere bei Robert von Mohl und Lorenz von Stein, in
neuerer Zeit im “internationalen Wirtschaftsrecht” Georg Erlers. Damit wird die Brücke
zum nächsten (2.) Teil geschlagen, der (etwas gedrängter) “Entwicklung und gegenwärtigen
Stand der internationalen Zusammenarbeit in Verwaltungsangelegenheiten” darlegt, vom
Wiener Kongreß bis zur UN-“Familie”, und abschließend die Einbindung der Bundesrepublik
Deutschlands in das “internationale System der technisch-administrativen Aufgabenwahrnehmung”
kurz skizziert (und in einem Anhang näher ausführt). Leider läßt Tietje eine
genauere Bestimmung des “Technisch-Administrativen” vermissen. Vielmehr widmet er
sich exkursartig alsdann sozialwissenschaftlichen Erklärungsansätzen, “steuerungsorien-
442
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

tierten Sichtweisen” (S. 152), vom Funktionalismus bis zur global governance without
governments (S. 168 f.), bei der es darum gehe, “angemessene Strategien zu entwickeln, die
unter Anerkennung der weiterhin zentralen Rolle des Staates die Legitimität des sich vollziehenden
Rechtssetzungs- und Rechtsverwirklichungsprozesses garantieren”, und die als
“Synthese der rechts- und sozialwissenschaftlichen Theoriebildung” angesehen werden
könnten (S. 170). Teil 4 unternimmt eine “Grundlegung” im Hinblick auf die “verfassungsrechtliche
Stellung der Verwaltung als eigenverantwortlicher und eigenständiger internationaler
Akteur”. Werde Regierung als die “einheitlich auf das Gesamtschicksal der Gesellschaft
abzielende Staatsleitung” bestimmt, gelte dies auch für das auswärtige Handeln (S.
194); demgemäß sei die Verwaltung “immer dann eigener Akteur in auswärtigen Angelegenheiten,
wenn es um eine typischerweise ‚mehr angeleitete, ausgerichtete Tätigkeit, die
der Wahrnehmung der mehr technischen und wiederkehrenden Aufgaben, des Details, des
Lokalen dient‘” (K. Hesse) gehe, wie dies auch der Staatspraxis entspreche (S. 197). Aus
Art. 24 GG ergebe sich (als Staatsziel) eine Verpflichtung zu internationaler Zusammenarbeit
(S. 215), auch das allgemeine Völkerrecht kenne eine Kooperationspflicht, wofür
Tietje W. Friedmann und den WTO Appellate Body als wahrlich originelle Kombination
von Zeugen nennt. Das global governance-Konzept wieder aufgreifend, geht er dann im 5.
Teil auf die unterschiedlichen (völkerrechtlichen) Steuerungsinstrumentarien ein, die das
“Zusammenspiel von nationaler und internationaler Rechtsordnung” bestimmen (S. 240),
wobei ein Schwerpunkt bei dynamischen internationalen Vertragsregimes, vereinfachten
Vertragsänderungs- bzw. -ergänzungsverfahren liegt, des weiteren auf den rechtsordnungsimmanenten
Aspekten von soft law. Auch ökonomische Steuerungsmodelle werden
behandelt, wobei allerdings gerade die Internationalen Finanzinstitutionen kaum eines
Blickes gewürdigt werden, obschon surveillance und conditionality, von neueren Ausdifferenzierungen
der “internationalen Finanzarchitektur” ganz zu schweigen, hier durchaus
mannigfaltiges Anschauungs- und Belegmaterial böten. Das gilt auch für Verwaltungskooperation,
z.B. im Rahmen des Financial Stability Forum. Anders als sonst enthält dieser
Teil auch keine eigene Zusammenfassung.
Über exakt 200 Seiten erstreckt sich die Erörterung ausgewählter Sachgebiete internationalisierten
Verwaltungshandelns. Wenn Tietje hier eingangs festhält, das Aussparen des
Wirtschaftsverwaltungsrechts lasse sich damit rechtfertigen, “daß verschiedene Einzelaspekte
dieser Rechtsmaterie ohnehin im Sinne von Querschnittsproblemen mitbehandelt
werden” (S. 292), so überzeugt dies nicht, zumal dann zumindest Querverweise angezeigt
gewesen wären. Andererseits dürfte die Auswahl – Internationalisiertes Gesundheitsverwaltungsrecht
(Mensch, Tier, Pflanzen), Umweltverwaltungsrecht, Kommunikations- und
Transportrecht – durchaus verallgemeinerungsfähige Erkenntnisse zeitigen können, zumal
Tietje parallel vorgeht: “Begrifflichkeiten” und “Grundstrukturen” folgen jeweils zunächst
Ausführungen zum internationalen Recht, sodann zum internationalisierten Verwaltungshandeln
im nationalen (deutschen) Recht. Er vermag dabei “eine weitgehende Kohärenz
der nationalen und internationalen Regelungsebene” (S. 485) zu belegen, desgleichen ein
443

Verschwinden von Unterschieden zwischen rechtsverbindlichen und bloß rechtserheblichen
internationalen Vorgaben.
Spätestens an diesem Punkt kann der Frage nach der Legitimität internationalisierten Verwaltungshandelns
nicht mehr ausgewichen werden, die Tietje denn auch am Beginn des 7.
und letzten Teils (vor der konzisen Schlußbetrachtung und einer Zusammenfassung in 42
Thesen) anspricht, wenn er die Einbindung des internationalisierten Verwaltungshandelns
in die rechtsstaatliche Ordnung (des GG) analysiert; auf das Demokratieprinzip kommt er
nur in einem Unterabschnitt näher zu sprechen (S. 603 ff.). Zunächst wird die bundesstaatliche
Problematik im Hinblick auf Verbandskompetenzen, dann werden die Organkompetenzen
im Bund behandelt; eine eher restriktive Rolle des Parlaments folge aus “Rationalität
und Effektivität/ Effizienz als Elementen funktionsgerechter Legitimität” (S. 523 ff.). So
sehr diese Aussage in den gesamten Argumentationsstrang des Werkes paßt, so fragwürdig
ist sie, weil sie die zentrale Bedeutung der Volkssouveränität fast (S. 535) völlig außer
Acht läßt. In einem zweiten Schritt beleuchtet Tietje das internationalisierte Verwaltungshandeln
in der Diskussion über das “Verhältnis von innerstaatlichem öffentlichem Recht
und internationalen Recht”; sein Augenmerk gilt dabei zu Recht der Rolle “unverbindlicher”
internationaler Regeln in der deutschen Rechtsordnung. Die Bewertung läuft auf ein
Bild der “funktionellen Einheit” (S. 643) hinaus, weil beide Rechtsräume sich “immer mehr
darauf einrichten, eine umfassende Gemeinwohlorientierung kooperativ zu verwirklichen”.
Schließlich wendet er sich legitimatorischen Problemen der nationalen Verwaltungsorganisation
zu, einmal im Hinblick auf den Auswärtigen Dienst und die diesem obliegende
Koordination des auswärtigen Handelns aller Ressorts, zum andern (erneut) in bezug auf
Legitimitätsfragen, wobei Tietje global governance (idealtypisch) für ausreichend demokratisch
legitimiert erachtet (S. 660); dies hänge jedoch entscheidend davon ab, “daß die
Staaten durch ihre interne Verwaltungsorganisation auf die entsprechenden Herausforderungen
reagieren” (S. 661). Bemerkenswerterweise stützt sich Tietje hier auf einen Autor
aus der OECD, einer klassisch-intergouvernemental verfaßten Organisation mit einem
verhältnismäßig kleinen, weithin homogenen Mitgliederkreis, die bisher kaum einen
Gedanken auf Parlamentarisierung bzw. eine eigene Parlamentarische Versammlung verschwendet
hat.
Dem Telekommunikations- und Postrechtler fallen einige Ungenauigkeiten in Teil 6.C. auf,
so die unrichtige Bezeichnung des “Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie”,
das (angesichts des Redaktionsschlusses wohl unvermeidbare) Anführen noch der §§ 59 ff.
TKG (ersetzt durch das FTEG), die fehlende Anführung der Legaldefinition von Regulierung
in § 3 Nr. 13 TKG. Auch die “regulierte Selbstregulierung” (S. 486) hätte eine
Erwähnung im ansonsten zuverlässigen Stichwortverzeichnis verdient. Bei aller Wertschätzung
des Internet als Informationsquelle wäre wohl stets noch zu fordern, daß für eine
Veröffentlichung von Regeln Internationaler Organisationen via dieses Medium eine verbandsrechtliche
Ermächtigungsgrundlage vorhanden ist (S. 619). Nicht ganz nachzuvollziehen
vermag ich schließlich, warum für Standards im WTO-Bereich eine “außenrechtswirksame
innerstaatliche Geltungsanordnung” nötig, bei anderen unverbindlichen interna-
444
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

tionalen Regelwerken hingegen kein “Rechtsformvorbehalt” gegeben sei (S. 626, 631).
Hier mag die alsbald anstehende Umsetzung von Basel II weitere Aufschlüsse bringen
können.
Tietje hat mit seiner Arbeit, auch wo sie gelegentlich in Methode und Inhalt zu Widerspruch
reizt, vielfach Neuland betreten und Fundamente für weitere Studien gelegt. Sie
könnten etwa klären, ob internationalisiertes Verwaltungshandeln eine globale Erscheinung
ist oder sich nicht in Entwicklungsländern anders als in Industriestaaten auswirkt, ferner,
welche Bedeutung die konkrete Ausgestaltung der jedem Verwaltungshandeln vorgelagerten
Willensbildung in (insbesondere nach Wirtschaftskraft oder sonst von der formalen
Staatengleichheit abweichend besetzten) Kollegien auf dessen Inhalte (und Implementierungschancen)
hat. Sollten Volksvertretungen wirklich angesichts reduzierter nationaler
Aufgaben und fehlender Mitentscheidung auf internationalen Ebenen zur Bedeutungslosigkeit
verkommen, so wäre dies schwerlich eine “good” governance und führte zudem über
kurz oder lang zum Verlust der für jedes Gemeinwesen existenznotwendigen minimalen
Akzeptanz. Auch und gerade internationalisiertes Verwaltungshandeln kann daher ein
hohes Maß an echter parlamentarischer Rückkopplung kaum entbehren.
Ludwig Gramlich, Chemnitz
Robert J. Beck / Thomas Ambrosio (Hrsg.)
International Law and the Rise of Nations
The State System and the Challenge of Ethnic Groups
Chatham House Publishers, New York/London, 2002, 364 S., £ 29,50 (Paperback)
Dass das Völkerrecht im Deutschen eine eher irritierende Bezeichnung trägt (obwohl auch
inter-national law falsche Konnotationen enthält), ist oft bemerkt worden. Handelt es sich
doch seinem Ursprung nach um eine zwischen-staatliche Rechtsordnung und, auch wenn
nach seinem heutigen Stand inhaltlich auch nichtstaatliche Akteure zu den völkerrechtlich
Begünstigten gehören können, so bleibt es doch, was den Prozess seiner Fortbildung
anbelangt, ein von Staaten getragenes Recht. Das hieraus resultierende Dilemma, dass die
Völker im Völkerrecht nur durch Staats-Eliten und -Apparate repräsentiert mitspielen,
wurde durch eine Reihe von realen Entwicklungen der vergangenen zehn Jahre aktualisiert:
Staaten-Zerfall in Osteuropa, friedliche oder bürgerkriegsartige Auflösung von Staaten,
Herausforderung der ‚internationalen Gemeinschaft’, darauf zu reagieren. Eine ganze Reihe
vorwiegend amerikanischer Völkerrechtler hat auf diese Herausforderung mit aktuellen
Beiträgen in diversen Fachzeitschriften reagiert; die Herausgeber des vorliegenden Bandes
haben eine sinnvolle Auswahl dieser im Laufe der 1990er Jahre erschienenen Beiträge, zum
Teil gekürzt, hier zusammenhängend publiziert, sinnvoll geordnet, knapp und gut
445

kommentiert und mit sehr nützlichen weiteren Literaturhinweisen versehen. Das lässt den
Band zu einem nützlichen Arbeits-Buch werden, das einschlägigen Seminaren eine gute
Textgrundlage bieten könnte.
Freilich ist das Buch ein Arbeits-Buch auch in dem Sinne, dass etliche der unter aktuellem
Bezug verfassten Einzelbeiträge nicht wirklich definitive Ergebnisse, meist aber anregende
Überlegungen zum jeweiligen Thema bringen (können) – ist doch der Prozess der Weiterentwicklung
des Völkerrechts noch in Gang. Dass gerade der den drei Teilen vorangestellte
Beitrag von Thomas M. Franck dem mit der Literatur zum Nationalismus bzw. zur
Ethnizität Vertrauten kaum Neues bietet, ist dabei vielleicht zu verschmerzen.
In den vier Beiträgen des ersten Teils (“The Rise of Nations” überschrieben) wird zunächst
von Ross Fowler und Bunck die historische Entwicklung in der Periode klassischer
Staatssouveränität (1814-1914) untersucht; Barkin und Cronin gehen dem Wandel der
Souveränitätsvorstellungen und besonders der Spannung zwischen state sovereignty und
national sovereignty nach; Beck präsentiert eine Fallstudie zur britischen Haltung zur
Flüchtlingskonvention von 1933, und Berman eröffnet eine konstruktivistische Perspektive,
die zeigt, dass die juristische Konstruktion von Kollektiv-Rechten nie macht-neutral
erfolgt: “the legacy of international law’s troubling efforts to engage with nationalism
should be the vigilant awareness of the possibilities and dangers implicit in all approaches
and the willingness to deploy them tactically” (S. 133).
Teil II (“The International Legal Challenges Posed by the Rise of Nations”) umfasst ebenfalls
vier Beiträge (von Schachter, Kingsbury, Lam und Brilmayer). Kingsbury diskutiert
fünf principal domains of discourse, in denen nicht-staatliche Gruppen Ansprüche erheben:
auf Selbstbestimmung, Minderheitenrechte und allgemeine Menschenrechte sowie in Fällen
der historischen Untermauerung von Souveränitätsansprüchen (etwa auf entkolonisierende
Rückgabe wie im Falle Hongkongs) oder der Geltendmachung von Ansprüchen aufgrund
vorhergehender Besiedlung (wie in Fällen indigener Völker). Diese strittigen Felder und
Fälle kehren im Rest der Beiträge immer wieder, zum Teil im Stil knapper aktueller Fallstudien.
Sie wären im Rahmen von Seminaren zu vertiefen bzw. zu aktualisieren. Der speziell
den Rechten indigener Völker gewidmete Beitrag von Lam mündet in zwei Reformvorschläge:
die Einrichtung von Foren zur Anhörung indigener Völker im Rahmen der
UNO und darüber hinaus die formelle Anerkennung eines Selbstbestimmungsrechtes für
diese Völker durch die UNO.
Die aus meiner Sicht interessantesten Beiträge – wiederum vier – versammelt Teil III
(“International Legal Responses to the Rise of Nations”). Hannum unternimmt das
“Rethinking Self-Determination”, wobei er kurz (und von den Herausgebern sinnvoll
gekürzt) die Entwicklung dieses claims hin zu einem anerkannten right schildert. Ratners
Beitrag bringt Licht in die Anwendung des uti possidetis-Grundsatzes und kritisiert, dass es
sich die von der EU hinsichtlich des ehemaligen Jugoslawien einberufene Badinter-Kommission
damit doch etwas zu einfach gemacht habe. Interne Grenzen einfach zu externen zu
machen zeitige angesichts deren unterschiedlicher Rolle durchaus Probleme, so dass die
vermeintlich naheliegende Lösung nicht immer die bestmögliche sei. Sehr interessant ist
446
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

