Revista Democracia, Direitos Humanos e Mediação de ... - Gajop

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3D383Democracia, direitos humanos e mediação de conflitos: do local aointernacional/Organização Valdênia Brito Monteiro.− Recife: Gajop,2011.1. Direitos humanos. 2. Mediação de conflitos. I. Monteiro, ValdêniaBrito.CDD 341.27ISBN: 978-85-63518-03-3


4Conselho PolíticoJayme Benvenuto Lima Junior (Presidente)Evanildo Barbosa da Silva (Vice-presidente)Marcelo Santa CruzWeistei CondeAldenice TeixeiraCoordenação ExecutivaAna Célia de LimaManoel Severiano Moraes de AlmeidaComissão EditorialEvanildo Barbosa da SilvaLuis Emmanuel Barbosa da CunhaManoel Severiano Moraes de AlmeidaRevisão de textoMaria AlbuquerqueProgramação visualVanessa SilvaO Gabinete de Assessoria Jurídica às Organizações Populares (GAJOP), entidade da sociedade civilde promoção e defesa dos Direitos Humanos, com Status Consultivo Especial no Conselho Econômicoe Social (ECOSOC) da ONU, tem atuação especializada na área de justiça e segurança comabrangência nacional. Sua missão institucional é contribuir para a democratização e ofortalecimento da Sociedade e do Estado, na perspectiva da vivência da cidadania plena e daindivisibilidade dos Direitos Humanos.ProgramasJustiça Cidadã/NUIDH: É uma Núcleo de produção e difusão de conhecimentos sobre a temática doAcesso à Justiça e Métodos Não-Violentos de Resoluções de Conflitos na Perspectiva dos Direitos.PROVITA: Pioneiro no atendimento a testemunhas de crimes sob grave ameaça, seu objetivo é apreservação da prova testemunhal, com base nas Lei Federal (n.º 9.807/1999) e Lei Estadual (n.º13.371/2007).Direitos Humanos Internacional: Direitos Humanos Internacional: Busca democratizar o acesso aosmecanismos internacionais de proteção dos Direitos Humanos, bem como monitorar o cumprimentodas recomendações e decisões dos sistemas ONU e OEA.Educação para Cidadania: Proposta educativa de reforço à participação das representações dascomunidades nos canais de políticas públicas, pretende ser um mecanismo de aprendizado de gestãodemocrática social, com impactos na construção de uma cultura de direitos humanos e cidadania.Rua do Sossego 432 Boa Vista | Recife-PE | Fone [81]3092-5252 | gajop@gajop.org.br| www.gajop.org.br.É permitida a reprodução, desde que obrigatoriamente citada a fonte. Reproduções para finscomerciais são rigorosamente proibidas.


Apresentação............................................................................................... 6 - 7O Princípio da Indivisibility perante a Corte Interamericana de DireitosHumanos − Jayme Benvenuto.....................................................................Por uma Política Nacional de Garantia, Promoção e Proteção dosDireitos Humanos da Criança e do Adolescente − Wanderlino NogueiraNeto..............................................................................................................A Lei Maria da Penha na Avaliação das Mulheres e de Profissionais doJuizado de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher em Mossoró-RN − Rita Wigna de Souza Silva..................................................................O Sistema de Justiça como Parte de um Sistema de Garantia de DireitosFundamentais − Ivanilda Figueiredo............................................................O Sistema Penal, Contenção da Pobreza e Direitos Humanos − ValdêniaBrito Monteiro...............................................................................................Xucuru do Ororubá e Direitos Humanos dos Indígenas: lutas pela terrasegurançae Estado no Brasil − Cecília MacDowell Santos........................Acesso à Justiça e Uso do Território: análise geográfica do trabalho doProjeto Justiça Cidadã em Recife − Willian Magalhães deAlcântara......................................................................................................Direito à Justiça e Acesso ao Direito: a mediação como princípio e aconcretização do acesso à justiça − Gustavo Henrique BaptistaAndrade........................................................................................................Conflitos para além das Questões Estruturais e de Sobrevivência: debatesobre a feminização da pobreza e a existência feminina − Kelly ReginaSantos da Silva............................................................................................Mediação de Conflitos como Política Pública na Prevenção dacriminalidade: análise crítica de uma experiência em Minas Gerais −Bráulio de Magalhães Santos......................................................................Levantamento dos Acordos Realizados nos Núcleos do Projeto JustiçaCidadã: tentativa de avaliação dos resultados e impactos de uma políticade mediação de conflitos − Júlia Oliveira.................................................8 - 2122 - 7576 - 9394 - 115116 -125126 -155156 -177178 - 193194 - 200201 - 223224 - 243


6O Gabinete de AssessoriaJurídica às Organizações Populares(Gajop) disponibiliza à sociedade, àacademia, às e aos militantes, às e aosentusiastas dos Direitos Humanosmais uma publicação. Esta, em si, comfoco na mediação como instrumento desolução de conflitos e, principalmente,de concretização da dignidade e daautonomia da pessoa humana.“Democracia, Direitos Humanose Mediação de Conflitos: do local aointernacional”: com essa chamada, oGajop enfatiza mais uma fase daexperiência bem-sucedida do ProjetoJustiça Cidadã.Além dos ótimos artigosselecionados dentre colaboradores,chamamos a atenção para a pesquisarealizada nos núcleos do projeto,retratada no texto de Júlia Oliveira −“Levantamento dos AcordosRealizados nos Núcleos do ProjetoJustiça Cidadã: tentativa de avaliaçãodos resultados e impactos de umapolítica de mediação de conflitos” − epara o texto de análise sobre o próprioprojeto de autoria de WillianMagalhães de Alcântara, “Acesso àJustiça e uso do território: análisegeográfica do trabalho do ProjetoJustiça Cidadã em Recife”.O levantamento feito demonstraque os prêmios conquistados peloProjeto Justiça Cidadã (PrêmioInovações de Governos Locais daFundação Getúlio Vargas e daFundação Ford em 2009, eselecionado dentre as 40 experiênciasinovadoras no Brasil pela 1.ªConferência Nacional de SegurançaPública) não foram à toa. Trata-se doolhar sobre si mesmo, de umasistematização e de autoavaliação.Instalado em regiões carentes −bairros do Ibura, Caxangá e Pina − eacessado por pessoas “esquecidas”pelo sistema judiciário formal, seusacordos firmados têm 67% derespeitabilidade. Isso é significativo,considerando uma cultura voltada parao “peso” da autoridade do Judiciário.Mais do que isso, essarespeitabilidade garante o direito àpensão alimentícia, à visita e aosprodutos básicos em geral.De outro lado, o texto de Williané o olhar de fora do Projeto, ou melhor,o olhar do geógrafo-pesquisador.Nessa linha, ele analisa a


7desigualdade social, o desequilíbrio deriqueza entre os espaços e suarelação no acesso a direitosfundamentais. A renda baixa, amarginalização e a falta de informaçãosão fatores que fazem os direitosserem desconhecidos para as pessoascarentes e permitem uma hegemoniasocial e de classe. Ele conclui queacessar a Justiça é uma necessidadesocial e independe de classes. Noentanto, o Poder Judiciário nãoconsegue ser acessível aos grupossociais carentes ou socialmentevulneráveis. Logo, o Projeto JustiçaCidadã supre essa lacuna social.Ademais, marcam presençanesta publicação a doutrina de CecíliaMacDowell, Valdênia Brito Monteiro,Jayme Benvenuto e WanderlinoNogueira. Contamos também com acolaboração de Wigna Souza, IvanildaFigueiredo, Kelly Regina, GustavoAndrade e Bráulio Magalhães.Convido todas e todos para aleitura.Recife, Junho de 2011.Luis Emmanuel Barbosa da Cunha


8Casos Villagrán Morales e Outroscontra a Guatemala, Mayagna AwasTingny contra a Nicarágua, CincoPensionistas contra o Peru e BaenaRicardo e Outros contra o PanamáJayme Benvenuto ∗IntroduçãoA afirmação do princípio daindivisibilidade dos direitos humanosno plano internacional se relacionacom o fim da 2.ª Guerra Mundial,período que marcou o surgimento daOrganização das Nações Unidas(ONU) e dos sistemas internacionaisde proteção aos direitos humanos, nomarco da adoção da DeclaraçãoUniversal dos Direitos Humanos. Noentanto, pelo menos desde meados doséculo XIX, podemos identificar nodebate político manifestaçõesrelacionadas com a ideia deindivisibilidade dos direitos humanos,ou seja, expressões relacionadas coma necessidade de se validar, em igual∗Professor Doutor de Direito InternacionalPúblico. Diretor do Centro de CiênciasJurídicas da Universidade Católica dePernambuco. Catedrático da CátedraUnesco/Unicap Dom Helder de DireitosHumanos. Bolsista de Produtividade emPesquisa 2 do CNPq.capacidade, direitos individuais esociais.Os princípios, como oscostumes, necessitam do passar dotempo para serem afirmados e, pormaior que seja sua aceitação,encontram-se em disputa com o quepoderíamos chamar de contraprincípios − idéias que se contrapõemaos princípios. Desde a criação daONU, com a adoção da Carta dasNações, o mundo afirmou o princípioda não intervenção, que vem sendoconfrontado pelas intervençõesmilitares unilaterais que vimosacontecer desde então, inclusiverecentemente no Afeganistão e noIraque, de responsabilidade dosEstados Unidos e seus aliados.Igualmente, e há mais tempo, oprincípio pacta sunt servanda vemsendo afirmado no plano internacional,sendo confrontado pelo desrespeitoaos tratados ratificados, pelarecorrência às guerras e pelounilateralismo.Neste artigo, discutimos oprocesso de criação e reconhecimentodo princípio da indivisibilidade dos


9direitos humanos, relacionando-o comfatos históricos que consideramosimportantes e com os instrumentos emecanismos estabelecidos no âmbitoda Organização dos EstadosAmericanos (OEA). Concentramo-nos,em particular, na aplicação do princípioda indivisibilidade dos direitoshumanos a sentenças produzidas pelaCorte Interamericana de DireitosHumanos, como órgão jurisdicional dosistema da Organização dos EstadosAmericanos.O estudo concentra-se emquatro sentenças da CorteInteramericana de Direitos Humanos –os casos Villagrán Morales e OutrosBreve Painel Social Latino-Americano durante o Século XIXO debate em torno do princípioda indivisibilidade dos direitoshumanos encontra-se inserido, desdesua mais remota origem, nasperspectivas teóricas e políticas póscoloniais.Após os movimentos deindependência ao longo do século XIX,os novos estados nacionais latinoamericanosencontraram enormesdificuldades para fazer valer os direitoshumanos de suas populações, emparticular os direitos sociais. O alcancecontra a Guatemala; Mayagna AwasTingny versus Nicarágua; CincoPensionistas versus Peru; e BaenaRicardo e Outros contra o Panamá –no que respeita à aplicação doprincípio da indivisibilidade dos direitoshumanos. Em uma perspectivatradicional, esses casos tendem a serrelacionados com a proteção dosdireitos humanos civis e políticos. Noentanto, segundo a interpretaçãomarcada pelo princípio daindivisibilidade dos direitos humanos,os casos também pode estarrelacionados com a proteção dosdireitos humanos econômicos, sociaise culturais.da condição estatal trouxe para cadaum dos novos estados da região opeso de estabelecerem as basesinstitucionais, ao mesmo tempo emque assumiam o enorme passivosocioeconômico deixado pelacolonização e buscavam se integrar aum mundo que se ampliava em termosde capacidade de estabelecer relaçõesinternacionais, mas impunha-lhesinúmeras barreiras aodesenvolvimento. Após três séculos emeio de pilhagens, massacres deíndios e escravização indígena enegra, os novos estados latinoamericanostinham de se inserir nummundo que se internacionalizava com


10o desafio de ampliar sua capacidadeeconômica, construir infraestrutura egarantir direitos sociais para suaspopulações.Entre as marcas dacolonização, destaca-se o surgimentode uma aristocracia nacional nadafavorável ao respeito aos direitossociais para o conjunto da populaçãolatino-americana. Diferentemente doque se observava no continenteeuropeu, no qual os primeiros direitossociais começaram a ser exigidos epraticados como resultado daexpansão e da crise do capitalismo, noNovo Mundo, as elites locais sebeneficiavam particularmente dosempréstimos diretos provenientes dosestados europeus, à frente a Inglaterra,a França, a Alemanha e,posteriormente, os Estados Unidos. Osprocessos de modernização dospaíses latino-americanos eramaquilatados apenas pela capacidadede construir infraestrutura (estradas deferro; portos e linhas de bonde;instalação de empresas e serviçospúblicos essenciais) e adotarprocedimentos comerciais de caráterexportador de padrão internacional, nacondição de investimentos quebeneficiavam mais diretamente aselites e uma nascente classe média.Estava praticamente ausente aperspectiva relacionada com melhoraras condições de vida das populaçõesmais pobres, residentes emlocalidades mais remotas, em relaçãoàs quais os benefícios dosinvestimentos não chegavam ouchegavam em quantidade dosada pelamedida dos interesses políticos.Essas elites não incluíram aerradicação da pobreza ou a reduçãodas desigualdades entre seusinteresses reais. Ou seja: nãopodemos encobrir os aspectosendógenos do subdesenvolvimento,deixando de ver os aspectos deacumulação interna, as relações econtradições próprias das sociedadescolonizadas (LIMA, 2009). O fracassodos programas de reforma agrária aolongo dos últimos séculos é um dosexemplos mais agudos nesse quadrode exclusão social.Contraditoriamente com aspráticas no âmbito nacional, durantetoda a segunda metade do século XIX,podemos identificar nos discursospolíticos de diplomatas e governanteslatino-americanos reivindicaçõesrelacionadas com ideia de reparaçãoeuropeia pelos danos causados com acolonização. No campo diplomático, osembates políticos dos novos estadosamericanos com os estados europeuspartiam do ponto de vista de que havia


11sido levado a cabo nos séculosanteriores um trágico processo dedominação e exploração, peloseuropeus, razão pela qual caberia aesses a obrigação moral decontribuírem para o desenvolvimentodas novas nações independentes.Nesse sentido, é provável que obolivarismo tenha sido a experiênciapolítica mais assertiva em termos deuma América Latina soberana: Bolívar“acreditava nas possibilidades deconstruir o sistema americano comomodelo universal. Uma Américaindependente, livre, unida, diferente”(CERVO; BUENO, 2010, p. 10).Desvinculada do bolivarismo, aperspectiva brasileira, a partir de certomomento, também associou a Europa,em particular a Grã-Bretanha, àprepotência política sobre a região: “Odiscurso político reivindicava a rupturacom o sistema de relações exterioresimplantado à época da independênciae o reordenamento da política externaem função de diretrizes radicalmentedistintas.” (CERVO; BUENO, 2010, p.11). Mesmo os Estados Unidos, combase na Doutrina Monroe, adotaraminicialmente uma perspectiva política eeconômica claramente refratária àEuropa, o que foi abandonado noséculo XX, com a posição de liderançamundial alcançada por aquele país, eo consequente abandono dos demaispaíses americanos em troca dasatelização europeia.Apesar do contexto hostil deluta por direitos sociais, a partir doséculo XX, os estados latinoamericanosadotaram legislaçõestrabalhistas com garantias mínimas,como o descanso semanal aosdomingos, a restrição da carga horáriasemanal, a proteção em caso deacidentes e a regulamentação dotrabalho de mulheres e crianças. OUruguai foi um dos pioneiros naregião, ainda na década de 1910, coma instituição de medidas protetivas dedireitos trabalhistas, como o direito degreve, a jornada de oito horas, saláriomínimo, pensão para idosos e segurosaúde (HALL; SPALDING JR., 2002).Com a Constituição Social de 1917, oMéxico passou a garantir direitossociais – o que implicava atribuirsignificado a um princípio entãoinominado de indivisibilidade dosdireitos humanos. É relevante, doponto de vista da genealogia doprincípio da indivisibilidade, o debatepolítico havido durante o processoconstituinte mexicano.O núcleo central dos debates enegociações da Constituição Mexicanafoi a discussão acerca das novascondições legais econômico-sociais,como decorrência do triunfo de


12segmentos mais radicais eprogressistas, diante da resistênciados setores legalistas e moderados. Osentido histórico daquele que, em suaépoca constituyó el código laboral másavanzado del mundo transparece nasasserções do deputado constituinteAlfonso Cravioto: ‘así como Francia,después de su revolución, ha tenido elalto honor de consagrar en la primerade sus cartas magnas los inmortalesderechos del hombre, así la revoluciónmexicana tendrá al orgullo legítimo demostrar al mundo que es la primeraem consignar en una Constitución lossagrados derechos de los obreros’.(WOLKMER, 1989 ).Só a partir da década de 1920, eprincipalmente nos anos 1930, aAmérica Latina passou a contar comlegislações e políticas maisabrangentes regulando as relaçõesentre o capital e o trabalho, incluindo alimitação da jornada de trabalho, aregulamentação do trabalho demulheres e crianças, dispositivos deindenização por acidente de trabalho,regulamentação das condições deoperação das fábricas, concessão depensões e os feriados legais.O Princípio da Indivisibilidade dosDireitos Humanos na Construção doSistema InternacionalNo período após a 2.ª GuerraMundial, mais precisamente quandodos embates entre Estados europeuse “subdesenvolvidos”, no âmbito darecém-criada ONU, é que surge aexpressão indivisibilidade comoconsagradora do princípio. Éprecisamente da diplomacia argentinaque surge a reivindicação de que osdireitos humanos são “indivisíveis”, emclara oposição à proposta de criaçãode dois pactos internacionaisseparados para regular os direitos civise políticos e os direitos econômicos,sociais e culturais. 1Muito se discute a respeito domotivo que levou a ONU a adotar doispactos internacionais. A explicaçãotradicional está relacionada com aguerra fria que opôs capitalismo ecomunismo, assim como os direitosentão tidos como atributos daquelessistemas ideológicos e políticos. Poroutro lado, precisamos trazer à luz a1“Poland, Yugoslavia, Iran, and Argentinabelieved that a Covenant without economic,social, and cultural rights would do harm tothe integrity of the Universal Declaration ofHuman Rights and that the Covenant shouldmatch the Declaration´s language andcontents as much as possible. For Mexico,‘an incomplete covenant would destroy thevalue of the Universal Declaration of HumanRights by opening the way to the argumentthat, inasmuch as only the provisionscontained in the covenant were binding, anypart of the Declaration which was notincluded in the covenant was of noimportance. […] Argentina urged the ThirdCommittee ‘not to attempt to divide theindivisible. This was the first time that theterm ‘indivisible’ was used to describe therelationship between the two grandcategories of human rights. […] Cuba,Mexico, Argentina, the USSR, Byelorussia,and the Ukraine also pointed out that sincetheir constitutions had already recognizedeconomic, social, and cultural rights, therewas no reason not to include them in theCovenant.” (WHELAN, 2010, p. 74).


13complexidade do mundo de então, noqual os estados “subdesenvolvidos”,embora defendessem retoricamente aajuda dos países desenvolvidos comofundamental para seudesenvolvimento, não queriam assumirpropriamente o compromisso com aexigibilidade de direitos sociais porparte de suas populações. Por isso,não fizeram maiores esforços nosentido de manter a ideia daindivisibilidade dos direitos humanosna prática. 2Os países desenvolvidosdesejavam manter a proteção adireitos sociais no âmbito de suaagenda nacional, pela compreensãode que, para “garantir” direitos sociaispara o mundo “explorado”, teriam de2 Um exemplo nesse sentido é dado pela Índiano debate nas Nações Unidas a respeito daadoção de um ou dois pactos de DireitosHumanos: “India believed that while civilrights were properly legal rights, ‘there was,however, no direct remedy for the violation ofeconomic and social rights and no existingmachinery for their protection andenforcement.” Numa outra ocasião, a Índiadá nova demonstração de poucocompromisso com os direitos sociais: “Theposition supported by India was that while thedraft Covenant might contain some generalexpressions of economic, social, and culturalrights – perhaps similar in language to Article22-27 of the Universal Declaration –subsequent instruments should be drafted toprovide some legal basis for those ‘rights’ byspecifying more clearly the nature and extentof state obligations.” Mais grave foi a posiçãoadotada pelo Brasil e pela Turquia,coautores, com os Estados Unidos, daproposta de resolução que separou osdireitos humanos em dois pactos (WHELAN,2010, p. 74, 80, 82).repartir o bolo, o que certamente nãolhes interessava. O resultado é ajustificação criada no ambienteeuropeu e repetida de forma, às vezes,até mais convincente pelos“subdesenvolvidos” de que aconcretização de direitos sociaisdepende exclusivamente dacapacidade econômica dos países.Não lhes interessava amplificar asvozes do “Terceiro Mundo” queexigiam a contribuição do mundodesenvolvido para sua “libertação defato”. Particularmente para os estadoseuropeus, era interessante que quasetodos os recursos norte-americanosdisponíveis viessem a ser usados paraa recuperação e o fortalecimento desua economia, como acabouacontecendo.Por mais de quarenta anos daguerra fria – se considerarmos que elacomeçou logo após o fim da 2.ª GuerraMundial e terminou em 1989, com aqueda do Muro de Berlim –, o princípioda indivisibilidade dos direitoshumanos esteve inscrito nos tratadosinternacionais de direitos humanoscomo uma expressão retóricarelacionada com a teoria dos direitoshumanos. Mesmo o debate no âmbitoda ONU durante a 1.ª ConferênciaMundial de Direitos Humanos,realizada em Teerã, em 1968, é


14carregado de um idealismo semsustentação fática. Ao mesmo tempoem que representou a confrontaçãoentre os países pós-coloniais e ospaíses desenvolvidos em torno deposições mais claras na proteção dosdireitos humanos – buscou passar dafase legislativa para uma fase deimplementação dos direitos –,representou também a acomodaçãode posições ambíguas no cenáriointernacional.A agenda pós-colonial incluía aideia de que os direitos humanos sãouma parte essencial no plano dedesenvolvimento econômico e social;as propostas de transferência derecursos dos países desenvolvidospara os subdesenvolvidos e emdesenvolvimento, o desarmamento detodos os países por limitarem aspossibilidades de desenvolvimentosocial, em especial dos países menosdesenvolvidos, a adoção demecanismos concretos de realizaçãode direitos humanos, a eliminação dadiscriminação racial e das políticas doapartheid, o combate à escravidãocontemporânea e ao comércio deescravos e o princípio daautodeterminação dos povos, além,evidentemente, do princípio daindivisibilidade dos direitos humanos.Em termos práticos, os direitoscivis e políticos foram consideradosplenamente “justiciáveis” e diretamenteimplementáveis pela legislação;enquanto os direitos sociais passarama ser vistos como realizáveis apenasna medida da disponibilidade derecursos por país. No desenho dosistema de reclamações internacionaisconstruído, foram estabelecidosmecanismos de defesa individuaisapenas para os direitos civis epolíticos, enquanto os direitoseconômicos, sociais e culturais foramrelegados a uma realizaçãoprogressiva. Prevaleceram, no planoglobal, o discurso e a políticaanticolonial, e a sujeição dos paísesex-coloniais aos interesses dos paíseseconomicamente desenvolvidos.No âmbito da Organização dosEstados Americanos, o sistemainteramericano de proteção dosdireitos humanos contou com asmesmas dificuldades do sistemaglobal. Considerando que aConvenção Americana sobre DireitosHumanos, de 1969, limitava-se aproteger os direitos civis e políticos, osistema adotou tardiamente, em 1988,o Protocolo Adicional à ConvençãoAmericana sobre Direitos Humanos emMatéria de Direitos Econômicos,


15Sociais e Culturais, conhecido como“Protocolo de San Salvador”.O Protocolo de San Salvadorincorporou ao Sistema Interamericanode Direitos Humanos a proteção aosseguintes direitos: ao trabalho; acondições justas, equitativas esatisfatórias de trabalho; àorganização sindical; à seguridadesocial; à saúde; a um meio ambientesadio; à alimentação; à educação; aosbenefícios da cultura; à constituição eproteção da família; à proteção dacriança, do idoso e dos deficientesfísicos. Comparativamente com oPacto Internacional de DireitosEconômicos, Sociais e Culturais, daOrganização das Nações Unidas, oProtocolo não atribuiu a mesmaimportância a tais direitos. De formaretórica, no entanto, o Protocolo abriua possibilidade, por meio do seu artigo22, de incorporar outros direitos ou deampliar os direitos nele reconhecidos.O Protocolo de San Salvadorinspirou-se também em muitos dosdispositivos do Pacto Internacional deDireitos Econômicos, Sociais eCulturais, ao invocar, já no seuPreâmbulo, “a estreita relação queexiste entre a vigência dos direitoseconômicos, sociais e culturais e a dosdireitos civis e políticos” formando um“todo indissolúvel”, e ao vincular taisdireitos à “obrigação de nãodiscriminação”’. De forma similar aoPacto, o Protocolo de San Salvadorpreviu a obrigação dos Estados-partesde adotar medidas (de ordem interna epor meio da cooperação internacional)“até o máximo dos recursosdisponíveis e levando em conta seugrau de desenvolvimento” para arealização dos direitos sociais“progressivamente e de acordo com alegislação interna”.Do ponto de vista prático, oProtocolo estabeleceu uma dicotomiaentre os direitos de “exigibilidadeimediata” e os de “realizaçãoprogressiva”. Foram consagrados omecanismo de relatórios e deobservações e recomendações −extensivo a todos os direitosconstantes do Protocolo −, e umsistema de petições ou decomunicações individuais reservadoapenas aos direitos à associação eliberdade sindical, e à educação. Aséria limitação representou mais que oconsenso mínimo possível naquelemomento histórico no âmbito doSistema Interamericano de Proteçãodos Direitos Humanos (TRINDADE,2000). Representou a repetição dopadrão adotado no plano global,orientada pela imposição.


16Merece também destaque, entreos tratados voltados à proteção dosdireitos sociais no planointeramericano, a ConvençãoInteramericana para Prevenir, Punir eErradicar a Violência contra a Mulher,também conhecida como “Convençãode Belém do Pará”. Adotada em 1994,a Convenção aborda os direitoshumanos, no caso das mulheres,numa perspectiva integral (direitoshumanos civis, políticos, econômicos,sociais e culturais), nos termos do seuartigo 5.º:dificuldades que observarem naaplicação de tais medidas e os fatoresque contribuam para a violência contraa mulher”.Vejamos, em seguida, como aprodução jurisprudencial do sistemainteramericano tem conseguidoemprestar relevância ao princípio daindivisibilidade dos direitos humanos.Casos do Sistema Interamericanona Perspectiva do Princípio daIndivisibilidade dos DireitosHumanosToda mulher poderá exercer livre eplenamente seus direitos civis,políticos, econômicos, sociais eculturais com a total proteção dessesdireitos consagrados nos instrumentosregionais e internacionais sobredireitos humanos. Os Estados-partesreconhecem que a violência contra amulher impede e anula o exercíciodesses direitos. (NAÇÕES UNIDAS,1994).O mecanismo mais claro deproteção constante da Convenção deBelém do Pará é o sistema derelatórios nacionais oficiais, por meiodo qual, os Estados-partes podeminformar à Comissão Interamericanade Direitos Humanos a respeito dasmedidas adotadas com a finalidade deprevenir e erradicar a violência contraa mulher, incluindo aquelas “paraprestar assistência à mulher afetadapela violência, bem como sobre asO sistema interamericano temconseguido produzir sentenças comuma abordagem mais claramenteidentificada com a proteção dosdireitos humanos econômicos, sociaise culturais que seu correspondenteeuropeu, em que pese à grandelimitação imposta pela ConvençãoAmericana sobre Direitos Humanos(em sua restrição quase exclusiva adireitos humanos civis e políticos) epelo Protocolo de San Salvador (emsua limitação real a direitos sindicais eà educação).Com base na discussão sobre odireito à vida, a Corte Interamericanade Direitos Humanos elaborou umentendimento nos termos do princípioda indivisibilidade dos direitos


17humanos e em negação da pretensadistinção quanto ao conteúdo dosdireitos humanos, por meio da qual sepretenderia demonstrar existir algunsdireitos mais importantes que outros,supostamente pelo seu significado nahistória da humanidade.O direito à vida (física),considerado − de acordo com aquelavisão − o mais fundamental de todosos direitos, nos termos defendidos porCançado Trindade, tomado em suaampla dimensão, abarca “também ascondições de vida (direito de viver comdignidade)” que “pertence a um tempoao domínio dos direitos civis epolíticos, como ao dos direitoseconômicos, sociais e culturais”, namedida em que não se pode contentarcom uma definição de vida restrita àexistência de vida física. Esse é oentendimento expresso em sentençada Corte Interamericana de DireitosHumanos em 1999, então presididapelo jurista brasileiro mencionado, comrelação ao caso de extermínio demeninos de rua na Guatemala, porpoliciais integrantes de grupos deextermínio, conhecido como casoVillagrán Morales e Outros contra aGuatemala. A sentença referidamarcou um novo momento no DireitoInternacional dos Direitos Humanos,em que o mundo jurídico oficial passoua reconhecer a indivisibilidade práticados direitos humanos, o que significaver e tratar determinados direitos a umsó tempo como de repercussões civis,políticas, econômicas, sociais eculturais.A consequência prática doreconhecimento da indivisibilidade dosdireitos humanos no caso dos meninosde rua na Guatemala foi a exigência,da Corte Interamericana de DireitosHumanos, de “medidas positivas deproteção por parte do Estado” para arealização do direito à vida. Na suaausência, responsabilizou-o pela mortedos meninos de rua guatemaltecos,que poderiam ser brasileiros,colombianos, peruanos, ou dequalquer outro país latino-americanoque convive com a tragédia doassassinato de crianças por policiais egrupos de extermínio. Ao reconhecerque a perda da vida não é só física,mas social, uma vez que “a vida dosmeninos já carecia de qualquersentido”, a Corte atribuiu ao direito àvida a condição de “viver comdignidade”.No caso Baena Ricardo eOutros contra o Panamá, não restadúvida de que as reivindicações dostrabalhadores ao governo panamenhoeram de natureza trabalhista, sendo asmesmas que motivaram a intervenção


18do Estado julgada na sentença demérito da Corte Interamericana(CORTE IDH, 2003a). Mesmo semfazer menção clara ao princípio daindivisibilidade dos direitos humanos –fato incomum em se tratando daprodução jurisprudencial recente daCorte Interamericana de DireitosHumanos – a sentença trata daproteção a direitos humanos numsentido amplo, incluindo os denatureza econômica, social e cultural.Para além de determinar emque momento um direito sindical é umdireito humano civil e político e em quemomento é um direito humanoeconômico, social e cultural, a Corteacatou a ideia de que a demissão de270 trabalhadores estatais ocorreu pormotivo da organização para promoveruma passeata e paralisação comvocação trabalhista e sindical, e deque a deliberação do governopanamenho afetava a capacidadepolítica de organização dos sindicatos,com o que se estava afetando tambéma capacidade dos trabalhadoresgozarem direitos sindicais etrabalhistas numa perspectiva social. Anegação do acesso à justiça aostrabalhadores para recorrer da decisãogovernamental implicava a “perdaconcreta de direitos humanoseconômicos, sociais e culturais”, ajuízo da Corte Interamericana, o queequivale a dizer que os direitoshumanos têm dimensões diversas:civis, políticas, econômicas, sociais eculturais.No caso Mayagna Awas Tignycontra a Guatemala, a situação socialdos índios da região foi claramentereconhecida pela Corte Interamericanade Direitos Humanos como a de umpovo tradicional marginalizado eexcluído do gozo do direito a terra(CORTE IDH, 2000). A necessidadede titulação das terras para o povo,portanto, era inquestionável. Com asentença, a Corte Interamericanademonstrou a capacidade de absorveraspectos importantes do direitoindígena tradicional, ao mesmo tempoem que os compatibilizava com anormativa internacional regional deproteção aos direitos humanos. Alémde sua história e cultura, a legitimidadeindígena para requerer a propriedadede terras ancestrais encontra-se nafunção social da propriedade,garantida pelas normas constitucionaiscontemporâneas.No caso Cinco Pensionistascontra o Peru, a Corte Interamericanaconsiderou que o Estado violou odireito à proteção judicial em relação adireitos humanos econômicos, sociaise culturais, como poderia tê-lo feito em


19relação a direitos humanos civis epolíticos (CORTE IDH, 2003b). Afinal,não há nada que possa definir o direitode acesso à justiça como de naturezaunicamente civil ou política. A relaçãoque a Corte Interamericana faz, nessecaso, entre os direitos à justiça e àpropriedade, além de apropriada, deveser vista como um marco na históriajurisdicional internacional.O princípio da indivisibilidadedos direitos humanos cai aqui comouma luva para explicar como aviolação aos direitos humanos civis epolíticos atinge também os direitoshumanos econômicos, sociais eculturais.Novo Pós-ColonialismoNo início dos anos 1990, oprincípio da indivisibilidade dos direitoshumanos – removido o empecilho daguerra fria – recupera seu significado,agora respaldado por uma novaperspectiva teórica pós-colonial,exposta por autores como KateManzo, Albert Memmi e SibaN’Zatioula Grovogui.Os pós-coloniais recusam aperspectiva pós-moderna porconsiderá-la, assim por dizer,interessada – do ponto de vistaeuropeu – em manter as coisas comoestão; questionadas indevidamente,sofisticamente, como diriam outros.Nesse sentido, Robert Young diz que após-modernidade “pode ser definidacomo a consciência cultural de umaEuropa que já não é maisinquestionável e dominante nacondição de centro do mundo”(YOUNG, 1990, p. 20). Haveria, pois,uma revolta europeia com relação àperda do poder mundial, cujo resultadoseria as construções pós-modernas.Numa perspectiva pósmoderna,pode-se dizer que os direitoshumanos estão em permanenteinsegurança. A indivisibilidade poderiaser vista como uma construçãoatinente a ampliar direitos para quemnunca os teve, o que trariaconsequências espantosas. Do pontode vista do pós-colonialismo, o querealmente espanta é o cinismo dafabricação de um discurso europeu,ressentido com a própria perda depoder que levaria à continuidade danegação de direitos lá (na Europa) eem todo lugar, para o mal daquelesque se regozijam com a perda depoder europeu. Cabe, portanto, aospós-coloniais atentar para anecessidade de construir projetosrealmente cosmopolitas, nos quais –digo eu – o princípio da indivisibilidadedos direitos humanos joga um papel


20importante ou mesmo fundamental,porquanto, sua agenda é considerardireitos civis, políticos, econômicos,sociais e culturais como igualmentereivindicáveis.A utilização do princípio daindivisibilidade dos direitos humanosno sistema interamericano de direitoshumanos – em especial pela CorteInteramericana de Direitos Humanos:1. Marca uma interpretação compatívelcom as necessidades da maior partedos estados que integram o sistema –países em desenvolvimento que sehoje já não reivindicam ingenuamenteque os estados desenvolvidoscontribuam retributivamente com seudesenvolvimento, pretendem criar ascondições para se desenvolveremautonomamente pelo menos sem queos demais atrapalhem.2. Considera a dificuldade que éclassificar como civil e político umdireito, e não como econômico, sociale cultural, e vice-versa. Os casosMayagna Awas Tingni contra aNicarágua, Baena Ricardo e Outroscontra o Panamá, Cinco Pensionistascontra o Peru, entre outros, ilustrambem essa posição.3. Utiliza-se da contradição interna daclassificação geracional dos direitoshumanos – civis, políticos,econômicos, sociais e culturais – parafazer valer a proteção aos direitossociais pela via dos direitos civis epolíticos.Em que pesem às limitaçõesmencionadas, o princípio daindivisibilidade dos direitos humanosencontrou na América Latina umarelevância que ainda não tem emoutras partes do mundo, considerandoa produção jurisprudencial do sistemainteramericano de Direitos Humanos.ReferênciasCERVO, Amado Luiz; BUENO,Clodoaldo. História da política exteriordo Brasil. Brasília: UnB, 2010.CORTE IDH. Caso de los “Niños de laCalle”: Villagrán Morales y otros Vs.Guatemala: excepciones preliminares.Sentencia de 11 de septiembre de1997. Jueces Cançado Trindade yAbreu Burelli. Serie C, n.º 32.______. Caso de la ComunidadMayagna (Sumo) Awas Tingni Vs.Nicaragua: excepciones preliminares.Juez ad-hoc Montiel Argüello.Sentencia de 1 de febrero de 2000.Serie C, n.º 66.______. Caso Baena Ricardo y otrosVs. Panamá: competencia. Sentenciade 28 de noviembre de 2003a. SerieC, n.º 104.______. Caso Cinco Pensionistas Vs.Perú: fondo, reparaciones y costas.Sentencia de 28 de febrero de 2003b.Juez Cançado Trindade, Juez GarcíaRamírez, Juez de Roux Rengifo.SerieC, n.º 98.


21HALL, Michael M; SPALDING JR,Hobart A. A classe trabalhadoraurbana e os primeiros movimentostrabalhistas na América Latina, 1880-1930. In: BETHEL, Leslie (Org.).História da América Latina: de 1870 a1930. São Paulo: Edusp, 2002. v. 4.LIMA, Marcos Costa. Desenvolvimentoe globalização na periferia: o eloperdido. In: ARAÚJO, Cícero;AMADEO, Javier (Org.). Teoria políticalatino-americana. São Paulo: Hucitec,2009.NAÇÕES UNIDAS. ConvençãoInteramericana para Prevenir, Punir eErradicar a Violência contra a Mulher.Convenção de Belém do Pará, 1994.Adotada em Belém do Pará, Brasil, em6 de junho de 1994, no 24.º PeríodoOrdinário de Sessões da AssembléiaGeral das Nações Unidas. Ratificadapelo Brasil em 27 de dezembro de1995 e promulgada pela Presidênciada República pelo Decreto n.º1.973/1996. Belém, PA: A Convenção,1994. Disponível em:. Acessoem: 7 ago. 2010.TRINDADE, Antonio AugustoCançado. Brasil e o PactoInternacional de Direitos Econômicos,Sociais e Culturais. In:CONFERÊNCIA NACIONAL DEDIREITOS HUMANOS, 4. 2000,Brasília. Relatórios. Brasília: Câmarados Deputados, 2000.WHELAN, Daniel J. Indivisible rights: ahistory. Philadelphia; Oxford:University of Pennsylvania Press,2010.YOUNG, Robert. White mythologies:writing history and the West. Londres:Routledge, 1990.BibliografiaBENVENUTO, Jayme. Os direitoshumanos econômicos, sociais e culturais.Rio de Janeiro: Renovar, 2001.______. A justiciabilidade internacionaldos direitos humanos econômicos, sociaise culturais: casos das Cortes Europeia eInteramericana de Direitos Humanos.Tese (Doutorado em Direito Internacional)− Faculdade de Direito, Universidade deSão Paulo, São Paulo, 2005.BERNAND, Carmen. ImperialismosIbéricos. In: FERRO, Marc (Org.). O livronegro do colonialismo. Rio de Janeiro:Ediouro, 2004.CORTE INTERAMERICANA DEDERECHOS HUMANOS. Casoscontenciosos. Disponível em:.______. Instrumentos SistemaInteramericano. Disponível em:.EIDE, Asbjorn; KRAUSE, Catarina;ROSAS, Alan (Ed.). Economic, Social andCultural Rights: a textbook. Dordrecht:Martinus Nijhoff Publishers, 1995.GLADE, William. A América Latina e aeconomia internacional, 1870-1914. In:BETHEL, Leslie (Org.). História daAmérica Latina: de 1870 a 1930. SãoPaulo: Edusp, 2002. v. 4.MARSHALL, Theodor H. Cidadania,classe social e status. Rio de Janeiro:Zahar, 1967.WOLKMER, Antônio Carlos.Constitucionalismo e direitos sociaisno Brasil. São Paulo: Acadêmica,1989.


22Wanderlino Nogueira Neto ∗JUSTIFICATIVAS PARA AFORMULAÇÃO DE UMA POLÍTICADE GARANTIA, PROMOÇÃO EPROTEÇÃO (= DEFESA ERESPONSABILIZAÇÃO) DEDIREITOS HUMANOS DE CRIANÇASE ADOLESCENTESIntroduçãoNovos discursos científicos enormativo-jurídicos 1preliminarmenteprecisam ser pensados e explicitados,e nova prática política decorrenteprecisa ser formulada e desenvolvida,ambos, 2 na perspectiva das∗ Mestre em Direito Internacional Públicopela Universidade Federal da Bahia (UFBA).Procurador de justiça aposentado doMinistério Público da Bahia e membro daSeção Brasil da Rede Defense for ChildrenInternational (DCI) − Associação Nacionaldos Centros de Defesa da Criança e doAdolescente (Anced). .Discursos científicos, isto é, teorias oudoutrinas no campo científico da psicologia,da sociologia, do direito, da antropologia, daciência política, da história, da economia, porexemplo; e normativo-jurídicos −ordenamento jurídico, normas jurídicas,direito positivado (constituições,tratados/convenções, leis, decretos,resoluções, portarias, atos normativos,instruções normativas, normas operacionaisbásicas, etc.).Evitemos opor, de maneira equivocada,imediatista e infantilizada, o discurso (asideias, as falas, as normas, o conhecimentocientífico, o saber popular, etc.) de relaçãoàs práticas (ações, políticasoperacionalizadas, atividades etc.). Ambos12necessidades, dos interesses e dosdesejos da classe trabalhadora e dedeterminados segmentos sociaisespecialmente vulnerabilizados emrazão de sua diversidade identitária. 3Por causa disso, é necessário que opensamento científico, o direito e apolítica respondam de maneiratransformadora:(a) a um contexto social desubalternização, desigualdades edesrespeito à diversidade identitária;além do mais,(b) a esse contexto social descrito,como integrantes de um sistemaamplo de garantia, promoção eproteção de direitos humanos, 4 emfavor desse público, em especial.Toda tentativa de fazer tudoisso com base em uma pretensaneutralidade axiológica ou de uma3justificam e embasam um ao outro, tanto areflexão quanto a ação no que se chama“práxis”. Não nos deve interessar umaação/atividade que não tenha vinculaçãocom um discurso/fala. O contrário tambémnão nos deve interessar. Não há movimentosocial efetivo sem discurso e práticatransformadores e revolucionários próprios,que, por sua vez, produzam, em conjunto,uma mística/bandeira mobilizadora eintegradora que criem coesão e pertença.Identidade geracional, racial, étnica, degênero, de orientação sexual, de localizaçãogeográfica, etc.4Sistema multicultural, multidisciplinar,intersetorial, multiprofissional.


23neutralidade ideológico-política deveser rechaçada: é preciso pensar eatuar por meio de um compromissocom certos paradigmas, princípios evalores e com uma determinada luta.Essa opção de luta pela transformaçãoé uma das opções políticas que sepode escolher (ou não) em função deuma preliminar e determinada visãosocial de mundo. Ou seja, de umadeterminada forma de analisar aconjuntura, tendo como base ejustificativa uma utopiaemancipatória/libertária. 5 Também sepode optar por outra qualquer formade analisar a conjuntura, tendo comobase uma ideologia autoritária econservadora.Nessaperspectivatransformadora/emancipatória postaacima, isto é, de uma determinadavisão social de mundo, nossa reflexãoteórica e prática de ação (históricopolítica)deveria buscar, no atualmomento histórico, apoio na teoria oudoutrina jus-humanista, 6 paraconstruírem tanto uma teoria geral dosdireitos fundamentais e seu5 Utopia = o que não está aqui agora, aquiainda, mas que se está construindo comocenário possível, histórico, verossímil.6 Teoria ou Doutrina dos Direitos Humanos(multidimensional), também chamada naAmérica Latina e no Brasil particularmentede “doutrina da proteção integral” no campodos direitos infanto-adolescentes, como severá adiante.correspondente ordenamento jurídico 7quanto uma”política de garantia,promoção e proteção de direitoshumanos” (específica) em favor dacriança e do adolescente.Ali deverão ambos buscar(direito e política) seus paradigmasético-políticos, seus princípiosjurídicos, seus parâmetros, suasdiretrizes gerais, suas estratégias,seus objetivos, suas metas, seusprocessos/resultados/impactos, seusresponsáveis/parceiros, seus modelosde gestão e financiamento: toda umaformulação e um planejamento(estratégico situacional), elaborado apartir dessas questões preliminaresaqui postas – ou seja, uma políticaformulada e um plano elaborado nãocomo meros documentos técnicoburocráticos,mas como documentospolíticos.UM CONTEXTO SOCIAL MARCADOPELA SUBALTERNIZAÇÃO,PELAS DESIGUALDADES E PELADOMINAÇÃO ADULTOCÊNTRICAGeneralidades7 Ou seja, uma teoria ou doutrina jurídica(Ciência do Direito) somada a uma normativajurídica vigente (direito positivo ou dogmáticajurídica: leis, decretos, resoluções, portarias,NOB, instruções normativas, etc.).


24A definição de uma política degarantia, promoção e proteção 8dedireitos humanos da criança e doadolescente (específica!) e seudecorrente planejamento decenaldependem, desse modo,preliminarmente de uma análise dasituação, ou seja, dependem docontexto social sobre o qual ela vaiincidir; oportunidade na qual selevantará, analisará e avaliará oquadro multidimensional das relaçõesgeracionais, como condicionantedesse trabalho de definição,formulação e planejamento citado.Sendo assim, há de se concluirque essa política pública institucional 9− para maior ou menor efetividade,eficácia e eficiência na suaoperacionalização − dependede suacapacidade de responder a essecontexto social:8 Segundo a tradição dos direitos humanos,usa-se aqui a expressão “proteção dedireitos humanos” quando são ameaçadosou violados. Ela implica didaticamente doisramos de atuação protetiva,complementares: defesa dos violados emseus direitos e responsabilização dosvioladores desses direitos.9 A partir da classificação formal das políticaspúblicas no Brasil: sociais (educação, saúde,previdência, assistência social, trabalho,etc.), institucionais (direitos humanos,segurança pública, relações exteriores,defesa do Estado, etc.), infraestruturantes(agricultura, comércio, indústria, transporte,turismo, etc.) e econômicas (fiscal, cambial,etc.).(1) marcado primeiramente pelosprocessos perversos desubalternização da classe trabalhadorae das franjas vulnerabilizadas própriasdo regime capitalista;(2) marcado igualmente pelasdecorrentes desigualdades einiquidades; e(3) marcado finalmente pelosespecíficos processos de dominaçãoadultocêntrica.Essa é a primeira constatação einicial indicativo que aqui se propõe nomomento em que a sociedade civilorganizada 10 (por meio das entidadessociais e dos seus militantes,articuladas no Fórum Nacional DCA eseus homólogos locais, por exemplo)pretende discutir previamente aformulação/planejamento da políticade garantia, promoção e proteção dosdireitos humanos infanto-adolescentes,a ser feita pelo Conselho Nacional dosDireitos da Criança e do Adolescente(Conanda); em consonância com oPrograma Nacional de DireitosHumanos 3 (PNDH 3), recentementeformulado como política de Estado edepois aprovado, em parte, por10 No sentido político-ideológico usado porAntonio Gramsci (“Memórias do Cárcere”),mais restrito que o de população, terceirosetor, sociedade.


25decreto presidencial como política degoverno. 11Uma Realidade Perversa ePerversoraAnálise do contexto social a partirdos índices de subalternização,desigualdade/iniquidade edominação adultocêntricaEm uma visita aos dados einformações totalizados, por meio dasfontes primárias de dados einformações, três fatores tendenciaisse destacam e justificam que sepriorize o enfrentamento desses trêsfatores na formulação/planejamento dapolítica de garantia, promoção eproteção dos direitos (humanos) emfavor da infância e adolescência e naformulação/planejamento da políticade acesso à Justiça: (1) asubalternização/alienação; (2) asdesigualdades/iniquidades de todos ostipos (econômicas, políticas, sociais ejurídicas); e (3) o quadro dedominação hegemônica adultocêntricaconsequente.11 No caso, desse trabalho da sociedade civilde pré-formulação e discussão, sustenta-seaqui que essa consonância citada deverá sercom a versão original ampliada do PNDH III,oriunda de formulação conjunta pelo governoe sociedade civil, em conferências econsultas públicas.Tanto no tocante às ações daspolíticas públicas, minimamente nasáreas da saúde, educação, assistênciasocial, da cultura, segurança pública,relações exteriores, direitos humanose planejamento/orçamento, quanto notocante às ações para garantir equalificar acesso à Justiça, todos osprocessos de levantamento e análisede dados e informações passam a termais sentido e mais efetividade se oscolocarmos todos confrontados com osespecíficos dados e informações, arespeito dos altos níveis de dominaçãoadultocêntrica (especialmente nomarco da iniquidade e dadesigualdade social, econômica,cultural e jurídica), que marcam econdicionam essas ações públicas degarantia, promoção e proteção dosdireitos fundamentais infantoadolescentes.Quadro esse que se desvelacom mais clareza quando se analisa asituação das políticas públicas e doacesso à Justiça no âmbito do poderlocal, do território dos municípios, istoé, num espaço político mais próximode quem depende dessas açõespúblicas, de quem mais sofre pelaausência de ações do Poder Públicoou pela falta de eficiência, eficácia eefetividade na operacionalizaçãodessas ações públicas contidas no


26seio das políticas de Estado e pelafalta de efetividade e qualidade noacesso à Justiça.Disseque-se brevemente essequadro: com mais de 183 milhões depessoas, o Brasil é o quinto país maispopuloso do mundo e a décimaeconomia; mas é um dos países maisdesiguais da Terra, ocupando a 92.ªdistribuição do PIB per capita e a 69.ªposição no ranking do Índice deDesenvolvimento Humano (IDH).Dados do Programa das NaçõesUnidas para o Desenvolvimento(PNUD, 2006) informam que o Brasil éo 10.º mais desigual numa lista com126 países e territórios, à frenteapenas da Colômbia, Bolívia, do Haitie de cinco países da ÁfricaSubsaariana. Além disso, em apenasoito países, os 10% mais ricos dapopulação se apropriam de uma fatiada renda nacional maior que a dosricos brasileiros. No Brasil, eles ficamcom 45,8% da renda, menos que noChile (47%), Colômbia (46,9), Haiti(47,7), Lesoto (48,3%), Botsuana(56,6%), Suazilândia (50,2%), Namíbia(64,5%) e República Centro-Africana(47,7%). Os pobres brasileiros detêmapenas 0,8% da renda, fatia superior àdos pobres da Colômbia, de ElSalvador e Botsuana (0,7%), doParaguai (0,6%), e Namíbia, SerraLeoa e Lesoto (0,5%).A comparação entre os 20%mais ricos e os 20% mais pobresmostra que, no Brasil, a fatia da rendaobtida pelo quinto mais rico dapopulação (62,1%) é quase 24 vezesmaior do que a fatia de renda doquinto mais pobre, 2,6% (PNUD,2006). Preliminarmente, é de sereconhecer que a pobreza é o maiorsinal dessa desigualdade, dessa faltade equidade. Ela é a primeira grandeviolação aos direitos fundamentais e omaior filtro obstaculizador para oacesso com êxito às políticas públicase à Justiça nos municípiosprincipalmente, uma vez que osmecanismos de proteção social emtodas as políticas sociais básicas, naponta do atendimento público, sãoincapazes de garantir direitos aosmilhões de crianças e famílias emsituação de vulnerabilidadeeconômica.De acordo com o InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística(IBGE, 2007), em quase metade dasfamílias brasileiras (48,9%), hácrianças e adolescentes com até 14anos de idade. Basta assinalar que opercentual de famílias consideradaspobres (com rendimento mensal percapita de até ½ salário mínimo) é de


2725,1% em relação ao total das famíliasno País, mas chega a 40,4% entre asfamílias com crianças de até 14 anos.Quando se consideram apenas asfamílias com crianças na faixa até os 6anos, o percentual é mais alto: 45,4%,ou seja, as famílias com filhos nestafaixa etária são mais pobres. Contudo,além da pobreza, a desigualdade temoutras dimensões, outrascondicionantes e limitações para aação pública.De nada adianta falar emredução da mortalidade infantil, deevasão escolar no Brasil, se nãodissecarem esses dados para seconstatar que essa redução ocorre,por exemplo, em níveis maiores emmunicípios da Região Sul, que osdados referentes ao aumento damortalidade por morte violenta(homicídio, por exemplo) referem-semuito mais a municípios da RegiãoNordeste e que a Região Norte tem ospiores índices no desenvolvimento daspolíticas públicas e no acesso àJustiça. A desigualdade tem diferentesdimensões regionais, geográficas.Como exemplo, tome-se a diferençado percentual de famílias com criançase adolescentes de até 14 anos quevivem em situação de pobreza no Sul(26,5%) e no Nordeste (63,1%), ouseja, além de ser nacionalmentedesigual, o Brasil tem disparidadesregionais que chegam a quase 40pontos percentuais (IBGE, 2007).O mesmo se diga que aexploração e a violência têm raça/cor eetnia no Brasil, atingindo de maneiramaciça e sistemática a populaçãoindígena e afrodescendente; e mais,igualmente, atingindo pessoas comdeficiência, LGBTT, crianças,adolescentes e jovens, idosos emulheres. Essas são também variáveisimportantíssimas na análise dessesdados e informações. Ai de quemnasce pobre, ribeirinho amazônico,mulher, adolescente, afrodescendente,lésbica, pessoa com deficiência, porexemplo, nos municípios deste Brasil.A desigualdade tem comocondicionante o fator cor/raça. Em2005, o Relatório de DesenvolvimentoHumano do Brasil (PNUD, 2005) focouas desigualdades étnico-raciais. Deacordo com esse documento:Caso formassem uma nação à parte,os brancos, com um nível dedesenvolvimento humano alto [...] Apopulação negra, com um nível dedesenvolvimento humano médio [...] Adistância entre brancos e negros,portanto, seria enorme: 61 posições noranking do IDH mundial. (PNUD, 2005,p. 58).A população branca teria IDHalto (0,814) e ficaria na 44.ª posição noranking mundial – semelhante à da


28Costa Rica e superior à da Croácia. Jáa população negra (pretos e pardos),teria IDH médio (0,703) e ficaria em105.º lugar, equivalente ao de ElSalvador e pior que o do Paraguai. NoBrasil, a despesa média mensalfamiliar das famílias em que a pessoade referência se declarou branca (R$2.262,24) chega a quase o dobro dasque se declararam negras (cerca deR$ 1.230,00), em uma incontestedemonstração da interseccionalidadede raça e classe social. 12 Ao todo, são9,5 milhões de crianças de até 3 anosfora das creches e 2,2 milhões entre 4e 6 anos que não estão na pré-escola;do total de crianças de 4 a 6 anos forada escola, 58% são negras, o quecorresponde a 1,3 milhão de crianças.A formulação de uma política degarantia, de promoção e proteção dosdireitos humanos de crianças eadolescentes deve levar em contaesse quadro para colocar como suamissão finalística o desvelamento delee seu enfrentamento. Além disso, talquadro de subalternização,desigualdades e dominaçãoadultocêntrica será importante naprioridade às estratégias para cumpriressa missão e seus objetivos12 Os dados oficiais, recolhidos nas pesquisasdo IBGE, adotam o conceito deautodeclaração, ou seja, os entrevistadosdeclaram ser “branco, negro ou pardo”.decorrentes; igualmente seráimprescindível ao se definiremresponsáveis, parceiros nos objetivose aliados nas estratégias, ao buscaralianças com os que sofrem igualprocesso de subalternização edesigualdades: mulheres, negros,povos indígenas, segmentospopulacionais tradicionais (ciganos,quilombolas, ribeirinhos amazônicosetc.), minorias eróticas, pessoas comdeficiência – por exemplo.O Adultocentrismo e a LutaEmancipatória e Transformadoracontra Ele e contra Outras Formasde Dominação HegemônicaNa maioria das sociedades, asdiferenças biológicas entre crianças,adolescentes e adultos justificam elegitimam desigualdades no que dizrespeito ao poder atribuído aos adultossobre crianças e adolescentes. Isso sereconhecerá como uma cultura populare institucional adultocêntrica, em quese estabelecem relações dediscriminação, negligência, exploraçãoe violência, isto é, de dominação sobrecrianças e adolescentes, num claro(mas raramente reconhecido)processo de hegemonia social,cultural, econômica e jurídica domundo adulto em detrimento do


29mundoinfanto-adolescente(NOGUEIRA NETO, 2005).Hegemonização adultocêntricaque repete o androcentrismopatriarcal-machista, o etnocentrismoracista, a homofobia sexista, porexemplo. Um adultocentrismo quereforça essas formas outras dedominação majoritária e a elas se alia,acumplicia-se.A tarefa básica dos movimentossociais e de suas expressõesorganizativas, 13 nos últimos tempos, noBrasil, tem sido a de procurar incidirsobre o Estado e sobre a sociedade demodo geral, no sentido da deflagraçãoe construção de um processo“transformante-revolucionante”,emancipatório, contra-hegemônico(social, cultural, político, econômico ejurídico), atuando nas brechas dosblocos hegemônicos capitalista,adultocêntrico, androcêntrico,etnocêntrico, homofóbico, etc.13 Movimentos sociais de real enfrentamentoda verdadeira questão social, centralizadosnela, posicionando-se em favor daprevalência das necessidades, dosinteresses, dos desejos e dos direitos daclasse trabalhadora e dos gruposvulnerabilizados e marginalizados(discriminados, explorados, violentados):mulheres, negros, indígenas, LGBTT,ciganos, quilombolas, ribeirinhosamazônicos, pessoas com deficiência,soropositivas, os loucos, etc., para quesejam reconhecidos como direitos, numsentido amplo, mesmo os ainda nãoreconhecidos e garantidos pelo Estado(“direitos insurgentes”).Uma incidência que procuralevar o Estado e a Sociedade aabandonar, cada vez mais, aquelalinha tradicional alienadora emeramente filantrópico-caritativa, nocaso de crianças, adolescentes, jovense idosos, na qual suas ações seconfiguravam como uma benesse oufavor do mundo adulto, apaziguandoconsciências e legitimando ohigienismo dominante – uma linhacastradoramente "tutelar", portanto,adultocêntrica.Por sua vez, nascendo dessesmovimentos sociais e a elesvinculados (ou por eles influenciados),surgiram determinados movimentosconjunturais de luta, por exemplo, emfavor de uma nova normativainternacional e nacional de caráteremancipador e transformador, quepudesse ser considerada uma aliadapolítica no processo maior de lutas dosmovimentos sociais em tal lutaconjuntural específica por um novoDireito e por uma decorrente e novaPolítica. Contudo, é importante que sereconheça também que nem sempretodos os segmentos ou blocos decertos movimentos conjunturais estãoaliados aos verdadeiros movimentossociais e são orgânicos de relação aestes. Na verdade estão alguns blocosaliados (mesmo que sub-


30repticiamente) aos gruposhegemônicoscapitalistas,adultocêntricos, por exemplo.Nesse contexto de aliança demovimentos conjunturais com osmovimentos sociais, estão os esforçosde vários e determinados movimentosconjunturais históricos pela inclusãodos artigos 227 e 228 na ConstituiçãoFederal de 1988, pela ratificação daConvenção sobre os Direitos daCriança e pela aprovação do Estatutoda Criança e do Adolescente (ECA),ambos em 1990. Espera-se, nomomento atual, que igual processo serepita, com um renovado movimentoconjuntural, legítimo e em aliança comos movimentos sociais, pelaformulação e planejamento de umapolítica específica que dê conta daefetividade social e eficácia jurídica donovo Direito, ou seja, a PolíticaNacional de Garantia, Promoção eProteção dos Direitos Humanos deCrianças e Adolescentes.Essa luta transformadora eemancipadora, por um novo Direito epor uma nova Política, ambos em favorda infância/adolescência, precisa serfeita como parte da “incidência-emcombate”,14 mais ampla, dosmovimentos sociais na luta dos14No pensar de Lenine: “doutrinação epropaganda” e “ação revolucionária”.trabalhadores e dos citados gruposvulnerabilizados e marginalizados (emespecial, oprimidos, discriminados,negligenciados,explorados,violentados), 15 para o enfrentamentoda questão social em sua radicalidade.Contudo, nesse contexto maior,a luta dos movimentos por direitosinfanto-adolescentes ainda se faz emnível um tanto incipiente secompararmos, por exemplo, comaquela outra pelo fortalecimento daidentidade feminina, pela emancipaçãoradical da mulher e pela construção deoutra masculinidade − ademocratização das relações degênero. Ou se compararmos com lutasemelhante contra todas as formasodiosas de discriminação e violência aque são submetidas as populaçõesnegras ou indígenas, as minoriaseróticas 16 e outros segmentos sociaisvulnerabilizados no Brasil e norestante do mundo.As mulheres, os negros, osíndios e os homossexuais, porexemplo − eles próprios sofrendo naprópria pele a dominação e opressão−, organizaram-se e construíram15Evitou-se aqui o uso das tradicionaisexpressões “exclusão social” e “excluídos”,por sua limitação e ambiguidade naconjuntura atual no chamado TerceiroMundo.16 Prostituto (a), gays, lésbicas, bissexuais,transgêneros, etc.


31discursos e práticas alternativas deradicalidade, com indiscutívelefetividade e capacidade de alteridadee de transformação, como processocontra-hegemônico.Eles todos citados partiraminicialmente do reconhecimento doantagonismo intrínseco com os blocoshegemônicos, capitalista, machista,racista e homofóbico, por exemplo. Ofato de nossos movimentosconjunturais por direitos e suasexpressões organizativas, envolvidosnessas lutas emancipatórias,combaterem pela sobrevivência de suaessencialidade humana e identidadeprópria, faz realmente diferençaquando se coteja com o discurso e aprática (mesmo os mais progressistas)de alguns movimentos e organizaçõesque lutam pela infância e pelaadolescência, ainda eivados de certopaternalismo sub-reptício.Normalmente, é dentro dopróprio bloco hegemônicoadultocêntrico que a luta pelos direitosda criança e do adolescente se faz,com um discurso crítico e uma práticaengajada e conscientizadora:compromisso, solidariedade e cuidado.São adultos que tentam fazersobrelevar em si mesmo seusinteresses e desejos de blocomajoritário dominante, para secomprometerem com os interesses edesejos dos oprimidos, com oempoderamento ou potencializaçãoestratégica (empowerment) decrianças e adolescentes, para suaemancipação, para se tornaremsujeitos da História – reconhecendo etolerando 17 sua "face" identitária (declasse, geração, gênero, sexualidade,raça, etc.).Mais radicais e, portanto maisrápidos e efetivos, seriam os discursose as práticas contra-hegemônicas eemancipatórias do segmento infantoadolescentese o grau de consciênciae organização de crianças eadolescentes chegasse a ponto deconstruírem um real "protagonismo" 18nessa luta, inclusive buscandoalianças diretas com outros oprimidos− um fortalecendo o outro.Se tal consciência e papelassumissem as próprias crianças e osadolescentes, eles nos forçariam,"adultos convertidos", a lutar realmente"com eles", e não apenas "para eles",como ainda prevalece em nossotempo, com raras exceções. Aparticipação proativa 19 de crianças e17 Aqui no sentido positivo da expressão comoo utilizado em estratégias de advocacy daUnesco.18 Metodologia para se garantir o direito àparticipação de crianças e adolescentes.19 Adiante se tratará mais aprofundadamentedessa questão quando finda esta análise da


32adolescentes − no mundo familiar,social e político − passaria a se dar apartir deles próprios, e não comoconcessão do mundo adulto e comodecorrência de políticas, programas eprojetos artificiais que, mais das vezes,promovem de fora para dentro essaproatividade e, ao mesmo tempo,emolduram-na e domesticam.Essencialidade Humana eIdentidade GeracionalNessa luta emancipatória etransformadora em favor de crianças eadolescentes (jovens e idosos, porextensão), há de se procuraralternativa nova, por meio deinstrumentos normativos, de espaçospúblicos (institucionais ou não) e demecanismos estratégicos (políticos,sociais, econômicos, culturais,religiosos e jurídicos) que se tornemverdadeiros mecanismos demediação 20 nessa luta peloasseguramento da essencialidadehumana e da diversidade identitáriageracional, vencendo esse processoconjuntura se começar a esboçar os cenáriospossíveis para enfrentamento da dominaçãoadultocêntrica.20Mediação que afasta toda pretensãoideológica-conservadora de neutralidade eque parte do ponto de vista dos interesses edesejos das classes trabalhadoras e dosgrupos vulnerabilizados e igualmentesubalternizadosde desumanização, de dominação eopressão, de desclassificação socialde crianças e adolescentes, no jogohegemônico e contra-hegemônico quecondena grandes contingentes dessepúblico infanto-adolescente, no Brasile no mundo.Assim sendo, crianças eadolescentes não deveriam interessarao Direito e à política pública apenasquando integrassem especificamentegrupos determinados dos “excluídos”,“oprimidos”, “vitimizados”, “em riscosocial e pessoal”, “drogaditos”,“infratores”, “explorados no trabalho esexualmente”, etc. É preciso ir mais aofundo. Deveriam todos eles interessarantes como parte de um bloco contrahegemônico,pelo simples fato deserem crianças e adolescentes e,portanto, como tal tratados pelo blocohegemônico como diversos, comomenores em direitos, como objeto deuma proteção tutelar e limitadora.A depender da resposta dessascrianças e adolescentes, em suarelação com a família, a justiça, apolícia, os conselhos tutelares, asigrejas, a escola, os órgãos deatendimento assistencial, entre outros,eles ganham rótulos e sãocategorizados no processo de triagempróprio desses sistemas de regulaçãosocial.


