industrialización

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Estrategia para una nueva industrializacion

ESTRATEGIApara una nuevaindustrialización


Estrategiapara una nuevaindustrialización


Asociación Nacional de Empresariosde Colombia –ANDIEstrategia para unanueva industrializaciónBogotá, Colombiawww.andi.com.coEditores:Bruce Mac MasterImelda RestrepoNancy Raquel Ibarra PalaciosPaola Buendía GarciaPaula Botero RodríguezSantiago Pinzón GalánAnexo:FedesarrolloMauricio ReinaSandra OviedoLaura TamayoColaboradores:Alberto Echavarría SaldarriagaAlejandra González MisasAlejandro Sicard ValenciaÁlvaro Andrés Cuéllar VanegasAna María Giraldo TamayoAna Milena Cortazar MejíaAndrea Echeverry CardonaAndrea Laverde QuinteroAndrés Camilo Estrada GómezAngelica Peña PreciadoCamila Toro DangondCamilo Alfonso Trout LastraCarlos Manuel Herrera SantosCarolina Herrera FonsecaCatalina Peraffán LondoñoDaniel Vicente Romero MeloDaniela Sotello GonzálezDarío Alberto Múnera ToroEdgar Octavio Higuera GómezEdwin Hernando Maldonado PabónIsabella Barrios MoralesJaime Mauricio Concha PradaJosé Alberto Muñoz ValdésJuan Camilo Montes PinedaJuan Manuel Santos ArangoMaría Jimena Escandón GarcíaMaría Mercedes Vélez PenagosMarina Gutiérrez BernalMelanie Triana SalazarDiseño:Alejandra Rodríguez Lozanowww.unatintamedios.comGráficas e infografía:Eduardo Andrés Santos ForeroDiagramación:Fernando Jaramillo VélezCorrección de estilo:Nancy Rocío GutiérrezFoto de portada:123RFImpresión: Editorial Nomos S.A.Impreso y hecho en Bogotá, ColombiaPrinted and made in Bogotá, Colombia© 2015 Asociación Nacional deEmpresarios de Colombia –ANDITodos los derechos reservados.Bajo sanciones establecidas en las leyes, quedarigurosamente prohibida, sin autorización escrita de lostitulares del Copyright, la reproducción total o parcialde esta obra por cualquier medio o procedimiento,comprendidos la reprografía y el tratamientoinformático, así como la distribución de ejemplaresmediante alquiler o préstamo público.Estrategiapara una nuevaindustrialización


Contenido> Medidas orientadas a aumentar laproductividad de las empresasModernización y transferenciade tecnologíaEstructura institucional para laimplementación de una estrategiade industrializaciónDIAN06PrólogoUna estrategia para unanueva industrializaciónen Colombia101420Cap. 01El papel de la empresa en eldesarrollo económicoEl crecimiento de las empresas debeser un objetivo de política pública¿Cuál sería la política de crecimientode las empresas?Cap. 02¿Por qué se necesita unaestrategia de industrialización?Una estrategia de industrializaciónes importante y es urgente¿Cómo sería esta estrategia en unmundo globalizado?Tenemos que pasar de losplanteamientos generales a lasacciones concretasCap. 03Las cadenas globales de valordeben ser el eje de la política34Cap. 04Algunos temas que debecontener una estrategia deindustrialización> Costo PaísIncertidumbre jurídicaAlgunos costos de producciónCostos de la energía eléctricaGas naturalCostos de los combustiblesCobros del servicio público dealcantarilladoSistema tributarioCostos de logística, transportee infraestructuraPlan Maestro de TransporteIntermodalDesarrollo corredores logísticosInfraestructura en Zonas deComercio ExteriorServicio de transporte públicoeficienteLogística para la competitividadCostos laboralesSimplificación laboralFlexibilización laboralInvestigación y desarrolloaplicados a la innovaciónEmpresas sosteniblesCapital humanoFinanciación empresarial> Entorno competitivoFormalizaciónFormalización laboralFormalización de productoregulación para la calidadFormalización empresarialMedidas para combatirel contrabandoMedidas de defensa comercialPolítica de competenciaInstrumentos de atracciónde inversión> Profundización y aprovechamientode Acuerdos Comerciales> Encadenamientos y apuestasproductivasEncadenamientos productivos comomecanismo para fortalecer elmercado internoCompras públicasÁreas de especialización inteligente186192214310SENAINVIMACap. 05Papel sector empresarial en laestrategia de industrializaciónCap. 06Anexo I - Algunos casosde empresasNutresaAldorRecamierCarvajalColombinaAlpinaCap. 07Administración de aduanasAdministración de impuestosICA y CorpoicaAnexo 2: lineamientosgenerales de una políticaindustrial –FEDESARROLLOBibliografíaCostos laborales> Fortalecimiento institucionalTrámites y tarifasMarco general


PRÓLOGOESTRATEGIA PARA UNA NUEVAINDUSTRIALIZACIÓN EN COLOMBIAEs más que evidente que la industria manufactureracolombiana ha venido perdiendo terrenofrente a la industria de la mayoría de nuestrossocios comerciales e incluso frente a otros sectoresde la economía nacional. Estos hechoshan levantado las alertas de muchos agentespúblicos y privados, alrededor de las causas quehan conducido a esta realidad.En la ANDI decidimos abordar el tema con profundidad,y con ese objetivo, le pedimos a Fedesarrolloque nos elaborara un diagnóstico sobresi el rezago es real, o si se trata simplementede una percepción, y sobre las causas de dichorezago, en caso de que se confirme el mismo. Elestudio de Fedesarrollo hace parte integral deesta publicación, al igual que el resultado de unejercicio de amplias consultas adelantadas conindustrias representativas de diversos sectores,los cuales arrojan resultados muy interesantesque compartimos en esta publicación.Fedesarrollo, en primera instancia, demuestraque el rezago no es sólo una percepción, sinouna realidad muy evidente, especialmentecuando se hace una comparación internacionalo se confronta con las tendencias de crecimientoque traíamos en décadas anteriores.Demuestra cómo, no hay una razon única queexplique la pérdida de competitividad, sinoque se trata de un conjunto de factores quehan llevado a ello, desde el fortalecimiento delpeso frente a otras monedas, pasando por crisisinternacionales y la falta de capacidad derecuperación del país ante las mismas, hastala falta de continuidad e institucionalidad robustarelacionada con políticas públicas quetengan como objetivo primordial el desarrollorelativo de la industria manufacturera colombianaa nivel mundial.La hipótesis principal de este documento sedesarrolla alrededor de los cambios en los patronesde producción y comercio internacionalque se han venido presentando. Así como hacealgunas décadas se dió una transformación pasandode los modelos de sustitución de importacioneshacia un modelo de competencia porser exportadores, hoy el mundo ha cambiadoy de alguna forma hay economías y países queaún no lo han notado. La dinámica de comercioexterior está respondiendo a nuevas lógicas, lasCadenas Globales de Valor.Uno de los efectos más fuertes del proceso deglobalización que han vivido las economíasdel planeta, es la oportunidad que se le planteaa los productores y líderes de procesosmanufactureros de escoger la mejor fórmulapara combinar talento, tecnología, dinámicasinnovadoras, costos de materias primas,cercanía y acceso a los mercados, condicionesregulatorias, condiciones tributarias, infraestructura,costos de energía, ambiente macroeconómico,seguridad y acceso a capitales, entremuchos otros factores.El mundo hoy permite construir los distintoscomponentes de un producto en los sitios quemejores condiciones ofrecen para cada uno deellos, ensamblarlos en otro lugar y llevarlos a loscentros de consumo en cuestión de horas. Algunoscomponentes, por ejemplo, pueden ser másintensivos en mano de obra o en tecnología, y sepuede escoger el mejor lugar para cada pieza,logrando una versión óptima de producción.Los mercados y las tendencias de los mismos,en algunos casos determinadas por la tecnología,la atención de necesidades básicas comoalimentación y educación, y cada vez más porla sostenibilidad, serán en gran medida lasfuerzas que determinarán el futuro de lo queconsumirá la humanidad en los próximos años.Así las cosas, tendremos un mundo con unospolos de consumo muy marcados, en el cuallos mercados serán las fuerzas líderes, y losproductores por su lado serán cada vez másestratégicos en la selección de su ingeniería deproducción global. A eso es lo que la literaturaeconómica ha denominado Cadenas Globalesde Valor. Estamos viendo entonces cómolos ingenieros industriales y de procesos dejaránde analizar ¿cómo volver una fábrica máseficiente?, para adelantar un proceso multidimensionaly multiregional donde la pregunta aresolver es ¿cómo llegar a los mercados en laforma más eficiente, contando con que las líneasy sublíneas de produccion pueden estar encualquier parte del mundo?Las dos preguntas que surgen entonces son¿cómo puede un país ser parte de esas nuevasCadenas Globales de Valor?, ¿es posible tomardecisiones de política pública que propicienla participación en las mismas? Nuestra respuestaes:Los países que quieran ser jugadores importantesen el contexto mundial manufacturerode las cadenas globales de valor tienenque diseñar e implementar estrategiasque los alisten e inserten en los eslabonesde forma competitiva y sobre todo inteligente,desde el punto de vista del contexto


geoeconómico de los procesos productivosy los grandes mercados.No será éste un proceso espontáneo queresponda exclusivamente al levantamientode las barreras y fallas de mercado.Será el resultado de decisiones conscientes,parte de un plan estratégico macro, queincluya muchos factores, desde campos deénfasis en la investigación, hasta incentivospara una industria u otra.El futuro dependerá de la creación de ecosistemaspotentes, modernos, ágiles, y losganadores serán los que lo entiendan y tomenlas acciones para posicionarse con unaestrategia eficaz.Nuestra propuesta de política busca entoncesdiseñar e implementar un modelo de país queconstruya una ruta que permita a Colombiaser una actor dinámico y bien posicionado enel contexto del flujo de productos y serviciosdel futuro. Un país que se preocupe por ser elmás eficiente y atractivo para la inversión, perotambién un país que cuente con una estrategiaclara de lo que quiere, cuándo lo quiere y cómolo quiere. Como dice Juan Blyde, un país que entiendeque el aparato productivo mundial estácompuesto por un gran sistema de “FábricasSincronizadas”, que buscan en forma eficienteatender las necesidades de un mundo cada vezmás interconectado física y digitalmente.¿Qué se requiere para el diseño de dicha estrategia?En nuestra opinión se requieren tres tiposde acciones principales, todas indispensablespor ser complementarias:1. El análisis objetivo de en qué cadenas productivasqueremos estar y cuáles serán loseslabones que queremos ocupar. Para esto,es evidente que se tendrán en cuenta lasventajas que tiene Colombia. Seguramentetenemos una oportunidad única en el sectorde alimentos y agroindustrial, agrícola ypecuario. La oportunidad de tierras, agua,ubicación geográfica y talento humano conque cuenta Colombia es realmente privilegiadaen el mundo actual. Sin embargo,la cadena de alimentos es muy amplia, ypor lo tanto, hay que decidir claramenteen qué lugar de la misma queremos estar.2. Una vez identificadas estas cadenas yeslabones, debemos identificar todas lasacciones estratégicas que permitan ser unjugador importante en las mismas. Desde laadecuación de la política pública y la regulación,pasando por inversiones y formaciónde talento humano, hasta las gestionescomerciales de país, de los sectores públicosy privados unidos frente a los potencialessocios, aliados y compradores. Esta accióncomercial deberá involucrar desde los presidentese inversionistas de compañías, hastael alto gobierno, demostrando la decisión ycompromiso con la estrategia adoptada.3. Volver esta estrategia y su implementaciónun propósito nacional, donde sector privado,trabajadores, sector público, academiay población sientan el compromiso desacarla adelante y sean beneficiarios de lospotenciales buenos resultados de la misma.La presente publicación se encarga tambiénde identificar cuáles son los cuellos de botellay fallas de mercado que afectan la competitividaddel país, y sus resultados son lo que tradicionalmentese ha llamado política industrialo política de desarrollo productivo. Es tambiénindispensable superar sus retos para poderimplementar una estrategia como la que hemosesbozado anteriormente. Por esta razón,nos encargamos de hacer un profundo sondeoentre productores de múltiples sectores y lespedimos identificar dichas fallas de mercado,produciendo conjuntamente una propuestade solución a cada una de ellas. Se trata de unejercicio exhaustivo y detallado donde se encuentrantodas las recomendaciones para lograrque no sólo contemos con una estrategiamacro de largo plazo para entrar en las CadenasGlobales de Valor, sino que lo hagamos enforma eficiente y competitiva.Finalmente, presentamos algunos estudiosde casos en los cuales tratamos de identificarpor qué algunas organizaciones deciden instalarsus plantas en Colombia o en otros lugares,buscando conocer las razones objetivasque conducen a una organización racional aescoger una economía u otra. Intentamos enmarcarestas decisiones dentro del comportamientode las nuevas Cadenas Globales deValor y usar esta información como aprendizajepara las estrategias que están por adelantarseen Colombia.Queremos con este libro aportar elementos deanálisis e información, pero sobre todo de reflexióne impulso colectivo, que nos permitanser cada vez más inteligentes en términos demercados y de estrategias, y especialmente hábilesen este mundo cambiante que está planteandonuevas lógicas y nuevas reglas de juegoque debemos entender, anticipar y ojalá interpretarcorrectamente para la decisiones quetenemos por delante como país y como sociedadque tiene grandes responsabilidades conlas próximas generaciones. No queremos pasara la historia como la generación que olvidó a suindustria, que no se dió cuenta de lo que estabasucediendo en el planeta, que se dedicó a gastarselos recursos no renovables de un sectorpetrolero y minero, en medio de una gravísimaenfermedad holandesa y que no pensó en elpaís que le dejaremos a nuestros hijos. Actuemossincronizada y estratégicamente; seamosambiciosos y generosos con el país y saldremosganadores.Bruce Mac Master


Capítulo 01Las empresas en el desarrollo económicoglobalizaciónGobiernoPolíticasNormasReglamentos01El papel de la empresaen el desarrolloeconómicoCompetitividady productividadPromociónProtecciónBienestary controlPara desarrollar un crecimiento económicoeficiente es necesario tener en cuenta:1. El crecimiento de las empresas debe ser unobjetivo de política públicaEmpresasPoblacióny centrosde CTI2. ¿Cuál sería la política de crecimiento de lasempresas?Calidad y precioglobalización