auch Ambrosios anschließende, fallreiche Diskussion des Phänomens des Irredentismus,
also von auf territorrialen Anschluss ko-nationaler ausländischer Minderheiten zielenden
Bewegungen. Hier wird die politische Natur der neueren Völkerrechtsentwicklung deutlich,
ergibt sich doch the importance of successful lobbying techniques bei der Geltendmachung
territorialer Ansprüche. Schließlich erörtert Kolodner kritisch das Phänomen des Bevölkerungs-Transfers,
also der geförderten Umsiedlung zur Untermauerung von Gebietsansprüchen,
am israelischen Beispiel in Palästina und am chinesischen in Tibet.
Die Aktualität der behandelten Themen dürfte deutlich geworden sein. Dass nicht alle
Beiträge gleichermaßen ertragreich sind, ist auch zu konstatieren. In der Summe und durch
die nützlichen ergänzenden Literaturhinweise der Autoren und der Herausgeber stellt der
Band jedoch einen guten Einstieg zur Befassung mit dem angesprochenen Themenkreis
dar.
Martin List, Hagen
Barbara Bauer
Der völkerrechtliche Anspruch auf Demokratie
Zur Rolle internationaler Organisationen im weltweiten Demokratisierungsprozeß
Peter Lang Verlag, Frankfurt am Main, 1998, 284 S., € 45,50
Die Entwicklung eines Gebots demokratischer Staatsorganisation gehört zu den prominenten
Themen der aktuellen völkerrechtlichen Diskussion. Auf der staatspraktischen Seite war
es insbesondere die Intervention der Vereinten Nationen zugunsten des gewählten Präsidenten
Aristide in Haiti, die den Gegenstand auf die Tagesordnung brachte, im wissenschaftlichen
Bereich hat Thomas M. Franck das Thema mit seinem Aufsatz zum “Emerging
Right to Democratic Governance” (AJIL 86 [1992], S. 46 ff.) angeschoben. In einem hervorragenden
Debattenband wurden zahlreiche Facetten der Diskussion zuletzt aufgenommen
(Gregory H. Fox / Brad R. Roth [eds.], Democratic Governance and International Law,
2000; dazu die Rezension von Martin List in VRÜ 33 [2000], 391 ff.). So sehr aber das
Thema auch en vogue ist, so zurückhaltend wird der Entwicklungsstand eines Rechts auf
Demokratie vielfach noch beurteilt, stellt doch das Vorgehen der Vereinten Nationen in
Haiti in dieser Form ein bislang singuläres Ereignis dar und gibt es doch nach wie vor viele
Staaten auf dem Globus, denen die Staatsform der Demokratie fremd ist oder die doch
jedenfalls ein sehr eigenes Verständnis derselben haben. Letzteres lenkt den Blick im Übrigen
auf das materielle Zentralproblem, wie denn Demokratie in global gültiger und kulturkreis-überschreitender
Weise definiert werden könnte. Dabei zeigt sich, dass die Frage nach
einem völkerrechtlichen Demokratiegebot im Spannungsverhältnis zwischen Globalisierung,
Staatensouveränität und Kulturpluralismus einstweilen schwer zu beantworten ist.
Nicht zu übersehen ist freilich ein erhebliches Engagement der internationalen Organisatio-
447

nen, die neben den Staaten selbst die zentralen Akteure des Völkerrechtssystems darstellen,
in diesem Bereich. Promoting Democracy ist eine Aufgabe, der sich zahlreiche Organisationen
verschrieben haben. Neben der deklaratorischen Fundierung des Demokratieprinzips
(Aufnahme von Demokratie-Klauseln in zahlreiche Vertragswerke, Verabschiedung von
Resolutionen etc.) steht dabei auch die praktische Hilfe zur Demokratie, insbesondere
durch Wahlorganisation, Wahlhilfe und Wahlbeobachtung. Diese Formen eher unspektakulärer
Demokratiepolitik sind im Bereich der Vereinten Nationen (und anderer internationaler
Organisationen) inzwischen ein Routinegeschäft.
Die hier anzuzeigende Münchener Dissertation geht den verschiedenen Facetten der
Demokratiepolitik internationaler Organisationen nach, wobei ein deutlicher institutioneller
Schwerpunkt auf den Vereinten Nationen und ein materieller Schwerpunkt auf dem Bereich
der Wahlbeobachtung liegt. Die Untersuchung gliedert sich in fünf Kapitel: Zunächst
behandelt wird das Konzept der Demokratie im Völkerrecht (1. Kapitel), dann das Regime
der Menschenrechtsverträge (2. Kapitel), die Tätigkeit der Vereinten Nationen (3. Kapitel)
und sonstiger Akteure (4. Kapitel) sowie abschließend die Frage nach einem völkerrechtlichen
Anspruch auf Demokratie (5. Kapitel). Die einführenden Überlegungen zum völkerrechtlichen
Demokratiekonzept erscheinen dabei etwas blutarm. Für den Verlauf der Arbeit
wichtig ist der besondere Akzent, den Bauer auf die Durchführung von Wahlen legt.
Ansonsten finden sich einige Hinweise zum Gegenüber prozeduraler und funktionaler
Demokratietheorien, zum Verhältnis von Demokratie und Menschenrechten sowie zum
Verhältnis von Völkerrecht und innerstaatlichem Recht, wobei insbesondere die Evolution
individualschützender Tendenzen im Vordergrund steht. Vertieft werden die verschiedenen
Fragen nicht, und auch die Literaturauswertung erscheint sehr sporadisch. Nachdem Bauer
im 2. Kapitel den Normenbestand der Menschenrechtsverträge zu demokratischen Partizipationsrechten
abgeklopft hat und dabei durchaus zahlreiche Anknüpfungspunkte hat
nachweisen können, wendet sie sich der Tätigkeit der Vereinten Nationen insbesondere im
Bereich der Demokratieförderung zu. Dabei bewertet sie die Ereignisse in Haiti als strukturell
exzeptionell; insgesamt sei der praktische Anwendungsbereich von Kapitel VII UN-
Charta bei reinen Demokratie-Problemen eher gering zu veranschlagen (dieser Einschätzung
ist wohl auch nach einigen Jahren weiterer Entwicklung noch zuzustimmen). Den
Schwerpunkt der Ausführungen bildet sodann das Wahlbeobachtungssystem der Vereinten
Nationen (S. 103-168), wobei die historische Entwicklung, die Praxis, die Rechtsgrundlagen
und die Probleme und Grenzen der Wahlbeobachtung thematisiert werden. Hier zeigt
sich, zumal im Zusammenhang mit den im nachfolgenden Kapitel erörterten Wahlbeobachtungsregimes
sonstiger Akteure, welche Bedeutung dem promoting democracy praktisch
zukommt. Der etablierte Begriff der Wahlbeobachtung ist für das Panorama der
Tätigkeiten im Übrigen eigentlich zu eng, denn zum Teil gehen die Tätigkeiten weit hierüber
hinaus und betreffen die Ermöglichung demokratischer Wahlen schlechthin. Zutreffend
akzentuiert Bauer diesen Bereich der Demokratisierungshilfe gerade auch im Verhältnis
zur justiziellen Wahlkontrolle. Eindrucksvoll ist im 4. Kapitel im Übrigen erneut das
Panorama internationaler Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen, die sich zentral
448
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

oder auch am Rande (S. 211 ff. gilt der Tätigkeit der Organisationen mit Schwerpunkt im
wirtschaftlichen Bereich) mit dem Demokratiethema befassen. Bauers abschließende
Überlegungen zum Stand eines Rechts auf Demokratie sind von einer tendenziellen
Zurückhaltung geprägt, sowohl was das erreichte Maß individueller Berechtigungen als
auch die Zulässigkeit humanitärer Interventionen zur Durchsetzung von Demokratie in
einzelnen Staaten anbelangt.
Die vorliegende Untersuchung dokumentiert in ihrem breiten thematischen Zugriff den
Stellenwert, den das Demokratieprinzip in den völkerrechtlich geprägten Staatenbeziehungen
heute aufweist. Auch wenn man nach wie vor skeptisch bleiben mag, wie ein solcher
Anspruch inhaltlich und prozedural zu verdichten ist, die diskursive Präsenz der Demokratie
als Grundwert ist unübersehbar. Auch die Ereignisse seither bestätigen diese Entwicklung.
Der Zusammenbruch des Fujimori-Regimes in Peru wurde durch die Tätigkeit der
OAS wohl jedenfalls gefördert; gegenüber dem Verfassungsputsch in Fidschi reagierten
auch Organisationen wie die Europäische Union und der Commonwealth. Gerade letzterer
hat sich im letzten Jahrzehnt zu einem engagierten Akteur der internationalen Förderung
und Verteidigung des demokratischen Prinzips entwickelt (nur ansatzweise hierzu Bauer, S.
199 ff.). Freilich zeigen Entwicklungen wie in Zimbabwe und Pakistan, dass internationaler
Druck nicht immer in gleichem Maße generierbar ist und bisweilen auch keinen unmittelbaren
Erfolg zeitigt. Dass aber die völkerrechtlichen Mechanismen, Anschlägen auf demokratische
Systeme zu begegnen, auch unterhalb der ihrer Natur nach problematischen und
allenfalls im Extremfall vertretbaren “humanitären Intervention” zu begegnen, vielfältig
sind, ist unübersehbar.
Verdienstvoll an der Arbeit Bauers ist, den Blick auf die beinahe alltäglich gewordene
Demokratisierungshilfe zu lenken, die Internationale Organisationen leisten, wobei durchaus
nicht der extreme Problemfall des demokratie-resistenten Systems der typische Destinatär
der Hilfe ist, sondern häufig der demokratiewillige, aber unterstützungsbedürftige
Staat. Solange Einigkeit über die wünschenswerte Gestalt der Demokratie besteht, kann
solche Hilfe auch relativ effektiv funktionieren. Grundsätzlich schwierig wird es in allen
Bereichen einer internationalen Demokratieförderung, wenn kulturelle Divergenzen zur
prinzipiellen Uneinigkeit über gute politische Ordnung führen. Zu diesem Grunddilemma
eines universell verstandenen völkerrechtlichen Demokratieprinzips bietet auch Bauers
Untersuchung keine revolutionären Gedanken. Der Hinweis, dass der Topos der kulturellen
Eigenart häufig von staatlichen Eliten missbraucht wird, den eigenen – demokratiewidrigen
– Status zu wahren (S. 37), ist zwar richtig, genügt aber naturgemäß für sich genommen
noch nicht, Western-Style Democracy zum obligatorischen Modell weltweiter Staatsorganisation
zu erheben. Faire und freie Wahlen nach dem Leitbild der internationalen Wahlbeobachtung
allein garantieren, worauf Bauer am Schluss ihrer Untersuchung zurecht hinweist,
ohnehin noch keine gerechte Ordnung. Überhaupt sollte man den Eigenwert des
Demokratiegedankens nicht dadurch verwässern, dass man ihn zum Allheilmittel erhebt.
Die Staatsform der Demokratie garantiert weder äußere Friedlichkeit, noch einen umfassenden
Respekt vor den Menschenrechten oder ökonomischen Wohlstand. Eine empirische
449

Bestandsaufnahme der Weltsysteme streitet wohl insgesamt für die verschiedenen Synergieeffekte,
absolute Sicherheit besteht deswegen aber nicht (die Diskussion der einschlägigen
Fragen bei Bauer bleibt eher kursorisch [S. 43 f., 49 f., 229 f.]). Dass die über freie
und faire Wahlen hergestellte politische Legitimation von Herrschaft durch das Volk kein
homöopathisches Mittel für alle Menschheitsanliegen ist, sollte freilich kein Hinderungsgrund
sein, für sie zu streiten. Immerhin ist die Selbstbestimmtheit der Menschen ein
offenbar so überzeugungskräftiger Gedanke, dass er weltweit Anhang findet und strikt
autoritäre Regime zunehmend zu Sprengseln auf dem Globus werden. Das “Ende der
Geschichte” ist damit freilich noch lange nicht erreicht.
Robert Blackburn / Jörg Polakiewicz (Hrsg.)
Fundamental Rights in Europe
The European Convention on Human Rights and its Member States, 1950-2000
Oxford University Press, Oxford, 2001, LXI, 1061 S., £ 100,00
450
Jörg Menzel, Bonn
Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) droht ein Opfer seines eigenen
Erfolges zu werden. Zwar hat das 11. Zusatzprotokoll das Rechtsschutzsystem der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) 1998 neu geordnet. Mit der Entwicklung der
Eingangszahlen kann die Steigerung der Erledigungszahlen aber dennoch kaum mithalten.
Allein in dem Zeitraum von 1998 bis 2001 hat sich die Zahl der registrierten Beschwerden
von 5.981 auf 13.858 mehr als verdoppelt. Schon wird über eine erneute Organisations-
und Verfahrensreform nachgedacht. Auch dies wird die Probleme des Straßburger
Gerichtshofs allerdings allenfalls teilweise lösen können. Das Schicksal des europäischen
Menschenrechtsschutzsystems liegt vor allem in der Hand nationaler Instanzen. Es ist
illusorisch anzunehmen, ein einziger, zentraler Gerichtshof könnte alle Grundrechtsverletzungen
in Europa sanktionieren. Er ist vielmehr darauf angewiesen, dass die allermeisten
Menschenrechtsverstöße schon auf innerstaatlicher Ebene korrigiert werden. Der EGMR
kann den Individualrechtsschutz, den nationale Instanzen zu gewähren haben, nicht ersetzen,
sondern lediglich überwachen. Nur dann kann er seine eigentliche Aufgabe wahrnehmen,
einen gemeineuropäischen Grundrechtsstandard heraus- und fortzubilden und Impulse
für die nationale Rechtsentwicklung zu geben. Es gibt nichts Schlimmeres für den EGMR,
als wenn aus einem oder gar mehreren Ländern reihenweise Beschwerden nach Straßburg
gelangen, die durchweg offensichtlich begründet sind. Dann werden wertvolle Kapazitäten
gebunden.
Will die Wissenschaft die Funktionsfähigkeit des Straßburger Systems mit ihrer Arbeit
fördern, bedeutet das, dass sie den Blick auf die innerstaatliche Umsetzung der EMRK
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