33A Lógica da Reação Social emDetrimento da EssencialidadeHumana e da Identidade GeracionalNesse prisma específico, aanálise da situação de dominaçãoadultocêntrica reenvia ao tema da“reação social”, inicialmente informaldifusada sociedade e comunidade,depois formal-institucional do aparatoestatal. Essa reação social merececonsideração quando se pretendeaprofundar na construção do que aquise chamou de novo Direito e novaPolítica.Reação social que, além domais, numa linha de radicalização,pode tornar-se “desviante e marginal”,arbitrária e violenta: por exemplo, osarrastões, as institucionalizaçõesilegais, os procedimentos abusivos, aproibição sistemática do ir e vir, 21 astorturas, os banimentos, o extermínio.Reação social pela qual oscomportamentos infanto-adolescentes,que se distanciam das normasprevalecentes no seu ambiente, sãoreprovados, rotulados/estigmatizados,condenados à vendeta social, quando21 Leis estaduais ou municipais e portariasjudiciais chamadas de “toque de recolher,que nunca se pensou nelas mesmo no augeda vigência do Código de Menores e daPolítica do Bem-Estar do Menor e no augedo período ditatorial militar no Brasil.não expurgados violentamente(extermínio?).Por isso, quando se enfrenta aquestão da relação entreadultocentrismo e reação social, urgeconsiderar a lógica e a prática dosatores envolvidos, de ambos os ladosda ordem de geração – mundo adultoe mundo infanto-adolescente. Ou seja,é importante considerar a perspectivado segmento social dominado esubalternizado em face da norma e dosistema de regulação social dos quaisse distancia e em face dessa reaçãosocial decorrente de taldistanciamento. Deve-se considerar aótica dos aparelhos de repressão,dentro dos sistemas de regulaçãosocial, diante da marginalização e domarginalizado. Isto é, igualmenteimporta em se considerar o itineráriosociobiográfico da criança ou doadolescente. A maneira pelas quaiscrianças e adolescentes avaliam suacapacidade de operacionalizar suasnormas pessoais de referência ou asnormas do seu meio próximocircundante.Quando se enfrentam questões,por exemplo, como a dos “garotosmichês” e das “garotas de programa”na exploração sexual-comercial e ados “aviõezinhos” no narcotráfico,importa levar-se em conta a lógica


34peculiar deles, suas especiaisnecessidades sexuais, socioculturais efinanceiras, a normatização peculiardos seus guetos e o papeldesclassificante/reclassificante,normatizador e sancionador/protetorde seus pais e parentes, de policiais,de juízes e promotores, de seusadvogados, de professores, donamorado e companheiro, do cafetão,do pai de rua, do bicheiro, dotraficante, etc.Esse público infantoadolescentedeve ser chamado a“superar” essa condição de vidaconsiderada marginal, imoral, ilegal,não apenas moralisticamente a “negála”.Um menino ou uma menina quevivia da prostituição, mesmo deixandoessa forma de expressão sexual eprofissão, não poderão ter uma vidasexual igual a de outro adolescente desua mesma idade, mas que não viveuessa situação, de exacerbação dosseus desejos e necessidades: terão apartir de agora novas exigênciassexuais, socioculturais e financeirasque precisam ser consideradas. Nemtampouco a eles se poderá ofereceralgum tipo de posto de trabalhorotineiro, repetitivo, desprazeroso, quelhe renda tostões e sem perspectivade crescimento, de trazer-lhesreconhecimento social acima dopadrão médio pequeno-burguês.Saídas Possíveis em face deum Processo AdultocêntricoNa interatividade entre indivíduoe agrupamento, encontra-se apossibilidade de sobreviver e resistir,mesmo no interior das relaçõesdominadoras e opressorasadultocêntricas. A galera e a turmacriam um “espelho”, onde esseadolescente pode olhar-se agora semsusto, elevando sua baixa autoestima.O “mundo lá fora”, os “outros” e suas“regras” passam a ser “careta”, isto é,incômodos, obsoletos e perigosos. Ummundo velho a impedir o surgimentodo novo, do “radical”. A solução estarána busca do "irado". Os funqueiros daFavela Tal, a turma da Rua Qual,aquela Galera de Rock-Garagem,aquele Grupo de Grafiteiros, osmeninos de rua liderados por Beltrano,os drogaditos ligados a Fulano,determinados michês, travestis eassemelhados, passam todos a sesentir fortes e reconhecidossocialmente, exclusivamente em seureduto, em seu agrupamento, que lhesreforça a autoestima construída nessa“rede de relações entre pares”; mas areforçar também o sentido de


35exclusão, apartação, subalternização edominação. A partir desse sentido depertença ao agrupamento e desseautorreconhecimento social no seio dogrupo dominado, produz-se umacultura própria a ser considerada.Uma arte peculiar, por exemplo,que se torna instrumento operacionalda superação da crise vivida peloadolescente, mas um instrumentooperacionalizador também dessedistanciamento da norma e decontestação ao sistema de regulaçãosocial. Igualmente de integração maisradical e permanente do adolescente àsua galera, gangue, etc. Assim sendo,por essa “cultura marginal”, passamtambém os processos de neutralizaçãoda marginalidade e de ascensão sociale de reconhecimento social dasociedade como um todo, inclusive dopróprio Sistema, antes negado e doqual se desviou o adolescente e suagalera. Essa transformação passa, porexemplo, pelo grafite, hip-hop, funk,rap, pagode, história em quadrinhos,banda-garagem, e pela moda.Em conclusão:Não há caminho melhor no processopedagógico para produzir essa’transformação’ do que a introduçãodos conceitos e das práticas de arte,cultura, beleza – minha prática noâmbito da educação e da arte leva-mea afirmar que a convivência com aestética é um direito fundamental dacriança e do jovem, qualquer seja suasituação existencial. (LA ROCCA,1998).Alternativas Castradoras ouEmancipadorasQuando se trata de enfrentar aproblemática da dominação eopressãoadultocêntrica(discriminação, negligenciação,exploração e violência) da infância eda adolescência (a lhes fazer abortadaa cidadania), até o momento, umadúvida em princípio vem à mente,diante do quadro geral da efetivaçãoda normativa legal e daoperacionalização das políticas e dasações públicas no Brasil:a) As crianças e os adolescentes,quando marginalizados, estarãocondenados, sem alternativa, àsolidão, aos guetos ou à morte?b) Qualquer solução terá de virnuma linha soterista-messiânica(salvadora), a partir de fora e decima – como uma outorga, umasalvação, uma redenção,marcada pelo sinete do perdãoabastardador e alienador? Teráde vir numa linha puramenteassistencialista/repressora etutelar, desconsiderando acondição de cidadania dessacriança e desse


36adolescente?Ou só seriapossível uma respostarepressora, violenta e arbitráriado Estado e da sociedade −como ideológica justificativa darepressão à violência decrianças e adolescentes“desviante-marginalizados”?d) Devem eles se tornar tambémobjeto de incidência do discurso eda prática daquele chamado“desvio institucional”, imputável aospróprios organismos oficiais deregulação social (arrastões,constrangimentos ilegais, torturas,extermínios, etc.?Há de existir alternativa. Assim,além do imprescindível atendimentopúblico tradicional pelas políticassociais (educação, saúde, cultura,habitação e especialmente daassistência social), a luta contra asrelações adultocêntricas deve ser vistacomo uma questão de garantia,promoção e proteção de direitoshumanos.Reconheça-se,preliminarmente, que se devem tratartodas as crianças e todos osadolescentes, e a cada um deles, emrespeito à sua essencialidade humanacomo sujeitos de direitos e em respeitoà sua identidade geracional comopessoas em condição peculiar dedesenvolvimento. Isto é, criançacidadãoe adolescente-cidadão queprecisam de pessoas e grupos,responsáveis pela promoção e defesados seus direitos à participação, àproteção, ao desenvolvimento e àsobrevivência; mas eles própriostambém responsáveis por seus atos,por sua vida.Não é preciso que a proteçãodessa pessoa em desenvolvimento,como sujeito de direito, torne-seexercício de um poder arbitrário da suafamília, da sua comunidade, dasociedade em geral ou do Estado. Nãose protege uma pessoa como seprotege um pequeno animal feroz eperigoso, esquecendo-se que ele, dequalquer maneira, é um ser que já temtodos os direitos de um cidadão ecomo tal deve ser tratado; revertendoseo processo de abortamento da suacidadania.Eles não precisam de proteçãointrinsecamente, mas sim emdeterminadas circunstâncias,situações, condições, momentos: asnecessárias limitações ao exercício deseus direitos devem ser entendidascomo estratégias para garantir aplenitude desses direitos. Isto é, limitasea autonomia deles para assegurar aplenitude da sua cidadania, e não paratorná-los menos-cidadão, cidadãos desegunda classe.


37POSSÍVEIS CENÁRIOS EMCONSTRUÇÃO: AS AÇÕESAFIRMATIVAS COMO FORMASDE AÇÃO CONTRA-HEGEMÔNICAA resiliêncialugar no mundo, no presente e,principalmente no futuro. Como dizCenise Vicente:A resiliência é um fenômenopsicológico construído e não tarefa dosujeito sozinho; as pessoas resilientescontaram com a presença de figurassignificativas, estabeleceram vínculos,seja de apoio, seja de admiração; taisexperiências de apego permitiram odesenvolvimento da auto-estima eautoconfiança. (VICENTE, 1999, p. 7).A criança e o adolescente, emsi, já carregam uma carga denegatividade muito forte, que lheimpõe a ordem social adultocêntrica eque acabam assumindo. Importante setorna, então, a focalização estratégicapositiva nos direitos e naspossibilidades práticas de suaexigibilidade. Com essa posturapositiva, abandonamos, também, adescrença que nasce do “modelo dodano” (tanto dos atores oprimidosdominadosquanto dos agentespúblicos que com eles lidam) em favorda promoção da “resiliência”, comopotencial humano de passar porexperiências adversas sucessivas,sem comprometimento da capacidadede superar esses percalços, de fazerbem as coisas e resgatar a própriadignidade. Promover a resiliência dacriança e do adolescente significafazer com que ele consiga construirseu sentido de vida e das coisas, seuParticipação Proativa emConstrução, como Estratégia deEmpoderamento e Forma de AçãoContra-Hegemônica contra oAdultocentrismoEsse fortalecimento da reflexãoe da atuação da criança e doadolescente forçosamente nos levaráao ponto mais importante nesseprocesso de construção de cenáriosmais favoráveis aos processos deextensão da cidadania da criança e doadolescente, à superação do modeloadultocêntrico e à formulação dessapolítica de direitos humanos: apromoção da sua participação proativana vida social em geral eparticularmente no planejamento e nodesenvolvimento das estratégias desua integração social, fortalecendoneles um sentido de empowermentcomo estratégia de potencialização doseu protagonismo social como


38metodologia para a garantia do seudireito de ser ouvido e de ter suaopinião considerada conforme aConvenção sobre os Direitos daCriança, artigo 12, 2:“[...] à criança será, em particular,dada a oportunidade de ser ouvida emqualquer procedimento judicial ouadministrativo que lhe diga respeito,diretamente ou através de umrepresentante ou órgão apropriado,em conformidade com as regrasprocessuais do direito nacional.”(ONU, 1990).As crianças e os adolescentes,de um lado, não podem ser “massa demanobra”, manipulados por seusdominadores. De um lado, não podemser chamados a participar apenasreativamente, como forma delegitimação de um formalista“protagonismo social” ou de uma falsaparticipação, ouvindo-lhes as opiniões,às vezes, mas sem as considerar. Ounão podem, de outro lado, seremdeslocados para espaços meramentee equivocadamente “lúdicos” 22 eapartado. Fazendo com que elespercam sua capacidade de incidênciasobre os espaços e mecanismos dediscussão e ação política, sobre seusinteresses, desejos e necessidades:fazê-los “brincar de casinha de22 Como se a ludicidade pudesse ficar ausentedo atuar humano, de modo geral, como seética e estética fossem campos separados.boneca” simbolicamente, demarcandopreconceituosamente espaços emecanismos do mundo adulto e domundo infanto-adolescente, sempontes e sem parcerias.Diante dessas duas opçõesdeformantes da participação infantoadolescente,é preciso evitar que, emcertas circunstâncias (no caso deconferências, de seminários eencontros temáticos e outros tipos deevento, promovidos pelo governo oupela sociedade civil), crianças eadolescentes participem apenas demaneira reativa ou decorativa.Nessas circunstâncias, os“adolescentes pseudo-adultos”(miniadultos!?) são levados a umprotagonismoindividualista,descolados que ficam da suaidentidade geracional e da suainserção em organizações próprias erepresentativas. São atoresprotagônicos,ao modelo teatral ecinematográfico, treinados para tal pordeterminados líderes societários oupor seus pais/parentes, com discursosrepetitivos e cheios de jargões; sãocrianças e adolescentes “prodígios”,que não conseguem formatar umdiscurso próprio e autônomo.Ou de outro lado, deve-se evitarigualmente que seus mecanismos desobrevivência e resistência aos


39processos de dominaçãoadultocêntrica sejam usados emanipulados (inclusive por elespróprios!) como forma de defesa noambiente adulto, principalmentenaqueles espaços de caráteradultocêntrico (explícito ou aparente),onde predominam as falas oudiscursos técnicos, científicos epolíticos nitidamente competenteexclusores,antagônicos ao saberpopular e não científico-formal: oscondenáveis juridicês, economês,biologicismo-higienista,sociopsicologista, de caráter elitista ecorporativista, etc.Por exemplo, o mecanismo daguetificação 23 e do uso exclusivo dalinguagem de gueto quando essesatores ou só aceitam falar e atuarexclusivamente em seus guetosformais. Ou quando aceitam participarde ambientes imaginados hostis (omundo adulto, visto simplificadamente)o fazem de maneira defensiva, usandocomo forma de comunicaçãocodificada a linguagem do seu gueto,sem tentar construir pontes, nemassumir compromissos de luta política.Como conciliar a comunicaçãonecessária nascida da sua essênciahumana com a linguagem própria dasua diversidade identitária de geração(e mais, de gênero, raça, orientaçãosexual, localização geográfica, etc.).Não se nega a validade dalinguagem do gueto, da comunicaçãocodificada/semiótica 24 quando se estácircunstancial e conjunturalmente noseu gueto e se constrói, ali, com a falasentido de pertença: realmente não hácomo se condenarindiscriminadamente a vivência emguetos quando o chamado mundo láfora é realmente hostil. Porém, aguetificação é meio, estratégia de luta,e não um fim em si mesmo, masnunca como forma de alienação eanestesiamento de suas lutas porreconhecimento, respeito e libertação.Os líderes infanto-adolescentesque foram lançados à vivência emguetos (prostitutos, gays, travestis,ciganos, meninos de rua, drogaditos,infratores, abrigados, negros, etc.)precisam aceitar construir as pontescom o resto da sociedade organizada,para possibilitar que sejam23 Formação de blocos ou espaços isolados deiguais, de pessoas que se unem em guetospara sua proteção e livre explicitação de suadiversidade identitária (por exemplo, racial,sexual, cultural, etc.).24 Semiótica = construção e uso de signos,símbolos, sinais, como forma de expressão ede comunicação.


40instrumentos de “mediatização”, 25istoé, defender os desejos, interesses enecessidades do seu grupo,vulnerabilizado em seus direitos. Paraisso, precisam fazer cessar a cantilenainterminável e falsa de que o únicoempecilho para a luta no meio dasociedade e do aparelho estatal é a“linguagem”, quando, na verdade,falta-lhes um processo deconscientização de suasnecessidades, desejos e interesses ede explicitação tática, de alguma formaformulando esse discurso próprio emtermos identitários, mas comunicantese inteligíveis minimamente.Capacidade para interviremtêm, quase sempre, crianças eadolescentes nesses espaços deconstrução do social; mas às vezes,falta-lhes capacitação em certosconhecimentos e treinamento emcertas habilidades, para qualificar efortalecer essa atuação/comunicação,como evolução da sua capacidade oudesenvolvimento. É preciso, pois,discernir entre o processo natural dedesenvolvimento, de evolução dacapacidade desses adolescentes edessas crianças, com o processoconstruído de desenvolvimento de25No sentido restrito e específico dopensamento marxiano: mediar em favor deum dos polos em conflito.suas competências políticas,científicas, técnicas (formação,educação, etc.).A quantidade e qualidade dasoportunidades de participação naresolução das situações reaisinfluenciam os níveis de autonomia ede autodeterminação que eles serãocapazes de alcançar também na vidapessoal, familiar, profissional, cívica,social [...] passa a ter diante de si umaoportunidade de ‘mobilizar’ em favorde uma causa, em favor de uma vidamelhor, em níveis profundos, comouma opção de natureza pessoal, quelhe é fonte de prazer, de gratificação,de sentido de auto-realização.(NOGUEIRA NETO, 1998a).Discriminações PositivasPor fim, constatem-se ainda: assituações de negligência, exploração,violência, opressão e particularmentede discriminação, a que estãosubmetidos crianças e adolescentes,exacerbados por uma situação oudesvantagem social (em função daraça, etnia, gênero, sexo, morbidade,pobreza extrema), ou vulnerabilidade(exploração sexual, abandono,exploração no trabalho), ou conflitocom a lei (infração), justificam quantosuficiente são “discriminaçõespositivas” em favor deles, com açõesafirmativas que compensem essequadro maligno desencadeador oupotencializador da dominaçãoadultocêntrica.


41Contra-Hegemonização Política eJurídicaNesse ponto de reflexão,interessa aprofundar a discussãoespecificamente sobre a contrahegemonizaçãopolítica e jurídica, emfavor dos segmentos geracionaissubmetidos a esse processo dedominação, em nossa conjuntura, maisparticularmente crianças eadolescentes. É imprescindível que secreia que o Direito tem um podertransformador maior do quetradicionalmente se atribui a ele, emnosso meio, ainda muito marcado porum “substancialismo jurídico” (GARCÍAMÉNDEZ, 1998).É imprescindível, além disso,que se creia que as políticas deEstado têm igualmente podertransformador, talvez menor do quetradicionalmente se atribui, poucomarcado ainda pela ideia de que aformulação e o desenvolvimentodessas políticas estatais fazem partede um processo sociopolítico maisamplo, meta-estatal, em que aspredefinições políticas nascem dopróprio povo organizado, comcapacidade de incidência sobre essaspolíticas públicas.Um Direito formulado pelospoderes do Estado é mais amplo eprofundo que a lei que o reflete, masnão o esgota. De outro lado, um maisamplo conceito de Direito, insurgente(LYRA FILHO, 1988) do meio dasociedade, é mais profundo e maislegítimo que aquele citado Direitoestatal e, por consequência, que a lei.CONTEXTO INSTITUCIONAL DOSISTEMA DE GARANTIA DOSDIREITOS HUMANOS DACRIANÇA E DO ADOLESCENTECOMO JUSTIFICATIVA PARAFORMULAÇÃO DE UMAPOLÍTICA TRANSFORMADORA EEMANCIPADORA, EM FAVOR DAINFÂNCIA E ADOLESCÊNCIAA formulação e o planejamentodessa política específica tambémdependem da análise do contextopolítico-institucional sobre o qual elavai incidir, em que se levante, analisee avalie sua inserção numa ambiênciasistêmico-holística, ou seja, suainserção em um “sistema de garantiados direitos humanos da criança e doadolescente”, 26 no âmbito do Estado eda sociedade, em que se articulará ese integrará.Conceituação e rotulação26 Expressão consagrada na Resolução n.º113 da Conanda.


42A tradição do direitointernacional dos direitos humanosleva-nos à utilização da já consagradaexpressão "promoção e proteção dosdireitos humanos", para se qualificaros ordenamentos, normativo e políticoinstitucionalinternacional. É só conferiros textos de convenções, acordos,declarações e outros documentosinternacionais ou multinacionais arespeito. É só conferir, além disso, afarta doutrina científica(multidisciplinar/multidimensional) 27sobre os direitos humanos no mundo.É só conferir, finalmente, o já criado eimplantado em termos de instituições emecanismos quando se fala dossistemas internacionais e regionais depromoção e proteção dos direitoshumanos e de seus órgãos integrantes(ONU, Unicef, Unesco, OIT, OMS,OEA, Corte Internacional de Haia,Tribunal Penal Internacional, CorteInteramericana de Direitos de SãoJosé da Costa Rica, Alto Comissariadopara os Direitos Humanos e seuComitê para os Direitos da Criança,Conselho Internacional dos DireitosHumanos, entre outros).27 No campo da História, da Filosofia (Ética),da Sociologia, da Antropologia, da CiênciaPolítica e da Ciência do Direito, por exemplo.Com a ratificação dos diversosinstrumentosnormativosinternacionalistas a respeito do tema, 28países no mundo inteiro têm adequadoseu ordenamento jurídico e seuordenamento político-institucional,internos, aos paradigmas éticopolíticose aos princípios jurídicos dosdireitos humanos. Assim se vemfazendo no Brasil com a ratificação detoda normativa internacional sobredireitos humanos, por exemplo, com aratificação da Convenção sobre osDireitos da Criança.Mesmo a Constituição Federalbrasileira de 1988, em seu artigo 24,XV e no parágrafo 1.º do mesmoartigo, antecipando-se à Convenção(aprovada pela ONU em 1989 eratificada pelo Brasil em 1990), prevê acriação de uma “legislação deproteção da infância e da juventude"(BRASIL, 2010, grifo nosso), comnormas gerais federais e normasespecíficas editadas concorrentementepela União e pelas UnidadesFederativas. Determina no artigo 227,parágrafo 3.º, I a VII, que, emdeterminadas circunstâncias deviolação de direitos, crianças eadolescentes fazem jus a uma"proteção especial". Posteriormente, o28 Cf. ANEXO com quadro dessa normativainternacional.


43Estatuto da Criança e do Adolescente(BRASIL, 1990) diz, no seu artigo 1.º,que é seu objetivo dispor sobre a“proteção integral” de crianças eadolescentes. Aí a expressão“proteção” é tomada como sintética econtrata, de relação à expressãoanalítica e expandida, “garantia,promoção e proteção de direitoshumanos”.Porém, no Brasil, os que lutampelos direitos da criança e doadolescente, geralmente, têm certaresistência(mesmoinconscientemente) ao uso daexpressão "promoção e proteção dedireitos", preferindo a forma sintéticocontratade "garantia de direitos", numsentido amplo, genérico. Ou mesmode "atendimento dos direitos,"expressão a-técnica, consagrada noEstatuto da Criança e do Adolescente(BRASIL, 1990, art. 86).Assim sendo, usar-se-ão aquias três expressões, sinonímica econcomitantemente: “garantia dedireitos humanos”, “promoção &proteção de direitos humanos” e“garantia, promoção e proteção dedireitos humanos”.Isoladamente, a expressão“garantia de direitos humanos” deveriaser usada como gênero, no seusentido ampliado, abrangendo asespécies da “promoção e da proteçãode direitos humanos” e do “controle”sobre esses dois eixos citados.A expressão “promoção dosdireitos humanos” isoladamente seusaria no sentido da criação decondições político-institucionais para arealização/efetivação dos direitos, a sefazer principalmente por meio dodesenvolvimento das políticas públicas− políticas sociais, institucionais,infraestruturantes e econômicas.Por sua vez, a “proteção dedireitos (humanos)”, isoladamente,também se usaria como acesso àJustiça, para responsabilização dosvioladores e para a defesa 29 dosviolados, no caso de violação ouameaça a esses direitos infantoadolescentes,por meio da políticajudicial e público-ministerial 30 esubsidiariamente das políticaspúblicas.29 Pede-se a atenção para o fato de que a“defesa dos violados” e a “responsabilizaçãodos violadores” não deveriam ser vistos(como tem acontecido) como duas outrasespécies de garantia de direitos, no mesmonível da “proteção e da promoção dedireitos”; mas sim como uma subespécie daproteção de direitos.30 Por força da Emenda Constitucional n.º 45,que prevê a existência dessas políticas, sobresponsabilidade do Conselho Nacional deJustiça (CNJ), do Conselho Nacional doMinistério Público (CNMP) e dos órgãos daadministração superior do Poder Judiciário edo Ministério Público (federal, estadual edistrital).


44Desse modo, a expressão maisampla proposta de “garantia,promoção e proteção de direitoshumanos” 31 consegue abarcar ogênero e suas duas espécies.De qualquer maneira, oessencial é que a normatizaçãojurídica das relações geracionais sejavista como parte integrante dasesferas do direito internacional dosdireitos humanos e do direitoconstitucional brasileiro (maisespecificamente da sua teoria geraldos direitos fundamentais) como umaespecialização desses dois ramos doDireito.Todavia, tem-se evitado,algumas vezes, entre nós a expressão"promoção e proteção de direitos",isoladamente, para evitar confusãocom as velhas doutrinas ou teorias daproteção tutelar 32 (incluída nessas achamada "doutrina da situaçãoirregular", dominante no passado nocone sul da América Latina). Doutrinastutelaristas essas que utilizavamparticularmente a expressão“proteção” num sentido deformado, dedominação, castração da cidadania,31 A proteção de direitos implica tanto a defesade quem tem seu direito violado (chamadovítima) como a responsabilização doviolador.32 Doutrinas científicas no campo do Direito,das Ciências Sociais, da Psicologia,Pedagogia, Ciência Política, entre outras.coisificação, submissão ao mundoadulto, numa perspectiva puramenteadultocêntrica.De qualquer maneira, aexpressão “garantia de direitos”, noseu sentido ampliado, tem prevalecidoem nosso meio, merecendo suaconsagração pela normativaoperacional básica a respeito, como aResolução n.º 113 do Conanda. Essaúltima expressão igualmente tem afavor do seu uso no Brasil acircunstância de que o textoconstitucional pátrio a consagra(BRASIL, 2010, art. 5.º) quando setrata de assegurar, por mecanismos deexigibilidade específicos (“garantiasconstitucionais”), a efetividade dosdireitos civis, políticos, econômicos,sociais e culturais dos cidadãos,incluindo-se crianças e adolescentesobviamente. Por conseguinte, quandose falar em “garantia de direitos” demaneira simplificada, poder-se-á usarigualmente a expressão “garantia,promoção e proteção de direitos” comosinônima.Por fim, presume-se que,quando se agregar, além disso, otermo “defesa de direitos”, entenderse-áque se está querendo colocarmais foco na linha da proteção dedireitos, particularmente nas ações dedefesa (proteção jurídico-social) de


45crianças e adolescentes com direitosviolados e ameaçados. Significa quenão se quer dar igual destaque àsações de responsabilização judicial(penal e não penal) e não judicial dosvioladores de direitos? Fica aqui adúvida.Registrando a História RecenteÉ de se lembrar rapidamente opassado recente para melhor seentender: (a) a reflexão, no Brasil, emtorno dos instrumentos, instânciaspúblicas e mecanismos de garantia,promoção e proteção (= defesa +responsabilização) de direitoshumanos em favor da infância eadolescência e da juventude (jovensadultos);(b) a reflexão em torno danecessidade de se construir umdiscurso e uma prática sobre aarticulação política ampla e aintegração operacional pontual dessesmecanismos em rede, dentro de umaambiência sistêmica.Tal discussão sobre essestemas na área da infância eadolescência, bem como de outrosgruposvulnerabilizados(afrodescendentes, mulheres, povosindígenas, segmentos LGBTT, idosos,pessoas com deficiência e outros), erafeita, de maneira sistemática e aindatímida, em 1991, por exemplo, noNúcleo de Estudose Pesquisas Direito Insurgente (Nudin)em Salvador. 33 Essa reflexão e seusprodutos 34 eram apresentados emtermos amplos quando se discutia apromoção e proteção dos direitoshumanos de determinados gruposvulnerabilizados ou das entãochamadas “minorias políticas” (negros,mulheres, minorias eróticas, crianças,adolescentes e jovens). Naquelaoportunidade, em especial, procuravaseinserir nesse contexto geral dosdireitos humanos o recém-editadoEstatuto da Criança e do Adolescentee a recém-ratificada Convenção sobreos Direitos da Criança.Posteriormente, o Centro DomHelder Câmara de Estudos e AçãoSocial (Cendhec), no Recife, em seus33Organização não governamental deestudos, pesquisas e ação social, formadapor professores e alunos, associados, daFaculdade de Direito da UniversidadeFederal da Bahia (UFBA), que atuava nocampo dos Direitos Humanos especiais degrupos vulnerabilizados (“minorias políticas”),integrando a Rede dos Núcleos de Estudosdo Fórum Nacional DCA. O Nudin, à época,desenvolvia atividades acadêmicas deextensão para a cadeira Direito InternacionalPúblico da UFBA, como parte daorganização social Fundação FaculdadeLivre de Direito da Bahia.34 Apostilas do Curso de Pós-Graduação (latusensu) em Direito Constitucional da Criança(Cooperação Nudin, Unicef, CBIA e aFundação Faculdade Livre de Direito daBahia), 1990: textos de Wanderlino Nogueira(Org.), Vera Leonelli, Carlos Vasconcellos,Maria Auxiliadora Minahim et al.


46seminários de avaliação eplanejamento, em parceria com a Savethe Children Fund (Reino Unido),aprofundou mais essa reflexão, dandodestaque, específica e parcialmente,ao que se chamou de “Sistema deGarantia dos Direitos da Criança e doAdolescente”; 35 sem, porém,abandonar a discussão sobre o campogenérico da promoção e proteção dosdireitos humanos (CABRAL et al.,1993).Essa discussão logo se amplioupara o âmbito da Associação Nacionaldos Centros de Defesa da Criança edo Adolescente (NOGUEIRA NETO,1998b) e em seguida chegou aoConanda, que a consagrou em umaConferência Nacional dos Direitos daCriança e do Adolescente (1999);usando-se, daí em diante, a expressão“garantia de direitos”, amplamente,como sinônimo de “promoção eproteção de direitos”, abrangendo esseúltimo binômio.A partir daí, muito se produziude doutrina a respeito da matéria,35 Interessava, naquela ocasião, no Cendhec,discutir, mais específica eaprofundadamente, a posição dos centros dedefesa da criança e do adolescente, comointegrantes do “eixo da defesa de direitos”(ou garantia de direitos, no sentido estrito) ecomo entidades de defesa responsáveis pela“proteção jurídico-social” de crianças eadolescentes com direitos violados (BRASIL,1990, art. 87, V).especialmente por fomento eprovocação da Associação Brasileirados Magistrados e Promotores daInfância e Juventude (ABMP), doFundo das Nações Unidas para aInfância (Unicef) e do próprio Conanda– tudo isso ainda sem umasistematização completa, sem que seconstruíssem certos consensosmínimos a respeito dos marcosteóricos, que só o tempo e o debateassegurarão. No momento, ainda hámaior preocupação na configuraçãofísica estrutural-funcionalista dosistema (e, portanto, no desenho dediagramas didáticos) do que na suaessencialidade 36 e sinergia interna eexterna (articulação e integração, adintra et ad extra).O Espírito da Época noPassado e a Atual DogmáticaJurídicaEm verdade, o Estatuto daCriança e do Adolescente, em nenhummomento, é suficientemente claroquanto a esse “sistema de garantia dedireitos”: trata-se mais de umainferência, especialmente nos artigos36 Por exemplo, os marcos referenciais domultiprofissionalismo,damultidisciplinaridade, da intersetorialidade eos paradigmas sistêmicos autopoiéticos eholísticos (cf. LUHMANN, 1989).


4786 a 90, e de uma transposição dosmodelos internacionais e regional(interamericano). Esse sistema nascemuito mais do espírito da Convençãodo que propriamente do texto doEstatuto. 37Outras legislações deadequação à normativa internacional(Convenção sobre os Direitos daCriança) de outros países, posterioresao Estatuto brasileiro, foram maisclaras e explícitas, pois aproveitaram otempo posterior de rica discussão nomundo, pós-edição da Convenção,como o Paraguai. 38À época da edição do Estatuto(1990), a reflexão sistemática sobreinstrumentos e mecanismos degarantia, promoção e proteção dedireitos humanos no Brasil não tinhaalcançado o alto nível que alcançounos dias de hoje: intuía-se anecessidade de “a-tecnicamente”“atender direitos”, num esforçolouvável para se superar o velho37 Não se pode deixar de registrar que esseenfoque, no sentido da conformação aomodelo internacional/regional, já eraadvogado por alguns participantes domovimento de luta pelos direitos da criança edo adolescente que se empenhavam, deinício, pela formulação do Estatuto citado epela sua efetivação posteriormente: porexemplo, Aninna Lahalle, Maria JosephinaBecker, Césare de Florio La Rocca, Yves deRoussan, Emílio Garcia Mendes, IreneRizzini, Jaime Benvenuto, Valdênia Brito eoutros.38 A nova lei paraguaia começa com capituloreferente ao sistema de garantia de direitos.paradigma do “atendimento denecessidades básicas”, acolhendo-seo novo paradigma da “garantia epromoção/proteção de direitoshumanos”.Em verdade, a própriadiscussão ampla sobre direitoshumanos no Brasil e sobreinstrumentos, instâncias públicas emecanismos de efetivação dessesdireitos humanos ainda era incipienteentre nós. 39 Especialmente comomarco referencial jus-humanista para anormalização,formulação,coordenação e execução tanto de umapolítica pública institucional autônomano âmbito do Poder Executivo quantode uma política judicial de acesso àJustiça no âmbito do Poder Judiciárioe do Ministério Público.Mesmo assim, não se podenegar que o Estatuto dispõeinquestionavelmente sobre garantia,promoção e proteção de direitos dainfância e juventude, isto é, ele foipromulgado como norma reguladorados artigos 227 e 228 da Constituiçãofederal. Consequentemente, ele temde ser considerado como uma normade “garantia, promoção e proteção dosdireitos humanos”, especificamente de39 Entre nós, no passado, as forças maisprogressistas viam o discurso dos direitoshumanos como caudatário do discurso sobrecidadania, numa linha neoliberal burguesa.


48crianças e adolescentes, uma vez queesses dispositivos citados da CartaMagna têm essa natureza,equiparados que são ao artigo 5.º daCarta Magna 40 , complementados pelasnormas da Convenção sobre osDireitos da Criança. 41 Desse modo,dever-se-á interpretar o Estatuto pelosprincípios e diretrizes da teoria geraldos direitos fundamentais (direitoconstitucional brasileiro) e do direitointernacional dos direitos humanos;fazendo-se uma interpretaçãosistemática dos seus dispositivos, emharmonia com as demais normasdesses campos do Direito, tanto naordem jurídica nacional quantointernacional.Exemplificando com aOperacionalização dos Mecanismosde Promoção e Proteção dosDireitos de Crianças e Adolescentesem EspecialPor exemplo, quando seprocura enfrentar a chamada "violênciasexual contra crianças e adolescentes"(ou seja, o abuso e a exploração40 O artigo 1.º do Estatuto citado deixa issomeridianamente claro e, em função disso,tem-se sustentado em certas ocasiões queos artigos 227 e 228 da Constituição devemser equiparados a “cláusulas pétreas”.41 Tratado reconhecido pela ONU como depromoção e proteção de direitos humanos.sexual-comercial), 42não se deveriarestringir às intervenções públicasexclusivamente, apenas àresponsabilização penal dosabusadores e exploradores sexuais −maniqueistamente. Também sedeveria assegurar, simultânea earticuladamente: (1) o atendimentomédico e psicossocial do(a)abusado(a) e do(a) explorado(a), emserviços ou programas especializados;(2) sua inclusão com sucesso naescola; (3) seu atendimentoespecializado por serviços do SistemaÚnico de Saúde; (4) a inclusão da suafamília (ou dos próprios beneficiários,conforme a idade) em programassocioassistenciais; (5) ou emprogramas de erradicação do trabalhoinfantil (especialmente, os deeliminação imediata de piores formasde trabalho), entre outras ações.Acrescente-se que, nessescasos de violência sexual, deve-seassegurar um eficiente e eficazmonitoramento e avaliação (=controle), tanto das intervençõesjurídico-judiciais ("acesso à justiça") 4342 Evita-se aqui o uso impróprio da expressão“pedofilia”, que, na verdade, tecnicamente,no campo próprio da saúde mental, é umdistúrbio mental, um transtorno obsessivocompulsivo, uma parafilia, uma perversãosexual, portanto tem sentido bem restrito (cf.LIBÓRIO, 2010).43 Pelas respectivas Corregedorias, ConselhosSuperiores e Ouvidorias, do Poder Judiciário,


49quanto desse atendimento direto pelaspolíticaspúblicas,administrativamente. 44 A mera eisolada responsabilização penal dosvioladores, geralmente, leva à“revitimização” da criança ou doadolescente com seus direitos sexuaisviolados.A visão reducionista dapromoção e proteção de direitoshumanos, que a faz se esgotar nalinha exclusivamente naresponsabilização penal do violador,no campo jurídico-judicial, igualmente,pode levar a umhiperdimensionamento da figura dojuiz dentro do sistema de proteçãoespacial de direitos violados, emoposição a todo avanço que seconseguiu nesse ponto de relação àsrançosas doutrinas da proteção tutelar(dentre elas, a latino-americana"doutrina da situação irregular"),firmada na ideia do juiz-pai, do juizadministrador,do juiz-higienistaterapeuta.Não cabe ao juiz (econsequentemente ao promotor, aodelegado de polícia, ao conselheirodo Ministério Público, da Defensoria Pública,etc.44 Conselhos dos Direitos da Criança e doAdolescente, Fóruns de Entidades NãoGovernamentais, Fóruns temáticos mistos,Tribunais de Contas, Congresso Nacional,Assembleias Legislativas e Câmara deVereadores.tutelar – mutatis mutandi) fazerindevidamente o papel de gestor(formulador, coordenador e executor)de políticas públicas. São resquíciosdessa visão reducionista, por exemplo,os juízes que normalizam amplamente,por portarias, os que procuramdesenvolver diretamente serviços eprogramas públicos, os queconfundem controle judicial dos atosadministrativos com supervisãohierárquico-administrativa, os quetransformam conselhos tutelares emsuas equipes multiprofissionais. Assim,esses magistrados esquecem seupapel primordial de prestadores dajurisdição, de "administradores dejustiça à população que delanecessita" − papel indelegável e desuprema importância para ofuncionamento do sistema em suatotalidade.Por sua vez, o oposto deve serigualmente condenado: a redução daproteção especial dos direitos dessascrianças e adolescentes submetidos aabusos e exploração sexual, deixandoexclusivamente ao atendimento diretoem programas e serviços deassistência social, educação e saúde,sem a responsabilização jurídica (civil,penal, administrativo-disciplinar, etc.)dos violadores.


50Essa postura equivocada leva àimpunidade e à perpetuação do cicloperverso de violação de direitos. Ohiperdimensionamento dos programase serviços das políticas públicastambém tem suas mazelas e remeteao assistencialismo, à filantropia, aohigienismo, à tutela – a satisfação denecessidades, desejos e interesses,sem a marca da qualificação dessasatisfação como proteção de direitoshumanos, é um retrocesso contra oqual se precisa igualmente lutar. Esseenfoque abastarda a vítima daviolência sexual, ao ter seu direito auma sexualidade livre e prazerosareduzido a um mero interesse a sertutelado, não como dever do Estado.(II) MARCOS REFERENCIAIS PARAFORMULAÇÃO DE UMA POLÍTICATRANSFORMADORAEEMANCIPADORA EM FAVOR DAINFÂNCIA E ADOLESCÊNCIAAPROVAÇÃO, FORMULAÇÃO EPLANEJAMENTO DE POLÍTICASPÚBLICAS204, ambos da Constituição Federal,tanto a “formulação das políticas”,quanto o “controle das ações em todosos níveis” devem contar com a“participação da população”,obedecida a diretriz da“descentralização política eadministrativa”, em que compete a“coordenação e as normas gerais àesfera federal e a coordenação eexecução dos respectivos programasàs esferas estadual e municipal”, bemcomo às “entidades” de “atendimentode direitos da criança e doadolescente”, 45 ou melhor, de garantia,promoção e proteção de direitoshumanos de crianças e adolescentes.Posteriormente, adequando aordem jurídica infraconstitucionalàquele comando constitucional citado,o Estatuto da Criança e doAdolescente (ESTATUTO), definiu noartigo 88, II, que compete aosconselhos dos direitos da criança e doadolescente, em caráter deliberativo,controlar as ações em todos os níveis.Pouco tempo depois, a lei federal quecriou o Conselho Nacional dos DireitosGeneralidadesSegundo o parágrafo 7.º doartigo 227, combinado com o artigo45 Nessa forma a-técnica utilizada no artigo 86do Estatuto da Criança e do Adolescente oucomo política de garantia, promoção eproteção de direitos humanos de crianças eadolescentes, como posteriormente sepassou a chamar por força de legislaçãoposterior e outras normas administrativasreguladoras (ver atrás a questão danomenclatura).


51da Criança (Conanda), em 1991,melhor adequando a normativainfraconstitucional a respeito, ampliaessa norma-regra do Estatuto, paraincluir ao lado da atribuição decontrolar ações, igualmente a deformular políticas, como previsto nodispositivo citado da Constituição (art.204, II).Nesse diapasão, ampliando asatribuições dos conselhos estaduais emunicipais, as leis locaiscorrespondentes passaram aconsagrar a “formulação de políticas” eo “controle de ações”, como as duasáreas centrais de incidência do poderdeliberativo desses conselhos públicosmulticitados; ao lado da “mobilizaçãoda opinião pública” (ECA, art. 88, VII,com nova redação dada pela LeiFederal n.º 12.010/2009).Assim sendo, compete àsnormas suplementares 46 (federais,estaduais e municipais) quedetalharem as normas gerais de“proteção integral” do Estatuto, àsnormas técnicas sobre gestão públicaconsagradas, à jurisprudência judiciale administrativa dominante e à boadoutrina definir, com mais precisão, oconceito de “formulação de política”,que raramente nossos comentaristas46 Normas suplementares e gerais (§§ 1.º a 3.ºdo artigo 24 da Constituição).do Estatuto enfrentam para além dasparáfrases; confundindo-se, algumasvezes, essa ação de formulação depolítica para sua aprovação final, comuma inexistente e excessivamenteampla “deliberação sobre as políticas”(sic!), sem respaldo nas normaslegais 47 e técnicas, confundindo-se,desse modo, a natureza do poderdecisório (deliberativo e nãoconsultivo) dos conselhos, com suasatribuições legais.O que significa “formular” umadeterminada política pública demaneira geral? A expressão“formulação” etimologicamente tem osentido de parametrizar por meio dedeterminados marcos referenciais. Ouseja, tem o sentido de estabelecerparadigmas, princípios, diretrizes ebases para a operacionalização daspolíticas públicas. No fundo, “formularpolíticas” significa reduzir-se afórmulas normativas e conceituais odesenvolvimento e a47 O ESTATUTO, no seu artigo 88, fala em“deliberar e controlar ações”;etmologicamente já se vê que no texto legala conjunção aditiva “e” não permite que seentenda tratar-se dedeliberar ações” (sic!) e“controlar ações”. Em verdade, trata-serealmente de “controlar ações” em caráterdeliberativo. O regime dos dois verbos(deliberar e controlar) não permite outrainterpretação. A palavra “política” nãoaparece no texto em análise para permitirque se entenda tratar-se de um “deliberarsobre políticas”, como às vezes se afirmaequivocadamente, concessa maxima venia.


52operacionalização de uma política e desuas ações. Isso se fará, portanto,com normas jurídicas ou normastécnicas que estabeleçam essaformulação de parâmetros normativose conceituais. A formulação de umapolítica (ou de um programa, maisdetalhadamente) integra como fasepreliminar, o processo dedesenvolvimento ou operacionalizaçãodessa política.Sepegarmosexemplificativamente a Lei Orgânicade Assistência Social (LOAS), 48veremos que ela estabelece que aoConselho Nacional da AssistênciaSocial compete “aprovar a política”,usando a lei adiante a expressão“formular a política de recursoshumanos” para uma das atribuições doórgão executivo nacional.Todavia, o Estatuto e suas leissuplementares lembradas 49 não fazemdistinção entre o ato deliberativoformal de aprovação final da política e48 Considerando-se que a Constituição Federalmanda aplicar as diretrizes do seu artigo 20,à proteção da criança e do adolescenteregulada pelo seu artigo 227.49 Leis federais, estaduais e municipais decriação de conselhos dos direitos da criançae do adolescente, conselhos tutelares,fundos para a infância e adolescência, varasda infância e juventude, promotorias edefensorias públicas e leis específicas sobreexecução de medidas socioeducativas, sobregarantia do direito à convivência familiar ecomunitária, sobre programas de proteção avítimas e testemunhas, entre outros.o ato procedimental intermediário deformulação da política. Nesse caso,deve-se entender por falta de distinçãodo legislador que os conselhos dedireitos da criança e do adolescentesão competentes para a formulação epara a aprovação da política degarantia, promoção e proteção dosdireitos humanos de crianças eadolescentes.Por fim, é de se reconhecer quea formulação da nossa política degarantia, promoção e proteção dedireitos humanos de crianças eadolescentes (a mal chamada “políticade atendimento de direitos”), para suaaprovação final, pressupõe que,previamente, se formulem seusmarcos normativos, conceituais epolítico- -institucionais, por meioda elaboração de parâmetros para aoperacionalização e odesenvolvimento dessa política, ouseja, mediante a formulação deanálises do contexto (à guisa dejustificativas), de princípios, dediretrizes e de objetivos, estratégias,metas e ações – com uma forma deplanejamento estratégico situacional. 5050 Diverso do planejamento operacional ouplanejamento de gestão, que integra ocampo da coordenação e execução daspolíticas, fora da área de atuação dosconselhos formuladores e controladores.


53Obedecida a supracitadanorma-principiológica da Constituição,essa formulação de política deverá serfeita com a ampla e irrestrita“participação da população” porintermédio de suas organizaçõesrepresentativas. Isso se fará namedida em que essa formulação dapolítica e sua aprovação final seprocedam em espaços institucionaisonde se garanta a paridade entregoverno e sociedade civil organizadana sua composição, como osconselhos dos direitos da criança e doadolescente.Essa necessária participaçãopopular não se esgota apenas nasdeliberações desses conselhosmediatizadores, mas também devemanifestar-se na participação proativada sociedade civil organizada, pormeio das suas expressõesorganizativas e das suasarticulações, 51 diretamente emprocessos de discussão,deliberações/indicações e préformulaçõesnesses espaços nãoinstitucionais da sociedade.Em conclusão, o FórumNacional DCA e seus homólogoslocais, portanto, têm legitimidadejurídica e política para promoveremdiscussões e aprovarem indicaçõespré-formuladoras, quando se tratar daformulação e do planejamentoestratégico situacional da política degarantia, promoção e proteção dedireitos (humanos) de crianças eadolescentes.O Fórum Nacional DCA e seushomólogos locais farão isso demaneira autônoma econcorrentemente com os conselhosdos direitos da criança e doadolescente, e mesmo com osmembros desses conselhos escolhidospelas assembleias da sociedade civilpara ter assento neles.Também a área governamentaltem a mesma legitimidade parapromover discussões e aprovarindicações pré-formuladoras, pois oBrasil − na configuração do seu Estadodemocrático de direito − optou pelomodelo misto de democraciarepresentativa e participativa (art. 1.ºda Constituição).De qualquer maneira,estabelecido se tenha que essaformulação em definitivo de tal políticano campo dos direitos humanos (apartir das indicações, subsídios eestudos preliminares do governo e da51 Fóruns e frentes de entidades sociais, porexemplo.


54sociedade) 52é de responsabilidadedos conselhos dos direitos da criançae do adolescente, nos três níveis,competindo ao Conselho Nacional dosDireitos da Criança e do Adolescente aformulação das normas e diretrizesgerais, sem prejuízo do papelsuplementar dos conselhos locais(municipais e estaduais).A POLÍTICA NACIONAL DEGARANTIA, PROMOÇÃO EPROTEÇÃO (DEFESA?) DEDIREITOS HUMANOS PARA ACRIANÇA E O ADOLESCENTEPolíticas Públicas em Favorde Crianças e AdolescentesDentro do amplo “sistemagarantia de direitos humanos dacriança e do adolescente” 53− vistoacima como parte de um meta-sistemade garantia, promoção e proteção dedireitos humanos em geral 54 −, há dese desenvolver políticas públicas queabranjam ações (programas eserviços) variados em favor da criançae do adolescente: educação, saúde,52 Incluindo-se os organismos e agênciasinternacionais.53 Resolução n. º 113 do Conanda.54 “Ambiência sistêmica ou sistema holístico”(NOGUEIRA NETO, 2010) e “sistemaautopoiético” (TRINDADE, 2007).assistência social, trabalho, cultura,relações exteriores, segurança pública,planejamento e orçamento, promoçãode direitos humanos.Porém, o ECA, no caput do seuartigo 86 e nos incisos I a V do artigo87, estabelece, para o efeito dessa lei(isto é, para assegurar a “proteçãointegral”, na forma do seu artigo 1.º),que será instituída uma chamada"política de atendimento dos direitosda criança e do adolescente" oupolítica de garantia, promoção,proteção de direitos humanos decriança e de adolescentes, 55 quepassou a integrar o âmbito geral dapolítica nacional de direitos humanos(Cf. BRASIL, 2009), quando ela foimais claramente formulada e maisbem explicitada no Brasil: o artigo 3.ºdo Estatuto diz que crianças eadolescentes “gozam de todos osdireitos fundamentais inerentes àpessoa humana”, ou seja, de todos osdireitos humanos positivados pelaordem jurídica brasileira. Maior clarezaseria preciso?Essa citada política,estrategicamente, cortará de maneiratransversal(multidisciplinar,55Na formulação dada pelos estudospreliminares para a planificação decenaldessa política, para, que se desenvolva, noâmbito do Conanda, material agora sobconsulta pública.


55intersetorial e multiprofissionalmente)todas as políticas públicas:infraestruturantes (Agricultura,Indústria, Comércio, Transporte eoutras); institucionais, SegurançaPública, Direitos Humanos, Defesa doEstado, etc.; econômicas e sociais −respectivamente, Fiscal, Cambial, etc.e Educação, Saúde, PrevidênciaSocial, Assistência Social, entre outrasáreas. Cabe a ela reforçar a ideia deque a satisfação das necessidadesbásicas, dos interesses e dos desejos,por qualquer dessas políticas públicas,antes de tudo, é um direito do cidadãocriançae do cidadão-adolescente e,ao mesmo tempo, um dever doEstado, da família e da sociedade.Essa deverá ser uma políticaestratégica, e não estritamenteoperacional de atendimento direto, ouseja, uma política que desenvolveráações afirmativas em favor dos direitosfundamentais de crianças eadolescentes, incidindo sobre todas aspolíticas públicas sem limites deabrangência. Será, além disso, umapolítica que desenvolverá ações deproteção de direitos, quandoameaçados ou violados, facilitando equalificando o acesso à Justiça paraesse segmento infanto- -adolescente.Essa é uma política de direitoshumanos que deverá desenvolver-se,quando formulada/normalizada eplanificada mais aprofundadamente,por meio de três linhas estratégicasessenciais (sem prejuízo de outras quea análise da situação, isto é, que aconjuntura aponte):a) a primeira linha deverá ter umcaráter de atendimento inicial,direto, integrado, emergencial e,ao mesmo tempo,impulsionador/fomentador daefetivação dos direitosfundamentais e,consequentemente, da inclusãopreferencial de seusbeneficiários (vítimas deviolação de direitos), tanto naspolíticas públicas do Executivoquanto nas políticas de acessoá Justiça 56 do Judiciário, doMinistério Público e daDefensoria Pública; porexemplo, os programas,serviços e ações de:a.1 proteção de vítimas etestemunhas;a.2 atendimento inicialintegrado, acautelamentoinicial e internação provisória56 Cf. Emenda Constitucional n.º 45: ConselhoNacional de Justiça e Conselho Nacional doMinistério Público, como formuladores dessapolítica judicial e público-ministerial.


5657de adolescentes em conflitocom a lei;a.3 combate à subnotificaçãono registro civil das pessoasnaturais;a.4 enfrentamento do abuso eexploração sexual;a.5 observatório de violaçãode direitos (gerenciamento dedados e informações);b) a segunda linha atuaindiretamente por meio deações de mobilização social, deadvocacy e de outras açõesestratégicas, 57 em favor dosdireitos fundamentais (direitoshumanos positivados), incidindosobre a formulação das demaispolíticas e acoordenação/execução dosserviços, programas e açõesdessas políticas todas doExecutivo. 58c) a terceira linha atuaindiretamente, também,mediante ações de mobilizaçãoMonitoramento, apoio institucional,construção de competências (formação),empoderamento, parcerização (articulações& integrações).58 Originalmente pelos conselhos setoriais depolíticas públicas e pelos órgãos próprios deexecução: por exemplo, Sistema Único deAssistência Social (SUAS), ConselhoNacional de Assistência Social (CNAS) eMinistério do Desenvolvimento Social eCombate à Fome (MDS) e sua Secretaria deAssistência Social Federal.social, de advocacy e de outrasações estratégicas, em favordos direitos fundamentais(idem), incidindo sobre aformulação da política judicial epúblico-ministerial e sobre suacoordenação e execução deseus serviços, programas eações do Poder Judiciário e doMinistério Público. 59Em todas essas três linhas, ofulcro central das ações dessamencionada política de direitoshumanos infanto-adolescentes está,por exemplo, em assegurar que osparadigmas ético-políticos e osprincípios jurídicos dos direitoshumanos (gerais e geracionais)tenham prevalência, ou seja, tenhamefetividade sociopolítica e eficáciajurídica: dignidade humana, liberdade,diversidade/pluralidade, igualdade,universalidade, integralidade, nãodiscriminação, superior interesse eparticipação proativa da criança e doadolescente, proteção especial emcasos de violação de direitos,prioridade no atendimento.Deve ser do escopo dessapolítica citada, por exemplo, que oprincípio do superior interesse dacriança/adolescente (Constituição,59 Cf. nota 29.


57Convenção sobre os Direitos daCriança e o ECA) tenha prevalência,efetividade política e eficácia jurídica,concretamente, na real prioridadeabsoluta do seu atendimento peloEstado, sociedade e família, porexemplo, no processo de elaboração eexecução do orçamento público.Desse modo, também em outroexemplo: essa citada política dedireitos humanos infanto-adolescentesigualmente deverá desenvolver açõesafirmativas em favor da igualdadematerial de todas as crianças eadolescentes, promovendo o respeitoà sua diversidade de gênero, raça/cor,etnia, orientação sexual. além deproteger esse público quandosubmetido às inúmeras formas dediscriminação e de exploração eviolência decorrentes.Mais um exemplo, desta vez,tocando no coração da nova normativainternacional sobre direitos da criança,a Convenção sobre os Direitos daCriança: tal política finalmente deverádesenvolver ações em favor do direitoà participação proativa de crianças eadolescentes, isto é, do seu direito deser ouvido e de ter sua opiniãoconsiderada na medida do seu grau dematuridade (art. 12, 2), indo além damera metodologia do “protagonismojuvenil” para se alcançar a essênciadesse princípio jus-humanista.Estratégias de Controle dessaPolítica Especial de Garantia,Promoção e Proteção de DireitosHumanos Infanto-Adolescentes–Monitoramento & AvaliaçãoPor fim, essa política degarantia, promoção e proteção dedireitos (humanos) de crianças eadolescentes deveria ter suaefetividade assegurada eoperacionalização qualificada eaperfeiçoada, por meio dedeterminadosespaços“governamentais e nãogovernamentais” (ou instânciaspúblicas) e de específicos mecanismosde acompanhamento, avaliação emonitoramento, isto é, mediantecontrole social-difuso (pela sociedadecivil organizada, especialmente, viaseus fóruns, comitês e das própriasexpressões organizativas domovimento social isolada ediretamente) e também o controleinstitucional (pelos Conselhos dosDireitos da Criança e do Adolescente,Ministério Público, Parlamento,Tribunais de Contas, entre outros).


58controle 60Para que esse subsistema de(acompanhamento,avaliação & monitoramento) sejaoperacionalizado e funcione eficiente(melhores resultados) e eficazmente(maior impacto), é precisominimamente o seguinte:a) discussão ampla entre aorganizaçãosocial,especialmente via essasinstâncias articuladoras dasociedade civil (fóruns), demodo a pautar politicamente asquestões e a mobilizar asociedade;b) elaboração de diagnóstico dasituação, 61 com atualizaçãoperiódica, pela sociedade civilorganizada, pelo governo parasubsídio dos Conselhos;c) construção preliminar epropositiva de matrizes eparâmetros, como indicadorespara o acompanhamento,avaliação e monitoramento,tanto por essas instâncias dasociedade civil quanto pelogoverno, com indicações(planos sociopolíticos);60 Subsistema integrante do amplo sistema degarantia de direitos humanos (cf. Resoluçãon.º 113 do Conanda).61 Nesse ponto, necessário se torna envolver,algumas vezes, o meio acadêmico(Universidades), sem prejuízo da atuação dosnúcleos/centros de estudos e pesquisas(autônomos).d) exame e referendo, pelosconselhos dos direitos, dessematerial, a ser promulgadocomo normas administrativasregulamentares, em caráterdeliberativo e vinculante, no quefor cabível, isto é, na esferaestrita de sua competêncialegal.Esses mecanismos de controle(acompanhamento, avaliação &monitoramento), dentro do amplosistema de garantia dos direitos dacriança e do adolescente, têm camposde atuação dos mais importantes,mas, na verdade, estão sendo poucoexplorados pela maior parte dosórgãos governamentais, das entidadessociais (especialmente mediante seusfóruns) e dos próprios conselhos.Exemplificando: o controle dodesenvolvimento da própria política depromoção dos direitos (humanos), pormeio do cumprimento do disposto noparágrafo único do artigo 90 e nocaput do artigo 91 do ECA, que tratado registro de entidades sociais e doregistro de programas governamentaise não governamentais, pelosconselhos municipais dos direitos.Outro exemplo: a montagem dochamado "Orçamento-Criança" e, apartir daí, o acompanhamentomonitoramentotanto da elaboração


59orçamentária quanto da sua execução.Mais: o acompanhamento dofuncionamento dos programassocioeducativos (unidades deinternação e semiliberdade, unidadesde acautelamento inicial, programasde liberdade assistida). Idem, quanto aabrigos, etc.Gestão & Financiamento(leis, decretos, portarias, resoluções,etc.) existente, que trata atualmentedessa área da gestão e financiamentopúblico. 62NATUREZA E CARACTERÍSTICASDA POLÍTICA DE GARANTIA,PROMOÇÃO E PROTEÇÃO(DEFESA) DOS DIREITOS DECRIANÇAS E ADOLESCENTESRealmente, na formulação geralda política de garantia, promoção eproteção de direitos humanos há de seenfrentar a questão da gestão publicae do financiamento dessa políticaespecialmente; mas numa visãoestratégica e não operacional – noestabelecimento, por exemplo, dediretrizes gerais, para o financiamentodessa política pelo orçamento públicoe, portanto, mediante fundos públicospelos direitos da criança e doadolescente (FIA). Esse último, comseu funcionamento já regulamentadopela Resolução do Conanda, quedeverá ter essa norma regulamentarrevista, reformada e adaptada ao novoplano decenal geral em elaboração. Oplano nacional decenal geral não deveficar adstrito aos atuais modelos degestão pública e de gestão financeiraprevisto: ele deverá também proporalterações no ordenamento jurídicoUma Política IntersetorialO Estatuto da Criança e doAdolescente prevê, no seu artigo 86, odesenvolvimento de uma "política deatendimento de direitos da criança edo adolescente”, ou, dito melhor, comose viu atrás: uma política de garantia,promoção e proteção de direitos dacriança e do adolescente dentro dovasto campo da política nacional dedireitos humanos. Obviamente, não setrata aqui de nenhuma política setorial,como as políticas sociais setoriaisbásicas (educação, saúde, assistência62 Assim o fez recentemente com o PlanoNacional de Garantia e Promoção do Direitoà Convivência Familiar, aprovado emResolução conjunta do Conanda e do CNASe que indicou muitas alterações a seremfeitas futuramente ao ECA. Indicativos essesque resultaram em parte na Lei n.º12.10/2009 (a chamada nova lei da adoção),mas que nesse processo de reformalegislativa não se repetiu o processodemocrático de elaboração originalmente doEstatuto e do citado Plano.


60social, etc.), mas sim de uma políticainstitucional autônoma, de caráterintersetorial, a cortar transversalmentetodas as demais políticas públicassociais (educação, saúde, assistênciasocial, por exemplo), institucionais(defesa do Estado, relações exteriores,segurança), econômicas (cambial,crédito, monetária) e infraestruturantes(transporte, comunicação social,agricultura, indústria, energia, turismo,portuária, saneamento básico).Essa política institucional teria ocondão – por meio de suas instânciaspúblicas de formulação, coordenação,execução e controle (interno) e dosseus mecanismos políticoadministrativos– de garantir, protegere promover, como direitosconstitucionais fundamentais (isto é,direitos humanos geracionais decrianças e adolescentes), certosdireitos reconhecidos de modo geralpela Constituição Federal (art. 21 a24), para fins de sua normatizaçãoregulatória: ou seja, direitosconsagrados no campo de quaisquerdas políticas públicas. Segundo aConstituição brasileira, os direitosfundamentais são direitos dehierarquia superior, consagrados emnormas-princípios autoaplicáveis,acima das normas-regras prevalentesna legislação infraconstitucional.Confusões ReducionistasDessa maneira, é realmenteabsurda a confusão que muitos aindafazem entre essa política de garantia,promoção e proteção de direitoshumanos ("política de atendimento dosdireitos da criança e do adolescente" −Estatuto e conselhos dos direitos,citados − e a política de assistênciasocial, por exemplo. Puro ranço deantigas doutrinas científicas (exemplo,a doutrina da situação irregular, entrenós, no Cone Sul latino-americano), derevogadas legislações (como orevogado Código de Menores) e depolíticas assistencialistas repressoras(a exemplo do Bem-Estar do Menor,nas quais o tutelarismo era seu maisimportante pilar. Só que a atual políticade garantia, promoção e proteção dedireitos humanos se firma na doutrinajus-humanista, também chamada entrenós de “doutrina da proteçãointegral". 63 Ao mesmo tempo, a políticade assistência social constrói umcaminho de negação do clientelismo,63 Essa não se trata propriamente de umadoutrina científica disciplinar oumultidisciplinar sistematizada, mas sim deuma construção teórica a ser usada comochave hermenêutica (sentido teleológico)para a exegese/interpretação de todanormativa internacional e nacional,construída na América Latina principalmentecomo fruto das estratégias de advocacy e deconstrução de capacidades do Unicef.