1. El crecimiento de las empresasdebe ser un objetivo de políticapública2. ¿Cuál sería la política decrecimiento de las empresas?En la economía moderna el modo de producción,los mercados, las relaciones con los competidores,con los trabajadores, con los clientes,así como los sistemas de gestión, no son losmismos. Hoy, las empresas piensan en términosde cadenas productivas. De este modo la subcontrataciónes parte del proceso productivo,la información oportuna se hace necesaria enla toma de decisiones, las tecnologías de la informaciónhan sido apropiadas por los empresarios,los consumidores se han sofisticado y lainnovación se está convirtiendo en parte del díaa día y en una necesidad.En la economía moderna, la empresa es un pilarfundamental para el desarrollo económico y socialde un país. Si queremos que Colombia sigasiendo una economía dinámica y promisoria,el crecimiento de la empresa tiene que serun objetivo de la política pública, no comoequivocadamente se ha insinuado, para favorecera unos pocos, sino como la herramientaprincipal del desarrollo económico y social. Esdecir, se necesita una estrategia clara, directay expresa que fomente la creación de empresasproductivas. Así mismo, se requiere accionesque permitan a las empresas existentes serproductivas, rentables y sostenibles, donde elriesgo que asuma el empresario esté asociadoa las condiciones del mercado, a la gestiónempresarial y no a los continuos cambios enla política económica. Es evidente que parala economía la empresa es un núcleo importantede la producción, por ello los empresariosal crecer son quienes crean riqueza, generanempleos permanentes y de calidad, producenbienes y servicios de valor agregado, se esfuerzanpor ingresar exitosamente a los mercadosmundiales y se adaptan a situaciones difícilesy cambiantes.Al procurar dar una visión de empresa moderna,hablamos de manera simultánea ycomo sinónimos de política de competitividad,política industrial moderna, política de transformaciónproductiva, y política de desarrolloproductivo. El término no es lo importante. Loque se necesita es una estrategia integral conacciones de corto y de largo plazo, mediante lacual el crecimiento de la empresa productivasea su principal objetivo, donde hacer empresaen Colombia sea competitivo y donde los sectorespúblico y privado tengan una agenda orientadaal crecimiento, productividad y creaciónde empresas.En este documento optaremos por llamarlaestrategia de industrialización. Aquí, el diseñode dicha estrategia parte de una visiónactualizada e innovadora de la empresa y dacuenta de una actividad económica modernaque trasciende la tradicional división sectorial,para convertirse en una sola cadenade valor. De ahí la importancia de entenderel desarrollo empresarial como un proceso demodernización de las cadenas productivas.En la actualidad, se trata no sólo de crear nuevasempresas manufactureras e impulsar nuevossectores industriales, sino fundamentalmente,de volver competitivos procesos productivoscompletos. Esto implicará entonces modernizartodos los eslabones de la cadena productivay todas aquellas actividades asociadas con elquehacer productivo. El diseño de la estrategiaincluye, por tanto, acciones orientadas a tecnificarla producción de materias primas, bienesintermedios y bienes finales; la logística, la comercialización,los servicios, entre otros.Es decir, se trata de una estrategia inclusivadonde hablaremos de cadenas productivas,donde la industria manufacturera tendrá unpapel protagónico, pero igualmente estamoshablando de la agroindustria y de la industriade servicios. Una estrategia de industrializaciónestá orientada a toda la industria, a la empresacomo agente fundamental del desarrollode la sociedad: la manufactura, los servicios yla agroindustria, la empresa como agente fundamentalde desarollo de la sociedad.SI QUEREMOS QUE COLOMBIAUNA ESTRATEGIA DESIGA SIENDOUNA,ECONOMÍAdinámica ypromisoriaEL CRECIMIENTO DE LA EMPRESAtiene que ser un objetivo dela política públicaINDUSTRIALIZACIÓN ESTÁ ORIENTADA A TODA LAINDUSTRIA,A LA EMPRESA COMO AGENTE FUNDAMENTAL DELDESARROLLO DE LA SOCIEDAD: LA MANUFACTURA,LOS SERVICIOS Y LA AGROINDUSTRIA1213


Capítulo 02Compromiso con el crecimientoeconómico y socialDesarrollo productivoe innovaciónEducaciónCienciaTecnologíaInnovación02¿Por qué es necesaria unaestrategia de industrialización?Competitividad(mejorar, diversificar y exportar másde lo que ya existe, mejorar lacompetitividad interna, nuevosmercados, innovación,emprendimiento, clústers)Transformación Yproductividad (TP)(Productividad: Nuevas actividades ynuevos sectores, l + D + i + Educación +emprendimiento alta tecnología +clústers + redes + ciudades yregiones de innovación)Las empresas colombianas de diferentessectores económicos vienen enfrentandouna difícil coyuntura, en algunos casos ladinámica de los años anteriores se ha perdido,en otros casos hay un evidente rezago frenteal resto de la economía.1. Una estrategia de industrializaciónes importante y es urgente.2. ¿Cómo sería esta estrategia en un mundoglobalizado?3. Tenemos que pasar de los planteamientosgenerales a las acciones concretas.


1. Una estrategia deindustrialización esimportante y es urgente¿Es necesaria una estrategia de industrializaciónen un país como Colombia? ¿Qué exactamentees una estrategia de industrialización? Son algunasde las preguntas que hacen los economistasy los diseñadores de políticas públicas. Larespuesta que damos es relativamente simple y,por lo mismo, llena de espacios para la interpretacióny la creatividad. Nuestra respuesta es:Estrategia de industrialización es el conjuntode medidas de política pública que debe tomarun estado para implementar una estrategiade largo plazo que produzca un saltosignificativo en el aparato productivo de unpaís para ponerlo a la vanguardia mundialen términos tecnológicos, económicos y comerciales,en uno o varios sectores.¿Cuáles serán estas medidas y definiciones? Larespuesta dependerá tanto de factores estratégicos,como del análisis de fallas de mercadoque deban ser superadas.Las empresas colombianas de diferentes sectoreseconómicos vienen enfrentando una difícilcoyuntura,en algunos casos la dinámica deaños anteriores se ha perdido, en otros casoshay un evidente rezago frente al resto de la economía.En la industria manufacturera encontramosun sector que se ha venido rezagandofrente al resto de la economía, al crecer enpromedio en los últimos ocho años solamente0.6%, frente a 4.2% del conjunto de la economía.En agroindustria tenemos una actividadcon un gran potencial pero que no logra una dinámicaimportante. Finalmente, la industria deservicios no está plenamente caracterizada y,en el caso de servicios como BPO, el país apenasestá empezando a conocerlos, pero aún no losmide, reconoce y difícilmente los incluye en lapolítica pública.A pesar de estas dificultades, podemos decirque hoy tenemos unas empresas más fuertes,más competitivas, más orientadas hacia elexterior, buscando nuevos mercados, desarrollandonuevos productos, con una clara agendade productividad y con un compromiso decididoa crecer. Estas acciones dan cuenta de que losempresarios han continuado su tarea. Hoy, necesitamosque este esfuerzo microeconómicono se pierda, que se mantenga y fortalezca, yque además sea complementado con una estrategiade industrialización, cuyo eje sea laempresa. Una iniciativa de esta naturaleza esimportante; si no la emprendemos corremos elriesgo que nuestras empresas se localicen enotros países, así como que Colombia pierda laoportunidad de ser un destino atractivo parala localización de empresas internacionales,que busquen abastecer desde nuestra regiónlos mercados del mundo. También corremosel riesgo de que nuestro aparato productivosea obsoleto.Hoy, una nueva estrategia de industrializaciónes urgente para Colombia. En los últimos añosuno de los motores de crecimiento de la economíacolombiana ha sido la cadena minero-energética.Con el desplome de los precios del petróleo,otra será nuestra realidad en los próximosaños. Por tanto, es necesario encontrar otrasactividades que jalonen el crecimiento. ¿Quémejor opción que la industria manufacturera,la agroindustria y la industria de servicios?Una estrategia de industrialización por tantoes urgente.Los últimos 20 años han sido literalmenteperdidos en términos de política industrial.Adicionalmente, en los 10 años anteriores, se haregistrado el ejemplo perfecto de lo que en loslibros de economía se denomina “EnfermedadHolandesa”. Es tiempo de recuperar todos esosaños y retomar el camino hacia una estrategiade industrialización, para no abandonarlanunca más.conquistarmercados nacionalese internacionalespara satisfacer las necesidades más sofisticadasde los consumidores2. ¿Cómo sería esta estrategía enun mundo globalizado?A diferencia del período de sustitución de importaciones,-donde se hablaba de políticassectoriales ya fueran industrial, agropecuaria ode servicios-, como simples complementos a laspolíticas generales y planes del gobierno, en laactualidad una estrategia de industrializaciónes el centro de la política pública y privada.Suponer que el sector productivo solo respondeadecuadamente a la teoría del “laissez faire,laissez passer” es un gran error, hecho que estádemostrado, no solo en Latinoamérica, tambiénen todas las latitudes. Todos los países quehan logrado importantes niveles de desarrolloindustrial lo han hecho acompañados de robustasy decididas políticas de industrialización,innovación, soporte comercial, financiación ydefensa de prácticas de comercio desleales. Elanálisis de otros sectores y de otros países demuestrala eficacia de las políticas públicas enel apoyo a sectores estratégicos de las economías.Unos buenos ejemplos son el sector dehidrocarburos, de la construcción o de la infraestructuraen Colombia y los sectores industrialeso agroindustriales en países de la UniónEuropea, el Lejano Oriente o incluso países máscercanos a nosotros como México, Brasil o Perú.Sin duda, la forma de pensar una política cuyoeje sea la empresa y el crecimiento económico,tiene que ser una política de competitividad queincluya aspectos como la investigación, la innovacióny la tecnología. También, son aspectoscentrales de esta estrategia temas como losservicios de infraestructura y logística, capitalhumano, mercado de capitales, certidumbrejurídica, fortalecimiento institucional y, por supuesto,la política comercial.1617


En el diseño de una estrategia de industrializaciónes necesario tener en cuenta que no existe unmodelo único de desarrollo empresarial o de competitividad.Cada país tiene sus propios requerimientospero existen características comunes quese deben considerar. Destacamos entre otras, lassiguientes:1. La estrategia debe ser activa e integral. Noes suficiente, aunque sí fundamental, laestabilidad macroeconómica para lograr eldesarrollo. Se necesita que tanto el sectorpúblico como el sector privado tengan comoproyecto de país el desarrollo de empresascompetitivas y sostenibles; se necesita así,un entorno productivo favorable, lo queimplica capital humano calificado, infraestructuraadecuada, mercado de capitalesdesarrollado, instituciones eficientesy transparentes y un ambiente favorablepara la innovación gracias a la ciencia y latecnología. Se necesitan, también, unaspolíticas sectoriales activas y concertadascuyo objetivo sea la competitividad delas empresas.2. Otra característica de estas políticas es queson de mediano y largo plazo. Esto quieredecir que no pueden cambiar con cada nuevoperíodo presidencial. Esto no significaque la política no tenga variaciones. Por elcontrario, debe actualizarse y revisarse deacuerdo con los avances logrados y sujeto ala evolución de la economía local, regional,nacional y mundial.3. La estrategia de industrialización tiene comofinalidad conquistar los mercados nacionalese internacionales, es decir, que las empresaspuedan satisfacerlas necesidades cada vezmás sofisticadas de los consumidores.4.5. La característica esencial en la economíamoderna es que los productos y serviciosmás dinámicos en la economía mundialson aquellos basados en la tecnología y elconocimiento. Así, destacamos el papelque juegan las tecnologías de informacióny comunicaciones dentro del proceso demodernización de las economías.6. Como dijimos anteriormente, la empresadebe ser el eje de la iniciativa. Por tanto,entre los objetivos explícitos debería estar elcrecimiento y la sostenibilidad de las empresascompetitivas y la generación de lascondiciones necesarias para crear nuevasempresas.7. La estrategia de industrialización debeorientarse hacia todo tamaño de empresas.Es una práctica común focalizar las medidashacia empresas de menor tamaño partiendodel supuesto que éstas son las que necesitanmayor asistencia. En la mayoría de lascadenas productivas las empresas de mayortamaño impulsan a las demás empresas víaprocesos de encadenamientos. Es importanteno olvidar que muchas de nuestrasgrandes empresas realmente son pequeñaso medianas en el contexto internacional.8. La estrategia de industrialización debe respondera las necesidades del territorio dondeestán instaladas las empresas. Si bienhay elementos que dependen del GobiernoNacional, cada vez toma más fuerza el papelactivo de los Gobiernos locales (Alcaldías -Gobernaciones) y entidades descentralizadas.Debe entonces darse espacios para queelementos de la política emerjan desde elterritorio.3. Tenemos que pasar de losplanteamientos generales a lasacciones concretasEn las discusiones académicas o entre el sectorpúblico y privado los lineamientos anteriores,en general, tienen consenso. Ahí no está la discusión,el diagnóstico general sobre el ampliocamino que tenemos que recorrer y hacia dóndedebemos trazar nuestras metas son temas importantes,pero definitivamente debemos pasardel diagnóstico y del listado de generalidades,a la ejecución de una estrategia de industrialización,con acciones concretas, con cronogramas,con metas específicas y con la respectivarendición de cuentas.A continuación, enumeramos algunos temasque deben ser parte de la estrategia de industrializaciónque vienen reclamando los empresarioscolombianos para avanzar en su compromisocon el crecimiento económico y social.una estrategia conacciones concretascronogramas especificosrendición de cuentas1819


ALGUNOS DESTINOS DONDE LAS EMPRESAS QUIEREN PRODUCIRCapítulo 032015201403Las cadenas globalesde valor deben serel eje de la estrategiaAudi ampliará plantas para producirUtilitarias aprovechando los màs de40 TLC’s que México tiene. Puebladonó la tierra para la planta yfinancia un centro de entrenamiento.Volkswagen, también está construyendonueva planta en Polonia.BMW anunció que abriría planta enSan Luis de Potosí. También lohicieron, General Motors, Daimler yNissan. En México, Ford tambiéntendrá otra planta de motores y unanueva de transmisores.Boeing negocia con la gobernaciónde Chihuahua para instalar fábricade componentes en México.Solo hasta la llegada de Mahindraen Detroit y los planes de Volvo, losEEUU no habían recibido una nuevaplanta automotriz desde hace 6años. BMW y Daimler expanden lasde Alabama y Carolina del Sur.Sony trasladará la fabricación queexporta a India desde el SudesteAsiático, a India, aprovechando elprograma de gobierno “Make inIndia”.Samsung ampliará planta en Indiapara fabricar Galaxy S6.Foxconn planea abrir en India 12plantas industriales, una de ellasfabricará el iPhone de Apple.AirBus abre planta en China paraatender demanda de aviones A330.AirBus Helicopter entra a India enjoint venture con Mahindra paralicitar en industria de defensa.Ferrero amplía plantas en Turquíapara Nutella y Rocher.Cadbury-Kraft traslada la fabricaciónde Bristol,UK a Polonia.Daimler Mercedes abre otra plantade buses en Colombia.Hero Motor, el mayor fabricante demotos en India decide instalarfábrica en Colombia. La taiwanesade motos Sym llegará a Medellín.Mondelez amplia planta enTurquía, aprovechando la buenaprovisión de azúcar, avellana yfrutas secas.Algunas Plantas establecidasAtento abrió en 2012 unidad deservicios de “medida de satisfacción”en Perú.Apple (Foxconn) instala manufacturade iPhone en Brasil.Desde 2005 Bombardier vienellegando cada vez más a Méxicocon la manufactura de componentesde avión.El centro logístico de Inditex(ZARA) en España se abastece demás de mil proveedores. El GrupoCrystal de Colombia hace parte dela cadena de Inditex.Hoy en día, las nuevas cadenas productivas,desde su inicio tienen la opción de optimizarsus procesos productivos a partir del momentomismo del diseño de los productos y servicios.Ya es una posibilidad real y hasta un imperativode un mercado cada vez más fuerte ycompetido.La mayor parte de los países latinoamericanoshan concentrado sus esfuerzos por muchosaños en impulsar el modelo exportador, comoun estrategia de apoyo al desarrollo productivoy de la política industrial, sin tener en cuentalas nuevas dinámicas de la economía mundial.