ichten muss. Dies tut der vorliegende Band. Seinen Hauptteil bilden 32 Länderberichte, in
denen die Wirkung der EMRK in den einzelnen Konventionsstaaten dargestellt wird. Die
Berichte folgen überwiegend einem einheitlichen Muster, was die Orientierung und den
Vergleich erleichtert. Die Berichterstatter behandeln regelmäßig den formalen Status der
EMRK in der nationalen Rechtsordnung, die Bedeutung der EMRK für die Gesetzgebung,
wichtige Entscheidungen nationaler Gerichte zur EMRK, wichtige Fälle, die aus dem
jeweiligen Staat vor dem EGMR gebracht wurden, sowie die Art und Weise, wie der Staat
auf Verurteilungen in Straßburg reagiert. Einleitung und bewertender Ausblick runden die
Länderberichte ab. Die Autoren sind durchweg Fachleute aus den jeweiligen Staaten.
Damit ist eine einzigartige Bestandsaufnahme gelungen. Altmitglieder, die auf nahezu 50
Jahre EMRK-Anwendung zurückblicken können, werden Neumitgliedern gegenübergestellt,
die der EMRK gerade erst beigetreten sind. Es überrascht kaum, dass ost- und mitteleuropäische
Staaten, die sich mitten in einer Systemtransformation befinden, teilweise
einen erheblichen Aufholbedarf verzeichnen (s. z.B. Ferschtman, S. 749, 753 f. zu Russland).
Andererseits zeigen sich die Verfassungen der Neumitglieder teilweise konventionsfreundlicher
als die mancher Altmitglieder. So stellt, um nur ein Beispiel herauszugreifen,
Slowenien die Konvention über das Gesetzesrecht und macht sie zum Maßstab der verfassungsgerichtlichen
Kontrolle (Mavčič, S. 784 f.), während sich das deutsche Grundgesetz
bekanntlich mit der Zuweisung eines einfachen Gesetzesranges begnügt (Zimmermann, S.
338 f.).
So beeindruckend die Bestandsaufnahme ausfällt, ist sie leider doch nicht vollständig. Von
den 41 Konventionsstaaten werden nur gut ¾ behandelt. Neun kleinere und/oder neuere
Mitglieder fehlen: Albanien, Andorra, Kroatien, Georgien, Lettland, Liechtenstein, Moldova,
San Marino und Mazedonien. Bedauerlich ist auch die Entscheidung, auf eine Aufnahme
der Europäischen Union zu verzichten und die diesbezüglichen Probleme lediglich
im einleitenden Kapitel zu Entwicklungen und Perspektiven der EMRK anzusprechen
(Blackburn, S. 89 ff.). Für die Herausgeber spricht natürlich das Argument, dass die EU
nicht zu den Konventionsmitgliedern zählt. Sie hat aber dennoch Mechanismen entwickelt,
um die Konventionsgarantien gemeinschaftsrechtlich zu rezipieren. Außerdem bleibt der
mögliche Beitritt der Europäischen Union zur EMRK ein Dauerthema. Hätten sich die
Herausgeber darauf eingelassen, die Europäische Union nach demselben Raster behandeln
zu lassen, das auf die Konventionsstaaten angewandt wird, hätte dies Parallelen und Unterschiede
deutlich machen können. Ein solcher Vergleich hätte vielleicht neue Gesichtspunkte
für die Beitrittsdiskussion erschlossen.
Bei der Größe des Werkes können gewisse Uneinheitlichkeiten kaum ausbleiben. So bietet
der etwas eigenwillig angelegte Beitrag zu Italien einen hervorragenden systematischen
Überblick über die Konventionspraxis nationaler Gerichte, doch beschränkt der Autor die
Fundstellennachweise leider auf wenige höchstrichterliche Entscheidungen (Meriggiola, S.
475 ff.). Der polnische Beitrag von Drzemczewski und Nowicki (S. 657 ff.) beruht auf
einem Aufsatz von 1996. Seitdem hat sich die Rechtslage durch die neue polnische Verfassung
von 1997 wesentlich verändert. Die Autoren haben diese Änderungen selbstverständ-
451

lich nachgetragen. Wäre der Aufsatz aus heutiger Sicht vollkommen neu konzipiert worden,
hätten sich aber vermutlich Akzente verschoben.
Die wenigen kritischen Anmerkungen ändern nichts daran, dass die vorliegende Bestandsaufnahme
in Breite, Tiefe und Aktualität einmalig ist. Abgerundet wird sie durch vier einleitende
Kapitel aus der Feder der Herausgeber. Wer sich in den nächsten Jahren über die
Umsetzung der EMRK in einem bestimmten Konventionsstaat informieren oder in diesem
Bereich rechtsvergleichend arbeiten will, wird an dem Werk von Blackburn und Polakiewicz
nicht vorbeikommen.
Johannes Koepp
Die Intervention im WTO-Streitbeilegungsverfahren
Eine rechtsvergleichende Untersuchung im internationalen Verfahrensrecht
Duncker & Humblot Verlag, Berlin, 2002, 264 S., € 64,00
452
Robert Uerpmann, Regensburg
Mit seiner Dissertation über die Intervention im WTO-Streitbeilegungsverfahren legt
Johannes Koepp eine wohl durchdachte, abgewogene und weit über das WTO-Streitbeilegungsverfahren
hinausreichende Arbeit vor. Zentralanliegen des Autors sind zwar eine
kritische Betrachtung sowie Anregungen zu Verbesserungen der Beteiligung Dritter im
WTO-Streitbeilegungsverfahren; dies aber wird in den Rahmen der Intervention in der
internationalen Gerichtsbarkeit allgemein eingebunden und aus vergleichender Sicht sehr
fundiert behandelt.
In Teil I und II der Arbeit werden die Grundlagen dargestellt, auf denen dann die eigentlich
interessante Leistung beruht, nämlich die kritische Würdigung der Intervention im WTO-
Streitbeilegungsverfahren.
In Teil I werden die Verfahren mit Drittbeteiligung im Rahmen der Streitbeilegung der
WTO dargestellt, wobei bereits die Problembereiche analysiert und eigene Stellungnahmen
vorgenommen werden. Interessant ist schon hier vor allem die Gegenüberstellung der
Intervention im Rahmen der WTO mit dem Verfahren des IGH und die Feststellung der nur
begrenzt möglichen Verwertbarkeit der Erfahrungen des IGH für die WTO (S. 65 ff.), die
im wesentlichen darauf zurückzuführen ist, daß beim IGH keine obligatorische Unterwerfung
unter die Zuständigkeit gegeben ist, anders als bei der WTO. Sehr verständlich
wird dargelegt, warum es im Rahmen der WTO nur die Nebenintervention gibt, also die
Eröffnung eines Streits über eigene Rechte des Intervenienten nicht möglich ist. Anhand
einzelner Fälle wird jeweils anschaulich dargelegt, wo kritische Regelungen einem effektiven
Verfahren entgegenstehen, so daß dieser Teil der Arbeit eine umfängliche Information
über die Beteiligung Dritter in Streitverfahren der WTO vermittelt.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Der 2. Teil ist dann dem Institut der Intervention vor anderen internationalen Gerichten
gewidmet, nämlich dem IGH, dem EuGH, dem Gericht der NAFTA, dem Seegerichtshof
und dem EuMRG. Für jedes dieser Gerichte werden kurz und präzise die wesentlichen
Informationen zum Institut der Intervention gegeben, jeweils mit Blick auf die Besonderheiten
der einzelnen Gerichte. Der Autor hat hierbei umfassende Verweise auf Rechtsprechung
und Literatur eingearbeitet, so daß schon diese konzise und weiterführende Darstellung
der Intervention vor verschiedenen internationalen Gerichten zur Lektüre empfohlen
werden kann.
Allerdings stellt sich dem Leser hier die Frage, inwiefern ein Vergleich dieser Verfahren
mit denen der WTO sinnvoll sein kann, da es sich um Gerichte handelt, die in höchst unterschiedlichen
Rahmen zu unterschiedlichen Zwecken eingesetzt worden sind. So ist z.B. der
IGH grundsätzlich für alle Arten von Streitigkeiten zwischen Staaten zuständig, während
der EuGH mehr einem nationalen Gericht ähnelt und der Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts
dient, ebenso wie das Gericht der NAFTA, die jedoch nur drei Mitgliedstaaten hat,
was eine wesentliche Rolle für die Streitbeilegung spielt, obwohl die letzten beiden
Gerichte insgesamt mit dem WTO-Streitbeilegungsverfahren eher vergleichbar sind als der
IGH oder der Seegerichtshof.
Diese Skepsis wird jedoch im 3. Teil der Arbeit zerstreut, denn der Autor prüft hier, welche
Elemente aus den Interventionsverfahren anderer Gerichte für das WTO-Streitbeilegungsverfahren
fruchtbar gemacht werden können und stellt dabei deutlich heraus, wo Besonderheiten
liegen, die nicht auf das WTO-Verfahren übertragen werden können. Er fragt
zunächst, ob es nicht sinnvoll wäre, auch Privatpersonen ein Interventionsrecht in WTO-
Verfahren einzuräumen, da hier bisher, wie im IGH, nur Staaten intervenieren können,
sachlich gesehen die Verfahren jedoch wesentlich auch Private berühren, anders als beim
IGH. Zwar ist in Verfahren der Streitbeilegung im Rahmen der WTO die Beteiligung Privater
nicht völlig ausgeschlossen; z.B. können sie als amici curiae gefragt, z.T. auch ungefragt
mit ihrem Vorbringen berücksichtigt werden, aber dies ersetzt, wie der Autor zurecht
feststellt, nicht die Möglichkeit der Intervention. Denn dem amicus curiae geht es vor allem
um die Unterstützung des Gerichts, nicht um das eigene Anliegen; außerdem bleibt der
Zugang zu den Akten versperrt, so daß die Beteiligung nicht immer zielgerichtet sein kann;
auch ansonsten sind nationale Rechtsmittel zum Schutz des WTO-Rechts für den einzelnen
nur unzureichend gegeben, so daß die Möglichkeit der Intervention hilfreich wäre.
Der Verfasser bleibt nicht bei dieser Feststellung, sondern macht konkrete Vorschläge, wie
die Beteiligung Privater sowie das Interventionsrecht im allgemeinen ausgestaltet werden
könnte, um nachteilige Auswirkungen, z.B. eine Flut von Interventionen, zu vermeiden. Er
fordert, ähnlich wie das bei der Intervention nach Art. 62 Statut für den IGH der Fall ist,
einen spezifischen Interventionsgrund und verbindet damit auch den Vorschlag, die Retorsionsrechte
der Parteien auf den Intervenienten auszudehnen, was andererseits dann zur
Folge haben sollte, daß die Einsetzung eines Panels in derselben Angelegenheit ausgeschlossen
sein sollte. Damit legt er die wesentliche Bedeutung der Intervention auf den
Aspekt der Prozeßökonomie, was ganz sicher im Rahmen der WTO ein richtiger Ansatz ist
453

und als Gegengewicht zur Öffnung der Verfahren für Dritte durchaus überzeugt. Auf der
anderen Seite sollte aber den Streitbeilegungsorganen, den Panels und dem Appellate Body,
doch relativ weites Ermessen zugestanden werden, eine Intervention zuzulassen, denn der
Prozeßökonomie, die vor allem dem Gericht zugute kommt, steht auf der anderen Seite das
Interesse der Streitparteien an einer zügigen Beilegung des Streits entgegen, das durch den
Aspekt der Prozeßökonomie nicht beeinträchtigt werden darf. Ohne Vorbehalte sind jedoch
die grundsätzlichen Überlegungen des Autors zu teilen, gerade in obligatorischen
Streitbeilegungsverfahren auf internationaler Ebene die Beteiligung Dritter verstärkt zu
befürworten, dabei aber nicht die Gefahr zu übersehen, die durch eine Vielzahl an Verfahren
daraus resultieren kann. Daher wird zurecht als Gegengewicht eine Bindung an die
Entscheidungen und damit fehlendes Rechtsschutzbedürfnis für die Befassung eines Panels
mit der gleichen Angelegenheit vorgeschlagen. Damit ist sicher ein sinnvoller und tragfähiger
Ansatz gegeben, über dessen Schwierigkeiten bei der Ausgestaltung im Detail jedoch
kein Zweifel bestehen kann.
Zusammenfassend ist die Arbeit von Koepp als ein wesentlicher Beitrag zum WTO-Recht
und zur internationalen Streitbelegung insgesamt zu würdigen, da eine Reihe der Überlegungen,
die für das WTO-Verfahren angestellt worden sind, sich auch für andere Gerichte
als Denkanstoß eignen.
454
Karin Oellers-Frahm, Heidelberg
Angelika Schlunck
Amnesty versus Accountability
Third Party Intervention Dealing with Gross Human Rights Violations in Internal and
International Conflicts
Bochumer Schriften zur Friedenssicherung und zum Humanitären Völkerrecht, Band 38
Berlin Verlag Arno Spitz GmbH, Berlin, 2000, 263 pp., € 30.00
Written in an easy and relaxed tone that is not difficult to follow, the book wants to give
guidance for third party intervention regarding the crucial question of how to respond to
gross human rights’ abuse of the past, intending to bridge the gap between the aspects of
international law and negotiation theory.
The study is divided into three main parts. The first part describes the accountability
mechanisms that were used in conflict resolution such as the ”Nuremberg Tribunal” and
South Africa’s Truth and Reconciliation Commission. It reflects upon the goals of third
party intervention and the antagonism between amnesty and accountability for brutal criminal
behaviour. In this context, the notion of accountability is used in the sense of individual
legal liability. The second part scrutinizes the research design for case studies on El Salva-
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

dor, Bosnia and South Africa. These cases explain how different mechanisms for accountability
were set up in conflicts of different nature. The third part describes what lessons can
be learned from those various cases and in what way third party intervention can be
improved in dealing with massive human rights’ abuse of the past. The authoress attempts
to develop a hybrid model of strategies for promoting accountability. In her introduction
Angelika Schlunck asks ”What is the goal of third party intervention? What is accountability?
Why is the issue important for third party intervention? Who can promote accountability?
Why should a third party engage in conflict management?” and ”What can the third
party intervenor do to promote accountability?” She defines terms such as international
conflict and third party intervention and reminds us of the philosophies about what restoring
peace requires. Schlunck explains who should be held accountable and how as well as
for what types of crimes individuals should be held accountable. She distinguishes three
categories of accountability mechanisms: crime prevention, fact-finding and acknowledgement,
and administrative procedures.
The different accountability mechanisms, their purpose and their limitations are explored in
part I. The authoress follows Stephen Stedman’s definition of ”Spoilers” referring to the
group of disruptive losers of conflicts, naming Saddam Hussein or Slobodan Milosevic as
most dangerous examples. ”Letting a criminal predecessor elite get away with murder and
similar crimes affects the legitimacy of the successor regime, its credibility and commitment
to democracy, and the trust of the citizens in the workability of its political institutions.
Indemnity for horrendous crimes also violates the principle of the rule of law.”
(p. 18) Scrutinizing the spoiler problem she states the first issue is the identification of
potential spoilers, distinguishing them like Stedman into categories of limited, greedy and
total spoilers. The second task is to assess these spoiler types and their disruptive behaviour
and the third step is to design the appropriate spoiler management strategy for these various
groups, inducement comprising amnesty and pardon, socialization through ”carrot-andstick-tactics”
(p. 22), and coercion such as criminal prosecution and punishment. To answer
the question whether, as a decision-maker, one is free to decide to prosecute or not,
Schlunck looks at the legal aspects of amnesty and accountability. The principle of the rule
of law is described conclusively. ”(…) the decision to grant amnesty has to be taken in the
context of national and international law applicable.” (p. 26) Is there a duty to prosecute?
The authoress analyses the relevant international treaties in the context of conflict: The
Statute for a Permanent International Criminal Court (ICC) 1998, the Genocide Convention
(1948), the Apartheid Convention (1973), the Torture Convention (1984) and the Geneva
Conventions (1949) including Additional Protocol I. Then she looks at international human
rights’ instruments and the right to remedy and the duty to prosecute, citing the Universal
Declaration of Human Rights, the American Convention on Human Rights, the International
Covenant on Civil and Political Rights, the European Convention of Human
Rights and Fundamental Freedoms and the African Charter on Human and Peoples’ Rights
as well as international customary law. Schlunck distinguishes three categories of accountability
mechanisms: ”first criminal prosecution encompassing international tribunals such
455