61do "primeiro-damismo", doassistencialismo, do focalismo. Novosparadigmas para ambas, mas sóconfirmam a autonomia de cada uma.Alguns desavisados queremreduzir simplesmente o ECA, suapolítica de direitos humanos e osconselhos dos direitos da criança e doadolescente a meras "especializações"da Lei Orgânica da Assistência Social,da sua política decorrente, do seusistema único e dos seus conselhossetoriais. Como se os primeirostratassem apenas de um setor daassistência social: o das crianças eadolescentessocialmentevulnerabilizados ou em situação derisco pessoal e social.Ora, o Estatuto da Criança e doAdolescente não permite tal visãocorporativa, reducionista e equivocadada abrangência de ação da suapolítica e dos conselhos dos direitos.Na verdade, não se trata de um terprevalência sobre o outro ou concorrercom o outro, mas, sim, realmente deabrangência. Os conselhosintersetoriais (como os dos direitos dacriança, da mulher, da igualdaderacial, das pessoas com de deficiência,etc.) têm uma abrangência maior quequalquer dos conselhos setoriais(saúde, educação, assistência social).No entanto, não uma importânciamaior, pois suas funções são bastantedíspares, sem confusão, superposiçãoe concorrência. Em que dispositivosseus a Lei Orgânica da AssistênciaSocial teria revogado expressa eimplicitamente o Estatuto da Criança edo Adolescente para que se possaassegurar que não existe espaço hojepara a formulação de uma políticaautônoma de garantia, promoção eproteção de direitos humanos dacriança e do adolescente? Ou,olhando-se de outro prisma, será queo atual Programa Nacional de DireitosHumanos 3 deverá ser entendidoabsurdamente como parte integranteda Política de Assistência Social?Programas de proteção aclientelas específicas existem emqualquer das políticas sociais.Inclusive e especialmente no campoda política de assistência social, comoos programas de proteção social decrianças e adolescentesvulnerabilizados e em risco social, porexemplo. Contudo, programas,serviços, ações e atividades não seconfundem com políticas, no seusentido amplo e puro – e sim asintegram como partes. Por exemplo:toda e qualquer forma de exploraçãolaboral da criança e do adolescente 6464Trabalho precoce, trabalho doméstico,prostituição, narcotráfico, trabalho noturno,


62deverá se prevenida e erradicada (ouproibida e eliminada imediatamente,conforme o caso) por meio deserviços/atividadeseprogramas/projetos de proteçãoespecial de direitos da política degarantia, promoção, proteção dedireitos humanos, articulados eintegrados com programas/projetos eserviços/atividades das políticas desaúde, de educação, de cultura, deassistência social, de proteção notrabalho, 65 de segurança pública, deagricultura, das relações exteriores,etc. A erradicação do trabalho infantilno Brasil não é uma questãopuramente de assistência social, maso é também.Modelo Institucional FederalNo passado, depois dapromulgação do Estatuto da Criança edo Adolescente, o governo federalespecificamente entregou acoordenação dessa política(institucional e intersetorial) degarantia, promoção, proteção dedireitos, à Fundação Centro Brasileiropara a Infância e Adolescência (CBIA),vinculada ao Ministério do Bem-Estartrabalho perigoso, insalubre e penoso,trabalho escravo, etc.65 Cf. nota 29.Social, que a nomeava como “políticade proteção especial”. A vinculação doCBIA ao Ministério do Bem-EstarSocial, naquela época, tinha certoranço do "velho regime": um órgãonovo, com responsabilidades novas erevisionistas (e que a isso se propunhae estava alcançando realmente antesde sua extinção), preso, ainda queformal e institucionalmente, ao modeloassistencial do passado. Por sua vez,nidificou-se o Conselho Nacional dosDireitos da Criança e do Adolescente(Conanda), responsável pelaformulação e controle dessa política naPresidência da República (!);reforçando, com isso, a natureza deintersetorialidade ao fazê-loresponsável pela concertação nacionalem favor dos direitos fundamentais deinfanto-adolescentes.Posteriormente, com aapressada extinção da FundaçãoCBIA, o Conanda foi vinculado aoMinistério da Justiça, responsável pela"política de defesa da cidadania".Nesse Ministério de Estado, criou-se oDepartamento da Criança e doAdolescente na estrutura da SecretariaNacional da Cidadania, transformadaem Secretaria Nacional dos DireitosHumanos, ficando esse órgãoresponsável pela coordenaçãonacional dessa política de garantia,


63promoção e proteção dos direitoshumanos da infância e adolescência.Atualmente, toda a política dedireitos humanos foi deslocada, emboa hora, para a Presidência daRepública, sob a responsabilidadedireta de uma Secretaria de Estado(mais estratégica que operacional) doMinistério Extraordinário: Secretariados Direitos Humanos (com suaSubsecretaria Nacional de Promoçãodos Direitos da Criança e doAdolescente). Essa é uma vitória quenão pode ser abandonada.Modelos Estaduais e MunicipaisNa esfera estadual e municipal,o nicho institucional dessa política degarantia, promoção e proteção dosdireitoshumanos(crianças/adolescentes) varia de umlugar para outro. Em uns, está elanidificada em Secretarias de AçãoSocial, de Desenvolvimento Social, deSolidariedade Humana, de AssistênciaSocial e até de Educação. Em outrosestados, em Secretarias de Justiça oude Segurança Pública – algumaspoucas. Em outros raros, diretamentevinculadas ao Chefe do PoderExecutivo – Casa Civil, Gabinete doGovernador. Finalmente, no caso doParaná, há uma Secretaria de Estadoexclusiva para a área.A primeira experiência, emdeterminados governos e em certosmomentos, tem levado ao risco deconfundir a política de direitoshumanos com a política de assistênciasocial, de maneira reducionista,desprezando a ótica da priorizaçãoabsoluta, da intersetorialidade, daexigibilidade preferencial dos direitosfundamentais. Nesse caso, transformaessa "política de direitos humanos" emum mero ramo especializado daAssistência Social: os conselhos dessaúltima seriam "conselhos de políticapública”, enquanto os conselhos dosdireitos da criança e do adolescente,seriam apenas "conselhos temáticos"(?). Essa distorção pode levar-nos aostempos da "Política do Bem-Estar doMenor", em boa hora extinta (SistemaFunabem-Febem).A segunda experiência denidificação em Secretarias da Justiça eCidadania tem o perigo de fazer repetirmodelos do passado (Sistema SAM-SEAM) de triste memória, em que oproblema dos "menores abandonadose delinquentes" era uma questão desegurança e seu atendimento se faziade maneira assemelhada aoatendimento prisional: as Secretariasde Justiça estaduais ainda não


64conseguiram construir uma práticarenovada de "defesa da cidadania",apesar do nome mais das vezes e dasboas intenções. Seu quadro depessoal tem razoável competência (evícios também) no trabalho comdeterminadas linhas tradicionalmentesuas: trabalhar na articulação políticado Poder Executivo com os PoderesLegislativo e Judiciário, com oMinistério Público, com os poderesmunicipais e com a Sociedade(quando não perderam para a CasaCivil ou Secretarias de Governo, emalguns Estados) no trabalho desupervisão geral de órgãos como asOuvidorias Gerais e as DefensoriasPúblicas (quando não assumem suaautonomia constitucional) eprincipalmente no trabalho deadministração do sistema prisional.Quando não, em determinadasexperiências, funcionam em conjuntocom a Segurança Pública.A conjuntura local dirá qual amelhor vinculação administrativa,levando-se em conta uma sérieimensa de variáveis: de qualquermaneira, a melhor solução está navinculação a um Ministério, Secretariaestadual ou municipal ou outro órgãopúblico: (a) que a reconheça comopolítica autônoma; (b) que a reconheçacomo política de garantia de direitoshumanos e não “política de clientela”;(c) que tenha maior abertura para aintersetorialidade, com maiorcapacidade de articulaçãointerinstitucional; e (d) que tenharealmente força política(poder/prestígio).OPERACIONALIZAÇÃO DAPOLÍTICA DE GARANTIA,PROMOÇÃO E PROTEÇÃO(DEFESA) DE DIREITOS DACRIANÇA E DO ADOLESCENTEOs Programas e ServiçosEspecíficos de Socioeducação(Sanção) de Adolescentes emConflito com a Lei de ProteçãoEspecial de Direitos Humanos deCrianças e Adolescentes Credoresde DireitosTanto os programas e serviçosespecíficos de socioeducação(sanção) de adolescentes em conflitocom a lei quanto os de proteçãoespecial de direitos humanos decrianças e adolescentes credores dedireitos, são dirigidos a público-alvo ea situações próprias, que osdistinguem dos programas de proteçãode outras políticas públicas (porexemplo, os programas de proteçãosocioassistencial para crianças e


65adolescentes em situação de risco ousocialmente vulnerabilizados, típicosda política de assistência social).Os programas, serviços e asações públicas de proteção especialde direitos humanos para crianças eadolescentes se dirigem a todo osegmento infanto-adolescente quetenha seus direitos ameaçados ouviolados (art. 98 co ECA) – são elesuniversais e focalistas, a um só tempo!Não é uma situação social(vulnerabilidade social, carência, etc.)que justifica a intervenção dessesprogramas/serviços previstos no ECA,e sim uma situação jurídica: isto é, onão reconhecimento e não garantia dedireitos fundamentais nas áreascitadas anteriormente como exemploda educação, da saúde, da assistênciasocial, da cultura, do lazer, dotrabalho.O ECA discriminaexemplificativamente, nos incisos I aVII do artigo 87, 66 alguns tipos deprogramas e serviços socioeducativos(adolescentes em conflito com a lei) eprotetivos específicos de direitoshumanos (crianças e adolescentescredores de direitos), a seremnormalizados, criados e mantidos, 67 noâmbito dessa política de garantia,promoção e proteção de direitoshumanos infanto-adolescentes (ounão!), por outras leis subsequentes(leis orgânicas) e outras normasoperacionais básicas federais,estaduais e municipais.No artigo 90, o ECA fala em“regimes” para a “manutenção porentidades de atendimento”, de“programas de proteção esocioeducativos” (sic!), ou no âmbitoda política de garantia, promoção eproteção de direitos humanos dacriança e do adolescente ou emqualquer outra política pública(assistência, social, educação,segurança pública, cultura?) adepender de leis orgânicas e atosadministrativosreguladoresposteriores:1. Liberdade assistida2. Semiliberdade3. Internação4. Orientação e apoiosociofamiliar5. Apoio socioeducativo emmeio aberto6. Colocação familiar66 Nova redação dada pela Lei Federal n.º12.010, de 2009, incluindo-se os incisos VI eVII.67 “Programas específicos” (ECA, art. 88, III).


667. Acolhimento institucional 68(antigo regime de abrigo).Numa discutível redaçãotécnico-legislativa, o ECAconfusamente discriminou essescitados regimes, serviços e programasde maneira tal que se poderia presumirque estava instituindo e criandoorganicamente serviços e programasde uma política determinada, malchamada por ele de “política deatendimento de direitos” (sic!). Isso sepresumiria se estivéssemos fazendouma mera interpretação gramatical dosseus dispositivos referentes a essacitada política (art. 86, 87 e 90).Contudo, em se fazendo uma devidainterpretação sistemática e teleológicadessas normas citadas (comodetermina o art. 6.º do Estatuto) deverse-áentender que ali naquelesdispositivos examinados apenas seestá apontando exemplificativamenteáreas de intervenção para essa“política de atendimento de direitos”,ou dito melhor, para essa política degarantia, promoção e proteção dosdireitos humanos.Observe-se que o ECA dispõesobre a “proteção integral de criançase adolescentes”, como estabelece seuartigo 1º, editado com base no68 Nova redação dada pela Lei Federal n.º10.012/2009, de 3 de agosto de 2009.permissivo do inciso XV do artigo 24 eno parágrafo 1.º do citado artigo daConstituição Federal, que diz competirà União legislar (concorrentementecom os Estados Federados e com oDistrito Federal) por meio de “normasgerais” sobre “proteção da infância ejuventude”. A Constituição Federal fazdistinção entre: (a) regular direitos,legislando sobre eles diretamente(artigos 21 e 24); 69 (b) regular direitos,legislando sobre diretrizes, bases e aorganização em sistemas dedeterminadas políticas públicas(Educação, cultura, previdência,seguridade social, defesa, transporte,etc.)Com esse entendimento,examine-se o artigo 87 e seus incisos:o Estatuto estaria realmente criando eorganizando aqueles “serviços”mencionados nos seus incisos III a V eaquelas “políticas” mencionadas nosseus incisos I e II? Ora, as políticassociais citadas nos incisos I e II jáeram preexistentes e deveriam serreguladas por leis orgânicas próprias,como foram (LOS, LOAS, LDB, etc.).Em verdade, no citado dispositivo sequeria dizer que competia à políticaespecial prevista no artigo 86 incidir69 Direito civil, comercial, penal, processual,eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, dotrabalho, tributário, financeiro, penitenciário,proteção ao patrimônio histórico.


67sobre tais políticas sociais, para ali, nointerior delas – como uma linhaestratégica –, garantir, promover eproteger os direitos fundamentais decriança e adolescentes. Do mesmomodo: os serviços especificados nosincisos III a V igualmente jápreexistiam no campo de outraspolíticas e lá encontravam suanidificação (a localização dedesaparecidos, por exemplo, nasegurança pública) e ali se queria dizera mesma coisa dita de relação aosincisos I e II.Com uma posterior formulaçãoe normalização dessa política degarantia, promoção e proteção dedireitos (humanos) da criança e doadolescente esses serviços,programas e serviços deveriam sercriados concretamente, ou no bojodessa política, como forma deatendimento direto ou no bojo dequalquer outra política. Nesse últimocaso, sujeito está à incidência externada política de garantia, promoção eproteção de direitos humanos (direitosfundamentais) da criança e doadolescente.Assim, normatizou-se, formulouse,planejou-se, por exemplo, na áreada assistência social, em que depoisde editada a Lei Orgânica daAssistência Social, posteriormente poratos normativos deliberativos doConselho Nacional de AssistênciaSocial foi formulada essa política(Resolução n.º 145/2004) e foi maisinstituído e regulamentado o SistemaÚnico da Assistência Social (SUAS).De igual maneira, procedeu-se na áreada Saúde, da Educação, daSegurança Pública, etc.Características Maioresdesses Serviços e ProgramasEspecíficos de Proteção de DireitosHumanos Infanto-AdolescentesOs programas e serviços deproteção especial de direitos humanos,de modo geral, são assim vistos porMesquita Neto e Affonso (2002, p. 21)como ações:[...] que visam aumentar o grau deproteção contra graves violações dedireitos humanos, direcionadas àpopulação em geral, a grupos depessoas especialmente vulneráveis aestas violações ou a grupos depessoas que já foram vítimas destasagressões. São ações que visamprevenir a ocorrência de violações dedireitos humanos antes que elasaconteçam, ou atender às vítimasimediatamente após a ocorrência dasviolações ou no longo prazo, quedevem ser preservadas e fortalecidas.Tal característica deverá ter osserviços e programas de proteção


68especial dos direitos humanosgeracionais.Esses serviços e programasespecíficos 70 deveriam ser, emprimeira instância, numa primeira linhaestratégica (mas não única!), adepender da necessidade conjuntural,como "centros integrados deatendimento inicial" dirigidos àpopulação infanto-adolescente, numalinha preventiva e de atendimentoemergencial, precário e encaminhador,funcionando principalmente como"retaguarda" para os conselhostutelares e varas da infância e dajuventude (e os órgãos do MinistérioPúblico, da Defensoria Pública). Seusoperadores são basicamente"defensores de direitos humanos",qualquer que seja sua formaçãoacadêmica e profissional.São esses serviços eprogramas de proteção especial ospreferenciais "provedores/portais” darede de atendimento direto, na amplaambiência sistêmico-holística doSistema de Garantia dos DireitosHumanos, ao lado dos conselhostutelares e dos órgãos do MinistérioPúblico. Por meio deles e após umtrabalho integrador e preparatório, ascrianças e os adolescentes,70 “Criação e manutenção de programasespecíficos.” (ECA, art. 88, III).adjetivados de alguma forma por suascircunstâncias de vida (explorados ouabusados sexualmente, em situaçãode rua, soropositivos, torturados,vítimas de maus-tratos,narcotraficantes, abandonados,drogaditos, explorados no trabalho,etc.) poderão ser encaminhados aserviços e programas das políticassociais básicas ou de certas políticasinstitucionais e econômicas, comosites dessa "rede" maior de atençãointegral à população infantoadolescente.Nessas característicasapontadas, certamente estão aessencialidade e o diferencial dosprogramas e serviços de proteçãoespecial, de relação aos serviços eprogramas das demais políticaspúblicas que podem incidir sobreessas crianças e adolescentescredores de direito, concorrente esuperpostamente.O ECA, por ser norma nacionale geral de proteção integral de direitos,pouco detalhou a respeito, apenasrotulando os serviços e programas emquestão, deixando, portanto, para queleis federais, estaduais e municipais esuas decorrentes normasadministrativas regulamentadoras(NOB) os criassem, definindo seucampo de atuação e suas atribuições.


69Características Maioresdesses Programas Socioeducativos(Sancionatórios) para Adolescentesem Conflito com a LeiAntecipando-se à formulação damulticitada Política de Garantia,Promoção e Proteção de DireitosHumanos de Crianças e Adolescentes,o Conselho Nacional dos Direitos daCriança e do Adolescente, 71 nopassado, formulou as diretrizes para odesenvolvimento dos programassocioeducativos destinados aadolescentes declarados pelo sistemade Justiça Juvenil como autores deatos infracionais; assim, por meio deuma Resolução sua em que aprovou oSistema Nacional SocioEducativo(Sinase), a ser obedecida como normade garantia, promoção e proteção dedireitos humanos, quando da suaoperacionalização por qualquer outrapolítica pública (assistência social, porexemplo).Assim sendo, futuramente, apósa edição do amplo plano nacionaldecenal (e/ou genérica normaoperacional básica ou de lei federalespecífica) referente à política de71 Mais uma vez, o Conanda, “comendo pelasbeiradas”, fez antecipadamente a formulaçãoda execução dos programas socioeducativosde relação à formulação do total da políticade garantia, promoção e proteção de direitoshumanos de crianças e adolescentes.garantia, promoção e proteção dedireitos humanos de crianças eadolescentes, essas normasespecíficas do Sinase merecerãoobviamente uma revisão. Nomomento, há de se considerar matériavencida nesse ponto e se retirar (ounão!) do próprio texto do Sinasemuitas lições e evitar desvios noprocesso em andamento deformulação da política de garantia,promoção e proteção de direitoshumanos de crianças e adolescentes.Incidência sobre os Serviços eProgramas das Demais PolíticasEm outra linha estratégica deatuação, a política de garantia,promoção e proteção de direitoshumanos da criança e doadolescente 72 (obviamente como o faza genérica política de direitos humanosde relação a toda a pessoa humana)deve fomentar, facilitar, articular ainclusão de seu público-alvo decredores de direitos, a partir daquelesseus serviços e programas específicosde proteção especial esocioeducativos − primeira linhaestratégica, atrás analisados −, nos72 Insistindo na lembrança: a mesma coisa que“política de atendimento de direitos” (cf. art.86 do ECA).


70programas e serviços das demaispolíticas públicas, especialmente daspolíticas sociais básicas: educação,saúde, assistência social, trabalho,previdência, segurança pública,cultura, desporto, etc.Assim sendo, a referida políticade garantia e seu decorrente sistemapolítico-institucional lançam seupúblico de crianças e adolescentescredores de direitos e de adolescentesem conflito com a lei − ad intra − aosbraços dos “cuidadores”, operando nosseus serviços e programas deproteção especial (premial) e desocioeducação (sancionatória).Entretanto, essa missão dapolítica de garantia de inclusãoprivilegiada e acompanhada nosserviços e programas das demaispolíticas públicas (educação, saúde,assistência social, educação,segurança pública, relações exteriores,trabalho, cultura, planejamentoorçamento,etc.), na prática cotidiana,sofre algumas ambiguidades: algumasvezes, essa política de garantia é vistaapenas como mera articulação daspolíticas sociais (garantir acesso àescola, por exemplo); outras vezes, elaé reduzida aos seus programas deproteção especial (abrigo, porexemplo) ou socioeducativos(internação).O ideal é assegurar que ela(como toda política em favor deDireitos Humanos) tem como missãoúltima o asseguramento do acessoqualificado de seu público a quaisquerdos serviços e programas de todas aspolíticas públicas, inclusive daspolíticas judiciais. Ao mesmo tempo,para isso atingir como ponto-ômega,essa política aqui em foco precisa dainstitucionalização e manutenção dosseus serviços e programasespecíficos, quando criados, numalinha nitidamente estratégica.ExemplificandoAssim, a sociedade civilorganizada 73 poderia apresentar comoáreas estratégicas para a formulação eplanejamento da política de garantia,promoção e proteção dos direitos dacriança e do adolescente algumas dasinúmeras indicações – por exemplo –contempladas no “Relatório daSociedade Civil sobre a Situação dosDireitos da Criança e do Adolescenteno Brasil”; 74 tanto referentes73Segmento da sociedade com forteconotação ideológica, transformadora eemancipadora, que o Fórum Nacional DCA eseus homólogos nos Estados e em algunsmunicípios pretende representar.74Relatório apresentado ao Comitê dosDireitos da Criança das Nações Unidas(Genebra), pela Anced, com a adesão doFórum Nacional dos Direitos da Criança e do


71especificamente ao Sistema deGarantia dos Direitos da Criança e doAdolescente (capítulos 1,4-5 dorelatório) − por exemplo,“implementação de programas oficiaisde proteção a testemunhas e vítimasde crimes contra crianças eadolescentes”, “criação de unidadesde internação provisória em espaçofísico de das unidades de internaçãoprovisória” − quanto referentesgenericamente aos sistemas deeducação e de saúde (capítulos 2-3 dorelatório) − por exemplo, “investimentoem programas de nutrição infantil, comênfase na faixa entre 12 e 60 meses”,“fortalecimento do acompanhamento edo controle social da totalidade dosrecursos destinados à educação”.Em ambos os casos, estar-se-iaprocurando operacionalizar a políticade garantia, promoção, proteção dosdireitos humanos da criança e doadolescente, em suas linhasestratégicas de ação, na forma doEstatuto da Criança e do Adolescente,da Convenção sobre os Direitos daCriança e da Constituição Federal.Adolescente – DCA e de outras entidadesem 2004 (a chamada Coalizão da SociedadeCivil Brasileira).Em sínteseFalar-se hoje em "política degarantia, promoção e proteção dedireitos humanos da criança e doadolescente" tem um novo sentido:acentua a vinculação das suas normasreguladoras e do seu sistema políticoinstitucionalde efetivação dessasnormas, aos instrumentos emecanismos, gerais e especiais,internacionais, regionais (europeu,americano, africano, asiático) enacionais, de garantia, promoção eproteção de direitos humanos.Significa a assunção de umcompromisso maior com a ótica dodireito internacional, dos direitoshumanos e do direito constitucional(direitos fundamentais) brasileiro;afastando a tentação de desvincular omovimento de luta pela emancipaçãode crianças e adolescentes, domovimento maior pela emancipaçãodos cidadãos em geral, especialmentedos "dominados", notadamente:trabalhadores, empobrecidos,mulheres, negros, população semterrae sem-teto, lésbicas ehomossexuais, transgêneros, índios,descapacitados e pessoas comdeficiência, pessoas que vivem comHIV, ciganos, loucos, delinquentes,nordestinos, quilombolas, ribeirinhos


72amazônicos, moradores de favelas,segmentos LGBTT, etc.É preciso retirar a criança e oadolescente do nicho de sacralizaçãoe idealização e da demonização, noqual muitas vezes nosso discurso enossa prática os entronizam oucondenam, para lutar mais concreta ecriticamente pela retirada deles,portanto dos círculos do éden ou doinferno a que estão condenados, comoanjos glorificados ou como anjosdecaídos.ReferênciasBRASIL. Constituição (1988).Constituição da República Federativado Brasil: promulgada em 5 de outubrode 1988. São Paulo: Saraiva, 2010.______. Lei n.º 8.069, de 13 de julhode 1990. Estatuto da Criança e doAdolescente. Dispõe sobre o Estatutoda Criança e do Adolescente e dáoutras providências. Diário Oficial [da]República Federativa do Brasil, PoderExecutivo. Brasília, 16 jul. 1990.Disponívelem:. Acesso em: 8 jan. 2011.______. Ministério das RelaçõesExteriores. Atos multilaterais em vigorpara o Brasil no âmbito dos direitoshumanos. Brasília, 2007. Disponívelem: . Acessoem: 16 mar. 2011.______. Secretaria Especial dosDireitos Humanos. Programa Nacionalde Direitos Humanos 3. Brasília, 2009.CABRAL, Edson Araújo; NOGUEIRANETO, Wanderlino; BOSCH, MargaritaGarcia; PORTO, Paulo César Maia;NEPOMUCENO, Valéria et al. (Org.)Sistema de garantia de direitos: umcaminho para a proteção integral.Recife: Cendhec / BID, 1993. (ColeçãoCadernos Cendhec, v. 8).GARCÍA MÉNDEZ, Emilio. Infância, leie democracia: uma questão de justiça.Revista da Escola Superior daMagistratura do Estado de SantaCatarina, ano 4, v. 5, 1998.IBGE. Diretoria de Pesquisas. Síntesede indicadores sociais 2007: umaanálise das condições de vida dapopulação brasileira. Rio de Janeiro:Comunicação social IBGE, 2007.(Estudos e Pesquisas: InformaçãoDemocrática e Socioeconômica, n.21). Disponível em:. Acesso em: 16 jan. 2011.LA ROCCA, Césare de Florio.Reflexões sobre liberdade, direitos edeveres humanos. In: BRASIL.Ministério da Justiça. Políticas públicase estratégias de atendimentosocioeducativo a adolescentes emconflito com a lei. Brasília: Ministérioda Justiça; Unesco, 1998.LIBÓRIO, Renata Maria Coimbra.Abuso, exploração sexual e pedofilia.In: UNGARETTI, Maria América (Org.).Criança e adolescente: direitos,sexualidade e reprodução. São Paulo.ABMP, 2010.


73LUHMANN, Niklas. Ecologicalcommunication. Chicago, University ofChicago Press, 1989.LYRA FILHO, Roberto. Direito e lei: odireito achado na rua. Brasília: Ed.UnB, 1988.MESQUITA NETO, Paulo de;AFFONSO, Beatriz S. Azevedo(Coord.). Segundo Relatório Nacionalsobre os Direitos Humanos no Brasil.São Paulo: Comissão Teotônio Vilelade Direitos Humanos; Brasília:Ministério da Justiça, 2002.Disponívelem:. Acesso em: 18 nov.2010.NOGUEIRA NETO, Wanderlino (Org.).Atendimento ao adolescente emconflito com a lei: reflexões para umaprática qualificada. Brasília: Ed. DCA-SNDH-MJ, 1998a. (Caderno n. 1).______. Direitos humanos geracionais.Fortaleza: SDH & CEDCA-CE, 2005.Brasil em 24 de setembro de 1990.Disponívelem:. Acesso em: 7 jan. 2011.PNUD. Relatório de desenvolvimentohumano Brasil 2005: racismo, pobrezae violência. Brasília, 2005.http://www.pnud.org.br/gerapdf.php?id01=1610TRINDADE, André. Para entenderLuhmann e o direito como sistemaautopoiético. Porto Alegre: Liv. doAdvogado, 2007.VICENTE, Cenise Monte. Abrigos:desafios e perspectivas. 1999.Disponível em:. Acesso em: 8jan. 2011.______. Paradigmas ético-políticos eprincípios normativo-jurídicosnorteadores dosprocedimentos de escuta & inquiriçãode crianças e adolescentes. In: Oficinasobre o Papel do Psicólogo noProcesso de Escuta de Crianças eAdolescentes. Brasília: ConselhoFederal de Psicologia, 2010.______. A proteção jurídico-social.Revista da Anced, v. 2, 1998b. Teseaprovada em Assembleia Geral daAnced.ONU. Convenção sobre os Direitos daCriança (1989). Adotada pelaResolução L. 44 (XLIV) da AssembleiaGeral das Nações Unidas, em 20 denovembro de 1989. Ratificada pelo


74ANEXO − Normativa internacional de promoção e proteção de direitos humanosaplicável no BrasilTítuloDataDecreto n.ºPromulgaçãoDataConvenção sobre a Escravatura 25/9/1926 66 14/7/1965Convenção sobre o Instituto IndigenistaInteramericanoAcordo Relativo a Concessão de um Título de Viagempara Refugiados que Estejam sob Jurisdição doComitê Intergovernamental de RefugiadosConvenção Interamericana sobre a Concessão dosDireitos Civis à MulherConvenção Interamericana sobre a Concessão dosDireitos Políticos à Mulher24/2/1940 36098 19/8/195415/10/1946 38018 7/10/19552/5/1948 31643 23/10/19522/5/1948 28011 19/4/1950Convenção para a Prevenção do Crime de Genocídio 9/12/1948 30822 6/5/1952Declaração Universal dos Direitos Humanos 10/12/1948Convenção para a Melhoria da Sorte dos Feridos eEnfermos dos Exércitos em Campanha (I)Convenção para a Melhoria da Sorte dos Feridos,Enfermos e Náufragos das Forças Armadas no Mar(II)Convenção Relativa ao Tratamento dos Prisioneirosde Guerra (III)Convenção Relativa à Proteção dos Civis em Tempode Guerra (IV)12/8/1949 42121 21/8/195712/8/1949 42121 21/8/195712/8/1949 42121 21/8/195712/8/1949 42121 21/8/1957Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados 2/7/1951 50215 28/1/1961Convenção sobre os Direitos Políticos da Mulher 31/3/1953 52476 12/9/1963Convenção relativa à Escravatura, assinada emGenebra a 25 de setembro de 1926 e emendada peloProtocolo aberto à assinatura ou à aceitação na Sededas Nações UnidasConvenção Suplementar sobre a Abolição daEscravatura, do Tráfico de Escravos e das Instituiçõese Práticas Análogas à EscravaturaConvenção Internacional sobre a Eliminação deTodas as Formas de Discriminação RacialProtocolo Facultativo ao Pacto de Direitos Civis ePolíticos07/12/1953 58563 1/6/19667/9/1956 58563 1/6/19667/3/1966 65810 8/12/196916/12/1966Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos 19/12/1966 592 6/7/1992Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos,Sociais e Culturais19/12/1966 591 6/7/1992Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados 31/1/1967 70946 7/8/1972Convenção Americana sobre Direitos Humanos 22/11/1969 678 6/11/1992


75(Pacto de São José)Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formasde Discriminação Contra as MulheresConvenção Contra a Tortura e outros Tratamentos ouPenas Cruéis, Desumanos ou DegradantesConvenção Interamericana para Prevenir e Punir aTorturaProtocolo Adicional à Convenção Americana sobreDireitos Humanos em Matéria de DireitosEconômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de SanSalvador)Convenção n.º 169 da Organização Internacional doTrabalho (OIT) sobre Povos Indígenas e Tribais18/12/1979 4377(*) 13/9/200210/12/1984 40 15/2/19919/12/1985 98386 09/11/198917/11/1988 3321 30/12/199927/6/1989 5051 19/4/2004Convenção sobre os Direitos da Criança 20/11/1989 99710 21/11/1990Protocolo à Convenção Americana sobre DireitosHumanos Relativo à Abolição da Pena de MorteAcordo Constitutivo do Fundo para o Desenvolvimentodos Povos Indígenas da América Latina e do CaribeConferência Mundial sobre Direitos Humanos(Declaração e Programa de Ação) VienaConvenção Interamericana sobre Tráfico Internacionalde MenoresConvenção Interamericana para Prevenir, Punir eErradicar a Violência contra a MulherConvenção Interamericana para a Eliminação deTodas as Formas de Discriminação contra as PessoasPortadoras de DeficiênciaProtocolo Facultativo à Convenção para a Eliminaçãode Todas as Formas de Discriminação contra asMulheresDeclaração de Reconhecimento da CompetênciaObrigatória da Corte Interamericana de DireitosHumanosDeclaração Facultativa à Convenção Internacionalsobre a Eliminação de Todas as Formas deDiscriminação RacialProtocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitosda Criança relativo ao envolvimento de crianças emconflitos armadosProtocolo Facultativo à Convenção sobre os Direitosda Criança referente à venda de crianças, àprostituição infantil e à pornografia infantilProtocolo Facultativo à Convenção contra a Tortura eoutros Tratamentos ou Penas Cruéis,Desumanos ouDegradantes8/6/1990 2754 27/8/199824/7/1992 3108 30/6/199925/6/199318/3/1994 2740 20/8/19989/6/1994 1973 1/8/19967/6/1999 3956 8/10/20016/10/1999 4316 30/7/20024463 8/11/20024738 12/6/200325/5/2000 5006 8/3/200425/5/2000 5007 8/3/200418/12/2002 6.085 19/4/2007Fonte: BRASIL. Ministério das Relações Exteriores (2007)(*) O Decreto n.º 4.377, de 13/9/2002 revogou o Decreto n.º 86.460, de 20/3/1984


76Rita Wigna de Souza Silva ∗IntroduçãoO artigo que ora apresentamosé fruto de uma pesquisa desenvolvidana Faculdade de Serviço Social daUniversidade do Estado do Rio Grandedo Norte. O estudo visa compreendercomo se dá a percepção das mulheresem situação de violência e dos (as)profissionais que trabalham no Juizadode Violência Doméstica e Familiarcontra a Mulher (JVDFM) acerca daaplicação da Lei Maria da Penha nacidade de Mossoró-RN. Pretendemosespecificamente identificar apercepção das mulheres queingressaram com processo judicial noJVDFM sobre a aplicação da Lei Mariada Penha em Mossoró; bem comoconhecer na ótica das mulheres aspossibilidades de aplicação dessa leiem Mossoró-RN; investigar as açõesdesenvolvidas pelo JVDFM para que aLei Maria da Penha seja aplicada emMossoró; apreender a percepção dos(as) profissionais do Juizado de∗ Assistente Social e Especializanda emDireitos Humanos na Universidade doEstado do Rio Grande do Norte (UERN).Violência contra a Mulher sobre aaplicação da Lei Maria da Penha emMossoró.A violência contra a mulher éuma realidade presente na vida damaioria das mulheres, principalmente,das pobres e negras. Ela se dá emrazão da cultura patriarcal e machistaque é incorporada por toda asociedade que oprime e violenta asmulheres, pois, embora homens emulheres nasçam iguais, a sociedadeimpõe papéis diferenciados paraambos os sexos, em que prevalece emtodos os aspectos a superioridade doshomens sobre as mulheres.Na realidade brasileira, existeuma violência social disfarçada que sereflete fortemente no dia a dia de todasas mulheres fora de sua casa, que fazcom que sejam discriminadas na vidapública: no trânsito, no salário inferiorao dos homens, na maior dificuldadede ingressar no mercado de trabalho.Em vista disso, elas constituem amaioria da população mais pobre domundo. Além dessa violência social,existem as violências físicas, sexuais,morais, psicológicas e patrimoniais,que costumam ocorrer frequentementedentro de casa, praticadas pelo


77companheiro, marido, namorado,amante ou algum ex, o que as tornamais vulneráveis a essas práticas.Assim, as mulheresreivindicaram ao Estado serviços decombate a essa forma de violência,tendo como um dos instrumentos deintervenção as políticas públicas. Em1981, foram criados os grupos SOSMulher no Rio de Janeiro, 1 em PortoAlegre e Belo Horizonte que seconstituíram num espaço de reflexão emudança da condição de vida dasmulheres em situação de violência.Mais tarde, por força da pressão domovimento feminista, foramimplantadas as DelegaciasEspecializadas no Atendimento àsMulheres (DEAM). No Brasil, aprimeira delegacia foi inaugurada nacidade de São Paulo em 1985. Noestado do Rio Grande do Norte, nacidade de Natal, a instalação ocorreuem 1987, e em 1993, no município deMossoró, local de nosso estudo.Na década de 1990, aproblemática da violência contra a1“Os SOS reuniam representantes dediferentes grupos feministas, ligados adiferentes correntes ideológicas e posiçõespolíticas. O objetivo da entidade eraestabelecer vínculos entre as militantesfeministas e as mulheres vítimas deviolência, visando educá-las para o combateda violência através do feminismo.”(IZUMINO, 1998).mulher foi reconhecida pelaOrganização Mundial de Saúde (OMS)e pela Organização Panamericana deSaúde (OPAS) e associações deprofissionais como um problema desaúde pública, considerada umaviolação aos direitos humanos e umlimite à democracia pelas agências dosistema da Organização das NaçõesUnidas (ONU), em diversos tratados,acordos e convenções internacionais.O método materialista históricodialéticofundamentou a pesquisa,visto que esse método busca conhecero real e suas contradições, deixandode lado análises simplistas esuperficiais desvendando os fatos paraalém de sua imediaticidade. Tomandocomo base esse método, a pesquisase fundamentou nas seguintescategorias teórico-metodológicas:violência contra a mulher, patriarcadoe relações sociais de gênero,entendendo-as numa relação detotalidade e contradição, inseridas nocontexto das relações capitalistas deprodução e da opressão advinda dosistema patriarcal, que impõe, dentreoutros valores, a subordinação dasmulheres aos homens.No que se refere à categoriaviolência contra a mulher,compreendemos que ela é fruto dasubordinação e opressão das


78mulheres no sistema patriarcalcapitalista.Essa violência, segundoTeles e Melo (2002), constitui-se emuma das formas mais perversas dediscriminação das mulheres, além derepresentar uma grave violação aosdireitos humanos das mulheres,impedindo-as de tomar suas decisõesde forma livre e autônoma, deexpressar as próprias opiniões oudesejo e de viver melhor.Com relação ao patriarcado,outra categoria que fundamentou apesquisa, entendemos que ele serefere à opressão e dominação doshomens sobre as mulheres. O sistemapatriarcal tem prejudicadodemasiadamente as mulheres, pois,além de desvalorizá-las em diversosespaços sociais – família, trabalho,sexualidade, sociabilidades, etc. –impõe um modelo de feminino a serseguido, modelo esse que controlasuas ações e atitudes.Outra categoria utilizada nainvestigação foi relações sociais degênero. Essa categoria é entendida,segundo Scott (1990), como asrelações sociais construídas entre ossexos e como uma das primeirasformas de expressão do poder nasociedade, bem como a partir dopensamento de Saffioti (2004), quandoafirma que o biológico se constitui emunidade dialética com o social, sendoatravessados pela história. Dessaforma, compreendemos o gênerocomo uma categoria histórica,analítica, relacional e ontológica nospossibilitando o entendimento dasrelações entre os gêneros para alémda esfera anátomo-fisiológica earticulada com o sistema patriarcal.Nele, tais relações são permeadaspelo poder masculino e pelasubordinação das mulheres aoshomens. Além do mais, tais relaçõessão construídas historicamente deacordo com a dinâmica da sociedadena qual estão insertas.Elaboramos o instrumento deprodução de dados, o qual seconstituiu em dois roteiros deentrevista semiestruturada. O primeirodirecionado às mulheres, contém operfil sociodemográfico dasentrevistadas e 20 perguntas; osegundo direcionado ao juiz e àpromotora de Justiça do JVDFM, como perfil sociodemográfico do(a)entrevistado(a) e 14 perguntas. Comisso, realizamos 12 entrevistas, todasno JVDFM, dentre as quais, 10 commulheres em situação de violência queiniciaram processo. A finalidade eradar oportunidade para as mulheresfalarem e avaliarem os limites e aspossibilidades de aplicação da Lei


79Maria da Penha em Mossoró, uma vezque consideramos importante apercepção e análise dos sujeitos quetenham procurado o serviço ou estãosendo favorecidos com a referida lei, ese está sendo satisfatória suaaplicação. Também uma entrevistacom o juiz e outra com a promotora deJustiça, com a intenção de saber apercepção deles (a) acerca daaplicação da Lei Maria da Penha emMossoró.Vale ressaltar a participaçãosistemática nas audiências. Esseinstrumento nos possibilitou vivenciarcomo as mulheres são atendidas ecomo procedem a uma audiência noJVDFM. Essas informações foramimportantes para análise e registradasem nosso diário de campo.A percepção das mulheres emsituação de violência acerca daaplicação da Lei Maria da Penhaem Mossoró-RNA violência contra a mulher éuma das expressões da questãosocial, 2 uma violação aos direitoshumanos e um grave problema desaúde pública que vemredimensionando-se, ganhando novoscontornos. Por isso, necessita da2 Apreendida como o conjunto das expressõesdas desigualdades da sociedade capitalista(IAMAMOTO, 2005).intervenção do Estado com odesenvolvimento de políticas públicasque venham não somente combater,mas também prevenir essa forma deviolência.Constatamos que o JVDFM nãotem sede própria, está em um localcedido pela Escola dos Magistrados doRio Grande do Norte (Esmarn), asinstalações físicas são pequenas, nãodispõe de equipe multidisciplinarcomposta por profissionais de ServiçoSocial, Psicologia, Jurídico e deSaúde, fato esse destacado naentrevista realizada com o juiz, o queprejudica a atuação do PoderJudiciário. No município de Mossoró,não existe uma rede integrada deserviços de proteção às mulheres emsituação de violência, sendo entãodificultado o trabalho dessesprofissionais.Tomando como base osresultados da pesquisa de campoobtidos nas entrevistas realizadas comas mulheres em situação de violência,constatamos que em Mossoró aaplicação da Lei Maria da Penha temserestringido à aplicação das MedidasProtetivas de Urgência, ainda que deforma limitada, em razão da falta derede integrada de serviços de apoio àsmulheres em situação de violência, eda imposição de penas não restritivas


80de liberdade aos agressores, nãotendo eles a obrigatoriedade departicipar de programas de reabilitaçãoe reeducação, conforme preconiza aLei Maria da Penha, uma vez que esseserviço não existe em Mossoró.Vale ressaltar que a maioria dasmulheres entrevistadas foi agredidapelo ex-companheiro, porque ele nãoconcordou com o fim dorelacionamento. Os agressores nãoaceitam a separação e, mesmo assim,quando a mulher toma coragem paraenfrentar essa realidade, eles nãoadmitem e querem continuarmantendo o controle sobre elas. Telese Melo afirmam que “eles não aceitamperdê-las e reproduzem a ideia de queou será minha ou não será de maisninguém” (TELES; MELO apudQueiroz et al. 2009, p. 10). O agressortem a mulher como uma propriedadeprivada, objeto dele, assim reproduzum sentimento de posse e domíniosobre ela. Em nossa pesquisa, um dosagressores foi o próprio pai. Nessesentido, ao perguntarmos sobre asviolências sofridas, ela afirma:Violência psicológica, física [...] é praver se ele toma consciência que isso éum erro [...] tudo bem se eu fosse umapessoa ruim, usasse droga, fosseviciada, fizesse alguma coisa de mal[...] sou casada, vivo com meu esposoe com meu filho [...] só que ele semprefoi muito agressivo e eu estoucansada; casada e tendo de apanhardo pai. (Entrevistada 4, JVDFM). 3Apreendemos dessa fala e dasdemais entrevistadas que elas têm umbom conhecimento da violência contraa mulher para além da física, taiscomo a violência verbal, psicológica,sexual, mesmo tendo sofrido somenteviolência física e psicológica.Vale ressaltar que a violênciasocial não está tipificada na Lei Mariada Penha, mas está presente no dia adia das mulheres nos âmbitos públicoe privado, em que são discriminadasno trânsito, recebem salário inferior aopago aos homens, bem como demaistipos citados anteriormente. Dasentrevistadas, percebe-se que namaioria são parte de uma populaçãomais pobre do mundo, que totalizaaproximadamente 70%, conformeMészaros (2005).De acordo, com o discurso dasentrevistadas, algumas consideram asdrogas, tanto lícitas quanto ilícitas, umfator determinante para a existência daviolência. Uma delas afirmou que “seuex-companheiro chegava alcoolizadoou drogado e vinha perturbá-la”(entrevistada 1, JVDFM,). Infelizmente,ela não compreende que a violência3 Denominamos as entrevistadas por números,para preservar sua identidade.


81contra a mulher é um produto daarticulação da subordinação dasmulheres aos homens com a opressãoimposta pelo sistema patriarcal; e ouso de drogas apenas potencializa aviolência.Nesse sentido, observamos nasentrevistas alguns pontos descritos pornossas entrevistadas comocausadores da violência, tais como ouso de drogas, bebidas alcoólicas,ciúmes e outros. Entendemos queesses pontos são fatores quepotencializam a violência, contudo,jamais como causa. Segundo Azevedo(1985), esses mitos precisam serquestionados para não justificar aviolência. Mesmo que se tenha umarelação entre álcool/droga e violência,não temos argumentos suficientespara afirmar que sejam os causadoresdo comportamento violentodesenvolvido pelos agressores.Azevedo relata, nesses casos, aintenção do homem em bater em suaesposa ou companheira. Intençãoessa que pode ser representada poruma vontade explícita ou oculta àespera de um pretexto para praticaratos violentos contra sua mulher.Constatamos que a Lei Maria daPenha não está sendo muitodivulgada, uma vez que as mulheresentrevistadas evidenciaram nãoconhecer esse instrumento legal;algumas, quando conhecem, é deforma superficial. Os meios decomunicação social como a televisão,o rádio e os jornais são osinstrumentos que fazem maiorexplicitação da lei, uma vez que asentrevistadas que a conhecemafirmaram ter sido por meio de umdesses mecanismos de informação.Contudo, tal lei é, na maioria dasvezes, transmitida de forma simplista,fato que se reflete na compreensãodas mulheres sobre essa lei. Outrasnão tiveram oportunidade de ter esseconhecimento, somente sendopossível após a ida ao JVDFM. Fatoesse que desperta reflexões, uma vezque antes de irem a esse local elassão atendidas na DEAM. Presume-seque na DEAM as mulheres não estãosendo informadas acerca dos seusdireitos. As mulheres entrevistadasconfirmaram ter muitas expectativasem relação à Lei Maria da Penha. Elasquerem que seu agressor as deixe empaz, não as procure mais, afastem-sedefinitivamente de sua vida. Àpergunta sobre suas expectativas emrelação à Lei Maria da Penha, elasresponderam:Se não fosse essa Lei Maria daPenha, não tinha a quem recorrer,procurar uma ajuda, me informar [...]


82acredito em parte, não fica um policialdo seu lado, ele pode chegar e matar,se ele não usar arma, num talvez evita[...] por um lado, é bom, porque ele vaitemer um pouco a justiça, mas poroutro, não é seguro [...] (Entrevistada4, JVDFM).Acredito. Só não acredito nos que vãoaceitar a justiça, ter uma vida normal,porque se os homens de boa vontadeque têm poder e autoridade nãobarrar, quem vai barrar? mas euacredito sim [...] Antes, como eu nãotinha muito conhecimento, achava quenão ia ser aplicada, mas agora, graçasa Deus, eu tive um amparo perante alei. (Entrevistada 7, JVDFM).Eu acho que ele vai mudar; já estamoscom três meses que ele voltou paramim [...] o negócio dele é ciúme [...]agora com esse aperto que ele teve[...] (Entrevistada 3, JVDFM).Contribuiu para o homem que temmedo de ser punido; hoje são poucosque têm medo da punição. Valeu oprogresso. (Entrevistada 10, JVDFM).[...] acredito que ele não vai maisfazer, ele disse que não fazia mais.Acredito que ele foi punido [...] agora,o que acontecer, é procurar a justiça.Eu pensava que não acontecia, não iapreso, ia só conversar como era queantigamente, [...] e depois mandavapara casa. (Entrevistada 8, JVDFM).A expectativa das mulheres emrelação à Lei Maria da Penha é queseu agressor cumpra o acordo firmadodurante a audiência: que se afastarádelas, não mais vai procurá-las, nemse aproximar de sua residência. Elastêm a esperança de que afastado doconvívio habitual, existirá maispossibilidade de acabar com asviolências sofridas.A entrevistada 4 acredita emparte na justiça e na polícia, porque,ao iniciar o processo, as mulheres nãotêm a devida proteção que necessitamquando em situação de violência. A LeiMaria da Penha, em seu artigo 8.º,garante essa proteção, mas não seaplica na prática por falta deinvestimentos por parte dos poderespúblicos.A entrevistada 7 diz que a leicontribuiu muito para o enfrentamentoda violência contra a mulher. Crê najustiça, na polícia, mas não acredita nocumprimento dessa lei por muitoshomens. Espera com o processoconseguir ter uma vida normal, ouseja, sem violência.A entrevistada 3 afirma que oagressor mudou, melhorousignificativamente. Justifica a violênciacom o ciúme doentio do companheiro,mas já o perdoou e estão juntos. Apartir do momento em que deu inícioao processo judicial contra ele, oagressor levou um susto, ficouintimidado e mudou seucomportamento com medo daspenalidades que poderia sofrer. Amulher nesse caso utilizou a lei comomecanismo para melhorar e reconciliarsua relação.Atribuímos essa mudança decomportamento do agressor à terceirafase do ciclo da violência conhecidacomo lua de mel, uma vez que o


83agressor começa a agradar a mulher ea fazer promessas de amor e diz quevai mudar.As duas últimas entrevistadasdeixam entender que a lei serve comomecanismo de intimidação para oshomens em relação à prática daviolência contra a mulher, bem comoseu interesse, em que, caso oagressor volte a procurá-la ouameaçá-la, ele sofra novamente asdevidas punições previstas na lei.Assim, a Lei n.º 11.340/06, de 7 deagosto de 2006, traz em seu artigo 20,parágrafo único: “O juiz poderárevogar a prisão preventiva se, nocurso do processo, verificar a falta demotivo para que subsista, bem comode novo decretá-la, se sobrevieremrazões que a justifiquem.” (BRASIL,2006). Contudo, muitas entrevistadasnão querem que seu agressor sejapreso, deseja apenas dar “um susto”nele, fazê-lo ter medo da prisão. Issopode ser confirmado nas falasseguintes:Eu só o liberei porque ele só fez meameaçar, não chegou nem a bater emmim. (Entrevistada 1, JVDFM).Eu estou acreditando, não sei docoração dele, só Deus é quem sabe.Agora com esse aperto que ele teve[...] perguntou se ele não queria doisou três meses de prisão [...] adorei,gostei demais. (Entrevistada 3,JVDFM).[...] a lentidão da justiça as mulherestemem [...] só que eu acredito que émelhor você tentar buscar umasolução do que ficar calada, porqueuma hora morre, e não sabe nem porque morreu [...] Eu acho que umapunição dessas é uma boa. Ele saiude lá bem mansinho [...] antes tinhamuito a desejar, a punição era bemmenor, era só para pagar com cestasbásicas, só bobagem, mas hoje oagressor vai preso se descumprir.(Entrevistada 4, JVDFM).A Lei Maria da Penha não prevêpenas alternativas. Observamos queas entrevistadas não desejam que oagressor seja preso. Elas não deramcontinuidade ao processo, somentequeriam dar um susto e intimidar oagressor. Além de outros fatoresargumentados, como a lentidão dajustiça, o que coloca em risco a vidadas mulheres em situação deviolência, mesmo sendo prevista aproteção delas na Lei n.º 11.340/06em seu artigo 11.A entrevistada 4 cita a Lei n.º9.099/95, pela qual antes eramjulgados os casos de violência, umavez que o agressor pagava penasalternativas, tais como cestas básicasou prestação de serviço àcomunidade. Ela também conhece aLei Maria da Penha, que julga oscrimes praticados contra as mulheresem situação de violência.No entanto, notamos que a Lein.º 11.340/06 funciona como um


84mecanismo para intimidar os homensque praticam violência contra suamulher, já que os artigos previstos nalei, como as medidas protetivas deurgência, a prisão em flagrante doagressor ou se descumprir as medidase outras, fazem os agressores temeras sanções previstas na lei nos casosde violência contra a mulher.Com relação ao atendimento noJVDFM, as entrevistadas, em suamaioria, avaliaram de forma positiva,afirmando que depois da Lei Maria daPenha o atendimento melhoroubastante, visto que a justiça tornou-semais ágil e eficiente. Com isso, eladeixa claro em sua fala que antes daLei Maria da Penha as mulheresesperavam um longo período paraserem atendidas. Tempo esse quecustava, muitas vezes, a própria vida.Contudo, elas veem esse bomatendimento não como um direito, mascomo uma questão de merecimento oufavor. Assim, restringe o atendimentoao plano pessoal e à perspectiva deum bom acolhimento. Elas nãocompreendem que um bomatendimento vai além da lógica dapessoa ser bem recebida. Um bomatendimento passa pela informação aopúblico sobre seus direitos, os meiosde exercê-los, onde e a quem recorrerpara materializá-los.Consideramos que existemmuitos limites no atendimento àsmulheres no JVDFM, porque todas asentrevistadas afirmaram que nãoforam informadas sobre os serviços deproteção às mulheres que sofremviolência. Apesar de sabermos queesses serviços, em grande parte, sãoprecários, entendemos que eles sãonecessários na luta contra a violênciadoméstica e familiar contra a mulher,pois esses serviços podemproporcionar às vítimas um tratamentomais adequado e uma motivação paraefetivar a denúncia.A percepção de profissionais doJuizado da Violência Domésticae Familiar sobre a Lei Maria daPenha em Mossoró-RNA Lei Maria da Penha configuraa violência contra a mulher comoqualquer “ação ou omissão baseadano gênero que lhe cause morte, lesão,sofrimento físico, sexual ou psicológicoe dano moral ou patrimonial”,conforme o artigo 5.º. Além de relataras relações pessoais independentesde orientação sexual e também asformas de violação dos seus direitoshumanos, percebemos essaconcepção no discurso do juiz do


85JVDFM de Mossoró ao perguntamos oque é violência contra a mulher:É qualquer ação ou omissão quepraticada contra alguém do sexofeminino cause um dano moral,patrimonial, sexo, psicológico [...]esses tipos de violência que eu faleiantes, baseada em uma relação depoder, discriminação, preconceito [...]nessa estrutura patriarcal que nóstemos em nossa cidade, isso éviolência de gênero contra a mulher.(Entrevista com o juiz do JVDFM).O entrevistado tem umconhecimento profundo sobre violênciacontra a mulher – os tipos de violência,seus determinantes e a Lei Maria daPenha, Lei n.º 11.340/06. Lei que criamecanismos para coibir e prevenir aviolência contra a mulher nos termosdo inciso 8.º do artigo 226 daConstituição Federal, da Convençãosobre a Eliminação de todas asFormas de Violência contra a Mulher,da Convenção Interamericana paraPrevenir, Punir e Erradicar a Violênciacontra a Mulher, conforme o artigo 1.ºda referida lei.Nessesentido,compreendemos, com base nessesinstrumentos legais, que o Estado tema responsabilidade com as mulheresem situação de violência, de prevenir,proteger as mulheres e punir seuagressor. A respeito disso, apromotora de Justiça do JVDFM deMossoró afirma:A violência contra a mulher é todo ogênero que existe de violentar umamulher. Inclusive, o homem hoje podeser sujeito passivo da violênciadoméstica. Pode existir a violência atéde um filho (a) contra a mãe. O gênerode violentar uma mulher que esteja noseu âmbito familiar, seja decoabitação, seja de residir realmentefixo, seja simultaneamente,circunstancialmente se encontre,decisões já foram tomadas, e era oque eu e Renato (Juiz do JEVDFM)vínhamos fazendo. Violência contra amulher é todo o gênero que aconteceem que a mulher é sujeito passivo dequalquer ato de violência, quando diza lei de dano, de lesão, de ameaça, depatrimonial. Inclusive, filhos que furtama mãe, pelo direito penal, não sãoviolências enquanto a violênciadoméstica, o tipo penal da violênciapreocupa-se com isso [...]. (Promotorade justiça do JVDFM).Ficou claro nessa entrevista quea promotora de justiça tem umconhecimento profundo sobre aviolência contra a mulher, pois elaabordou pontos que estão previstos naLei n.º 11.340/06 conforme seu artigo7.º, bem como acrescentando novosfatos quando expõe que não só ohomem pode ser sujeito ativo daviolência doméstica, em virtude dessasviolências serem executadas combase no gênero, mas e também podeser de um filho (a) ou, então aocontrário. Esse foi um fato novo. Apromotora acrescentou informaçõescom relação a essas decisõesrecentes do Supremo Tribunal Federale outros tribunais, uma vez que asmulheres podem ser sujeitos ativos da


86violência, a exemplo nos casos emque as mães agridem as filhas, vistoque esses casos estão sendoencaminhados pelos ConselhosTutelares, DEAM para o JVDFM.Podemos visualizar essa ideia em umtrecho da fala em uma das entrevistas:[...] alguns esclarecimentos, que eunão poderia bater na minha filha. Eudisse a ele que já que eu não poderiabater, ou eu batia nela agora ouquando ela ficar mais velha, quem vaibater nela é a polícia. (Entrevistada 6– JVDFM).Tivemos a oportunidade deassistir a algumas audiências erealmente esses casos estão sendojulgados no JVDFM. Tais como mãeque bate na filha, homem que bate nocarro da mulher no trânsito, entreoutros. Isso nos instiga a refletir sobreo fato de que a violência contra amulher tem como base a desigualdadede gênero e são julgados no JVDFM; eesses outros casos de violência quetambém estão sendo encaminhadosao JVDFM eram para ser julgados najustiça comum, mas, pelo fato de oJVDFM ter maior rapidez e eficiênciana resolução dos casos, estes tambémestão sendo julgados no Juizado.Para o juiz do Juizado deViolência Doméstica e Familiar contraa Mulher não existe discriminação. Deacordo com a lei, independe se forhomem ou mulher o autor daquelainfração, crime ou contravenção,desde que seja praticado contra outramulher e tenha sua base no gênero.Evidenciamos essa afirmação em umtrecho da sua fala:Primeiro que no juizado não hádiscriminação, na lei se é homem oumulher o autor daquela infração, crimeou contravenção, conquanto que sejafeito contra outra mulher baseada nogênero. A mulher pode assumir dentroda sociedade um papel masculino epreconceituoso. Acabamos de receberdiversos casos que sãoexclusivamente de violência contra amulher praticada ou pelo filho, ou pelafilha, às vezes até pelo marido, quenão são violência de gênero. Como oJVDFM acaba dando uma vazão, umaresposta mais rápida, acabamosaceitando o que não deveria ser. Ocorreto é que esses casos específicosfossem para a justiça comum. (Juiz doJVDFM).Salientamos a importância deentender a diferenciação entre asterminologias da violência de gênero eviolência contra a mulher, mesmo queno atual momento esta esteja sendojulgada no JVDFM. A violência degênero é expressa pela desigualdadeentre homens e mulheres, uma vezque o homem é superior à mulher emnossa sociedade, e tendo como basede sustentação, o sistema patriarcalcapitalista,o qual mantém essadesigualdade oprimindo e explorandoas mulheres.


87A Lei Maria da Penha traz emseu conteúdo mecanismos deaplicação que permitem maiorsegurança às mulheres para tercondições de denunciar e formalizar asagressões ou qualquer outro tipo deviolência praticada contra elas. Porém,vale salientar que a erradicação daviolência contra a mulher não se limitaa tornar mais severas as medidaspenais contra os agressores. A LeiMaria da Penha também enfoca eestabelece medidas de assistênciasocial como a inclusão da mulher emsituação de risco no cadastro deprogramas assistenciais dos governosfederal, estadual e municipal,conforme seu artigo 8.º, inciso IX.Por outro lado, analisamos quea Lei Maria da Penha contribui para oenfrentamento da violência contra amulher por criar esses mecanismospara coibir e combater essa forma deviolência. Ao perguntamos ao juiz se alei contribuiu para o enfrentamentodessa violência, obtivemos a seguinteinformação:Seguramente, só o fato da existênciada lei, ainda que não se aplicasse todoo mecanismo que tem nela. Contribuiuno sentido da discussão que elapossibilitou na sociedade; só colocarna agenda do dia a questão do gênerofeminino, a questão da discriminaçãocontra a mulher [...] faz da Lei Mariada Penha algo positivo. Não só isso,nós temos hoje juizadosespecializados, temos um tratamentodiferenciado, temos a DEAM [...]. Umparalelo das DEAM e o JVDFM; antesde 1985, nós não tínhamos DEAM. Aprimeira surgiu em 1985, os juizadosou varas surgiram em 2006. (Juiz doJVDFM).Assim, comprovamos na falado juiz que a Lei n.º 11.340/06contribui para o enfrentamento daviolência contra a mulher no municípiode Mossoró. Acrescentamos aimportância de se estar discutindo nasociedade a violência praticada contraesse segmento, a questão de gênero,a discriminação contra a mulher, etc.Somado a isso, a conquista de termosno município o Juizado de ViolênciaDoméstica e Familiar contra a Mulher,implantado em junho de 2009.Reiteramos que o Juizado não temsede própria, funciona em um localcedido pela Escola de Magistratura doRio Grande do Norte (Esmarn), nãotem equipe multidisciplinar, o que tornadifícil a aplicação da Lei Maria daPenha na cidade de Mossoró.Atribuímos isso ao fato de o Estado seesquivar de suas obrigações noenfrentamento da violência contra amulher. Antes do JVDFM, os casos deviolência eram encaminhados à 5.ªVara Criminal, que tratava também doscrimes de tráfico de drogas. Aoperguntarmos à promotora de Justiçadesse Juizado, ela respondeu:


88Certamente, mas vai contribuir aindaquando existirem as casas de apoio.Elas hoje enfrentam por saberem quetem punição, acima de tudo, mesmochorando, como eu vejo muitas mães,nem tanto das mulheres em relação aomarido; mas as mães, que sabem que,por mais que elas chorem e vãodenunciar os filhos, sabem que vaicaber uma cadeia para eles, e vão tirareles e diminuir pelo menos por certotempo ou vai segurar eles, porque ocrack é muito difícil de sair [...].(Promotora de justiça do JVDFM).Notamos que a promotora deJustiça em sua fala confirma que a Lein.º 11.340/06 contribuiu para oenfrentamento da violência contra amulher. Ressaltou também a certezada punição dos agressores, uma vezque, antes da lei, os crimes deviolência eram julgados pela Lei n.º9.099/95, e as mulheres tinham asensação de impunidade pelo fato deos agressores não serem presos,somente pagarem penas pecuniárias,isto é, cestas básicas ou prestação deserviços à comunidade.Outro ponto que merece seranalisado é em relação às drogas, poismuitas mulheres, como a promotora deJustiça salientou, sofrem violência pelofato de o agressor estar drogado. Noentanto, a verdade é que a drogapotencializa a agressividade, mas nãoé sua causa. Embora um grandenúmero de mulheres atribua à drogaou à bebida o comportamento violentode seu parceiro, nem sempre elesestão alcoolizados ou drogados naocasião dos desentendimentos,conforme pesquisa realizada porSaffioti e Almeida (1995) e Bandeira(1999).O juiz relata em sua entrevista afalta de articulação das três esferas degoverno, uma vez que a Lei n.º11.340/06 é um mecanismo decoibição e combate à violência contraa mulher que está entre as questõesde segurança pública; assim, é deresponsabilidade das três esferas degoverno, conforme seu artigo 8.ºcitado anteriormente. O entrevistadodestaca que, somente com o apoiodessas três esferas direcionadas paraa erradicação da violência contra amulher, é que obteremos resultadossatisfatórios para a efetivação da lei.Na cidade de Mossoró, existemdiversos limites para a aplicação daLei Maria da Penha. Segundo dadosda pesquisa, 4 para que realmente sejaefetivada, a Lei Maria da Penha4 De acordo com os resultados da pesquisa: apercepção das mulheres em situação deviolência acerca da implementação da LeiMaria da Penha em Mossoró-RN, realizadaem 2008-2009 pelo Núcleo de Estudos sobrea Mulher (NEM) da Universidade do estadodo Rio Grande do Norte (UERN), não existeem Mossoró uma rede integrada de serviçosde proteção às mulheres em situação deviolência.