LAS CADENAS GLOBALES DE VALORDEBEN SER EL EJE DE LA ESTRATEGIAPor un tiempo parecía que los grandes cambios que se presentaron en el mundo, desdeel año 1989 con la caída del Muro de Berlín, en áreas como la electrónica, los sistemaso hasta la geopolítica, nunca iban a tocar a la industria, la manufactura de productoso el comercio de los mismos. Aunque tarde, con un rezago de más de dos décadas, losgrandes cambios llegaron al mundo de la producción, la manufactura y los servicios.Mientras algunos países como Colombia aúnse encontraban tratando de desarrollar un sistemaque les permitiera hablar en términos deaprovechar los tratados de libre comercio, elmundo y los actores más hábiles están pensandoen cómo usar de la mejor forma posibletoda la capacidad productiva mundial, ubicadaen sitios radicalmente distintos en términosgeográficos, en economías distintas, ensociedades con reglas y condiciones diferentes.Siempre teniendo en la mente cómo llegaren forma más competitiva a los mercadosfinales.En este contexto, la selección histórica de sectoresque hacían los países podría verse revaluada.Puede ser que en el estado actual dedesarrollo manufacturero, las decisiones lashagan mucho más las grandes corporacionesque los países. Puede ser que incluso, las regionesy ciudades tengan mucho más que ver enlas decisiones de instalación de las fábricas ycentros de produccion futuros, que los mismospaíses. El concepto de Ciudad Región es cadavez más poderoso en el mundo y los sistemasproductivos no son ajenos a ellos. Los incentivos,las políticas industriales, las políticas deatracción de inversión, son cada vez más partede un marco de país, pero ejecutadas por ciudadesregión.En el anterior contexto es que se crea la idea deCadenas Globales de Valor. Son sistemas productivos,manufactureros o de servicios, que aprovechanlas ventajas y condiciones que ofrecenlos distintos países o ciudades region,las tienenen cuenta, y con base en su objetivo de llegaren forma competitiva, deciden dónde producirsus productos, dónde producir sus partes,dónde contratar sus servicios, y hasta dóndeensamblarlos, entendiendo que el mundo hoyes mucho más pequeño que en el pasado, quelos medios de transporte y comunicación hacenque todos los centros se encuentren a muy pocosdías y a veces a pocas horas, hasta el puntode que la distancia ha dejado de ser el gran limitanteque era hasta hace muy pocos años.Este concepto fue detonado por dos fenómenosprimordiales: i) por muchos años los paísesdesarrollados contaban con un costo laboralsignificativamente mayor al de los países delLejano Oriente o Latinoamérica. Aquellas cadenasproductivas que eran intensivas en manode obra buscaron oportunidades en estas regionespara contar con productos más competitivos.ii) algunas corporaciones multinacionalescontaban con facilidades productivas en lamayoría de los países en que estaban presentesdesde el punto de vista comercial. Los procesosde apertura global permiten que se cuestionela necesidad de producir en todas esas plantas,y que, por el contrario, se plantee la preguntade cómo hacer para lograr mayores escalas deproducción usando lo mejor de su inventarioproductivo y cerrando o vendiendo lo menosatractivo para ese ejercicio global.Este fue un proceso que anduvo a la velocidadde los acuerdos comerciales. Así como inicialmenteestos acuerdos eran bilaterales o degrupos de pocos países, las decisiones de lascadenas de producción dependían de esos pequeñosgrupos de mercados. Así, las grandesempresas decidían dónde ubicar, por ejemplo,plantas que suministrarían los productos de laUnión Europea, o del acuerdo Canadá, EstadosUnidos, México, o del Pacto Andino, o de Mercosur.En la medida en que los acuerdos fueronmás amplios, o la confluencia de acuerdos bilaterales,de facto, han vuelto el libre comercioun ejercicio global, las cadenas de produccióntambién han pensado globalmente, acompañadaspor la tecnología de comunicaciones ylos avances en el transporte.Así como hubo grandes ganadores en la selecciónde ese modelo de optimización mundial,naturalmente también hubo grandes perdedores.Colombia, país que aparentemente salíabien librado cuando el mercado común era elPacto Andino, o incluso dentro del acuerdo conVenezuela y México, perdió muchas de sus ventajasal momento de la segunda ola de aperturaque globalizó los mercados. La mayoríade los países no entendieron, ni analizaron lasdecisiones que estaban tomando y se abrieroningenuamente, creyendo que los acuerdos comercialesen sí mismos iban a producir resultadosen mejoras de la competitividad en formamás o menos automática, y que además esasmejoras dependían sólo del sector privado y sedarían en el corto plazo. Los más grandes economistasde Latinoamérica cayeron ingenuamenteen este error, y en ocasiones lo defiendencon vehemencia.Veamos algunas cifras que ilustran la dinámicadel comercio mundial y las diferenciasinterregionales. En 1990 el comercio global eradel orden de US$1,8 trillones y en 2013 ya erade US$17,3 trillones. En este comercio, en 1990América Latina pesaba el 5%; trece años despuéssu peso es de 7%, evidenciando el pocoaprovechamiento de la integración comercial.Por su parte, EE.UU. con el 12% y Europa con el41%, pasaron al 8% y el 32% respectivamenteen los mismos periodos. Todo esto refleja que lapolítica de optimización y relocalización se hafocalizado en el Lejano Oriente.Hoy en día, las nuevas cadenas productivas,desde su inicio tienen la opción de optimizarsus procesos productivos a partir del momentomismo del diseño de los productos y servicios.Ya es una posibilidad real y hasta un imperativode un mercado cada vez más fuerte ycompetido.La mayor parte de los países latinoamericanoshan concentrado sus esfuerzos por muchosaños en impulsar el modelo exportador, comouna estrategia de apoyo al desarrollo productivoy de la política industrial, sin tener encuenta las nuevas dinámicas de la economíamundial. Lo cierto es que, lo que inicialmenteera una tendencia de optimizacion productiva,se está volviendo el estándar de las grandescadenas de manufacturas y servicios, y en unfuturo muy próximo será sin lugar a dudas lageneralidad. Por esta razón, el reto principal esinsertarse en esas cadenas de valor.23


13 acuerdos1.500 millones / habitantesHoy Colombia cuenta con 13 acuerdos comerciales conpotencial acceso preferente a casi 1.500 millones dehabitantes.Es necesario responder, entonces, con urgencialas siguientes preguntas: ¿qué debe hacerColombia para ser un jugador importante enlas nuevas Cadenas Globales de Valor?, ¿es suficientecon una política industrial que se encarguede buscar la solución de fallas de mercado?,¿pueden las fuerzas de mercado conducir a que,una vez se hayan solucionado las fallas de mercado,un país sea exitoso en el entorno de la realidadde las Cadenas Globales de Valor?, ¿existeuna posible estrategia de país que conduzca aque seamos exitosos en lograr ese objetivo?No tenemos duda de que las fuerzas del mercado,aún combinadas con una importantesolución de fallas de mercado, no son suficientespara jugar el juego que imponen las nuevaslógicas de la economía mundial. Es importanteentender muy bien qué es lo que está sucediendoy la racionalidad que mueve a las grandesindustrias de manufactura y servicios en latoma de decisión alrededor de las inversiones,localizaciones y deslocalizaciones futuras.Tal como lo indicamos en el prólogo, nuestrapropuesta busca, entonces, diseñar e implementarun modelo de país que construya unaruta que le permita a Colombia ser un actordinámico y bien posicionado en el contextodel flujo de productos y servicios del futuro. Unpaís que se preocupe por ser el más eficientey atractivo para la inversión, pero también unpaís que cuenta con una estrategia clara de loque quiere, cuándo lo quiere y cómo lo quiere.Como dice Juan Blyde, un país que entiende queel aparato productivo mundial está compuestopor un gran sistema de “Fábricas Sincronizadas”,que buscan en forma eficiente atender lasnecesidades de un mundo cada vez más interconectadofísica y digitalmente.RECOMENDACIONES¿Qué se requiere para el diseño de dicha estrategia?3. Volver esta estrategia y su implementaciónEn nuestra opinión se requieren tres tipos de un propósito nacional, donde sector priva-acciones principales, todas indispensables por do, trabajadores, sector público, academiaser complementarias:y población sientan el compromiso desacarla adelante y sean beneficiarios de los1. El análisis objetivo de en qué cadenas productivaspotenciales buenos resultados de la misma.queremos estar y cuáles serán loseslabones que queremos ocupar. Para esto,es evidente que se tendrán en cuenta lasventajas que tiene Colombia. Seguramentetenemos una oportunidad única en el sectorde alimentos y agroindustrial, agrícola ypecuario. La oportunidad de tierras, agua,ubicación geográfica y talento humano conque cuenta Colombia es realmente privilegiadaen el mundo actual. Sin embargo,la cadena de alimentos es muy amplia, ypor lo tanto, hay que decidir claramenteen qué lugar de la misma queremos estar.2. Una vez identificadas estas cadenas y eslabones,debemos diseñar todas las accionesestratégicas que nos permitan ser un jugadorimportante en las mismas. Desde laadecuación de la política pública y la regulación,pasando por inversiones y formaciónde talento humano, hasta las gestionescomerciales de país de los sectores públicosy privados unidos frente a los potencialessocios, aliados y compradores. Esta accióncomercial deberá involucrar desde los presidentese inversionistas de compañías, hastael alto Gobierno, demostrando la decisión ycompromiso con la estrategia adoptada.24


Tratemos entonces inicialmente de tipificar yentender qué son las Cadenas Globales de Valory así podremos plantear cuáles son las estrategiasa seguir.Desde el punto de vista de los grandes productoresde manufactura y servicios, y aspiramos aque sea también el punto de vista de los países,tanto desde lo público, como desde lo privado,las Cadenas Globales de Valor (CGV) son en laactualidad el camino para ser un jugador en laproducción globalizada y comercialmente internacionalizado.Hay muchas definiciones para este conceptotan especializado que consiste en lo siguiente,de acuerdo con la OCDE:La producción internacional, el comercio y lasinversiones se están organizando de una maneraincremental dentro de lo que se denominacadenas globales de valor (CGV), donde diferentesetapas de los procesos de producción estánlocalizadas en diferentes países. La globalizaciónmotiva a las compañías a reestructurarsu operación internacionalmente a través del“outsourcing” y “offshoring” de las diferentesactividades.Las empresas intentan optimizar sus procesosde producción ubicando diferentes fases de laproducción en diferentes sitios. En las últimasdécadas se ha evidenciado la tendencia haciadispersar internacionalmente las actividadesde la cadena de valor, tales como el diseño, laproducción, el mercadeo, la distribución, etc.El surgimiento de las CGVs plantea unos retosen cómo se entiende la globalización económicay las políticas que se desarrollan alrededorde ésta.Según los autores de la publicación “Implicationsfor 21st Century Trade and Developmentof the Emergence of Services Value Chains”,Jane Drake-Brockman y Sherry Stephenson, lasfases de la CGV son ilustradas con una “caritafeliz” por la forma que toma el ejecicio de graficarsus distintas fases. La producción y ensamblaje- la actividad central del proceso - se encuentranen la base de la carita feliz, mientrasque las fases de diseño, investigación y desarrollo,así como de logística, son aquellas donde seagrega valor al producto final.Para mejorar su competitividad, las empresasestán buscando acercamientos a la cadena devalor en cualquier punto de la curva para potencializarsu especialidad y “outsource” en el restode la cadena. Así, las empresas y las economíasparticipan en la producción de bienes, sin tenerque desarrollar industrias completas, y de estamanera la producción y el comercio internacionalse fraccionan y se atomizan. Esto, además, permiteque los países se beneficien de las utilidadesdel producto final, sin tener que ser responsablespor todas y cada una de las fases de producción.Esta integración en las CGV permite saltos cualitativosen términos de intercambios de información,know-how comercial y tecnología.CompetitividadPara que Colombia sea más competitiva yatractiva, y logre esa verdadera inserción en lasCGV, los retos son muy grandes, aunque muchosde estos se vienen dando. Esta estrategiade industrialización contempla las variablesque se requieren para que esto se pueda dar.LAS CADENASGLOBALES DE VALORValorAgregadoProcesosCentro deInvestigación ydesarrolloEstandarizaciónEstandarizaciónInnovaciónInnovaciónInvestigacióny DesarrolloInvestigación yDesarrolloDiseñoDiseñoHoy Colombia tiene un gran espacio para interveniren las CGV, de acuerdo al análisis de JuanBlyde. Opina el autor que aunque el país estápor encima de América Latina, se encuentramuy por debajo de Asia en cuanto al comerciointraindustrial en el sector manufacturero. Estadiferencia es del orden de casi 12 puntos en elíndice de comercio intraindustrial.Por otro lado, en cuanto al valor agregado extranjeroen la línea de exportaciones la situación noes mejor. Colombia está por debajo de la UniónEuropea, de Asia e inclusive del promedio de AméricaLatina, según el análisis del mismo autor.Productos conalto valoragregadoCreación de valorProducción EnsambleProducciónEmsableFuente: Drake - Brockman, Jane y Stephenson, S.LogísticaLogísticaMercadeoMercadeoCentroLogísticoMarcaMarcaEn este escenario el reto de Colombia será endos vías. Por una parte, el análisis que debenrealizar las empresas a su interior, para identificardentro de sus cadenas de produccióndónde y cómo las pueden hacer más competitivas.De otra parte, es claro también, quepara alcanzar la verdadera inserción estaspreocupaciones deben convertirse en retos depolítica pública, para así generar las condicionesde competencia y ventajas competitivaspara la industria. Sin embargo, como hemosvenido argumentando, una politica industrial,en este caso aquella destinada a entrar en estenuevo flujo mundial, en realidad es el resultadode la actuación decidida y contundente de un2627


COMERCIO INTRAINDUSTRIAL(MANUFACTURAS)Fuente: Juan Blyde, BIDVALOR AGREGADOEXTRANJEROEN EXPORTACIONESFuente: Juan Blyde, BID60%40%39%Índice de comercio intraindustrial50%40%30%20%10%30%20%10%34%22%15%0%198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920100%ASIALACColombiaUE- 27 ASIA LAC Colombiapaís de hacer todo lo posible por ser útil y competitivopara los grandes productores mundiales;de ser una alternativa comercial, logística,productiva y organizacional; de entender queel mundo es un escenario en el cual las relacionescomerciales se basan en la capacidad deagregar valor en forma confiable. Así, cada vezmás, los grandes productores mundiales ven yevalúan a los países y ciudades región bajo laóptica de su capacidad de agregarle valor y dehacerlo en forma confiable.Finalmente, con el fin de entender un poco másla realidad geoeconómica actual de Colombia,que marca sus ventajas pero también susvulnerabilidades frente a las Cadenas Gobalesde Valor, vale la pena darle una mirada a lasituación de apertura comercial y acuerdos quedefinen el mapa del mundo relevante para elpaís en cada momento.De acuerdo con Juan Blyde, es a través de losprocesos de integración que se dan las relacionescomerciales con los diferentes países. Lareducción arancelaria fue un primer paso quela mayoría de los países del mundo dio parasu integración. El estudio de Fábricas Sincronizadasdemuestra que el impacto de los TLCsobre la Inversión Extranjera Directa (IED) asociadaa cadenas de valor, es la condición en laque más se aprovecha la integración. Inclusivemenciona que aquellos en donde hay acuerdosmás profundos existen aún más posibilidades.Para el caso colombiano, la Alianza del Pacífico(compuesta por Colombia, Perú, Chile y México)puede resultar en uno de esos casos.Hoy Colombia cuenta con 13 acuerdos comercialescon potencial acceso preferente a casi1.500 millones de habitantes. Además, hay otros5 acuerdos sin entrar en vigencia, situación quele permite contar con ventajas competitivascomo las reglas de origen para la mayoría delos productos. En este sentido, Colombia tienela oportunidad de profundizar en el mercado delos bienes intermedios y así lograr con éxito encadenamientosproductivos.Los otros aspectos de los determinantes paraesta inserción son los reglamentos de calidad,la certidumbre jurídica, el talento humano decalidad y la ciencia la tecnología y la innovación.2829