as the International Military Tribunal (IMT), better known as the Nuremberg Tribunal, and
the ad hoc Tribunals for the Former Yugoslavia (ICTY) and to Rwanda (ICTR).” (p. 50).
The second category is fact-finding and acknowledgement of the harm and suffering of the
victims, in most cases without any criminal sanctions for the offenders. here she includes
the various types of truth and reconciliation commissions, commissions of inquiry and
human rights commissions. The third category highlights administrative procedures.
Three case studies make up the major bulk of part II of this book. After an explanation on
the methodological frame work which she intends to use to compare the findings for the
case studies on El Salvador, Bosnia/Herzegovina and South Africa she delves into the core
of matters.
In order to be able to grasp the essential nature of the conflict in El Salvador, there is a
detailed description of its history from 1979/80 to 1989-91. Schlunck teaches us about the
political goals and fundamental values of the parties involved, tells of the beginnings of
UN-assisted negotiations, especially the involvement of their Secretary General and the
prospects of the parties for the eventual realization of their goals and values. She identifies
the potential spoilers, their type and positions, searches for the best approach to deal with
the past, looking at policy options. In the 1990 Geneva agreement four primary objectives
were formulated: ”To end the armed conflict by political means as speedily as possible, To
promote the democratisation of the country, To guarantee unrestricted respect for human
rights, To re-unify the Salvadoran society” (p. 111/112). Discussing the accountability for
the gross human rights’ violations and protection of human rights the San José Agreement
is scrutinized, followed by the Agreement of April 27, 1991, in which the parties establishes
the commission on the Truth for El Salvador and the ad hoc Commission for Purging
the Armed Forces. In the Text of the final peace agreement the parties acknowledge the
need for criminal prosecution of those members of the armed forces who were responsible
for crimes and serious human rights’ abuse. The wording demonstrates a commitment to
fighting impunity, but stresses that the Truth Commission was not designed to replace
justice but to be seen as a supplementary tool. Still, the implementation proved problematic
because one week after the signature/conclusion ”the Salvadoran Legislative Assembly
enacted a general amnesty for political crimes committed during the 12-year civil war.” (p.
116). The authoress deals with the barriers of accountability – the country’s culture of
impunity, the role of the security forces, the failing judicial system – and the opportunities
for accountability, stating that international pressure from the U.S. and the neighbouring
countries in Central America contributed considerably to the government’s shift in policy.
One of the main questions is if the UN mediators could have done more to promote
accountability in El Salvador. In Schlunck’s opinion this is unlikely. Her view becomes
evident when she lists the limits of any third party intervention. Before she draws her conclusions
regarding the lessons learned from El Salvador there is a quick reminder about
which factors account for success or failure in a peace process. For a country that suffered
12 years of brutal war the outcome was a major accomplishment.
456
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

In the section on Bosnia/Herzegovina Schlunck first explains the essential nature of the
conflict, tells us about the history, Tito’s era and the dissolution of Yugoslavia after the
dictator’s death. She starts with the referenda in Slovenia and Croatia, Serbian nationalism,
the European reactions to the fighting especially since the Germans had gone ahead and
officially recognized both Croatia and Slovenia as independent states in 1991. She deals
with the UN mission UNPROFOR, the peace keeping forces in 1992, when nationalism
had transformed Bosnia into a battleground of ruthless contenders, secession becoming a
controversial issue. ”On April 6, 1992, Bosnia/Herzegovina declared its independence from
the Federal Republic of Yugoslavia. In reaction to the Bosnian move, on April 27, 1992,
Serbia and Montenegro formed the Federal Republic of Yugoslavia” (p. 139), the former
SFRY ceasing to exist. Following a description of the civil war she deals with European
Union and United Nations Third Party Intervention, listing the Lisbon Agreement, the
Vance-Owen Plan, the ”Invincible Acquis” and the EU Action Plan, none of them having
any really significant impact, showing that Clausewitz’s dictum still applies that ”war is the
continuation of policy by other means”. Summing up the war against civilians she elaborates
on the battle of Sarajevo, the flight ban over Bosnia, safe areas and NATO air strikes.
In 1994 both the United States and Russia became more actively involved in the conflict
settlement process. Schlunck describes the involvement of both parties, especially the U.S.
peace talks in 1994 and the forming of the ”contact group” and its plan welcomed by the
Security Council but not by the Bosnian Serbs. Still, the Dayton Framework Agreement
was signed late in 1995 and finalized in Paris. In order to be able to understand the political
goals and fundamental values of the parties there is a fine background history on the Serbs,
Croats and Bosnian Muslims as well as of the relevant stakeholders Slovenia, Macedonia,
Kosovo Albanians, The EU, United Kingdom, Germany, NATO, UN and – a particularly
interesting player pursuing her own interests – the United States. ”The Dayton peace negotiations
are particularly interesting, because they are the first peace negotiations that could
refer to a pre-existing accountability mechanism to take care of the heinous crimes committed
during the war. The UN Security Council had established the International Criminal
Tribunal for the Former Yugoslavia (ICTY). The parties did not have to negotiate about
how to cope with the past. By the same token, the disputants did not have the flexibility to
make arrangements for amnesties or pardons for crimes over which the ICTY had jurisdiction.”
(p. 169). The Dayton Agreement is the first negotiated peace agreement that requires
the parties to bring their war criminals to trial. Therefore, for this type of study, it is the
most rewarding episode in the negotiations. Schlunck examines the barriers to and the
opportunities of the policy-options and shows how the third party intervenors got their
impact. Certainly the U.S. intervention is a contrast to the U.N. mission in El Salvador
because the U.S. acted as a partisan negotiator, wanting to establish U.S. leadership in
Europe as much as to terminate hostilities in Bosnia and start a sustainable process of
conflict management. As a superpower able to impose sanctions and use military force,
leadership was an easy task. Looking at the factors that account for the success or failure of
the peace process in Bosnia special attention is paid to the perceptions of the Dayton
457

Agreement and the possible consequences. Most of this has been taken care of in the past
four years so that in May 2002, at the time of this review, peacekeeping troops are being
withdrawn. A list of lessons learned sum up this chapter.
The third case discussed is South Africa. The authoress describes it as an indigenous-driven
conflict, shows parallels to El Salvador and then tells how South Africa was able to direct
the conflict from violence to negotiations. To make events ore accessible she gives a brief
history, divided into the apartheid era, de Klerck’s presidency, the National Peace Accords,
the Boipatong Massacre, the Multi-Party Negotiating Council and the election of the
Government of National Unity. She introduces the partners (the national party with its
Afrikaner philosophy and subsequent shift, the African National Congress and ANC’s
move from pan-tribalism to the alignment with the Communist Party, and Buthelezi’s
Inkatha Party) and the stakeholders (SACP, COSATU, PAC, Homelands, DP, CP, right
wing extremists, the Churches) as well as the countries involved plus the United Nations,
who was to enhance the effectiveness of the peace process. Following a list of potential
spoilers, their goals and interests, the interim constitution and the Promotion of National
Unity and Reconciliation Bill, the Truth and Reconciliation Commission, comprising of
committees on human rights, amnesty and reparation and rehabilitation are all analysed.
South Africa chose amnesty instead of sanctioned for crimes. The alleged perpetrator went
through the ordeal of a public hearing but walked away free, an extremely frustrating feeling
for the victims. Still, while it may be too early for a final assessment, this appears to be
a win-win situation and South Africa is on the way to a full transition to a democratic
system.
Finally part III highlights how accountability can be achieved by practically implementable
steps, if indeed it can be achieved at all. There are tables and a hybrid model that simplifies
the lessons learned from the cases discussed before. While the conclusions are quite clear,
various examples the authoress chooses show quite the contrary, facts and attitudes she
considered to be on the brink of change in 1997/98 remain the same in 2002.
Criticism: A few statements are now outdated unfortunately, others appear naïve with
hindsight esp. when looking at the work of the court at The Hague, the trial of Milosevic in
the spring of 2002 and the fact that most criminals are still at large at the time of this publication.
Occasionally there are literal translations from the German and a number of grammatical
errors, weaknesses in syntax and the occasional confusion of tenses take away from
an otherwise quite well-presented volume, the result of industrious research on an important
topic based on a sound bibliography.
458
Dagmar Reimmann, Tong Norton, GB
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

Christof Heyns (Hrsg.)
Human Rights Law in Africa 1998
Kluwer Law International, Den Haag, 2001, 430 S., € 125.00
Die Bedeutung der Menschenrechte hat nach der Beendigung des Kalten Krieges in vielen
Staaten Afrikas zugenommen. Das ist vorrangig auf die politische Konditionalität der Entwicklungshilfe
zurückzuführen, mit deren Hilfe die westlichen Geber die Verbesserung der
bis Anfang der 1990er Jahre in den meisten Staaten katastrophalen Menschenrechtssituation
und die Einführung demokratischer Reformen erzwingen wollten. Während die Wahrung
der Menschenrechte schon in der UN-Menschenrechtserklärung von 1948 und in der
African Charter on Human and Peoples’ Rights von 1981 festgeschrieben waren, blieb die
Implementierung in fast allen vorwiegend autoritär regierten Ländern Afrikas problematisch.
Die zum Teil massiven Menschenrechtsverletzungen wurden aus politischen und
geostrategischen Gründen von den westlichen Gebern bewusst ignoriert oder blieben
zumindest weitgehend folgenlos. Um den Einfluss der Sowjetunion und ihrer Verbündeten
in Afrika zu begrenzen, wurden auch menschenverachtende Regime wie zum Beispiel das
von Mobutu im damaligen Zaire und von Barre in Somalia finanziell und militärisch vom
Westen unterstützt.
Erst in der letzten Dekade ist in den meisten Staaten Afrikas eine mehr oder weniger deutliche
Verbesserung der Menschenrechtssituation festzustellen. Dennoch wäre es verfehlt, die
Menschenrechtspolitik der Geber als konsequent zu bezeichnen. Es ist zwischen zwei
Kategorien von Staaten zu unterscheiden: In Staaten, die wirtschaftlich und politisch für die
Geber unbedeutend sind, wird die Wahrung der fundamentalen Menschenrechte eher eingefordert
und notfalls sanktioniert als in den – eher wenigen – Ländern, die für die Geber
interessant erscheinen. Die ambivalente Menschenrechts- und Demokratisierungspolitik
Frankreichs und der USA wurde zum Beispiel in der Republik Kongo und in der DR
Kongo, aber auch in Nigeria deutlich, wo beide Mächte als Rivalen um die ökonomische
Vorherrschaft rangen. Die Wahrung der Menschenrechte trat hinter die wirtschaftlichen
Interessen (z.B. Erdöl, seltene Metalle) zurück.
Im vorliegenden Band wird die Menschenrechtsthematik zum Stichtag 1. Januar 1998 auf
explizit völkerrechtlicher Grundlage dargestellt. Dabei geht es dem Herausgeber nicht um
die tatsächliche Menschenrechtssituation in den 53 Staaten Afrikas, sondern in erster Linie
um die gesetzlichen und vertraglichen Gegebenheiten. Dieser Band ist der dritte in der seit
1996 erscheinenden Serie “Human Rights Law in Africa”.
Im ersten Teil des Buches wird die Menschenrechtspolitik der UN anhand der völkerrechtlichen
Verträge inklusive der protokollarischen Vorbehalte dokumentiert. Ein ausführliches
Kapitel ist dem International Tribunal for Rwanda gewidmet, das mit der strafrechtlichen
Aufarbeitung des Genozids befasst ist. Der zweite Teil des Bandes dokumentiert die Menschenrechtsinstrumente
der Organisation of African Unity (OAU). Deren African Charter
on Human and Peoples’ Rights waren 1998 alle Staaten mit Ausnahme Äthiopiens und
Eritreas beigetreten. Ebenfalls dargestellt ist die Geschichte der Lomé Convention, deren
459

Text in Auszügen abgedruckt wurde. Auf deren Grundlage hat die Europäische Union
Menschenrechtsverletzungen in hier dokumentierten Einzelfällen mit Sanktionen geahndet.
Der Dritte Teil des Bandes ist den Menschenrechtsgesetzen in den Einzelstaaten Afrikas
gewidmet. Die Länderartikel enthalten neben Basisinformationen und Angaben über die im
Menschenrechtsbereich tätigen Regierungsinstitutionen auch Länderberichte über die
historische Entwicklung und aktuelle Lage der Menschenrechte. Einer Darstellung der
verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu den Menschenrechten folgt eine ausführliche
Bibliographie zur Problematik der Menschenrechte im jeweiligen Staat.
Die Übersichtlichkeit des Bandes wird wesentlich durch die schwer nachvollziehbare Praktik
beeinträchtigt, die Informationen, die in den vorherigen Bänden von 1996 und 1997
abgedruckt sind, nicht noch einmal aufzunehmen. Stattdessen wird auf den entsprechenden
Band verwiesen. Diese überaus häufig auftretenden Verweise erschweren die Recherche
ungemein und machen es für den Benutzer erforderlich, alle bisher erschienenen Bände zur
Hand zu haben. Diese Politik erinnert an die Herausgabe von Ergänzungsbänden zu
umfangreichen lexikalischen Werken, die heute wegen ihrer unpraktischen und unübersichtlichen
Handhabe nicht mehr zeitgemäß erscheint. Ein weiterer Nachteil besteht in der
nicht gerade zeitnahen Veröffentlichung von Daten, wie der Herausgeber selber kritisch
anmerkt. Es ist zu hoffen, dass die Folgeausgaben zukünftig deutlich schneller erscheinen
werden, wie vom Verlag in Aussicht gestellt wird. Zeitgemäßer wäre wohl eine komplette
Verlagerung von der Buchform in das Internet (teilweise sind die Daten schon elektronisch
abrufbar). Damit könnten nicht nur die Aktualität und Übersichtlichkeit erhöht, sondern
auch die hohen Anschaffungskosten gesenkt werden. Der relativ teure Band wird zumeist
nur von Fachbibliotheken angeschafft werden; dort sollte er aber auch nicht fehlen.
Insgesamt ist der Band eine wichtige und interessante Quelle für den völker- und verfassungsrechtlichen
Stand der Menschenrechte in Afrika. Er bildet die Grundlage für die
politische Analyse der Menschenrechtssituation in den jeweiligen Ländern. Diese weicht
naturgemäß nicht selten von den rechtlichen Grundlagen deutlich ab.
Regine Schönenberg (Hrsg.)
Internationaler Drogenhandel und gesellschaftliche Transformation
Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden, 2000, 171 S., € 29,00
460
Heiko Meinhardt, Hamburg
Die Beiträge des hier anzuzeigenden Sammelbandes sollen laut der Intention der Herausgeberin
dem “Einfluß organisierter, transnationaler Kriminalität, insbesondere des Drogenhandels
und dessen Bekämpfung, auf die Restrukturierung regionaler, nationaler und inter-
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