89demanda um conjunto de políticaspúblicas nas áreas de segurança,saúde, habitação, assistência social,entre outras, que contribuam paraatender aos direitos e necessidadesdas mulheres em situação deviolência. Assim, no cenáriocontemporâneo de retração do Estadonos investimentos sociais, a Lei Mariada Penha enfrenta uma série dedesafios para sair do papel e se tornaruma realidade na vida de milhares demulheres.Considerações FinaisPesquisar sobre a percepçãodas mulheres em situação de violênciae de profissionais do Juizado deViolência Doméstica e Familiar contraa Mulher acerca da aplicação da LeiMaria da Penha em Mossoró-RN nosproporcionou perceber quais osmecanismos, as expectativas, oslimites e possibilidades para aplicaçãoda referida lei.Por meio da pesquisa,constatamos que a violência contra amulher é fruto das relações sociais degênero que trata de forma desigualhomens e mulheres e do sistemapatriarcal que garante a dominaçãoexploraçãodo gênero feminino pelomasculino, o que tem naturalizado ainferioridade feminina e os atos deviolência praticada contra as mulheres.Para entendermos a violênciacontra a mulher e a naturalização daatribuição de papéis diferentes para ossexos, temos como base as categoriasrelações sociais de gênero epatriarcado, por intermédio dasconcepções de Joan Scott e HeleiethSaffioti.A teoria de Scott trabalha asrelações sociais de gênero por meiode quatro dimensões inter-relacionais:simbólica, normativa, organizacional esubjetiva e coloca o gênero no centrodas relações de poder. A autora nãotrabalha com o conceito depatriarcado, o que consideramos umlimite para compreensão da violênciacontra a mulher.Compreendemos que opatriarcado como sistema dedominação-exploração do homemsobre a mulher ainda é bastantepresente em nossa sociedade, poismesmo depois de anos de luta domovimento feminista e de inúmerasconquistas das mulheres, a sociedadeatual continua com a concepçãomachista-patriarcal de que a mulher épropriedade do homem.Saffioti utiliza a noção de “nó”analítico, compreendendo aconcepção da dominação/opressão


90das mulheres por meio da articulaçãodas categorias gênero, raça/etnia eclasse, estando o poder imbricadonessa relação.Abordamos também asignificativa contribuição que omovimento feminista tem dado aoenfrentamento da problemática daviolência contra a mulher, tornando-aum problema de ordem pública, quenecessita de políticas públicas. Porintermédio das lutas do referidomovimento, tivemos a criação dosSOS Mulher e das DEAMs, formaspioneiras de enfrentamento à violênciacontra a mulher, mas que nãoconseguiram inibir a prática dessaviolência. Vale ressaltar, ainda, que aLei Maria da Penha também foi frutodas reivindicações desse movimento.A plena efetivação da Lei Mariada Penha ainda demanda a superaçãode muitos limites para suamaterialização. Em relação àsmulheres, observamos a falta deconhecimento dos seus direitos,incluindo os previstos na Lei n.º11.340/06, e não sabem a quemprocurar para que esses sejamgarantidos. Nessa realidade notamosas mulheres conformadas com essequadro atual de negação dos seusdireitos sociais, sem perspectiva demudanças. Fato esse que se agravacom a falta de equipe multidisciplinar,profissionais sensibilizados ecapacitados para atenderem eorientarem as mulheres em situaçãode violência acerca dos seus direitos.Em relação a profissionais,percebemos a falta de equipemultidisciplinar, Promotoria daViolência Doméstica, capacitação paraprofissionais e outros, para quetenham condição de desempenhar umtrabalho de melhor qualidade.A Lei Maria da Penha prevê emseu conteúdo diversas inovações,como as medidas protetivas deurgência e políticas públicas nas áreasde saúde, segurança e assistênciasocial, que visam combater e prevenira violência contra a mulher, bem comoproteger a mulher que se encontranessa situação. Porém, a realidadelegal se distancia muito da fática, poisem Mossoró, assim como em todo opaís, existe um grande descaso dasociedade e dos poderes públicos comesse fenômeno, e consequentementeas leis encontram barreiras para suaexecução diante da ausência depolíticas públicas ou precariedadedestas.Outro ponto que observamosconsiste na aplicação de penas nãorestritivas de liberdade, punindo oagressor pelo crime que cometeu, fato


91esse que não ocorria com a aplicaçãoda Lei n.º 9.099/95, bem como aobrigação dos agressores decomparecerem aos centros deeducação e de reabilitação.Não contamos com uma redeintegrada de serviços voltados aoatendimento das mulheres, conforme aLei Maria da Penha, o que limita aaplicação da lei e a erradicação daviolência contra a mulher. EmMossoró, temos disponível apenasuma DEAM, JVDFM, cinco Centros deReferência da Assistência Social(CRAS), O Centro de ReferênciaEspecializado da Assistência Social(CREAS), O Centro de ReferênciaEspecializado da Assistência Social daMulher (CREAS-Mulher), oAmbulatório Materno Infantil (AMI), OConselho Municipal dos Direitos daMulher (Comdim), Núcleo de Estudossobre a Mulher Simone de Beauvoir(NEM), Grupo Mulheres em ação,Centro Feminista 8 de Março (CF8),Assistência jurídica gratuita naspráticas dos núcleos universitários daUNP, UERN, Mater Christi, paraprestar um serviço de qualidade paraas mulheres. Não temos casa-abrigo,Defensoria Pública, equipemultidisciplinar e outros; igualmentenão há como determinar a participaçãodos agressores nos centros deeducação e de reabilitação, porquenão existem na cidade de Mossoró.Nesse sentido, a aplicação daLei Maria da Penha está sendoresumida à aplicação das medidasprotetivas de urgência pelainexistência de alguns serviços deproteção para as mulheres emsituação de violência.Nesse contexto, refletimos emrelação ao enfrentamento da violênciacontra a mulher e à aplicação da LeiMaria da Penha diante de uma lógicaperversa em que o Estado não temnenhuma responsabilidade nocombate às expressões da questãosocial. Percebemos que, para essarealidade ser efetivada, a Lei Maria daPenha necessita de um conjunto depolíticas públicas nas áreas desegurança, saúde, habitação,assistência social, entre outras, quecontribuam para atender aos direitos enecessidades das mulheres emsituação de violência. Observamos naatual situação que cada vez mais oEstado diminui os investimentossociais. Por conseguinte, a Lei Mariada Penha passa por uma série dedificuldades para ser realmenteefetivada na vida das mulheres.Constatamos todos os dias aperda de diversos direitos, dentreesses, os conquistados com muita luta


92pelas mulheres, pois estamos vivendoem uma época em que as lutas dosmovimentos sociais são criminalizadospelo Estado e pelas classesdominantes. Podemos constatar issoquando abordamos o desmonte que oEstado e o sistema capitalista vêm, pormeio de estímulos à “onguização”,provocando nos movimentos sociais.Assim, vários desses movimentos,dentre os quais destacamos omovimento feminista, vêm perdendoseu caráter combativo ao setransformarem em ONG, uma vez quemuitas delas, diferentemente dosmovimentos sociais, não criticam ogoverno, pois dependem de seufinanciamento para se manter. Essarealidade traz graves repercussõesnas lutas das mulheres, pois no atualcontexto de desmonte dos direitossociais, das ameaças postas à LeiMaria da Penha e do aumento donúmero de casos de violência contra amulher, tal movimento enfrenta váriosdesafios para se efetivar suasbandeiras históricas, dentre elas o fimdo sistema capitalista-patriarcal e aconstrução da emancipação humanadas mulheres.Nessa perspectiva, há anecessidade de que o movimentofeminista retome sua atuação nocenário atual para contribuir cada vezmais na formação política dasmulheres, direcionando-as na buscada garantia de seus direitos eincentivando-as na reivindicaçãodesses.Almejamos que os resultadosda pesquisa possam ser aproveitadosna erradicação da violência contra amulher na cidade de Mossoró, assimcomo esses dados sejam divulgadosou acessados por o maior númeropossível de mulheres.Portanto, é importantereivindicar do Estado mais políticaspúblicas, assim como a capacitação deprofissionais que atuam nessesserviços e investimentos em equipemultidisciplinar, uma vez que essaequipe é muito relevante para oatendimento das mulheres.ReferênciasAZEVEDO, Maria Amélia. Mulheresespancadas: violência denunciada.São Paulo: Cortez, 1985.BRASIL. Lei Federal n.º 11.340/2006,de 7 de agosto de 2006. Lei Maria daPenha. Cria mecanismos para coibir aviolência doméstica e familiar contra amulher, nos termos do § 8 o do art. 226da Constituição Federal, daConvenção sobre a Eliminação deTodas as Formas de Discriminaçãocontra as Mulheres e da ConvençãoInteramericana para Prevenir, Punir eErradicar a Violência contra a Mulher;dispõe sobre a criação dos Juizados


93de Violência Doméstica e Familiarcontra a Mulher; altera o Código deProcesso Penal, o Código Penal e aLei de Execução Penal, e dá outrasprovidências. Diário Oficial [da]República Federativa do Brasil, PoderExecutivo. Brasília, DF, 8 ago. 2006.Entrada em vigor em 22 de setembrode 2006.IAMAMOTO, Marilda Vilela. O serviçosocial na contemporaneidade: trabalhoe formação profissional. 9. ed. SãoPaulo: Cortez, 2005.Betânia Ávila. Recife: SOS Corpo,1990.SUÁREZ, M.; BANDEIRA, L. (Ed.).Violência, gênero e crime no DistritoFederal. Brasília, DF: Paralelo 15,1999.TELES, Maria Amélia de; MELO,Mônica de. O que é violência contra amulher. São Paulo: Brasiliense, 2002.(Coleção Primeiros Passos, 314).IZUMINO, Wânia Pazinato. Justiça eviolência contra a mulher: o papel dosistema judiciário na solução dosconflitos de gênero. São Paulo:Annablume; Fapesp, 1998.MÉSZAROS, Istvan. A educação paraalém do capital. São Paulo: Boitempo,2005.QUEIROZ, Fernanda Marques de;LOPES, Ana Paula; SILVA, Rita deCássia da; SILVA, Rita Wigna deSouza; SANTOS, Rustânia Nogueirados. A percepção das mulheres emsituação de violência acerca daimplantação da Lei Maria da Penha emMossoró-RN. Relatório final daPesquisa de Iniciação Científica(PIBIC/CNPq). Mossoró, 2009.SAFFIOTI, Heleieth I. B. Gêneropatriarcado e violência. São Paulo:Fundação Perseu Abramo, 2004.(Coleção Brasil Urgente).______; ALMEIDA, Suely S. de.Violência de gênero: poder eimpotência. Rio deJaneiro: Revonter, 1995.SCOTT, Joan. Gênero: uma categoriaútil para análise histórica. Tradução:Christiane Rufino Dabat e Maria


94Ivanilda Figueiredo ∗∗Há dois polos equidistantes nadefinição do direito fundamental aoacesso à justiça (CAPPELLETTI;GARTH, 1992): 1 um, se conecta a umconceito substancial de justiça; 2 outropende para o lado formal e sedireciona ao acesso ao Judiciário emsuas diversas formas. Entre esses doispolos, há uma miríade de visões quepodem ser catalogadas.Como estratégia de trabalho(necessária para operacionalizar osconceitos articulados e extrairdimensões observáveis), optamos poradotar uma concepção de acesso à∗∗Mestre (UFPE), doutora (PUC-Rio) emDireito e pesquisadora do Ibase. Adissertação versou sobre a realização dedireitos fundamentais sociais; a tese, sobre oacesso a direitos fundamentais por gruposcredores desses direitos na Índia, Brasil eÁfrica do Sul, a qual contou com dados dapesquisa que coordenou com financiamentoda FORD e do Iuperj.1 Cappelletti e Garth (1992, p. 12) assumemque acesso à justiça é o direito humano maisimportante para um moderno e igualitáriosistema judicial que pretende garantir e nãosó proclamar direitos.2“A noção de justiça sugere a todos,inevitavelmente, a ideia de certa igualdade.Desde Platão e Aristóteles, passando porSão Tomás, até os juristas, moralistas efilósofos contemporâneos, todos estão deacordo sobre esse ponto. A ideia de justiçaconsiste numa certa aplicação da ideia deigualdade.” (PERELMAN, 2000, p. 1).justiça ligada à ideia de acesso aosistema de justiça. Essa concepçãobusca conciliar as ideias em torno doacesso ao Judiciário como acesso àjustiça, mas vai além ao apreciar apermanência do Direito (e do atorsocial) no sistema em sua busca porjustiça. Assim, essa concepção afastasede um dos polos em que a questãopode ser vista (acesso formal),caminhando para o outro lado(conceito de justiça), analisando atrilha deixada pelas demandas para,enfim, contribuir com a discussão maissubstancial acerca do tema.Diferentemente da maior partedos direitos fundamentais que têmenunciados similares nas maisdiversas normas jurídicas nas quais sefazem presentes, o acesso à justiçaaparece em cada documento com umaroupagem diferente. “Implícito noestado de direito, que é a pedraangular de toda democracia moderna,está o princípio da igualdade deacesso à justiça.” (Tradução livre). 33 No original: “Access to justice has shiftedfrom a moral imperative to a legal right, underthe ambit of international Law, constitutionallaw, and national laws. Implicit in the rule oflaw, which is the cornerstone of every


95Como assegura Humberto Ávila(2004), as normas não são osdispositivos (os textos legais), e sim osentido construído a partir deles. Épossível existir um dispositivo semnorma, bem como um texto do qual seextraíam inúmeras normas. O acessoà justiça se enquadra exatamentenessa multipluralidade. Portanto, suainterpretação exige um esforçointerpretativo maior. O exemplo dasCartas Constitucionais do IBAS ébastante ilustrativo. 4Na Constituição indiana, que ébastante prolixa, encontra-se oenunciado normativo que mais seaproxima de uma concepção “direta”de acesso à justiça ao determinar queo Estado deve assegurar a operaçãode um sistema jurídico que promova ajustiça com igual oportunidade paratodos e prover assistência jurídicagratuita por meio de leis e outrosesquemas que assegurem que nãoserá negada a oportunidade de seacessar a justiça a qualquer cidadão ecidadã por motivos econômicos ououtras deficiências (art. 139A, cf.APÊNDICE).modern democracy, is the principle of equalaccess to justice.” (DIAS, 2009, p. 3).4 Utilizei esses exemplos porque o estudodesses três países está na base dos meustrabalhos. Cf. especialmente Figueiredo(2010).No Brasil, a expressão acesso àjustiça aparece em três ocasiões nasua Constituição, quando se trata dapossibilidade de descentralização dostribunais regionais federais, regionaisdo trabalho e de justiça “a fim deassegurar o pleno acesso dojurisdicionado à justiça em todas asfases do processo” (art. 107, § 3.º; art.115, § 2.º; art. 125 § 6.º). O direitofundamental ao acesso à justiça édeduzido de três incisos do artigo 5.ºque versam sobre o acesso igualitárioao Judiciário, assistência jurídicagratuita e a celeridade processual (art.5.º, XXXV, LXXIV, LXXVIII, cf.APÊNDICE).Na Constituição sul-africana, odireito ao acesso à justiça é inferido daRule 17, que sob o tema sucintamenteverbaliza o direito de todosapresentarem petições e a assistênciajurídica sob as expensas do Estado do35 (3) (g) − cf. APÊNDICE. Nele háreferência à assistência jurídica a serprestada às pessoas presas ouacusadas. A interpretação dessaexpressão acusada tem-se tornadomais abrangente para assim englobaros processos cíveis (LEGAL AIDBOARD, 2008, p. 6).A dificuldade de se enquadrar odireito fundamental ao acesso àjustiça, especificando seus


96componentes, perpassa os textoslegais e se reapresenta nasconstruções teóricas.Cappelletti e Garth (2002, p. 15-29) formaram na década de 1970 umgrupo de estudos denominado deProjeto de Florença para investigar ofuncionamento do acesso à justiça emdiversos países. Por meio deleelaboraram um diagnóstico no qualapresentavam os principais óbicespara a efetivação do acesso: a) valordas custas judiciais; b) valor doshonorários advocatícios e custosderivados da sucumbência; c) aspequenas causas, se não foremtratadas diferentemente, envolvemmais riscos financeiros que asgrandes; d) longa duração doprocesso; e) aptidão para reconhecerum direito e propor uma ação em suadefesa; f) indisposição psicológica derecorrer a um processo judicialconsiderado caro, custoso,complicado, etc.; g) facilidade delitigantes habituais lidarem com osistema (empresas por exemplo) emoposição aos litigantes eventuais(consumidores); h) falta de interesseativo para a defesa dos direitosdifusos.Os autores percebem trêsestágios, mediantes os quais, épossível se galgar o acesso à justiça:assistência legal gratuita, proteção dosinteresses difusos e abordagem deacesso à justiça − justiça informal,reformas legais (CAPPELLETTI;GARTH, 2002, p. 31 et seq.).É preciso observar, comoaponta Eliane Junqueira (1996, p. 2),que o Brasil não passou pelasquestões sociolegais que levaram osautores a definirem as três ondas. 5 Éverdade. A discussão apresentada poreles foi suscitada no bojo dos debatessobre o estado social que o Brasil àépoca estava longe de cogitarimplantar.Ao comentar o processo deinformalização da justiça, ElianeJunqueira ressalva que, com ademocratização, a estratégia demodernização do Judiciário foicapitaneada pelo Executivo e voltou-seinicialmente para a informalização dajustiça com a criação dos juizadosespeciais. 6 Esses “[...] individualizam oconflito, não cabem demandascoletivas nestas esferas, portanto,5 O sistema de acesso à justiça definido porCappelletti e Garth é tido como uma respostajudicial aos anseios e demandas geradospelo Welfare.6 Essa tendência dilatou-se temporalmente;dezesseis anos após a Constituição, aReforma do Judiciário foi capitaneada peloExecutivo por meio dos estudos diagnósticose das propostas de modificaçõesconstitucionais e legislativas (BRASIL, 2007).


97outra faceta dessa reforma foi amanutenção (diria até ampliação) deuma cultura jurídica de matriz liberal”(JUNQUEIRA, 1994, p. 96).Ela destaca ainda que essa nãoera a reivindicação nem da Ordem dosAdvogados do Brasil nem dosmovimentos sociais, os quaisadvogavam pela ampliação dasdemandas coletivas e a recuperação“da autonomia e da independência doPoder Judiciário castradas durante operíodo do autoritarismo militar”(JUNQUEIRA, 1994, p. 96. cf.SANTOS, 2009).Além disso, não se podeesquecer que o direito é um campofértil de atuação. A segurança jurídicanão propicia um ambiente de interesseapenas para os cidadãos e cidadãs emsuas demandas, mas também para asempresas, o capital especulativo e osgiros de mercado. Não foi à toa que,afora essa ebulição interna, o Brasilsofreu a pressão de reformas judiciaisencetadas pelo Banco Mundial emtoda a América Latina que tem comosustentáculo: “criar um meio adequadopara o setor privado, em particularpara o investimento estrangeiro, efortalecer a democracia liberal, pormeio de um Judiciário forte eautônomo.” (DOMINGUES, 2009, p.62).Domingues avalia que o acessoà justiça, especialmente da populaçãocom déficit de acesso a direitos, fazparte dessa agenda apenassecundariamente, sendo uma forma detorná-la mais palatável (DOMINGUES,2009, p. 62-65).Boaventura Santos realça,ainda, a importância dada à celeridadenessas reformas justamente paragarantir a resposta rápida no mundodos negócios. Como ele mesmoafirma: a celeridade em si não é algoruim. Pelo contrário, o direito à rapidezprocessual é fundamental, o que podeser decisivo para a garantia dosdireitos mais elementares doscidadãos. No entanto, uma justiçacidadã não se realiza apenas com umrápido desenrolar processual(SANTOS, 2007, p. 23-24).Inúmeros movimentosinfluenciaram as reformas que vêmsendo desenvolvidas nas últimasdécadas. Tendo-se em conta oobjetivo deste artigo, identificamos asprincipais:a) as pesquisas empíricas comos profissionais do setorindicavam a ineficiência doserviço, a burocracia, a falta decumprimento de prazos, a máaparelhagem e o déficit derecursos humanos como os


987principais óbices ao acesso àjustiça (JUNQUEIRA, 1994, p.95);b) os debates europeus e norteamericanosem torno do acessoà justiça, especialmente, a osproblemas apresentados noProjeto de Florença porCappelletti e Garth. Os autoresestudaram os sistemas dejustiça de inúmeros países e daíapresentaram conclusões sobreos principais impedimentos aoacesso e três movimentos, 7pelos quais identificam apossibilidade de se prover umacesso mais efetivo;c) as reformas judiciaisencetadas pelo Banco Mundialem toda a América Latina;d) a ampla atenção concedidapela Constituição aos direitosfundamentais, as garantiasprocessuais e institucionaistendentes a realizá-los;e) os investimentosdirecionados à estruturação doMinistério Público e daDefensoria Pública e aAssistência legal gratuita, proteção dosinteresses difusos e abordagem de acesso àjustiça − justiça informal, reformas legais(CAPPELLETTI; GARTH, 2002, p. 31 etseq.).demanda crescente perante oSupremo Tribunal Federal;f) a adesão do Brasil à maiorparte dos TratadosInternacionais de DireitosHumanos e aos órgãos depromoção, monitoramento eproteção desses direitos,especialmente, a jurisdição doSistema Interamericano deDefesa dos Direitos Humanos.g) o boom da sociedade civilorganizada com a criação deorganizações, fundações emovimentos para areivindicação de direitos(NEDER, 1996, p. 3 et seq.).Visualizamos esses movimentosem dois grandes vértices emcomunicação etensão constantes. Um adere ao“modelo da legitimação pelaperformance” (itens 1 a 3) 8 e o outro8 A prof.ª Eliane Junqueira faz essa análise emrelação ao processo de informalizaçãocapitaneado pela criação dos juizadosespeciais. Cremos que a observação sejaválida para descrever sucintamente esseprimeiro vértice: “O processo deinformalização da justiça no Brasil traduzia aestratégia do Estado brasileiro de substituir omodelo da legitimação pela performance,esgotado com o fracasso do ‘milagreeconômico’ da década de setenta, por ummodelo de legitimação pelo procedimento,com vistas a modernizar institucionalmente opaís. A partir do diagnóstico de que asrelações entre o Estado e a sociedade eramobstaculizadas pela burocracia queimpregnava o quotidiano de nossasinstituições, desburocratização e


99ao modelo de defesa dos direitosfundamentais (itens 4 a 7). Essatensão não significa necessariamenteoposição.Por óbvio, um sistema de justiçamais bem aparelhado e mais célerepode contribuir para a realização dedireitos, e o respeito aos direitosfundamentais deve beneficiar todas asclasses. Trata-se de uma via de mãodupla, mas uma via das maisperigosas, nas quais o movimentomuito fluído para um dos lados podeobstar a locomoção do outro. Umsistema de justiça eficiente pode serextremamente elitista, e um sistema dejustiça ativo voltado para a promoçãoda justiça social e dos direitosfundamentais pode ser ineficiente eperder-se dentro das própriasestruturas.Seja pela materialização dosmovimentos defendidos por Cappellettie Garth (2002); seja pelas normasconstitucionais, ou mesmo aspropostas capitaneadas pelo BancoMundial. A perspectiva da “adequadainformalização transformaram-se na bandeiraestatal do início da década de oitenta. Ainformalização do Judiciário representou,portanto, uma estratégia de modernização doPoder Judiciário, empreendida dentro desteprojeto de legitimação pelo procedimento,em que cabia ao Poder Executivo acondução do processo de modernização.”(JUNQUEIRA, 1994, p. 13).oferta” é prevalente em solo brasileiro.Ou seja, há um foco direcionado paraa criação de estruturas internacionaisem normativas possibilitadoras do usodo sistema de justiça.Ainda que exista a preocupaçãocom a justiça gratuita, é precisoconsiderar que as mesmas regras dojogo claras e previamente dispostassão necessárias, mas não asseguramigualdade de armas quando oscontendedores estão em situação deextrema disparidade. Para seassegurar a equivalência, é precisoexplorar questões sociais, econômicase culturais muito mais amplas(SANTOS, 1996, p. 106).Kim Economides, ao se propor acontinuar o debate proposto porCappelletti e Garth, aponta anecessidade de uma quarta onda naqual se deve olhar para aqueles queprestam a justiça; pensar sobre oconhecimento jurídico, o ensinojurídico e o acesso a posiçõesestratégicas no sistema de justiça(ECONOMIDES, 1999, p. 63). Caberazão ao autor uma discussãoprofunda sobre como o direito éensinado nas faculdades e como osistema de justiça é formado, éessencial para se entender seufuncionamento e propor mudanças(MACHADO, 2009).


100Boaventura de Sousa Santos vaialém e destaca a necessidade de seconsiderar não apenas a educaçãoformal, 9 mas também açõeseducativas nos meios de comunicaçãoe de trabalho destinadas a gerar odespertar de uma consciência crítica.Sua premissa se baseia justamente nofato de que obstáculossocioeconômicos não se superamapenas com a oferta de instituições(SANTOS, 2007, p. 177).Pessoas negras na África do Sul,à época do apartheid, poderiam ter aseu lado grandes advogados,organizações não governamentaiscombativas, mas não tinham acesso àjustiça. Não se trata apenas de poderreceber uma decisão do Judiciário,mas auferir uma resposta respeitadorade direitos, que não pratique ouratifique discriminações arbitrárias.Afirma-se que não era sequer umaquestão de apego exagerado à normapositivada; mesmo nos casos em que9 Cappelletti e Garth (2002) problematizamaspectos psicológicos entres os óbices parao acesso, mas não incorporamverdadeiramente esse tema nas ondas parao acesso à justiça. Parece que isso não sedá por descaso, mas simplesmente porqueas três ondas são constatações, e nãoprevisões. O Projeto de Florença, em umaanálise comparativa, observou a existênciaem diferentes graus e sob diversosparâmetros das três ondas. Com o tempo,elas foram sendo incorporadas noutrossistemas e sendo referenciadas como liçõesapreendidas da obra desses autores, o queas fez parecer previsões.a norma poderia ser usada em favorde uma pessoa negra, o Judiciárioatuava referendando as pioresviolações de direitos praticadas peloapartheid. “A negação do acesso àscortes era também realizada por meiodas assim chamadas ouster clauses,que pretendiam colocar as decisões doexecutivo sobre segurança ediscriminação racial fora da revisãodas cortes.” (Tradução livre). 10Na Índia, até hoje as pessoastidas como dalits temem as instituiçõespoliciais e o Judiciário de primeirograu, pois estes permanecem com aaura de instituições meramenterepressivas. Ainda é comum umapessoa denominada de dalit tentardenunciar uma violação de direitos, eno curso da investigação ou doprocesso judicial, ser retirada daposição de vítima para figurar na deagressor. Outra manobra jurídicacomum é encontrar motivos para nãoenquadrar uma pessoa denunciadapor crimes ou ofensas a pessoas dalitsna Scheduled Castes And Scheduled10 No original: “Denial of Access to the courtswas also accomplished by means of the socalledouster clauses intend to placeexecutive decisions relating to security andracial discrimination behind the review of thecourts.” (DEVENISH, 1999, p. 485). A ousterclauses é uma regra utilizada no direitoinglês e sul-africano que exclui as normassob seu manto da revisão judicial.


101Tribes (Prevention of Atrocities)Act/1989, e então não julgá-la combase em nenhuma outra norma. Issoainda ocorre em crimes graves como oestupro de uma menina de 11 anosque, por força dessa manobra jurídica,restou impune. 11No Brasil, a situação não é tãodiversa quanto gostaríamos deesperar. Os indígenas brasileiros aindatêm direitos de propriedadediuturnamente negados e processoscujo desenrolar demora mais de duasdécadas para receber uma respostajudicial (SANTOS, 2007, p. 45). Napesquisa de 2006 premiada pelo IPEA,Ivan Ribeiro (2006, p. 2) afirma que os“juízes favorecem a parte maispoderosa. Uma parte com poder11 “A polícia persiste criando obstáculos aoacesso à justiça dos grupos, quer por recusade registro de casos, quer por pressionar asvítimas em acordos negociados com osautores mais inventivos. No caso de RunchiMahara, uma menina de 11 anos, dalit, quefoi estuprada e assassinada em setembro de2009, apesar das evidências fortes contra osuspeito, a polícia liberou o referido suspeitoe se recusou a registrar um caso ou iniciaruma investigação. "No original: The policehave been creating obstacles to the accessto justice of those groups either by refusing toregister cases or by pressuring victims intonegotiated settlements with more resourcefulperpetrators. In the case of Runchi Mahara,an 11-year-old Dalit girl who was raped andmurdered in September 2009, despite strongevidence against the suspect, the policereleased the suspect, refused to register acase or launch an investigation.” AHRC NewWeekly Digest de 27 de maio de 2010.Disponível em: econômico ou político tem entre 34% e41% mais chances de que um contratoque lhe é favorável seja mantido doque uma parte sem poder”. Tais dadosratificam a afirmação de BoaventuraSantos segundo a qual:[...] os tribunais não foram feitos parajulgar os poderosos. Eles foram feitospara julgar os de baixo. As classespopulares durante muito tempo sótiveram contato com o sistema judicialpela via repressiva, como seusutilizadores forçados. Raramente outilizaram como mobilizadores ativos.A questão da impunidade está inscritana própria matriz do Estado Liberalque, como se sabe, não é um estadodemocrático na sua origem. (SANTOS,2007, p. 22).A estrutura do sistema dejustiça intimida. É verdade, mas comose verifica acima, não apenas pelasuntuosidade dos tribunais, aritualística processual, nem aininteligibilidade da linguagem jurídica.A intimidação perpassa também porcondutas deliberadas do sistema dejustiça na negação de direitos a essaspessoas.Agregam-se aos ingredientes jáexpostos ainda outros componentesassecuratórios da revoluçãodemocrática da justiça proposta porBoaventura Santos, na qual haveráainda maior demanda pelajudicialização da política que terá deser enfrentada não para ser inibida,


102mas para possibilitar a utilização dasfunções estatais pelos cidadãos epelas cidadãs; favorecendo um estadode direito contramajoritário, compostopor uma cidadania ativa. Para tanto,em termos de sistema de justiça,Santos enumera um conjunto denecessidades, as quais brevementeelucidaremos com base na realidadebrasileira (SANTOS, 2007, p. 22):1. Profundas reformasprocessuais − os debates em tornodos recursos procrastinatórios eacerca de como a estrutura do direitoprocessual contribui para a demora daprestação jurisdicional têm embasadoinúmeras e constantes modificaçõesno Código de Processo Civil e no deProcesso Penal nos últimos anos como objetivo de acelerar o desenrolarprocessual.2. Novos mecanismos e novosprotagonismos no acesso ao direito eà justiça − a Constituição de 1988trouxe inúmeras garantiasfundamentais e possibilidades decontrole de constitucionalidade, bemcomo edificou a Defensoria Pública ereestruturou o Ministério Público. Noentanto, ainda há muito a serdesenvolvido em torno desses novosprotagonismos de que trata o autor. Épreciso, e. g., vencer os óbices emtorno do acesso de determinadosgrupos e indivíduos à justiça para secriar um ambiente favorável a essesnovos atores “protagônicos” e debelaruma postura salvacionista dasinstituições 12 para se engendrar umaconcepção emancipatória de direitos.3. Nova gestão e organizaçãojudiciária − é inegável que muitosavanços têm sido obtidos no paísrecentemente por meio dareestruturação de órgãos, do pensar aprática do sistema mediante asPesquisas-Diagnóstico e outrasanálises. 13 Além disso, os órgãos doJudiciário estadual e federal têmrevisto sua organização e estruturaçãointerna, inclusive, com a interiorizaçãoda Justiça Federal após a Emenda n.º45/04; mas esse repensar institucionaldeve ser contínuo e ter comoprimordial a democratização e a12 Um exemplo simples é o de juízes e juízasda infância “paternalistas” que passavamsermão nos adolescentes e osencaminhavam para as Fundações de Bem-Estar do Menor para protegê-los de simesmo e da sociedade por estarem emsituação de risco. Risco de quê? Dedelinquir. Os defensores dos direitos dacriança e do adolescente lutaram duranteanos para a aprovação de um Estatuto noqual se admitisse que aqueles adolescentesnão estavam em situação de risco, mas emsituação de violação de direitos e só ocometimento de ato infracional grave poderiaensejar a internação.13Diagnóstico do Ministério Público, daDefensoria Pública e do Judiciário()


103qualidade do acesso, sem permitir quea sanha por uma justiça eficiente e poríndices de produtividade geremaberrações ao acesso como astestemunhadas na extinção em massade processos que poderiam ter suasfalhas sanadas apenas para gerarnúmeros favoráveis ao titular da vara.4. Revolução na formação demagistrados desde as Faculdades deDireito até a formação permanente −as Faculdades de Direito passarampor inúmeras modificaçõescurriculares, incluindo disciplinasanteriormente não contempladas comodireitos humanos, direito doconsumidor e direito ambiental. Noentanto, a cruzada em torno das vagasprovidas via concurso público temgerado pessoas interessadas no cursode direito apenas para assegurar umcargo público, portanto, oconhecimento da dogmática e dapropedêutica torna-se apenasinstrumental para um objetivo maior.Na vontade desse público, muitasvezes, as instituições devem ter umolhar sobre as provas dos concursos,e não sobre uma formação dequalidade; assim como a necessidadede formação permanente perpassatodo o sistema de justiça por meio dasEscolas de Formação, no entanto, eminúmeros estados as Escolas daMagistratura, do Ministério Público, daDefensoria Pública não ministramaulas apenas para seus membros,mas também para outras pessoasformadas em Direito, convertendo-se,muitas vezes, em cursinhos précarreira.5. Novas concepções deindependência judicial − o ConselhoNacional de Justiça vem tentando tirara pecha de extremamentecorporativista historicamente posta noJudiciário. Para isso, não só temaplicado a pena administrativa máximade aposentadoria compulsória quandose demonstram os requisitos, mastambém suscitado o debate se essaseria a adequada penalidadeadministrativa para juízes e juízas quefizeram mau uso de sua função. Essemovimento deve ser incentivado eperpetuado.6. Uma relação do poder judicialmais transparente com o poder políticoe a mídia, e mais densa com osmovimentos e organizações sociais −o sistema de justiça brasileiro tem hojeuma relação muito próxima com amídia, para o bem e para o mal. Hámaior transparência e monitoramentopor parte da mídia. O sistema judicialtem o próprio canal de televisão/rádio,inserções no youtube e nas mídiassociais, bem como releases diários


104dos tribunais. Por outro lado, osensacionalismo e a sanha porpunição geram em inúmeros casosuma demanda por aprisionamentosque não são legalmente possíveis; porisso, quando não concedidos, há umatendência a se colocar os magistradossob escrutínio público. Um SGDFpretende que se leve em conta,mesmo em casos polêmicos deextrema comoção social, anecessidade de diálogo com a mídia eos demais cidadãos. A relação com osmovimentos sociais ainda é um pontode extrema polêmica. Não só acomunicação entre os movimentos e osistema de justiça é obstada por umaestrutura jurídica de matriz liberal,como também há inúmeras denúnciasde atitudes de criminar os movimentossociais por parte do sistema de justiçabrasileiro (SANSON, 2008).7. Uma cultura jurídicademocrática e não corporativa − osistema de justiça deve estar isento deinterferências políticas, mas não podeser imune ao controle de seus atosquando estes estejam desconexoscom uma postura de preservação dedireitos fundamentais (SANTOS, 2007,p. 33).Ao tentar unir as perspectivasnarradas acima com a interconexãodos direitos fundamentais numasociedade desigual na qual os grupose indivíduos precisam deredistribuição, reconhecimento erepresentação, e considerando queuma postura emancipatória de direitosainda está em construção, 14deparamo-nos com a impossibilidadedo sistema de justiça ser responsávelisolado pelo sucesso dessaempreitada. Assim nos propusemos adefender a necessidade de se pugnarpela integralidade dos direitosfundamentais por uma leitura que dêimpulso a um Sistema de Garantia deDireitos Fundamentais.Dessa forma, ainda queconheça as falhas e os entravesexistentes nesse sistema, inspiramonosno Sistema de Garantia dosDireitos da Criança e doAdolescente, 15 o qual se propõe aintegrar a família, a sociedade e oestado para formação de uma rede emprol da efetivação dos direitos desses14Utilizo aqui os três conceitos-chave deNancy Fraser (2008).15 Estabelecido pelo artigo 227 da Constituiçãoe destrinchado por meio da Resolução n.º113/06 proveniente do Conselho Nacionaldos Direitos Da Criança e do Adolescente(CONANDA, 2006), “art. 1.º [...] § 2.º:Igualmente, articular-se-á, na forma dasnormas nacionais e internacionais, com ossistemas congêneres de promoção, defesa econtrole da efetivação dos direitos humanos,de nível interamericano e internacional,buscando assistência técnico-financeira erespaldo político, junto às agências eorganismos que desenvolvem seusprogramas no país.”


105cidadãos. Com base nessa ideia,defendemos a articulação de umSistema de Garantia de DireitosFundamentais (SGDF) integrado pelasociedade em suas mais diversasfaces (movimentos sociais, ONG,cidadãos e cidadãs individualmente ouem grupo, etc.) e pelo Estado. Aatribuição do SGDF se estrutura pormeio da matéria (direitosfundamentais), e não do sujeito(grupos credores de direitos), emborase pressuponha que seja maispremente para determinados grupos aexistência de tal rede protetora. 16Reiteramos, no entanto, que o sistemaproposto vale para todas as pessoas eestrutura-se em torno dos direitosfundamentais.O SGDF constitui-se naarticulação e integração das funçõesestatais (administração pública, órgãosdo Legislativo e órgãos do Judiciário),nos três planos federativos, com asociedade civil organizada (ONG,Oscips), e os cidadãos de modoindividual ou grupos de interesse16Como dito, desde a introdução importasublinhar sempre a importância dos direitosfundamentais para todos e todas. Noentanto, pela situação de maior urgência ecarência, tendemos a focar na demonstraçãodo déficit de direitos de determinadosgrupos. Os direitos à saúde, à educação,bem como inúmeros outros direitos sociais,não são, em geral, do interesse da elite queos obtêm por meios privados.(pessoas idosas, familiares depessoas presas) na formação deinstrumentos normativos e em suaaplicação no intuito de prover direitosfundamentais mediante três eixos: apromoção, a defesa e o controle.Nossa proposta, apesar daassumida inspiração no Sistemaestabelecido no âmbito do direito dacriança e do adolescente, tem umamoldura mais ampla como se verá.Ainda assim, acreditamos serinteressante trazer a contribuição deWanderlino Nogueira, ex-conselheirodo Conanda e um dos artífices daResolução n.º 113/06, que dispõesobre os parâmetros para ainstitucionalização e fortalecimento docitado Sistema. 17 Segundo esse autor:[...] as ações das instâncias públicasgovernamentais e nãogovernamentais, que integram esseSistema, precisam ser alavancadoras17 “Art. 1.º O Sistema de Garantia dos Direitosda Criança e do Adolescente constitui-se naarticulação e integração das instânciaspúblicas governamentais e da sociedadecivil, na aplicação de instrumentosnormativos e no funcionamento dosmecanismos de promoção, defesa e controlepara a efetivação dos direitos humanos dacriança e do adolescente, nos níveis Federal,Estadual, Distrital e Municipal. § 1º EsseSistema articular-se-á com todos os sistemasnacionais de operacionalização de políticaspúblicas, especialmente nas áreas da saúde,educação, assistência social, trabalho,segurança pública, planejamento,orçamentária, relações exteriores epromoção da igualdade e valorização dadiversidade.” (CONANDA, 2006).


106e facilitadoras, visando a uma inclusãoprivilegiada e monitorada dessepúblico de credores de direitos e deconflitantes com a lei, nos serviços eprogramas dos órgãos daAdministração Pública. E, igualmente,alavancadores e facilitadores, visandoà facilitação do acesso dele à Justiça.Para tudo isso operar, os órgãos dosistema de garantia dos direitos dacriança e do adolescente - SGDfuncionam exercendo três tipos defunções estratégicas: (1) promoção dedireitos, (2) defesa (proteção) dedireitos e (3) controle institucional esocial da promoção e defesa dosdireitos. Isso não significa que umdeterminado órgão público ou entidadesocial só exerça exclusivamentefunções de uma linha estratégica.Quando desempenham suasatividades legais, cada um delesexerce preponderantemente um tipode estratégia de garantia de direitos(promoção? defesa? controle?), maspodem também, em carátersecundário, desenvolver estratégiasde outro eixo. (NOGUEIRA NETO,2006, p. 42).Ressalvada a imprescindívelintegração de todos os eixos doSistema de Garantia de DireitosFundamentais, torna-se importanteapresentar os nós estruturantes decada um dos eixos. Destacando queesses foram os identificados nestatese pelo processo retromencionado,mas nada impede que, caso se provenecessário, outros vínculos sejamacrescentados.São exemplos de atuação emtorno da promoção de direitosfundamentais: 1) criação de normasprotetoras de direitos; 2) formação eexecução de políticas sociais; 3)participação maciça dos cidadãos nospleitos eleitorais com votos em tornoda realização de direitos que valoremmais importantes.A defesa dos direitosfundamentais tem como eixo base osistema de justiça, mas não apenasele, pois é possível defender direitos,dentre outras ações, por meio de: 1)criação de normas legais nas quais seprevejam instrumentos para a defesade direitos (possibilidade de acessodireto ao STF, e.g.); 2) punição judicialde agentes públicos envolvidos ematos contrários aos direitosfundamentais; 3) arbitramento deindenização a vítimas e familiares deatos praticados por agente estatal; 4)articulação da população em torno daDefensoria Pública, do MinistérioPúblico ou de advogados privadospara a exigência de direitosfundamentais perante o sistema dejustiça ou extrajudicialmente; 5)atuação proativa do Ministério Públicoe da Defensoria Pública na qual sevalorize a participação dos indivíduose grupos credores do direito pleiteado;6) institutos privados de mediação,arbitragem, administração de conflitos;7) atuação da sociedade civil perante osistema de justiça nacional ou peranteos órgãos internacionais incumbidosda defesa de direitos humanos; 8) umsistema de justiça probo e capaz de


107lidar com as demandas jurídicasindividuais ou coletivas, levando emconsideração a estrutura histórica,política e socioeconômica dedistribuição de direitos.O controle institucional e socialse refere ao que se tem acostumado anomear como accountability e severifica por: 1) fiscalização pelasociedade civil, pelos cidadãos e peloMinistério Público do respeito aosdireitos por entes públicos e privados;2) denúncias realizadas pública ouanonimamente pela sociedade civil epelos cidadãos de atuação no poderpúblico ou nas instituições privadasque se configurem como ameaça ouviolação de direitos; 3) participação dasociedade civil e dos cidadãos emconselhos e órgãos de deliberaçãocom autonomia e olhar voltado para arealização de direitos.Ressaltamos a necessidade departicipação dos titulares de direitos,mesmo em ações coletivas propostaspela Defensoria Pública ou peloMinistério Público, e que essa sejauma participação ativa nas quais lhessejam dadas oportunidades reais deter voz nas discussões. O direito àparticipação é essencial para aintegração do poder público e asociedade. Com uma participaçãoativa e dialógica, o direito se converteem real instrumento de luta e mudançasocial em prol de uma cidadaniaemancipatória.Como se vê, a proposta doSistema de Garantia de DireitosFundamentais e também a articuladaem torno de crianças e adolescentesnão propõem a criação de estruturasaté o momento inexistentes, oumesmo não se baseia em novidadesem torno das ações que propõem. Ainovação se verifica pela leituraproposta na qual se defende aintegração de todas as instânciassociais do modo mais articuladopossível, chamando cada um aassumir sua parcela deresponsabilidade em torno darealização de direitos fundamentais.O Sistema de Garantia deDireitos Fundamentais não dependeda criação de uma norma que oinstitua, embora sua criação possa serarguida se isso se mostrar necessário.Depende, sim, do modo de encarar osdireitos fundamentais por intermédiode diversos (o poder público, asociedade civil organizada, cidadãos ecidadãs) e da articulação deles em prolda integral efetivação desses direitos.O poder público em todas assuas expressões tem de lembrar-seque a efetivação de direitosfundamentais é sua obrigação


108essencial. 18 A sociedade civilorganizada e os cidadãos têm deassumi-los não como direitos de umgrupo ou classe, mas de toda apopulação.Os direitos fundamentais nãorepresentam anteparos ou óbices aodesenvolvimento como por vezes seventila na mídia. Tais direitos são emverdade parte de um desenvolvimentohumano de modo socioambiental justo.Não se pode conceber ainterconexão dos direitos fundamentaisapenas a na relação com o Estado. Nocontexto atual, quando o Estadoresponde positivamente areivindicações históricas dosmovimentos sociais e da sociedadecivil organizada em prol de direitos,depara-se com intensa rejeição porparte de grande contingente dapopulação. O caso do ProgramaNacional de Direitos Humanos 3(BRASIL, 2009), amplamente debatidocom a sociedade civil organizada, éexemplar. Quando lançado ao grandepúblico, a reação da mídia e de outrossetores sociais foi feroz.18Um exemplo seria: a União implantouprograma de saúde para a readequação degênero de indivíduos transgêneros, noentanto, a AGU continuava a propor recursosem uma ação cujo pedido era exatamenteeste. Até que a União desista de recursoscontra gratuidade de cirurgias paratransexuais.Se defendemos um ambientedemocrático, não podemos crer queseja possível se prescindir dessastensões, mas elas podem serminoradas e mais bem equalizadaspara não se tornarem impeditivas dodesfrute de direitos fundamentais.Temos dito que a proposta de umSistema de Garantia de DireitosFundamentais não inova no mundojurídico no sentido de que ele já podeser deduzido da leitura da eficáciavertical (estado e sociedade) e daeficácia horizontal (cidadãos/cidadãs ecidadãos/cidadãs). Sucintamente, aeficácia vertical se refere à relaçãovertical entre estado e sociedadereferente a direitos fundamentais, e ahorizontal se realiza na relação entreas pessoas (cf. SARLET, 2003, p. 145et seq.).Temos apenas a pretensão dedeixar mais clara a necessidade detornar tal sistema realidade com aexemplificação de algumas de suasfunções. Em páginas acima,apresentamos exemplos de atuaçãodo SGDF. Como nossa propostanesse ponto é repensar o acesso aosistema de justiça, passamos a trazerexemplos mais detalhados das tarefasconcernentes ao sistema de justiça emcada um desses vértices.


109Obviamente,nãodesconsideramos que entre osdiferentes grupos sociais e entre eles eo Estado existem conflitos e tensão. Ofuncionamento harmonioso ecompletamente eficaz de qualquersistema que envolva a diversidadehumana é uma pretensão falaciosa ouutópica. No entanto, assumir a defesadesses direitos como sistema é em sium ganho, porque demonstra umatentativa de harmonização. Ademais, osistema de justiça entra nessescenários justamente como ummediador qualificado que dispõe deum corpo técnico especializado e dopeso das normas jurídicasconstitucionais para atuar.No eixo da promoção − a)assumir o déficit histórico no acessoaos mais diversos direitosfundamentais de certos grupos,legitimando tratamentos processuais emateriais diferenciados em favor daequalização de sua posição socialperante os demais membros dacomunidade; 19 b) decisões baseadasnuma leitura crítica do direito nas quais19O conceito de comunidade pode servisualizado de um plano local ou global. Essaabrangência está contemplada nasdiscussões trazidas por Nancy Fraser (2008)sobre as escalas de justiça na qual traz anecessidade de se considerar esses trêsaspectos (redistribuição, reconhecimento erepresentação).seja levada em consideração anecessidade de superação dasdebilidades sociais e haja apossibilidade de parte hipossuficientesair vencedora no processo, 20 bemcomo seja incentivada a composiçãoentre as partes; 21 c) o sistema dejustiça se estruture de modo aassegurar a inexistência de obstáculosjurídicos, sociais ou pessoais para ouso do sistema judicial; 22 d) desfechojudicial rápido (cf. ANNONI, 2008, p.175-304); e) isenção de custas e dehonorários da sucumbência quandonecessários à garantia da paridadeprocessual (direito de demandar oudireito de acesso à justiça strictusensu); f) promoção de campanhas de20Jamais defenderia que a parte maisdebilitada tem de sempre sair vencedora dacontenda; apenas, a necessidade de existirchances reais de ela sair favorecida.Observação sobre o apartheid: mesmoquando não era preciso, juízes defendiam oapartheid.21 Numa ação coletiva proposta pelo MinistérioPúblico contra a administração de umacidade X em favor de um direito social, podeser acordado entre as partes uma propostade realização progressiva por meio demetas, com a mediação do Judiciário quepoderá arbitrar punições pelodescumprimento. Trabalhadores de umaempresa ou fornecedores têm também seusconflitos mediados.22 Marta Nussbaum (2000, p. 225), defensorade uma versão da teoria da capacitação,exemplifica que não adianta ser asseguradoo direito de voto das mulheres se elas vãosofrer violência doméstica se ousarem sairde casa para exercê-lo e serão hostilizadaspela população local. Um exemplo bembrasileiro seria o constrangimento detrabalhadores que já utilizaram a Justiça doTrabalho para reclamar direitos.


110conscientização e incentivo para queos indivíduos utilizem os sistemasoficiais de resolução de conflitos emvez de apelar para soluçõesintragrupos nas quais há o desrespeitoa direitos fundamentais ou a utilizaçãoda força de modo desmedido aoarrepio de todo o sistemaconstitucional sob o qual oordenamento brasileiro estáedificado; 23 g) descentralização dosistema de justiça para possibilitar quepessoas que vivem em locais isoladospossam dele usufruir (direito dedemandar ou direito ao acesso àjustiça strictu sensu); h) Os membrosdo sistema de justiça como formadoresde opinião nos meios jurídicos,acadêmicos e autores de obrasjurídicas incentivem a afirmação doSGDF e de um ensino jurídico crítico,que prepare os futuros operadores daJustiça para lidar com aconflituosidade das relações sociais23Trata-se aqui de destacar que meiosextralegais (e até ilegais) provêm soluçãopara questões que, por motivos diversos,algumas pessoas consideram difícil ouimpossível obter pela via judicial. Osexemplos são amplos e diversificados,seguem desde casos de linchamento que setêm tornado cada dia mais comuns(NASCIMENTO, 2010); até o exemploclássico da “adoção à brasileira” na qualalguém registra filho de outrem como seu(com a autorização verbal dos verdadeirospais) para fugir de um processo judicial deadoção tido como lento e burocrático, quemuitas vezes fere os direitos da criança e dafamília biológica.num mundo desigual no qual aredistribuição, o reconhecimento e arepresentação dos grupos depende darealização de direitos fundamentaisque se confrontarão com a realidadeestabelecida.No eixo da defesa − a) umaCorte Suprema acessível diretamenteà população quando o que estiver emjogo se referir a direitos fundamentaisde cidadãos e cidadãs, estruturantesde um Estado democrático de direito;b) a atuação do Ministério Público e daDefensoria Pública tenha emconsideração a necessidade deincentivar autogestão de direitos, ouseja, a capacidade de cada pessoalidar com anseios e problemas, seja naesfera privada, seja na estatal, semesperar passivamente uma soluçãomilagrosa de qualquer tipo deinstituição. Os cidadãos e as cidadãsdevem ser incentivados a utilizar oauxílio técnico de órgãos e instituições,mas não ficar na dependência dequalquer desses entes para arealização de direitos que podempleitear por si por intermédio dasesferas jurisdicionais, sociais,eleitorais, econômicas; c) não sejampermitidos recursos meramenteprocrastinatórios; d) haja cumprimentodos prazos processuais (inclusive porparte de juízes, desembargadores,


111ministros e membros do MinistérioPúblico, da Defensoria, da FazendaPública, etc.; e) instituições capazesde prover a assessoria jurídica gratuitade qualidade por meio de ações(individuais ou coletivas), consultoriajurídica, mediação de conflitos e outrosmeios possíveis de solução decontendas.No eixo do controle − a)sistemas de justiça e controle social(polícias) independentes de influênciade interesses particulares e dignos deconfiança da população, que contemcom sistemas de ouvidoria eaccountability eficientes (direito aoacesso à justiça strictu sensu, direito àtransparência e à probidadeadministrativa); b) curso de formaçãocontinuada obrigatórios para todos osmembros do sistema de justiça econtrole social (polícias, agentes deinstituições totais, penitenciárias,sistemas socioeducativos, etc.)tendentes a assegurar a efetividade de“novos” e “velhos” direitos; 24 c)24 A emergência de novos e velhos direitos porgrupos e indivíduos que por força decontingências histórico-sociais sóconseguiram entender-se como grupotardiamente ou unir-se em torno dedemandas próprias com a superação debarreiras culturais (comunidade LGBTT é umexemplo). Um dos focos do Capítulo 3 foitratar dos obstáculos histórico-culturais quetêm tornado tão melindrosa a real efetivaçãode direitos sociais pelo Judiciário emdiversos países, especialmente aqueles comdesmistificação dos procedimentosjudiciais e uso de uma linguagem maiscoloquial pelos operadores do sistema,tornando possível o entendimentogeral dos processos, procedimentos edecisões para a população em geral;d) capacitação permanente doJudiciário; como afirmado, a maiorparte das propostas relativas ao SGDFse relaciona mais com o modo de serealizar os direitos fundamentais doque com a criação de institutos;entretanto, ao apresentar a inserçãodo sistema de justiça no SGDF,trazemos sim duas propostas inéditas:o acesso direto à Corte Constitucionalde grupos historicamente credores dedireitos e as decisões judiciais commediação entre as partes.Considerações FinaisUma postura crítica,emancipatória e contemporânea emrelação aos direitos fundamentais nãopermite que se fale em beneficiáriosde políticas sociais, mas em titularesde direitos. Não permite que os direitosfundamentais sejam vistos comobandeiras isoladas pertencentes adéficit de acesso a direitos por grande partede sua população e que elegeram taisdireitos como baluartes de uma mudança deparadigmas sociais.


112apenas certos grupos, em geral,grupos historicamente desfavorecidos.Não permite que se vejam essesdireitos de modo compartido: de umlado, direitos civis e políticos; de outro,direitos econômicos, sociais eculturais. Ao contrário, requer que seintegrem cada vez mais todos ossetores sociais, que se apresentemtais direitos como uma bandeira deluta conjunta que pode beneficiartodos os membros da sociedade, quea indivisibilidade, interdependência einter-relação sejam propriedadesefetiváveis.Defendemos ser possível sepassar de um polo a outro permitindoseum salto qualitativo substancial nacidadania ativa, com a criação de umdiálogo em torno de um Sistema deGarantia de Direitos Fundamentais.Assumir o Sistema de Garantia deDireitos Fundamentais proposto éparte da formação de uma proposta naqual os direitos fundamentais sejampostos como valores da sociedade quedevem nortear a vida cotidiana, arelação entre entes privados epúblicos.Inibir o uso de direitosfundamentais como exortações vãs,passar por uma educação em direitospara toda a população, entretantorepresenta muito mais. Se o aluno vaià escola e é ensinado sobre todas asnormas a respeito do tema, mas sedepara apenas com violações a essasnormas no seu dia a dia, e não as vêjamais serem utilizadas para reparar,proteger ou até punir, de nadaadiantará acrescentar a matéria nocurrículo escolar.Nada temos a ganhar comisolamento e compartimentação.Logicamente propor um sistemadialógico exige esforço de todas aspartes envolvidas. Ora, todos os quemilitam no dia a dia na busca pordireitos fundamentais neste país sabeque a relação entre os diversossetores do poder público e dasociedade é, em geral, extremamentetensionada. Tem-se conhecimentotambém de que o modo defuncionamento de qual sistema dejustiça está orquestrado é, por vezes,um impeditivo à comunicação.No entanto, se não for possívelocupar os espaços que nos sãodisponibilizados com discussões comoesta, que se propõe a repensar omodo de se olhar (e lidar com) osistema de justiça, jamais chegaremosa um Sistema de Garantia de DireitosFundamentais, ou à garantia dedireitos fundamentais. Portanto, seneste pequeno texto conseguirmoscontribuir, ainda que minimamente,


113para o sempre florescente debatesobre a posição do sistema de justiçana efetivação dos direitosfundamentais, teremos cumprido opapel a que nos propusemos.ReferênciasANNONI, Danielle. O direito humanode acesso à justiça no Brasil. PortoAlegre: Sergio Antonio Fabris, 2008.ÁVILA, Humberto. Teoria dosprincípios: da definição à aplicaçãodos princípios jurídicos. 4.ª ed. SãoPaulo: Malheiros, 2004.BANDIDO é linchado por popularesapós assalto. Diário do Pará, 8 abr.2010. Polícia. Disponível em:. Acesso em: 26abr. 2010.BRASIL. Ministério da Justiça.Reforma do Judiciário. Brasília, 2007.Disponível em:. Acesso em:13 mar. 2010.______. Secretaria Especial dosDireitos Humanos. Programa Nacionalde Direitos Humanos 3. Brasília, 2009.CONANDA. Resolução n. 113, de 19de abril de 2006. Dispõe sobre osparâmetros para a institucionalização efortalecimento do Sistema de Garantiados Direitos da Criança e doAdolescente. Disponível em: Acesso em: 12 mar. 2010.CAPPELLETTI, Mauro; GARTH,Bryant. Acesso à justiça. Porto Alegre:Sergio Fabris, 2002.DEVENISH, G. E. A Commentary onthe South African Bill of Rights.Durban: LexisNexis, 1999.DIAS, Ayesha Kadwani. Internationallaw and sources of access to justice.In: DIAS, Ayesha Kadwani; WELCH,Gita Honwana. Justice for the poor.New Delhi: Oxford University Press,2009.DOMINGUES, José Maurício. AAmérica Latina e a modernidadecontemporânea: uma interpretaçãosociológica. Belo Horizonte:Humanitas, 2009.ECONOMIDES, Kim. Lendo as ondasdo Movimento de Acesso à Justiça:epistemologia versus metodologia? In:PANDOLFI, Dulce Chaves;CARVALHO, José Murilo de;CARNEIRO, Leandro Piquet;GRYNSZPAN, Mario. (Org.).Cidadania, justiça e violência. Rio deJaneiro: Fundação Getulio Vargas,1999. p. 61-76. Disponível em:. Acesso em: 23 jan.2011.FIGUEIREDO [de Lyra Ferreira],Ivanilda. Entre garotos, intocáveis ebugres: o sistema de justiça naconsolidação do paradigma de direitosfundamentais. 2010. Tese (Doutoradoem Direito) − Pontifícia UniversidadeCatólica do Rio de Janeiro. Rio deJaneiro, 2010.FRASER, Nancy. Redistribuição,reconhecimento e participação: poruma concepção integrada da justiça.Tradução de Bruno Ribeiro e Letíciade Campos Velho. In: IKAWA, Daniela;PIOVESAN, Flávia; SARMENTO,


114Daniel (Coord.). Igualdade, diferença edireitos humanos. Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2008.JUNQUEIRA, Eliane. Acesso à justiça:um olhar retrospectivo. EstudosHistóricos, Rio de Janeiro, v. 9, n. 18,p. 301-322, 1996.______. A sociologia do direito noBrasil. Rio de Janeiro: Lumen Juris,1994.LEGAL AID BOARD. Annual report2007/08. Johannesburg: Legal AidBoard, 2008.MACHADO, Antonio Alberto. ensinojurídico e mudança social. 2 ed. SãoPaulo: Expressão Popular, 2009.NASCIMENTO, Ana Maria. Homem élinchado após estuprar e matar meninode 13 anos. Diario de Pernambuco, 1. oabr. 2010. Vida Urbana. Disponívelem:.Acesso em: 26 abr. 2010.NEDER, Ricardo Toledo.Organizações não-governamentais na(re)construção da sociedade civil noBrasil: dinâmicas, sujeitos evinculações entre público e privadonos anos 90. São Paulo: FundaçãoGetúlio Vargas, 1996. (Série Relatóriosde Pesquisa, n. 10).NOGUEIRA NETO, Wanderlino.Direitos humanos da infância e daadolescência: marcos teóricos para oSipia: instrumentos, instituições emecanismos de promoção e proteçãodos direitos humanos da criança e doadolescente. 2. ed. Fortaleza: Cedac,2006. p. 42. Disponível em:. Acesso em: 18 jan. 2011.PERELMAN, Chaim. Ética e direito.Tradução de Maria Ermantina Galvão.São Paulo: Martins Fontes, 2000. p. 1.RIBEIRO, Ivan. Robin Hood versus KingJohn: como os juízes locais decidemcasos no Brasil? 2006. 49 p. Monografia −Faculdade de Direito, Universidade deSão Paulo. São Paulo, 13 set. 2006.(Artigo original ganhador do primeirolugar, Prêmio IPEA-Caixa. Disponível em: Acesso em: 2 fev. 2010.SANSON, Cesar. O caráter dacriminalização dos movimentos sociais noBrasil. Osal, año 9, n. 24, p. 197-200, Oct.2008. Disponível em:. Acesso em: 8 jan. 2011.SANTOS, Boaventura de Sousa. Oacesso à justiça. In: ASSOCIAÇÃO DOSMAGISTRADOS BRASILEIROS (Org.).Justiça: promessa e realidade: o acesso àjustiça em países ibero-americanos.Tradução Carola Andréa SaavedraHurtado. Rio de Janeiro: Nova Fronteira,1996.______. Para uma revolução democráticada justiça. Perdizes, SP: Cortez, 2007.SANTOS, Marcelo Paiva dos. A histórianão contada do Supremo TribunalFederal. Porto Alegre: Sergio AntonioFabris Editor, 2009.SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dosdireitos fundamentais. 3. ed. Porto Alegre:Livraria do Advogado, 2003.


115APÊNDICE − Artigo da Constituição indiana, brasileira e sul-africana que mais seaproxima da concepção direta de acesso à justiçaConstituição indiana Constituição brasileira Constituição sul-africana“39A. O Estado deveassegurar que a operaçãodo sistema legal promovajustiça, com base emigualdade de oportunidades,e deve, em particular,prover assistência jurídicagratuita, através de legislaçãoadequada ou esquemasou de qualquer outromodo, para assegurar queoportunidades para garantirjustiça não sejam negadasa nenhum cidadão emrazão de condição econônômicaou qualquer outradeficiência.”Texto original: “39A. TheState shall secure that theoperation of the legalsystem promotes justice, ona basis of equalopportunity, and shall, inparticular, provide free legalaid, by suitable legislationor schemes or in any otherway, to ensure thatopportunities for securingjustice are not denied toany citizen by reason ofeconomic or otherdisabilities.”“Art. 5. o , [...]XXXV “a lei não excluirá daapreciação do PoderJudiciário lesão ou ameaça adireito”; [...]LXXIV o Estado prestaráassistência jurídica integral egratuita aos que comprovareminsuficiência de recursos;[...]XXVIII “a todos, no âmbitojudicial e administrativo, sãoassegurados a razoávelduração do processo e osmeios que garantam a celeridadede sua tramitação”. [...]Art. 107, § 3.º Os TribunaisRegionais Federais poderãofuncionar descentralizadamente,constituindo Câmarasregionais, a fim de asseguraro pleno acesso dojurisdicionado à justiça emtodas as fases do processo.(Incluído pela EmendaConstitucional nº 45, de2004).” [O texto se repete emrelação aos Tribunais deJustiça (Art. 115, § 2.º) eTribunais Regionais doTrabalho (Art. 115, § 2.º).]17. Assembleia, demonstração,greve e petição – todostêm o direito, de formapacífica e desarmada, de semobilizar, demonstrar, fazergreve e apresentar petições.Texto Original: “17.Assembly, demonstration,picket and petition. -Everyonehas the right, peacefully andunarmed, to assemble, todemonstrate, to picket and topresent petitions.”