EL MAPA DE LOS TLCLas fronteras económicas de Colombia conrespecto al mundo han cambiado. Esta infografíale permitirá conocer cuáles son los acuerdoscomerciales que tiene nuestro país.CanadáEFTAUniónEuropeaEstadosUnidosIsraelCoreaJapónMéxicoCubaNicaraguaCosta RícaPanamáCARICOMVenezuelaColombia tiene 13 acuerdos comerciales vigentes• CAN• CARICOM• EFTA• Mercosur• Triángulo Norte• Unión Europea• Canadá• Chile• Cuba• Nicaragua• México• USA• Venezuela(Alcance parcial)CANAlianza delPacíficoChileMercosurAcuerdo firmados (suscritos) no vigentesPaíses pertenecientes a los bloques comerciales• Alianza del Pacífico (Soloestá vigente el acuerdomarco, pero está el acuerdocomercial).• JapónEn negociación• Costa Rica• Corea• Panamá• Israel• Alianza del Pacífico:Chile, Colombia, México y Perú.• CAN: Bolivia, Colombia,Ecuador y Perú.• CARICOM: Antigua y Barbuda,Barbados, Bélice, Dominica,Granada, Guyana, Jamaica,Santa Lucía, Saint Kitss y Nevis,San Vicente y Granadinas,Trinidad y Tobago.• EFTA: Islandia, liechtenstein,Noruega, Suiza.• Mercosur: Argentina, Brasil,Paraguay y Uruguay.• Triángulo Norte: El Salvador,Guatemala y Honduras.• Unión Europea: Alemania,Austria, Bélgica, Bulgaria,Chipre, Croacia, Dinamarca,Eslovaquia, Eslovenia, España,Estonia, Finlandia, Francia,Grecia, Hungría, Irlanda, Italia,Letonia, Lituania, Luxemburgo,Malta, Países Bajos, Polonia,Portugal, Reino Unido,República Checa, Rumanía ySuecia.


optimizarLas empresas intentan optimizar sus procesosde producción ubicando diferentes fases de laproducción en diferentes sitios. En las últimasdécadas se ha evidenciado la tendencia haciadispersar internacionalmente las actividades de lacadena de valor, tales como el diseño, la producción,el mercadeo, y la distribución, etc.FASES DE PRODUCCIÓN / CGVEn la siguiente sección se desarrolla todo eltema de encadenamientos productivos, posteriormentela política de innovación y desarrollo.Un capítulo completo de Costo País, dondese aborda la logística, los costos de la energía,la certidumbre jurídica y el cumplimiento y lacalidad de contratos, los determinantes paracontar con talento humano de calidad y capacitadoy, por último, un componente sobrefortalecimiento institucional. Esto específicamentese relaciona con los institutos y entidadesencargadas de las certificaciones, registros,reglamentos, entre otros. Además, elfortalecimiento a las entidades para atendercon mayor pertinencia a las PyMes, quienestienen dificultades para llegar directamentea los mercados internacionales, pero jueganun rol fundamental en el proceso de producciónen las cadenas de valor de empresasmultinacionales.Colombia hoy debería tener la determinaciónde moverse en este sentido, ya que es la formade competir en este mundo globalizado. La evidencialo demuestra.Hay muchos ejemplos que se utilizan paraejemplificar las Cadenas Globales de Valor. EnColombia siempre se refiere al sector de alimentos.Sin embargo, el ejemplo que más apareceen la literatura es el del electrodomésticoiPad. En este proceso de producción intervienenmás de 11 países, desde Estados Unidos, Europay Asia para la elaboración de los componentes.En la parte final de este libro encontrarán unaserie de ejemplos de lo que vienen haciendo lasempresas en Colombia para participar en laproducción fraccionada y el comercio internacionalde las cadenas globales de valor.ConclusiónLa lógica de los mercados internacionales hacambiado radicalmente. Por un lado están lasgrandes potencias de consumo y, por el otro, losgrandes sistemas de producción de manufacturasy servicios, que tienen a su dispisicion unamuy amplia y heterogénea oferta de centros deproducción a todo lo largo y ancho del planeta.Todos estos centros de pruducción cuentan concaracterísticas muy diversas, algunos con ventajasde talento humano, otros con ventajas deubicación, otros con sistemas tributarios queinventivan la actividad económicas, otros conecosistemas altamente innovadores, o con infraestructuray estabilidad jurídica que generaconfianza a las organizaciones internacionales.Los productores, entonces, incluyendo a lasmultilatinas colombianas, toman sus decisionesde inversión y producción basados enun modelo de optimizacion, que cuenta comomarco con los acuerdos comerciales generaleso bilaterales que permiten acceder a los mercadossin barreras. Este ha sido en realidad uno delos grandes determinantes de la creación de lasCadebas Globales de Valor.El reto para los países como Colombia, que todavíano son parte de esos ecosistemas productivos,es insertarse en los mismos. Hay queresolver todos los obtáculos y fallas de mercadoque afectan la competitividad, pero sobre todohay que diseñar e implementar una estrategiaque conduzca a que los grandes grupos productivosdel mundo consideren que tiene sentidoinsertar facilidades productivas locales en esosgrandes flujos mundiales.Nuestra propuesta es adelantar en forma urgentey coordinada esta estrategia, y que lamisma se vuelva un propósito nacional en razóna que los beneficios de la misma deben ser percibidosy recibidos por toda la población.3233


Capítulo 04El papel de la empresa en el desarrollo económico041.Costo País2.Medidas orientadas aaumentar la productividadde las empresas3.Entorno competitivoAlgunos temas que debecontener una estrategiade industrialización4.profundización yaprovechamientode acuerdoscomerciales5.Encadenamientosy apuestasproductivas6.FortalecimientoInstitucionalAl hablar sobre los temas que deben hacerparte de una política de desarrollo empresarial,se pueden adoptar diferentes formas de clasificarel tipo de políticas. Algunas de ellas orientadasa implementar un plan estratégico quepermita dar los pasos correctos en el conciertomundial de competencia y competitividad,otras orientadas a solucionar las fallas de mercadoque representan un obstáculo tan grandeen el desarrollo manufacturero del país. En estedocumento clasificamos las medidas en seisgrandes temas:1. Costo país2. Medidas orientadas a aumentarla productividad de las empresas3. Entorno competitivo4. Profundización y aprovechamientode Acuerdos Comerciales5. Encadenamientos productivos6. Fortalecimiento institucional


COSTO PAÍSDurante las últimas dos décadas la economía colombiana se ha venido internacionalizando,lo que permite hablar de una economía más abierta e integrada a losmercados y a las tendencias mundiales. En este nuevo entorno las empresas estánpermanentemente compitiendo con otros países, ya sea en los mercados mundiales oen el mismo mercado interno. Dicha competencia no se limita a los productos finales;los bienes intermedios que hacen parte de una cadena global de producción tambiénse miden en su estructura de costos con los de otros países. Lo anterior ha obligado alpaís a internacionalizar los precios de sus productos finales e intermedios.Pero nos hemos quedado cortos y no hemos internacionalizadonuestros costos. Usualmente,el actor protagónico en este punto es el empresario,ya que la gestión de costos es parte dela actividad gerencial; las decisiones sobre quéinsumos comprar o cómo comprarlos son decisionesempresariales y el aumento en la productividades una tarea de la empresa.Sin embargo, no podemos desconocer que enColombia algunos costos de operación no dependendirectamente de la gestión empresarial,y son comparativamente altos frente a losde nuestros principales competidores. Estamoshablando de los costos de los insumos energéticos,los costos logísticos, los sobrecostos a lanómina, los costos de los servicios públicos, loscostos del combustible, los costos por la tramitología,entre otros. Por ello, en el diseño de unapolítica de industrialización, un pilar que nopodemos olvidar está representado por el costopaís. La dificultad de producir en Colombia, lostrámites y las políticas adoptadas por nuestrosprincipales competidores, se han traducido enun aumento significativo de las importacionesde bienes finales e intermedios, mayores dificultadespara insertarse en cadenas globalesde valor y un desplazamiento de la producción aotros países por parte de algunas multi-latinas.Colombia debe buscar, entonces, una estructurade costos que consulte las tendencias internacionales.Algunos retos son los siguientes:1. Lograr costos competitivos de los insumosenergéticos.2. Reducir los tiempos y costos de transporte ylogística mediante la ejecución de obras deinfraestructura.3. Contar con un régimen laboral moderno,flexible y competitivo.4. Buscar un sistema tributario competitivoy equitativo que estimule el crecimientoy la inversión.5. Reducir significativamente los trámites.Los asuntos que dan cuenta de los llamadoselementos del costo país son los siguientes:1. Incertidumbre jurídicaEl primer, y podríamos decir principal elementodel costo país, es la incertidumbre jurídica. Lasempresas en el país están sujetas a cambiospermanentes en la normatividad tributaria,ambiental, laboral, comercial, aduanera y detransporte, lo que impide una verdadera planeaciónde mediano plazo y dificulta la tomade decisiones.La seguridad jurídica es presupuesto indispensablepara la inversión. En esta materia, Colombiadebe hacer grandes esfuerzos, tanto desdeel punto de vista de la expedición de las normas(actuación legislativa y regulatoria), como desdeel punto de vista de la aplicación o efectividad delas mismas (actuación jurisdiccional). Las normas,primero, deben perdurar en el tiempo y noser objeto de cambio constante, como sucede,por ejemplo, con los impuestos nacionales; segundo,deben ser precisas para evitar diversasinterpretaciones o desarrollos diferentes porotras disposiciones. A manera de ejemplo, la necesidadde precisión normativa es indispensableen el caso de los impuestos territoriales.Adicionalmente, es necesario que en los procesosde expedición de las normas se garantice laefectiva participación de los regulados, entreotros, estableciendo plazos razonables para loscomentarios de los particulares y publicando losproyectos en un solo sitio virtual. Dichos comentarios,además, deben tener una respuesta clarapor parte del Gobierno, cuando se desestimen.En cuanto a la efectiva aplicación de la Ley, esnecesario adoptar estándares que garanticenque los plazos de transición para la entradaen vigencia de las nuevas exigencias, seanrazonables y cumplibles por parte de todos lossujetos regulados, evitando prorrogar la fechade entrada en vigencia inicialmente prevista, yteniendo en cuenta, en todo caso, el impacto enlas inversiones realizadas bajo las condicionesque se pretenden modificar.De otro lado, se hace indispensable volver alprincipio de legalidad, esto es, a la regulaciónmediante norma expedida por el Congreso dela República, y limitar, en consecuencia, el númerode las autoridades administrativas conatribuciones para expedir normas de caráctergeneral.Desde el punto de vista jurisdiccional, hay queregular las tutelas contra sentencias para establecercriterios claros en cuanto a las causalesde procedencia y autoridades jurisdiccionalescompetentes. Igualmente, debe enfatizarse enlas decisiones de acuerdo a Derecho, esto es,en decisiones sustentadas en el texto de unanorma, y no exclusivamente en principios. Elnuevo derecho y el activismo judicial son fuentede inseguridad jurídica.2. Algunos costos de producción2.1 Costos de la energía1.En la actividad productiva los insumos energéticosson fundamentales y representan un porcentajeimportante de los costos de producciónde una empresa. A manera de ejemplo, en laindustria manufacturera la energía eléctricacomprada y los pagos por otros energéticos (incluyendodiesel oil-acpm, fuel oil, gasolina, kerosene,gas natural, propano, etc.) pesan cerca37


del 4% del total del consumo intermedio, y enalgunos subsectores como el de productos metalúrgicosbásicos y otros productos mineralesno metálicos, esta participación es superior al8% del total del consumo sectorial respectivo.En la industria manufacturera la relevancia delsuministro de energía también se manifiesta ensub-sectores importantes para la economía,al generar fuertes encadenamientos con otrasactividades. En ellos la energía eléctrica representamás del 20% del costo de producción,como en el caso de pulpa y papel, cemento, textiles,siderúrgico, fertilizantes, oxígenos medicinales,de cerámica y vidrio, entre otros.informe técnico que identificó 30 recomendaciones,de las cuales los gremios participantesestán de acuerdo en la implementación prioritariade 16 recomendaciones.Como hemos anotado en este documento, elanálisis de una actividad no puede ser otro queel enfoque de la cadena productiva; por tanto,al hablar de los costos energéticos resulta convenientecomenzar con la descripción de estacadena. Ella se desagrega en 5 grandes eslabones:generación, transformación, transmisión,distribución y comercialización, antes de llegaral usuario final, ya sea empresarial o residencial.CADENA PRODUCTIVA:SECTOR ENERGÍA ELECTRICA1.Generación4.DistribuciónFuente: CREGPor todo lo anterior, es necesario garantizar quetodos los actores de la cadena, trabajando deforma coordinada, adopten estrategias paraque el mercado eléctrico provea precios competitivosa todos los sectores económicos, bajocriterios adecuados de abastecimiento, confiabilidady continuidad.Energía eléctricaenergía eléctricamás del 20%2.Transformación5.ComercializaciónEn el 2013, los principales actores de la cadena(gobierno nacional, Acolgen, Andeg, Asocodis,Andesco y la ANDI) contrataron un estudio conel Centro de Estudios en Economía Sistémica –ECSIM, buscando definir una serie de propuestasque contribuyeran a una mayor competitividad.El sector, entonces, cuenta hoy con undel costo de producción3.Transmisión6.Usuario finalen el caso de pulpa y papel, cemento,textiles, siderúrgico, fertilizantes, oxígenosmedicinales, de cerámica y vidrioEstos diferentes eslabones forman parte de laformación del precio que paga el usuario final.A manera de ilustración, en los siguientes diagramasse distribuye la participación de cadauno de estos componentes en el precio quepaga la industria manufacturera conectada aniveles de tensión 3 y 4, que aplica a la medianay gran industria.3839


PRECIOS PARA LA MEDIANA Y GRAN INDUSTRIAPARTICIPACIÓN DE CADA UNO DE LOS ESLABONESEN LA CADENA DE SUMINISTROFuente: CREGPRECIOS DE LA ENERGÍA ELÉCTRICA A USUARIOSINDUSTRIALES CON CONSUMO SUPERIOR A500,000 KWH / MESFuente: OSENERGMIN, Organismo Supervisor de la Inversión enEnergía y Mineria del Perú6%3075%9%10%(ctv. US$/kW.h)252015107.528.689.5611.3211.4111.4711.9812.8313.5316.7617.9322.97Pérdidas y restriccionesTransmisiónNIVEL DE TENSIÓN 3$238/Kwh FEBRERO 2015DistribuciónGeneración +ComercializaciónPérdidas y restriccionesTransmisiónNIVEL DE TENSIÓN 4$207,5/Kwh FEBRERO 2015DistribuciónGeneración +Comercialización500.52Venezuela1.81Argentina3.88ParaguayPerúBrasilEcuadorCosta RicaBoliviaChileColombiaUruguayGuatemalaEl SalvadorMéxicoPnamá1,100 consumidores principalmente industriales 84 usuarios industrialesEstos precios son superiores a los que puede obtenerun industrial en países como Estados Unidos,donde la industria adquiere su energía a unprecio promedio de 6.8 US$/KWh, equivalente aaproximadamente 175 $/KWh (tasa de cambio$2585). Para efectos comparativos con las cifraspresentadas para la industria de Colombia,se debe resaltar que el precio promedio de electricidadpara la industria es superior al preciopromedio que obtienen los grandes consumidores,los cuales son aquellos conectados a nivelesde tensión superior a 57.5KV (nivel de tensión 4).La situación con respecto a Estados Unidos essimilar a lo que sucede con otros países de la región,según lo han corroborado estudios comoel realizado por FEDESARROLLO en el año 2009,el realizado por ECSIM en el año 2013 bajo el liderazgodel gobierno nacional y los resultadoscomparativos que realiza cada semestre el OrganismoSupervisor de la Inversión en Energíay Minería del Perú - OSENERGMIN. La siguientegráfica presenta el comparativo realizado porOSENERGMIN para el primer trimestre de 2015.4041