nationaler politischer Beziehungen” (S. 3) nachspüren. Fünf der sieben Artikel sind in
deutscher, zwei in englischer Sprache verfaßt.
Im ersten Beitrag des Bandes behandelt die Herausgeberin zusammen mit Lothar Brock die
Transformation des staatlichen Gewaltmonopols im Zeichen der Globalisierung. Der beobachtete
Veränderungsprozeß führt zu einer weltgesellschaftlichen Strukturierung sozialer
Handlungszusammenhänge, die mit der Auflösung traditioneller und dem Auftauchen neuer
Bedrohungsvorstellungen einhergeht. Damit korrespondieren sich wandelnde Sicherheitsbedürfnisse
mit der Suche nach angemessenen Mitteln zu deren Befriedigung. Entgrenzung
schafft insofern neue Herausforderungen für das staatliche Gewaltmonopol als “(d)ie Internationalisierung
der Politik (...) hinter der Transnationalisierung der Gesellschaften und der
Globalisierung der Wirtschaft zurück(bleibt).” (S. 11) Zu den Reaktionen gehört etwa der
Trend zur Privatisierung der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit. Sollen neue Unsicherheiten
vermieden werden, muß nach Meinung der Autoren die Subsidiarisierung von
Staatsfunktionen mit der Verbesserung der Befähigung gesellschaftlicher Gruppen zur
Selbststeuerung einhergehen. Im Hinblick auf die internationale Sicherheitspolitik werden
die Implikationen innerstaatliche Konflikte sowie die heiklen Aspekte “humanitärer Interventionen”
zum Schutz der Menschenrechte thematisiert. Während in einigen Drittwelt-
Staaten das Gewaltmonopol aufgrund gewaltsamer interner Konflikte verlustig ging, ist es
in vielen hochentwickelten Staaten die durch eine dynamische Wirtschaftsentwicklung
bedingte Denationalisierung der Ökonomie, die zu einem Aufweichen des Gewaltmonopols
und der Geltungskraft des Rechtssystems führt. Der sich durch eine bestechende akademische
Argumentation auszeichnende Artikel vermittelt zwar viele interessante Einsichten,
liefert aber einen allzu breiten theoretisch-konzeptionellen Rahmen für die nachfolgenden
Beiträge.
Der folgende kurze Text zum Gewaltmonopol in Brasilien vermag nicht zu überzeugen. Am
Beispiel der Drogenhändler von Rio de Janeiro und der professionellen Killerbanden von
São Paulo soll einerseits die These illustriert werden, dass die Abwesenheit staatlicher
Institutionen der Ausbreitung organisierter Kriminalität förderlich ist. Gleichzeitig wird
behauptet, “dass Organisierte Kriminalität nur existieren kann, wenn Teile des Staates
kooperieren.” (S. 38) “Abwesenheit” entpuppt sich mithin häufig als eine spezifische Art
von “Anwesenheit” staatlicher Stellen. Überdies erstreckt sich der Gültigkeitsanspruch der
skizzierten Zusammenhänge wohl kaum auf hochentwickelte Gesellschaften.
Leo Schuster gibt auf rd. 30 Seiten einen Überblick über die wesentlichen Segmente des
internationalen Drogenhandels sowie die vielfältigen Initiativen zur Bekämpfung der damit
verbundenen illegalen Aktivitäten. Leider beruht die Skizze der Kokainproduktion auf
veralteten Erkenntnissen. Die Darstellung der zahlreichen Institutionen, Gremien und
Kooperationsforen, die sich auf internationaler, supranationaler und nationaler (deutscher)
Ebene der Ausmerzung des Drogenübels widmen, dürfte wohl nur auf jene Leser nicht
ermüdend wirken, die sich von der in jüngster Zeit beschleunigten Proliferation solcher
Einrichtungen einen Fortschritt auf diesem Felde erhoffen. Dieser zeichnet sich bislang
angesichts sinkender Preise und steigender Reinheitsgrade illegaler Suchtstoffe aber nicht
461

ab. Laut Schuster “ergeben sich aus der ständig anwachsenden Gremienvielfalt [in der
Praxis] jedoch mittlerweile erhebliche Überschneidungen von Zuständigkeiten und Aufgaben”,
die mitunter “für den Erfolg der einzelnen Bekämpfungsstrategien kontraproduktiv
sein [können].” (S. 70) Hier sei die pessimistische da realistische Einschätzung angefügt,
dass auch eine weitgehende Vermeidung solcher Koordinations- und Kompetenzprobleme
keine hinreichende Voraussetzung für nachhaltige Erfolge in der Drogenpolitik bildet.
Der höchst instruktive Beitrag von Molly Charles und Gabriel Britto betont die große
Bedeutung kultureller Faktoren bei der Beurteilung spezifischer Formen des Drogenkonsums
in nicht-westlichen Gesellschaften. Sie verweisen auf die traditionelle kulturelle
Einbindung diverser Gebrauchsweisen von Opium und Cannabis u.a. auch für Heilzwecke
in mehreren Regionen und Gesellschaftsschichten Indiens, wobei “(m)echanisms of cultural
norms restricted the quantity of consumption.” (S. 74) Als erster Störfaktor der hergebrachten
Situation und Praktiken erwies sich die Etablierung von Hippie-Subkulturen seit
den 1960er Jahren, die u.a. einen Preisschub für Cannabis auslösten. Vor dem Hintergrund
der zunehmenden Nutzung indischen Territoriums für den Transit von Heroin aus den
Nachbarstaaten trat 1985 ein an den Prinzipien westlicher Drogenbekämpfungsdoktrinen
ausgerichtetes Gesetz in Kraft, das auch Verkauf und Konsum traditioneller Drogen verbot,
wodurch die bisherigen Verkäufer und Nutzer kriminalisiert wurden. Minderheiten aus
beiden Gruppen stiegen auf Heroin um. Anders als bei den traditionellen Konsumformen
wurde nun Drogenabhängigkeit zu einem gesellschaftlichen Problem; die hohen Profitraten
bewirkten eine allmähliche Übernahme des Geschäfts durch Kriminelle. An die Stelle von
Cannabis, der früher als “the poor man’s liquor” galt, trat fatalerweise vielfach der Alkohol.
Zudem schränkte das Gesetz die Möglichkeiten der traditionellen Medizin ein, deren
Reichweite jene des öffentlichen Gesundheitswesens weit übersteigt. Fazit: Infolge der
soziokulturellen Ignoranz der neuen Gesetzgebung hat sich die indische Drogensituation
seit 1985 deutlich verschlechtert.
Der nachfolgende Beitrag über das Problem der Geldwäsche in Thailand entwirft ein
bedrückendes Szenario: Illegale und kriminelle Machenschaften haben das Stadium von
gesellschaftlichen Bedrohungsfaktoren längst überwunden und sind inzwischen zu konstituierenden
Elementen des politischen und wirtschaftlichen Prozesses mutiert. Illegale
Aktivitäten erbrachten Mitte der 1990er Jahre den Gegenwert von 11 bis 18 Milliarden US-
Dollar, was einem Anteil von 8-13 % am BSP entsprach. Der Drogenhandel stellt mit
Einnahmen von rd. einer Milliarde Dollar allerdings nur einen sekundären Faktor der organisierten
Kriminalität dar. Eine zentrale Rolle bei den häufig mit legalen Tätigkeiten
gepaarten kriminellen Geschäften kommt diversen ökonomischen Eliten aus den Provinzen
zu, die zumeist Nachfahren chinesischer Immigranten sind. Die systemische Korruption
und die Beteiligung an illegalen Praktiken schließt kein Glied des politischen Institutionengefüges
und keinen zentralen volkswirtschaftlichen Akteur aus. In diesem Umfeld sind
Geldwäschepraktiken gang und gäbe und Initiativen zu deren Kontrolle in der Regel nicht
mehr als Alibiübungen. Fabre spricht von der “Unfähigkeit (...) ein Rechtssystem einzuführen,
das von unmittelbaren Machtinteressen unabhängig ist.” (S. 109) Der Text, der auch
462
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

den Anteil krimineller Geschäfte am Ausbruch der “Asienkrise” erörtert, ist zwar höchst
interessant, geht aber eigentlich über die Themenstellung des Sammelbandes hinaus.
Im anschließenden Text analysiert Laurent Laniel die Drogenproblematik im südlichen
Afrika. Die Region ist nach dem Ende der Bürgerkriege und dem Niedergang des Apartheidregimes
in der Republik Südafrika (RSA) zu einer bedeutenden Drehscheibe des internationalen
Drogenhandels aufgestiegen. Außer dem Transit hat auch der Konsum von
illegalen Drogen markant zugenommen. Diese Entwicklung ist maßgeblich durch die in den
konfliktgeprägten Jahrzehnten entstandene klandestine Infrastruktur begünstigt worden,
deren Potential unschwer für neue illegale Aktivitäten nutzbar gemacht werden konnte. Das
Zentrum des regionalen Drogenhandels bildet die RSA, was zum Teil am schieren relativen
Gewicht dieses Staates in ökonomischer, politischer und demographischer Hinsicht liegt.
Die Knotenpunkte des modernen Verkehrsnetzes übernehmen Schlüsselfunktionen im
Schmuggel von Drogen und anderen Erzeugnissen, überdies bieten der Immobilienmarkt
und die Tourismusindustrie gute Bedingungen für die Geldwäsche. Die mit Abstand am
meisten verbreitete illegale Droge im südlichen Afrika ist Cannabis, dessen Gebrauch dort
auf eine jahrhundertealte Tradition zurückblickt, was auch die hohe gesellschaftliche Toleranz
gegenüber den Nutzern und die in jüngster Zeit zu beobachtende de facto-Entkriminalisierung
des dagga-Konsums zu erklären vermag. In fast allen Staaten der Region wird
Cannabis angebaut, und wenn auch die Schätzungen über die Gesamtanbaufläche stark
differieren, steht für Laniel fest, dass weltweit nirgendwo mehr Cannabis produziert wird
als im südlichen Afrika, wobei ein Teil des Stoffs nach Europa, vor allem nach Großbritannien,
geschmuggelt wird. Zum Verständnis des Faktums, dass sich die Händler einzelner
Suchtstoffe zumeist aus bestimmten ethnischen Gruppen rekrutieren, reicht der Verweis auf
die ethnische Vielfalt in dieser Weltgegend nicht aus; dazu kommen die politischen Konflikte
der jüngsten Vergangenheit, die transethnische Kooperations- und insbesondere
Vermischungstendenzen behinderten, wenn nicht ausschlossen. Ein bedenkliches Begleitphänomen
der ethnischen Segmentierung des Drogenmarkts ist die zunehmende Diskriminierung
von Minderheiten – etwa von nigerianischen Immigranten in der RSA, weil dort
die meisten Kokaindealer dieser Nationalität angehören. Dass zahlreiche Staaten der
Region in der Zeit der politischen und militärischen Wirren und vor allem das international
geächtete Apartheidsystem Pretorias keinerlei Skrupel hatten, auch ausländisches Kapital
zweifelhafter Herkunft zu akzeptieren, ist kaum verwunderlich, allerdings hat sich an solchen
Praktiken nach dem politischen Wandel im Wesentlichen nichts geändert. Ein Beispiel:
“Die Existenz einer riesigen Anzahl von Wechselstuben in Sambia kann nur mit der
Geldwäsche erklärt werden, denn ihre Gewinnspannen sind sehr niedrig oder inexistent.”
(S. 136 f.) Als Geldwäsche fungiert zum Teil auch eine weitere Besonderheit des regionalen
Drogenhandels: Die Praxis, grenzüberschreitend Drogen, in erster Linie Cannabis,
gegen alle möglichen Schmuggel- oder Diebesgüter (Autos, Elektrogeräte, Alkoholika,
Vieh, synthetische Suchtstoffe aus Europa) zu tauschen.
Im letzten Beitrag bietet Hans van der Veen auf 25 Seiten eine Analyse der eigenartigen
Funktionsweise des internationalen Drogenhandelskomplexes und der wesentlichen
463

Dilemmata der angebotsorientierten Drogenabwehrstrategie. Die dargelegten Aspekte und
Erkenntnisse sind im wesentlichen nicht eigentlich neu, werden aber auf kompakte und
höchst systematische Art aufbereitet. Es geht dem Autor u.a. um den Nachweis einer symbiotischen
und systemischen Beziehung zwischen den kriminellen Akteuren im Drogengeschäft
und den staatlichen Institutionen und Programmen zur Drogenbekämpfung, die
aufgrund der vorgetragenen Argumente beide als “Profiteure” des war on drugs angesehen
werden können. Van der Veen qualifiziert die Gegnerschaft zwischen Drogenindustrie und
Drogenbekämpfung als oberflächlich und macht unterhalb der sichtbaren Ebene eine Art
Koalition aus, “that serves the interests of both, independent of democratic control by
citizens and sometimes even the government.” (S. 162) Er weist auf die Gefahren für
demokratische und rechtsstaatliche Prinzipien hin, die von der stetig zunehmenden Repression
im Rahmen der staatlichen Drogenabwehrprogramme ausgehen. Wiewohl der Autor
einige interessante Thesen mit nachvollziehbaren Argumenten absichert, vermag der Versuch,
in Analogie zum Theorem des militärisch-industriellen Komplexes die Fundamente
einer Theorie des internationalen Drogenkomplexes herauszuarbeiten, nicht recht zu überzeugen.
Fazit: Auch wenn der Band mehrheitlich interessante und lesenswerte Beiträge enthält,
hinterlässt er aufgrund der Heterogenität der dargebotenen Themen den Eindruck einer
gewissen Beliebigkeit bei der Auswahl und Zusammenstellung der diversen Artikel.
464
Karl-Dieter Hoffmann, Eichstätt
Hans-Jörg Fischer
Die deutschen Kolonien
Die koloniale Rechtsordnung und ihre Entwicklung nach dem ersten Weltkrieg
Schriften zur Rechtsgeschichte, Band 85
Duncker & Humblot Verlag, Berlin, 2001, € 74,00
Mit der Macht über die Kolonien, die Deutschland im kolonialen “Schlussverkauf” am
Ende des 19. Jahrhunderts noch erwerben konnte, kam die Verantwortung des Reichs für
das Staats- und Rechtsleben in den Kolonien. Ein großes Themenspektrum rechtshistorischer
Forschung ist damit eröffnet. Neben den kompetenzrechtlichen Problemen auf der
Ebene der Reichsorgane 1 stellt sich allgemein die Frage nach dem staats- und völkerrechtlichen
Status der Kolonien, nach dem in ihnen geltenden Recht während der Kolonialzeit
und ex post betrachtet diejenige, was vom deutschen Recht in den Kolonien geblieben ist,
nachdem Deutschland sein Kolonialreich im Zuge des Ersten Weltkriegs vollständig verlo-
1 Hierzu Marc Grohmann, Exotische Verfassung, 2000; Besprechung in diesem Heft.
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