116Valdênia Brito Monteiro *O grande jurista latinoamericano,o argentino Zaffaroni, ePierangeli, (1996), ao se posicionaremsobre o sistema penal, dizem que eleopera como uma epidemia que afetaquem tem as defesas baixas. Aofazerem essa declaração sobre osistema, desejam afirmar que osgrupos vulneráveis, pertencentes agrupos desprovidos de poder – negros,índios, jovens pobres –, enfim, setoresconsiderados marginais, social eeconomicamente, são selecionadospelo sistema por serem despidos daproteção e de privilégios normais dalei. O sistema penal empregado aquidiz respeito às instituiçõesencarregadas do papel do controlepunitivo institucionalizado, tais comopoder político (Legislativo, Executivo,entre outros), a instituição policial, oMinistério Público, a instituiçãojudiciária e a instituição penitenciária.Baseado nessa concepçãosobre a seleção pelo sistema de*Mestra em Direito Público, Professora daUniversidade Católica de Pernambuco(Unicap) e da Universidade Salgado deOliveira (Universo), coordenadora do ProjetoJustiça Cidadã do Gajop, entidade dedireitos humanos.setores com baixa imunidade, estetexto parte da experiência práticarealizada por uma entidade de direitoshumanos, chamada Gabinete deAssessoria Jurídica às OrganizaçõesPopulares (Gajop), com seu trabalhode educação em direitos. A atividadedá-se especificamente no Ibura, bairroperiférico da cidade do Recife, do qualse evita apresentar o nome dos jovenspor motivo de segurança. Destaca-seque o constrangimento vivido pelosjovens daquele bairro refere-se àrealidade de muitos outros, vítimas daatuação do sistema penal.Naquele bairro existem váriosgrupos de jovens que tentam suaafirmação como moradores daquelalocalidade, organizando-se em redesna busca pelo reconhecimento dedireitos e afirmação de sua identidade.Dentre vários conflitos existentes, deque mais esses jovens reclamam é daatuação policial. Contam que quando apolícia chega para realização de blitz,popularmente chamada “batidapolicial”, os jovens são revistados, e osque estão com seu celular sãoobrigados a comprovar que o bem éde sua propriedade, apresentando anota fiscal, caso contrário, seuaparelho será levado pela polícia. Pela


117mesma situação, passam os jovensque vão trabalhar de bicicleta, pois,nesse caso, a nota fiscal do objetotambém é exigida. Eis osdepoimentos:− Meu primo estava sem a nota, e seubraço foi queimado com cigarro, alémde levarem o celular.− Morar na favela é o tempo todo ter deprovar que é honesto.− Eu não aguento ser revistado o tempotodo. Tenho medo. Trabalho cedo. Anota fiscal da minha bicicleta precisa serplastificada. São os mesmos policiaisque me revistam.− A polícia já vem dizendo que somosenvolvidos com o tráfico. É melhor ficarcalado para não apanhar. Temos medode reivindicar direitos. Estamos nacomunidade. Podemos ser a próximavítima a ser encontrada morta.− Sou honesto, quero viver. Para isso,tenho de ficar calado. Reivindico outrosdireitos, mas, no caso da violênciapolicial, só se for através de umainstituição fazendo denúncia sem dizernosso nome.− A gente veio aqui [Gajop] para quevocês ajudem a gente. Precisamos dealguém forte. Não queremos nossonome exposto.− Tenho medo que coloquem aresponsabilidade em nós por algunscrimes. Não trabalho, então, souchamado de vagabundo e vadio.Essa narrativa demonstra que osistema, enfim, cria e reforça asdesigualdades sociais, conservando aestrutura vertical de dominação epoder. O discurso de cada segmentodo sistema é de proclamação dafunção preventiva, mas, na prática,ignora o discurso jurídico penal – emregra, garantidor, legalista, pragmáticoe regulador – e a atividade quejustifica.No caso específico da políciacom suas rotineiras blitze, infelizmentea prática da intimidação dosmoradores daquela e de outrascomunidades pobres disparaindiscriminadamente, gerando umcampo de guerra – uma invasãomilitar. O sistema começa a perseguilosantes mesmo da consumação doato delituoso.A criminalização da pobrezaatinge, particularmente, jovens enegros da periferia urbana. Morar nafavela traz, no imaginário social, algode pejorativo, do lugar da violência edo inimigo interno. Logo, o medoimobiliza sua população para enfrentaro problema. O fantasma do medoreduz a esperança de dias melhores.Esse fantasma não é da ordem dovisível, mas sim do vivenciado pelaspercepções coletivas.Vive-se a “cidade partida”(cidade bipolar) como diz Ventura(1994); de um lado, o poder dostraficantes de droga, que trazinsegurança à comunidade com suasameaças e, de outro, a cidade sitiada,com medo das favelas, afastando-secada vez mais da convivência pacífica.Para Caldeira (2000, p. 34), “aviolência e o medo combinam


118processo de mudanças, alterando aarquitetura urbana, segregando ediscriminando grupos sociais emenclaves fortificados”.No caso das agências penais,elas acentuam a ideia de que existeuma “classe perigosa”, formada porvagabundos, vadios, marginais, entreoutros. Na realidade, a seletividadeestrutural da criminalização dá-se commaior ênfase pela polícia. Tambémnão há sistema no mundo que nãofaça a criminalização a partir davulnerabilidade de pessoas. O quediferencia é o grau de seletividade.Quanto mais a sociedade forestratificada, concentradora deriqueza, preconceituosa, de baixo graude Estado democrático de direito,maior será a atuação violenta dasagências de criminalização.Quanto aos “discursos-penais”(ZAFFARONI, 2006, p. 69), 1 nãoescondem a crueldade em que seconstitui o sistema penal máximo quesubscreve por meio de uma política domedo. Nesse sentido, os discursospunitivos e com diretos reflexos napolítica criminal levam alguns grupos aviver em um verdadeiro estado deexceção, do que se pode chamar decidadania mínima ou cidadania desegunda classe. Como resultado doalargamento do campo de atuação dosistema penal, é perceptível o arbítrioseletivo de seus agentes, que atuam,muitas vezes, sem nenhum respaldolegal, atingindo basicamente aspessoas mais vulneráveis do meiosocial. Esse sistema penal, segundoZaffaroni e Pierangeli (2006), échamado de subalterno, por exercerum poder discricionário queinstitucionaliza as execuçõessumárias, torturas, tráfico, etc.Há uma crença por parte dosoperadores das agências penais deque há um segmento que comete maisdelito, que são pessoas que fazemparte de camadas socialmentedesfavorecidas, e o poder coercitivotem de agir. Por isso, ações comotolerância zero, leis mais severas,restrição de direitos fundamentais,bandeira do movimento lei e ordem,fazem sucesso. O discurso é reforçadopela mídia e incorporado pelo sensocomum, consolidando na sociedadecertos “estigmas/ etiquetamentos”(BISSOLI FILHO, 1998, p. 190). 21Os discursos têm efeitos de centrar aatenção sobre certos fenômenos, e seusilêncio em relação a outros os condena àignorância ou à indiferença.2 “O termo “estigma” tem sua origem grega esignifica “sinais corporais com os quais seprocurava evidenciar alguma coisa deextraordinário ou mau sobre status moral dequem apresentava”. Explica o autor que há


119“A mídia encarrega-se deencenar, entre o misto do drama e doespetáculo, uma sociedadecomandada pelo banditismo dacriminalidade, e de construir umimaginário social amedrontado.”(ANDRADE, 2003, p. 54).O fato é que existe uma imagemcompartilhada socialmente, a de que o“criminoso” ou “bandido” é latente emdeterminadas pessoas, as quaisacabarão por delinquir (positivismocriminológico). A concepção de que“bandido bom é bandido morto” é umdiscurso incorporado por parte dosistema penal brasileiro.De um modelo de sociedade“que não se problematiza o DireitoPenal – visto como expressão dointeresse geral – mas os indivíduos,diferenciados, que o violam”(ANDRADE, 2003, p. 38).Infelizmente, aos pobressempre foi designado o título de classetrês tipos de estigmas: As abominações docorpo, ou seja, as várias deformidadesfísicas; as culpas de caráter individual,precedidas como vontade fraca, paixõestirânicas ou não naturais, crenças falsas erígidas, desonestidade, sendo essasinferidas por meio de relatos conhecidos de,por exemplo, distúrbio mental, prisão, vício,alcoolismo, homossexualismo, desemprego,tentativas de suicídio e comportamentopolítico radical; finalmente, há os estigmastribais de raça, nação e religião, que podemser transmitidos por meio da linhagem porigual a todos os membros de uma família.perigosa e motivo de terror para asociedade. Como diz Benevides:São ameaçadoras pela feiúra damiséria, são ameaçadoras pelo grandenúmero, pelo medo atávico das‘massas’. Assim, de certa maneira,parece necessário às classesdominantes criminalizar as classespopulares associando-as aobanditismo, à violência e àcriminalidade; porque esta é umamaneira de circunscrever a violência,que existe em toda a sociedade,apenas aos ‘desclassificados’, que,portanto, mereceriam todo o rigor dapolícia, da suspeita permanente, daindiferença diante de seus legítimosanseios. (BENEVIDES, 2004, p. 3-4).Assim, o sistema com suacaracterística seletiva vai nacontramão da perspectiva dos direitoshumanos como reconhecimento dadignidade humana. “Há um grupo quesempre pode virar o bode expiatório. Éo grupo dos delinquentes comuns. Éum candidato a inimigo residual quesurge quando não há outro inimigomelhor.” (ZAFFARONI, 2009).Quando se reflete sobre oDireito Penal, não se pode maisconsiderá-lo como sistema estático denormas, mas sim como sistemadinâmico que comporta mecanismosque objetivam a produção de umprocesso de criminalização. SegundoBaratta (1999, p. 162), esse processotem três características básicas:a) o mecanismo da produção dasnormas, conhecido por criminalização


120primária; b) o mecanismo da aplicaçãodas normas, isto é, o processo penal,compreendendo a ação dos órgãos deinvestigação e culminando com ojuízo, conhecido do processo decriminalização secundária; efinalmente, c) o mecanismo daexecução da pena ou das medidas desegurança.Como reflexo dessa ânsiapunitiva, denominada de populismopenal, reproduz-se uma lógica racionaltotalitária. Nesse sentido, adiscriminação não é simplesmente depessoas envolvidas com o crime e quepertencem às classes menosfavorecidas, mas também das vítimas– por sua raça, etnia, situaçãogeracional e estrato social –, como é ocaso dos jovens que têm de andarcom a nota fiscal e são postos à provasobre a “honestidade”, vivendosituações de discriminação, racismo epreconceito. O curioso é que muitosagentes da agência punitiva vêm deum meio social dessas vítimas. Essascontradições colaboram para areprodução de antagonismo entrepessoas da mesma classe social.Para Castro (1981), o sistemade classes influi nos processos decriminalização. Três são as viashabituais para fazê-lo:1. Criminalizam-se condutas quepertencem, preferentemente, àmaneira e às condutas de vida dossetores marginais; 2. Criminalizam-seindivíduos, preferentemente,pertencentes a estes setores, assimcomo os que pertencem a grupossubculturais desprovidos de poderquando a polícia dirige sua atenção eseus recursos, precisamente, paraesses indivíduos; 3. Outra forma decriminalização ocorre através do tipode tratamento ou de sançãoselecionada. (CASTRO, 1981, p. 12).Pela afirmação de Castro(1981), conclui-se que a criminalizaçãode determinadas condutas édemasiadamente estigmatizante,porque a probabilidade de serempraticadas pelas pessoas pertencentesàs camadas mais baixas da sociedadeé muito maior. São as que vão para ascadeias e, assim, permanecemexcluídas. No processo de“criminalização da pobreza”, queaponta os ricos como cidadãos de beme os pobres como criminosospotenciais, “áreas de guerra”. Háinvisibilidade e inviabilização dessessujeitos sociais.O sistema criminal é eficiente(na apuração) quando está em jogo aclasse média, mas é muito maiseficiente quando é necessário“etiquetar” e “estigmatizar” certaspessoas consideradas de “classeperigosa”, enquanto a maior parte doestrato social médio e altoregularmente fica imune ou impune aqualquer delito. Wacquant (1999) dizque é mais fácil fazer a assepsia dos


121crimes cometidos pelos pobres do quepunir os crimes praticados pelospoderosos.Para Chauí (2006), nasociedade brasileira, as leis sempreforam para preservar privilégios e omelhor instrumento para a repressão ea opressão, jamais definindo direitos edeveres concretos e comprometidospara todos. Acrescenta: “Atransgressão popular é violentamentereprimida e punida, enquanto aviolação pelos grandes e poderosossempre permanece impune.” (CHAUÍ,2006, p. 105).Zaffaroni e Pierangeli (1996, p.26) dizem que “a clientela do sistemapenal é constituída de pobres, nãoporque tenha a maior tendência adelinquir, mas precisamente tem maischances de serem criminalizados eetiquetados”. Por essa razão, Baratta(1999) considera o direito penaligualitário um mito, e diz:a) o direito penal não defende todos esomente os bens essenciais, nosquais estão igualmente interessadostodos os cidadãos, e quanto pune asofensas aos bens essenciais faz comintensidade desigual e de modofragmentário; b) a lei penal não é igualpara todos; o status de criminoso édistribuído de modo desigual entre osindivíduos; e c) o grau efetivo de tutelae distribuição do status de criminoso éindependente da danosidade socialdas ações e da gravidade dasinfrações à lei, no sentido de que estasnão constituem a variável principal dareação criminalizante e da suaintensidade. (BARATTA, 1999, p. 162).Zaffaroni e Pierangeli dizem quea lei penal estabelecia tratamentodiferenciado de censura de pessoas,dependendo do papel que elasocupassem na estrutura social,notadamente, em virtude de poder doconsumo:[...] reprovar com a mesma intensidadepessoas que ocupam situações deprivilégio e outras que se encontramem situações de extrema pobreza éuma clara violação do princípio daigualdade corretamente entendido,que não significa tratar todosigualmente, mas tratar com isonomiaquem se encontra em igual situação.(ZAFFARONI; PIERANGELI, 2006, p.421).No caso específico da violênciapolicial incidindo diretamente nasclasses mais pobres, trata-os como“suspeitos” e “provocadores”. Arotulação degradante torna essasvítimas duplamente vitimizadas pelosistema.Caldeira (2000, p. 142) afirma:“[...] ambiguidades, tratamentosdiferenciados, regras e legislaçõesexcepcionais, privilégios, impunidade elegitimação de abusos são intrínsecosàs instituições da ordem e nãoexternos a elas, ou seja,manifestações de uma práticadesvirtuada.”Para Zaffaroni (2009):


122O rico, às vezes, vai para a cadeiatambém. Isso acontece quando ele seconfronta com outro rico, e perde abriga. Tiram a cobertura dele. É umabriga entre piratas. Nesse caso, osistema usa o rico que perdeu. E,excepcionalmente, o derrotado acabana cadeia. Mas ter um VIP na prisão éusado pela mídia para comprovar queo sistema penal é igualitário.Em síntese, quando algumaspessoas dos setores hegemônicos sãocriminalizadas, as demais buscamcerta distância, para que suascondutas não sejam prejudiciais aosseus interesses. Na realidade, nãoexiste um modelo penal ideal nomundo.“Pensar no melhor sistemapenal é como perguntar pela melhorguerra. É um dado estrutural, nãoacidental, mas o sistema penal (e odireito penal como contra-poder decontenção) pode diminuir o grau daseletividade.” (ZAFFARONI, 2007, p.136). Nesse sentido, é preciso estaralerta para não se construir o inimigo;a clara ideia da conspiração, atéporque, se for verdade que todosistema tem o grau de seletividade,também é verdade que não se podecolocar a responsabilidade do crimenos vulneráveis.De acordo com a época, acriminalização vai tendo outrasroupagens. Através da história, foramconstruindo vários inimigos, a exemplodos hereges, prostitutas,homossexuais, negros, judeus, entreoutros. Tudo tem a ver com umaordem jurídica intolerante eexcludente; um sistema penal quepenaliza o autor em detrimento do fato.A vadiagem, mendicância, capoeira eembriaguez, situações querepresentavam incômodo para aselites, fizeram encher as prisõesbrasileiras. Para as referidas elites, apopulação que estava nos principaiscentros do país, perambulando dianteda pobreza urbana, pareciademasiadamente insubordinável, aexemplo da Revolta da Vacina no Riode Janeiro, período da República.Como diz Zaffaroni (2007), as forçasdo poder punitivo fora de controlecometem um verdadeiro massacre.Situação como a dos jovens queprecisam estar com a nota fiscal àmão, com medo de ser preso pelapolícia, contribui para que a denúnciaseja deixada de lado, por sentirem quetal situação é demasiadamentedesigual e desproporcional. Sentem-seinseguros diante de sua condiçãosocial. A opção comum das vítimas, denão denunciar tal atrocidade, colaboraainda para a impunidade earbitrariedade. Essa cerimônia


123degradante viola os direitosfundamentais, porque parte dapremissa de que um grupo social écriminoso por antecipação.Vale destacar que orenascimento da democracia no Brasil,em face do regime militar de exceção,não implicou a democratização dasinstituições, que têm o papel docontrole da violência.Falar em democracia, em tolerância,em direitos humanos e paz pode serentendido como redundância, uma vezque não podemos imaginardemocracia sem respeito aos direitoshumanos, democracia comintolerância, seja de que tipo for,democracia sem justiça, e a justiça,como sabemos, é uma condição paraa paz (BENEVIDES, 2004, p. 1).Apesar de o Brasil encontrar-seno Estado democrático de direito, nocampo do sistema criminal, é propícioao Estado Penal – controle da ordempública com mais repressão –, comocapaz de manter a “segurança”, sob aégide da coação, diante da atualincapacidade do Estado-Nação de darsegurança aos cidadãos, existindo umrebatimento nos direitos humanos.Projeto penal neoliberal é claro naconcepção de mais Estado Penal.O mais problemático é que o momentotorna-se propício para o surgimento demovimentos repressivos e estímulopara a efetivação do direito penal doinimigo. O autor da teoria, Günther,refere-se ao inimigo como alguém quenão admite ingressar no Estado eassim não pode ter o tratamentodestinado ao cidadão, não podendobeneficiar-se dos conceitos de pessoacomo forma de justificar o controle dacriminalidade. (MONTEIRO, 2009, p.1).A Consolidação do Direito Penalmínimo (última razão e possibilidadede aplicação) é importante no Estadodemocrático de direito. Zaffaroni(2007) diz que o modelo ideal deEstado de Direito depende da força decontenção do Estado Policial.“Em um Estado Democrático deDireito, o controle sobre os atos dosgovernantes, o controle sobre oexercício de poder, há de ser sempremáximo, enquanto restrições àliberdade dos indivíduos sempredevem ser mínimas.” (KARAM, 2009,p. 8).Também não se pode esquecerque o sistema punitivo é reflexo dacapacidade dos cidadãos, dedeterminada sociedade, de exercercom plenitude sua cidadania e seremsujeitos de direitos. A história brasileiraé marcada por alto grau dedesigualdade, pobreza e falta decidadania.DaMatta (1979) diz que o Brasilé um país teoricamente igualitário,mas, na realidade, fortementehierarquizado e autoritário, e cada qualtenta estabelecer com outrem relações


124assimétricas. Sua frase: “Você sabecom quem está falando?”, implicasempre uma relação autoritária deduas posições sociais distintas, emque a parte que diz a expressão tentainferiorizar seu interlocutor; de ummundo das “pessoas”, socialmentereconhecidas em seus direitos eprivilégios, e um universo igualitáriodos indivíduos, em que as leisimpessoais funcionam comoinstrumentos de opressão e decontrole “para os amigos, tudo; para osinimigos, a lei”.A crítica ao sistema penal temde ser contínua, na busca do seucontrole sobre o exercício de poder.Como diz Karam (2009, p. 8): “Ocontrole do poder tem que ser máximo,enquanto restrições à liberdade dosindivíduos sempre devem sermínimas.”Assim, faz-se necessário pensaro direito penal à luz dos direitoshumanos, sempre fazendo uma críticanecessária sobre a seletividade degrupos vulneráveis, dos níveis deinjustiça das estruturas de poder. Oexercício da cidadania é defundamental importância para diminuiro grau de violações aos direitoshumanos. O caso apresentado éexemplar para mostrar que se precisaavançar muito. Na realidade, osimpasses à construção da cidadania ede uma esfera pública democráticaainda impedem que o Brasil consigadar o salto de qualidade para superaros abismos de apartação social. Nãobasta só a positivação para que adignidade humana seja respeitada. Acondição de sujeitos de direitossignifica atuar para alterar a situaçãode exclusão. “Temos direito de seriguais quando a diferença nãoinferioriza e direito de ser diferentesquando a igualdade nosdescaracteriza.” (SANTOS, 1999).Enfim, o papel incessante dosestudiosos comprometidos com osdireitos humanos é estar alerta aofuncionamento do sistema punitivo,buscando, principalmente, denunciar oEstado Penal como forma deresponder às desordens, fruto dadesregulação da economia.ReferênciasANDRADE, Vera Regina Pereira de.Sistema penal máximo x cidadaniamínima. Porto Alegre: Livraria doAdvogado, 2003.BARATTA, Alessandro. Criminologiacrítica e crítica do direito penal:introdução à sociologia do direitopenal. Rio de Janeiro: Revan, 1999.BENEVIDES, Maria Victória.Cidadania e direitos humanos.Institutos de Estudos Avançados daUniversidade de São Paulo (IEA).2004. Disponível em:


125.Acesso em: 23 set. 2010.BISSOLI FILHO, Francisco. Estigmasda criminalização: dos antecedentes áreincidência penal. Florianópolis: ObraJurídica, 1998.CALDEIRA, Teresa Pires do Rio.Cidade de muros: crime, segregação ecidadania em São Paulo. 34. ed. SãoPaulo: Edusp, 2000.CASTRO, Lola Aniyar de. Sistemapenal e sistema social: acriminalização e a descriminalizaçãocomo funções de um mesmoprocesso. Revista de Direito Penal, Riode Janeiro, Forense, n. 29, p. 12,1981.CHAUÍ, Marilena de Souza. Simulacroe poder: uma análise da mídia. SãoPaulo: Fundação Perseu Abramo,2006.DAMATTA, Roberto. Carnavais,malandros e heróis. São Paulo: Rocco,1979.KARAM, Maria Lúcia. Recuperar odesejo da liberdade e conter o poderpunitivo: escritos sobre a liberdade.Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2009.MONTEIRO, Valdênia Brito. Acriminalização dos defensores dedireitos humanos. Algo Mais, 23 abr.2009. Disponível em:. Acesso em: 23 set. 2010.boaventura/boaventura_e.html>Acesso em: 20 set. 2010.VENTURA, Zuenir. Cidade partida.São Paulo: Companhia das Letras,1994.WACQUANT, Loïc: A criminalizaçãoda pobreza. Tradução de SuelyGomes Costa. Mais Humana, dez.1999. Entrevista. Disponível em:. Acesso em: 23 ago.2003.ZAFFARONI, Eugenio Raúl. Aesquerda tem medo, não tem políticade segurança pública. RevistaBrasileira de Segurança Pública, SãoPaulo, ano 1, edição 1, p. 130-139,2007.______. Função do direito penal élimitar o poder punitivo. Conjur, 25 jul.2009. Entrevista. Disponível em:.Acesso em: 22 set. 2010.______; PIERANGELI, José Henrique.Em busca das penas perdidas: a perdade legitimidade do sistema penal. 2.ed. Rio de Janeiro: Revan, 1996.______. Manual de direito penalbrasileiro: parte geral. 6. ed. SãoPaulo: Revista dos Tribunais, 2006.SANTOS, Boaventura de Souza. Embusca da cidadania global. SemFronteiras, 1999. Entrevista.Disponívelem:


126Lutas pela terra-segurança e estadono Brasil ∗Cecília MacDowell Santos ∗IntroduçãoO grande obstáculo é que a PolíciaFederal diz que só tem condições de darproteção ao Xucuru se for instalando umabase, um escritório, uma delegacia ou oque quer que seja dentro da comunidade.A comunidade diz que dessa forma vaisentir-se vigiada. A Polícia Federal é vistapelos Xucurus como um aliado doslatifundiários, do prefeito. A proteçãoproposta pelos Xucurus era que a PolíciaFederal fizesse a guarda externa da área,e toda vez que os índios, principalmente ocacique, precisassem sair seriamescoltados pela Polícia Federal. A PolíciaFederal disse que não aceitaria, porque aárea é grande e se torna vulnerável, ealguém poderia entrar, e quem seriaresponsável por alguma violência acabariasendo a Polícia Federal. Ficou realmentenesse impasse. Aí, existe um jogo durocom o governo. Eu me lembro de umaaudiência em Washington [na ComissãoInteramericana de Direitos Humanos], emque nós levamos o índio Xucuru, levamosElma também. Aliás, foi para discutir osdois casos. [...]No caso de Elma, tinha proteção daPolícia Militar, proteção determinada no∗ Artigo publicado no livro “Direitos Humanos:debates contemporâneos”, organizado porJayme Benvenuto (2009) e a ser publicadoem “Pós-Colonialismos: cidadania global”,organizado por Boaventura de SousaSantos, António Sousa Ribeiro, Maria PaulaMenezes e Margarida Calafate Ribeiro.∗ Professora de Sociologia da Universidade deSão Francisco (Califórnia, EUA) epesquisadora associada do Centro deEstudos Sociais da Universidade deCoimbra.plano local, mas ela estava semprevulnerável, porque foram policiais militaresque mataram o filho dela. Então nósconseguimos, por meio da CIDH, umamedida cautelar, determinando ourecomendando a proteção pela PolíciaFederal. Foi feita de forma muito diligente,por três anos, policiais federais 24 horaspor dia com ela, na casa dela, aonde elaprecisasse ir. [...] É mais bem-sucedido,bem mais significativo o resultado do casoElma. Ela conseguiu a condenação de 3dos 4 acusados e hoje ela não está maisno estado de Pernambuco. Nem eu seionde ela está, porque não podemossaber. Nós conseguimos viabilizar umasituação de proteção específica paradefensores de direitos humanos naSecretaria Especial de Direitos Humanos,para que ela fosse levada de Caruarupara outro lugar do Brasil. 1Esses dois pedidos de medidacautelar foram encaminhados namesma época, no fim de 2002, peloGajop, entre outros peticionários, àComissão Interamericana de DireitosHumanos (CIDH). Nos dois casos, oEstado ocupa um papel central econtraditório no reconhecimento dosdireitos humanos, figurando quer comogarantidor, quer como violador dessesdireitos; os dois casos referem-se àgarantia do direito humano àsegurança; os conflitos que lhes deramorigem ocorrem no interior do estado1Coordenador colegiado do Gabinete deAssistência Jurídica às OrganizaçõesPopulares (Gajop), advogado JaymeBenvenuto, em entrevista concedida àautora, Recife, 4 de agosto de 2006.


127de Pernambuco, situado no Nordestedo Brasil; a CIDH fornece respostapositiva aos dois pedidos,recomendando que a Polícia Federaldê a proteção necessária aos líderesindígenas da Comunidade Xucuru doOrorubá, bem como à advogada ElmaNovais e sua família; o governobrasileiro concorda com arecomendação.Todavia, a natureza dessesconflitos é tão distinta que pareceóbvia a necessidade de se criaremdiferentes modalidades de proteção àluz das condições sociais,econômicas, culturais e políticas dasvítimas, como reivindicado pelosXucurus. Seria absurdo, do ponto devista da segurança da comunidadeindígena, levar o cacique Marcos deAraújo e sua mãe, Zenilda de Araújo,para um lugar desconhecido no Brasil,como ocorreu com Elma Novais e osfilhos. A existência da comunidadeindígena e a segurança individual dosseus membros não podem serdissociadas do seu vínculo a terra, queé objeto de conflito entre fazendeiros e“índios” – ou “indígenas”. 2 O direito2 O termo “indígena” tem sido utilizado peloscientistas sociais na América Latina parasubstituir a designação “índio”, de origemcolonial (PEÑA, 2005). Neste texto, uso osdois termos, uma vez que os Xucurus doOrorubá se autodesignam por “índios” etambém qualificam de “indígenas” a sua luta,individual à segurança dos índios étambém coletivo, atinge toda acomunidade, sendo impossível separálodo direito coletivo a terra, daí aexpressão “terra-segurança” serutilizada no título deste texto.Predomina uma abordagem liberal,individualista e de divisibilidade dessesdireitos na prática judicial e política emescala local, nacional e internacional.O próprio Gajop, que defende a teseda indivisibilidade dos direitoshumanos, não tem obtido êxito emarticular essa tese no caso Xucuru. 3Embora uma análisecomparativa destes e de outros casoslevados à CIDH mereça atenção maisaprofundada, este artigo tem umescopo mais limitado e propõe-se arefletir, a partir do caso Xucuru, sobreas lutas indígenas e o papeldesempenhado pelo Estado noreconhecimento dos direitos indígenasno Brasil contemporâneo. Além deilustrar os limites conceituais e osobstáculos judiciais e políticos para agarantia dos direitos humanos dosindígenas, o caso Xucuru oferece umaseu povo e seus direitos. Tais designaçõesaparecem nas entrevistas que realizei comtrês índios e na história contada pelosprofessores, professoras e líderes do povoXucuru do Ororubá (cf. ALMEIDA, 1997).3 Sobre objetivos e missão institucional doGajop,cf..


128oportunidade para se refletir sobre asrelações sociais e jurídico-políticas queestão na base da complexa – e nãoraro contraditória – constituição edefesa dos direitos indígenas noBrasil.Com base em dados coletadossobre o caso Xucuru 4 e na legislação epolítica indigenista do Estadobrasileiro, argumentamos que há umasituação de dualismo na culturajurídico-política indigenista: por umlado, verifica-se uma concepçãomonocultural e individualista dedireitos civis dos indígenas,consagrada em algumas leis e práticasde agentes do Estado; por outro lado,certas normas e setores do Estadotraduzem uma abordagem multiculturale coletivista de direitos humanos dosindígenas ou um novo “indigenismo4 Os dados foram coletados em agosto de2006 e em fevereiro e março de 2008, mesesem que realizamos uma visita a Brasília,duas visitas ao Recife e uma visita a Caruarue Pesqueira. Em Brasília, entrevistamos ovice-presidente do Conselho IndigenistaMissionário (CIMI) e um dos advogados daentidade, duas advogadas da SecretariaEspecial de Direitos Humanos. No Recife,entrevistamos três advogados do Gajop; ummissionário e três advogados do Cimi; e orepresentante do Movimento Nacional deDireitos Humanos do Nordeste. Em Caruaru,entrevistamos um líder indígena por ocasiãode uma audiência, a que assistimos na varacriminal da Justiça Federal nessa cidade. EmPesqueira, visitamos duas aldeias dosXucurus do Ororubá, onde entrevistamos oCacique Marcos de Araújo e sua mãe,Zenilda de Araújo.multicultural”, 5que surge no contextoda expansão do movimento indígenados processos de redemocratização,nos anos 1980, e da crescenteabsorção, pelo Estado, ainda queseletiva e setorialmente, das normasinternacionais de direitos humanosdesde o início dos anos 1990.Ao refletir tal dualismo jurídicopolíticoem diferentes setores deatuação do Estado brasileiro, estepode ser caracterizado como umaespécie de “Estado heterogêneo”,conforme a definição formulada porSantos (2003; 2006a). Para o autor, astransformações políticas nacionais eos processos de globalização têmcontribuído para a crescenteheterogeneidade da atuação estatal,ao lado do crescente “descentramento”do Estado na vida social e econômica,um fenômeno observável tanto empaíses centrais como em paísessemiperiféricos e periféricos dosistema capitalista mundial. Nessecontexto:5Cf. Peña (2005) para uma análise daemergência do “indigenismo” na AméricaLatina no século XIX – identificado comouma política hegemônica estatal comobjetivos liberais e positivistas de“assimilação” dos índios e controle de suasterras –, bem como do surgimento de um“indigenismo multicultural” desde os anos1980, no contexto do neoliberalismo e daexpansão dos movimentos indígenas naregião.


129[...] diferentes sectores da actividadeestatal assumem lógicas dedesenvolvimento e ritmos diferentes,sendo cada vez mais frequentes asdesconexões e incongruências naactuação estatal, ao ponto de, porvezes, deixar de ser possívelidentificar um padrão coerente paraessa actuação. (SANTOS, 2003, p.56). 6Todavia, a situação deheterogeneidade da atuação doEstado e de dualismo da legislaçãoindigenista do Brasil não significa que,na prática jurídico-política, ocorranecessariamente um equilíbrio entreas abordagens monocultural emulticultural dos direitos indígenas.Cabe, assim, indagar em que medida,no caso Xucuru, prevalece aperspectiva monocultural do direitoindigenista; ou se predomina o novo“indigenismo multicultural”.A seguir, apresentamos, emuma perspectiva histórica, algunsexemplos da legislação e da políticaindigenista de caráter monocultural,cuja origem remonta ao períodocolonial, mas ainda se faz presente nodireito estatal brasileiro. Em seguida,6Santos (2003, p. 56 et seq.) indica osurgimento de novas formas de pluralismojurídico subnacional e supranacional, em quediferentes ordens jurídicas operam com uma‘[...] ‘autonomia relativa’ e, embora muitasvezes contraditórias, cada vez mais seinterpenetram e produzem ‘hibridaçõesjurídicas’.”discutimos a situação de dualismo dodireito indigenista emergente desde adécada de 1980, examinando, nessenovo contexto, a trajetória das lutasdos Xucurus do Ororubá pelos direitosa terra-segurança e as estratégiasestatais de regulação e controledessas lutas.A Monocultura do DireitoIndigenista até 1988 – Tutela eAssimilaçãoAté a redemocratização políticanos anos 1980 e 1990, a legislação e apolítica indigenista do Estado brasileiroconsagravam uma concepçãomonocultural e individualista dosdireitos indígenas, promovendo o queWarren (2001) denomina de“exorcismo indígena” (indian exorcism)– diferentes práticas de extermíniofísico e cultural dos indígenas, comomassacres militares, escravidão,missões de catequese e políticasassimilacionistas. No século XIX, oinstituto da tutela veio consagrar aperspectiva da assimilação dos índios,promovendo a perda da posse coletivadas terras indígenas. Refletindo umaherança colonial que se fez presenteno ideal republicano de modernizaçãoe no modelo de desenvolvimento daditadura militar, essa perspectiva,


130ainda presente no indigenismobrasileiro, assenta em um projeto de“civilização” identificado com umacultura europeia dominante no Brasil ecom a ideologia de embranquecimentoda população. Contra as práticas deextermínio, assimilação eexpropriação, os índios têm-seinsurgido desde o período colonial,como ilustra a história de resistência eluta dos Xucurus do Ororubá(ALMEIDA, 1997).Os Aldeamentos e as RaízesColoniais da TutelaNo período colonial, a liberdadedos índios foi uma questão primordial(PERRONE-MOISÉS, 1998). 7 Ocontrole dessa liberdade não seseparava do território, ambosregulados pela constituição dealdeamentos e pela tutela. Osaldeamentos, quer sob o governomissionário, quer sob o governo leigo,tinham um duplo sentido de“subjugação e confinamento territorrial”– a par da catequese e da exploração7 Além de ineficazes, as leis coloniais queproibiam a escravidão dos índiosestabeleciam exceções (MENDES JÚNIOR,1988). Cf. Perrone-Moisés (1998) para umaexplicação jurídica dessas contradições,baseadas, segundo a autora, em divergentesregimes aplicados aos índios “aldeados” e“aliados”, por um lado, e índios “inimigos”,por outro.da mão de obra, tratava-se também da“redução” das terras indígenas(CUNHA, 1998, p. 143). Inicialmente, atutela aplicava-se aos índios aldeados,cuja liberdade e bens ficavam sob ocontrole dos administradores dosaldeamentos. No século XVIII, criaramsedois tipos de tutela: uma, de caráterindividual, era da incumbência dosjuízes de órfãos e referia-se à proteçãoda justa remuneração do trabalho dosíndios não aldeados recém-“amansados” ou “domesticados”; aoutra, de caráter coletivo, cabia aosouvidores, com o objetivo de velarpelos bens dos índios aldeados,nomeadamente suas terras (CUNHA,1998; MELATTI, 2007). 8Os colonizadores portugueseschegaram às terras dos Xucurus doOrorubá em 1654 – na Serra deOrubá, hoje denominada Ororubá, nointerior do estado de Pernambuco.Dizendo-se donos de sesmariasdessas terras, por concessão real,invadiram-na, passaram a criar gado eescravizaram índios (ALMEIDA, 1997,p. 17). Houve índios que se rebelarame juntaram-se a um movimento,conhecido como Confederação do8 Para uma análise da origem da figura jurídicada tutela, das suas ambiguidades ediferentes significados desde o períodocolonial, ver Mendes Júnior (1988), Cunha(1998) e Melatti (2007).


131Cariri, que congregava diferentespovos indígenas do Nordeste e foimassacrado pelos colonizadores numaguerra que perdurou entre 1692 e1696 (ALMEIDA, 1997, p. 18). 9Após a Independência do Brasil,em 1822, a autonomia, a posse dasterras e a própria autoidentificaçãoindígena tornaram-se muito maisdifíceis. Como assinala Cunha (1998,p. 133), o século XIX, embora marcadopor três regimes políticos (Colônia,Império e República Velha) e umaestrutura social heterogênea (áreas decolonização antiga em contraste comnovas frentes de expansão emodernização), caracterizou-se, emsua totalidade, pelo tratamento daquestão indígena não mais como umaquestão essencialmente de mão deobra, senão como uma questão deterra, em que houve o progressivoprocesso de assimilação eexpropriação dos índios.No início do Império, osdocumentos governamentaisapresentavam a “expectativa de umgrande plano de civilização dos índios”(CUNHA, 1998, p. 138). 10 Pouco a9 Sobre a história da conquista colonial e daresistência dos povos indígenas noNordeste, cf. Dantas et al. (1998).10 O Regulamento das Missões (Decreto n.º246, de 24 de julho de 1845) – “únicodocumento indigenista geral do Império” –“prolongou o sistema de aldeamento”, mas opouco, os aldeamentos foramtransformados em municípios e osantigos aldeados, desprovidos de suasterras, foram amalgamados na nação“brazileira” (MENDES JÚNIOR, 1988,p. 47). Com a dispersão dos índios,eles foram reclassificados pelogoverno como “caboclos” e deixaramde ter direito ao uso comum das terrasdos aldeamentos. Essa reclassificaçãofoi o “último golpe” que marcou a“extinção oficial” dos índios noNordeste (ARRUTI, 2006, p. 51). 11A Tutela e a Assimilação sob oControle do SPIA República, iniciada em 1889,deu continuidade ao plano imperial deassimilação dos índios, ancorando-seem princípios positivistas eevolucionistas de progresso(MELATTI, 2007, p. 252 et seq.). Oprojeto de colonização da Repúblicaera de expansão nacional e deintegração dos índios na força detratou explicitamente como uma “transiçãopara a assimilação completa dos índios”(CUNHA, 1998, p. 139). Apresentavam-se,na época, três correntes a respeito dacolonização dos indígenas: (1) extermíniodos índios que resistissem; (2) conversãoaos cuidados das instituições religiosas; (3)assistência leiga (CUNHA, 1998; MELATTI,2007). O Regulamento das Missões adotou aterceira corrente (CUNHA, 1998).11 No século XVIII, havia 60 aldeamentos noNordeste, com 27 nações indígenas,declaradas oficialmente extintas até os anos1880 (ARRUTI, 2006, p. 51).


132trabalho nacional. A construção destaNação baseava-se na eliminação detoda diferença. Aos militares, caberiarealizar esse projeto (LIMA, 1998).Para operacionalizá-lo, o governocriou, em 1910, o Serviço de Proteçãoaos Índios e Localização deTrabalhadores Nacionais (SPILTN),presidido pelo então tenente-coronelCândido Rondon. 12 A criação desseórgão significou o estabelecimentoinédito no Brasil de uma políticaindigenista estatal, com um aparelhopróprio para executá-la. Ao longo desua existência, esse órgão intentouconverter os índios em “pequenosprodutores rurais”, tendo por base aideia de “transitoriedade do índio”(LIMA, 1998, p. 159).A política indigenista daRepública reconhecia formalmente aosíndios os direitos de viverem segundosuas tradições e a posse coletiva dasterras que ocupassem (MELATTI,2007, 253). No entanto, a “proteção aoíndio” tratava-se de um controlejurídico do SPI sobre os “índios”, queadquiriam um status legal distinto. Oórgão também passava a ter maiorpossibilidade de controle sobre aposse das terras indígenas no âmbito12 Para mais detalhes sobre a criação e ofuncionamento do SPI, cf. Lima (1998).da jurisdição dos estados (LIMA,1998).A “proteção oficial” do SPI foiimportante por conter a violênciapraticada por grileiros contra os índiose permitir que redes de “caboclos”constituíssem um processo de“etnogênese” de grupos indígenas quereivindicavam terras em antigosaldeamentos (ARRUTI, 2006, p. 51). 13Na época da criação desse órgão, osXucurus do Ororubá solicitaram ainstalação de um posto do SPI emPernambuco. Em 1944, um funcionáriodo SPI fez o primeiro relatório oficialsobre os Xucurus do Ororubá,informando que havia 2.191 índios naregião, que eles dançavam o “toré” efaziam seus rituais escondidos, sendoperseguidos e ameaçados pela políciada cidade de Pesqueira (ALMEIDA,1997, p. 22). 14A despeito do processo deetnogênese indígena facilitado peloSPI nos anos 1920-1940, a políticaindigenista era assimilacionista e13Como explica Arruti (2006, p. 51), aetnogênese, em oposição ao etnocídio, ouseja, ao “extermínio sistemático de um estilode vida”, é a “construção de umaautoconsciência e de uma identidade coletivacontra uma ação de desrespeito (em geralproduzida pelo Estado nacional), com vistasao reconhecimento e à conquista deobjetivos coletivos”.14 Sobre o ritual do toré, sua criminalização eseu significado para a construção daidentidade coletiva indígena, cf. Neves(2005).


133assistencialista, expressa no regimeda tutela de todos os índios peloEstado com vistas à sua integração à“civilização”. Essa tutela reunia tanto oaspecto da capacidade civil dos índiosquanto à administração coletiva dosseus bens (LIMA, 1998).A ideia de uma capacidade civile tutela vinculada ao “grau decivilização dos índios” foi incorporadaao Código Civil de 1916, que definiu os“silvícolas” como “incapazes,relativamente a certos atos” (art. 147,I) ou “à maneira de os exercer” (art. 6,III). Em consequência dessaincapacidade civil, os índios ficaramsujeitos “ao regime tutelar,estabelecido em leis e regulamentosespeciais, o qual cessará à medidaque se forem adaptando à civilizaçãodo País” (art. 6, parágrafo único).Incumbida à União, a tutela eraexercida pelos juízes de órfãos até1928, quando passou para omonopólio legal do SPI. Nos anos1940, esgotaram-se as redes derelações que haviam dado sustentaçãoao processo de etnogênese indígena,que só veio a ser retomado no fim dadécada de 1970 (ARRUTI, 2006, p.52).A Tutela, Emancipação eDesindianização durante a DitaduraO SPI foi extinto em 1967 pelogoverno militar, sendo substituído pelaFundação Nacional do Índio (Funai). 15Desde sua criação, a Funai éencarregada, entre outras coisas, de“exercer, em nome da União, a tutelados índios e das comunidadesindígenas não integradas àcomunidade nacional” (art. 2, I, doDecreto n.º 4.646, de 25 de março de2003). 16 A nova Constituição Federalde 1988 foi omissa a respeito dacapacidade civil dos índios, e o novoCódigo Civil de 2002, atualmente emvigor, não definiu os índios comoincapazes relativamente a certos atosou à maneira de os exercer, masdispôs que sua capacidade seráregulada por legislação especial (art.4.º, parágrafo único). Essa é regidapelo Estatuto do Índio – Lei n.º 6.001,de 19 de dezembro de 1973,promulgada durante a ditadura militare ainda em vigor, que incorpora eregulamenta as disposições do CódigoCivil de 1916 concernentes à tutelados índios pelo Estado.15 Cf. Lei n.º 5.371, de 5 de dezembro de1967.16 De notar que esse decreto foi aprovado peloCongresso Nacional e sancionado pelo entãopresidente Luiz Inácio Lula da Silva no seuprimeiro mandato (2003-2006 e 2007).


134Durante a ditadura, a Funaiesteve diretamente sob o controle dogoverno militar, que afastavaperiodicamente desse órgãoantropólogos ou outros profissionaisconsiderados simpatizantes dascausas indígenas. Em 1978, o governomilitar promoveu um projeto deemancipação de índios que tinha porobjetivo principal a liberação das terrasdas comunidades emancipadas paracompra por não índios e adesmobilização política dos indígenas(MELATTI, 2007). Esse projeto, contrao qual se insurgiram grupos indígenase seus aliados por todo o Brasil,“consistia na criação de uminstrumento jurídico para discriminarquem era índio de quem não era”, ouseja, para “desindianizar” os índios(CASTRO, 2006, p. 41).Ao comentar esse projeto,Melatti (2007, p. 272 et seq.)argumenta que a tutela enfeixaindevidamente três aspectosfundamentais dos direitos indígenas –a incapacidade civil, a posse coletivada terra e a identidade étnica. A meuver, a tutela e a correlata emancipaçãosão problemáticas não por vincularema capacidade civil dos índios à posseda terra e à identidade étnica. Um dosproblemas do Estatuto do Índio de1973 e do Código Civil de 1916 é suaperspectiva colonial de que osindígenas devem ser tutelados ouprotegidos quando não estiverem“integrados à comunhão nacional”, ouseja, quando não fizerem parte da“civilização” – moderna, ocidental,branca (ou embranquecida) e cristã.Cabendo aos próprios indígenas suaautoidentificação, esta ocorre, comoassinala Castro (2006), por meio deum processo coletivo e relacional nãoapenas em confronto com identidadesnão indígenas, como também emconfronto com os membrosinternamente referenciados ediferenciados dos coletivos indígenas.O reconhecimento dessa identidadepelo Estado é complexo e resulta delutas sociais, políticas e jurídicas. 17Direito Originário e Terras Indígenasno Estatuto do ÍndioNo fim do século XIX, debatiasese à posse das terras indígenasdeveria ser aplicado o regime jurídicodo indigenato ou o direito civil. Ojurista Mendes Júnior (1988, p. 55 etseq.) afirmava que o direito às terrasindígenas é um direito “originário”,decorrente de um título congênito, e17 Para uma discussão sobre a resistência aoreconhecimento da “indianidade” dos índiosem centros urbanos no Brasil, cf. Nascimento(s.d.). Para análise sobre a construção deidentidades indígenas na América Latina, cf.Jackson e Warren (2005) e Pallares (2003).


135não adquirido, fundado no indigenato.Ao contrário da ocupação, o indigenatoindepende de legitimação e registro. 18A Constituição de 1891 foiomissa a respeito dos direitosindígenas. Conferiu aos estados odomínio das terras devolutas e o poderde reconhecimento dos títulos dedomínio subordinados ao Direito Civil.A partir de então, os estadospassaram muitas vezes a declarar asterras indígenas como devolutas e,nas demandas entre posseiros eindígenas, começaram a exigir destesa legitimação ou apresentação doregistro de suas posses (MENDESJÚNIOR, 1988). No processo dedemarcação das terras do aldeamentode Cimbres, por exemplo, onde viviamos Xucurus do Ororubá, os fazendeirosregistraram em seu favor a posse dasterras indígenas (ALMEIDA, 1997, p.20).A Constituição de 1934estabeleceu que as terras indígenaseram de propriedade da União e osíndios tinham direito a terras queefetivamente ocupassem, nãoreconhecendo, portanto, o direito18 Essa tese se ancora em princípios de direitonatural e na tradição jurídica portuguesaatinente ao Brasil, nomeadamente o Alvaráde 1.º de abril de 1680, renovado na Lei de 6de junho de 1755 (MENDES JÚNIOR, 1988,p. 55 et seq.).“originário” às terras. Porém, os índiosdo Nordeste já não ocupavamefetivamente suas terras.Até a promulgação daConstituição Federal de 1988, alegislação não reconheceu o direitooriginário da posse das terrasindígenas. O Estatuto do Índio, de1973, define, no artigo 17, três tipos deterra indígena: (1) “terras ocupadas ouhabitadas pelos silvícolas”; (2) “áreasreservadas” nos termos da lei; e (3)“áreas de domínio das comunidadesindígenas ou de silvícolas”,consideradas estas “havidas porqualquer das formas de aquisição dodomínio, nos termos da legislaçãocivil” (arts. 17 e 32). 19Cabe à Funai fazer cumpriresse estatuto e promover ademarcação e o registro das terrasidentificadas e reconhecidas comoindígenas. Contudo, a Funai nunca foidotada de recursos suficientes paraexercer essa função com eficiência e,durante a ditadura, sob o controle dogoverno militar, facilitou a intervençãogovernamental nas terras indígenasem favor dos interesses econômicosde elites locais e internacionais, a19 Nos dois primeiros casos, as terras sãobens inalienáveis da União, resguardando-sea posse permanente delas aos índios. Noterceiro caso, as terras são de propriedadedos índios (OLIVEIRA, 1998a).


136exemplo do que ocorreu na área dosYanomami no norte da Amazônia(RABBEN, 2004).Como se verá a seguir, a novaConstituição de 1988 reconheceu odireito originário da posse das terrasindígenas, mas o Estatuto do Índio de1973 ainda está em vigor, e oprocesso de demarcação e registrodas terras indígenas tem sido marcadopor acirrados conflitos que, não raro,põem em risco a integridade física dosindígenas.Da monocultura ao dualismocultural indigenista? Tutela versusreconhecimento dos direitoscoletivos e humanos dos indígenasNas décadas de 1980 e 1990, onovo contexto de expansão dosmovimentos indígenas e deredemocratização política abriucaminho para mudanças na legislaçãoe em políticas indigenistas de muitospaíses latino-americanos – quepassaram da perspectiva deassimilação ao reconhecimento, pelomenos retórico, da diferença étnica eda diversidade cultural (SIEDER, 2002;STAVENHAGEN, 2002; JACKSON;WARREN, 2005; PEÑA, 2005). Emresposta às reivindicações indígenaspor direitos coletivos a terra, àautodeterminação, à participaçãopolítica, à identidade étnica e àdiversidade cultural, os processos dereforma constitucional reconheceram,em princípio, “a natureza multiculturale multiétnica dessas sociedades”(SIEDER, 2002, p. 3).Contudo, a literatura sobremovimentos indígenas na AméricaLatina questiona até que ponto o novo“indigenismo multicultural” representaum novo tipo de cidadania e pode teralgum potencial transformador em faceda onda neoliberal que domina aspolíticas econômicas e impede aimplementação de políticas sociais eculturais (BRYSK, 2002; LAURIE;ANDOLINA; RADCLIFFE, 2002;JACKSON; WARREN, 2005; PEÑA,2005; RODRÍGUEZ-GARAVITO;ARENAS, 2005; FIGUEROA, 2006).Como assinalam Jackson e Warren(2005), além das ambiguidades nasnormas constitucionais e nos acordosde paz ou de transição políticamediados pelo Estado, persistem asestruturas de poder que sustentavamos regimes autoritários e adiscriminação racial e étnica. Nessecontexto, o reconhecimento do direitocoletivo a terra continua a ser oprincipal objetivo das organizaçõesindígenas (JACKSON; WARREN,2005, p. 566).


137O Brasil é um bom exemplodessa luta e das contradições narelação entre o Estado e os gruposindígenas. Todavia, além dosproblemas de implementação dasnovas normas constitucionais queabsorveram um novo “indigenismomulticultural”, a legislação de carátermonocultural e individualista não foi detodo abolida, daí uma situação dedualismo cultural do direito indigenistabrasileiro. Torna-se, assim, relevanteindagar que tipo de cultura jurídicaindigenista tem predominado nasdisputas que envolvem os direitosindígenas.Expansão das Lutas dos “PovosIndígenas Resistentes”Nas décadas de 1970 e 1980,expandiram-se no Brasil as lutasindígenas pela terra e pela reafirmaçãode uma identidade étnica (WARREN,2001; RABBEN, 2004; ARRUTI, 2006).Nesse período, teve início um segundomomento de etnogênese indígena, nãomais ligado, como nos anos 1920-1940, às terras dos antigosaldeamentos, senão à constituição deum “campo indigenista no Brasil”,marcado por lutas indígenas com oapoio de novos setores da IgrejaCatólica, que passavam a promover aformação política dederes indígenas(ARRUTI, 2006, p. 52). No início dosanos 1970, foi criado o ConselhoIndigenista Missionário (CIMI), que fazparte da Confederação Nacional dosBispos do Brasil. Com enfoque narecuperação da terra indígena naperspectiva da Teologia da Libertaçãoe dos direitos humanos, o Cimi temdesde então sido um aliadofundamental nas lutas indígenas nopaís. 20 Em consequência da expansãodas lutas indígenas e do processo deredemocratização política nos anos1980, a população autoidentificadacomo “indígena” cresceusignificativamente – um fenômeno queo movimento indígena considera serresultado das lutas dos “povosindígenas resistentes”, em oposição àtendência de serem designados por“ressurgidos”, “ressurgentes”,“emergentes” ou “remanescentes”. 21Em 1995, a Funai revelou a existênciade 325.000 indivíduosautoidentificados como “indígenas”, ou20 No final dos anos 1970, foram criadasentidades indigenistas não governamentais enão confessionais que também têm dadoapoio às lutas indígenas, nomeadamente aComissão Pró-Índio (CPI) e a Associação deApoio ao Índio (ARRUTI, 2006).21 Carta dos Povos Indígenas Resistentes,Olinda, 20 de maio de 2003. Ecoando omovimento indígena, Arruti (2006) argumentaque essas designações convertemprocessos sociais e históricos de construçãode grupos sociais em categorias deidentificação estáticas e anistóricas.


138seja, 0,2% da população do Brasil(WARREN, 2001). Em 2006, aPesquisa Nacional por Amostra deDomicílios indicou que a populaçãobrasileira era de 187.228.000habitantes, dos quais 0,4% (748.912)se autodesignavam “indígenas” (IBGE,2006). 22 No Nordeste, região onde apopulação indígena fora consideradaextinta, há estimativa de cerca de80.000 indivíduos que seautoidentificam como “indígenas”(RABBEN, 2004), sendo o Ceará oestado com o maior número de gruposindígenas (ARRUTI, 2006; DANTAS;SAMPAIO; CARVALHO, 1998).Com uma população deaproximadamente 8.500 habitantes, opovo Xucuru do Ororubá viveatualmente em 23 aldeias ou núcleoshabitacionais, numa área de 27.555hectares de terras demarcadas noantigo aldeamento de Cimbres, situadono município de Pesqueira, agreste doestado de Pernambuco, a 216 km dacidade do Recife. Como os demaispovos indígenas do Nordeste, em22 O censo realizado em 1990 pelo InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)incluiu pela primeira vez no país a categoria“indígena” na variável “cor” e contou 220.000pessoas autoidentificadas como “indígenas”.Em 2000, o censo nacional realizado peloIBGE computou que 700.000 indivíduos seidentificaram como “indígenas” (WARREN,2001).meados dos anos 1970 suas lutas peloreconhecimento do território e peladiversidade cultural começaram afortalecer-se. Nos anos 1980, osXucurus do Ororubá assumiram umpapel de destaque nas mobilizaçõesindígenas no Nordeste e contribuírampara levar suas reivindicações aogoverno federal em Brasília,participando, desde então, doprocesso de elaboração de leis epolíticas indigenistas (ALMEIDA, 1997;RABBEN, 2004). Desde os anos 1970,os Xucurus do Ororubá têm contadocom o apoio do CIMI nas suas lutasterritoriais, além de outrasorganizações que se foram aliando aessa causa ao longo do tempo, comoo Centro de Cultura Luiz Freire e oGajop.Os Direitos Coletivos Indígenas naConstituição de 1988Durante os trabalhos daAssembleia Constituinte que elaboroua nova Constituição Federal de 1988,os Xucurus do Ororubá participaramativamente das mobilizações dasorganizações indígenas, as quaislograram incluir muitas das suasreivindicações no novo textoconstitucional. Como relembrou JoséRoberto Saraiva dos Santos,missionário do Cimi em Pernambuco:


139Chicão [cacique dos Xucurus entre1986 e 1998] gostava de dizer que ocapítulo da Constituição e os artigos231 e 232 [sobre os índios] são frutodo suor, das lágrimas e do sangue dospovos indígenas. Ele decorou, ficoumuito tempo lá discutindo isso, naelaboração, e ele gostava de repetir,às vezes, os artigos, os parágrafos eos incisos. (Informação verbal). 23A Constituição de 1988reconheceu “aos índios suaorganização social, costumes, línguas,crenças e tradições, e os direitosoriginários sobre as terras quetradicionalmente ocupam, competindoà União demarcá-las, proteger e fazerrespeitar todos os seus bens” (art. 231.Grifos nossos). As terras continuarama ser de propriedade da União,embora se destinando à possepermanente dos índios (§ 2.º art. 231Constituição de 1988). Nainterpretação de constitucionalistas(TOURINHO NETO, 1993; SILVA,1998) e antropólogos (CUNHA, 1988;OLIVEIRA, 1998a; 1998b), o direitooriginário foi assim reconhecido porlei. 24 Mais do que isso, foramreconhecidos os direitos coletivos emulticulturais à posse das terrasindígenas e à sua organizaçãosociocultural (OLIVEIRA, 1998a).Apesar do reconhecimentoconstitucional de um novo indigenismomulticultural, surgiu uma situação dedualismo da legislação indigenista,uma vez que o Estatuto do Índio, de1973, permaneceu em vigor. Desde1991, tramita no Congresso o Projetode Lei n.º 2.057/1991 para instituir umnovo texto para o Estatuto do Índio,mais compatível com a Constituição de1988. Entretanto, a tramitação desseprojeto encontra-se paralisada desde1994, quando foi aprovado umsubstitutivo proposto pelo PartidoSocial Democrático Brasileiro (PSDB),fundado pelo ex-presidente FernandoHenrique Cardoso. Há também umatentativa, por parte de mineradoras erepresentantes do agronegócio, deindividualizar a disputa legislativa efragmentar os projetos de leiindigenistas. Como assinala o vicepresidentedo Cimi, Saulo Feitosa:23Informação fornecida por José RobertoSaraiva dos Santos em entrevista, Recife, 4de agosto de 2006.24 O advogado do Cimi que acompanha aslutas dos Xucurus do Ororubá, SandroHenrique Calheiros Lobo, também defendeuo direito originário das terras indígenas naentrevista que nos concedeu no Recife em28 de fevereiro de 2008. No mesmo sentido,já se haviam manifestado o vice-presidentedo CimiI em Brasília, Saulo Feitosa, e outroAs empresas mineradoras e o setor doagronegócio pretendem desmembrar oEstatuto, apresentar um projeto de leireferente à mineração, um àdemarcação, etc., tentar aprovar deforma isolada, porque aí os índios nãoadvogado da entidade, Cláudio Luis Beira,na entrevista conjunta concedida em Brasíliaem 22 de agosto de 2006.


140vão ter poder nenhum de mobilização,porque isso fica sendo negociado deforma isolada e aí funcionam oslobbies, os grandes lobbies. A nossabriga é para evitar que um dessesprojetos seja aprovado. Acho quetramitam 132 [no Congresso].(Informação verbal). 25Morosidade e Violência nosProcessos de DemarcaçãoA Constituição Federal de 1988estabeleceu que as terras indígenasdeveriam ser demarcadas pela União“no prazo de cinco anos a partir dapromulgação da Constituição” (art. 67,Ato das Disposições ConstitucionaisTransitórias). Esse prazo, no entanto,não foi cumprido e muitos gruposindígenas continuam lutando pelademarcação de suas terras. 26O procedimento administrativode demarcação das terras indígenas écomplexo e moroso, incluindo cincofases: (1) identificação edelimitação, feitas, sob a iniciativa edireção da Funai, por um GrupoTécnico de antropólogos e outrosprofissionais designados por esseórgão; (2) declaração, medianteportaria do Ministério da Justiça, doslimites da terra indígena edeterminação de sua demarcação; (3)demarcação física feita pela Funai;(4) homologação mediante decreto daPresidência da República; (5) registroprovidenciado pela Funai em cartórioimobiliário da comarca onde seencontra a terra, bem como naSecretaria do Patrimônio da União doMinistério da Fazenda. 27Embora a Constituição de 1988determine que as terras indígenassejamdemarcadasindependentemente da posse efetivapelos índios, as situações variam nasdiferentes regiões do país. Comoexplica Saulo Feitosa:Há situações em que os índios estãona posse e há a invasão e expulsão,mais na região norte do Brasil. Nocaso da região Nordeste, mesmo noSul e no Sudeste, a maioria das terrasindígenas foi invadida há muitos anos.Assim era a situação dos Xucurus. Nocaso do Nordeste, em geral, os índiosé que efetivam a posse. O governo sócomeça a atuar na demarcação depoisque os índios se expõem no confrontodireto com os invasores e retomam asterras. 28O processo de identificação edemarcação das terras dos Xucurusdo Ororubá teve início em 1989 e foiconcluso em 2005, após dezesseis25 Informação fornecida por Saulo Feitosa ementrevista concedida à autora, Brasília, 22 deagosto de 2006.26 Até 2000, somente 260 das 575 áreasidentificadas como indígenas tinham sidodemarcadas (RABBEN, 2004, p. 97).27 Cf. Oliveira e Almeida (1998) para umaanálise antropológica e crítica de cada fasedesse procedimento em meados de 1980.28 Informação fornecida por Saulo Feitosa ementrevista concedida à autora, Brasília, 22 deagosto de 2006.


141anos: em 1992, foi publicada a PortariaMinisterial, declarando os limites doterritório indígena; em 1995, foirealizada a demarcação física; em2001, foi publicado o decreto dehomologação; em 2005, foi feito oregistro. Além da morosidade, cadafase desse processo foi acompanhadade violências. Nesse período, foramassassinados cinco índios, incluindo ocacique Francisco de Assis Araújo,conhecido por Chicão, e um advogadoda Funai, ativo defensor dos direitosindígenas.Em 1988, o governo federalaprovou a implantação de um projetoagropecuário em favor do fazendeiroOtávio Carneiro Leão na região ondehoje vivem os Xucurus do Ororubá.Liderados pelo cacique Chicão e pelopajé Zequinha, os índios mobilizaramsee solicitaram ao Ministério PúblicoFederal que instaurasse um inquéritocivil público para apurar a omissão daFunai relativamente à demarcação dasterras indígenas. Esse inquéritopressionou a Funai a criar um Grupode Trabalho em 1989, o qual deu inícioà identificação e demarcação dasterras indígenas, onde havia 282imóveis ocupados por não índios,muitos dos quais eram fazendeiros efamiliares de políticos (ALMEIDA,1997, p. 25). Esses imóveiscorrespondiam a 56,2% do territórioindígena e os ocupantes não índiosteriam de ser removidos e indenizadospelas benfeitorias. 29 Em 1992, foipublicada a Portaria n.º 259 doMinistro da Justiça reconhecendo aárea indígena, 30 o que gerou muitastensões. Os ocupantes não haviamsido retirados do local. Os índiosXucurus do Ororubá, liderados pelocacique Chicão, deram início a açõesde “retomada”. 31 Ocorreu, então, aprimeira morte relacionada com oconflito fundiário: José EveraldoRodrigues, filho do pajé Zequinha, foiassassinado. 32 Em 1995, concluiu-se ademarcação física da área. Nesse ano,foi assassinado o advogado da Funai,Geraldo Rolim. 33Em 1996, o então PresidenteFernando Henrique Cardoso (1995-1999 e 1999-2002) estabeleceu o29 Informação fornecida por Saulo Feitosa ementrevista concedida à autora, Brasília, 22 deagosto de 2006.30 Na época, o procedimento administrativo dademarcação era regido pelo Decreto n.º22/1991.31 Com base na tese do direito originário àposse das terras indígenas, os índiosdesignam suas ações por “retomadas”,fazendo uma distinção entre estas e as“ocupações” realizadas pelo Movimento dosSem-Terra (MST), o qual legitima suas açõescom base no dispositivo constitucional queestabelece a função social da propriedade.32 O inquérito policial para a apuração dessecrime não foi concluso, e o assassino nuncafoi levado a júri.33 O assassino foi absolvido pelo júri, combase no argumento da legítima defesa.


142Decreto n.º 1.775/1996, ainda emvigor, que mudou o procedimentoadministrativo de demarcação deterras indígenas. O decreto introduziuem diversas fases desse procedimentoo “princípio do contraditório”, que jáestava assegurado em juízo. Essamudança surtiu uma série deconsequências protelatórias nosprocessos demarcatórios, promovendoo aumento de violências contraindígenas em decorrência de conflitosterritoriais. 34 Em alguns casos, houveum retrocesso nos processos que seencontravam em fase de declaração;noutros, o decreto foi usado para aparalisação judicial de demarcaçõesem curso; 35 foi usado, também, comoredutor de terras indígenas (FEITOSA,2006, p. 13). 3634 Entre 1995 e 2005, o Cimi (2006, p. 13)registra que foram assassinados 287indígenas. No período de oito anos dogoverno Fernando Henrique, foramassassinados 165 indígenas, enquanto nosdois primeiros anos do governo Lulaocorreram 122 assassinatos. Até 2005, amédia de assassinatos por ano no governoLula foi o dobro da média no governoFernando Henrique.35 Cf. Lauris (2006) para uma análise dosefeitos protelatórios dos mandados desegurança julgados em 2006 pelo SupremoTribunal Federal, impetrados por particularescontra atos do presidente da República e doMinistério da Justiça que determinaram ademarcação das terras indígenas.36 O Cimi indica que a média anual do númerode Portarias Declaratórias publicadas peloEstado brasileiro, reconhecendo uma porçãode terra como terra indígena, foi maior nosgovernos de Fernando Collor de Melo (1990-1992) e de Itamar Franco (1992-1995),“A demarcação das terras dosXucurus, na época, teve 272contestações, quer dizer, você tem aFunai trabalhando sob a pressão de272 invasores”, explicou SauloFeitosa. 37 Dentre os que contestaram,incluíam-se a Prefeitura de Pesqueira,a Câmara Municipal e fazendeiroslocais. O Ministro da Justiça julgouimprocedente todas as contestações(Despacho n.º 32, de 10 de julho de1996). Os fazendeiros impetraram umaAção de Mandado de Segurança noSuperior Tribunal de Justiça (STJ), oqual julgou procedente essa medidaem maio de 1997 e determinou que seabrisse novo prazo para contestações.Com base em parecer da Funai, oentão Ministro da Justiça José Gregori,sob o governo Fernando Henrique,julgou improcedente as novascontestações.A decisão protelatória do STJpossibilitou maior tensão e violênciacontra os índios. Embora a áreaindígena já tivesse sido fisicamentedemarcada pela Funai, foi invadida pornovos ocupantes e familiares defazendeiros, além de ter havidoequivalendo a 13 por ano, do que no governoFernando Henrique, contando-se 11 por ano.Até 2005, contaram-se 6 por ano nos doisprimeiros anos do governo Lula (CIMI, 2006,p. 14).37 Informação fornecida por Saulo Feitosa ementrevista concedida à autora, Brasília, 22 deagosto de 2006.


143compra e venda, e repasse de terras.Em reação, os Xucurus do Ororubáreiniciaram as “retomadas”, o queacirrou os conflitos. Em 21 de maio de1998, foi assassinado o caciqueChicão, após haver recebido váriasameaças desde 1986. Como recordasua esposa e viúva, Zenilda de Araújo:“A partir do momento em que eleentrou como cacique, aí começou aameaça por parte dos fazendeiros.Mas ele não temia. Teve uma épocaque ele pediu segurança à Justiça,denunciou o caso, que ‘tava’ameaçado, mas a Justiça não levou asério.” (Informação verbal). 38O assassinato do caciqueChicão foi devastador para amobilização política da comunidade,que ficou sob a liderança do vicecaciqueJosé Barbosa dos Santos,conhecido por Zé de Santa, até queum dos filhos do cacique Chicão,Marcos de Araújo, atingisse amaioridade. Diante das ameaçassofridas pelo cacique Chicão, essefilho já vinha sendo preparado pelopai, pelos líderes da comunidade epelo Cimi para assumir a posição decacique. Além do apoio do Cimi e do38 Informação fornecida por Zenilda de Araújoem entrevista concedida à autora na aldeiade São José, território indígena Xucuru doOrorubá, Pesqueira, 29 de fevereiro de 2008.Centro de Cultura Luiz Freire àcomunidade, a morte do caciqueChicão atraiu o apoio de novos aliadoslocais, nacionais e internacionais,como o Gajop, o Movimento Nacionalde Direitos Humanos de Pernambuco,artistas locais, a Secretaria Especialde Direitos Humanos, a AnistiaInternacional, a Organização dasNações Unidas (ONU), entre outros. 39Criminalização, Divisão eCooptação dos ÍndiosA situação de violência geradapelos conflitos fundiários continuouapós a morte do cacique Chicão. Atentativa de desmobilização política dacomunidade ganhou novascaracterísticas: os fazendeiros epolíticos locais começaram a usarestratégias de criminalização, divisão ecooptação dos índios. Em notóriaaliança com a elite política eeconômica local, a Polícia Federal e oMinistério Público Federal emPernambuco passaram a desenvolvera tese de conflitos internos entre osíndios nas investigações e açõescriminais destinadas à apuração do39 O grupo musical Mundo Livre compôs umacanção e um videoclipe, intitulado “O OutroMundo de Xicão Xucuru”, cujo refrão – “elesnão querem vingança, eles só queremjustiça, justiça!” – tornou-se famoso emPernambuco.