RECOMENDACIONESA continuación, anunciamos las propuestas enmateria de clusters de energética que consideramosmás relevantes para el sector empresarial.• Permitir la creación de clusters regionalesde sectores electro-intensivos:Para brindar capacidad competitiva a lossectores electrointensivos, considerandoel beneficio que brindan a las regionesen las cuales se pueden establecer yque dichos sectores enfrentan una competenciafuerte en el escenario internacional,resulta conveniente diseñar unesquema de abastecimiento alternativode energía eléctrica para estos grandesconsumidores. Nuestra propuesta radicaen permitir la creación de un clusterde energía, con un regimen normativoespecial, con posibilidad de conectarseal sistema y con posibilidad de vender losexcedentes.gran mayoría de la industria que no haríauso del esquema propuesto, nuestrassugerencias se centran en desarrollarlas recomendaciones del estudio ECSIM.En este tema, cabe resaltar que se hanlogrado algunos avances. Sin embargo,es necesario acelerar su implementacióny continuar con el seguimiento adicho plan de acción. A continuacióndetallamos algunas de las propuestasdel estudio, las cuales consideramos departicular importancia para el sectorempresarial.En generaciónIncrementar la oferta de energía: es necesariogarantizar que la energía en firme (la disponibleaún en situaciones de hidrología crítica),esté en condiciones económicas de realizarcontratos con la demanda.Hoy hay generadores que respaldan sus obligacionesde firmeza con combustibles líquidos,porque no pueden acceder a gas natural, y porende, su precio de generación es superior a los400 $/KWh. Es decir, brindan confiabilidad alsistema, pero por el alto diferencial en preciosno pueden suscribir contratos de suministrocon la demanda.El sistema eléctrico es consciente de que, enmomentos de escasez hidrológica crítica,puede ser necesario despachar de las plantasPRECIOS DE LOS CONTRATOS DESPACHADOS PARA CUBRIRLA DEMANDA, POR AÑOS DE SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATOde generación que utilizan combustibles líquidospara cubrir energía que los generadoresposiblemente tienen contratada con usuariosfinales. Por lo anterior, cada generador contratala energía que puede garantizar con plantaspropias y el riesgo de tener que utilizar enun momento determinado la generación conlíquidos, lo traduce en un mayor precio de susofertas.Esto, aunado al incremento de la demanda,se ha traducido en los últimos años, en un aumentoen los precios de los nuevos contratos,los cuales pasaron de 112$/KWh (contratos registradosen el año 2011), a 171$/KWh (contratossuscritos en 2015), es decir un incrementode 52% en cuatro años, como se observa en lasiguiente gráfica:Fuente: www.xm.com.co,precios corrientes, cálculos propiosEstos clusters agruparían regionalmentea las empresas, logrando economías aescala en la construcción de la infraestructurapara su suministro eléctrico, yde manera simultánea compartirían losactivos de generación requeridos y pagaríanel respaldo que les brinda el sistemainterconectado nacional.$/KWhEneroMarzoMayoJulioSeptiembreNoviembreEneroMarzoMayoJulioSeptiembreNoviembreEneroMarzoMayoJulioSeptiembreNoviembreEneroMarzoMayoJulioSeptiembreNoviembreEneroMarzo2011 2012 2013 2014 2015• Puesto que se trata de un cluster marginalque abastecería un porcentaje relativamentepequeño del consumo, para laContratos suscritos en 2011Contratos suscritos en 2014Contratos suscritos en 2012Contratos suscritos en 2015Contratos suscritos en 201343


RECOMENDACIONESLo anterior implica que los industriales que en2013 realizaron contratos a dos años percibanun incremento del orden del 25% en sus nuevoscontratos.ría ser ofrecido al mercado nacional antesde realizar compromisos de exportación.Con una medida de esta naturaleza evitaríamossituaciones donde, mientras se estéexportando gas, las plantas de generaciónPara mejorar la competitividad en la generaciónde electricidad, proponemos:en Colombia estén contratando combustibleslíquidos para cumplir sus compromisos1. Recomendación ECSIM 21. Continuar con elde confiabilidad con un sobrecargo superioral 300%.establecimiento de una política coherentede abastecimiento de gas para las plantastérmicas y eliminar temporalmente losimpuestos a los combustibles líquidos delos agentes térmicos. La fuente energéticade respaldo por el momento está basada enlíquidos, lo cual lleva a un precio de méritoKwh de aprox. 580 pesos. Una posibilidad esque el costo del combustible, el cual tieneaproximadamente un 50% de su composiciónen impuestos, se reduzca en esa cuantíaa las generadoras, lo que no modificaría3. Recomendación ECSIM 1. Mantener la arquitecturafundamental del mercado actual,establecer ajustes para mejorar la formaciónde precios y atender los problemas identificadosen el entregable 1 de la consultoría,que en orden de importancia son: la falta deun mercado líquido, competitivo y transparentede contratos; el desempeño del cargopor confiabilidad; el control del ejercicio depoder de mercado; el formato de ofertas enbolsa y el mecanismo de arranque y parada.estructuralmente el mercado y la posibilidadde respaldo efectivo a costo razonable. Estosería solamente para las generadoras que yatengan el respaldo con líquidos, procurandoque las que le apostaron al respaldo con gasnatural importado se mantengan. Esto seríaespecialmente bueno para las generadorastérmicas del interior, que debido al transporteno pueden competir con GNI.4. Recomendación ECSIM 17. El gobierno nacionaldebería revisar la normativa que definelos procedimientos regulatorios para establecerevaluaciones ex ante de las medidasque impacten el mercado y a los consumidores.Igualmente, la SSPD debería contrataruna consultoría que busque armonizar lasfuentes de información sobre el mercado entodos sus segmentos. En particular, debería2. Facilitar el acceso de las plantas de generaciónal gas natural exportable. En particular,el gas que se está exportando a Venezuela ycuyo contrato vence en julio de 2015, debe-recomendar sistemas de medición quepermitan precisar mejor la información decontratos no regulados; reformar la Resolución135 de 1997 para que se explicite mejor eltipo de información requerida, así como lassanciones por inexactitudes. En la Superintendenciase debe trabajar en organizar lainformación recolectada sobre contratos ytarifas aplicadas a los usuarios regulados.Esta entidad debe proveer de forma periódicainformación sobre el precio de la energíaen Colombia por tipo de usuario, clase deconsumidor, empresa y región del país.5. Recomendación ECSIM 5. La CREG debepronunciarse –y discutir con los industriales-sobre las recomendaciones de la consultoríapara evaluar los aspectos formalesde las cuatro subastas realizadas, ademásde revisar la eficacia del tipo de subasta dereconfiguración adoptada, con base en losresultados descritos en el entregable 1 de laconsultoría. Igualmente, buscar la formade ajustar con más frecuencia la demandaobjetivo para los años en que no haya subasta.La proyección de la demanda objetivopara los años de subasta será más realista enla medida en que se definan mejor los mecanismosde seguridad.6. Venta de excedentes de autogeneración.Recomendación ECSIM 28. Evaluar el mediopor el cual se puede modificar la condiciónlegal del autogenerador y del productormarginal independiente. Si dicha modificaciónno puede darse mediante resolucióno decreto, se debe lograr presentar ante elCongreso un proyecto de ley que modifiquela condición legal del autogenerador ydel productor marginal independiente, desuerte que puedan vender sus excedentes alsistema. Una vez obtenido el cambio legal,la CREG debe regular la materia en aspectostales como las condiciones de venta de losexcedentes, los términos de respaldo, etc.El gobierno nacional expidió la Ley 1715 de 2014,que permite la venta de excedentes de energía yla reglamentó mediante el Decreto de Minminas2469 de 2014. Este es uno de los logros importantesdel gobierno, acogiendo recomendacionesrealizadas por el Estudio ECSIM.Es necesario complementar el decreto mencionado,permitiendo que los autogeneradorespuedan colocar su energía excedente directamentea otros usuarios industriales y sin haceruso de la red pública.Para efectos de obtener el adecuado respaldo aprecios razonables y de mercado, es necesariomodificar la Resolución CREG 024 de 2015, paraque los cargos por respaldo de la red no seanobligatorios sino opcionales por parte de losauto y cogeneradores.Actualmente hay una propuesta inconvenientede la CREG, que modifica los cargos por respaldo,cobrando al autogenerador y cogeneradorpor la energía que autogenera para su consumotípico el 100% de los cargos de distribucióny transporte. Esta propuesta haría inviable lacogeneración y autogeneración de energía;consideramos que dichos agentes deben pagarel respaldo por disponibilidad en los términosestablecidos en la Resolución CREG 097 de2008 (Capítulo 13), que establece un valor topepor disponibilidad de las redes. A nivel internacional,dichos cargos se cobran con base en tarifasbinomias, que separan el valor del uso decapacidad de la red (similar al de la Res. CREG097/2008), del valor del uso.7. Fortalecer al Comité de Seguimiento al Mercadode Energía Mayorista (CSMEM). RecomendaciónECSIM 8: El Ministerio de Minasy Energía debe promover en conjunto con laSIC, la SSPD y la CREG el fortalecimiento del


CSMEM y su ubicación como entidad independiente,dentro del ordenamiento jurídicocolombiano, que le permita cumplir acabalidad las funciones para las cuales fuecreado. Para tal efecto, contratar la asistencialegal y técnica que se requiera. Esta consultoríaconceptúa que, salvo mejor opinión,el CSMEM debe estar adscrito a la SIC, porcuanto esta entidad es la que en última instanciavigila la competencia.En transporte y distribución8. WACC - Actualización del valor de la infraestructuray la tasa de remuneración del capitalasociado a las actividades de distribucióny transmisión. Recomendación ECSIM9. No es necesario ni conveniente procedera una revisión anticipada de la metodologíatarifaria de la transmisión. El actual periodoregulatorio termina en abril de 2014, y laCREG ya puso a consideración de los agenteslas bases del estudio para determinar lametodología de remuneración de la actividadde transmisión de energía eléctrica enel próximo período tarifario. En el estudiode unidades constructivas hay que tener encuenta los valores ofertados por los agentesen las convocatorias de la UPME de losúltimos años. El modelo empleado para elcálculo de la tasa de descuento debe mantenerse,pero es necesario revisar sus parámetrospara ponerlos en concordancia conlos empleados en países como Brasil, Chile yPerú. Es importante considerar el problemaque supone la metodología de valoración dela totalidad del activo a costos de reposicióna precios de mercado, en la medida en quepuede dar lugar a cambios muy sustancialesen el valor de las anualidades y por tanto,en el cargo trasladado al usuario final. Seríaconveniente evaluar, en el marco de la revisiónde la metodología actualmente en curso,un esquema en el que el valor de reposicióna nuevo se aplique exclusivamente a lasinversiones en reposición realizadas duranteel período regulatorio anterior, manteniendoanclado el valor de los demás activos. Deesta forma, se evitarían cambios bruscos enlas tarifas de un período regulatorio a otro,que pueden ir en detrimento de la estabilidadfinanciera de las empresas o del interésde los consumidores. Finalmente, debenintroducirse cambios al esquema de convocatoriaspara los proyectos de expansión delSTN, de suerte que se incremente el númerode agentes participantes.Recomendación ECSIM 10. El período tarifarioen curso culmina en septiembre de 2013.No es conveniente ni necesaria una revisiónanticipada de la metodología. Debe continuarsecon el proceso iniciado con la Resolución043 bajo los lineamientos allí indicadosque podrían convertirse en lineamientos depolítica. Sin embargo, este proceso desde laformulación de las bases hasta la expediciónde los cargos para cada uno de los OR puededemorarse unos 18 meses. Por esa razón,se propone que se dé prioridad al proceso derevisión y adopción de la nueva metodologíade distribución. Dado el objetivo de darregularidad a las tarifas de los consumidoresy a los ingresos de las empresas, es necesarioestablecer un mecanismo de validaciónex ante de los impactos de los cambios en elvalor de la base regulatoria de activos quepuedan tener sobre las tarifas de usuariofinal y sobre las finanzas de las empresas.La regulación chilena estipula un mecanismode este tipo. Adicionalmente, para evitarlas variaciones extremas en la valoraciónde las unidades constructivas, como las dela Resolución 097 de 2008, puede ser convenientelimitar la aplicación de los nuevosvalores a las reposiciones realizadas duranteel período regulatorio anterior, manteniendoinalterado en término reales el valor de losdemás activos.En el caso de la actividad de transporte de energíaeléctrica, la tasa de remuneración vigentese encuentra en la Resolución CREG 083 de2008, que estableció una tasa del 11.5% en valoresconstantes antes de impuestos.En el caso de la actividad de distribución, la formulavigente es la Resolución CREG 097 de septiembrede 2008; donde las siguientes son lastasas reconocidas:• Para los sistemas de transmisión regional,la tasa de retorno es del 13%, en valoresconstantes antes de impuestos.• Para los sistemas de distribución local latasa es de 13.9% en valores constantesantes de impuestos.9. Permitir la conexión de los usuarios a nivelesde tensión superior. Recomendación ECSIM25: Esta consultoría comparte el planteamientode la CREG sobre la necesidad derevisar la cuestión del cambio en el nivel detensión. Sin embargo, esto no debe hacerseen el marco de la revisión de la metodologíade remuneración de la distribución. Esnecesario y conveniente establecer en quémedida es cierto, como reclaman los usuariosindustriales, si las empresas haciendouso de la discrecionalidad para decidir sobreel asunto que les otorga la regulación, estánprocediendo de manera arbitraria. Para ello,se propone que la Superintendencia asumade oficio la revisión de todas las solicitudespresentadas por los usuarios y negadas porlas empresas y se pronuncie de manera rápida.Por su parte, la CREG debe revisar los procedimientoscontemplados en las normasmencionadas y expedir, si fuere necesario,una nueva regulación que facilite la migración;pero que tenga en cuenta, además delos aspectos técnicos, el interés económicodel OR y el de los demás consumidores cuyoscostos de distribución pueden aumentar. Sedebe revisar también la definición de activosde conexión de la Resolución 097 de 2008,para permitir que dichos activos puedan sercompartidos por varios usuarios finales.La CREG está discutiendo la nueva metodologíatarifaria para remunerar la actividad dedistribución. Es importante garantizar en dichametodología, que la industria puede acceder aniveles de tensión superior, condicionando sutraslado solo al cumplimiento de condicionestécnicas y sin trasladarle sobrecargos diferentesa los que paga cualquier usuario conectadoal nivel de tensión al cual accedió.La CREG propuso en la Resolución 179 de 2014,que dichos usuarios accedieran al nivel de tensiónrequerido, pagando el diferencial de costosdurante el tiempo remanente de los 5 años devigencia de la tarifa, lo cual desincentiva y es inconvenientepara este tipo de proyectos.En comercialización10. Negociación directa de las tarifas por partede los usuarios. Recomendación ECSIM 12.Expedir de inmediato la resolución en firmepor medio de la cual se regula la actividad decomercialización en el mercado regulado.