en hat. Das Recht der Kolonien fand in der kurzen Kolonialzeit selbst einiges Interesse,
nach seinem Ende kam die rechtswissenschaftliche – nunmehr zwangsläufig rechtshistorische
– Forschung aber zunächst fast vollständig zum Erliegen. Erst in jüngster Zeit ist eine
Wiederbelebung festzustellen, wobei die hier anzuzeigende Heidelberger Dissertation die
thematisch einstweilen umfassendste Monographie ist. Der Autor hat sich viel vorgenommen.
Er behandelt das Recht in all seinen Themenbereichen, er erörtert das Recht der “Eingeborenen”
und der “Nicht-Eingeborenen”, er verfolgt das Recht durch die verschiedenen
Phasen bis hinein in die postkoloniale Zeit. Die zeitliche Perspektive gibt dabei auch die
Grobgliederung der Untersuchung vor: Teil A befasst sich mit der Phase bis zum Ende der
Kolonialzeit, der knapp halb so lange Teil B mit der postkolonialen Entwicklung in den
früheren Kolonialgebieten. Eine knappe “Auswertung und Schlussbetrachtung (Teil C)
rundet die Untersuchung ab.
Im kolonialen Teil der Untersuchung beschäftigt er sich nach einem geographischen Überblick
zunächst unter I. mit dem Erwerb der Kolonien (S. 23 ff.). Angedeutet werden frühe
Kolonialisierungsbemühungen seit dem 16. Jahrhundert und die Vorbereitung durch die
Tätigkeit der Handelsgesellschaften im 19. Jahrhundert, die völkerrechtlich und staatsrechtlich
hochinteressante Funktionen ausübten und Rechte innehatten. Näher beschrieben
wird die Kolonialisierung selbst, die in ganz unterschiedlicher Form erfolgte. Den Schwerpunkt
von Teil I bildet aber die Beschreibung des in den Kolonien während der Kolonialzeit
geltenden Rechts (S. 66-193). Das “Grundgesetz” dieses Rechtsgebiets war das
Schutzgebietsgesetz aus dem Jahr 1886. In der Sache prägend für das Recht der Kolonien
war einerseits die deutliche Prärogative zugunsten der kaiserlichen Regelungsmacht und
andererseits die Unterscheidung zwischen dem Recht für “Europäer” und demjenigen für
“Eingeborene”. Die Unterscheidung beruhte im Wesentlichen auf der Vorstellung kultureller
Entwicklungsstufen, so dass ggf. auch Japaner als Europäer behandelt werden konnten.
Fischer gibt einen thematisch weit gespannten Überblick zu den einzelnen Rechtsgebieten
und Kolonien (S. 106 ff.), in dem das für Europäer und Einheimische geltende Recht
getrennt dargestellt werden. Es verwundert nicht, dass für Europäer das Reichsrecht (im
Fall von Landeskompetenz-Angelegenheiten regelmäßig das preußische Recht) in weitem
Umfang galt, während für die Angelegenheiten der Eingeborenen zahlreiche Sondermaßgaben
zur Anwendung kamen. In gewisser Weise paradigmatisch für das Recht der Eingeborenen
ist die Praktizierung der Prügelstrafe, die im Reichsgebiet bereits bis zur Mitte des
19. Jahrhunderts abgeschafft war (Ausnahmen galten z.T. in Zucht- und Arbeitshäusern.).
In den Kolonien wurde die Prügelstrafe weithin (kaum allerdings im Südpazifik) praktiziert
und dem Entwicklungsstand der Eingeborenen für angemessen gehalten; zum Teil wurde
gar die “lederartige” Haut der Eingeborenen als Begründung ihrer Harmlosigkeit angeführt
(vgl. S. 177).
In Teil B der Untersuchung geht es um die nachkoloniale Entwicklung der Rechtsordnungen
in den ehemaligen Kolonien. Der Untertitel der Untersuchung Fischers, der auf diese
Perspektive der Zeit nach der deutschen Herrschaft hinweist, ist dabei etwas unglücklich
gewählt. Die koloniale Rechtsordnung Deutschlands hat sich nach dem Ersten Weltkrieg
465

nicht mehr “entwickelt”. Sie wurde zunächst regelmäßig durch andere (allerdings über
völkerrechtliche Mandatslösungen in gewisser Weise kaschierte) koloniale Rechtsordnungen
ersetzt. Die deutschen Bevölkerungsteile wurden überwiegend (eine Ausnahme gilt für
Südwest-Afrika) ausgewiesen. Trotz dieses recht konsequenten Endes der “deutschen”
Phase in den Kolonialgebieten ist die in diesem Untersuchungsteil aufgeworfene Frage
interessant, denn Recht ist normalerweise ein von Kontinuität gekennzeichnetes System.
Auch Revolutionen tasten es nur partiell an (“Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht
besteht”). Was ist also geblieben vom deutschen Recht in den Rechtsordnungen der Staaten,
die früher deutsche Kolonien waren? Welche dauerhaften Wirkungen lassen sich verzeichnen?
Fischer kann quer durch die Kolonien eine Reihe von Spuren der deutschen
Rechtsordnung in der Zeit nach 1919 herausarbeiten. Sie sind steuerrechtlicher Art in
Ostafrika, bodenrechtlicher Art in Kamerun, betreffen die Eingeborenen-Selbstverwaltung
in Neuguinea, das Landrecht in Samoa etc. (S. 246 ff.). Richtigerweise spricht er freilich
von Spuren deutschen Rechts in nachdeutscher Zeit, denn um mehr handelt es sich nicht.
“Als solche” ist die deutsche Rechtsordnung in den ehemaligen Kolonien nach 1919 untergegangen.
Der fast vollständige und in gewisser Weise auch gegenüber den einheimischen
Bevölkerungen rücksichtslose, objektive Errungenschaften und sinnvolle Strukturen aus
der deutschen Phase über Bord werfende Ablösungsprozess wird bei Fischer im Einzelnen
beschrieben (S. 209 ff.). Eher unterbelichtet bleibt demgegenüber die Weiterentwicklung
im Zuge der Entkolonialisierung (S. 260 ff.). Deutlich wird aber, dass die ehemaligen
Kolonialgebiete ihre heutige rechtliche Gesamtprägung zumeist über die nachdeutschen
Kolonialregimes erhielten (die chinesischen Besitzungen stellen einen Sonderfall dar). Das
so gewachsene Recht wurde nach der Unabhängigkeit bisweilen um einige “autochthone”
Elemente ergänzt bzw. durch sie modifiziert.
Fischer hat sich ein thematisches Mammutprogramm aufgebürdet; dabei ist ihm insgesamt
ohne Zweifel ein guter Überblick gelungen, der durch einen Anhang mit einigen selbstgefertigten
Karten sowie ausgewählten Dokumenten abgerundet wird. In den Einzelheiten
kann die Arbeit angesichts der Fülle der Fragestellungen nicht immer tiefschürfend oder
weiterführend sein. Auch die abschließenden “Thesen” (S. 272 ff.) nehmen sich insgesamt
eher unspektakulär aus (1. These: Getrennte Rechtsordnung für Europäer und Eingeborene
in der Kolonialzeit; 2. These: Quasi-koloniale Einverleibung der ehemals deutschen Kolonien
in der Mandatszeit; 3. These: Pauschale Ersetzung des deutschen Kolonialrechts durch
die Mandatsmächte; 4. These: Kaum Spuren deutschen Kolonialrechts in den heutigen
Nachfolgestaaten). Konzeptionell hat die Arbeit überhaupt einen eher deskriptiven Ansatz.
Zwar deutet die systematisch überzeugende Gliederung auf ein ausgeprägtes Problembewusstsein
hin, bisweilen könnte man sich aber doch etwas vertiefte Analyse wünschen. So
hätte es sich angeboten, den deutschen Grundansatz bei der Verwaltung der Kolonien etwas
näher zu reflektieren. Wie ist das deutsche Konzept der Kolonialverwaltung insgesamt
einzuschätzen, eher indirect rule nach englischem oder eher direct rule nach französischem
Modell? Warum unterschieden sich die Regimes in den deutschen Kolonien auch untereinander
zum Teil recht signifikant? Vertiefungen hätte man sich im Übrigen auch im Hinblick
466
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

auf die nachkoloniale Zeit wünschen können. Gerade hier bleiben die Ausführungen sehr
kursorisch (freilich sind sie ausdrücklich auch nur als “Überblick” betitelt), und die vorhandene
Literatur ist hier eher sporadisch ausgewertet. 2 Konzeptionell ist allerdings klar, dass
objektiv nicht alles gleichzeitig geleistet werden kann, und so ändert die Tatsache, dass
manches undiskutiert bleibt, nichts daran, dass hier eine verdienstvolle Arbeit geschrieben
wurde. Fischers Untersuchung wirft interessante Themen auf, gibt immer wieder ebensolche
Hinweise und bietet eine solide Gesamtschau zu einem lange vernachlässigten (neuerdings
aber wieder in Mode gekommenen) Kapitel deutscher Rechtsgeschichte. Dass die
Themen und Phänomene in ihrer ganzen Breite angesprochen werden, ist umso mehr zu
begrüßen, als ein solcher Überblick bislang fehlte. Wohl jeder, der sich mit Fragen des
Kolonialrechts beschäftigt, wird das Buch mit Gewinn nutzen können.
Jörg Menzel, Bonn
Marc Grohmann
Exotische Verfassung
Die Kompetenzen des Reichstags für die deutschen Kolonien in Gesetzgebung und
Staatsrechtswissenschaft des Kaiserreichs
Mohr Siebeck Verlag, Tübingen, 2000, 324 S., € 79,00
Nach verbreiteter Auffassung hat der deutsche Kolonialismus eine parlamentarische Wurzel.
Nicht dass der Reichstag im Jahre 1884 autoritativ einen Politikwechsel in dieser Frage
hätte beschließen können, dazu reichte seine Kompetenz nicht hin. Maßgeblich war vielmehr
Reichskanzler Otto von Bismarck, der seine Reserviertheit gegenüber kolonialen
Abenteuern überwand und dem in der Öffentlichkeit verbreiteten Streben entsprach, das
Reich in den Kreis der Kolonialmächte zu führen. Für seine Motive gibt es vielfältige
außen- und innenpolitische Erklärungsversuche, und zu ihnen gehört ein wahlstrategisches,
sollten doch mit dem Kurswechsel die regierungsfreundlichen Parteien gegenüber dem
linksbürgerlichen und sozialdemokratischen Lager gestärkt werden. Kurz vor den
Reichstagswahlen im Oktober 1984 äußerte Bismarck gegenüber einem Mitarbeiter im
Auswärtigen Amt freimütig: “Die ganze Kolonialgeschichte ist ja ein Schwindel, aber wir
brauchen sie für die Wahlen.” (Zitiert bei Horst Gründer, Geschichte der deutschen Kolonien,
3. Auflage 1995, S. 58).
2 Die für den Bereich des Südpazifiks weiterführenden Beiträge in dem Handbuch von Hiery, Die
Deutsche Südsee, 2001 (Besprechung in diesem Heft) konnte Fischer freilich noch nicht einbeziehen.
467

Nicht um einen solchermaßen indirekten Einfluss des Reichstags auf den deutschen Kolonialismus
geht es in der hier anzuzeigenden Untersuchung von Marc Grohmann, sondern
um seine konkreten Kompetenzen im Hinblick auf die Ordnung der Kolonien selbst. Der
Gegenstand der Arbeit erschließt sich also erst aus dem Untertitel: Die “exotische Verfassung”
des Haupttitels wird verstanden als das (im Wesentlichen horizontal-) kompetenzielle
Reichsstaatsrecht in Bezug auf die Kolonien. Die exotische Verfassung selbst, also die
Ordnungsprobleme vor Ort, bleiben außer Betracht: “Über die koloniale Realität beabsichtigt
diese Untersuchung keine Aussagen zu treffen” (S. 7) 3 . Grohmann bettet das Kolonialthema
vielmehr in die grundsätzlichen Auseinandersetzungen des Reichsstaatsrechts in den
ca. drei Jahrzehnten um die Jahrhundertwende herum ein und damit in den latenten Streit
um die Kompetenzen des Reichstags in der Schlussphase der “vollsäftigen Monarchie”
(Otto Mayer) des deutschen Reichs. Die Darstellung folgt dabei im Groben der historischen
Chronologie, wobei für bestimmte Epochen der deutschen Kolonialgeschichte jeweils die
politisch-institutionelle Entwicklung und die Behandlung des Themas in der Staatsrechtslehre
untersucht werden.
Nach einer ausführlichen Einführung, die insbesondere auch den historischen Forschungsstand
rekapituliert (Teil A), nimmt Grohmann zunächst die Phase der Grundlegung in den
Blick (Teil B). Von der völkerrechtlichen Vertretungskompetenz des Kaisers ausgehend
war die Reichsregierung zunächst von einem umfassenden exekutiven Handlungsmandat in
den Kolonien ausgegangen, wobei alsbald Zweifel im Hinblick auf die Rechtspflege in den
Kolonien auftauchten. Letztlich wurde mit dem Schutzgebietsgesetz (dessen Entstehungsgeschichte
eingehend nachgezeichnet wird) im Jahr 1886 eine gesetzliche Grundlage
geschaffen, die allerdings dem Kaiser eine weitgehende Ermächtigung gab und die Rechte
des Reichstags im Wesentlichen auf die Rechtspflege (für die Deutschen und ihre Schutzgenossen,
nicht für die “Eingeborenen”) beschränkte. Außerdem gelang es zu Beginn der
90er Jahre, der Regierung eine zumindest partielle Haushaltskontrolle über den Kolonialetat
abzuringen. Grohmanns Vergleich mit dem Reichsverfassungsrecht für Elsass-Lothringen
sowie mit den kolonialbezogenen Kompetenzstrukturen in anderen europäischen Kolonialmächten
ergibt, dass die kaiserliche Freiheit im Kolonialbereich extrem weitgehend
war. Beides kann kaum überraschen, war doch Elsass-Lothringen integraler Bestandteil des
Reichs (wenn auch mit Sonderverfassungsrecht) und hatten sich doch die anderen Kolonialmächte
mit monarchischer Spitze längst zum “modernen Scheinkönigtum” (Otto
Mayer) entwickelt.
Für die staatsrechtliche Diskussion in der Frühphase bis 1892 (Teil C) schichtet Grohmann
im Wesentlichen die Positionen der zentralen Autoren ab. Karl v. Stengel, der wohl fleißigste
der Kolonialrechtsautoren, steht dabei für einen pragmatischen Zugriff auf die bestehenden
Probleme, Georg Meyer und Albert Haenel besetzen die liberale und tendenziell
3 Vgl. zu diesen Aspekten aber die Untersuchungen von Hans-Jörg Fischer, Die deutschen Kolonien,
Berlin, 2001, sowie exemplarisch das von Hermann Hiery herausgegebene Handbuch Die
deutsche Südsee 1884 – 1914, Paderborn, 2001; Besprechungen hierzu in diesem Heft.
468
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