144assassinato do cacique Chicão e deoutros índios assassinadosposteriormente. Como explica Zenildade Araújo: “Quando mataram Chicão,a perseguição passou a ser para mime meu filho, Marquinho. Então, durantequatro anos, eu fui perseguida pelaJustiça como uma das mandantes docaso.” (Informação verbal). 40 Essa foraa tese adotada pela Polícia Federal emPernambuco, que alegara ter havidoum crime passional.Em abril de 2001, o presidenteFernando Henrique expediu o decretode homologação da demarcação daterra indígena dos Xucurus doOrorubá. Em maio de 2001, nomomento de registrar o imóvel, oOficial do Registro de Imóveis daComarca de Pesqueira-PE promoveuuma Ação de Suscitação de Dúvida,questionando a regularidade doregistro, o que só foi resolvido emagosto de 2005. Em julho de 2001,dois meses depois de a Funai haversolicitado o registro da terra indígena,foi assassinado o líder da aldeia Pé deSerra do Oiti, Francisco de AssisSantana, conhecido por Chico Quelé.O delegado federal Marcos Cotrim,40 Informação fornecida por Zenilda de Araújoem entrevista concedida à autora na aldeiade São José, território indígena Xucuru doOrorubá, Pesqueira, 29 de fevereiro de 2008.especialmente designado parainvestigar o caso, adotou a tese deconflito interno e indiciou dois índios –um dos quais era o vice-cacique Zé deSanta.A mesma tese de conflitointerno foi adotada na época daapuração do incêndio e danosresultantes da revolta da comunidadecontra o assassinato de dois índios,José Ademilson Barbosa e JosenilsonJosé dos Santos, os quais protegiam ocacique Marcos de Araújo por ocasiãode um atentado que este veio a sofrerem 7 de fevereiro de 2003 no territóriodos Xucurus do Ororubá. Para apurara revolta, a Polícia Federal e oMinistério Público Federal emPernambuco instauraram seteinquéritos policiais e respectivas açõescriminais contra 35 índios, incluindovários líderes indígenas e a própriavítima do atentado, o cacique Marcosde Araújo.Tivemos a oportunidade deassistir a uma audiência para ouvidados indiciados em uma dessas açõesjudiciais, realizada em 3 de agosto de2006, no Fórum da Justiça Federal emCaruaru. Na audiência, verificamos apressão do juiz e do representante doMinistério Público Federal sobre osíndios. Os efeitos de nossa presençaforam referidos ao vice-presidente do


145Cimi em Brasília, Saulo Feitosa, queassim comentou o episódio:Em Pernambuco, nós sempre nospreocupamos bastante com oprocedimento que é adotado pelosjuízes, tanto os juízes federais,procuradores da República, emprimeira instância, e pela políciafederal. Nós sabemos que pelaocasião da sua presença durante aaudiência em Caruaru, o juiz teriainclusive adotado uma postura maiseducada, e os índios não se sentiramtão pressionados. A maneira como eleelabora as perguntas sempre éintimidatória, que inibe ou coíbe osíndios a responderem o que ele achaque os índios deviam responder.(Informação verbal). 41Em resposta à pressão daJustiça Federal, os índios procurammobilizar-se durante as audiências.Assim ocorreu quando o caciqueMarcos de Araújo foi chamado a deporna ação criminal para apuração doduplo assassinato dos índios. Nessaaudiência, realizada em 7 de agostode 2003, o cacique foi acompanhadode diversos aliados da Igreja Católica,de órgãos governamentais e dasociedade civil organizada. 4241 Informação fornecida por Saulo Feitosa ementrevista concedida à autora, Brasília, 22 deagosto de 2006.42 Estiveram presentes, entre outros, D. PedroCasaldáliga − Bispo de São Félix doAraguaia −, deputados estaduais, o novoadministrador regional da Funai, ManoelLopes, representantes do Centro de CulturaLuiz Freire, da Comissão Pastoral da Terra,do Movimento Tortura Nunca Mais, doCentro pela Justiça e Direito Internacional.A par da tentativa decriminalização dos índios, osfazendeiros e políticos locais têmtambém procurado dividi-los e cooptálospor meio de propostas de projetoseconômicos, como o Projeto deTurismo Religioso elaborado pelaPrefeitura de Pesqueira e defendidopelo Bispo da região, cujas obrasseriam construídas dentro da áreaindígena. O povo Xucuru do Ororubánão concorda com esse projeto. Noentanto, em 2001, surgiu um grupo deíndios dissidentes em defesa desseprojeto, aliando-se também aosfazendeiros locais nas ações deviolência cometidas contra os líderesdos Xucurus do Ororubá.Pressão Internacional para oReconhecimento dos DireitosHumanos dos IndígenasEm 2000, o Cimi e o Gajopcomeçaram a articular a possibilidadede encaminhar à ComissãoInteramericana de Direitos Humanos adenúncia das ameaças de morterecebidas pelo cacique Marcos deAraújo e Zenilda de Araújo. 43 Marcos43 Em 1999, o Gajop criara, em parceria com oMovimento Nacional de Direitos Humanos, oPrograma Direitos Humanos Internacional,com o objetivo de mobilizar o direitointernacional dos direitos humanos no âmbito


146de Araújo tornou-se o novo caciquedos Xucurus do Ororubá em 6 dejaneiro de 2000, e logo depoiscomeçou a ser ameaçado de mortepor fazendeiros locais. Na época, 70%das terras indígenas estavamocupadas por posseiros e fazendeiros.Desmobilizada e fragilizadadesde a morte do cacique Chicão, acomunidade esperava que o novocacique reiniciasse ações de“retomada” em resposta àcomercialização das terras por partedo fazendeiro José Cordeiro deSantana, conhecido por Zé de Ribas.O novo cacique determinou as“retomadas”, passando a sofrerameaças de morte.“A partir daí, foi que começouuma articulação do Cimi e o Gajoppara se trabalhar essa questão daproteção, para mim e para minha mãe,na época”, conta o cacique Marcos deAraújo (Informação verbal). 44 Naépoca, a falta de segurança docacique e de sua mãe também foidenunciada à Organização dasNações Unidas (ONU) e à AnistiaInternacional. Em 2002, o caso Xucurufoi encaminhado à Comissãodo Sistema Interamericano de DireitosHumanos.44 Informação fornecida por Marcos de Araújoem entrevista concedida à autora no territórioindígena Xucuru do Ororubá, Pesqueira, 29de fevereiro de 2008.Interamericana de Direitos Humanos(CIDH).Essas denúncias situam-se emum contexto de absorção, ainda queparcial e seletiva, de algumas normasinternacionais de direitos humanos pordeterminados setores do Estado naAmérica Latina. Desde os anos 1980,os povos indígenas da América Latinatêm reivindicado o reconhecimento dosseus direitos como direitos humanosde “grupos” definidos porcaracterísticas históricas, étnicas eculturais. 45 A ênfase nos direitoscoletivos dos povos indígenas ou deoutros grupos sociais pretende refutara tese da “geração” dos direitoshumanos e a supremacia dos direitoscivis e políticos, caracterizados comoindividuais, sobre os direitoseconômicos, sociais e culturais,caracterizados como coletivos. Contraessa tese da “geração” de direitoshumanos, defende-se a tese da“indivisibilidadedesses direitos, ouseja, a proteção dos direitosindividuais não pode ser assegurada45 É importante destacar que, por diferentesmotivos e em diferentes contextos, hácríticas a respeito da universalidade dosdireitos humanos, sobretudo por não se levarem conta as condições locais e os aspectosculturais que conferem significados variáveisaos direitos humanos por todo o mundo.Para uma crítica antropológica de contextoslocais no continente africano, cf. An-Na´im(2002). Para uma concepção interculturaldos direitos humanos, cf. Santos (2006b).


147sem a proteção dos direitos coletivos(LIMA JÚNIOR; GORENSTEIN;HIDAKA, 2003; PIOVESAN, 2004). 46Em 1989, a OrganizaçãoInternacional do Trabalho incorporou aabordagem multicultural e coletivistados direitos indígenas com a adoçãoda Convenção sobre os PovosIndígenas e Tribais, a Convenção n.º169 (HANNUN, 2003). 47 A despeito desuas ambiguidades e dificuldades deaplicação, muitos países da AméricaLatina ratificaram a Convenção n.º 169e outras normas internacionais dedireitos humanos. 48 Crescentementeacionadas por organizações nãogovernamentais, a ComissãoInteramericana de Direitos Humanos ea Corte Interamericana de DireitosHumanos passaram a firmar umajurisprudência que reconhece os46 Essa tese predominou na Conferência deDireitos Humanos realizada pela ONU emViena, em 1993, e orientou ascomemorações do cinquentenário daDeclaração Universal dos Direitos Humanosda ONU em 1998. Nesse ano, a entãoComissão de Direitos Humanos da ONU,atualmente transformada no Conselho deDireitos Humanos, lançou o slogan “Todosos direitos humanos para todos”(DONNELLY, 2002).47A Declaração dos Direitos dos PovosIndígenas, adotada pela ONU em 13 desetembro de 2007, após vinte anos dediscussão, também incorporou a perspectivamulticultural e coletivista dos direitosindígenas.48 Até 25 de janeiro de 2005, 17 países haviamratificado a Convenção n.º 169; dentre eles13 da América Latina (MAGALHÃES, 2003,p. 34, nota 7).direitos das comunidades indígenascomo direitos coletivos em virtude desuas particularidades étnicas eculturais (MELO, 2006). 49A Constituição brasileira de1988 abriu caminho para aincorporação dessas normas aoestabelecer que, nas suas relaçõesinternacionais, o Estado deve reger-sepelo princípio da “prevalência dosdireitos humanos” (art. 4, II). Em 1996,no mesmo ano em que estabelecera oDecreto n.º 1.775/1996 dificultando oprocedimento administrativo dedemarcação das terras indígenas, ogoverno Fernando Henrique criou oPrograma Nacional de DireitosHumanos (Decreto n.º 1.094/1996). Noque respeita aos direitos indígenas,esse programa estabeleceu metaspara, entre outras coisas, formular edesenvolver uma nova políticaindigenista “em substituição a políticasassimilacionistas e assistencialistas”;“apoiar a revisão do Estatuto do Índio”;“dotar a Funai de recursos suficientespara a realização de sua missão de49 Vale lembrar que, já em 1985, a ComissãoInteramericana de Direitos Humanos (CIDH)publicou um relatório de mérito sobre o casoYanomami, considerando o Estado brasileiroresponsável pela violação de direitoshumanos da população indígena Yanomami.Esse foi o segundo caso, no período de 1970a 1985, em que o Brasil recebeu esse tipo derepreensão da CIDH (SANTOS, 2007).


148defesa dos direitos das sociedadesindígenas, particularmente noprocesso de demarcação das terrasindígenas” (BRASIL, 1996, p. 31 etseq.).Para implementar esseprograma, Fernando Henrique criou,em 1997, a Secretaria Nacional deDireitos Humanos (SNDH), naestrutura do Ministério da Justiça, aqual foi transformada, em 1999, naSecretaria de Estado dos DireitosHumanos, com assento nas reuniõesministeriais. Em 2003, Lula criou aSecretaria Especial de DireitosHumanos, com status de ministério(Lei n.º 10.683, de 28 de maio de2003).Todavia, comparado com outrospaíses da América Latina, o Brasildemorou mais de uma década pararatificar a Convenção n.º 169, somenteo fazendo em 2002, no fim do governoFernando Henrique (Decreto-Lei n.º143, de 20 de junho de 2002). 50 Alémdisso, na prática judicial e política, agarantia dos direitos coletivos dosindígenas encontra reações por partetanto do sistema interestatal como dosEstados. 51O Impasse do Caso Xucuru na CIDHe a Alternativa do Governo EstadualComo mencionado no iníciodeste artigo, a medida cautelar deproteção aos índios, recomendadapela Comissão Interamericana deDireitos Humanos ao Estado brasileiro,encontrou entraves no plano local emrazão dos conflitos de interesse entreos Xucurus do Ororubá e importantesatores políticos, econômicos ejurídicos no estado de Pernambuco. Amedida foi solicitada em outubro de2002 e concedida imediatamente pelaCIDH. Ilustrando uma situação deheterogeneidade na atuação estatal, aSecretaria Especial de DireitosHumanos (SEDH) mostrou-se aberta anegociações, embora inicialmente nãotenha reconhecido a impossibilidadede a proteção ser dada nos termosestabelecidos pela Polícia Federal.Em fevereiro de 2003, logoapós o cacique Marcos de Araújo tersido vítima de um atentado, a SEDH50 Enquanto vários países da região ratificarama Convenção Americana de DireitosHumanos nos anos 1980, o Brasil só o fezem 1992. Foi também um dos últimos areconhecer a jurisdição da CorteInteramericana de Direitos Humanos em1998 (SANTOS, 2007).51 A disputa judicial em torno da demarcaçãoda área indígena Raposa Serra do Sol éexemplo dessa reação, apoiada, muitasvezes, pela imprensa dominante, comodemonstra reportagem da Revista Isto É(SOBERANIA..., 2008, p. 36-40).


149enviou seu segundo relatório sobre ocaso Xucuru à CIDH, declarando que,“no que respeita à proteção policialfederal pretendida, seu modus faciendirevelou-se extremamente complexo,por envolver relação entre, de um lado,a autonomia constitucionalmenteassegurada às comunidades indígenase, de outro, as atribuições da PolíciaFederal”. Ou seja, a Polícia Federalnão absorveu o novo “indigenismomulticultural” previsto na Constituiçãoe no Programa Nacional de DireitosHumanos. A SEDH tambémreconheceu que o impasse para ofornecimento da efetiva proteção pelaPolícia Federal foi resultado do poderde influência exercido pelos“fazendeiros locais que se opõem aoprocesso de efetiva demarcação daterra indígena”. Por último, a SEDHreconheceu que:[...] o relacionamento da comunidadeXucuru com representantes doMinistério Público Federal emPernambuco e com aSuperintendência Regional da PolíciaFederal naquele Estado tornou-sebastante conflituoso a partir deinvestigações, ainda inconclusas,sobre a morte do índio Chico Queléem 2001, o que dificultou sobremodo oprocesso de negociação e deimplementação das medidascautelares. (BRASIL, 2003).Para acompanhar as medidasrelacionadas com o cumprimento darecomendação da CIDH no sentido dese proteger a vida e a integridadefísica dos índios Xucurus do Ororubá,a Procuradoria da República emPernambuco instaurou umprocedimento administrativo. Em 3 dejulho de 2007, o Ministério PúblicoFederal em Pernambuco decidiuarquivar o processo, alegando que“não houve suficiente colaboração dosbeneficiados em torná-la efetiva”.Até março de 2008, a maiorparte das terras indígenas ocupadaspor não índios havia sido desocupadae os ocupantes haviam recebido adevida indenização, mas a situação deameaça aos líderes indígenaspersistia. Em meados de 2007, um dosresponsáveis pelo atentado contra ocacique Marcos de Araújo foi posto emliberdade e passou a fazer ameaçascontra a vida do cacique. Este recorreuao governador de Pernambuco,Eduardo Campos, cujo avô, ogovernador Miguel Arraes, fora umantigo aliado do cacique Chicão. Como apoio do governador e da AnistiaInternacional, o cacique Marcos deAraújo foi contemplado, em março de2008, pelo recém-criado ProgramaEstadual de Proteção aos Defensorese Defensoras de Direitos Humanos(PEPDDH), recebendo a proteção dedois policiais militares indígenas de


150sua confiança. Sua segurança, emboragarantida, continuou, assim, a sertratada por uma perspectiva individualdos direitos humanos; e a proteção foidada em virtude do seu ativismo comodefensor de direitos humanos, nãocomo um líder indígena.De referir, por fim, que, em2009, o cacique Marcos de Araújo e 35líderes indígenas foram condenadospela Justiça Federal em Caruaru, naação criminal ajuizada contra ele econtra esses líderes em função dareação da comunidade ao atentadoque o cacique sofreu em 2003. Adefesa apresentou recurso contra essadecisão, e o caso se encontra emandamento na Justiça Federal emRecife. 52 Essa situação exemplifica acriminalização dos movimentos sociaise a heterogeneidade da atuaçãoestatal no campo dos direitoshumanos.ConclusãoSegundo Sousa Santos (2003),a heterogeneidade da atuação estatalpode levar a uma situação extrema de“pluralismo jurídico interno”, definidacomo uma “condição sócio-jurídica quese auto-define como oficial, formal,moderna e nacional, mas em cujaprática interna se detecta a presençade alguns ou de todos os pólos dasdicotomias, do informal, do tradicional,do local ou do global” (SANTOS, 2003,p. 63). Essa situação tende a serprovocada pela presença de, pelomenos, um dos seguintes fatores:Disjunção entre o controle político e ocontrole administrativo do território edas populações; deficientesedimentação de diferentes culturaspolítico-jurídicas no interior do Estadoe do direito oficial; grande turbulênciapolítica e institucional, feitas demúltiplas rupturas sucedendo-se emseqüências rápidas; crise aguda doEstado, próxima da implosão(SANTOS, 2003, p. 64).52 Cf. Processo n.º 2006.83.02.000366-5, quetramitou na Justiça Federal no Fórum deCaruaru, Pernambuco. A pena imposta aocacique Marcos de Araújo foi de 10 anos, 4meses e 13 dias de prisão, além de multapecuniária, de valor definido pela execuçãopenal. O recurso de apelação dessa decisãoestá registrado sob o número ACR6962-PEno Tribunal Regional Federal da 5.ª Região.Além desses fatores, o autortambém destaca que “nem todas asformas de heterogeneidade estatalconfiguram uma situação de pluralismojurídico interno. Este último requer acoexistência de diferentes lógicas deregulação executadas por diferentesinstituições do Estado com muitopouca comunicação entre si”


151(SANTOS, 2003, p. 56). Ao analisar oEstado moçambicano, o autor afirmaque se apresentam quase todos osfatores acima mencionados e, nessestermos, trata-se de um Estadoheterogêneo cujo direito caracteriza-sepela situação extrema de pluralismojurídico interno.No Brasil, a análise do casoXucuru permite a identificação de duasculturas político-jurídicas em conflitono interior do Estado e do direito oficialem matéria de direitos indígenas. Noentanto, os setores do Estadobrasileiro que atuam no campo dosdireitos indígenas estão emcomunicação entre si e, dependendodo contexto político local, podemabraçar uma ou outra cultura jurídicopolíticaindigenista. Nesse sentido,essa situação não parececorresponder a um pluralismo jurídicointerno, ainda que o Estado apresentetraços de heterogeneidade em suaatuação política, administrativa ejudicial.No caso Xucuru, a atuação deum mesmo setor, como o MinistérioPúblico Federal ou a Polícia Federalem Pernambuco, não se caracterizapela fraca sedimentação de diferentesculturas jurídico-políticas indigenistas.Ao contrário, verifica-se, nessessetores, uma forte sedimentação ehegemonia de uma perspectivamonocultural e individualista dosdireitos indígenas. Essa perspectiva érespaldada por leis do período daditadura militar, que ainda estão emvigor e carregam a herança colonial eautoritária das estruturas de poder noEstado e na sociedade brasileira. Poroutro lado, não se pode generalizar apartir do caso Xucuru e afirmar que oMinistério Público Federal atua damesma maneira em todos os estadosdo Brasil. Valeria a pena comparar aatuação deste ou de outros órgãosestatais em diferentes estados eregiões do país – e entre o Brasil eoutros países –, examinando-se ascondições sociais e jurídico-políticasque geram diferentes situações ougraus de heterogeneidade da atuaçãoestatal. Esse tipo de pesquisa seriaespecialmente importante para acompreensão dos obstáculos econdições de possibilidade para aconstrução dos direitos humanos dosindígenas ou de outros grupos sociaisque sofrem violação de direitoshumanos.O caso Xucuru mostra que oreconhecimento dos direitos humanosdos indígenas como direitos de um“grupo” não elimina os obstáculosjudiciais e políticos para a aplicação datese de indivisibilidade dos direitos


152humanos. Esse problema não seráresolvido apenas por meio doreconhecimento constitucional dosdireitos humanos dos indígenas. NaAmérica Latina, além das dificuldadesno processo de constitucionalizaçãodesses direitos, tais normas em regranão são acompanhadas de leisinfraconstitucionais regulamentando amatéria. 53 Por outro lado, a legalizaçãodos direitos humanos dos indígenasnão é suficiente para a transformaçãodas estruturas sociais e das relaçõesdesiguais de poder. Como assinalaÁlvarez Molinero (2006, p. 175), essetipo de reconhecimento “não significauma (re)constituição do Estado, umarevisão das estruturas que consolidame perpetuam a subordinação e adiscriminação”.ReferênciasALMEIDA, Eliene Amorim de. Xucuru,filhos da mãe natureza: uma históriade resistência e luta. Olinda: Centro deCultura Luiz Freire, Projeto Xukuru,1997.ÁLVAREZ MOLINERO, Natalia. Fromthe theory of discovery to the theory ofrecognition of indigenous rights.Conventional international law insearch of homeopathy. In: MECKLED-53 Para uma análise jurídica das dificuldadesno processo de constitucionalização dosdireitos indígenas na América Latina, cf.Carbonell (2003).GARCÍA, Saladín; ÇALI, Basak (Org.).The legalization of human rights:multidisciplinary perspectives onhuman rights and human rights law.New York: Routledge, 2006. p. 165-181.AN-NA´IM, Abdullahi A. (Org.). Culturaltransformation and human rights inAfrica. London: Zed Books, 2002.ARRUTI, José Maurício. Etnogênesesindígenas. In: RICARDO, Beto;RICARDO, Fany (Org.). Povosindígenas no Brasil 2001-2005. SãoPaulo: Instituto Socioambiental, 2006.p. 50-54.BENVENUTO, Jayme (Org.). Direitoshumanos: debates contemporâneos.Recife: Edição do Autor, 2009.BRASIL. Ministério da Justiça.Secretaria de Estado dos DireitosHumanos. Medidas cautelares: casoCacique Marquinhos Xucurus:segundo relatório do governobrasileiro. Brasília, DF: Minter,Secretaria de Estado dos DireitosHumanos, 2003.______. Presidência da República.Programa nacional de direitoshumanos. Brasília: Presidência daRepública, Secretaria de ComunicaçãoSocial, Ministério da Justiça, 1996.BRYSK, Alison (Org.). Globalizationand human rights. Berkeley; LosAngeles; London: University ofCalifornia Press, 2002.CARBONELL, Miguel. Laconstitucionalización de los derechosindígenas en América Latina: unaaproximación teórica. BoletínMexicano de Derecho Comparado,


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156“São direitos sociais aAnálise geográfica do trabalho doProjeto Justiça Cidadã em Recife ∗ educação, a saúde, o trabalho, amoradia, o lazer, a segurança, aWillian Magalhães de Alcântara ∗∗ previdência social, a proteção àmaternidade e à infância, a assistênciaIntroduçãoaos desamparados, na forma destaNo processo de formaçãoConstituição.” (BRASIL, 2007, art. 6.º).Quantos são os brasileiros que têmterritorial do Brasil, é certo que assegurados esses direitosinúmeras desigualdades foram fundamentais? Ou ainda, quantos aoconstruídas. Mais recentemente, os menos sabem que têm direito a essesprocessos de industrialização, direitos? A desigualdade resultaurbanização e globalização também em disparidades no acesso àsaprofundaram essas desigualdades: informações e nas possibilidades deentre regiões, entre áreas rurais e materialização dos direitos. Asáreas urbanas, entre áreas ricas e pessoas mais pobres, além depobres das cidades. Em um país com desconhecerem seus direitos,elevada concentração de renda, desconhecem as instituiçõespoucas são as pessoas que têm responsáveis por garanti-los. Assimacesso a bens e serviços de ocorre com o Sistema de Justiça que,qualidade, quer pela falta de acesso àrenda, quer por sua marginalização emrelação ao acesso a serviços públicosbásicos.historicamente, tem servido, por umlado, à garantia dos direitos dasclasses hegemônicas e, nesse sentido,para assegurar a ordem vigente. Umenorme desafio se apresenta, então, à∗Este artigo resulta de pesquisa dedissertação sobre o acesso à justiça emnossa sociedade: promover aRecife, realizada no seio do Programa de universalização do acesso à Justiça.Pós-Graduação em Geografia daUniversidade Federal de Pernambuco(UFPE) com o apoio da Fundação deAmparo à Ciência e Tecnologia do Estado dePernambuco (Facepe).∗∗ Mestre em Geografia pela UniversidadeFederal de Pernambuco.


157ACESSO À JUSTIÇA E USO DOTERRITÓRIOSegundo o próprioentendimento jurídico mais moderno, oacesso à justiça não pode ser maiscompreendido como o mero acessoaos tribunais. Em outras palavras, ofato de os tribunais estarem àdisposição de qualquer pessoa nãosignifica acesso à justiça, uma vez queexiste uma série de obstáculos entreos problemas de cada indivíduo e umasolução judicial. Segundo Nalini(2007), dentre esses empecilhos,destacam-se: a falta de informação damaioria das pessoas em relação aodireito; a pobreza (os processosjudiciais exigem o pagamento decustas nem sempre acessíveis atodos) 1 e, ainda, a lentidão dosprocessos judiciários. Desse modo,por acesso à justiça, deve-se ter, naverdade, um entendimento maisamplo. Nesse sentido, conformedefinição de Ramos (2000, p. 38-39):Hoje, muito mais do que acesso oacesso aos tribunais, de fundamentalimportância, mas não apto a esgotartodas as vias política e socialmentedesejáveis de resolução de conflitos, ofenômeno do acesso à justiça deve sercompreendido como a possibilidadematerial do ser humano conviver emuma sociedade onde o direito é1 Custas são as diversas taxas que as partessão obrigadas a pagar num processo judicial.realizado de forma concreta, seja emdecorrência da manifestação soberanada atuação judiciária do organismoestatal, seja, também, como reflexo daatuação das grandes políticas públicasa serem engendradas pela respectivaatuação executiva, não olvidando-se, éclaro, o escorreito regramento a serimprimido pela atuação legiferante. 2Pereira, Rocha e Loureiro(2005, p. 35) observam, ainda, que oacesso à justiça deve sercompreendido como “o acesso àefetividade dos direitos fundamentaisque garantam uma vida digna àpopulação.” Contudo, apontam umsério problema à concretização desseacesso: o desconhecimento dosdireitos pela sociedade. A efetividadedos direitos fundamentais depende daconscientização do indivíduo comosujeito de direitos. Essaconscientização, entretanto, não chegaàs pessoas que mais têm seus direitosviolados: as populações pobres.Percebe-se, assim, que oacesso à justiça, além do acesso aostribunais, passa pelo conhecimentodos direitos, bem como pelapossibilidade de alcançá-los. No Brasil,parece haver um círculo vicioso noqual a pobreza impede o acesso àjustiça, e a falta desse acesso acentuao quadro de pobreza. A respeito dessalógica da acessibilidade, Boaventura2 Que define as leis.


158de Sousa Santos (2008, p. 170) noslembra que:[...] quanto mais baixo é o estratosócio-econômico do cidadão, menosprovável é que conheça advogado ouque tenha amigos que conheçamadvogados, menos provável é quesaiba onde, como e quando contactaro advogado, e maior é a distânciageográfica entre o lugar onde vive outrabalha e a zona da cidade onde seencontram os escritórios de advocaciae os tribunais.Essas ideias aproximam-se dasde Milton Santos quando afirma:O valor do indivíduo depende, emlarga escala, do lugar onde está [...].Em nosso país, o acesso aos bens eserviços essenciais, públicos e atémesmo privados é tão diferencial econtrastante, que uma grande maioriados brasileiros, no campo e na cidade,acaba por ser privada desses bens eserviços. Às vezes, tais bens eserviços simplesmente não existem naárea, às vezes não podem seralcançados por questão de tempo oude dinheiro. (SANTOS, 2007, p. 139).Uma pesquisa que pretendecompreender a relação entre acesso àjustiça e uso do território não podeprescindir de uma fundamentaçãoconceitual que bem defina o espaçogeográfico. Nesse sentido,acreditamos que entender o espaçogeográfico como “conjuntoindissociável de sistemas de objetos esistemas de ações” (SANTOS, 1994,p. 90) nos fornece o instrumentalteórico necessário à análise quepretendemos realizar. Compreendendoque o espaço geográfico é a totalidadeabstrata e, na verdade, os territóriossão seus recortes empíricos,percebemos que, quando, em nossaanálise, falamos em uso do território,estamos nos referindo ao uso que oshomens e as instituições fazem dossistemas de objetos (fixos e móveis) edos sistemas de ações.Diante dessas considerações,em um país como o Brasil, cujapopulação é na maioria constituída depobres, e onde se observa nãosomente a proliferação de uma sériede injustiças, mas também a criaçãode um grande número de instituições,fica clara a necessidade daorganização de um serviçojurisdicional eficiente que, conhecendoo território no qual instala seus fixos erealiza suas ações, consiga usá-lo demaneira a alcançar, de fato, auniversalidade do atendimento.Não se deve, portanto, deixarde considerar o fato de que, para queas instituições que buscam promover oacesso à justiça aproximem-se de fatodas populações pobres, é precisopensar e usar o território de modocompatível com as necessidades daspessoas. Não se pode esquecer quegrande parte das populações pobresnão dispõe sequer de recursos paraarcar com os custos com transporte,


159meios sem os quais, por sua vez,torna-se difícil se deslocar no território.Desse modo, a proximidade territorialconstitui, também, uma estratégiafundamental das instituiçõesprestadoras desses serviços.Dito isso, embora o acesso àjustiça apresente um conceito amplo,pretendemos analisá-lo como umserviço de interesse social que deveser pensado considerando-se suadimensão territorial, relacionado com abusca da sua proximidade àsnecessidades das pessoas.O PROJETO JUSTIÇA CIDADÃConstitucionalmente, no Brasil,não está previsto que a execução datutela jurisdicional seja feita pelaalçada municipal. Tal responsabilidadecaberia à Defensoria Pública.Entretanto, diante do quadro deinsuficiência da prestação do serviçopor parte da Defensoria em Recife,surgiu, em 2002, sob a gestãomunicipal do Partido dosTrabalhadores (PT), o Projeto JustiçaCidadã (iniciativa da Prefeitura doRecife), com o objetivo de prestarassistência judiciária gratuita àpopulação.O Projeto Justiça Cidadã é umaação desenvolvida e executada pelaPrefeitura do Recife, por meio daSecretaria de Assuntos Jurídicos(SAJ), em parceria com o Gabinete deAssessoria Jurídica às OrganizaçõesPopulares (Gajop). A SAJ já realizavaaté 2001 um serviço de assistênciajudiciária que funcionava em sua sede.Em 2002, reuniu-se com o Gajop paradesenvolver um programa no qualesse atendimento fossedescentralizado. Depois dessaprimeira reunião, o Projeto foiimplantado e foram estabelecidos,inicialmente, cinco núcleos deatendimento distribuídos pelos bairrosTotó, Beberibe, Pina, Caxangá e Ibura.A intenção inicial era atender ademandas relativas ao Direito Penal,Direito Previdenciário, Direito Civil eDireito da Criança e do Adolescente.No fim de cada ano, o Gajoporganiza um relatório consolidando osdados sobre os atendimentosrealizados. O relatório de 2003 (poucomais de um ano após a instalação doProjeto Justiça Cidadã) fez algumasimportantes revelações sobre o perfilda população e os tipos deatendimento (GAJOP, 2004). Foramatendidas 3.244 pessoas nos cinconúcleos, das quais 89% necessitavamsomente de algum tipo deesclarecimento sobre direitos,procedimentos ou documentação para


160solicitar algum serviço diante deórgãos públicos. Registrou-se tambémque a maior parte dos atendidos (74%)era constituída por mulheres entre asfaixas etárias de 22 a 49 anos.Quanto à escolaridade, 63,5%dos atendidos não concluíram o ensinofundamental e apenas 3% chegou aoensino superior. Naquele ano, oProjeto realizou ao todo 542conciliações (acordos extrajudiciais) ehouve 318 ações propostas. Dentre asconciliações, 88% eram relativas apensão alimentícia, 6% referiam-se adivórcio ou separação consensual, 2%correspondiam a investigação depaternidade e 4% estavam ligadas aoutros tipos de questão. Quanto àsações propostas, a distribuição mudaum pouco, uma vez que os divórcios,assim como outros problemas, exigemintervenção judicial. Sendo assim, 28%das ações foram de alimentos, 24%foram de divórcio ou separação, 8% deinvestigação de paternidade e 40% deoutros casos.Essa maior demanda pelasquestões alimentícias, e a sobrecargade trabalho referente às ações queestavam sendo ajuizadas e cujademanda era crescente, levou aorganização do projeto a repensarsuas ações, o que se reflete emalgumas das estratégias para 2004expostas no relatório do Projeto, asquais envolvem a preocupação commediação, atendimento coletivo ecapacitação de grupos dascomunidades em direitos (GAJOP,2004). Tratou-se de uma adaptaçãotanto às necessidades dos atendidos,bem como um reconhecimento de queo Projeto Justiça Cidadã apresentavalimitações na prestação de um serviçode assistência judiciária, não dandoconta da enorme demanda.O Projeto Justiça Cidadã foimarcado em 2005 por problemas nainfra-estrutura dos núcleos deBeberibe e do Totó, que foramfechados. A população que eraatendida naqueles núcleos foiencaminhada para o Núcleo Caxangá.Desde então, segundo informaçõesobtidas do Gajop, apesar de aPrefeitura ter-se comprometido emresolver o problema e fazer os núcleosvoltarem a funcionar, não foi isso oque ocorreu. A análise dasinformações obtidas até agora nospermite afirmar que é algo a lamentar,uma vez que tais núcleos estavamestrategicamente instalados emrelação a áreas de alta vulnerabilidadesocial. O Projeto funciona hoje com osoutros três núcleos, que foram objetode nossa pesquisa. O relatório de2005 apontou dados similares aos


161relatórios anteriores em relação aoperfil da população atendida (GAJOP,2006). Sobre a distribuição dosatendidos, o Ibura passou a ser onúcleo com o maior número deatendimentos.O Projeto passou também aintensificar os acordos extrajudiciaiscomo meio de solução de conflitos,priorizando as questões referentes àpensão alimentícia. Além disso,intensificou as ações de formaçãopedagógica dos profissionaisenvolvidos nos atendimentos coletivos,que se constituem em um importanteinstrumento, uma vez que muitos dosatendidos só buscam informações.Dessa forma, o Projeto Justiça Cidadãpassou a ter uma atuação bemespecífica ao contrário das intençõesiniciais.O Projeto Justiça Cidadã hojeatua num campo importantíssimo que,apesar de constitucionalmente ser dacompetência da Defensoria Pública,apresenta uma demanda muito grandeque não vem sendo suprida. Aredução do seu âmbito de atuaçãoresultou das limitações e dificuldades,contudo suas ações hoje são maisespecíficas, promovendo a educaçãoem questões mais restritas (pensãoalimentícia, principalmente), evitandoque muitos casos cheguem até asestruturas do Judiciário, jásobrecarregado. Trata-se de umprojeto importante, mas não temrecebido a devida atenção por parte daprópria Prefeitura, o que se evidenciapelo fato de os núcleos deatendimento do Totó e de Beberibenão terem sido reabertos, porexemplo.METODOLOGIAO objetivo deste trabalho foianalisar a atuação do Projeto JustiçaCidadã, a partir da análise de suasestratégias espaciais, ou seja, de quemaneira a organização espacialadotada proporciona uma efetivaproximidade com o público-alvo. Paraalcançar tal objetivo, três tarefasprincipais foram necessárias: saber operfil das pessoas atendidas,estabelecer um padrão da distribuiçãodessas pessoas no território da cidadee as estratégias espaciais adotadaspelas instituições. Com a análisedessas informações, pudemos verificarem que medida as ações do JustiçaCidadã se realizam em consonânciacom as necessidades reaisapresentadas pela população pobre domunicípio.Para realização da primeiratarefa, verificamos na instituição a


162existência de arquivos cominformações cadastrais a respeito daspessoas atendidas. O Projeto JustiçaCidadã tem arquivos com osformulários que são preenchidos porocasião dos atendimentos. Taisdocumentos reúnem dados sobreidade, estado civil, grau deescolaridade, renda, local deresidência, número de filhos, númerode pessoas com quem o atendidoconvive, com quantas pessoasconvivem, atendimento buscado, etc.Dada à existência desses dados,solicitamos à coordenação do Projetosua disponibilização, o que foigentilmente concedido.Embora o Projeto tenha dadosde anos anteriores, adotamos comocritério analisar os dados referentes a2008, uma vez que também o númerode questionários permitia a realizaçãodessa tarefa. Outro fator que nospermitiu proceder dessa forma foi ofato de que os documentos encontramseorganizados e separados por ano,facilitando nosso trabalho. Assimsendo, coletamos dados dos trêsnúcleos: 197 questionários no NúcleoCaxangá, 158 no núcleo do Pina e 235no do Ibura. Esse foi o número dequestionários que transcrevemos,cujos dados tratamos eapresentaremos. Entretanto, valeressaltar que o total de atendimentosnão é necessariamente esse, uma vezque existem alguns atendimentos paraos quais não foram preenchidosquestionários, os casos de orientação,por exemplo. Contudo, trata-se de umvalor aproximado, a partir do qual,pudemos traçar o perfil dos atendidospelo serviço. Outra ressalva a ser feitaé que não coletamos as informaçõesde todos os questionários do núcleo doIbura em virtude de algumasdificuldades de organização dosdados. Sendo assim, 177questionários foram apenascontabilizados.Bezerra (2008), ao analisar aterritorialização dos Agentes de SaúdeAmbiental (ASA) no contexto doPrograma de Saúde Ambiental (PSA)executado pela Prefeitura do Recife(PR), elaborou um mapa devulnerabilidade social para a cidade.Partindo do cruzamento de dados deÍndice de Desenvolvimento Humano(IDH) com os dados de renda do chefede domicílio, esse pesquisadorestabeleceu três faixas para classificaras quadras do município: baixa (acimade 9 salários e IDH acima de 0,9),média (entre 3 e 9 salários e IDH entre0,75 e 0,9) e alta vulnerabilidade (até 3salários e IDH abaixo de 0,75). Acomparação dos dados


163socioeconômicos obtidos sobre osatendidos pelo Justiça Cidadã com asfaixas estabelecidas por Bezerra noslevou a concluir que a distribuição dopúblico-alvo desse serviço estáfortemente ligada às áreas de altavulnerabilidade social.A terceira tarefa consistiu emverificar os critérios adotados pelasinstituições para localizar seus núcleosde atendimento, alocar atendentes e,principalmente, estabelecer osterritórios que iriam atender. Tallevantamento partiu da realização deconversa com as pessoasresponsáveis pela gestão ecoordenação dos serviços. Em relaçãoao Projeto Justiça Cidadã, entramosem contato com o Secretário deAssuntos Jurídicos da Prefeitura doRecife, que afirmou não conhecersuficientemente o programa e nosorientou a conversar com o Gajop.Essa instituição também não soubeinformar exatamente os critériosutilizados para localização dosnúcleos. Um possível motivoapontado, mas sem certeza, foilocalizar os núcleos nos bairros commaiores índices de violência. A análisedo relatório de criação do Projetotambém não menciona as razões daslocalizações dos núcleos. Tampoucofoi possível descobrir se havia algumaestratégia pela qual se criassem áreasde abrangência das ações de cadanúcleo.De posse de todos os dados,utilizamos o software Microsoft Excelpara organizá-los em tabelas.Utilizamos também o Mapinfo 7.5 paraproduzir mapas que permitissemvisualizar a distribuição espacial noterritório do Recife, por local deresidência das pessoas atendidas peloProjeto Justiça Cidadã. A análise dosmapas permitiu perceber aabrangência espacial da atuação decada núcleo, bem como confirmar acorrespondência entre o bairro deorigem das pessoas com as áreas dealta vulnerabilidade social.Nosso trabalho foi, então,realizado por meio do cruzamentodessas três informações: perfil dosatendidos, áreas de altavulnerabilidade e estratégias espaciaise de territorialização das açõespromovidas pelas duas entidades emquestão. Os dados fornecidos peloProjeto Justiça Cidadã nos permitiramverificar o enquadramento do perfildessas pessoas com os parâmetrosestabelecidos por Bezerra paracaracterizar as áreas de altavulnerabilidade social. Esseenquadramento foi feito pelascaracterísticas socioeconômicas e pela


164coincidência dos lugares de residênciados atendidos com as áreas de altavulnerabilidade. A partir de então,analisamos as ações do Projetocomparando-as com os dados devulnerabilidade.alimentícia, de guarda e visita aosfilhos, há o predomínio das mulheresno total de atendidos. Nesses tipos deconflito, há sempre duas partesenvolvidas, entretanto, apesar de emalguns casos os questionáriosapresentarem os dados de ambas,PERFIL SOCIOECONÔMICO DOSATENDIDOS PELO JUSTIÇACIDADÃoptamos por registrar apenas os dadosdas pessoas que procuraram o serviçoe traçar seu perfil. Portanto, há apredominância do sexo feminino4.1 Sexo(85%), na maioria mulheres quebuscam pensão alimentícia para osA distribuição por sexo estáfortemente relacionada com a naturezado problema a ser solucionado. Comopredominam os casos de pensãofilhos. Convém reiterar que os dadosapresentados nas tabelas tiveramcomo fonte os arquivos do ProjetoJustiça Cidadã.Tabela 1 − Distribuição dos atendimentos do JustiçaCidadã por sexoSexoNúmero de atendidos por núcleoCaxangá Pina Ibura Total Total (%)Feminino 160 136 210 506 85,6Masculino 37 23 25 85 14,44.2 Grau de escolaridadeáreas de alta vulnerabilidade social.Verificamos que 50% dos atendidosO grau de escolaridade é outroíndice que confirma a relação entre operfil das pessoas que buscamatendimento no Justiça Cidadã e osnão têm o 1.º grau completo, aquelesque têm o 2.º grau completo são 23%e os que chegaram ao 3.º graucorrespondem a apenas 6,5%.parâmetros estabelecidos para as


165Tabela 2 - Distribuição dos atendimentos do Justiça Cidadã por grau de escolaridadeEscolaridadeNúmero de atendidos por núcleoCaxangá Pina Ibura Total Total (%)Não alfabetizado 0 0 9 9 1,5Alfabetizado 0 0 4 4 0,71.ª à 4.ª série do 1.º grau 23 16 28 67 11,35.ª à 8.ª série do 1.º primeiro grau 79 48 89 216 36,51.º grau completo 5 26 17 48 8,12.º grau incompleto 18 13 33 64 10,82.º grau completo 53 34 49 136 23,03.º grau incompleto 5 11 2 18 3,03.º grau completo 13 5 3 21 3,6Não informado 0 6 1 7 1,24.3 Situação de empregonúmeros, aliados aos dados sobreescolaridade e sexo, refletem o fato deOs questionários do JustiçaCidadã apresentavam a possibilidadede que o atendido assinalasse a opção“do lar” em relação a emprego. Ocorreque essa opção pode ser consideradacomo “desempregado”, uma vez que oindivíduo não aufere renda. O mesmoproblema ocorre com as opções de“autônomo” e “serviços eventuais” que,na prática, em Recife, resultam nomesmo problema: renda eventual. Ésignificativo o número de atendidosque responderam que sua situação deemprego é “do lar” (150 pessoas) e“desempregado” (151 pessoas). Taisque, nas camadas mais pobres, aindaé comum que as mulheres nãotrabalhem e fiquem com as tarefasdomésticas. Sendo assim, quandoconsideramos o número de pessoassem emprego ou aquelas cujacondição de trabalho não propicia umarenda regular, temos que 73% dosatendidos pelos serviços em causa seencontram nessa situação, o que,mais uma vez, aponta para aimportância de se considerar as áreasde alta vulnerabilidade social comoparâmetro para melhoria da prestaçãodos serviços de interesse social.


166Tabela 3 - Distribuição dos atendimentos do Justiça Cidadã porsituação de empregoSituação de empregoNúmero de atendidos por núcleoCaxangá Pina Ibura Total Total (%)Desempregado 53 64 34 151 25,5Empregado 48 40 44 132 22,3Do lar 38 17 95 150 25,4Autônomo 25 20 20 65 11,0Serviços eventuais 24 6 37 67 11,3Aposentado 3 8 3 14 2,4Outras 0 2 0 2 0,3Não informado 3 2 2 7 1,24.4 Renda41% dos atendidos e 39% delesauferem até um salário mínimoOs dados sobre renda refletema situação de emprego dosentrevistados e justificam que aprocura pelos serviços do JustiçaCidadã seja, predominantemente, abusca por pensão alimentícia.mensal. Trata-se de condições muitodifíceis de vida que implicam poucoconhecimento sobre direitos, bemcomo grande dificuldade dedeslocamento até os núcleos deatendimento.Informaram não auferir renda algumaTabela 4 - Distribuição dos atendimentos do Justiça Cidadã porfaixa de rendaRendaNúmero de atendidos por núcleoCaxangá Pina Ibura Total Total (%)Sem renda 80 37 125 242 40,9Até 1/2 salário 46 35 43 124 21,0Até 1 salário 40 19 46 105 17,8Até 2 salários 10 12 14 36 6,1Até 3 salários 5 3 4 12 2,0Mais de 3 salários 4 1 3 8 1,4Não informada 12 51 0 63 10,7


167DISTRIBUIÇÃO DOS NÚCLEOS EÁREAS DE ALTAVULNERABILIDADE SOCIALUma vez verificado o perfil dosatendidos pelo Projeto Justiça Cidadãe conhecidas as áreas de altavulnerabilidade social do Recife,elaboramos o Mapa 1 que revela arelação entre os núcleos deatendimento e a distribuição espacialdas populações mais vulneráveis. Omapa indica os bairros de localizaçãodos três núcleos e o número deatendimentos(questionárioscontabilizados): o da Caxangá(localizado no bairro da Iputinga), onúcleo do bairro do Pina e o do bairrodo Ibura.Comomencionamosanteriormente, o núcleo do Ibura foi oque realizou o maior número deatendimentos em 2008, o queacreditamos estar diretamenterelacionado com sua localização:próxima a uma grande área de altavulnerabilidade da cidade (porçãosudoeste do Recife: bairros do Ibura,Cohab e Jordão). O mapa permiteidentificarmos, ainda, outras áreas dealta vulnerabilidade, com destaquepara a grande área no norte doterritório recifense que corresponde àsáreas de morros. As duas áreas(sudoeste e norte) são de ocupaçãomais recente e se caracterizam porterem sido ocupadas principalmentepor populações pobres expulsas dasáreas centrais e também por aquelasque migraram de áreas rurais durantea segunda metade do século XX.Figura 1 – Mapa de atendimentos dosnúcleos do Projeto JustiçaCidadã e áreas de altavulnerabilidade social, Recife,2008


168Núcleo CaxangáO Núcleo Caxangá localiza-sena Avenida Caxangá (Figuras 2 e 3).Uma vez que não há restrições deatendimento em razão do bairro deorigem das pessoas que procuram oserviço, há, portanto, uma grandevariedade nesse aspecto. Apesar dadiversidade, é significativo o númerode atendidos residentes nos bairrosmais próximos ao núcleo (Figura 2). AIputinga (bairro que sedia o núcleo)responde por 83 pessoas, o queequivale a 42% dos atendimentos donúcleo. Além deste, os bairros daVárzea e do Cordeiro (também maispróximos ao núcleo e cortados pelaAvenida Caxangá) juntos respondempor 46 atendimentos (22% do total).Fica evidente que há umaconcentração dos atendimentos (68%)correspondente às pessoas residentesnos bairros mais próximos, o queindica limitação no alcance das açõesdo núcleo.Figura 2 – Foto do prédio do núcleo doJustiça Cidadã da CaxangáWillian Alcântara, 5 out. 2009Figura 3 – Foto do trecho da AvenidaCaxangá em frente ao núcleo do JustiçaCidadãWillian Alcântara, 5 out. 2009


169Figura 4 – Mapa representativo da origem dos atendidos pelo Projeto Justiça Cidadã noNúcleo Caxangá, Recife, 2008Quando comparamos o mapada Figura 4 com o mapa da Figura 1,percebemos ainda que os bairros maisatendidos pelo Núcleo Caxangá(Iputinga e Várzea) têm significativasáreas de alta vulnerabilidade social.Os demais bairros, que respondem,individualmente, por menor número deatendimentos, revelam tambémalgumas concentrações de altavulnerabilidade. Pela análise do perfilsocioeconômico dos atendidos peloprograma, verificamos que a rendamuito baixa dificulta o deslocamento, oque contribui para que haja apredominância dos bairros maispróximos ao núcleo no número deatendimentos. Esse indicativo conduzà necessidade de pensar soluçõespara que o atendimento possa chegara todos que dele necessitam.Percebemos que os dadosreforçam o argumento de que aspessoas mais necessitadas dosserviços em questão têm seu local demoradia associado às áreas de altavulnerabilidade. Também se tornaevidente que essas populações têmdificuldade de chegar aos núcleos,ainda que eles sejam bem localizadosem relação às vias de circulação detransportes públicos. Essa constatação


170se apresenta como um importantesubsídio, possibilitando umplanejamento mais eficiente por partedos gestores do Justiça Cidadã, nosentido de torná-lo, de fato, acessívela todos os cidadãos. Se osnecessitados não tiverem condiçõesde chegar aos núcleos deatendimento, o serviço tem de chegaraté eles de algum modo.Núcleo do IburaFigura 5 – Foto do núcleo do JustiçaCidadãdo IburaWillian Alcântara, 5 out. 2009O núcleo do Ibura localiza-se naAvenida Dois Rios (Figuras 3 e 4),importante eixo de circulação do bairrodo Ibura. As principais linhas de ônibusque realizam itinerário que liga osbairros da Cohab e do Ibura ao centrodo Recife passam pela referidaavenida, o que contribui para que onúcleo tenha uma localizaçãoestratégica. Esse núcleo apresentauma significativa vantagem deproximidade: está localizado no centroda grande área de alta vulnerabilidadesocial, representada pelos bairros doIbura, Cohab e Jordão.Figura 6 – Foto do trecho da AvenidaDois Rios em frente ao núcleo do JustiçaCidadãWillian Alcântara, 5 out. 2009


171Pela análise dos 235questionários, o que observamos parao Núcleo Caxangá é válido, e de formamais evidente, também para o núcleodo Ibura: há maior concentração nosbairros mais próximos ao núcleo emrelação à origem dos atendidos. Essaconcentração ratifica o argumento deque o maior número de atendidosresidentes nos bairros mais próximosestá fortemente relacionado com abaixa renda, consequentemente comas dificuldades em custos dotransporte público.Na análise da distribuição dosatendidos do núcleo do Ibura emrelação ao seu bairro de origem (mapada Figura 7), a relação com as áreasde alta vulnerabilidade social se tornamais evidente. O mapa revela essacorrespondência: Cohab, Ibura eJordão respondem por 85% dosatendimentos do núcleo do Ibura. Obairro da Cohab responde por 108atendimentos (46%), o Ibura é o bairrode origem de 76 pessoas (32% dototal), e o Jordão contribui com 16atendimentos (7%). Essaconcentração tão significativa revela anecessidade de que os serviços deacesso à justiça repensem suasestratégias territoriais, principalmenteem relação aos grandesadensamentos de áreas de altavulnerabilidade social.Figura 7 – Mapa representativo da origem dos atendidos pelo Projeto Justiça Cidadã nonúcleo do Ibura, Recife, 2008


172Núcleo do PinaO núcleo do Pina situa-se naAvenida Herculano Bandeira (Figuras8 e 9), importante via de circulação doRecife. Os ônibus que fazem oitinerário ligando o bairro de BoaViagem ao centro do Recife passampela referida avenida quando nosentido do bairro. No sentido centro,tais linhas passam pela AvenidaEngenheiro Antônio de Goes (paralelaà Herculano Bandeira). Apesar disso,o bairro de Boa Viagem tem porcaracterística principal ser residênciade população de classe média e alta,apresentando poucas áreas de altavulnerabilidade social. Sendo assim,acreditamos que a localização dessenúcleo em relação à circulação detransportes públicos não se apresentacomo vantagem para as pessoas queresidem mais distante.Figura 9 – Foto do trecho da AvenidaHerculano Bandeira em frente ao núcleodo Justiça CidadãWillian Alcântara, 5 out. 2009Por outro lado, o mapa daFigura 10 indica que Pina e BrasíliaTeimosa (os bairros mais próximos donúcleo) são responsáveis pelo maiornúmero dos atendimentos. Enquanto oPina apresenta 76 atendimentos(47,8% do total), Brasília Teimosaresponde por 32 atendidos (20,1% dototal). Desse modo, os dois bairrosjuntos representam, aproximadamente,68% de todos os atendimentosrealizados no núcleo, revelando oalcance espacialmente limitado dasações, de maneira semelhante aosdemais núcleos. Percebemos tambémser a baixa renda o principal fatorresponsável por essa maiorconcentração, o que revela a


173importância da proximidade espacialdo serviço para essas pessoas.núcleos de atendimento, ainda queesses objetos tenham localizaçãoestratégica, necessitando, assim, queo atendimento esteja realmentepróximo delas.Considerações FinaisFigura 10 – Mapa representativo daorigem dos atendidos pelo Projeto JustiçaCidadã nonúcleo do Pina, Recife,2008Esse mapa, quando comparadocom o mapa da Figura 1, revela arelação entre os bairros que maisdemandam os serviços e as áreas dealta vulnerabilidade social. Pina eBrasília Teimosa são bairros comessas características e também porisso são responsáveis por mais dedois terços dos atendimentos nonúcleo do Pina. Essa relaçãoevidencia que há uma grandedemanda por serviços de acesso àjustiça, e as pessoas não dispõem derecursos para chegarem até osAo iniciarmos este trabalho,partimos da hipótese de que adistribuição do público-alvo dosserviços de promoção do acesso àjustiça estava diretamente relacionadacom as populações de altavulnerabilidade social. O objetivo era,então, verificar a veracidade dahipótese e, a partir daí, analisar oProjeto Justiça Cidadã em função dadistribuição dos seus fixos peloterritório da cidade e do uso doterritório do Recife em consonânciacom os territórios mais concentradoresde pessoas enquadradas no perfil dealta vulnerabilidade.A análise que realizamospermitiu demonstrar que o perfil dopúblico que busca os serviços deacesso à justiça está diretamenterelacionado com o perfil definido porBezerra (2008) para as áreas de altavulnerabilidade social. Os dados doJustiça Cidadã revelaram um públicoem condições de vida muito baixas eresidente em bairros de alta


174vulnerabilidade social. Além disso,verificamos que a maior parte dosatendidos pelo Justiça Cidadã resideem bairros muito próximos aosnúcleos, o que indica que essaspessoas, provavelmente, beneficiamsedesse fator. Tais dados revelam aimportância da proximidade espacialpara a promoção do acesso à justiçaaos mais necessitados. Há em Recifeuma enorme demanda por essesserviços que, conformedemonstramos, relaciona-se com asáreas de alta vulnerabilidade. Talconhecimento permite aos gestoresdos serviços organizarem melhor suasações.Verificada a hipótese, partimospara a análise das ações do ProjetoJustiça Cidadã, procurandocompreender suas possíveisestratégias territoriais, bem como oalcance de suas ações emconsonância com a distribuiçãoespacial das populações maisvulneráveis. Descobrimos pontospositivos na prestação dos serviços,entretanto também algumas possíveiscorreções. Os serviços em questãoainda estão aquém da grandedemanda e muitas melhoriasnecessitam ser feitas.Vale lembrar que esse é umserviço de iniciativa da Prefeitura doRecife e, nesse sentido, podemosquestionar o porquê de não obedeceraos critérios de territorialização dosdemais serviços municipais. Aadministração municipal considera,para fins de execução de políticaspúblicas, a divisão do território dacidade em seis Regiões Político-Administrativas (RPAs). A Secretariade Saúde do município, por exemplo,realiza suas ações de acordo comessa divisão. Entretanto, o JustiçaCidadã não tem uma estratégia queleve em conta uma divisão territorialque obedeça a algum critério dedelimitação dos territórios que serãoatendidos por núcleo.Essa ausência de definição,aliada ao pouco conhecimento sobreas populações que são o público-alvo,limita o alcance das ações do Projeto.Por outro lado, devemos considerarque os cinco núcleos iniciais, Totó,Beberibe, Caxangá, Pina e Ibura,apresentavam uma dispersãosignificativa, assim como estavammais próximos das grandes áreas dealta vulnerabilidade social,principalmente os núcleos de Beberibee do Ibura.A análise da atual organizaçãoem três núcleos (Caxangá, Pina eIbura) demonstra que os atendimentosestão relacionados com os bairros de


175maior vulnerabilidade e mais próximosdos núcleos. Também devemosconsiderar que os núcleos Caxangá ePina, por se localizarem próximos anúcleos da Defensoria Pública,dividem com esses a demanda daspopulações mais pobres do entorno.Sendo assim, os núcleos da Caxangáe do Pina realizam menosatendimentos em relação ao núcleo doIbura, que se localiza numa grandeárea de alta vulnerabilidade onde nãohá núcleo da Defensoria próximo. Issodemonstra a relação entre o públicoalvoe a grande demandarepresentada pelas áreas de altavulnerabilidade. Sendo assim, parecenosinjustificável que o núcleo deBeberibe (localizado na porção nortedo território do Recife) não esteja maisfuncionando, uma vez que, como jádissemos, trata-se de uma importanteárea de demanda por esses serviços.Também não nos parecerazoável que não exista umaestratégia territorial que responda àsdemandas das áreas de altavulnerabilidade social e que seja,desse modo, capaz de tornar o serviçomais ativo. Em função dos resultadosdesta pesquisa, também pareceinconcebível que não haja um núcleodo Justiça Cidadã para atender aosbairros da zona norte, maior área dealta vulnerabilidade social do Recife.Constitucionalmente, cabe àDefensoria Pública a assistênciajudiciária a todos os necessitados,entretanto essa instituição não vemdando conta da demanda existente.Desse modo, faz-se necessário osurgimento de ações como a doProjeto Justiça Cidadã que, apesardas limitações, promove um serviçoque permite o acesso das pessoasmais pobres a alguns direitosfundamentais. Esse projeto promovesoluções extrajudiciais mais rápidaspara problemas que dificilmenteseriam solucionados por outros meios,considerando a atual situação dosserviços do sistema de justiça.As informações obtidas comeste trabalho podem ser úteis aoProjeto Justiça Cidadã uma vez quedemonstra os resultados de suaatuação em termos de alcanceespacial, bem como sua importânciapara aquelas pessoas que não têmacesso ao sistema de justiça.Esperamos que tais consideraçõesofereçam uma relevante contribuiçãopara que a Prefeitura perceba agrande importância do Justiça Cidadãe, por conseguinte, possa aperfeiçoarsuas ações.


176ReferênciasBEZERRA, Anselmo CésarVasconcelos. Subsídios à gestãoterritorial do programa de saúdeambiental: contribuição da geografia àconstrução de mapas operacionaispara territorialização dos agentes desaúde ambiental no Recife-PE.Dissertação (Programa de Pós-Graduação de Geografia) – Centro deFilosofia e Ciências Humanas,Universidade Federal de Pernambuco,Recife, 2008.BRASIL. Constituição (1988).Constituição da República Federativado Brasil de 5 de outubro de 1988.Organização do texto: Alexandre deMoraes. 28. ed. São Paulo: Atlas,2007. (Série Manuais de LegislaçãoAtlas).GAJOP. Relatório 2003: ProjetoJustiça Cidadã. Recife: 2004.Disponívelem:. Acesso em: 19dez. 2007.______. Relatório 2005: ProjetoJustiça Cidadã. Recife: 2006, jan.Disponívelem:. Acesso em: 19dez. 2007.NALINI, José Renato. Novasperspectivas no acesso à justiça.Revista CEJ, v. , n. 3, p. 61-69,set./dez. 2007. Disponível em:. Acesso em: 19mar. 2011.PEREIRA, Diana Melo; ROCHA,Felipe José Nunes; LOUREIRO,Nathália Freitas. O diálogo entre acultura jurídica e a popular através daassessoria jurídica universitária: oprograma de pesquisa e extensãouniversitária NAJUP Negro Cosme.COLÓQUIO INTERNACIONALPAULO FREIRE, 5., 2005, Recife.Anais... Recife, 2005.RAMOS, Glauco Gumerato. Realidadee perspectivas da assistência jurídicaaos necessitados no Brasil. In: ______et al. Acesso à justiça e cidadania. SãoPaulo: Fundação Konrad Adenauer,2000. p. 31-51.SANTOS, Boaventura de Sousa. Pelamão de Alice: o social e o político napós-modernidade. 12. ed. São Paulo:Cortez, 2008.SANTOS, Milton. O espaço docidadão. 7. ed. São Paulo: Ed. daUniversidade de São Paulo, 2007.______. Técnica, espaço, tempo,globalização e meio técnico-científicoinformacional. São Paulo: Hucitec,1994.Bibliografia recomendadaALCÂNTARA, Willian Magalhães de.O acesso a serviços de justiça nacidade do Recife: uma análisesocioespacial da atuação daDefensoria Pública e do ProjetoJustiça Cidadã. 2010. Dissertação(Mestrado em Geografia) – Centro deFilosofia e Ciências Humanas,Universidade Federal de Pernambuco,Recife, 2010.GAJOP. Planejamento estratégico dosnúcleos descentralizados daassistência judiciária do município doRecife. In: ______. Relatório anual deatividades 2002. Recife: 2002.Disponívelem:


177. Acesso em: 19 dez. 2007.______. Relatório 2004: ProjetoJustiça Cidadã. Recife: 2005.Disponívelem:. Acesso em: 19dez. 2007.


178A mediação como princípio e aconcretização do acesso à justiçaGustavo Henrique Baptista Andrade ∗Há pelo menos quinze anos, oestudo da mediação vem crescendode maneira vertiginosa, ocupandoatualmente a pauta de diversasdiscussões acadêmicas e chamando aatenção do poder público.Em congresso realizado emBrasília-DF, de 3 a 5 de março de2008, a professora da Universidade deGeorgetown em Washington, DC,palestrante norte-americana CarrieMenkel-Meadow (2008), definiu amediação como o próximo estágio dodesenvolvimento humano. Além doimpacto, tal declaração traz consigo anítida convicção da necessidade deser desenvolvida uma cultura de pazapta a criar um ambiente propício àsua disseminação.O caminho jurídico para oalcance desse objetivo passa,∗Mestre em Direito Civil pela UniversidadeFederal de Pernambuco; especialista emDireito Privado pela Escola da Magistraturade Pernambuco; professor da FaculdadeSalesiana do Nordeste; procurador judicialdo Município do Recife.indubitavelmente,pelaconstitucionalidade do instituto damediação, mas não somente por isso.É possível caracterizar a mediaçãocomo um princípio, entendido aquicomo norma de conduta.No ordenamento brasileiro pós-1988, uma das transformações maissignificativas foi o potencial acesso docidadão ao Poder Judiciário na buscapela efetividade da justiça.De fato, após duas décadas deautoritarismo, quando parcos foram osinvestimentos em mecanismos dedemocratização na relação entre ocidadão e os organismos de poder, aConstituição de 1988 fez renascer oexercício da cidadania, e surgir, porconsequência, forte expectativa nasociedade de que o Poder Judiciárioteria solução para todas as mazelassociais, todos os problemasenfrentados pela população.Essa expectativa traduziu-seem uma incessante e progressivabusca pelo acesso formal ao PoderJudiciário.No entanto, fatores ligados àausência do Estado brasileiro em


179áreas fundamentais como educação,saúde e segurança, à difícil percepçãodo cidadão acerca de seus direitos e àquase inexistente participação social,além do abismo entre as classessociais, ainda a massificação doconsumo, conjuntamente vêmcolaborando para uma imensurávelconcentração de demandas sob aexclusiva tutela estatal.Iniciativas do ConselhoNacional de Justiça (CNJ) vêmpromovendo uma radiografia dofuncionamento do Poder Judiciário.Um exemplo é o Programa Justiça emNúmeros, consubstanciado em umsistema que funciona por meio dacoleta e da sistematização de dadosestatísticos e do cálculo deindicadores capazes de retratar odesempenho dos tribunais do país.Esses dados envolvem, entre outrascategorias, o grau de litigiosidade, acarga de trabalho, o acesso à justiça eo perfil das demandas (ENTENDA...,2010).Desde 2005, em cumprimentoao disposto em preceito constitucional(artigo 203-B, § 4.°, VII) acrescentadopela Emenda de n.° 45, o CNJ elaborarelatórios anuais com a descrição desuas atividades, apresentação eanálise da situação do PoderJudiciário, além de recomendaçõescom o objetivo de aprimorar a atuaçãoe efetividade desse poder.O relatório de 2008 indica que ataxa média de congestionamento daJustiça dos Estados naquele ano foide 74%, chegando a 80,5%, se foremconsiderados apenas os processosque tramitam no 1.° grau de jurisdição,instância que concentra 79% de todosos processos da Justiça Estadual. Oindicador de carga de trabalho, porsua vez, mostra que cada magistradoda Justiça dos Estados contava comquase 5 mil processos em tramitaçãodurante o ano, número que aumentapara 9 mil em se tratando de JuizadosEspeciais, paradoxalmente criadoscom a finalidade de acelerar aprestação jurisdicional (CONSELHONACIONAL DE JUSTIÇA, 2009).Outro fator que contribuienormemente para a dificuldade de sebuscar caminhos que respondam, demaneira mais profunda e perene, àpacificação dos conflitos é a existênciade uma cultura “adversarial” para acompreensão e a solução dessesconflitos.A formação do próprio jurista écomprometida com essa culturaadversarial, estimulando-se nasbancas universitárias a concepção daspartes de uma pretensão resistida


180apenas como ganhador ou perdedor,autor ou réu, etc.Há igualmente uma visãodeturpada do acesso à justiça como osimples protocolar de petições edocumentos nos balcões do Judiciário;e, por óbvio, o acesso à justiça édemasiado abrangente, restandoconstatada a ineficiência do modelo deprestação jurisdicional hoje oferecida,em que o elevado custo e umaestrutura deficiente, entre outrascausas relevantes, comprometem arapidez na resolução das lides.Além disso, a preocupação como conflito deve ocorrer em momentoanterior à propositura de uma açãojudicial. Para tanto, a prática damediação representa também um forteinstrumento de exercício da cidadaniae uma promissora expectativa parapromoção do diálogo e aautodeterminação dos envolvidos emeventual conflito.A propósito, Carla CristinaCampos de Moura sugere odesenvolvimento de projetoseducacionais para a consolidação damediação como prática no Brasilcontemporâneo:Entretanto, para sua consolidaçãocomo realidade, ainda faz-seimperioso o desenvolvimento deprojetos educacionais democráticos emultidisciplinares, voltados para aspráticas da promoção da cidadaniacomo caminho para a ‘construção’ deindivíduos que consigam avaliarcriticamente a conjuntura econômicopolítico-socialna qual estão inseridose, destarte, contribuir para areestruturação da ordem social e daconsciência democrática. (MOURA,2007, p. 117).Essa prática tem forte presençano Canadá, onde os educadoresestimulam o exercício da mediaçãodesde as escolas do ensinofundamental.Outros países têm demonstradointeresse na mediação escolar. É ocaso de Portugal, onde se defende aadoção de planos de educação quevisem não somente a resolução deconflitos no ambiente escolar, mastambém sua prevenção (ESCOLAS...,2008).O fenômeno social conhecidointernacionalmente como bullying, quecorresponde às agressões sofridas porcrianças e adolescentes na escola,serve de alarme para oaprofundamento da questão. Pesquisarealizada em 2002, pela AssociaçãoBrasileira Multiprofissional de Proteçãoà Infância e à Adolescência (Abrapia),divulgada no Portal do Governo doEstado do Rio de Janeiro, revela queesse distúrbio afeta a vida de 40,5%da população infantil carioca(BULLYING ..., 2009.