A juicio de esta consultoría hay que reducirel cargo de comercialización. El costo decomercialización es independiente del nivelde consumo; por esta razón debe recuperarsecomo una tarifa por usuario. Se recomiendarestablecer el cargo fijo.Recomendación ECSIM 26. Estimular la competenciaen el mercado no regulado, reduciendolos límites a la participación, los cuales no semodifican desde 2000. Esto debe estar acompañadode una regulación integral de la comercializaciónminorista, que incluya los problemasdel cargo fijo y el prestador de última instancia,entre otros.11. Eliminación de la contribución del 20% alsector industrial localizado en Zonas Francas.A pesar de que a las empresas de laindustria manufacturera y la agroindustriase les desmontó el pago de la contribucióndel 20%, las empresas instaladas en zonasfrancas mantienen el pago de esta contribución.Es necesario que las industrias instaladasen las zonas francas, que compranla energía eléctrica a través del usuario operadorde la zona franca, puedan accederal beneficio de la eliminación de la contribucióndel 20% por el consumo de energíaindustrial, establecido en la Ley 1430 de 2010.Recomendación ECSIM 27. No se trata de quela energía consumida por el Usuario Operadorquede exenta de la contribución. Lapropuesta es hacer llegar el beneficio a losusuarios industriales, para lo cual se puedeestablecer un mecanismo en el cual la energíaindustrial de la facturación en bloque sediferencie de la energía consumida por losusuarios no industriales. Sería responsabilidaddel usuario operador verificar los consumosindustriales al interior de la zona yguardar los soportes respectivos en caso deser requerido por las autoridades. Otra formade lograr este objetivo es independizarla medida de los consumos de los usuariosindustriales.Respecto a los usuarios finales12. Invertir en proyectos de eficiencia energética.Recomendación ECSIM 29. Poner enpráctica programas como el de BID-BAN-COLDEX, para el financiamiento de auditoríasenergéticas y la adopción de medidas deeficiencia en las industrias. Apoyar las propuestasde creación de APP para el fomentode la eficiencia energética que viene desarrollandola UPME.Es necesario que los incentivos tributarios paralos proyectos de eficiencia energética, los cualesactualmente están destinados solo para losproyectos de sustitución de motores eléctricosy recuperación de calor, se amplíen a proyectosde mayor impacto dentro del sector industrial.Sugerimos incluir, entre otros, los proyectos decogeneración y tri-generación, la implementaciónde sistemas de gestión, la sustitución decombustibles con reducción en emisiones deCO2 y la sustitución de iluminación convencionalpor otro tipo más eficiente. Hay una mesa detrabajo que se reúne semanalmente para trabajarel tema articuladamente, con el liderazgodel Ministerio de Minas y Energía y la participaciónactiva de la Unidad de Planeación MineroEnergética, el Ministerio de Comercio, Industriay Turismo, el Ministerio de Ambiente y la ANDI.Impuestos13. Asumir presupuestalmente los Fondos Eléctricos:Recomendación ECSIM – 19. Asumirpresupuestalmente las contribucionesrecaudadas por medio de la bolsa de energíay el STN.Es necesario desmontar gradualmente la financiaciónde los Fondos Eléctricos, que actualmentese traducen en un sobrecargo importanteen la tarifa eléctrica que pagan todos losconsumidores y que, por ende, incrementan elprecio de la energía. Los Fondos actuales son:Fondo de Apoyo Financiero para la Energizaciónde Zonas no Interconectadas -FAZNI, Fondo deApoyo Financiero para la Electrificación Rural-FAER, Fondo de Energía Social -FOES y el Programade Normalización de Redes -PRONE.El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 incrementólos recursos para los Fondos, de 3,33$/KWh a 8 $/KWh (incremento del 240%), traduciéndoseen promedio en un sobrecargo paratoda la demanda eléctrica (incluida la industrial)del 3,2% en la tarifa eléctrica.14. Reglamentar el alumbrado público paraque no afecte a los intensivos en energía:Recomendación ECSIM –prioritario 15. Losproblemas con el alumbrado público provienende la ausencia de legislación. Se debelegislar sobre este asunto y precisar los elementosdel tributo (sujeto, hecho generador,rango de la tarifa); los parámetros paradeterminar la tarifa dentro de los rangos deley y la naturaleza misma del tributo: tasa,impuesto o contribución. Por lo pronto, antela dificultad para hacer que los municipioscumplan con lo dispuesto en el Decreto 2424de 2006 y las resoluciones de la CREG que lodesarrollan, se debe prohibir el cobro del serviciode alumbrado público en las facturasde electricidad, para evitar su vinculacióncon los consumos de energía.A través de la Ley 1753 de 2015, Artículo 191, sedelegó en el Ministerio de Minas y Energía determinarla metodología para realizar la distribucióndel costo de prestación del serviciode alumbrado público entre los sujetos pasivos.Considerando que el costo de la energía esuna de las variables utilizada de manera másfrecuente como criterio para fijar el costo delalumbrado público, y teniendo en cuenta queel consumo no está relacionado con la capacidadde pago del sujeto pasivo ni con el usode la infraestructura de alumbrado, es necesarioestablecer un límite máximo, que no superelas 100 unidades de valor tributario (UVT)por inmueble.2.2. Gas naturalEs necesario asegurar que el sector empresarialcuente con precios competitivos que garanticenuna adecuada remuneración a la cadena de suministroy brinden señales adecuadas para garantizarel abastecimiento.1. Aumentar la oferta de gas. Como aspectofundamental se debe garantizar la entraday la comercialización del gas asociado alcarbón y el de producción no convencional.2. Indexador adecuado para contratos de largoplazo. Es necesario modificar las fórmulasque la CREG definió para actualizar losprecios del gas natural en los contratos delargo plazo, por una fórmula que pueda serdefinida bilateralmente por las partes; pero


que en caso de no ser posible tal definición,el indexador aplicado no pueda ser definidopor ninguna de las partes (productores degas o consumidores), y que además genereestabilidad en los precios. Actualmentehay una mesa de trabajo entre la oferta yla demanda de gas, que está buscando unafórmula, pero que no ha llegado a una propuestaconsensuada.3. Acceso al tubo de transporte de gas. Esnecesario modificar la Resolución CREG 171de 2011, que impide que incluso una nuevademanda de gas se pueda conectar directamenteal tubo de transporte, cuando hayun distribuidor que lo puede atender. Laindustria nueva y/o existente debe poderconectarse al tubo de transporte, cumpliendolas condiciones técnicas y de seguridadexistentes. No deben existir barreras de tipodiferente al técnico para la conexión de losconsumidores.4. WACC. Actualización de la tasa de remuneracióndel capital asociado a las actividadesde distribución y transmisión de gas natural.Es necesaria la pronta expedición de la tasade remuneración (WACC), dado que la quese aplica actualmente refleja unas condicionesmuy diferentes de riesgo país y de retornosmuy altos. La demora en la actualizaciónde las tasas afecta a todos los agentesdependiendo del sentido en el cual cambie elretorno libre de riesgo.Transporte: aplica la fórmula de la ResoluciónCREG 126 de agosto de 2010 y por ende,su actualización debe estar lista para agostode 2015. Hay establecidas dos tasas:• Una para remunerar el capital por serviciosde capacidad que corresponde a losservicios de capacidad del 15,02% realantes de impuestos• Una tasa promedio para remunerar elservicio de volumen, que se establece en17,7% real antes de impuestos.Distribución: aplica la fórmula de la ResoluciónCREG 202 de 2013, pero está pendiente su aplicaciónpor el tema del WACC. Es decir, se estáaplicando el WACC del año 2006.• Para los mercados de distribución existentesantes del 2006, se aplica el WACCcalculado en junio de 2002, que equivalea 15,36% en términos reales antes deimpuestos.• Posteriormente, en octubre de 2006 seestableció un WACC del 11,31% en pesosconstantes antes de impuestos, para lasnuevas solicitudes tarifarias.5. Asegurar la expansión de las redes de transporte.Se propone contar con un plan deexpansión de las redes de transporte y de losrequerimientos regionales de distribución.Se podría implementar el modelo del sectoreléctrico, que establece un plan de expansiónelaborado por la UPME que es de obligatoriocumplimiento para el país.2.3. Costos de los combustiblesCapítulo aparte merecen los combustibles utilizadosen el sistema de transporte colombiano.Quizás por razones de simplicidad en su cobroy por tratarse de sectores más formalizados, elpaís ha venido creando una serie de sobretasasa diferentes productos que afectan directamentela competitividad del país. Las más preocupantesson las ya mencionadas sobretasasa la energía, acompañadas por las sobretasasa los combustibles. Tanto la energía eléctricacomo los combustibles son sectores que impactandirecta y automáticamente la competitividaddel país y que incluso, aun, en los momentosen los cuales los precios de los hidrocarburosy sus derivados se reducen dramáticamente noreflejan dichas rebajas sobre los costos del aparatoproductivo colombiano.2.4. Cobros del servicio público dealcantarilladoEl uso del agua es fundamental para el procesoproductivo de una gran variedad de sectoresde la economía. Se asume, por regla general,que la cantidad del agua consumida a travésdel acueducto o de otras fuentes, es vertida enigual cantidad al sistema de alcantarillado, demanera que el consumo del servicio de alcantarilladoes similar al consumo del servicio deacueducto.El marco regulatorio actual vincula el cobrodel servicio de alcantarillado al volumen deagua captada, ya sea a través del acueductoo de otras fuentes. Sin embargo, existen tresexcepciones importantes detectadas, en lascuales estas cantidades son sustancialmentediferentes en razón al proceso productivo de algunossectores.Uso consuntivo del aguaEl uso consuntivo del agua ocurre cuando elproceso productivo de una empresa implicaque el agua consumida se incorpora en el productofinal que se comercializa en el mercado.De esta manera, sectores como los dedicados ala producción de bebidas, hielo, productos químicoso al procesamiento de alimentos utilizanel recurso hídrico de manera que la cantidadvertida al alcantarillado es sustancialmentemenor al agua total consumida.Así, a manera de ejemplo, una encuesta realizadaentre los afiliados de la ANDI demostróque, en promedio, sectores como el de producciónde bebidas o productos químicos solo viertenel 58% del agua que consumen.Procesos con Altas TemperaturasDe la misma manera, existen procesos industrialesque utilizan el recurso hídrico en la elaboraciónde sus productos, pero ocurren a temperaturastan altas que una cantidad sustancialdel agua es evaporada, en lugar de ser vertida ala red de alcantarillado. A manera de ejemplo,la encuesta elaborada por la ANDI, aplicadaa empresas del sector textil, reveló que estasvierten en promedio el 54% del agua que consumen,mientras que aquellas que producenpapel y cartón solo vierten el 49% del líquido.Eficiencia en el uso del agua y cerramiento delproceso productivoPor último, existen empresas que a través de laaplicación de estrategias de producción máslimpia, son capaces de hacer un reúso del aguaque consumen, incluso hasta el cerramientodel proceso productivo, generando cantidades51


PROMEDIO DE CONSUMO Y VERTIMIENTOFuente: Encuesta Andi 2015MENSUAL POR SECATOR160.000140.000120.000100.00080.00060.00040.00020.0000Bebidas Textiles Papel QuímicosConsumo de Agua (m 3 ) Vertimiento real a la red de alcantarillado(m 3 )muy bajas de vertimiento, que pueden llegar acero. Se trata de una práctica ambientalmentesostenible que promueve la conservación delrecurso hídrico a través de su utilización sucesiva,que deriva en un menor volumen de losvertimientos a la red del alcantarillado con relaciónal volumen consumido por acueducto uotras fuentes.Al respecto, la ANDI ha señalado en varias oportunidadesque los artículos 9º y 146 de la Ley deServicios Públicos (Ley 142 de 1994) establecenel derecho explícito que tiene todo usuario a lamedición individual de su consumo y que talconsumo sea el factor determinante del cobrodel servicio. De esta manera, la práctica actualderiva en una aplicación inequitativa de la Ley,afectando la seguridad jurídica que necesita elA pesar de los consumos diferenciales reseñados,los prestadores del servicio han insistido ensector productivo para prosperar, innovar y generarempleo.que el cobro por el servicio público de alcantarilladodebe calcularse estimando el consumode alcantarillado, dado que la normatividad expedidapor la Comisión de Regulación de AguaPotable y Saneamiento Básico sólo permite quela facturación por el servicio de alcantarilladose calcule de esta manera.Adicionalmente, al realizar el cobro por un serviciono prestado, se aumenta la carga operativade las empresas por un aspecto que nogenera valor, impactando la competitividadde los sectores afectados. Dicha medida resultaparticularmente perjudicial para aquellasempresas que, atendiendo a la búsqueda deuna actividad ambientalmente sostenible, haninvertido en la re-utilización del agua, pero debenpagar un valor adicional por el servicio dealcantarillado que no utilizan.La CRA debe establecer una metodología tarifaria,y su respectivo marco regulatorio dondeel cobro del servicio de alcantarillado no dependade una estimación del uso de acueductopara aquellas empresas que sean Grandes Consumidoresno Residenciales.Instalar medidores de vertimientos que se ajustena los requerimientos técnicos necesarioscon la participación de la CRA y la Superintendenciade Servicios Públicos Domiciliarios3. Sistema tributarioLos temas impositivos también tienen que serparte de esta política empresarial. Los indicadoresde competitividad del país en esta materiason realmente preocupantes. De acuerdocon el informe del Banco Mundial “Doing Business2015”, en el indicador de Pago de Impuestos,Colombia ocupa el puesto 146 entre 189países y frente a la medición anterior empeoramos7 puestos.La amplia discusión pública que se dio en el paíspor la reforma tributaria del 2014, dejó claro queel actual Estatuto Tributario, lejos de incentivarla inversión, es anti-técnico y recae sobre unospocos contribuyentes, afectando la competitividady la sostenibilidad empresarial.Colombia tiene una de las tasas de tributaciónefectivas más altas de América Latina (según elBanco Mundial, la tercera después de Argentinay Bolivia) y la reforma tributaria recién aprobadala hace aún más gravosa. Según una encuestade la ANDI a 253 empresas con ingresospor $125 billones, la tarifa efectiva de tributaciónal incluir los impuestos causados en el 2013fue de 68,1% y si excluimos los pagos de parafiscalesy seguridad social es de 64,9%Esta estimación ya incorpora las exenciones ydeducciones. Con la reforma tributaria aprobadaen el 2014 esta tarifa aumentaría a 72,3%y a 69,6%, respectivamente.En la reforma tributaria recientemente aprobadase estableció la creación de una ComisiónTributaria, la cual quedó conformada por nueveexpertos y podrá contar con expertos internacionalescomo invitados a las mesas de trabajoen cada uno de los temas de estudio. La Comisióntendrá a su cargo el estudio del régimentributario especial del impuesto sobre la renta;el régimen de las entidades sin ánimo de lucro;los beneficios tributarios existentes y las razonesque los justifican; el régimen del impuestossobre las ventas, y el régimen aplicable a losimpuestos, tasas y contribuciones de carácterterritorial, entre otros asuntos. El objetivo esproponer reformas orientadas a combatir laevasión y elusión fiscales, así como hacer el sistematributario más equitativo y eficiente.Para la ANDI, nuestra propuesta en materiatributaria se podría resumir en buscar un cambioestructural de la tributación, de tal formaque se garantice a los inversionistas, nacionalese internacionales, su estabilidad a largoplazo. En materia impositiva, es importanteque se vaya más allá de una meta de recaudo.5253