eichstagfreundliche Position, Paul Laband vertritt einen “regierungszentrierten”, Conrad
Bornhak einen restaurativ-monarchischen Standpunkt (der sich mit einem besonders ausgeprägten
Überlegenheitsgefühl gegenüber den kolonialisierten Völkern paart und somit gut
zur späteren nationalsozialistischen Entwicklung des Autors passt). Im Prinzip fügen sich,
wie Grohmann zutreffend resümiert (S. 130), die Stellungnahmen in das allgemeine staatsrechtliche
Denken der Autoren ein, wobei allerdings auch bei den liberalen Autoren einige
Toleranz gegenüber erhöhter Exekutivkompetenz nicht zu übersehen ist: Immerhin attestierten
aber Autoren wie Haenel und Meyer dem Reichstag grundsätzlich das Recht zur
Gesetzgebung und zur Rückführung der Kaiserermächtigung, wenn sie sie auch nicht forderten.
Bemerkenswert am Kolonialrecht erscheint zusammenfassend, dass die kompetenzrechtlichen
Konfrontationen zwischen Kaiser (bzw. Regierung) und Parlament im Bereich
der Kolonialverfassung vergleichsweise marginal geblieben sind. Selbst für die Sozialdemokratie
ist letztlich keine konsequente Ablehnungshaltung gegenüber dem Kolonialengagement
zu verzeichnen, und im Bereich der juristischen Debatte ist eine weitgehende
faktische Prärogative des Kaisers doch letztlich – ungeachtet unterschiedlicher theoretischer
Ausgangspositionen – weithin akzeptiert. Insgesamt erscheint das Kolonialrecht
kaum paradigmatisch für die Entwicklung im Reich. Die alte Vorstellung, dass Außenverwaltung
die Stunde des Souveräns ist, gepaart mit dem insgesamt eher geringen Interesse
an den exotischen Kolonien, führten dazu, dass sich hier nur bescheidene Initiativen ergaben.
Grohmanns Untersuchung ist exzellente rechtshistorische Forschung. Der Autor wertet
umfassend Archivmaterial aus und setzt sich gründlich mit der zeitgenössischen Literatur
auseinander. Die Arbeit zeugt von sicherer Kenntnis der staatsrechtlichen Grundsatzdebatten
während des untersuchten Zeitraums. Sie ist mit einem gut ausgewählten Dokumentenanhang
sowie Kurzbiographien versehen, stilsicher geschrieben und formal in jeder Hinsicht
schön gestaltet. Ohne dass Grohmann ausdrücklich Brücken in die Gegenwart schlagen
würde, regt seine Arbeit über ihren strikt historischen Gegenstand hinaus zudem dazu
an, über aktuelle Phänomene nachzudenken. So ist man versucht, eine Parallele zur heutigen
Entwicklungshilfeverwaltung zu ziehen, die mit der früheren Kolonialverwaltung
immerhin eine Eigenart gemeinsam hat: ein deutliches Untermaß an legislativer Steuerung
und parlamentarischer Kontrolle. Wie schon im Kaiserreich ist die parlamentarische
Zurückhaltung nicht rechtlich zwingend, sondern entspringt einem freiwilligen Verzicht
innerhalb des Parlaments. Seine Mehrheit will keine gesetzlichen Grundlagen schaffen, und
die Minderheit interessiert sich auch nur fadenscheinig für den Gegenstand (ein von der
SPD-Fraktion in der vergangenen Legislaturperiode eingebrachter Gesetzentwurf für ein
Entwicklungshilfegesetz [BT-Drucks. 13/2223 v. 30.8.1995] hat seit dem Regierungswechsel
noch nicht wieder in die Diskussion gefunden). Das politische System bringt offenbar
nur höchst ausnahmsweise Politiker hervor, die das Thema der “exotischen Verfassung”
freiwillig zu einem Hauptanliegen erheben. Objektiv erklärbar ist das, weil jedenfalls im
Wahlkreis sich mit solcher Prioritätensetzung wohl kaum ein “Blumentopf” gewinnen lässt,
und auch sichere Listenplätze lassen sich mit anderen Interessenschwerpunkten leichter
469

erzielen. So ist der Gegenstand im parlamentarischen Betrieb Deutschlands letztlich Randthema
geblieben. Das war damals und ist auch heute ein Problem, weil es immer nötig
gewesen wäre, dass auch das Parlament seine Kompetenz im Bereich deutschen Staatshandelns
jenseits der eigenen Grenzen geschult und dann eingebracht hätte.
Hermann Joseph Hiery (Hrsg.)
Die Deutsche Südsee 1884 – 1914
Ein Handbuch
Ferdinand Schönigh Verlag, Paderborn, 2001, 880 S., € 99,00
470
Jörg Menzel, Bonn
Deutschlands koloniale Vergangenheit im Südpazifik ist in mehrfacher Hinsicht interessant.
Sie betrifft einen überschaubaren Zeitraum und erstreckt sich “multikulturell” über
alle Südseeregionen (Melanesien, Mikronesien, Polynesien). Im Vergleich zu den afrikanischen
Kolonien waren die südpazifischen Kolonien dabei in fast jeder Hinsicht bedeutungslos.
Es kam ihnen aber lediglich einiger Prestigewert zu; Deutschland gebühre auch
ein “Platz an der Sonne” hieß es in einer Debatte des Reichstags mit Blick auf Samoa. An
der Region interessiert waren neben einigen Handelshäusern insbesondere Ethnologen und
Missionare. Gesamtökonomisch bestanden von Beginn an keine großen Erwartungshaltungen,
und militärisch wurde der Wert der pazifischen Besitzungen so gering eingeschätzt,
dass die Region letztlich vom ersten Weltkrieg verschont blieb, weil man vor Ort nicht
einmal kurzfristig abwehrfähig war. Schon Ende 1914 war die deutsche Phase zuende:
Melanesien geriet unter australische, Mikronesien unter japanische und West-Samoa unter
neuseeländische Verwaltung. Die meisten Deutschen mussten die Region verlassen, das
deutsche Recht wurde weitgehend ersetzt; heute ist sein Einfluss allenfalls noch in Spurenelementen
erkennbar.
Herausgeber des hier anzuzeigenden Handbuchs über grosso modo 30 Jahre deutscher
Präsenz in der Südsee ist der Bayreuther Historiker Hermann Hiery, der selbst mehrere
Jahre in Papua-Neuginea unterrichtete und der auch literarisch als Experte für die Region
ausgewiesen ist (vgl. insbesondere die Habilitationsschrift “Das deutsche Reich und die
Südsee” [1995] sowie “The Neglected War. The German South Pacific and the Influence of
World War I” [1995]). Hiery hat zahlreiche Autoren für das Handbuch versammelt, die
regelmäßig bereits als Fachleute für die von ihnen behandelten Fragen ausgewiesen sind.
Konzeptionell wird im Vorwort konzediert, dass der ursprünglich unternommene Versuch,
thematische Vollständigkeit zu erreichen, nicht ganz zum Erfolg geführt werden konnte.
Das Panorama der behandelten Themen ist gleichwohl, dies sei vorweggenommen, eindrucksvoll,
und Hiery weist wohl zurecht darauf hin, dass es ein solches Panorama in
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

einem Handbuch bislang noch für keine deutsche Kolonialregion gegeben hat. Behandelt
werden vielfältige, auch über die engere Kolonialgeschichte hinausgehende Themen. Im
Zentrum geht es aber um die “politische” Prägung der südpazifischen Gemeinwesen durch
die deutsche Kolonialmacht, um die Organisation der Verwaltung und des Rechtswesen,
die Missionstätigkeit, die politische Eigenverwaltung der indigenen Bevölkerungen etc.
Gegliedert ist das Handbuch in sechs Hauptteile mit insgesamt 36 Beiträgen. Dabei geht es
zunächst um übergreifende Aspekte (I.), sodann um Melanesien, Mikronesien und Polynesien
(II.–IV.), danach um die Beziehungen zu sonstigen Kolonialmächten in der Region
(V.) und abschließend um das Ende der deutschen Kolonialphase in der Südsee (VI.). Da es
den Rahmen einer Rezension sprengt, die zahlreichen Einzelthemen des Handbuchs auch
nur anzusprechen, beschränkt sich das Folgende auf einige Hinweise zu den Kapiteln, die
aus der Perspektive von Verfassung und Recht in Übersee besonders relevant erscheinen.
Der sich an eine allgemeine Einführung des Herausgebers anschließende erste Hauptteil
eröffnet mit einem Beitrag von Horst Gründer, der in einem instruktiven Überblick die
historischen und politischen Voraussetzungen des deutschen Kolonialismus zusammenfasst
(S. 27 ff.). Der Beitrag ist wohl im Wesentlichen der thematischen Abrundung geschuldet
und insofern nützlich; er bildet aber, worauf der Autor selbst hinweist, im Wesentlichen ein
Exzerpt aus Gründers “Geschichte der Deutschen Kolonien” (4. Auflage, 2000). Südpazifik-spezifische
Akzentuierungen sind nicht festzustellen. Die übrigen Beiträge betreffen die
Tierwelt, eine Übersicht über wissenschaftliche Exkursionen während der Kolonialzeit,
Schiffs- und Nachrichtenverbindungen, die Organisation von Schule und Ausbildung und
die deutsche Sprache im Pazifik.
Aus dem Melanesien gewidmeten und damit konkret Deutsch-Neuguinea betreffenden
zweiten Hauptteil sind hier hervorzuheben der Beitrag des Herausgebers zur deutschen
Verwaltung Neuguineas 1884-1914 (S. 277 ff.), der sich gliedert in die vorkoloniale Verwaltung
durch die Neuguinea-Kompagnie (bis 1899) und die nachfolgende Verwaltung
durch das Reich (bis 1914). Die Bewertung Hierys fällt scharf geteilt aus: Der Neuguinea-
Kompagnie attestiert er totales Versagen (zusammenfassend S. 299), während die mit dem
Namen des langjährigen Gouverneurs Albert Hahl verbundene Reichsverwaltung Bestnoten
erlangt. Resümierend heißt es insoweit auf S. 309: “Er (sein neuseeländischer Nachfolger)
fand eine Kolonie, deren Verwaltung bestellt und in Ordnung war und deren große Zukunft
(...) nach Jahrzehnten mühevoller und anstrengender Arbeit bevorstand.” Der zweite hier zu
erwähnende Beitrag betrifft das Rechtswesen in Melanesien (S. 322 ff.). Er stammt (wie
auch die weiteren Kapitel zum Rechtswesen für Mikronesien und Melanesien) aus der
Feder von Peter Sack, der nicht nur ausgewiesener Experte im Bereich der pazifischen
Rechtsanthropologie mit langjähriger Forschungserfahrung in Australien ist, sondern auch
den Hintergrund des deutschen Volljuristen hat. Der Autor beschreibt die Rechtsentwicklung
zur Zeit der Neuguinea-Kompagnie, sodann die Phase der direkten Verantwortung des
Reichs und greift sich schließlich das Problem der Eingeborenengerichtsbarkeit heraus.
Insgesamt wird deutlich, dass vor Ort (das gilt auch für die anderen Südsee-Kolonien)
während der gesamten Kolonialzeit in erheblichem Umfang improvisiert werden musste.
471

Das Reichsrecht wurde insbesondere für die Eingeborenen zum Teil aber auch im Übrigen
vor Ort ergänzt, und nicht selten blieb die Rechtslage unsicher. Recht wurde “praktiziert”,
ohne dass seine normativen Grundlagen irgendwie gesichert oder geordnet gewesen wären.
Gouverneur Hahl wird auch bei Sack das Bestreben zugeschrieben, die Eingeborenen vor
Verwaltungswillkür zu schützen, wobei er von Berlin aus insoweit eher behindert als
gefördert worden sei. In der Gesamttendenz bewertet Sack etwas zurückhaltender als Hiery
(der auch in seinen oben zitierten Monographien einen deutlichen Akzent auf die “Rehabilitierung”
deutscher Kolonialherrschaft im Pazifik gelegt hat). Immerhin attestiert auch
Sack für Neuguinea jedenfalls die Qualität eines “Rechtsstaat(s) im Werden” (S. 339). Auf
die übrigen Beiträge zu Melanesien ist hier nicht einzugehen. Sie betreffen so verschiedene
Themen wie die Behandlung von Zeit und Zeitverständnis, den Kannibalismus, katholische
und evangelische Mission, das Gesundheitswesen, den Sonnenorden sowie eine Sonderbetrachtung
der nördlichen Solomonen.
Für die deutsche Herrschaft in Mikronesien, die sich über mehrere heutige Staaten der
Region erstreckte, hat Gerd Hardach den zentralen kolonialhistorischen Beitrag verfasst (S.
508 ff.). Besonders interessant ist hier zunächst die Übernahme des Kolonialbesitzes der
Karolinen-Inseln von Spanien, die durch die Tätigkeit von Handelsunternehmen vorbereitet
wurde, dann aber zunächst durch ein für Deutschland negatives Gutachten des Papstes
verzögert wurde und schließlich durch Kauf zum Preis von 25 Millonen Pesetas aus der
kolonialen Konkursmasse Spaniens vollzogen wurde. Mit dieser Abrundung der Kolonie
erstreckte sich die deutsche Herrschaft über 34 kleine Inseln. Unter den deutschen Kolonien
war es wohl insgesamt die entlegenste, die Verwaltung wurde in Teilen über lange
Zeit privat durch die Jaluit-Gesellschaft organisiert, später war der Gouverneur in Deutsch-
Neuguinea zuständig. Hardach schildert knapp die Entwicklung der Region, wobei ein
gewisser Schwerpunkt auf der Wirtschaft liegt. Der Beitrag von Sack zum Rechtswesen
enthält insbesondere auch einen Abriss über den Streit um die Zulässigkeit der Prügelstrafe
(insbesondere gegenüber chinesischen Arbeitern), der mit Blick auf Mikronesien auch unter
Beteiligung von “Berlin” für langwierige Diskussionen sorgte. Weitere Beiträge betreffen
die Grundzüge des Weltbilds der mikronesischen Gesellschaften (mit Kurzeinführungen in
die zahlreichen Inselkulturen), das deutsche (katholische) und amerikanische (protestantische)
Missionswesen. Den Teil abschließend bietet Peter Hempenstall unter dem Titel
“Mikronesier und Deutsche” eine kleine Konfliktgeschichte des Kolonialalltags in der
mikronesischen Kolonie und erörtert dabei insbesondere auch die Bedeutung des
kolonialen Führungsstils für das Funktionieren der Verwaltung (S. 583 ff.).
Deutschlands Herrschaft in Polynesien betrifft seit 1900 West-Samoa (der gebietsidentische
heutige Nachfolgestaat nennt sich seit kurzem nur noch Samoa). Hiery beschreibt die Verwaltung
der Kolonie (S. 636 ff.), die wie auch diejenige in Deutsch-Neuguinea insbesondere
mit dem Namen eines Gouverneurs verbunden ist: Wilhelm Solf, der nach seiner
Rückkehr nach Berlin im Jahr 1911 Staatssekretär im Reichskolonialamt wurde und der
sein Amt in Samoa in einer von patriarchalischer Autorität geprägten Art ausfüllte. Zum
“Schutz” der Samoaner, die zu jener polynesischen Kernbevölkerung gehören, denen seit
472
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