181A mediação como princípiojurídico figura no ordenamentobrasileiro, ainda que de maneiraimplícita, desde o advento da ordemconstitucional estabelecida em 1988.Isso é depreendido logo quandoda leitura do preâmbulo daConstituição, no qual é proclamada ainstituição de um Estado democráticodestinado a assegurar o exercício dosdireitos sociais e individuais, aliberdade, a segurança, o bem-estar, odesenvolvimento, a igualdade e ajustiça como valores supremos de umasociedade fraterna, pluralista e sempreconceitos, fundada na harmoniasocial e comprometida, na ordeminterna e internacional, com a soluçãopacífica das controvérsias.Verifica-se, de imediato, já queinsculpida com destaque no exórdio dotexto legal, a opção do legisladorconstituinte pela formação de umEstado de direito pautado ecompromissado, entre outros valores,com a pacificação de conflitos.Tanto é que, na ordeminternacional, o princípio éexpressamente manifestado no incisoVII do artigo 4.° da Constituição daRepública: “Art. 4.°- A RepúblicaFederativa do Brasil rege-se nas suasrelações internacionais pelosseguintes princípios: [....] VII - soluçãopacífica dos conflitos; [....].” (BRASIL,2010).No entanto, no que concerne àordem interna, a orientação contida notexto preambular é clara no sentido deque a sociedade que se quer construirdeve buscar continuamente a soluçãopacífica das controvérsias de forma afazer valer seu caráter fraterno,pluralista e sem preconceitos, bemcomo os valores supremos aliindicados.Nessa busca, nesse propósito,está incluso implicitamente, como sepretende demonstrar, o princípio damediação.Platão, já em suas leis, defendea legislação como princípio educativopara torná-la seu instrumento. Paratanto, utiliza-se do preâmbulo das leis,a que dedica uma atenção especial.É por meio dos preâmbulos quePlatão exige que não se formulemsomente preceitos, mas que seinduzam os homens a uma açãocorreta. A legislação deve encarnartudo aquilo que se refira e brote da“Paidéia”. 1 Para o filósofo grego, todaa pesquisa ulterior deve orientar-sepelo espírito contido no preâmbulo da1 A expressão, derivada da palavra arete (quepode ser traduzida como o equivalente avirtude) traz o significado do ideal deeducação e de cultura na Grécia antiga (cf.JAEGER, 2003).


182lei, aqui entendido como todas asconsiderações anteriores à autênticalegislação, o texto que irá discorrersobre cargos públicos e sobre aestrutura política fundamental doEstado (JAEGER, 2003, p. 1.345).Peter Häberle (2003) alude àimportância do preâmbulo dasConstituições, entendendo que eleexerce a função de “ponte no tempo”,já que seus elementos são expressõesda dimensão temporal. O preâmbulopode invocar o passado de maneiranegativa ou positiva, sejarepresentando uma rejeição a umpassado determinado ou marcando avolta de certas tradições e períodos;pode referir-se ao presente naconsecução de desejos que setornaram realidade; ou pode, ainda,projetar-se rumo ao futuro,exemplificando nesse último caso:O preâmbulo introduz um pedaço dafrutífera tensão entre o desejo e arealidade na Constituição (e napolítica), como se pode comprovartambém em outras partes dos textosconstitucionais, por exemplo, nosmandamentos constitucionais. Comfreqüência, um povo tem que terpaciência com vistas aos desejos eesperanças dos preâmbulos. Umexemplo feliz é o do preâmbulo da LFde 1949 em relação a reunificação daAlemanha (1990): é, ao mesmotempo, amostra de uma históriaexitosa da Lei Fundamental alemã.(HÄBERLE , 2003, p. 276-277,tradução livre). 2Para Häberle, a característicado conteúdo dos preâmbulos é aformulação de posturas valorativas,ideais, convicções, motivos, isto é, aprópria imagem do poder constituinte.O autor considera o preâmbulo comouma Constituição da Constituição(HÄBERLE, 2003).A força normativa dopreâmbulo, no entanto, temdespertado debates na doutrina, quedispõe hoje de três correntes depensamento: a tese da irrelevânciajurídica, segundo a qual o preâmbulonão se situa no domínio do direito,mas da política ou da história; a teseda eficácia idêntica a de quaisquerdisposições constitucionais, pela qualo preâmbulo vem a ser também umconjunto de preceitos; e a tese darelevância jurídica específica ouindireta, a qual preceitua que opreâmbulo participa das2 Tradução livre de: “El preâmbulo introduceun pedazo de la fructífera tensión entredeseo y realidad en la Constitución (y lapolítica), como se puede comprobar tambiénen otras partes de los textosconstitucionales, por ejemplo, en losmandatos constitucionales. Con frecuenciaun pueblo tiene que tener paciencia convistas a los deseos y esperanzas de lospreámbulos. Un ejemplo afortunado es el delpreámbulo de la LF de 1949 en relación conla reunificación alemana (1990): es al mismotiempo muestra de una historia exitosa de laLey Fundamental alemana.”


183características jurídicas daConstituição, mas sem se confundircom o articulado (MIRANDA apudMENDES, COELHO; BRANCO, 2009,p. 31).Os que compreendem opreâmbulo como parte integrante dotexto constitucional afirmam que adistinção entre ambos reside apenasna eficácia ou no papel quedesempenham. O preâmbulo é textoautonomamente aplicável, separadoda Constituição instrumental pormotivos técnicos. Não é um conjuntode preceitos, mas um conjunto deprincípios que se projetam sobre ospreceitos e sobre os restantes setoresdo ordenamento (MIRANDA apudMENDES, COELHO; BRANCO, 2009,p. 32).Canotilho e Moreira (2007, v. 1,p. 181), para quem o preâmbulo não éjuridicamente irrelevante, tendo, nocaso da Constituição de Portugal,valor jurídico subordinado ao própriotexto constitucional, lembram que opreâmbulo da Constituição francesatem força normativa já que vinculadoaos princípios da Declaração dosDireitos do Homem e do Cidadão de1789. Para Canotilho (2003, p. 1.135),“vários textos fora do documentoconstitucional são, assim, inclusos nocorpus constitucional”.O Supremo Tribunal Federal(STF), entretanto, firmou entendimentode que o preâmbulo não é preceitocentral da Constituição, por isso,carece de força normativa. Poucos, noentanto, foram os casos em que otema foi enfrentado, a exemplo daAção Direta de Inconstitucionalidadepromovida pelo Partido Social Liberal(PSL) em face da omissão daexpressão “sob a proteção de Deus”no preâmbulo da Constituição doEstado do Acre, cuja ementa abaixose transcreve:EMENTA: CONSTITUCIONAL.CONSTITUIÇÃO: PREÂMBULO. NORMASCENTRAIS. Constituição do Acre.I. – Normas centrais da ConstituiçãoFederal: essas normas são dereprodução obrigatória na Constituiçãodo Estado-, mesmo porque,reproduzidas ou não, incidirão sobre aordem local. Reclamações 370-MT e383-SP (RTJ 147/404).II. – Preâmbulo da Constituição: nãoconstitui norma central. Invocação daproteção de Deus: não se trata denorma de reprodução obrigatória naConstituição estadual, não tendo forçanormativa.III. – Ação Direta deInconstitucionalidade julgadaimprocedente. (BRASIL, 2002).Adota-se, neste artigo, a ideiade que o preâmbulo da Constituiçãobrasileira carrega em si a direção doque se quis estabelecer com ainstituição de uma nova ordemjurídica, assim como os princípios e osinstrumentos a serem utilizados na


184consecução dessa ordem – entre osprimeiros, a solução pacífica dosconflitos –, o que não pode serdesprezado pelo operador do Direito.Além da inserção clara dasolução pacífica de conflitos nopreâmbulo da Constituição, háigualmente outras normas quereforçam o caráter “principiológico” damediação.Oconstitucionalismocontemporâneo, também denominadode pós-positivismo, infenso à ideia deque as normas jurídicas trazem em sium sentido único, válido para qualquersituação sobre a qual incidam, peloque caberia ao intérprete tão somenterevelar esse conteúdo preexistentesem desempenhar papel criativo naconcretização, trouxe nova concepçãopara a interpretação constitucional. Asnormas − de conteúdo aberto edependentes da realidade subjacente− não mais se prestam a dito sentidounívoco e objetivo da antiga tradiçãoexegética. Diz-se que “o relato danorma, muitas vezes, demarca apenasuma moldura dentro da qual sedesenham diferentes possibilidadesinterpretativas”(BARROSO;BARCELLOS, 2006, p. 332).O sentido da norma será, então,determinado por meio da análise docaso concreto, dos princípios a seremobservados e dos fins a seremrealizados, tudo com vista ao resultadoda solução adequada ao problemaposto.No dizer de Perlingieri (2002, p.72,) “a norma nunca está sozinha, masexiste e exerce a sua função unida aoordenamento e o seu significado mudacom o dinamismo do ordenamento aoqual pertence”.Com a finalidade de indicar ocaráter essencial do direito dosEstados constitucionais da atualidade,Zagrebelsky (2008) utiliza o sentido deductilidade e defende a exigência deuma dogmática jurídica “líquida” ou“fluida”, que possa conter oselementos do direito constitucionalcontemporâneo, ainda que sejamheterogêneos, agrupando-os em umaestrutura maleável que apresentecombinações com a políticaconstitucional:Creio, portanto, que a condiçãoespiritual do tempo em que vivemospoderia descrever-se como aaspiração não a um, senão aos muitosprincípios ou valores que conformam aconvivência coletiva: a liberdade dasociedade, mas também as reformassociais; a igualdade perante a lei e,portanto, a generalidade de tratojurídico, mas também a igualdade arespeito das situações e, portanto, aespecialidade das regras jurídicas; oreconhecimento dos direitos dosindivíduos, mas também dos direitosda sociedade; a valoração dascapacidades materiais e espirituaisdos indivíduos, mas também a


185proteção dos bens coletivos frente àforça destruidora daqueles; o rigor naaplicação da lei, mas também apiedade ante suas conseqüênciasmais rígidas; a responsabilidadeindividual na determinação da própriaexistência, mas também a intervençãocoletiva para o apoio dos mais débeis,etc. (ZAGREBELSKY, 2008, p. 16). 3Nessa nova teoriaconstitucional, que, superando ojusnaturalismo, se opõe ao positivismojurídico, os princípios conquistaramstatus de norma jurídica, emcontraposição a uma dimensãomeramente axiológica, atingindo,assim, o centro do sistema. Hoje jáestá avalizado o entendimento de queas normas jurídicas estão divididas emduas grandes categorias, as regras eos princípios.Ultrapassada a euforia inicial eo deslumbramento com os estudos3 Tradução livre de: “Creo, por tanto, que lacondición espiritual del tiempo en quevivimos podría describirse como laaspiración no a uno, sino a los muchosprincipios o valores que conforman laconvivencia colectiva: la libertad de lasociedad, pero también las reformassociales; la igualdad ante la ley, y por tantola generalidad de trato jurídico, pero tambiénla igualdad respecto a las situaciones, y portanto la especialidad de las reglas juridicas;el reconocimiento de los derechos de losindividuos, pero también de los derechos dela sociedad; la valoración de las capacidadesmateriales y espirituales de los individuos,pero también la protección de los bienescolectivos frente a la fuerza destructora deaquéllos; el rigor en la aplicación de la ley,pero también la piedad ante susconsecuencias más rígidas; laresponsabilidad individual en ladeterminación de la propia existencia, perotambién la intervención colectiva para elapoyo a los más débiles, etc.”levados a efeito por Ronald Dworkin(2002) e desenvolvidos por RobertAlexy (2007), cuja conjugação deideias passou a representar oconhecimento convencional damatéria, inúmeros trabalhos críticosforam surgindo e a doutrina vemdedicando-se aos problemas e àsdificuldades que vêm apresentandose.O fato é que o modelotradicional de subsunção − no qual,enquadrando-se os fatos na previsãoabstrata, produz-se uma conclusão, eque foi concebido para a interpretaçãoe aplicação de regras − não maisconsegue atender sozinho ao papelque hoje é reservado às normasjurídicas, em especial às normasconstitucionais, já que os juízos queformula são de fato e não de valor,faltando-lhe a função criativa dodireito.A subsunção como atividadetécnica, no entanto, ainda é de grandeajuda para boa parte dos problemasjurídicos, porém nem sempre ésuficiente para algumas questões deordem constitucional, a exemplo dacolisão de direitos fundamentais.No dizer de Barroso e Barcellos(2006, p. 339-340):


186[...] o sistema jurídico ideal seconsubstancia em uma distribuiçãoequilibrada de regras e princípios, nosquais as regras desempenham o papelreferente à segurança jurídica –previsibilidade e objetividade dascondutas – e os princípios, com suaflexibilidade, dão margem à realizaçãoda justiça do caso concreto.De fato, difícil é crer napossibilidade de realizar o projetoconstitucional de um Estado social edemocrático sem lançar mão de umsistema jurídico norteado porprincípios, como indica Zagrebelsky(2008, p. 125-126):Não resulta muito difícil compreenderque a dimensão do direito porprincípios é a mais idônea para asuperveniência de uma sociedadepluralista, cuja característica é ocontínuo reequilíbrio através detransações de valores. Provaeloqüente disso é a tendência, maisou menos conscientemente adotadapela maior parte das jurisdiçõesconstitucionais, a conceber todoconteúdo das constituições (incluídosos direitos fundamentais) comodeclarações de valores. 4Dworkin, no que chama deataque geral ao positivismo,estabelece que os juristas debatem e4 Tradução livre de: “No resulta muy difícilcomprender que la dimensión del derechopor principios es la más idónea para lasuperveniencia de una sociedad pluralista,cuya característica es el continuo reequilibrioa través de transacciones de valores. Pruebaelocuente de ello es la tendencia, más omenos conscientemente adoptada por lamayor parte de las jurisdiccionescontitucionales, a concebir todo contenido delas Constituciones (incluidos los derechosfundamentales) como declaraciones devalores.”raciocinam não exclusivamente emtorno de regras, mas também emfunção de “princípios, políticas eoutros padrões”, utilizando-se dotermo princípio de forma ampla, asignificar o “conjunto de padrões quenão são regras” e do vocábulo políticapara indicar o padrão que determinaum “objetivo a ser alcançado” nocampo econômico, político e social deuma comunidade. Para o autor norteamericano,o princípio é um padrão aser observado por uma “exigência dejustiça ou equidade ou alguma outradimensão da moralidade” (DWORKIN,2002, p. 36).Na distinção entre regras eprincípios, que afirma ser de naturezalógica, Dworkin aponta o critério daorientação, que ditos padrõesoferecem, como a principal diferença,sendo a regra aplicável à maneira do“tudo ou nada” (all-or-nothing), isto é,ou a regra é válida ou é inválida, e oprincípio como uma razão que inclinaem uma ou outra direção. Osprincípios teriam, assim, umadimensão que as regras não têm: adimensão do peso e da importância,devendo ser levados em conta pelasautoridades públicas. Dessa maneiradesempenham papel fundamental nasdecisões judiciais, por meio dos


187argumentos que a sustentam(DWORKIN, 2002, p. 42).Na aplicação dos princípios, háde se enxergar que sua função não éapenas a de explicitar valores, mastambém, e indiretamente, a deestabelecer espécies precisas decomportamento:Os princípios instituem o dever deadotar comportamentos necessários àrealização de um estado de coisas ou,inversamente, instituem o dever deefetivação de um estado de coisas pelaadoção de comportamentos a elenecessários. Essa perspectiva deanálise evidencia que os princípiosimplicam comportamentos, ainda quepor via indireta e regressiva. Mais ainda,essa investigação permite verificar queos princípios, embora indeterminados,não o são absolutamente. Pode atéhaver incerteza quanto ao conteúdo docomportamento a ser adotado, mas nãohá quanto à sua espécie: o que fornecessário para promover o fim édevido. (ÁVILA, 2006, p. 80).Baseado nas considerações deDworkin, Alexy tentou desenvolver umconceito mais preciso de princípios.Afirmando que as diferenças entreregras e princípios até entãoapresentadas careciam de clareza,Alexy adota a tese de que entreambos não existe apenas umadistinção gradual, mas uma “diferençaqualitativa.” Assevera, então, queprincípios são normas que detêmcomando para que “algo seja realizadona maior medida possível”,considerando as possibilidades fáticase jurídicas existentes, e que as regrassão normas que ou bem sãosatisfeitas ou não são. Reserva o autoralemão para os princípios o cunho de“mandamentos de otimização”(mandatos de optimización) (ALEXY,2007, p. 67-68).Utilizando-se da jurisprudênciado Tribunal Constitucional Alemão,Alexy demonstra não só a tensãoexistente entre princípios no caso decolisão entre eles, mas também queesse problema deve ser resolvido pormeio de técnica da ponderação entreos princípios colidentes.Diferentemente do que ocorre com asregras, a solução em caso de colisãoentre princípios não se apresenta coma determinação imediata daprevalência de um princípio sobre ooutro, porém com o uso daponderação, pelo que, emdeterminadas circunstânciasconcretas, um desses princípiosrecebe a prevalência (ÁVILA, 2006, p.37).Zagrebelsky, por sua vez,afirma que a distinção essencial entreregras e princípios é que as primeirasdizem o que se deve e o que não sedeve fazer, enquanto os segundosmostram uma direção que proporcionacritérios para uma “tomada deposição” diante de situações


188concretas, mas que, a priori, parecemindeterminadas:Os princípios geram atitudesfavoráveis ou contrárias, de adesão eapoio ou de dissenso e repulsa a tudoque pode estar implicado em suasalvaguarda em cada caso concreto.Posto que carecem de ‘suposto defato’, aos princípios, diferentemente doque acontece com as regras, somentese lhes pode dar algum significadooperativo, fazendo-lhes reagir ante umcaso concreto. Seu significado nãopode ser determinado em abstrato,mas somente nos casos concretos; esó nos casos concretos se podeentender seu alcance.(ZAGREBELSKY , 2008, p. 110-111). 5Para Zagrebelsky, o “ser”iluminado pelo princípio ainda nãocontém em si “o dever ser”, a regra,mas indica ao menos a direção quedita regra deve colocar-se para nãoinfringir o valor contido no princípio:A realidade, ao se pôr em contato como princípio, se vivifica, por assim dizer,e adquire valor. Em lugar de seapresentar como matéria inerte, objetomeramente passivo de aplicação deregras, caso concreto a enquadrar nosuposto de fato normativo previsto naregra – como determina o positivismojurídico –, a realidade iluminada pelos5 Tradução livre de: “Los principios generanactitudes favorables o contrarias, deadhesión y apoyo o de disenso y repulsahacia todo lo que puede estar implicado ensu salvaguarda en cada caso concreto.Puesto que carecen de ‘supuesto de hecho’,a los principios, a diferencia de lo quesucede con las reglas, sólo se les puede daralgún significado operativo haciéndoles‘reaccionar’ ante algún caso concreto. Susignificado no puede determinarse enabstracto, sino sólo en los casos concretos, ysólo en los casos concretos se puedeentender su alcance.”princípios aparece revestida dequalidades jurídicas próprias. O valorse incorpora ao fato e impõe a adoçãode ‘tomadas de posição’ jurídicasconformes a ele (ao legislador, àjurisprudência, à administração, aosparticulares e, em geral, aosintérpretes do direito).(ZAGREBELSKY , 2008, p. 118). 6A mudança paradigmáticarepresentada pela valorização dosprincípios jurídicos no Brasil após apromulgação da Constituição de 1988,além de servir de base a umaefervescente produção doutrinária nodireito constitucional, vem sendosalientada pelos privatistas.Paulo Luiz Netto Lôbo (2009, p.67) salienta que, antes da Constituiçãode 1988, os princípios tinham eficáciameramente simbólica, apesar defigurarem expressamente no artigo 4.°da Lei de Introdução ao Código Civil,porém como fontes supletivas esubsidiárias. Isso se deu pelaresistência do individualismo jurídico edo liberalismo reinante no Brasil por6 Tradução livre de: “La realidad, al ponerse encontacto con el principio, se vivifica, por asídecirlo, y adquiere valor. En lugar depresentarse como materia inerte, objetomeramente pasivo de la aplicación de reglas,caso concreto a encuadrar en el supuesto dehecho normativo previsto en la regla – comorazona el positivismo jurídico –, la realidadiluminada por los principios aparecerevestida de cualidades jurídicas proprias. Elvalor se incorpora al hecho e impone laadopción de ‘tomas de posición’ jurídicaconformes com él (al legislador, a lajurisprudencia, a la administración, a losparticulares y, en general, a los intérpretesdel derecho).”


189quase todo o século XX, ainda que oEstado social tenha sido inauguradocom a Constituição de 1934, com oadvento da intervenção estatal nasrelações privadas, em especial naordem econômica. Respondendo aosanseios da sociedade, a Carta de1988 consolida definitivamente oEstado social no país, trazendoconsigo a consagração dos princípioscomo fontes normativas etransformando totalmente a funçãodos poderes públicos, em especial doJudiciário, que deixou de atuar comomero aplicador da lei para exerceruma atividade criadora de direitos, pormeio da concretização dessesprincípios.O novo modelo proporcionou odesenvolvimentodaconstitucionalização do Direito Civil,movimento que revolucionou o modusoperandi do Direito Privado,promovendo mudanças substanciaisque vêm contribuindo para os avançossociais.Para Lôbo (2009, p. 68), adistinção entre regras e princípiosreside em seu conteúdo semântico e,por consequência, pelo modo deincidência e aplicação. Assim, asregras comportariam suporte fáticohipotético mais fechado e osprincípios, necessariamente, abertos eindeterminados. No caso dosprincípios, sua incidência depende damediação concretizadora do intérprete,este orientado pela regra instrumentalda justiça do caso concreto. Já asregras, têm sua incidênciaconcretizada pela realidade da vida,confirmando-a o intérprete mediante omodo tradicional da subsunção.Assevera o autor alagoano queos princípios constitucionais podemser expressos ou implícitos: “Osimplícitos podem derivar dainterpretação do sistema constitucionaladotado ou podem brotar dainterpretação harmonizada de normasconstitucionais específicas.” (LÔBO,2009, p. 70). Cita como exemplo oprincípio da afetividade no Direito deFmília.O princípio da afetividade hojejá está consolidado na doutrina e najurisprudência, e corresponde ao deverjurídico oponível a pais e filhos e aosparentes entre si, em caráter definitivo,independentemente dos sentimentosque cada qual nutra em face do outro,e aos cônjuges e companheirosenquanto durar a convivência (LÔBO,2008, p. 47-49).Assim como a afetividade, háoutros princípios que não seencontram explicitados nos textosnormativos, a exemplo do princípio da


190segurança jurídica, norma semdispositivo específico que lhe dêsuporte físico.No que concerne aos valores,este artigo se filia à doutrina que osconcebe como ideais que, “quando seimpõem e são absorvidos pelo direito,convertem-se em princípios” (LÔBO,2009, p. 70). Os valores inspiram aordem jurídica e os princípios são asua assunção em forma de preceitosjurídicos.A partir da teoria dos princípios,este artigo aproxima o leitor de umaconclusão insofismável.Resta clarificado que a soluçãopacífica dos conflitos é um“mandamento de otimização”, umadireção a indicar de que forma asregras devem ser aplicadas. Mais: asolução pacífica dos conflitos é o nortepara uma “tomada de posição” diantede situações concretas e deve serobservada por todos como normafinalística que institui o dever deadoção de comportamentosnecessários à efetivação de um estadode coisas, qual seja, a paz social.Esses comportamentos devemperpassar desde a implementação depolíticas públicas necessárias a taldesiderato, como a inserção damediação não somente nos currículosescolares desde o ensinofundamental, mas também na práticaeducacional, além de umaorganização administrativa capaz deproporcionar aos cidadãos o máximopossível de procedimentos que façamvaler o princípio em questão. Na searado Poder Legislativo, há de sepromover amplas discussões visandoà inserção da mediação em todas asinstâncias, além de umdisciplinamento específico damediação, de preferência por meio decláusulas gerais e conceitos jurídicosindeterminados, mais consentâneoscom a diversidade de formas econteúdos de seu âmbito de aplicação.Menos pela falência da justiçaenquanto instituição do que pelanecessidade mesma de reverberar oprojeto constitucional vigente, é nãosomente salutar, mas principalmenteimperiosa, a adoção de medidas quevisem desenvolver de forma definitivaa pacificação dos conflitos.Em verdade, tanto oslegisladores quanto os juízes, assimcomo também os administradores e,de resto, todos os operadores doDireito, hão de proporcionar os meiosnecessários à sua concretização,proporcionando às partes envolvidasem um conflito a possibilidade deutilizar-se da mediação como uma


191maneira pacífica de dissolver esseconflito.As normas constitucionais quereforçam a tese da mediação como umprincípio são as cláusulas dadignidade da pessoa humana e dasolidariedade.Na verdade, os princípiosfundamentais da dignidade da pessoahumana e da solidariedade densificamo princípio da mediação.A dignidade da pessoa humana,norte de todo o ordenamento jurídico,incrustado logo no inciso III do artigo1.° da Constituição como um dosfundamentos da República, é a linhaque produz todo o tecido normativosobre o qual são ornamentados osdemais princípios.A dignidade, na clássica visãokantiana que a concebe como tudoaquilo que não pode ser precificado, 7permeia a maior parte dos Estadosconstitucionais da atualidade, mas temsua origem, para o direito, naDeclaração Universal dos Direitos doHomem da Organização das NaçõesUnidas (ONU) de 1948 (Resolução217-A, de 10 de dezembro de 1948).7 Segundo Kant (2008, p. 81, grifos do autor):“No reino dos fins tudo tem um preço ouuma dignidade. Quando uma coisa tem umpreço, pode-se pôr em vez dela qualqueroutra como equivalente; mas quando umacoisa está acima de todo o preço, e,portanto, não permite equivalente, então elatem dignidade.”Convém lembrar, no entanto,que a dignidade é um dado prévio e anoção de dignidade da pessoahumana representa uma categoriaaxiológica aberta, um conceito jurídicoem permanente processo deconstrução e desenvolvimento, queexige uma constante concretização edelimitação pela práxis constitucional,tarefa de todos os órgãos estatais(SARLET, 2003).O princípio fundamental dasolidariedade está insculpido no incisoI do artigo 3.° da Constituição de 1988e também permeia todo o Capítulo VIIdo Título VIII.No dizer de Lôbo (2008, p. 39):A solidariedade, como categoria éticae moral que se projetou para o mundojurídico, significa um vínculo desentimento racionalmente guiado,limitado e autodeterminado quecompele à oferta de ajuda, apoiandoseem uma mínima similitude decertos interesses e objetivos, de formaa manter a diferença entre osparceiros na solidariedade.Para Lôbo (2008, p. 40), asolidariedade é o elementoconformador dos direitos subjetivos dacontemporaneidade na busca peloequilíbrio entre os espaços privados epúblicos e pela interação necessáriaentre os sujeitos.O princípio da mediação, dessaforma, é absolutamente compatível


192com os princípios fundamentais dadignidade da pessoa humana e dasolidariedade.Todos, família, sociedade eEstado, devem estar envolvidos emotivados pela busca dessa prática epelo efetivo desenvolvimento de umtempo e um espaço para a reflexão,para a tolerância, para a mediação.ReferênciasALEXY, Robert. Teoria de losderechos fundamentales. Madrid:Centro de Estudios Politicos yConstitucionales, 2007.ÁVILA, Humberto. Teoria dosprincípios: da definição à aplicaçãodos princípios jurídicos. São Paulo:Malheiros, 2006.BARROSO, Luís Roberto;BARCELLOS, Ana Paula de. Ocomeço da história. A novainterpretação constitucional e o papeldos princípios no direito brasileiro. In:BARROSO; Luís Roberto (Org.). Anova interpretação constitucional:ponderação, direitos fundamentais erelações privadas. Rio de Janeiro:Renovar, 2006.BRASIL. Constituição (1988).Constituição da República Federativado Brasil. 9. Ed. São Paulo: Saraiva,2010.______. Supremo Tribunal Federal.Ação Direta de Inconstitucionalidade:Adi 2.076 Ac. Requerente: PartidoSocial Liberal (PSL). Advogado:Wladimir Sérgio Reale. Requerida.Assembléia Legislativa do Estado doAcre. Relator: Ministro Carlos Velloso.Órgão Julgador: Tribunal Pleno.Julgado em 14 de agosto de 2002.Diário da Justiça, Brasília, DF, 8 ago.2003, PP-00086 EMENT VOL-02118-01 PP-00218. Disponível em:. Acesso em: 28 jun.2010.BULLYING: do conto infantil à tragédiasocial. Conexão Professor, 2009.Disponívelem:. Acesso em:28 jun. 2010.CANOTILHO, José Joaquim Gomes.Direito constitucional e teoria daconstituição. Coimbra: Almedina,2003.______; MOREIRA, Vital. Constituiçãoda República Portuguesa anotada.São Paulo: RT, 2007. v. 1.CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA.Relatório anual 2008. Brasília, DF,2009. Disponível em:http://www.cnj.jus.br/images/conteudo2008/relatorios_anuais/relatorio_anual_cnj_ 2008.pdf>.Acesso em: 28 jun. 2010.DWORKIN, Ronald. Levando osdireitos a sério. São Paulo: MartinsFontes, 2002.ENTENDA o relatório Justiça emNúmeros. Agência CNJ de Notícias,2010. Disponível em:.Acesso em: 28jun. 2010.


193ESCOLAS devem educar para aconvivência para prevenir conflitos, dizespecialista em mediação escolar.Agência de Notícias de Portugal, 12abr. 2008. Disponível em:. Acesso em: 28jun. 2010.HÄBERLE, Peter. El Estadoconstitucional. México: UniversidadNacional Autónoma de México, 2003.JAEGER, Werner. Paidéia: a formaçãodo homem grego. São Paulo: MartinsFontes, 2003.KANT, Immanuel. Fundamentação dametafísica dos costumes. Lisboa:Edições 70, 2008.LÔBO, Paulo Luiz Netto. Direito civil:famílias. São Paulo: Saraiva, 2008,______. Direito civil: parte geral. SãoPaulo: Saraiva, 2009.MOURA, Carla Cristina CamposRibeiro de. Breves consideraçõessobre o contexto histórico damediação e o exercício da cidadania.In: LIMA, Fernanda Maria Dias deAraújo; FAGUNDES, Rosane MariaSilva Vaz; PINTO, Vânia Maria VazLeite (Org.). Manual de mediação:teoria e prática. Belo Horizonte: NewHampton Press, 2007.PERLINGIERI, Pietro. Perfis de direitocivil. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p.72.SARLET, Ingo Wolfgang. Algumasnotas em torno da relação entre oprincípio da dignidade da pessoahumana e os direitos fundamentais naordem constitucional brasileira. In:LEITE, George Salomão (Org.). Dosprincípiosconstitucionais:considerações em torno das normasprincipiológicas da Constituição. SãoPaulo: Malheiros, 2003,. p. 198-236.ZAGREBELSKY, Gustavo. El derechodúctil: ley, derechos, justicia. Madrid:Trotta, 2008.MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO,Inocêncio Mártires; BRANCO, PauloGustavo Gonet. Curso de direitoconstitucional. São Paulo: Saraiva,2009.MENKEL-MEADOW, Carrie. Aintegração da resolução nãoadversarial de conflitos no sistemapúblico de resolução de disputas. In:CONGRESSO BRASILEIRO DEMEDIAÇÃO JUDICIAL, 1., 2008,Brasília, DF. Mediação: nova fronteirapara a pacificação social. Brasília:TJDFT, 2008. Disponível em:. Acesso em: 28 jun.2010.


194Debate sobre a feminização dapobreza e a existência femininaKelly Regina Santos da Silva ∗Introdução: mediação de conflitocomo prática pedagógica dereconhecimento do OutroA mediação do conflito se temcolocado cada vez mais como umaalternativa viável para a resolução dosdiversos entraves nas relações sociaisno contexto atual. Tem sempre comopremissa norteadora oreconhecimento do Outro como sujeitode direito capaz detransformar/reconfigurar suasrelações.Análises atuais mostram que asmudanças ocorridas pelos processosde globalização têm afetadoprofundamente as relações humanasem sua totalidade. Essas mudanças,que perpassam as relações políticasde Estado, estão no âmbito cultural eaté mesmo nas relações de produção,ou seja, nas relações de trabalho emque persiste a lógica da pessoa∗ Graduada em Filosofia. Técnica do ProjetoJustiça Cidadã/Núcleo de Investigação emMétodos não Violentos de Resolução deConflitos e Direitos Humanos.oprimida/opressora, e pessoaexploradora/explorada, que geraconflitos subjetivos e objetivos; são astransformações da globalização,fragilizando as relações interpessoaise sociais, como observa BenedettoVecchi (2005, p. 11), parafraseandoBauman (2005):Bauman a vê como uma ‘grandetransformação’ que afetou asestruturas estatais, as condições detrabalho, as relações entre osEstados, a subjetividade coletiva, aprodução cultural, a vida quotidiana eas relações entre o eu e o outro. 1Contudo, torna-se aindapertinente observar as condições deexistência que passam por questõesde sobrevivência, a exemplo dasdiversas formas de discriminação eviolência no campo do racismo,machismo e de geração, quefragmentam muito mais as relaçõessociais, pondo socialmente as pessoasem locais distintos, seja nos postos detrabalho, seja no acesso à escola, àsaúde, e diversos espaços públicos e1 No original: “He perceives it as a ‘greattransformation’ that has affected stateestructures, working conditions, interstaterelations, collective subjectivity, culturalproductions, daily life and relations betweenthe self and the other.” (BAUMAN, 2004, p.5).


195privados de socialização e relaçãocom o Outro.São questões e dilemas queestão no “mundo da vida”, sãoconflitos vividos cotidianamente pelapopulação em geral; entretanto, maisfortemente vivenciados pelaspopulações em condições devulnerabilidade e as minorias sociais,a exemplo das mulheres, populaçãonegra e juventude, que são desafiadasa dar respostas e mostrar alternativasde vida que possibilitam o viver nessarealidade de exclusão a que estãosubmetidas. Nesse sentido, constataseque, na conjuntura que seapresenta com diversas fragilidadesnas relações sociais e interpessoais,são demasiadamente frequentes osconflitos, uma vez que essa conjunturapor si só já favorece relações esituações conflituosas que colocamem reflexão nosso “estar-no-mundo”.Com isso, não afirmamos demodo algum a necessidade daausência de conflito como modelo,muito pelo contrário, os conflitos nametodologia da mediação são tratadospor outro paradigma que vai deencontro às lutas travadas e aosafastamentos causados. Nessesentido a mediação tem comofinalidade agregar e favorecer relaçõespautadas no reconhecimento do Outrocomo sujeito de direitos.É uma mudança paradigmáticaimportante do ponto de vista davivência cotidiana, uma vez que oconflito é normal como processo deconstrução, afirmação e autoafirmaçãodas identidades que se encontram deforma estranha ou próximacotidianamente. Além de ser umdebate conceitual sobre o conflito, esterequer uma prática pedagógicaconstante, sendo importante afirmarque os conflitos fazem parte de umasociedade democrática, ou seja, asrelações humanas são estabelecidaspor meio das lutas dos contrários, oudas visões contrárias ecomplementares sobre o “mundo davida”.Posto isso, percebe-se então aproposta propriamente dita demediação de conflito, que vempautada no diálogo e reflexão, como agestão dos conflitos com seusdiversos motivos e condições quetrarão outra perspectiva com vista àafirmação e garantia dos processosdemocráticos. Fiorelli, Malhadas eMoraes (2004, p. 15) afirmam que aperspectiva da gestão do conflito,entre outras coisas: “[...] é a aplicaçãode um conjunto de estratégiascapazes de identificá-lo, compreendê-


196lo, interpretá-lo e utilizá-lo parabenefício da homeostase dinâmica decada indivíduo, das famílias, dosgrupos sociais, das organizações e,enfim, da sociedade.”Desse modo, antes depensarmos no processo de mediaçãocomo algo que venha solucionar oproblema apresentado, esse espaçodeve ser percebido como umapossibilidade de reconhecimento eafirmação das pessoas, ou seja, oreconhecimento do Outro sujeito dedireito que decide tomar as “rédeas dasituação” no exercício da cidadania,sendo a mediação um instrumentodesse processo.Conflitos na realidade de atuaçãodo Projeto Justiça Cidadã: não sóuma questão de sobrevivência,mas uma questão de existênciaPartindo para a experiência doPrograma Justiça Cidadã, adentramosuma complexa conjuntura que tem umperfil de acesso e uma demanda muitofocada, o que nos coloca além dosdesafios de ultrapassar sempre asbarreiras de uma prestação de serviço,uma necessidade de atentar ao fato denão perder de vista a prática demediação como processo educativocom vista ao exercício da cidadania,garantia e acesso à justiça, levandosempre em consideração as questõesestruturantes das desigualdades, queaqui destacamos a raça/etnia egênero.O que tem movido muito asreflexões no contexto trabalhado, alémdas situações de violência e violaçõespercebidas, é o perfil das pessoas quetêm buscado o atendimento paramediação, e, por meio deste,deparamo-nos com elementos que sóvêm confirmar a necessidade denovas formas de intervenção e depolíticas públicas para as mulheres.É expressivo o número demulheres que buscam a resolução dosconflitos, a maioria deles situados nopagamento de pensão alimentícia. Emum universo de 378 pessoas quepassaram pelo atendimento, quecompreende o primeiro semestre de2010, são mulheres 89% (Figura 1),das quais 76% se autoclassificamcomo negras, pretas e pardas (Figura2).


197Pessoas que buscam o atendimento100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%89%Mulheres11%HomensFigura 1 – Gráfico do percentual de mulheres atendidas no primeiro semestre 2010Fonte: Banco de dados do GajopAutoclassificação60%56%50%40%30%20%20%22%10%0%2%Preta Parda Branca OutrasFigura 2 – Gráfico do percentual de mulheres que se autoclassificam em relação à cor, primeiro semestre 2010Fonte: Banco de dados do GajopOs dados apresentados indicamque a situação de desigualdade socialtem como questão estruturante aclasse, a raça/etnia e o gênero. Outroselementos que estão no campohomoafetivo e geracional tambémformam esse quadro de desigualdadesocial que não são elementos a seremtratados neste texto, mas são pontos aserem refletidos posteriormente.Nesse sentido, é pertinenteobservar que a desigualdade e amiserabilidade social estãoestruturadas em outros elementos.Sendo assim, não se limita àsquestões econômicas, entretanto,suas raízes não são atuais, muito pelocontrário; ao retornarmos um pouco nahistória brasileira, observaremos queos núcleos duros de desigualdadesforam fundados e fincados noprocesso de construção do Estado,perpetuando-se, até os dias atuais, porparadigmas ditados pela sociedadefortemente marcada pelo racismo epatriarcado, que privaram e ainda


198privam as mulheres negras de umconjunto de direitos básicos.Sob esse aspecto, adentramoso universo da “Feminização daPobreza” como um debate importanteno processo da mediação de conflitosà luz dos direitos humanos, uma vezque, somado ao fator étnico/racial,encontramos cotidianamente mulherescom baixa escolaridade, semfrequentar a escola, trabalhando semas condições mínimas, sem garantiados direitos trabalhistas, tendo comoprincipal atividade, o serviçodoméstico, que funciona como umaextensão do lar.Nossa construção históricaagregou diversas formas de opressãoà mulher, sendo a elas colocadas as“obrigações” de casar, garantir aestabilidade moral familiar, amar osfilhos e o marido a qualquer custo,abdicar da vida social para garantir obem-estar da família. Nesse sentido,acrescenta Lima (2002, p. 38): “[...] osconflitos de vizinhança, a preocupaçãocom os filhos entrarem no caminhosem volta da marginalidade, acarência alimentar, o alcoolismo domarido, a traição do marido queconstitui uma segunda residência.”Essas e outras obrigaçõessubmeteram as mulheres a um espaçode “importância” se pensar nas novasconfigurações familiares, porém,invisibilizado socialmente. Beauvoir jáchamara a atenção em relação ànaturalização do “ser feminino”,ressaltando que, longe de ser natural,ser mulher é uma questão socialmenteconstruída.A passividade que caracterizaráessencialmente a mulher ‘feminina’ éum traço que se desenvolve neladesde os primeiros anos. Mas é umerro pretender que se trata de umdado biológico: na verdade, é umdestino que lhe é imposto por seuseducadores e pela sociedade. Aimensa possibilidade do menino estáem que sua maneira de existir paraoutrem encoraja-o a pôr-se para si.(BEAUVOIR, 1980, p. 21).Contudo, cabe ressaltar que,nesse prisma, o papel de “chefe dafamília” muda de acordo com ogênero; em sendo um homem o chefeda família, a ele é cobrado o sustentoe as representações externas ao lar.No caso das mulheres, essassituações mudam, sendo elasrechaçadas da vida pública (queenvolvesocialização,empregabilidade, escolaridade), sendopermitidas as obrigações do lar. Nessesentido, as mulheres estão maispróximas das situações devulnerabilidade social e têm apermanente obrigação de lidar com ainsalubridade, fome e violênciacotidianamente.


199Essa relação patriarcal vai dizermuito sobre a existência feminina, umavez que as mulheres são “preparadas”desde cedo para a vida no lar,caracterizando os problemasexistenciais que vão perpetuar-se aolongo da vida. Beauvoir (1980)ressalta que os primeiros conflitosexistenciais ocorrem no período daadolescência e juventude, momentode escolhas e de percepção das falhasdos paradigmas intocáveis, a exemplodos pais e da religião, sendo ajuventude feminina consumida pelaespera: de um homem.A grande crítica encontrada éque, ao longo da história, a mulher foiinstrumentalizada a ser um Ser paraUM OUTRO, HOMEM, e não para simesma. O problema existencial entãocolocado é: de que modo se conceberlivre se todas as estruturas feitas paraprendê-la, seja de forma subjetiva(legitimando a mulher comosensibilidade e paixões), seja objetivaquando ela só pode SER ao lado deoutro Ser que é o masculino? Por isso“o segundo sexo”, ou seja, aquele queespera, que obedece, que existe emfunção do Um.Ainda é muito frequentedeparar-se com situações de violênciacontra a mulher durante o processo deacolhida e atendimento, demonstrandoque, para além das questõesestruturais e de garantia de direitospara filhos e filhas, a procura damediação como possibilidade pararesolver conflitos ultrapassa o querergarantir a existência da criança; é umespaço de autoafirmação de suaidentidade, é o cume de conflitosexistenciais e de violência ocorridos,que não possibilita mais nenhum tipode relação com o Outro com quempassou parte da vida, ou algumasvezes apenas alguns momentos emeses, deixando de ser uma situaçãoem que a mediação poderia ser uminstrumento.Esse momento deve serobservado como uma problematizaçãoda própria vivência, daresponsabilidade que temos pornossas escolhas, é o momento decriar e recriar valores. Longe de quererminimizar a problemática trabalhadano Programa, podemos perceber quea crise existencial é, então, apossibilidade que se opõe à angústiado existir, que levaria a transvalorizaro existir, como observa BarbaraAndrew:A crise existencial é maisfreqüentemente vista como apercepção de que cada indivíduo deveagir por si mesmo, tomar suaspróprias decisões e assumirresponsabilidade por suas próprias


200decisões e ações − sozinho, sem aajuda dos pais ou do significado prédadodos costumes religiosos ousociais. Isso cria ansiedade enorme,muitas vezes, a paralisia. De repente,ninguém sabe mais o que fazer, masdeve decidir. Para Beauvoir, esta criseenvolve também o problema do outro.Uma delas é só na escolha.(ANDREW, 2006. p. 27, traduçãolivre). 2Podemos findar ressaltando quea relação de opressão de homenssobre mulheres não será resolvida,apenas, pelas mudanças ocorridasnas estruturas econômicas, pois,mesmo em países e partidossocialistas, por exemplo, as mulheressão subjugadas, por se tratar de umaopressão que está no campo daconstrução social das relações degênero. Nesse caso, mesmo que hajauma “revolução” econômica quefavoreça outro tipo de relação entremulheres e homens, é preciso que asmulheres assumam os problemasexistenciais femininos diante de outrasesferas de relação – por exemplo, ainstituição familiar que tem seuspapéis definidos; e, mesmo se forrevista, ainda assim pode manter ocerne da família feudal.ReferênciasANDREW, Barbara S. Beauvoir’s place inphilosophical thought. In: CARD, Claudia (Ed.).The Cambridge Companion to Simone deBeauvoir. Cambridge: Cambridge UniversityPress. p. 24-44.BAUMAN, Zygmunt. Identidade: entrevista aBenedetto Vecchi. Tradução de Carlos AlbertoMedeiros. Rio de Janeiro: J. Zahar, 2005.______. Identity: conversations with BenedettoVecchi. Cambridge: Polity Press, 2004.BEAUVOIR, Simone de. O segundo sexo. 3.ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1980.FIORELLI, José Osmir; MALHADAS JÚNIOR,Marcos Júlio Olivé; MORAES, Daniel Lopesde. Psicologia na mediação: inovando agestão de conflitos interpessoais eorganizacionais. São Paulo: LTr, 2004.LIMA, Marcos Costa. Raízes da miséria noBrasil. In: LIMA JR, Jayme Benvenuto;ZETTERSTRÖM, Lena. Extrema pobreza noBrasil: a situação do direito à alimentação emoradia adequada. São Paulo: EdiçõesLoyola, 2002. p. 11-49.VECCHI, Benedetto. Introdução. In: BAUMAN,Zygmunt. Identidade: entrevista a BenedettoVecchi. Tradução de Carlos Alberto Medeiros.Rio de Janeiro: J. Zahar, 2005. p. 7-14.2 The existential crisis is most often thought ofas the realization that each individual mustact for herself, make her own decisions, andbear responsibility for her own decisions andactions - alone, without the help of parents orthe pregiven meaning of religious or socialmores. This creates enormous anxiety, oftenparalysis. Suddenly, one no longer knowswhat to do but must decide. For Beauvoir,this crisis also involves the problem of theOther. One is alone in choosing.” (ANDREW,2006. p. 27).


201Análise crítica de uma experiência emMinas GeraisIntroduçãoBráulio de Magalhães Santos ∗O contexto de democracia esuas facetas exigem do Estado acapacidade de agregar todas asexpressões sociais, e nesse sentido,toda a diversidade de interesses edesejos de seus membros. Essacomplexidade requer instrumentos, eaté mesmo certo grau deinstitucionalização que permita atuarna perspectiva de solução de conflitossociais, ou mesmo noencaminhamento adequado dasdiversas demandas e pluraisinteresses.Desenvolvendo um conceitopreliminar de políticas públicas, Rua(1997, p. 1) entende que decisão∗Graduação em Direito, Pós-Graduação emDireitos Humanos, Mestre em CiênciasSociais, Doutorando em Direito Público.Conselheiro do Movimento Nacional deDireitos Humanos 2009-2011; membro doInstituto Latino-Americano de Estudos ePesquisas, coordenador do ProgramaMediação de Conflitos 2005-2007.política – uma escolha entre váriasopções adequando preferênciasconforme escala hierárquica − é umcomponente na compreensão depolítica pública. Contudo, nem todadecisão política se constitui umapolítica pública e, assim, vemos queesta envolve a decisão política eoutras diversas ações estratégicasalinhadas para desenvolver aquelasdecisões políticas.Além disso, por mais óbvio que possaparecer, as políticas públicas são‘públicas '- e não privadas ou apenascoletivas. A sua dimensão 'pública' édada não pelo tamanho do agregadosocial sobre o qual incidem, mas peloseu caráter ‘imperativo’. Isto significaque uma das suas característicascentrais é o fato de que são decisõese ações revestidas da autoridadesoberana do poder público. (RUA,1997, p. 2).É conclusiva a constatação deque é necessário não somente açõesou programas institucionais desegurança pública, mas políticaspúblicas de segurança. Issorepresenta uma mudançaparadigmática na concepção desegurança social, o que faz refletirimediata e diretamente nas políticas enas instituições que devem atuar antea violência e criminalidade.


202Dada a multifatorialidade queenvolve a violência e criminalidade,por certo, também multifatoriais são aspolíticas necessárias para agir nessefenômeno. Assim, há de se avançarsobre discussões retóricas que sesustentam em uma noção repressivano trato da violência e criminalidade,inovando em políticas públicas; comotambém convém ordenar tais políticasnão somente em uma ordempragmática, mas, sobretudo,elaborando tais políticas até com anecessária pedagogia institucional,dado que, em se tratando de políticapública, requer sustentação teórica econceitual.Desse modo, faremos umaanálise aplicada sobre a violência ecriminalidade, apontando suasdiferenças e inter-relações, ainda seusconceitos e teorias, e inferindoalgumas observações para alinharnosso estudo, especialmente em facedo cenário socioeconômico e culturalque deve ser, inexoravelmente,considerado na implantação depolíticas públicas e de segurança.Trabalhando as referências deprevenção à violência e criminalidade,teceremos algumas consideraçõesgerais sobre a concepção daprevenção em tal contexto,especialmente como uma novaorientação na tentativa de conter aescalada da violência e, por sua vez,as respostas também, única ouisoladamente, repressivas.Finalmente, faremos especialabordagem à mediação, queatualmente tem sido um temaimportante não somente comoconteúdo na formação de agentesestatais voltados para a segurançapública, como também umaexperiência empreendida em ações eprogramas de atendimento, tanto noPoder Executivo como no PoderJudiciário, 1 de modo a ofereceralternativa à população para resolverseus conflitos. Cabe, assim, umaanálise mais detida para apontaralguns equívocos que verificamos notrato da mediação e dos potenciaisque uma readequada utilização podecontribuir ao país, maisespecificamente na sua inserção comopolítica pública. Utilizaremos, ainda,uma experiência em Minas Geraispara fundamentar os componentesteóricos, conceituais e práticos parasustentar a mediação de conflitoscomo política pública.De modo generalizado, quandose apontam os problemas enfrentados1 Tramita no Congresso Nacional o Projeto deLei n.º 94, de 2.002, de autoria da deputadaZulaiê Cobra, que introduz a mediação noJudiciário.


203pelo Estado no tratamento dado àviolência e criminalidade, a dimensãopenal ou repressiva ocupa, à primeiravista, o meio mais procurado, e o queorienta a atuação estatal, paraestabelecer e desenvolver políticas desegurança pública, cabe dizer,também tendo como único referencialo sistema de justiça criminal.Entretanto, nos últimos anos, ante asinúmeras evidências que se verificamem experiências de outros países,como a própria realidadesocioeconômica e histórica do país, háuma visível tendência em ampliar aanálise e compreensão da violência ecriminalidade não somente comodimensão de ordem da segurançapública, isolada e desconexa dosdemais fatores que envolvem aviolência, em suas origens e causassociais.A Organização das NaçõesUnidas (ONU), especialmente desdeos anos 1970, vem intensificandoações com orientação paraalternativas penais, sobretudo,medidas não privativas de liberdadepara o tratamento da criminalidade eviolência e, no caso, tratamento dodelinquente. Tais ações vêmconstituindo-se como uma Política dasNações Unidas sobre AlternativasPenais.Citamos, como exemplo, asRegras Mínimas das Nações Unidaspara a Elaboração de Medidas nãoPrivativas de Liberdade (Regras deTóquio), 2 que orienta os estadosmembros da ONU em várias formaspreventivas na composição dosconflitos e no tratamento das pessoasque cometem crimes.Um ponto de partida do estudode Wacquant (2004) é a relação diretae imediata das condições ou falta decondições sociais mínimas que levamao aumento da população carcerária.Para ele, o modelo econômiconeoliberal apresenta consequênciasdiretas na população, sobretudo apopulação pobre, mais propensa aocometimento de delitos pela falta epela busca da sobrevivência.Também, apresenta consequências naatuação do Estado, que se vêpressionado pela população emresolver os problemas de insegurançapública, adotando medidas quasesempre repressivas e punitivas,aumentando, por sua vez, ascondições jurídico-legais depenalização e de aprisionamento. Daí,o aumento da população carcerária,2 Adotada pela Assembleia Geral das NaçõesUnidas na sua Resolução n.º 45/110 de 14de dezembro de 1990.


204mas a não redução da violência ecriminalidade.Para o autor:A penalidade neoliberal apresenta oseguinte paradoxo: pretende remediarcom um ‘mais Estado’ policial epenitenciário o ‘menos Estado’econômico e social que é a própriacausa da escalada generalizada dainsegurança objetiva e subjetiva emtodos os países, tanto do Primeirocomo do Segundo Mundo [...].(WACQUANT, 2004, p. 4).Os reflexos disso no acesso àjustiça e no Poder Judiciário sãoextremamente importantes. Não rarose veem informações sobre aincapacidade do Judiciário emresponder às demandas processuaisda população, como também nademora na prestação jurisdicional e asensação de impunidade. Temos vistoainda muitas campanhas para diminuira quantidade de processos, commutirões para conciliações, além demudanças de leis para dar celeridadeaos julgamentos.Contudo, ainda se mantém oitinerário de atuar nos processosjudiciais já formalmente instaurados eresolver situações de conflitos comsentenças, em sistema deheterocomposição, ou seja, quandoum terceiro (juiz) põe fim a umademanda com uma sentença a sercumprida, em que há um vencedor eum perdedor. Ao contrário, nas formasde autocomposição como se situa amediação, a proposta é atuar com aspessoas envolvidas e buscar a melhorou mais adequada solução, mas,sobretudo, resgatar as relações antesexistentes de modo a cuidar daspessoas, e não de conflituosidades.Entendemos, então, tratar-se deuma mudança paradigmática nãosomente na leitura afinada darealidade de desigualdades sociais,como também na prevenção deconflitos decorrentes de tal realidade,agudizada pela carência no acesso àjustiça e incapacidade do Judiciárioem atuar nas diversas situações deconflituosidade.PRECISÕES TEÓRICAS,CONCEITUAIS E CONCEPTUAISSOBRE PREVENÇÃOConvém inferir algumasconsiderações teóricas e conceituaissobre prevenção para, ao fim e aocabo, apontar nossas conclusõesanalítico-críticas sobre a interfaceviolência-prevençãointerdisciplinaridade-mediação-culturade paz. Essa equação não seestabelece como uma equivalênciasimplista, mas como uma perspectiva,o que exige, antes, os devidos critériosconceituais.


205Prevenção é um termo que temaplicação múltipla em várias áreas doconhecimento, mas com umaexpansão na sua aplicação comoconceito e como perspectiva. Comoconceito, porque traz um sentido deantecipação, de não deixar acontecer,e como perspectiva, como pauta ouagenda de ação permanente. Emambos os casos, no entanto, semprehá questionamentos do tipo:Prevenção a quê? Prevenção contra oquê? Por isso, sempre se vê a palavraprevenção utilizada com algumcomplemento, por exemplo, prevençãoà violência ou prevenção àcriminalidade.Contudo, defendemos umadescrição criteriosa de prevenção, demodo autônomo e independente,posto termos prevenção como umaorientação política que conectatemáticas e setores ou campos doconhecimento sem, entretanto,necessitar complemento ao utilizar apalavra prevenção. Sem embargo, oque talvez não sejam devidamenteconsiderados − nas discussões sobreprevenção − são os condicionantes ouos pressupostos.É dizer que prevenção é umaperspectiva de atuação que significaum processo sequencial que, antes detudo, requer a predefinição do seuobjeto, para o qual se direcionarão asetapas processuais seguintes. Daítemos que não se previne contra algo,mas só há prevenção para algo. Nocaso em estudo, não se trata deprevenção contra a violência ou contraa criminalidade uma vez que sãofenômenos já ocorrentes. O que mudaa concepção e faz inferir que, paraatuar, preventivamente, é precisocentrar foco nas causas e fatores, como fim de anulação dos efeitosindesejados dessas causas e fatorescom fulcro na eliminação dos riscosque podem atuar na não consecuçãoda paz.Ou seja, não se trata de buscade resultados, mas de mudança deprocedimentos (meios). O sentido deprevenção encontra seu significadomais efetivo, pois não significa atuarpara não deixar acontecer algo, masatuar antes nos fatores originários,antes que aconteça. Não se negam aspossibilidades de resultadosinesperados ou indesejados e, paratanto, identificam-se os riscos,avaliam-se tais riscos e atua-se paracontrolar tais riscos. A prevenção,portanto, não persegue os acidentesou as consequências (resultados),mas os riscos destes. Insere-se,portanto, um fundamental conceito


206para elucidar prevenção: fatores derisco.Em sentido estrito, sem embargo,prevenir o delito é algo mais − etambém algo distinto − que dificultarseu cometimento ou dissuadir oinfrator potencial com a ameaça docastigo. Sob o ponto de vista‘etiológico’, o conceito de prevençãonão pode se desvincular da gênese dofenômeno criminal, isto é, reclamauma intervenção dinâmica e positivaque neutralize suas raízes, suas‘causas’. A mera dissuasão deixaessas raízes intactas. De outro lado, aprevenção deve ser contemplada,antes de tudo, como prevenção‘social’, isto é, como mobilização detodos os setores comunitários paraenfrentar solidariamente um problema‘social’. A prevenção do crime nãointeressa exclusivamente aos poderespúblicos, ao sistema legal, senão atodos, à comunidade inteira. Não é umcorpo ‘estranho’, alheio à sociedade,senão mais um problema comunitário.Por isso, também convém distinguir oconceito criminológico de prevenção −conceito exigente e pluridimensional −do objetivo genérico, de pouco êxito,por certo, implicitamente associado aoconceito jurídico-penal de prevençãoespecial: evitar a reincidência docondenado. Pois este último implicauma intervenção tardia no problemacriminal (déficit etiológico); de outrolado, revela um acentuado traçoindividualista e ideológico na seleçãodos seus destinatários e no desenhodos correspondentes programas(déficit social); por fim, concede umprotagonismo desmedido às instânciasoficiais do sistema legal (déficitcomunitário). (GARCÍA-PABLOS DEMOLINA; GOMES, 2006, p. 5).Os fatores de risco sujeitamtodos os segmentos sociais, em todosos espaços e setores da sociedade.Existem fatores de risco tanto parapessoas que nunca cometeramnenhum tipo de delito como tambémpara quem tem vantagens oumelhores possibilidades no acessoaos bens e serviços públicos e sociais,do mesmo modo para aquelaspessoas que já cometeram algum tipode delito. O que interessa, portanto, éem que medida as condições objetivase subjetivas ou os fatores de riscotendem de modo a desequilibrar osfatores de proteção, aumentando aprobabilidade de os efeitos negativosagir ou a oportunidade paracometimento dos delitos. 3Uma análise mais detida nosmostra que a palavra violência tem sidousada tanto para expressar umfenômeno complexo que age e sereproduz no imaginário social comotambém para descrever situaçõespontuais de violações ou devulnerabilidade individual.O propósito de discutir a violênciaem um contexto de leitura da realidadesocial não deixa de inserir a prevençãoenquanto perspectiva. É dizer, então,que somente podemos investigar aviolência onde ela se produz e sereproduz, o que nos permite3Beato Filho desenvolve estudo no qualcontesta outras teorias que tentam explicar acriminalidade por fatores biopsicológicos ouaté mesmo sociais pela má distribuição dariqueza. Defende ele a ideia de que háoportunidade para que se cometam oscrimes e defende a prevenção situacional dacriminalidade (BEATO FILHO, 1997, 2000).