COMPARACIÓN INTERNACIONALTASA DE IMPUESTOS TOTAL (% DE GANANCIAS)BoliviaColombiaBrasilVenezuelaChinaIndiaEspañaCosta RicaMéxicoJapónAlemaniaAmérica LatinaEstados UnidosUruguayOCDEVietnamTurquíaMalasiaPanamáPerúTaiwánReino UnidoEcuadorKoreaIndonesiaSur AfricaChileCanadáSingapur41,348,375,4Fuente: Banco Mundial0 10 20 30 40 50 60 70 80 90Difícilmente se puede considerar a Colombiacomo un país atractivo para la inversión, si secontinúa repitiendo la historia de reformas tributariasen promedio cada dos años. El paísdebe contar con un sistema tributario simplificado,con tarifas reducidas, generalizadas,transparentes y de fácil recaudación. En unaeconomía cerrada es posible transferir parte delas mayores cargas tributarias a los consumidores.Pero en una economía cada vez más vinculadaal mundo, esa práctica es imposible.La tributación simplificada deberá llegar enel largo plazo a una estructura basada exclusivamenteen el impuesto a la renta, los arancelesy el IVA, aplicable a la generalidad de loscontribuyentes. Se eliminarían los impuestosterritoriales y los aportes parafiscales de todotipo, con mecanismos de liquidación, declaracióny pagos simples que faciliten a todos loscontribuyentes el cumplimiento de sus obligacionesfiscales.La Nación recaudaría y fiscalizaría a través dela DIAN, fusionada con la UGPP y tendría lafunción de redistribuir los recursos mediantetransferencias a los entes territoriales y a lasentidades que administran la seguridad social,las cajas de compensación, el SENA e ICBF, asícomo a los demás entes que hoy administranrecursos parafiscales.El control de los pagos correspondería solamentea los entes públicos y en ningún caso a loscontribuyentes o particulares. Por ello deberíaeliminarse la retención en la fuente y cambiarésta por anticipos sobre los impuestos futuros.El cruce de la información debería ser el mejormecanismo de control de la evasión y el contrabando.Para pequeños contribuyentes deberíaestablecerse el monotributo o impuesto únicotributario.A principios de 2015. la OECD divulgó el documento:“Colombia: Políticas prioritarias paraun desarrollo inclusivo”. En este informe evalúael entorno económico general, el sistema pensionaly el régimen tributario. Con respecto altema tributario, esta organización consideraque el régimen actual es complejo y penaliza lainversión, que las tarifas corporativas son excesivas,que los tributos recaen sobre unos pocos,y por tanto el país debe abordar una reformaestructural cuyos objetivos sean el crecimiento,la inversión y una mejor distribución, y donde sereduzcan los impuestos a las empresas, se elimineel impuesto al patrimonio, aumenten loscontribuyentes, aumente la tributación de laspersonas naturales y se reduzca la evasión.Las recomendaciones que ha venido divulgandola ANDI van en la misma dirección e incluyen,entre otras, las siguientes:En fortalecimiento institucionalLa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN requiere un fortalecimiento institucional,de tal manera que haya más funcionariosfiscalizando, y no tanto en el área de devoluciones.La DIAN debería contar con funcionariosmás capacitados y comprometidos con la institución;establecer la escuela tributaria; revisarel esquema de incentivos como la prima de productividad,de tal forma que ésta remunere eldesempeño individual de cada funcionario y nosólo la gestión colectiva de la entidad.Ampliación base gravableOtro tema grueso está en la ampliación de labase. En Colombia, los contribuyentes son muypocos y allí radica en buena parte el por quénuestra presión tributaria definida como impuestoscomo porcentaje del PIB es tan baja, y5455


simultáneamente hablamos de una tarifa efectivade tributación superior al 70%. En Colombianos encontramos con una presión tributariadel orden del 18%. Y los contribuyentes son solamente2.141.000, de los cuales 3.441 son grandescontribuyentes, quienes aportan el 68% delrecaudo del impuesto de renta y patrimonio.Para ampliar la base gravable se podría pensarpropuestas como:1. Ampliar el universo de quienes estarían obligadosa tributar, incluyendo un esquema detarifas donde personas y empresas con menorcapacidad de pago estén obligados a pagaruna tarifa única similar al monotributo queexiste en varios países y que agrupa los impuestosterritoriales, el impuesto de renta y las contribucionesparafiscales y los aportes obligatoriosa la seguridad social.2. Ampliar la base (los que pagan) con mecanismosque permitan atraer más contribuyentesmejorando la información en medios magnéticos,implementando la factura electrónicay fortaleciendo las áreas de fiscalización de laDIAN.En impuesto de rentaAl analizar el impuesto de renta en Colombia,usualmente se hace referencia a las altas tarifas,tanto nominales como efectivas. En cuantoal impuesto de renta, la ANDI considera necesariauna disminución sustancial de la tarifapara las empresas, un mayor número de acuerdospara evitar la doble tributación y una mayorestabilidad y más claridad sobre lo deducible ylo no deducible, pues la mayor parte de los litigiosque hoy se tienen con la DIAN, nacen de ladiscusión sobre la necesidad, causalidad y proporcionalidadde los costos y gastos en los queincurre el contribuyente.Otro gran problema que enfrentan las empresasson los altos saldos a favor, originados enlas declaraciones de renta provenientes de laalta retención en la fuente, tema sobre el cualla ANDI ha venido insistiendo. Así lo evidencianel monto de los saldos a favor del orden de $6billones en 2013 y los resultados preliminaresde una encuesta de la ANDI donde, en promedio,las retenciones sobrepasan en cerca de 6puntos porcentuales los impuestos de renta acargo, generando mayores costos financieros yrestando capital de trabajo al sector productivocolombiano.Es necesario definir en la próxima reforma estructuralqué sucederá con la vigencia de lasNIIF para efectos tributarios, toda vez quehasta el año gravable 2018 (y 2019 para las empresasdel grupo II), las remisiones tributariasa las normas contables se siguen rigiendo porel Decreto 2649 y no por las NIIF. Por tanto, ladefinición de la base gravable en renta es indispensable,y para ello proponemos tomar lomejor del estatuto tributario, el decreto 2649 ylas normas internacionales, eliminando todasaquellas que generan subjetividad como sucedecon el valor razonable.Otro tributo que nos preocupa significativamentees el impuesto al patrimonio, que ha sidoutilizado en el país para financiar gastos extraordinarios.De ahí que siempre se haya propuestocomo una medida transitoria. Sin duda,este impuesto desincentiva la inversión y va encontravía de la generación de riqueza; por elloconsideramos como una buena señal que en lareforma tributaria de 2014 se haya establecidouna desaparición gradual del mismo hasta sudesaparición en 2018.RECOMENDACIONESTambién conviene hacer referencia al impuesto entidades clasificarse como tales. Para ello consideramosa las transacciones financieras, un tributo anti-técnicoviables las siguientes iniciativas:que se ha traducido en mayor desintermediaciónfinanciera.8. Fortalecer el control para el establecimientoy registro legal de las ESAL en un órganoCon base en lo anterior, algunas propuestas en encargado exclusivamente de ello. Igualmente,materia de impuesto de renta incluyen:sería conveniente que la DIAN auto-rizara la aplicación del tratamiento tributario3. Garantizar la eliminación del impuesto alespecial a las entidades que ya han sidopatrimonio.calificadas como ESAL. Esta estructura dedos niveles de control (uno para propósitos4. Eliminar el GMF o permitir su descuento en el generales y otro para propósitos tributarios)impuesto de renta.tiene amplia acogida en el Derecho Comparado,incluso en jurisdicciones comparables5. Simplificar el procedimiento y unificar la como Perú y Chile. Asimismo, consideramosbase gravable del impuesto sobre la renta y que debe mantenerse como requisito paraCREE.la constitución o acceso al régimen tributarioespecial, la realización de actividades6. Evaluar las exenciones y demás tratamientosde interés general a las que pueda accederpreferenciales.la comunidad de forma tal que las ESAL nocontinúen siendo utilizadas como mecanismos7. Reducir las tarifas de retención y cambiarde elusión y evasión tributaria. Natu-su concepción a anticipo o establecer un ralmente que estos mecanismos de aval nomecanismo de tal forma que la retención deberían convertirse en un entramado desea sobre utilidades y no sobre ingresos procedimientos complejos que dificultencomo es hoy. Además, consideramos viable recepción de donaciones, la creación y funcionamientoestablecer plazos máximos de devolución dede las ESAL.los saldos a favor.9. Con relación al régimen tributario especial,En las entidades sin ánimo de lucro:podrían adoptarse mecanismos tendientesa evitar que las ESAL sean utilizadas paraEn el caso particular de las Entidades sin Ánimo competir tributariamente con las sociedadesde Lucro (ESAL) es necesario implementar cambioscomerciales, financieras o industriales.profundos, no sólo en su régimen tributario, Podría pensarse, por ejemplo, en una presunciónsino en el régimen legal que le permite a dichasde gravamen ordinario con posibili-56


dad de desgravamen, previa comprobaciónde la ejecución de proyectos en el objeto sinánimo de lucro de la ESAL. En todo caso, esnecesario que se establezcan mecanismosefectivos que equiparen tributariamentea las ESAL que se dediquen a actividadescomerciales, financieras e industriales,similares a las que realizan los contribuyentesordinarios.10. Para estimular las donaciones, el funcionamiento,y la permanencia en el tiempo delas entidades sin ánimo de lucro, se deberíaeliminar el límite de la deducibilidad hoyexistente para los contribuyentes donantes,y dejar claro que la donación no puede darlugar a beneficios tributarios concurrentes.Esto es, que solo hay la posibilidad de deducirel 100% del valor donado.IVA:11. En lo que tiene que ver con el IVA, la propuestade la ANDI ha sido reiteradamentela de la ampliación de la base tributaria, lareducción en la dispersión de tarifas y la eliminacióndel régimen simplificado. Por estavía se avanzaría hacia un sistema tributariomás moderno, simplificado y transparente.Además, la generalización del IVA es elmecanismo más efectivo en el control de laevasión, no sólo en cuanto a este impuestosino también en el impuesto de renta.12. Eliminar el IVA a los bienes de capital o permitirque el mismo, si se llega a causar, seadescontable y no capitalizable como es hoy.Este IVA debería recibir un tratamiento similaral que se tiene en otros países, donde esdescontable del impuesto a las ventas. Otrapropuesta sería llevarlo como descuento enrenta y sugerimos que el artículo 258-2 delE.T., que le permite a unos sectores tener elIVA de los bienes de capital, como un descuentoen renta, sea aplicable a todos lossectores.13. Eliminar en IVA la categoría de excluidos ysólo incluir algunos pocos bienes en la categoríade exentos, como los que se exportan yalgunos esenciales en canasta familiar.14. En aras de la coherencia fiscal, la tarifa deIVA de los bienes finales debería ser la mismaque la de los insumos. Es importante queen la fijación de las tarifas del IVA se partade la concepción de cadena productiva.15. En cuanto a los bienes exentos y las devoluciones,es preciso revisar los bienes que políticamentese quieren conservar como nogravados, por considerarse fundamentalespara la canasta familiar. Al mismo tiempo,evitar que sobre los bienes exentos, otrosagentes tengan que incurrir en trámites dedevoluciones de IVA. Para ello podría pensarseen la desgravación total de la cadena,de manera que no haya IVA, pero tampocodevoluciones.En impuestos territorialesEn relación con la imposición territorial, la ANDIha identificado la existencia de diversas problemáticasque afectan a las empresas y que,entre otras, son: la amplia discrecionalidad quetienen las entidades territoriales para definirlos elementos esenciales de los tributos que lescompeten; la falta de certeza, claridad, publicidady conocimiento por parte de la administraciónde las normas tributarias territoriales;dificultades para los contribuyentes en cuantoa la declaración y pago de los impuestos; y disconformidadesde los acuerdos y ordenanzascon las leyes nacionales que regulan algunos delos elementos de los impuestos territoriales.Algunas de nuestras recomendaciones para solucionarestas problemáticas podrían ser:16. La expedición de una Ley de ordenamientoterritorial, que regule el alcance de las competenciasnormativas de las entidades territorialesen materia tributaria.17. Acelerar la reglamentación de la contribuciónal alumbrado público, que permita sustituirel impuesto de alumbrado público deconformidad con el artículo del nuevo Plande Desarrollo. Esto permitirá contribuir enfunción con el servicio recibido, con un topemáximo y siguiendo una metodología decobro uniforme para todos los municipios ydistritos del país.18. Eliminar las estampillas territoriales y prohibirestablecer nuevas estampillas. Para lasya vigentes, y que en muchos de los casosya expiraron y sin ninguna razón se siguencobrando, eliminar su cobro.19. Aclarar las normas que regulan el Impuestode Industria y Comercio – ICA.20. Unificar el formulario y facilitar la declaraciónde los impuestos territoriales.21. Eliminar el impuesto de avisos y tableros.22. Permitir el descuento de los impuestos territorialesen el impuesto sobre la renta.23. Crear un mecanismo de declaración y recaudovirtual de tributos territoriales centralizado,al cual puedan acceder los contribuyentespara declarar y pagar todos aquellos delos que sean sujetos pasivos. Este mecanismodisminuiría los costos administrativos ylogísticos que implica el cumplimiento de lasobligaciones con las entidades territoriales,además que contribuiría a éstas a mejorarsu recaudo y reducir los niveles de evasión.En evasión y elusiónAhora bien, dentro de la propuesta de reformaestructural se deben abordar otros mecanismospara aliviar la situación fiscal, entre los que sedestacan las estrategias y medidas regulatoriaspara combatir la evasión y elusión de impuestos,la lucha contra el contrabando, los ajustes paramejorar la eficiencia del gasto público, y las accionespara reducir la informalidad empresarial.Se estima que la evasión en el impuesto de rentapuede ser del 34%, la del IVA del 20%, la evasiónde capitales en el exterior puede alcanzar los 4billones de pesos y el contrabando se encuentraen el orden de los 7.000 millones de dólares.Algunas medidas que podrían contribuir a unamenor evasión y elusión son:24. Mayor claridad y transparenciaen las normas.25. Adoptar un plan de acción para atacar laevasión y la elusión, con medidas como elcruce efectivo de información y de basesde datos que permita detectar evasores;diseñar un esquema de comunicación paradenunciar casos de contrabando, evasión,informalidad, y, penalizar la evasión.26. Visibilidad de los evasores, por ejemplodivulgando un listado de conocimientopúblico de personas o empresas a quienesse haya demostrado que son evasores y desus asesores. La DIAN debe ser la encargadade la publicación de este listado, una vez laentidad haya mediado el respectivo procesoadministrativo.