den Reisen Captain Cooks ein hohes Maß an Idealisierung zuteil geworden war, ergingen
Glücksspiel-, Alkohol-, und Kreditvergabeverbote, ein Verbot der Mischehe zwischen
Samoanerinnen und chinesischen Konktraktarbeitern, das Verbot der Heranziehung zu
Arbeitsleistungen für Europäer und der weitgehende Schutz des Landes vor europäischem
Zugriff. Auch ein hohes Maß an lokaler Selbstverwaltung (die sich in Samoa bis heute
erhalten hat) gehörte zu dem System Solfs, das in Grundzügen mit der britischen indirect
rule in der Nachbarkolonie Fidschi vergleichbar ist. Den signifikanten Besonderheiten der
samoanischen Situation, insbesondere dem Status der Chinesen, dem gegenüber anderen
Insulanern und Fremden installierten Sonderstatus der Samoaner, dem in Samoa zentralen
Problem der Land- und Titelfragen sowie der lokalen Selbstverwaltung widmet auch Sack
in seinem Beitrag über das Rechtswesen sein Hauptaugenmerk (S. 676 ff.). Weitere Beiträge
dieses Teils betreffen die Etablierung des Christentums, die Grundzüge der samoanischen
Geschichte während der Kolonialzeit sowie die deutsche Präsenz in der Beinahe-
Kolonie Tonga sowie in Hawai’i. Besonders hervorgehoben sei noch der Beitrag von Thomas
Bargatzky über die Weltanschauung der Polynesier (S. 607 ff.), der einen guten Eindruck
davon vermittelt, in welch fremde Welt die deutschen Kolonialverwaltungsbeamten
in Samoa eintauchten, als sie den “Platz an der Sonne” zu regieren dachten.
Insgesamt ergibt sich ein beeindruckendes Gesamtpanorama, das abschließend noch durch
den Blick auf das Verhältnis der deutschen Kolonialmacht zu kolonialen Konkurrenten
bzw. Anrainern (Australien, Neuseeland, USA, Frankreich, Niederlande) und denjenigen
auf das schnelle Ende der deutschen Präsenz nach Ausbruch des Ersten Weltkriegs abgerundet
wird. Natürlich bleibt auch bei einem so umfassenden Handbuch das eine oder
andere Vermisserlebnis nicht aus. Insbesondere im übergreifenden Teil hätte man sich auch
Gesamtanalysen zu den Hauptproblemen der Kolonialverwaltung in der Region vorstellen
können, die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den deutschen Südsee-Kolonien
und auch im Abgleich mit den deutschen Afrika-Kolonien und den Südseekolonien der
weiteren Kolonialmächte hätte andeuten können. Interessant wären auch einige Hinweise
zu den Nachwirkungen des Kolonialismus gewesen, zu bleibenden Einflüssen und zur
Entwicklung der Beziehungen Deutschlands zu diesen Gebieten. Vollständigkeit ist aber
wohl letztlich nie zu erreichen. Bereichernd wirkt für das Handbuch, dass neben der Kolonialgeschichte
im engeren Sinne auch viele Begleitthemen aufgenommen sind. Insbesondere
stehen immer wieder auch die kulturellen Bedingungen in der Region im Mittelpunkt.
Die Beteiligung erfahrener Kapazitäten als Autoren sorgt für Solidität der Informationen
(geht freilich ein wenig zu Lasten “originaler” Forschungserträge). Positiv hervorzuheben
ist, dass jeder Beitrag mit Hinweisen zu Quellen und Literatur abschließt (wobei letztere in
den Beiträgen von Sack zum Rechtswesen leider im Wesentlichen nur aus der Klage über
die Nichtexistenz bzw. Inkompetenz derselben bestehen); Fußnotennachweise fehlen allerdings
fast durchgehend. Die Gestaltung des Buches ist verschwenderisch: Zahlreiche
Tabellen, Schaubilder, Karten, gut ausgewählte Auszüge aus Primärquellen sowie ein
Bildteil mit 115 eindrucksvollen zeitgenössischen Fotographien laden zum genüsslichen
“Durchblättern” ein. Insgesamt kann das Handbuch nur als hervorragend gelungen
473

ezeichnet werden. Wer sich für Kolonialgeschichte interessiert, wird sich eine ähnliche
Informationsquelle wohl auch für die ehemals afrikanischen Kolonien wünschen.
Patrick Köllner (Hrsg.)
Sozialwissenschaftliche Koreaforschung in Deutschland
Aktuelle Forschungsthemen, Personen und Publikationen
Mitteilungen des Instituts für Asienkunde, Hamburg, Nr. 345
Institut für Asienkunde, Hamburg, 321 S., € 26,00
474
Jörg Menzel, Bonn
Der vorliegende Band bringt hauptsächlich die überarbeiteten Fassungen von 11 Referaten,
die im Dezember 2000 auf der ersten Tagung zur sozialwissenschaftlichen Koreaforschung
in Deutschland gehalten wurden, die der Herausgeber in Bonn organisiert hatte. Ein
thematisch dazu passender Aufsatz wurde zusätzlich aufgenommen. Außerdem hat der
Herausgeber dem Band eine “Einführung in die Thematik und den Band” vorangestellt, in
dem die Referate und ihre Verfasser kurz vorgestellt werden.
Im ersten Beitrag behandelt Heike Hermanns, Newcastle, “Die Demokratisierung auf
lokaler Ebene in Südkorea” und stellt dabei trotz der durch die Gesetzgebung des letzten
Jahrzehnts erzielten Fortschritte erhebliche Defizite in der praktischen Handhabung fest,
die sie wohl zu Recht auf die zentralistisch-hierarchische Denkweise vieler Entscheidungsträger
zurückführt. Die anregenden und begleitenden Aktivitäten der Friedrich-Naumann-
Stiftung auf diesem Gebiet erwähnt sie nicht. Ähnlich skeptisch beurteilt Bong-Ki Kim,
Duisburg, “Die Rolle der Zivilgesellschaft für die Konsolidierung der Demokratie in Südkorea”.
Seit der doch recht erfolgreichen Intervention der “Wahlbewegung der Nichtnominierung
und Nichtwahl missliebiger Kandidaten” bei der Parlamentswahl 2000 stellt
er aber ein erheblich gewachsenes Selbstbewusstsein der die Zivilgesellschaft tragenden
Nichtregierungsorganisationen (NGOs) fest.
Auf völlig anderem Gebiet bewegt sich Sebastian Harnisch, Trier, mit seinem Beitrag “Wie
die USA lernten, mit der nordkoreanischen Bombe zu leben”. Er beschreibt den langwierigen
und umständlichen Weg der Regierung Clinton von der Fixierung auf die Verhinderung
nordkoreanischer Kernwaffentätigkeit zum Versuch der Einflussnahme durch politische
Interaktion bis hin zur Kooperation. Offen bleibt, ob die Nachfolgeregierung Bush
nach ihrer abrupten Neubewertungspause etwas – und, wenn ja, wie viel – von diesem
Lernprozess übernimmt.
Zurück von der Diskontinuität der US-Außenpolitik zur Reformfähigkeit Südkoreas führt
Thomas Kalinowski, Berlin, mit “Die Entwicklung Südkoreas seit der Asienkrise 1997:
Zwischen gewachsenen Strukturen und IWF-Reformen”. Nach seiner Darstellung haben die
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

von der Regierung ergriffenen Maßnahmen eher zu einer Stärkung als zu der vom Internationalen
Währungsfonds beabsichtigten Schwächung der traditionellen Strukturen geführt.
Die unbestreitbare wirtschaftliche Erholung sei also gerade nicht auf erfolgreiche IWF-
Reformen zurückzuführen. Eine durchaus erfolgreiche Reform beschreibt dagegen Rüdiger
Frank, Berlin, in der aufschlussreichen Fallstudie “Vom Monopol zum Wettbewerb: Telekommunikationsreformen
in Südkorea 1981 – 2000”.
In rein spekulativen Gefilden bewegt sich Ralf Müller, Frankfurt am Main, mit “Das
südkoreanische Bankensystem und die Herausforderung der Vereinigung: Koreanische
Perspektiven vor dem Hintergrund deutscher Erfahrungen”. Seiner Feststellung, das
Bankensystem Südkoreas sei auf Grund eigener struktureller Schwächen und des Fehlens
vergleichbarer Partner in Nordkorea sehr viel schlechter für eine etwaige Vereinigung
gerüstet als es das (West-)Deutsche 1989/90 war, dürfte aber kaum zu widersprechen sein.
Dafür fordert der folgende Beitrag um so mehr zum Widerspruch heraus: Holger Heide und
Sun-Gil Hwang, Bremen, beschreiben in “Die südkoreanische Arbeiterbewegung und die
regionale Solidarität: Kurze Thesen zu einigen objektiven und subjektiven Aspekten” die
US-Politik gegenüber Süd-Korea seit 1945 als “Bekämpfung aller progressiven (...) Ideen
und deren Trägern bis hin zu Terror und physischer Vernichtung, die ihren Höhepunkt
schließlich im Korea-Krieg erfuhr”, was bei der traumatisierten Bevölkerung zum “Bedürfnis
einer kollektiven Identifikation mit dem Aggressor” geführt habe. Zumindest in dieser
plakativen Überspitzung ist dies eine geradezu groteske Verkennung der Wirklichkeit. In
der anschließenden verfassungsvergleichenden Darstellung “Delegative Demokratie und
Präsidentialismus in Südkorea und den Philippinen” verweist Aurel Croissant, Heidelberg,
zunächst auf die “Anfälligkeit präsidentieller Systeme für die Selbstzerstörung der Demokratie
durch populistisch agierende, quasi-plebiszitär legitimierte (...) Präsidenten”. Er
kommt dann bei vergleichender Beurteilung der politischen Entwicklung seit 1986 (Philippinen)
bzw. 1988 (Südkorea) zu dem Ergebnis, dass die Position des Präsidenten gegenüber
dem Parlament – und damit die Möglichkeit des legalen Machtmissbrauchs – in Südkorea
deutlich stärker ist als in den Philippinen.
Auf völlig anderem Gebiet, nämlich der Effizienz der Unternehmensorganisation, stellt
Markus C. Pohlmann, Erlangen/Nürnberg, einen ebenso interessanten Vergleich an: “Wirtschaftsentwicklung,
Management und Unternehmensorganisation: Südkorea und Taiwan im
interkulturellen Vergleich”. Nach seinen Beobachtungen reagieren die hierarchisch
geführten koreanischen Chaebol zwar schneller auf Veränderungen der Rahmenbedingungen
als die eher kooperativ operierenden chinesischen Unternehmensnetzwerke, aber keineswegs
immer sachgerechter. Die koreanische Entwicklung sei daher von einem oft
abrupten Wechsel von Aufschwung und Krise geprägt, die Taiwans dagegen von einer zwar
langsameren, dafür aber stetigeren Aufwärtsentwicklung.
Mit nicht weniger als 19 Tabellen garniert Thomas Cieslik, Monterrey (Mexiko), der nicht
an der Tagung teilgenommen hatte, seinen Beitrag “Lernen von anderen Beispielen?
Koreas Wiedervereinigungsproblematik in vergleichender Perspektive”. Dass es sinnvoll
sein soll, aus den doch sehr heterogenen Abläufen in Vietnam, Jemen, Deutschland und
475

China (in Bezug auf Hongkong, Macau und Taiwan) ein “Modell für eine optimale Wiedervereinigung”
herauszudestillieren und dann auf den noch ungelösten Fall Korea anzuwenden,
ist mir allerdings nicht deutlich geworden.
“Die Rolle der Regionen in Südkoreas System zur Innovationsförderung” behandelt Robert
Hassink, Bonn, unter dem Aspekt, dass beim Übergang zu einem auf Innovationen orientierten
Wirtschaftsmodell weitgehende wirtschaftliche und politische Dezentralisierungsprozesse
erforderlich seien.
Völlig aus dem Rahmen des Buches fällt vom Thema her der Beitrag von Jae-Hyuk Yi,
Kiel: “Koreanische Migration nach Russland”. Er bietet lesenswerte Informationen zu
diesem bisher kaum ins Blickfeld westlicher Forschung geratenen Phänomen. Besonders
informativ ist das vom Herausgeber zusammengestellte Personen- und Schriftenverzeichnis,
in dem 49 Wissenschaftler mit ihren einschlägigen Veröffentlichungen aufgeführt sind.
Hier liegt ein rundherum empfehlenswertes Werk vor, das zum Erwerb neuer Erkenntnisse
wie zur Aktualisierung von Erfahrungswissen gleichermaßen geeignet ist. Schade nur, dass
der Herausgeber in seiner Einleitung eine ganze Reihe koreanisch-deutscher Vereinigungen
mit ihren Publikationen aufführt, die seit 1966 bestehende Deutsch-Koreanische Gesellschaft
mit ihrem Magazin “Koreana” aber mit Schweigen übergeht.
476
Karl Leuteritz, Königswinter
Verfassung und Recht in Übersee (VRÜ) 35 (2002)

BIBLIOGRAPHIE / BIBLIOGRAPHY
Die nachfolgende Literaturauswahl ist erstellt in Zusammenarbeit mit der Übersee-Dokumentation
des Deutschen Übersee-Instituts Hamburg.*
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* Diese Bibliographie dient ausschließlich der Information. Die angegebenen Titel können von
VRÜ und der Übersee-Dokumentation nicht geliefert werden.
** This Bibliography serves information purposes only. Neither VRÜ nor the Overseas Documentation
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The Authors
Ge, Yongping, LL.B. (Nanjing), LL.M. (Göttingen); doctoral research fellow at University
of Marburg, School of Law; German and law studies at University of Nanjing; e-mail:
geyp@yahoo.com.
Kameri-Mbote, Patricia, Doctor of law, researcher and lecturer in law at the Faculty of
Law, University of Nairobi; teaching courses, inter alia, on women in the legal process;
e-mail: K.Mbote@cgiar.org.
Mireku, Obeng, LL.B. (Hons.) Ghana; LL.M. (Wits); Dr. jur. (Hannover); Professor of Law
and Director, Ismail Mahomed Centre for Human and Peoples’ Rights (IMCHPR),
University of Venda for Science and Technology, Thohoyandou, South Africa; e-mail:
omireku@usa.net.
Nwauche, Eyinnaya Sodienya, Associate Professor of Law, Faculty of Law, Rivers State
University of Science and Technology, Port Harcourt, Nigeria; e-mail: nwauche@hotmail.com.
Wayo Seini, Alhassan, Dr., lecturer at the Institute for Statistical Social and Economic
Research (ISSER), University of Ghana, Legon; e-mail: sadaocgh@ghana.com.
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