207concluir que a violência se configuraconforme se verifica a realidade social.A predominância dos fatores de riscoem face dos fatores de proteção(educação, saúde, moradia, trabalho,geração de emprego e renda) fazevidenciar a vulnerabilidade social, oque nos permite afirmar que se tornaambiente adequado para ocorrências deviolação.Chauí entende a constituição daviolência:[...] como um conjunto de mecanismosvisíveis e invisíveis que vem do altopara o baixo da sociedade, unificandoaverticalmente e espalhando-se pelointerior das relações sociais, numaexistência horizontal da família àescola, dos locais de trabalho àsinstituições públicas, retornando aoaparelho do Estado. (CHAUÍ, 1984, p.90).Descrevendo de forma maisdidática e detalhada, Chauí (2007)explica a origem de violência eapresenta uma síntese criteriosa:[...] violência, palavra que vem do latime significa: 1) tudo o que age usando aforça para ir contra a natureza dealgum ser (é desnaturar); 2) todo atode força contra a espontaneidade, avontade e a liberdade de alguém (écoagir, constranger, torturar,brutalizar); 3) todo ato de violação danatureza de alguém ou de algumacoisa valorizada positivamente poruma sociedade (é violar); 4) todo atode transgressão contra aquelas coisase ações que alguém ou umasociedade define como justas e comoum direito; 5) conseqüentemente,violência é um ato de brutalidade,sevícia e abuso físico e/ou psíquicocontra alguém e caracteriza relaçõesintersubjetivas e sociais definidas pelaopressão, intimidação, pelo medo epelo terror. (CHAUÍ, 2007, p. 6).Conclui a autora enfatizando ainvisibilidade ou a cegueira dasociedade em não identificar que aprodução da violência se dá na própriaestrutura social. Então, no Brasil, aviolência não é percebida ali mesmoonde se origina e ali mesmo onde sedefine como violência propriamentedita; isto é, como toda prática e todaideia que reduz um sujeito à condiçãode coisa, que viola interior eexteriormente o ser de alguém, queperpetua relações sociais de profundadesigualdade econômica, social ecultural.Criminalidade, por todo oexposto, corresponde, então, a uma daspossíveis externalizações da violência, etalvez seja uma resultante inevitável emcontextos e condições de violência.Dispondo sobre uma facetainvisível da violência, Elise Bouldingenfatiza a violência institucional ouestatal, apresentando o seguinteconceito:[...] o conceito de violênciaestrutural que oferece um marco àviolência do comportamento, seaplica tanto às estruturasorganizadas e institucionalizadasda família como aos sistemas


208econômicos, culturais e políticosque conduzem à opressão dedeterminadas pessoas a quem senegam vantagens da sociedade,tornando-as mais vulneráveis aosofrimento e à morte. Essasestruturas determinam igualmenteas práticas de socialização quelevam os indivíduos a aceitar ouinfligir sofrimentos, de acordo como papel que desempenham.(BOULDING 1981 apud CRUZNETO; MOREIRA, 1999, p. 38).É dizer que a violência se situae se constitui em uma esfera quetranscende unicamente à expressãoda criminalidade, materializando-se,portanto, como um fenômenomultifacetado que assume formas emanifestações diferenciadas, sendoainda produto histórico, construídosocialmente.O fenômeno da violência exige,em princípio, uma necessáriaabordagem interdisciplinar por suacomplexidade etiológica. Contudo, emgeral, a interdisciplinaridade é utilizadacomo ferramenta ou recursometodológico para estudar ecompreender as causas e origens daviolência e criminalidade. Semembargo, essa mesma perspectivanão é tão explorada na implementaçãode políticas para atuar sobre essasmesmas causas e origens, o que semostra aparente (incoerência) naconstrução dos saberes emetodológica, e gerencial.Minayo e Souza (1998, p. 514),inserindo a violência no campointerdisciplinar de estudo e de ação,afirma que “qualquer reflexão teóricometodológicasobre a violênciapressupõe o reconhecimento dacomplexidade, polissemia econtrovérsia do objeto”. Interessa-nos,sobremaneira, ater aos consensos,mesmo relativos, para superaralgumas práticas, apresentandopossibilidades no que cerca a violênciae criminalidade. Dessa maneira,insistimos na complexidadefenomenológica ante toda diversidadesocial, cultural e teórico-metodológicado tema para inferir nova dimensão,dessa vez interdisciplinar, na análise etratamento da violência ecriminalidade.Disso extraímos que ainterdisciplinaridade é uma base deinteligência que dá elasticidadenecessária à compreensãomultidimensional da diversidade ecomplexidade dos fenômenos sociais,inclusive a violência, ao mesmo tempoem que garante a manutenção daintegralidade, unicidade ou unidade daanálise de tal fenômeno, o que permitemaior acerto nas intervenções. Valecitar:


209Na interdisciplinaridade a diversidade énecessária à sua unidade e a unidade àsua diversidade, transformando-se, pelaorganização, a diversidade em unidade,sem anulação, criando-a na e pelaunidade. A complexidade requerintercomunicação pressupondo que osconstituintes têm identidade própria eparticipam da identidade do todo.(SOUZA, 1996, p. 17).Com isso, a complexidade queenvolve a violência e criminalidade,sobretudo que envolve a sociedade,exige um olhar sistêmico, ou melhor,uma mudança de olhar sobre nossopróprio entendimento pela “inteligênciada complexidade” na religação dossaberes (MORIN, 1999). Essainteligência integra dificuldadesempíricas e lógicas e fomenta acompreensão da integralidade eunidade do mundo real queconhecemos e das estruturas deconhecimento.Compreendidos e absorvidos taisconceitos e, sobretudo, precisada umadimensão de aplicação de taisconceitos, passaremos, a seguir, aoque podemos chamar de etapapropositiva deste estudo que, apretexto das análises teóricas econceituais, além das precisõeselaboradas, tem a pretensão deapresentar algumas possibilidades ouapresentar algumas tendências.MEDIAÇÃO DE CONFLITOS COMOORIENTAÇÃOTRANSDISCIPLINAR NOCONTEXTO DE VIOLÊNCIAComo veremos, a bibliografiaexistente dá conta da mediaçãosempre como uma forma que,certamente, a própria etimologia 4 fazcrer: mediação é uma técnica deatuação em situações de conflitos −mediar uma situação, intervir parabuscar um acordo, acertar um conflitopelo acordo.Superando esse conceito,estamos acordes com Jean-LouisLascoux (2009), que defende a criaçãode instrumentos específicos para amediação, porque a entende comouma disciplina integral que se inscrevecomo agente de contracultura contraos poderes instituídos, como novaforma de pensar as relações humanase como produto da evolução dopensamento humano.Assim, a mediação se situacomo uma transdisciplina, porqueainda está entre e através dosmultirreferenciais teóricos no qual se4 Mediação teria aparecido na enciclopédiafrancesa em 1694 para designar aintervenção humana entre duas partes. Araiz “medi” foi utilizada pelos romanos queassociaram o nome de um paísdesaparecido, a Media (para resumir), paísvizinho das terras da antiga Persa. Após, dáseconta da derivação de mediação, do latim(medium, medius, mediator).


210ergueu e, como todas as disciplinas,nascem de outras áreas limítrofes doconhecimento para depois realizar suaautonomia. Na minha opinião, amediação ainda não está sendo usadana sua potencialidade total, condizentecom a complexidade social.Ao mesmo tempo em queperseguindo essa dimensão analíticada mediação como transdisciplina,como uma prática social autônoma,Six (2001) aponta para a mediaçãocomo uma perspectiva de dinâmica devida coletiva e, desse modo, com umpapel fundamental nodesenvolvimento social, contribuindoaté de modo mais pragmático com amelhoria dos serviços públicosessenciais, a inserção social, cultural,política e econômica. Para ele, amediação é, antes de tudo, política,pois “convida cada um à cidadania, aser ator, isto é, a agir como cidadãoresponsável” (SIX, 2001, p. 239).A compreensão de conflito emcontexto de violência e criminalidade,além de significar de forma estrita asconflituosidades intersubjetivas,agrega em seu conceito asdecorrências da vulnerabilidade social.Assim, entendemos que ao conflitoentre partes antecedem os conflitosinternos (individuais) e externos(desvantagens sociais), ou asdificuldades de acesso aos bens eserviços essenciais ou mesmo a faltade tais bens e serviços.Portanto, temos de superar acompreensão minimalista e reduzidade mediação como método deresolução de conflitos intersubjetivos etambém de conflito como meraexpressão de embates e agressõesentre as pessoas. Ainda abordaremosuma experiência que aproxima talentendimento, 5 que julgamos maisevoluído, que propõe concepção deconflito, como apontamos, e aindadesenvolve a mediação pautada nessanova concepção, e incorporando essaconcepção na mediação comoinstrumento ou mecanismo no tratodas conflituosidades interpessoais evulnerabilidade social do conflito.Outro acerto necessário aqui dizrespeito à visão ainda vigente queinsere a mediação como técnica oumétodo de resolução de conflitosextrajudiciais. Primeiro que traz umparalelo com o sistema judiciário(jurisdicional) tradicional e tambémreduz o entendimento de mediaçãocomo algo secundário, opcional, comcerta validade, mas não muito5Programa Mediação de Conflitos daSuperintendência de Prevenção àCriminalidade, Secretaria de Estado deDefesa Social do Governo de Minas Gerais,2007.


211confiável. Depois, porque tende amarcar a mediação como alternativa,inclusive, para resolver os problemasda administração da Justiça, com o fimde desafogar os juízes e tribunais dovolume excessivo de processos queaguardam julgamento. 6 De fato, acrise não é somente daoperacionalização para prestaçãojurisdicional da justiça, mas, em maiormedida, a crise é de depositar naprestação jurisdicional convencionaldo Estado, a onipotência de, aomesmo tempo, responder e dizer odireito para cada pessoa, para cadademanda pontual, regular esolenemente, processada, e tambémresponder pela pacificação social.Grinover (1988) atribui o nomededeformalização das controvérsias”à tendência de incentivo à difusão devias alternativas de exercício deacesso à justiça. Ou seja, nãosomente as vias judiciais têm a6 Boaventura Souza Santos (2005, p. 167),discorrendo sobre a crise mundial daadministração da justiça, que eclodiu nadécada de 1970, diz que decorreu daincapacidade do próprio Estado em tutelardemanda levada pela explosão de litígios;mas, analisando o contexto histórico de 1970para cá, é inevitável constatar que coincidecom o período denominado por muitosautores como neoliberalismo, sobretudo,pela nova orientação econômica docapitalismo, incrementada pela noção deglobalização.exclusividade em resolver conflitospelo processo.Defendemos a ideia de que amediação como orientaçãotransdisciplinar não tem no conflito umelemento surpresa ou algo inusitado,que, depois de declarado, precisa serresolvido para encerrar a demanda,mas um acordo não é total nasegurança de que não haverá maisconflitos ou que este não serestaurará. A mediação comoorientação não busca resultados poracordos entre as pessoas, masestabelece processos que envolvemtécnicas para avanço e superação.Com isso, distintas ascompreensões e feitas as devidasprecisões no uso e concepção demediação, ao fim, a despeito de aindapersistir o entendimento de meioalternativo de resolução de conflitos,buscamos demonstrar que mediação,como ação pedagógica, principiológicae como transdisciplina, como aempregamos e acreditamos, trata-se,em certa medida, de orientação eatuação ante qualquer tipo dealternativa possível de violência e dasviolações.PROGRAMA MEDIAÇÃO DECONFLITOS: EXPERIÊNCIA EMMINAS GERAIS


212Como antecipado, para ilustrara perspectiva da mediação,apresentaremos brevemente umestudo de caso em que se relata aexperiência do Programa Mediação deConflitos, desenvolvido pelaSuperintendência da Prevenção àCriminalidade, Secretaria de Estadode Defesa Social, Minas Gerais.Ressaltamos apenas que há outrasexperiências bastante estruturadas eainda constatamos um crescimento deiniciativas em todo o país. 7Contudo, destacaremos nesterelato da experiência em Minas Geraiso enfrentamento declarado de proporum programa de mediação a serimplantado com um conceito deprevenção social e situacional daviolência e criminalidade; ou seja,afora a perspectiva de mediação comoargumento na busca da prevençãosocial, também na sua materializaçãocom a implantação de umequipamento dentro das comunidadesidentificadas pelos órgãos de defesasocial como áreas de maior índice deviolência e criminalidade e, portanto,alvo de ação por parte do Estado.Desde 2003, o governo doEstado de Minas Gerais vemdesenvolvendo ações, projetos eprogramas no sentido de atuar sobrequestões da violência e criminalidade.Numa perspectiva de investir naprevenção social da violência ecriminalidade, e articular tais açõescom a repressão qualificadadesenvolvida por outros órgãos dosistema de defesa social, comoPolícias, Judiciário, Ministério Públicoe outros, a Secretaria de Estado deDefesa Social estruturou aSuperintendência de Prevenção àCriminalidade (MINAS GERAIS, 2009).A Superintendência dePrevenção à Criminalidade tem aresponsabilidade de implementartodas as políticas públicas paraprevenção da criminalidade. Sãoações que representam uma novaconcepção no combate à violência.Apoiadas na ideia de “segurançacidadã”, elas procuram garantir àpopulação o acesso aos direitosuniversais e desenvolver políticaspúblicas para os locais com altosíndices de criminalidade violenta. 87Cf. Foley (2010); Freire (2006); França(2007); Braga Neto, (2008); Tânia Almeida,presidente do Mediare/RJ, Centro deAdministração de Conflitos; Ana KarinePessoa Miranda do Núcleo de Mediação deParangaba (Ceará), dentre outros.8“A Spec é responsável pela coordenação dosprogramas que atuam em três níveis deprevenção: Prevenção Primária • Asprimeiras ações são feitas diretamente nasáreas de maior incidência criminal, fazendointervenções antes que o crime aconteça.São realizadas campanhas educativas;


213Como descrito por Santos(2007, p. 25-26):Este Programa pauta suas açõesatravés da identificação de situaçõesde violações de direitos, restaurandoose integrando as pessoas ecomunidades na perspectiva deimpedir novas violações. Trata-se daprestação de serviços que viabilizem oacesso à justiça na sua melhor forma,isto é, na interlocução entre as partesenvolvidas para que os mesmosconstruam as soluções para seusconflitos de forma democrática,colaborativa e dialógica. [...]A idealização do Programa Mediaçãode Conflitos partiu da constatação deque se faz necessária uma revisãodas formas de atuação do Estado emrelação às questões da exclusãosocial, da violência e do exercício dacidadania em comunidades marcadaspelo acesso precário aos serviçossociais básicos e por violaçõesrecorrentes aos direitos fundamentais.[...]O projeto sustenta-se na assunção deformação qualificada; estímulo a iniciativascomunitárias e a práticas pessoaispreventivas contra a violência; atividadescoletivas de cidadania, esporte e cultura;ocupação dos espaços ociosos; atendimentoao público; propostas de educação esocialização. Dois programas integram essenível de intervenção: Programa de Controlede Homicídios – Fica Vivo! e ProgramaMediação de Conflitos. PrevençãoSecundária • A prevenção secundária édirecionada às pessoas que vivenciaramexperiências de determinados crimes, vindoa cumprir penas ou medidas alternativas àprisão. O foco principal é possibilitar ocumprimento da pena ou medida eminstituições com finalidade social,trabalhando a inclusão como forma dediminuição da reincidência criminal. Essenível é composto por: Programa Central dePenas Alternativas. Prevenção Terciária • Oobjetivo é diminuir a reincidência, comatuação direta sobre os indivíduos quecometeram delitos ou crimes, egressos dosistema prisional, e pessoas envolvidas comoutros níveis de violência. Um programaintegra a prevenção terciária: Programa deReintegração Social do Egresso do SistemaPrisional.” (MINAS GERAIS, 2011).uma nova cultura − da democraciacotidiana pela qual o sujeito de direitoqualifica-se como cidadão − funda-sena problematização da questão doacesso à justiça e às políticaspúblicas, ou melhor, na possibilidadede participação ativa da própriacomunidade na solução de grandeparte de seus problemas e conflitos.[...]Uma concepção essencial quefundamenta o Programa Mediação deConflitos é a compreensão de que aprevenção social deve ter acomunidade como foco e que o crimenão é o único fator resultante ougerador de violência e criminalidade,ou seja, está relacionado a outrasformas dedesvantagens sociais’,principalmente nas comunidades ondehá altas taxas de crime, o queevidencia uma variedade de fatores econdições interconectadas. [...]Para execução de ações e projetos oPrograma conta com equipes deprofissionais de formação diversificadanas áreas de Ciências Sociais eCiências Humanas e SociaisAplicadas, especialmente, Direito,Psicologia e Serviço Social. Paragarantia da efetividade e eficácia desuas ações, o Programa investe nodesenvolvimento técnico-metodológicodas equipes de trabalhoproporcionando espaços periódicos esistemáticos de capacitação,habilitação e qualificação em temasaplicados às exigências cotidianas doslocais de atuação. Investidos dosprincípios, fundamentos, métodos,recursos e procedimentos, o Programaconforma uma metodologia orientadapara composição de conflitosindividuais, coletivos e comunitáriosvisando prevenir situações concretase/ou potenciais de violência ecriminalidade, com fomento à culturapedagógica de convivência emsituações de conflitos.[...]O Programa Mediação de Conflitos seestrutura em quatro (4) eixosgerenciais para melhor administraçãoe implementação de suas ações eprojetos. Desta forma, organiza-se em(1) Mediação Atendimento, (2)Mediação Comunitária, (3) Ações eProjetos Temáticos Locais e (4)Projetos Institucionais.


214O eixo que descreve aMediação Atendimento caracteriza-sepor dispor de estrutura física em cadacomunidade, dotada de equipamentose equipes de atendimento que, demodo geral, realizam mediações eorientações, como gênero, e sedesdobram em muitas espécies deatendimentos decorrentes, inclusivevisando otimizar, ou mesmo, fomentar,uma estrutura de atendimentos emrede dentro da própria comunidade,envolvendo os mais diversos agentessociais.O segundo eixo, MediaçãoComunitária, representa uma via demão dupla; ao mesmo tempo em quepermite uma leitura mais coletiva doscasos individuais atendidos no Núcleo,também advém de uma açãoinovadora do programa que atua emcasos ou situações pautadas pelacomunidade, que são afetas a umnúmero maior de pessoas, ou seja,uma demanda coletiva ou comunitária.Na primeira situação, podemosexemplificar como os casos individuaisde violência ou conflitos intrafamiliaresque começam a aparecer no Núcleo e,por uma leitura técnica qualificada,induzem a uma ação mais coletiva oucomunitária para atingir maior númerode pessoas na comunidade. Nasegunda situação, podemosexemplificar pelas constantesreclamações sobre falta dedeterminado bem ou serviço público,que afeta um grande número depessoas, como o caso de falta deatendimento a determinado territórioda comunidade, pelo transportecoletivo, ou pela falta de saneamentobásico, ou falta de coleta de lixo, depavimentação e iluminação de ruas,dentre outros. Tais demandas ou sãolidas pela equipe técnica nosatendimentos individuais realizados ousão originados pelo trabalho com arede local e agentes, e líderescomunitários identificados no cotidianoda Mediação Comunitária.Ainda, como desdobramentotanto dos atendimentos individuaiscomo nos caso coletivos ecomunitários, aparece o eixo Ações eProjetos Locais Temáticos. Esse eixose fundamenta no trabalho damediação comunitária, por meio dodiagnóstico local e do trabalho deformação de rede, como também dosatendimentos individuais e sua leitura,os quais permitem identificar fatoresde risco individuais, coletivos oucomunitários passíveis de intervenção.Esses fatores de risco representam assituações que afetam determinadacomunidade ou público de modo acontribuir para o recrudescimento dos


215conflitos. Daí, a necessidade deintervenções para prevenir odesenvolvimento dessas situações.As ações e os projetostemáticos locais são dos mais diversosassuntos e buscam atacar osprincipais problemas identificadospelos Planos Locais (instrumento deplanejamento dos Núcleos dePrevenção à Criminalidade) e tambémnos atendimentos do ProgramaMediação de Conflitos, comoexplicado. As ações vão desde ageração de renda, educação para oconsumo, teatro e dança até questõesde violência de gênero e outrasmodalidades de violação.Por fim, o eixo de ProjetosInstitucionais são as parceriasdesenvolvidas pelo ProgramaMediação de Conflitos, sobretudo comas instituições governamentais doSistema de Defesa Social e tambémdos outros entes federais. Cabedestacar as parcerias com a PolíciaMilitar, especificamente com oGrupamento Especializado emPatrulhamento de Áreas de Risco(Gepar) com o qual o programa realizaencontros de capacitação equalificação do atendimento; oficinas eencontros de discussão nacomunidade de atuação. Com aPolícia Civil, cabe destacar o ProjetoMediar, uma parceria que leva amediação atendimento para asDelegacias de Polícia. Isso implicacapacitação dos policiais e apermanente capacitação e qualificaçãodeles numa constante interlocuçãometodológica e gerencial com oPrograma Mediação de Conflitos e aPolícia Civil.Em linhas gerais, essa é aestruturação e organização doPrograma Mediação de Conflitos.Contudo, interessa-nos aqui aconcepção do programa como umaação política aplicada ao contexto deviolência e criminalidade. Desse modo,cabem algumas consideraçõesanalíticas e uma breve avaliação dasações empreendidas pelo programanas comunidades.Os eixos orientadores doprograma já demonstram que não háexclusividade em atendimentoindividual ou somente voltado para asviolações e conflituosidades entrepessoas. Na ação comunitária,desenvolvem-se muitas ações eatendimentos coletivos e demandasque são coletivizadas, de modo aintegrar a comunidade. Portanto,estruturam-se como uma políticaampla de expansão.A orientação metodológica doatendimento, mesmo como tantos


216eixos, segue a fundamentaçãopautada em conceitos que articulamintersubjetividade, capital social,mobilização e organizaçãocomunitária, intercompreensão,solidariedade e direitos humanos.Como referenciais teóricos, vale citarBourdieu (1984); Habermas (1989);Putnam (1996), Tocquevile (1998);Thiollent (2000); Six (2001); Gustin(2005); Santos (2005).Também, na estruturação doprocedimento no atendimentoprestado, o Programa Mediação deConflitos tem um diferencial. Além daequipe interdisciplinar descrita acima,há possibilidades de atendimentoindividual para casos pontuais, mas oprograma investe na coletivização ecomunitarização das conflituosidades,o que reforça o argumento quediferencia violência (social) deviolações (individuais). Ainda, dada aperspectiva do atendimento, hácapacitações, supervisão eacompanhamento das equipes deatendimento de modo periódico,semanalmente. Vê-se, portanto, onecessário investimento nosprofissionais compatível com acomplexidade e dinâmica da políticapretendida. Além dos autores acimacitados, os quais referenciam osprocedimentos e métodos noatendimento, há outros que detalhama mediação já como mecanismo outécnica, o que faz traçar algumasorientações operacionais às equipesde atendimento, ao processo e aosatendidos (VEZZULA, 1995;SAMPAIO; WARAT, 2001; SALES,2003; ZAPPAROLLI, 2003; MUSZKAT,2005; BRAGA NETO, 2007 e outros).O programa consegue integrartoda a complexidade que se evidenciade tais fenômenos e, também, todasas possibilidades de sua compreensãoe atuação. É inovador, porque integraos conteúdos, métodos e práticasa vançadas da construção teórica damediação e sua práxis.MEDIAÇÃO: NOVAS LEITURAS EAPONTAMENTOSPara fins de situar a mediação,convém uma análise mais genérica esistemática, não descritiva, da suacompreensão dimensional de atuação.Utilizando Arnaud Stimec(2007), temos que, na mediação, hátrês níveis de ação: a ação voltadapelo conteúdo (resolução deproblemas), a ação voltada para arelação (restauração da relação) e aação voltada para o processo (modosde funcionamento das comunicações,


217fases). Essa é uma dimensão maispragmática da mediação, masfundamental, visto que, conforme seapresenta, há um grau de intervençãoadequado. Em suma, embora possahaver algumas orientações básicas,processuais no procedimento damediação, este não deve obedecer auma dinâmica aplicada, sugerida eorientada para o caso. Isso, contudo,não descaracteriza a mediação, aocontrário, reforça seu carátertransdisciplinar.Stimec (2007) propõe algumascategorias para fins de compreensãoda ação e orientação das intervençõespossíveis, conforme a complexidadeem que se inserem as conflituosidades(o que é), e não apenas acompreensão das partes (porque) doque seja o conflito. É dizer que não é oque são as coisas que constituem osproblemas, mas as premissasconstruídas sobre como deveriam seré que constitui o núcleo da questão.Retomando Stimec (2007),apresentamos, então, algumasconsiderações sobre o nível do tipo deintervenção que se pode operar namediação.1. Mediação ‘relacional’ implica umaintervenção voltada à relação e aoconhecimento do outro bem como aexpressão dos sentimentos, emoçõese desejos das partes. Assim, aresolução de problemas é consideradasecundária e decorre naturalmentedesse trabalho.2. Mediação de ‘apoio na resolução deproblemas’ ou facilitação concentra-senos problemas práticos, técnicos oumateriais para resolver. O mediadorpropõe às partes um certo número deinstrumentos para explorar a situaçãoe procurara soluções. As dificuldadesrelacionais são geridas ou esvaziadaspara que não perturbem o trabalho.Não se procura qualquer gestão dasmesmas. A intervenção centra-sesobre os problemas concretos pararesolver.3. Mediação ‘mista’ busca enquadrar aresolução dos problemas materiaisbem como o trabalho sobre a relação.O mediador exerce uma intervençãodiretiva sobre a forma (o processo),mas não diretiva sobre o fundo (arelação ou conteúdo). Coordena asintenções tendo como duplo objetivo orespeito mútuo no presente e areestruturação futura da relação,incentivando as partes à imaginação eà concretização das soluçõesrelativamente ao conteúdo. É a formade mediação teoricamente maispreconizada. Todavia, na pratica,conforme os casos e evolução dasessão, a intervenção pode evoluir emdireção as formas (1), (2) ou (4).4. Mediação ‘prescritiva’ pode focarmais ou menos na relação ou noconteúdo e reveste na práticaessencialmente duas formas:1- O mediador ouve as partesseparadamente e depois emiterecomendações (ou um parecer) ounegocia uma resolução amigável. Aspartes não se encontram no quadro damediação.2- O mediador ouve as partes (juntasou não) e depois utiliza a suaexperiência e o seu estatuto parafavorecer uma conciliaçãoproporcionando informações,advertências, sugestões ou mesmopareceres. (STIMEC, 2007, p. 16).Conclui Stimec (2007) que,após numerosas investigaçõesefetuadas no âmbito da eficácia damediação, parece não ser possívelprivilegiar uma forma de intervenção


218em detrimento de outra. Pelo contrário,a eficácia parece contingente, ou seja,dependente dos casos e dasexpectativas das partes.A respeito dos modelos demediação, convém apenas mencionarque há estudos desse enquadramentoda mediação, mas que nos importacomo registro histórico de suaconstrução, tendo em vista que,atualmente, importa mais, como acimadefendemos, compreender adimensão e o nível de intervenção damediação. 9No entanto, como temosexposto neste estudo, a concepçãoque se aplica à mediação, e como se9 Zapparolli et al. (2006) trazem classificaçãoda mediação conforme os modeloshistoricamente construídos. Contudo, osautores já advertem que tais modelos nãosão inflexíveis e podem ser integrados, casoa caso. O primeiro modelo (ModeloTradicional-Linear (Harvard) foi desenvolvidoem Harvard, que surgiu na década de 1950,em razão da necessidade das grandescorporações de tratarem questõescomerciais com auxílio de uma terceirapessoa em impasses nos negócios, e comintuito de solucionar problemas (busca deacordo) que ocorriam dentro das empresas.O modelo transformativo ModeloTransformativo (Bush e Folger) está pautadono tratamento da dimensão relacional daspartes implicadas no processo de mediação.Pressupõem um aumento no protagonismodas pessoas envolvidas no conflito, em queelas próprias se percebam como partesintegrantes do conflito e de sua solução. Já omodelo Circular-Narrativo tem suas bases nacomunicação, nos elementos verbais e noselementos paraverbais, corporais, gestuais,entre outros. Não há um único motivo oucausa que produza um determinadoresultado, mas sim a retroalimentação.insere no contexto que a adota, dizmais, inclusive orienta suaimplantação e desenvolvimento comopolítica pública. Conformeaconcepção que orienta a mediação, aspossibilidades diversificam.Lascoux (2008) identifica quatrograndes concepções da mediação:Concepção Espiritualista, ConcepçãoJurídica, Concepção Psicologizante eConcepção Científico-Filosófica.A Concepção Espiritualista seliga às correntes religiosas em quea mediação é apenas uma vestimentalaica do perdão religioso judaicocristão,promovendo a coesão,compreensão e o respeito mútuo,solidariedade, cooperação, umaqualidade de presença empática. Talconcepção religiosa da mediaçãoparte do pressuposto da bondadefundamental e gentileza do serhumano em face da fragmentação dasestruturas tradicionais em termosculturais, sociais e familiares, em quemediação aparece com um princípiode estruturação das relaçõeshumanas, de suavização dasfragmentações e da violência.A Concepção Jurídica entendea mediação como a via real para ahumanização e maior democratizaçãodiante de um sistema judicial pela suacomplexidade,formalidade,


219morosidade e custos. Aimplementação da mediação propõe ahumanização do sistema, chamadojustiça de proximidade ou restaurativo,orientado para as necessidadesconcretas dos autores, queproporciona à vitima, até agoraesquecida, um lugar mais participativo.Propõe a substituição de um modelorepressivo e neorretributivo pormodelo participativo e reabilitativo.A Concepção Psicologizantecompreende que o conflito é umsintoma relacionado com a falta dereconhecimento de necessidades, daexpressão dos afetos, das emoçõesrelacionadas com as situaçõesconflituosas. Enfatiza que o conflito éum sintoma, uma força destruidora emque a intervenção fica centrada noafeto com técnicas de entrevista quefocam a empatia, o apelo aossentimentos, em um quadro facilitadorque propicie a expressão verbal detais necessidades subjacentes.A Concepção Científico-Filosófica entende que a mediação éuma procura constante deindividuação, uma escolha conscientee responsável do sujeito encaradonuma perspectiva sistêmica (quepensa, sente e age, quer em relaçãoàs próprias formas de funcionamento,quer em relação ao funcionamento dooutro, e coloca o ser humano numanova forma de conceber a relaçãoconsigo próprio e com o outro). Aquise defende os instrumentos demediação terem uma base científicarelacionada com a evoluçãodastécnicas de comunicação econhecimento do ser humano.Por fim, entendemos que épreciso diferenciar a abordagemdessas afirmações. A mediação comoprincípio sempre se aplica. Importa oque frisa Lascoux (2008, p. 2): diz queo desafio da formação em mediação étalvez distanciar-se de um modelomultidisciplinar tal como é a maioriadas estruturas de ensino/formaçãopara promover essa necessidade deabordagem transdisciplinar, quer emrelação às outras disciplinas, quer emrelação aos próprios modelos deintervenção. Com uma análise fina dassuas práticas, dos percursos, dos seusresultados, que não se pode limitar àanálise dos resultados quantificáveisdos acordos (aliás não háacompanhamento da execução delesem médio e em longo prazos), masuma análise qualitativa sobre areconstrução da qualidade relacionalque não passa necessariamente porum acordo formal. O desafio daformação está em introduzir umprocesso reflexivo com investigação


220sistemática, uma abordagemmetacognitiva da construção dosconhecimentos e da apropriação dosníveis de competência.CONCLUSÃOÉ visto que propusemos umaanálise crítica e intercalamos teorias,constatações empíricas e lógicas, demodo a tentar reconstruir quadrospragmáticos do tratamento daviolência e criminalidade, comotambém engendrar conteúdos, até demodo epistemológico, pedagógicospara ilustrar a mediação de conflitoscomo política pública.O pragmatismo na construçãoda cultura de paz, pela via da nãoviolência, deve-se ao fato de queencaramos que o contrário daviolência não é a não violência, aausência de guerras, mas sim acidadania, ou seja, combate-se ou setrata a violência (fenômeno social) nãocom ações sobre as violações econflitos, mas com cidadania. Comoinscrito pela Unesco (1994): “Não hápaz sem cidadania, pois a harmoniasocial não implica na repressão deconflitos, mas é resultado da reduçãode desigualdades sociais eeconômicas e do respeito aos direitoshumanos.”Extrai-se deste trabalho, umanoção peculiar de prevenção em umsentido amplo, que integraliza ocompromisso social em todos ossetores, que começa com a tomada deconsciência da população,estruturação e infraestrutura deinstituições e órgãos e, principalmente,a dimensão socioeconômica doproblema de violência e criminalidade,e sua prevenção que, aos poucos,aparenta certa retomada maiscontextualizada da violência ecriminalidade com as demais questõesque se conectam, tais como fatoressociais, econômicos, culturais.ReferênciasBEATO FILHO, Cláudio Chaves.Determinantes da criminalidade emMinas Gerais. Revista Brasileira deCiências Sociais, v.13, n. 37, p. 74-89,1998.BOURDIEU, Pierre. Homoacademicus. Paris: Minuit, 1984.BRAGA NETO, Adolfo. Mediação deconflitos e políticas públicas: aexperiência com a mediaçãocomunitária em distritos de altavulnerabilidade da Grande São Paulo.Revista Brasileira de Arbitragem, ano4, n. 18, p. 81-90, abr.-jun. 2008.


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224Tentativa de avaliação dos resultadose impactos de uma política demediação de conflitosJúlia Oliveira*Para desatar o nó de um conflito, não bastaestabelecer a verdade objetiva dos fatos, énecessário apreender a verdade subjetiva daspessoas, com suas emoções, desejos,frustrações e sofrimentos.IntroduçãoEm 2010, o Projeto JustiçaCidadã completou oito anos deatividade. Neste longo caminhar,período de aperfeiçoamento daprática, de afirmação da experiênciacomo referência nacional, 1 o Projetose submeteu ao espinhoso exercíciode sistematização de sua experiênciae de resgate de sua memória,transformando ambas as práticas empilares de sua proposta político-1 O Projeto Justiça Cidadã foi, por duas vezes,reconhecido nacionalmente pelo seutrabalho. Em 2003, o Projeto foirecompensado com o “Prêmio Inovações deGovernos Locais”, iniciativa da FundaçãoGetúlio Vargas e da Fundação Ford, e em2009, foi selecionado como uma das 40experiências inovadoras do País pela suaatuação em Educação em Direitos, Acesso àJustiça e Prevenção à Violência, a única dePernambuco, a participar da Feira deConhecimentos em Segurança Pública comCidadania da 1.ª Conferência Nacional deSegurança Pública, reunida em Brasília de27a 30 de agosto de 2009.pedagógica. Em 2004, um primeirolevantamento entre a população foirealizado, com o objetivo de definir operfil socioeconômico e os elementosconstitutivos da demanda. Na época,ainda não se trabalhava com oinstrumento mediação de conflitos,mas essa primeira pesquisa serviucomo ponto de partida para a criaçãode um , Banco de Dados permanente.Com o objetivo de retratar operfil da população atendida,evidenciar com clareza asnecessidades da demanda, darvisibilidade, legitimidade eresponsabilidade política às suasações, o Banco de Dados do ProjetoJustiça Cidadã se tornou uma preciosafonte de informação no que tange àprática de uma experiênciaconsolidada de mediação de conflitosna perspectiva dos Direitos Humanos.No entanto, apesar do trabalhocotidiano de coleta de dados nos trêsnúcleos descentralizados e daavaliação deles, o Banco de Dadosretrata a vivência da populaçãoatendida e a amplitude do trabalhoefetuado unicamente com base nademanda que chega ao núcleo.Considerando-se o caráterinovador do trabalho em mediação de


225conflitos na perspectiva dos DireitosHumanos do Projeto Justiça Cidadã,foi surgindo a necessidade de poderavaliar e medir, de forma maisabrangente, qualitativa ecomplementar ao Banco de Dados jáexistente, o impacto e resultados dotrabalho realizado. Dessa constatação,nasceu o Levantamento dos AcordosRealizados nos Núcleos, realizadoentre novembro de 2009 e fevereiro de2010.APRESENTAÇÃO DOLEVANTAMENTOObjetivosA mediação é, por natureza, ummétodo extrajudicial de resolução deconflitos. Em decorrência, o primeiroresultado que há de se esperar dautilização desse instrumento é aresolução dos conflitos em questão.Vale destacar que o trabalho emmediação do Projeto Justiça Cidadã sefundamenta em uma percepção amplado direito ao Acesso à Justiça e aoDireito e busca contribuir para suaefetivação em sua dimensãoextrajudicial. Por isso, e para poderdemonstrar a eficácia do método paraa efetivação do Acesso à Justiça e aoDireito, o objetivo do levantamento foiavaliar, prioritariamente, o grau derespeitabilidade dos acordosrealizados nos núcleos do ProjetoJustiça Cidadã.O segundo objetivodestevantamento se define peloentendimento próprio do ProjetoJustiça Cidadã, que apreende amediação de conflitos comocontribuição para a prevenção daviolência e fomentadora de umacultura de paz. O instrumentomediação de conflitos, por privilegiar odiálogo e a liberdade das partes emsolucionar seus conflitos, possibilitarebatimentos sobre as relaçõesinterpessoais para além do momentode construção do acordo. Assim,permite a redefinição das percepçõesdos conflitos tratados e dos que aindaestão suspensos, evitandodesdobramentos mais graves econstruindo formas de se relacionar.Nesse sentido, o levantamento buscouavaliar o rebatimento da mediaçãopara a relação entre as partes e outrosatores envolvidos, como as crianças,no caso de acordos de PensãoAlimentícia.Por último, procurou-se avaliaro grau de satisfação da populaçãousuária com o atendimento demediação efetuado nos núcleos. Ograu de satisfação não deve ser aqui


226entendido somente em termos dedesempenho da equipe, mas sim deuma forma abrangente. O trabalho doProjeto Justiça Cidadã se baseia emum entendimento amplo da mediaçãode conflitos, praticada à luz dosDireitos Humanos, o que significa queela é utilizada não só na busca daresolução rápida e eficaz de umconflito, mas também comoinstrumento de fortalecimento daautonomia das partes, tanto diante deuma a outra como na busca pelaefetivação de seus direitos de modogeral. Assim, a mediação de conflitosé apreendida por meio de umametodologia em educação em direitos,favorecendo o exercício da cidadania.Por isso, quando da construção doobjeto do levantamento, a noção desatisfação foi definida de forma aavaliar a contribuição do atendimentode mediação e dos demaisatendimentos realizados nos núcleos,para o exercício e a garantia dosdireitos dos cidadãos envolvidos.Características gerais dolevantamentoO levantamento realizado peloProjeto Justiça Cidadã é de naturezaqualitativa e busca captar o olhar e apercepção de uma das partes doprocesso de mediação, a solicitante.Assim, não se buscou definir amediação, os acordos e suarespeitabilidade em termos binários eexcludentes. Ao contrário, optou-sepor uma abordagem abrangente dasnuances e complexidades humanasque compõem o trabalho do ProjetoJustiça Cidadã.É necessário desde já explicitarque, na terminologia do Projeto JustiçaCidadã, a solicitante é a pessoa queprocura um dos núcleos de atuaçãoem busca da resolução de um conflitofamiliar. Já o solicitado, é a pessoaque, em decorrência da iniciativa dasolicitante, vai ser convidado acomparecer ao núcleo para iniciar-seum processo de mediação de conflitos.Graças ao Banco de Dados, mantidode forma sistemática desde 2006, oProjeto Justiça Cidadã já dispunha doperfil completo das categoriassolicitante e solicitado, assim comodas demandas que chegam aosnúcleos. A proporção de mulheres ehomens que solicitam os serviços dosnúcleos é estável ao longo dos anos,com a seguinte tendência: sãomulheres 90% dos solicitantes e 10%,homens. No caso do solicitado, aproporção se inverte. Por isso, desdejá, designamos voluntariamente a


227categoria solicitante como feminina, ea de solicitado como masculina.Escolheu-se trabalhar de iníciocom um levantamento de campo(survey) em cima de acordosrealizados por meio de mediação em2008, ou seja, um universo de 506acordos. Apesar de estes constituíremum universo relativamente pequeno,optou-se por aplicar o questionário dolevantamento a uma amostrarepresentativa, por contato telefônico,decisão que se justifica pelaslimitações próprias de um projetosocial em termos de recursosfinanceiros e humanos. Na fase depré-teste, quando foram selecionadosos acordos que iriam compor aamostra, a dificuldade em estabelecercontato com as solicitantes apareceucomo outro obstáculo a sercontornado. A população atendidapelo Projeto Justiça Cidadã secaracteriza por situações de grandevulnerabilidade socioeconômica,estrutura familiar e domiciliar frágil einstável. Em consequência, muitos dosnúmeros para contato informados naépoca da realização do acordo já nãoeram válidos. Portanto, foi decididolimitar o levantamento a uma amostrade 143 solicitantes, cuja demandaresultou em acordo de mediação.Para garantir a confiabilidade dolevantamento, a amostra segue opadrão da repartição dos acordos pornúcleo. O núcleo do Ibura éresponsável por 75% dos acordosrealizados no Projeto Justiça Cidadã;essa mesma proporção foi respeitadana construção da amostra. Emseguida, buscou-se também respeitaruma repartição equitativa em 2008,selecionando-se acordos de cadamês. É importante desde já salientarque, na ocasião da realização dolevantamento, todos os acordosdatavam entre um e dois anos.Também se procurou manter adistribuição por sexo que caracteriza ogrupo formado por solicitantes. Aamostra final é, portanto, compostapor uma maioria de mulheres (97%).O levantamento, por terabordagem qualitativa, caracteriza-sepor perguntas abertas, permitindoretratar a complexidade dosentendimentos e das percepções daspessoas entrevistadas. Para permitiruma análise mais objetiva dasrespostas formuladas ao questionário,criaram-se categorias específicas paracada pergunta, utilizadas como gradesde leitura.


228DO CONTEÚDO E DARESPEITABILIDADE DO ACORDOO Projeto Justiça Cidadã atendea qualquer tipo de demanda jurídicamediante orientação eencaminhamento. No entanto, seufoco é em Direito de Família. Os casosque se enquadram nesse recorte sãoatendidos por mediação de conflitos, 2possibilitando a elaboração de umacordo entre as partes envolvidas.Como demonstrado na Figura 1,tratam de Pensão Alimentícia 99% dosacordos. A questão das visitas, nocontexto de separação, aparece comosecundária, sendo tratada em poucomais da metade dos acordosanalisados. Os dados corroboram oque se observa no realizar damediação: a visita não é prioridadepara nenhuma das partes. Os casossão diversos e variados, vão de paique não apresenta nenhum interessepela criança à mãe que o proíbe devê-la, mas é de praxe as partesdecidirem não registrar nenhum tipode acordo sobre visita. 32A exceção dos casos com histórico deviolência doméstica. Em tais casos, ademanda é tratada na forma jurídica da açãode alimentos.3 Para desenvolvimento do assunto na práticado Projeto Justiça Cidadã, cf. Oliveira (2009),Lima (2009) e Silva (2009).120%100%80%60%40%20%0%O que foi acordado durante a mediação?99%57%8%Pensão alimentícia Visitas OutrosFigura 1 – Gráfico representativo de acordos feitos namediaçãoA categoria “Outros” englobaelementos materiais além da pensão,como calçados, roupas de festa, cestabásica, reforçando a centralidade dapreocupação material e financeira paraas solicitantes. Esses dados nãopodem ser desvinculados do perfilsocioeconômico da populaçãoatendida, composta pela parcela maisempobrecida da sociedade. Em 2008,36% das solicitantes apresentaramrenda de até meio salário mínimo, e34% declararam não terem renda,sendo estas dependentes dacontribuição de terceiros ou deprograma social (GAJOP, 2008).As respostas dadas à questãocentral do levantamento, que trata darespeitabilidade dos acordosefetuados por mediação de conflitos, eàs modalidades de seu cumprimentochamam a atenção pelas nuances queintroduzem e pela diversidade de


229entendimentos e comportamentos quetraduzem.Uma primeira análise permitedestacar que em dois terços dos casosas solicitantes consideram que oacordo está sendo mantido, pelomenos em parte (43% das solicitantesentrevistadas indicam que sim, oacordo está sendo mantido, e 24%que ele está sendo mantido, mas sóem parte (Figura 2).O acordo está sendo mantido?24%Sim43%Em parteNãoFigura 2 – Gráfico do percentual de acordosmantidosA percepção quanto aoresultado da mediação e decorrentesacordos é majoritariamente positiva.Assim mesmo, análises maisdetalhadas e interligadas das formascomo os acordos vêm sendo postosem prática permitem apreender melhoros fatos por trás das falas e avaliar arespeitabilidade dos acordos commaior precisão e nuances.Do pagamento da pensãoalimentíciaAs figuras seguintes dizemrespeito exclusivamente ao itemPensão Alimentícia. Por ser umaquestão quase sempre abordada pelosacordos (99% dos acordadosanalisados), e por constituir-se comopreocupação e reivindicação centraldas solicitantes, a análise dasmodalidades de pagamento da pensãoé particularmente esclarecedoraquanto ao nível de respeitabilidadedos acordos.Os dados concernentes aotempo em que o acordo foi cumpridodevem ser lidos com o objetivo deavaliar as possibilidades da mediaçãoem oferecer uma solução duradourapara um conflito.Segundo relatos dassolicitantes, percebe-se que, em 92%dos casos, os acordos resultam emalgum pagamento, mesmo temporárioou irregular (Figura 3).


230Tempo de cumprimento do acordo60%50%53%40%30%20%10%0%10%Até 3meses6% 6%Até 6mesesAté 9meses15%Até 1 ano Acima de1 ano2%Pagaquandopode8%NuncapagouFigura 3 – Gráfico do tempo de cumprimento do acordoEm 53% dos casos, a pensãoestá sendo paga há mais de um ano.Considerando que os acordosanalisados datam de um a dois anos,pode-se considerar que, nessescasos, a mediação e os acordos quedela resultaram favoreceram certaestabilidade quanto ao pagamento dapensão. Nos outros casos, vemos quea mediação e o acordo resultaram emuma solução temporária,representando descontinuidade, ou atédescumprimento dos acordosassinados.Da observação detalhada dasmodalidades do pagamento dapensão, puderam ser criadas seiscategorias que esclarecem quanto àsformas de respeitabilidade dosacordos (Figura 4). Percebe-se que asrespostas das solicitantes em termosde cumprimento ou não cumprimentodo acordo escondem realidadesnuançadas, inclusive porque, nestafigura, várias respostas são possíveis.Por exemplo, é possível que a data dopagamento não seja respeitada,tampouco o valor, mas que umapensão, diferente daquela definida noacordo, esteja sendo paga.


231Observações sobre o pagamento da pensão35%30%25%25% 21%20%15%10%5%0%29%7%8%10%Sempre pagou certoNão paga o valor acordadoPagou uns meses e parouAtrasa a dataPaga quando podeNunca cumpriu o pagamentoFigura 4 – Gráfico representativo da regularidade de pagamento da pensão alimentíciaÉ interessante destacar quesomente 18% das solicitantes dão aentender que a pensão não estásendo paga (“pagou uns meses eparou” e “nunca cumpriu opagamento”). Nos 82% restantes,mesmo com irregularidades notocante a valores e períodos, existeuma contribuição financeira do pai.Dentre esses, os casos em que apensão é paga, mas não nos valoresdeterminados pelo acordo, constituema maior parte: 29%. Em 25% doscasos, a pensão é paga conforme ostermos do acordo assinado, e, em21%, a pensão é paga com atraso.Para apreender esses dadosem sua globalidade, não se deveperder de vista o contextosocioeconômico no qual são feitos eaplicados os acordos analisados. Onível de renda e de condição detrabalho apresentados pelossolicitados – responsáveis pelopagamento da pensão – indicam setratar de uma populaçãosocioeconomicamente frágil. Em2008, ganhavam até um saláriomínimo 58% deles, e 55% deles nãoapresentavam nenhum vínculoempregatício (GAJOP, 2009). Em talcontexto de instabilidades, o dado de82% de casos em que há, de fato,alguma forma de pagamento, éconsiderado como um bom indício derespeitabilidade dos acordos.É revelador o fato de assolicitantes destacarem elas mesmasa correlação entre contextosocioeconômico e irregularidades depagamento, apesar de serem, assimcomo seus filhos, os principais


232“perdedores” da situação. A Figura 5apresenta o motivo pelo qual, na visãoda solicitante, o solicitado está ou nãorespeitando os termos do acordo.Como na Figura 4, as categoriasforam criadas com base nas respostasdas solicitantes, já que, na construçãodo questionário, optou-se porperguntas e respostas abertas,privilegiando-se, assim, aespontaneidade de fala das mulheresanalisadas.40%Por que razão o pai cumpre/não cumpre opagamento da pensão?34%30%20%10%0%17% 17%13% 11%7%1%O pai tem obrigaçãoO pai tem medo de ser preso/ da JustiçaO pai gosta da criançaEstá desempregadoNão quer pagarÉ irresponsávelOutrosFigura 5 – Gráfico do motivo que leva o pai a pagar ou não a pensãoAs três primeiras categorias,representadas em azul na figura,indicam os motivos que, segundoelas, garantem o pagamento dapensão. A noção de dever parental,trabalhada nas diversas etapas dosatendimentos, constitui-se comocategoria de maior expressão, com34%. Interessante notar que apossibilidade da coerção/repressãoser motivadora do pagamento aparececom expressão muito menor, 13%.Se, em termos reais, as duascategorias são bastante próximas erelacionadas (existência de umaobrigação e, em decorrência, de umapossível punição), a diferença de falaentre as duas categorias traz o focopara um entendimento em termos dedireitos e deveres, elementosconstituintes de uma cidadania ativa.É difícil avaliar a dimensão dacontribuição do Projeto Justiça Cidadãpara a construção desse paradigma,mas é possível dizer que osresultados apresentados estão emadequação com os objetivos emétodos do projeto.


233Da mesma forma, destaca-se,das três seguintes categoriasrepresentadas em verde, que 17%das solicitantes justificam o nãopagamento, ou o pagamento irregularda pensão alimentícia, pelo fato de opai estar desempregado, mostrandoassim, não só a relação entre vivênciafamiliar e contexto socioeconômico,mas, principalmente, um grau decompreensão da situação do “outro”,elemento particularmente enfatizadono decorrer do processo de mediação.O total de 24% das respostasformuladas ao questionário (“não pagaporque não quer” e “porque éirresponsável”) denota uma percepçãonegativa do pai e, portanto, umasituação de dificuldade para a mãe(supõe-se que, nesses casos, apensão não está sendo paga), umindício de que o processo demediação ainda não alcançou osresultados esperados.A Figura 5 ainda ilustra apercepção das solicitantes quanto ànoção de paternidade. Apenas 11%delas destacam o laço afetivo entre opai e a criança como motivo dopagamento. Nesse caso, o viésintroduzido pelo fato de dar vozsomente às solicitantes não pode serignorado. A percentagem de 11% deveser contraposta aos dados a seguir,sobre os acordos de visita e asmodalidades de aplicação.Das visitasComo está o cumprimento das visitas?50%40%39%30%25%20% 14%10% 9%10% 3%0%VisitaA mãe tem de levar o filho para ver o paiA família do pai pega a criançaRaramenteNão visitaA mãe proibiuFigura 6 – Gráfico representativo do cumprimento das visitas


234Como nas Figuras 4 e 5, naFigura 6 apresentam-se categoriasconstruídas a posteriori. É tambémnecessário destacar que nessa figuraretratam-se todos os acordosanalisados, inclusive aqueles em quea visita não tinha sido expressamenteacordada. Assim, mais do queinformações estritas sobre arespeitabilidade dos acordos,esclarecem-se as formas derelacionamento pai-filho no contextoda existência de um acordo demediação de conflitos.Em 58% dos casos (quatroprimeiras categorias: “Visita”, “A mãetem de levar o filho para ver o pai”, “Afamília do pai pega a criança”,“Raramente”), percebe-se que ovínculo paternal está mantido, mesmode forma frágil, contra 42% em que háfalta de visitas. A fragilidade darelação entre os pais e os filhos émuito mais perceptível quando sepercebe que, dentre os 58% de casosem que há vínculo paternal, em 10%destes, o pai e o filho mantêm contatopor iniciativa da mãe, e, em 9%, poriniciativa da família paterna.Esses dados, ainda que seconsidere o viés do olhar materno, sãorepresentativos de uma realidade quevem sendo estudada e apontada comopreocupante: a dificuldade deafirmação da figura paterna emcontextos de pobreza (OLIVEIRA,2009). A título de ilustração, o Quadro1 apresenta algumas das falasrecolhidas no contexto dolevantamento.Quadro 1 – Fala dos entrevistados sobre as visitas do pai a filhosObservações sobre visitas“Os filhos é que vão à casa dele e quando vão é rapidinho, ele praticamenteexpulsa os coitadinhos.”“A filha mais velha não gosta de ir à casa do pai.”“Não foi acordado, mas ele vai ver o filho.”“Eu não estou deixando-o visitar, se ele não está cumprindo, eu também nãocumpro.”“Ele diz que justiça nenhuma o obriga a ver os filhos.”


235MEDIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE CONSOLIDAÇÃO DE UMA CULTURA DODIÁLOGO E DA PAZA escolha metodológica portrabalhar com mediação correspondeà crença de seu potencial comométodo, não só de resolução deconflitos, mas também de prevenção.O diálogo entre as partes éprivilegiado como principal instrumentoda mediação, e, mais além, constituisecomo seu objetivo, já que o conflitomediado nasce, em princípio, emdecorrência da ruptura dos canais decomunicação entre as partes. Por isso,a escolha de um projeto social emfocar seu trabalho em mediação deconflitos se situa também em umcontexto mais amplo de políticas deprevenção à violência.A abordagem metodológica daproposta do Projeto Justiça Cidadã setorna particularmente relevanteconsiderando-se a implantação deseus núcleos em bairroscaracterizados por altos índices deviolência e, particularmente, violênciadoméstica. A título de exemplo, oIbura, bairro de moradia de 75% daspessoas entrevistadas, era, em 2005,apontado como um dos bairros doRecife com maior taxa de homicídios,com 141,94 homicídios por 100.000habitantes, segundo dados de 2003(RIQUE, 2003). A título decomparação, em 2001, a taxa dehomicídios para 100.000 habitantes noestado de Pernambuco era de 58,8(LIMA, 2005).A Figura 7 apresenta asrespostas das solicitantes quanto aoimpacto da mediação no diálogo entreas partes. Em um primeiro momento,as respostas foram classificadas emtrês categorias: melhorou, com 44%das respostas; está igual, com 51%das respostas; e piorou, com 5%.


236O diálogo entre as partes5%44%MelhorouEstá igual51%PiorouFigura 7 – Gráfico representativo do impacto da medição no diálogo entre as partesA Figura 8 é esclarecedora quanto ao significado dado pelas solicitantes aoimpacto da mediação. Várias respostas são possíveis.O que melhorou?70%60%50%60%40%30%26%20%10%0%2%8%4%O Diálogo entre os paisAs brigas acabaramO pagamento é feito em diaO casal voltouA relação com o filhoFigura 8 – Gráfico representativo de melhoria depois da mediaçãoDas entrevistadas que estimamque a mediação contribuiu paramelhorar o diálogo, 60% afirmam quea melhoria se deu especialmente narelação entre o pai e a mãe, e 26%delas dizem que a mediaçãofavoreceu o diálogo entre pais e filhos.Em 8% dos casos, as solicitantestambém destacam o fim das “brigas”.À luz das Figuras 7 e 8, épossível apontar para as perspectivasoferecidas pela mediação em termosde difusão de uma cultura do diálogo.Mudanças em paradigmas derelacionamento e comportamentoconstituem um processo progressivo,em longo prazo e difícil de medir. Noentanto, considerando as percepçõesexpressas pelas solicitantes, e que


237mais uma vez a atuação se deu nosbairros caracterizados pelos maioresíndices de violência, os resultadosextenso de mediação de conflitos noâmbito familiar. O Quadro 2 dá voz àssolicitantes:deste primeiro levantamento sãoparticularmente encorajadores quantoàs potencialidades de um projetoQuadro 2 – Fala das solicitantes sobre o impacto da mediação no diálogoObservações das solicitantes sobre o impacto da mediação no diálogo“Entre eu e ele, o diálogo melhorou” [mas] “Ele dá duas palavras com o menino e trêsde tapas.”“No começo, o pai ficou com raiva, mas depois voltou ao normal. O pai frequenta acasa a qualquer hora, inclusive em datas comemorativas.”“O diálogo entre os pais ficou na mesma, mas mudou com a filha, melhorou. A meninagosta de ir para a casa do pai.”“Com a mãe melhorou o diálogo, mas eu o proibi de ver a menina depois que ele paroude pagar a pensão.”“Todos os conflitos foram resolvidos, até porque surgiam por conta da pensão.”“As brigas diminuíram e agora dá mais atenção à criança.”“Os pais sempre se deram bem, mas depois da mediação, melhorou com o filho,sempre o leva para passar o dia com ele.”“O diálogo não melhorou muito, mas agora ele paga direito.”“Agora, até com a esposa atual do pai das crianças, tenho diálogo.”“Com a filha está bem melhor, mais amável”“Antes ele não me atendia bem, não conversava e brigava. Ele vinha com quatropedras na mão. Agora não, a gente conversa direitinho.”A Figura 9 apresenta aspercepções daquelas que nãoconstataram mudança do diálogo apósa mediação. Portanto, pode serconsiderado como indicativo docontexto no qual se inicia um processode mediação. Um númerorelativamente pequeno de solicitantesdiz que sempre existiu diálogo entre opai e a mãe. No restante dos casos,predominam as situações em que nãohá canal de comunicação instaurado.


238O que está na mesma situação?60%50%50%40%30%18%20%15%6%8%10% 3%0%Os pais sempre conversaramO pai não tem diálogo com o filhoContato só por telefoneO pai não tem diálogo com a mãeMuitas brigasO pai ameaça a mãeFigura 9 – Gráfico representativo de não mudança com a mediaçãoUma análise conjunta dasFiguras 8 e 9 fortalece a ideia de queuma melhoria no diálogo, nessecontexto, pode ser avaliada como umareal progressão no sentido dofortalecimento de uma cultura dodiálogo nas famílias atendidas, e, porextensão, nos bairros de atuação.Das solicitantes, apenas 5%,que afirmam haver deterioração dodiálogo entre as partes, destacam asseguintes razões: “o pai ficouchateado com a atitude da mãe emprocurar o núcleo”; “afastou-se dofilho” e “as brigas aumentaram”.Embora em uma porcentagempequena, esses casos de resultadocontrário ao almejado demandammaior atenção por parte dos técnicos,devendo estar sempre atentos duranteo desenrolar da mediação e,eventualmente, estimular as partes ase investirem em um processo maislongo de mediação.DO GRAU DE SATISFAÇÃO DAPOPULAÇÃOA avaliação do atendimentorecebido pelas solicitantes églobalmente positiva. Em primeirolugar, buscou-se avaliar se o objetivoem termos de Educação em Direitosfoi atingido. As respostas dadas àprimeira pergunta sobre a resoluçãodo direito reivindicado foram vagas eorganizadas em três categorias, sendovárias respostas possíveis (Figura 10).


239Em que o atendimento contribui para a resoluçãodo direito reivindicado?45%40%35%30%25%20%15%10%5%0%39%É bom/Ajudou muito34%Ajudou a conhecer osdireitos27%O pai passou a pagarFigura 10 – Gráfico representativo da contribuição do atendimento para aresolução do direito reivindicadoEmbora a maior parte dasentrevistadas considere que oatendimento nos núcleos “ébom/ajudou muito”, sendo este, em si,um resultado positivo, podemosconsiderar que as 34% de solicitantesque apontaram para o conhecimentode direitos representam melhor oscasos em que o objetivo deempoderamento do Projeto JustiçaCidadã se concretizou.As Figuras 11 e 12complementam e esclarecem sobre ograu de satisfação das solicitantes. Asquestões relacionadas maisespecificamente com o atendimentosuscitaram respostas mais objetivas.Em 95% dos casos, destacaram-sepontos positivos ligados a bomatendimento, agilidade e tratamento.Destaques Positivos e Negativos5%PositivoNegativo95%Figura 11 – Gráfico representativo da satisfação das solicitantes com o atendimento


240Atendimento Positivo30% 25%22%20% 16% 17%10%0%9%10%1%Tudo foi bomTratamentoAgilidadeCumprimento dos horáriosAtendimentoÓtimoEquipeFigura 12 – Gráfico representativo dos pontos positivos do atendimentoÉ importante salientar que, aolongo dos seus oito anos de atuação,os núcleos do Projeto se posicionaramcomo referência jurídica dacomunidade e assumem a imagem dopotencial de Acesso à Justiça e aoDireito, especialmente no caso doIbura, bairro onde a oferta de serviçosé notadamente escassa. A percepçãopositiva dos atendimentos do ProjetoJustiça Cidadã é particularmenteencorajadora para os trabalhos que sededicam a difundir uma cultura deDireitos Humanos e Cidadania,demonstrando a viabilidade de taltrabalho.O reduzido percentual deentrevistadas (5%) que deramdestaque a elementos negativos noatendimento se referiram,principalmente, à questão do nãocumprimento do acordo, o que indica,por um lado, uma distorção do sentidoda pergunta; por outro lado, reforça aboa avaliação do trabalho deatendimento da equipe. De fato, acentralidade das preocupaçõescontinua sendo a pensão alimentícia.CONCLUSÃOA análise dos resultados dolevantamento, efetuada pelo ProjetoJustiça Cidadã, fornece elementos deavaliação do projeto em si e,sobretudo, apresenta indícios etendências que permitemcompreender e mensurar aspotencialidades oferecidas peloinstrumento mediação, utilizado à luzdos princípios dos Direitos Humanos eaplicado a conflitos familiares em umcontexto de pobreza urbana.


241Dois pontos fundamentais sedestacam. Em primeiro lugar, apercepção globalmente positiva que asfalas recolhidas revelam confere aoProjeto uma legitimidade moralperante a população dos bairrosatendidos. Nesse sentido, os dados dolevantamento corroboram odiagnóstico da confiança depositadapela população no trabalho efetuado,já constatada pelo fenômeno de “bocaa boca”, maior mobilizador dedemanda, que 64% das solicitantesprocuram os núcleos sob orientaçãode pessoas próximas: amigos,vizinhos e familiares (GAJOP, 2009).Essa primeira constataçãotambém qualifica a inserção dosnúcleos na comunidade como pontode referência em termos de Acesso àJustiça. Quando 43% das solicitantesdeclaram que o acordo está sendomantido e 34% destacam que oatendimento contribuiu em termos de“conhecimento dos direitos”,observamos a materializaçãoprogressiva dos resultados do trabalhopara a efetivação do Acesso à Justiçae ao Direito. Esses resultados sãoparticularmente encorajadores quantoàs potencialidades da mediação deconflitos como instrumento deeducação em direitos, contribuindopara a construção de uma práticacidadã.Embora essas informaçõessejam de extrema relevância para osidealizadores do Projeto JustiçaCidadã e o desempenho de suaequipe, a maior contribuição destelevantamento se dá nas informaçõessobre o impacto da mediação, aviabilidade dos acordos e a formacomo estes são aplicados.Assim, como segundo ponto,destaca-se do levantamento que amediação à luz dos Direitos Humanosnão pode ser apreendida como umsimples método de resolução deconflitos, alternativo a um processojudicial. Existe uma diferençaessencial de concepção do conflito,que repercute na própria “resolução”.Com a mediação, busca-se “cultivar osentido positivo do conflito,entendendo este como algo naturaldas relações humanas que, quandobem estruturado, torna-se capaz depropiciar o amadurecimento e oprogressivo desenvolvimento dasrelações familiares” (PINHEIRO, 2008,p. 1). Desse modo, a resolução formaldo conflito, por uma sentença,condenação ou assinatura de umacordo, passa a ser secundária,dando-se prioridade ao destrinchar doconflito.


242Conflitos familiares dificilmentese resolvem em um único encontro e,em muitos casos, é necessáriogarantir que a mediação seja umprocedimento progressivo. Como asrelações humanas, complexas e emconstante evolução, a mediação devepermitir a expressão dessasmutações. Por isso, acordosresultantes de uma mediaçãoapresentam uma solução por vezestemporária, em um processo contínuode diálogo e negociação. A solução aum conflito pode, por vezes, exigirperiódicas rodadas de negociação,resultando em diferentes acordos, emtempos diferentes, cada um delesrefletindo a realidade do momento.Em decorrência, o nãocumprimento dos termos exatos doacordo não deve ser automaticamenteapreendido como uma quebra deste.Por isso, temos númerosaparentemente contraditórios; noentanto, dialogam entre si: quando43% das mulheres afirmam que oacordo está sendo cumprido, emborasomente 25% delas indiquem que apensão está sendo paga nos termosdo acordo, vemos o reflexo daspossibilidades de adequação àrealidade incerta em que vivem aspartes. A compreensão mútua, que sereflete nos relatos de 44% demulheres que afirmam que o diálogointerpartes melhorou, e 17% delas que“justificam” as irregularidades depagamento pelo desemprego do pai,denota um contexto de relaçõesfamiliares menos hostis.A autonomia e oreconhecimento das partes são opostulado maior de um processo demediação. Por isso, esta busca criaras condições para que o diálogo quese pôde instaurar no momento damediação se perpetue, permitindoeventualmente às partes renegociarentre si, sem necessáriaintermediação, os termos do acordo.Mais do que garantir umaconvivência pacífica entre partes, amediação, apreendida de formaampla, permite o estabelecimento deestruturas de convivência pautadas nacultura do diálogo e da paz, que temrepercussões nas demais partesenvolvidas, como os filhos no casodeste levantamento, vizinhos, colegas,etc. Por isso, a mediação pode tornarseinstrumento de uma política deprevenção da violência, sendo assim“considerada como uma das primeirasmodalidades de regulação dosconflitos sociais, como um doselementos essenciais que participamna constituição do elo social”(MULLER, 2007, p. 154-155).


243ReferênciasGAJOP. Projeto Justiça Cidadã:relatório anual 2008. Recife: Gajop,2008.______. Projeto Justiça Cidadã:relatório anual 2009. Recife: Gajop,2009.LIMA, Alessandra. A contribuição dapsicologia e suas nuances namediação de conflitos. In: MONTEIRO,Valdênia Brito (Org.). Justiça Cidadã:uma experiência de mediação deconflitos em direitos humanos. Recife:Gajop, 2009. p. 66-73.LIMA, Maria Luiza C. de; XIMENES,Ricardo A. de A.; FEITOSA, CarlosLuna; SOUZA, Edinilsa Ramos de;ALBUQUERQUE, Maria de Fátima P.Militão; BARROS, Maria Dilma deAlencar et al. Conglomerados deviolência em Pernambuco, Brasil.Revista Panamericana de SaludPública, v. 18, n. 2, p. 122-128, ago.2005.. Acesso em: 18 fev. 2011.RIQUE, Célia Dantas; AGUIAR, ElaineAparecida; LINS, José Alberto;BARROS, Leonardo Nunes. Acriminalidade no Recife: um problemade amplitude nacional. Recife: Gajop;Bagaço, 2005.SILVA, Ana Lúcia dos Santos;ROSAS, Márcia; MADUREIRA,Vaneska Natazcha Fonseca. Nasentrelinhas da pensão alimentícia:(re)conhecimento das organizaçõesfamiliares a partir da experiência doJustiça Cidadã. In: MONTEIRO,Valdênia Brito (Org.). Justiça Cidadã:uma experiência de mediação deconflitos em direitos humanos. Recife:Gajop, 2009. p. 91-98.MULLER, Jean-Marie. O princípio danão-violência: uma trajetória filosófica.São Paulo: Palas Athena, 2007.OLIVEIRA, Etiane. A paternidade nocontexto de ruptura conjugal defamílias pobres. In: MONTEIRO,Valdênia Brito (Org.). Justiça Cidadã:uma experiência de mediação deconflitos em direitos humanos. Recife:Gajop, 2009. p. 46-54.PINHEIRO, Dávila Teresa de GalizaFernandes. Mediação familiar: umaalternativa viável à resolução pacíficados conflitos familiares. IBDFAMAcadêmico, 9 set. 2008. Disponívelem:

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