En gasto públicoY finalmente tenemos un tema que reviste lamayor importancia: el gasto público.El primer postulado que debe tener el Ministeriode Hacienda es que no pueden incrementarselos gastos por encima de los ingresos. En los últimosaños se han vuelto corrientes gastos extraordinarios,lo que ha conducido a financiarel déficit fiscal con impuestos, como ocurrió elaño pasado con la última reforma tributaria.En este punto también se requiere un análisisjuicioso que nos permita empezar a resolverpreguntas como las siguientes:• ¿Cuáles son los gastos corrientes que sepueden reducir?• ¿Qué criterios utilizaremos para priorizarproyectos?• ¿Cómo adoptamos un presupuesto porproyectos con resultados medibles?• ¿Cómo aumentamos la eficiencia?• ¿Cómo introducir mayor flexibilidad alpresupuesto de manera que ante cambiosen la coyuntura económica, comoes el caso de la reducción en los preciosdel petróleo, la opción no sea mayoresimpuestos?• ¿Cómo diseñamos e implementamos unmecanismo de rendición de cuentas?4. Costos de logística, transportee infraestructuraEl punto de partida de unos costos competitivosen infraestructura, logística y transporte,necesariamente tiene que ir de la mano conuna adecuada infraestructura de transporteconectada y articulada; una regulación transparenteque fomente la eficiencia y un entornoque propicie el desarrollo empresarial paraorientar el sector transporte hacia esquemasmultimodales. De igual manera, dentro de la visiónde cadenas globales de valor, esto se debecomplementar con un alto desarrollo de las cadenasde transporte y logística, en el marco deun sistema integral que facilite el flujo de bienescon otros países.En infraestructura, nuestro rezago es inmenso.Para ilustrar estas deficiencias basta recordarque, de acuerdo con el Foro Económico Mundial(2014 - 2015), estamos en el puesto 66 entre 144países, debido en buena parte a la calidad dela infraestructura de transporte (puesto 108 engeneral), por modos de transporte; carretera(126), férrea (102), portuaria (90) y aérea (78).Aunque el país mejoró su posición en materia deinfraestructura, en términos relativos está en lamisma posición que hace dos años. Lo más preocupantees que los anteriores modos de transporteno están interconectados y la carga notradicional de 224 millones de toneladas al añoque se moviliza al interior del país, se concentraen el 98% en el modo carretero.ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD FOROFuente: Reporte Global de Competitividad, FEMECONÓMICO MUNDIAL (FEM)INDICADOR 2013-2014 2014-2015 CAMBIO POSICIÓNPilar Infraestructura 92 84 8Sillas aéreas disponibles 39 39 0Calidad del suministro de electricidad 63 60 3Suscripciones a teléfonos móviles 87 87 0Líneas telefónIcas fijas* 84 77 7Calidad de la infraestructura de transporte aéreo 96 78 18Calidad de la infraestructura (global) 117 108 9Calidad de la infraestructura de ferrocarriles 113 102 11Calidad de la infraestructura portuaria 110 90 20Calidad de las carreteras 130 126 4Sin embargo, estamos en un buen momentopara la infraestructura. El gobierno ha introducidoun nuevo marco institucional en el desarrollode concesiones, que genera incentivospara agilizar la terminación de las obras, y establecelineamientos claros para la estructuración,contratación, ejecución y operación deproyectos. Así mismo, se produjeron avancesimportantes en el marco regulatorio con la leyde infraestructura, que facilitan el desarrollo deen infraestructura, así como de proyectos debidamenteestructurados cuya licitación avanzaa buen ritmo y de manera transparente. En estaconsideración vale mencionar la ley de infraestructura,que da tranquilidad a los inversionistasy les permite asumir una verdadera administracióndel riesgo. También vale referir lospagos acordes con la ejecución de las obras yel nivel de servicio prestado, que contribuyen auna mayor eficiencia en el gasto público.los proyectos de construcción.En efecto, Colombia cuenta hoy con un ambiciosoLos avances en la ejecución de obras públicashan sido significativos en los últimos años. Yapodemos hablar de un ambicioso plan tendientea acelerar el crecimiento de la inversiónplan de infraestructura de mediano ylargo plazo bajo el mecanismo de concesionesprivadas, conocido como el Programa de CuartaGeneración de Concesiones - 4G, el cual suma61


CONCESIONES ACTUALES+ CONCESIONES 4GPopayánPastoChachagüíMocoauna inversión estimada de $47 billones para ejecutarseentre 2015 y 2020 e involucra 8.918 kma intervenir. Esta inversión, comparada con lade años anteriores, significa que en 5 años seinvertirá en vías terrestres un valor semejantea lo que se ha invertido en los últimos 20 años,aportando durante la etapa de construcción 1,6puntos adicionales al PIB, generando más de200 mil empleos directos y, vía encadenamientos,contribuyendo al crecimiento de sectoresestratégicos de la economía. Luego, durante laetapa de operación, se espera una reducción delos costos de transporte del orden del 20%, unaNombredel indicadorRiohachaSanta Marta ParaguachónBarranquillaBuenavistaKilómetrosCuestecitasSan Juanen concesiónValleduparCartagena PonederaLa PazCruz Del Viso CarretoKilómetros dedoble calzadaToluviejoCarmen deBolívarSan RoqueSan Pelayo SincelejoLa Yé Achí AguachicaNecoclíActualesMontería San MarcosAguaclaraPalo De Letras Planeta RicaCaucasiaEl TigreSimitíCúcutaBarrancab. B/manga PamplonaRemediosAraucaTúnel deSanta Fé De Ant.Occidente Pto. BerríoTameCamilo C MedellínBarbosaBolomboloSogamosoPto. SalgarLa ManuelaZipaquiráTunjaYopalManizalesSisgaVilleta SopóPereira CartagoEl SecretoCaleraPto. ArimenaArmenia BogotáGirardot CáquezaLa Paila IbaguéPuerto GaitánEspinalBugaVillavicencioBuenaventuraGranadaCaliStder.NeivaQuilichaoBase2010Nuevas GMeta20146.035 10.697792 2.279PTO CARRENOreducción del 30% en los tiempos de viaje, conlo que se obtendría un aumento significativo dela competitividad del país.El desarrollo de estas obras, sumado al desarrollodel proyecto del río Magdalena que ya seadjudicó, hacen pensar en un país con buenaparte del territorio conectado por dobles calzadasy carreteras con especificaciones adecuadascomo la que se ilustra en el mapa. Este es unprimer paso, pero no podemos olvidar que todavíano quedan resueltos todos los cuellos debotella en los principales corredores logísticosdel país, y que falta consolidar el transportemultimodal con diferentes modos de transportealternos y complementarios.Dada la nueva institucionalidad del sector,se espera que la licitación de estos grandesproyectos se desarrolle de manera eficiente.Actualmente, de los $47 billones se han adjudicado$15,8 billones, que corresponden a 9proyectos de la primera ola y 5 proyectos de lasegunda ola. Los retos inmediatos se centran enculminar a buen término los procesos de licitaciónde la segunda y tercera ola del programa4G y asegurar los recursos para la ejecución deestos proyectos. Por otro lado, es importantegarantizar el mejoramiento de los procesos deobtención de licencias ambientales, así comola compra de predios que permitan ejecutar losrecursos sin contratiempos y cumplir los programasde obra de ingeniería en menos de 5años, que garanticen un nivel se servicio adecuadopara los usuarios logísticos.Con el programa 4G en ejecución, ya tenemos elpunto de partida requerido. Los pasos siguientesincluyen asegurar, mantener y ejecutarlos recursos para la ejecución del programa ycomplementarlo con medidas que conviertanlos costos de logística y transporte en costoscompetitivos.Se debe tener presente, que la logística se haconvertido en un factor diferenciador de competenciaen los mercados internacionales, enla medida en que, los tiempos y costos en losque se puede trasladar un producto a determinadopaís, definen las reales posibilidades deese producto de insertarse en Cadenas Globalesde Valor. En un mundo globalizado, no solose innova en la forma de hacer los productos,sino también en la forma de distribuirlos, y sise es ineficiente en la cadena de suministro,se pierde el valor generado en otros eslabonesde la cadena. Desde esta perspectiva, el panoramaen Colombia no es alentador, sobre todoen lo que respecta a costos de transporte interno.Si comparamos la distancia económicapara movilizar un contenedor de 40 pies en rutasequivalentes (Costo/km), encontramos queen Colombia los costos del centro del país a lospuertos son entre 2 y 4 veces más altos que enotros países con distancias similares, lo quehace que las empresas no sean competitivas enel escenario internacional.Así, en la Encuesta de Opinión Industrial Conjunta,los empresarios reportaron los costos detransporte terrestre en los que deben incurrircada año. Afirman que el 8,7%, 9,0% y 8,4% deltotal de los costos de producción, correspondena los costos promedio asociados al transporteterrestre en 2013, 2014 y en el primer trimestrede 2015, respectivamente. Adicionalmente,manifestaron que destinan en promedio 5,9%,6,0% y 5,8% del valor total de las ventas para losmismos años.Se debe tener en cuenta que la industria y laagroindustria participan con el 46% y 27% dela carga que se moviliza al interior de Colombia,respectivamente. Por tanto, la competitividady el desarrollo empresarial del transporte decarga son una necesidad prioritaria para el sectorproductivo del país, y se configuran comocomplemento estratégico para reducir el costopaís. Por tanto, deben ser un eje de trabajo deuna política de industrialización.6263


COSTOS DE TRANSPORTETERRESTRE AUTOMOTORFuente: EOIC Abril 2015RECOMENDACIONES1098765432108.720135.99.08.46.05.82014 enero - marzo2015Costos de producción (%) Costos de las ventas (%)1. Poner en marcha la Unidad de Planeación deInfraestructura de Transporte, que fue creadapor el Decreto 946 de 2014, como entidadque articule las acciones de todas las entidadesdel sector transporte, así como tambiénla coordinación entre los sectores público,privado y la academia.2. Diseñar una política pública multimodal quegenere estabilidad normativa, fortalezca lasautoridades administrativas y aduaneras,y promueva la conformación de empresasoperadoras intermodales de servicio origen– destino, entre otros.6. Impulsar la rehabilitación y/o construcciónde tramos necesarios para la conexión delsistema ferroviario central con el sistemadel Pacífico y la construcción de una nuevaconexión al puerto de Buenaventura.7. En el caso de la infraestructura férrea, queactualmente no tiene operación al interiorde las ciudades, se debe analizar el posiblepotencial de desarrollo a futuro, en aras deidentificar estrategias para su rehabilitacióny uso operativo.Propuestas para el transporte fluvial4.1. Plan Maestro de Transporte IntermodalActualmente Colombia cuenta con un programaque prevé grandes inversiones en Infraestructuravial para los próximos 5 años. Noobstante, el desarrollo de la infraestructuradebe ir en línea con un Plan Maestro de TransporteIntermodal para los próximos 20 años.Dicho plan debe responder a las necesidadesdel sector productivo, considerando los flujosde las mercancías y diferentes tipos de cargadentro de una visión estratégica, que prioricenlos proyectos de acuerdo a su relevancia para laconectividad regional e internacional del paísy su capacidad de integrar los distintos modosde transporte.Como se señaló al principio de este capítulo,desde la perspectiva empresarial, una infraestructuracompetitiva debe complementarsecon tres factores transversales interdependientes:la gestión logística, el servicio de transportede la carga y el nivel de servicio de la infraestructura.Por tanto, este plan no se puedelimitar a la construcción de infraestructura, ydebe contemplar la planeación y desarrollo delos otros factores complementarios, que permitanaliviar los altos costos de transporte ylogística del sector productivo, de cara a aprovechareficientemente las potenciales ventajasque se derivan de la mayor inserción internacionaldel país.Propuestas generales3. Promover la integración del sistema detransporte público de pasajeros de las ciudadescon el servicio público intermunicipal,por medio de plataformas de transferenciaque permitan una conexión eficiente de lasregiones.4. Definir una política pública que establezcalos lineamientos para el transporte multimodale impulse la asignación planificadade la carga al modo de transporte máseficientePropuestas en ferrocarriles5. Seguimiento a las propuestas tendientes a latransición de ferrocarriles de trocha angostaa trocha universal, determinando el períodode tiempo de la transición y la priorización deproyectos para la misma.8. Desarrollar un plan de inversiones complementario,el cual debe incluir el desarrollode infraestructura portuaria y logística, y devías de acceso, así como también el fomentoal desarrollo de empresas de transporte fluvialy capacitación del capital humano.9. Asignar un periodo de transición para eltraslado de la carga masiva al modo detransporte fluvial, articulado con incentivosque impulsen el cambio modal.10. Tanto la Comisión de Regulación de Infraestructuray Transporte, como la Unidad dePlaneación de Infraestructura de Transporte,en asocio con la DIAN, deben reglamentarel cargue y descargue en fondeo.4.2. Desarrollo de corredores logísticos64


Se deben promover corredores logísticos con unnivel de servicio óptimo de origen a destino, integrandola infraestructura vial a un conjuntode instalaciones físicas y de servicios competitivosen tecnología de comunicaciones e información,que se combinen con la infraestructurade otros modos de transporte y la infraestructuralogística especializada en las ciudades.La infraestructura de transporte debe ser capazde garantizar la distribución y aprovisionamientode la carga y, en este sentido, la infraestructuranacional debe estar conectadaeficientemente con las redes secundarias y terciariasy con los centros de producción y consumo(ciudades) y las zonas de comercio exterior(puertos, aeropuertos y fronteras).la infraestructurade transportedebe garantizardistribución / aprovisionamientode la cargaCORREDORES LOGÍSTICOSen este sentido, la infraestructura nacionaldebe estar conectada eficientemente conlas redes secundarias y terciarias66


RECOMENDACIONESPropuestas para corredores logísticos 3. Asistencia técnica del orden nacional alos entes territoriales para el desarrollo1. Poner en marcha los mecanismos de gestióny administración de los corredores logísticoscon base en el Decreto 1478 del 2014(corredores logísticos estratégicos), que seocupen del seguimiento y control de la construcción,mantenimiento y funcionamientode las vías, procurando así, que exista fluidezy un nivel de servicios adecuado en cadacorredor prioritario. Así mismo, diseñar unde infraestructura de vías terciarias quese conecten de manera planificada conlos corredores logísticos estratégicos, asícomo también para el diseño y desarrollo decorredores logísticos internos que permitangarantizar las condiciones estables de operaciónde los corredores logísticos estratégicosnacionales de manera continua. Ejemplo:calle 13 en Bogotá.sistema que permita verificar que los diferentestramos de los proyectos que están enejecución se entreguen en los tiempos acordadosen los cronogramas de los contratos ycon el nivel de servicio necesario.4. Mejoramiento de los niveles de servicio delos corredores logísticos a través del uso detecnologías de información, tales como laimplementación del sistema de pago electrónicoen todas las estaciones de peajes de2. Establecer mecanismos de financiaciónpara el desarrollo de un programa especialde inversión en vías de acceso para la terminaciónde los corredores logísticos origen– destino en lo referido a la “última milla”,entendido como las vías acceso origen – destinode la carga en las ciudades. En la actualidadeste aspecto es uno de los generadoresde mayor retraso en la movilidad de la cargalos corredores logísticos estratégicos, paraque haya un impacto efectivo a nivel decorredor. Igualmente, la implementaciónen el manejo electrónico del sistema de pesajeevita la intervención del controlador dela báscula, la interacción con el conductor ymejoraría el control al sobrepeso en las vías,haciendo mucho más eficiente la prestacióndel servicio.del país, por lo cual se precisa una efectivacoordinación entre los Planes de DesarrolloLocal y los Planes de Ordenamiento Territorialde los municipios.Una posible fuente de recursos para el financiamientode proyectos de vías de acceso,a cargo de los entes territoriales, son losrecursos del Fondo Nacional de Regalías.5. Establecer los lineamientos para el controly vigilancia de la infraestructura de transporte(vial, férrea, fluvial, aeroportuaria,etc.), así como de la infraestructura logísticaespecializada (patios de contenedores,plataformas logísticas), que permita hacerun seguimiento efectivo del nivel de serviciode la infraestructura.6. Flexibilizar las restricciones a la carga en lasciudades, con lineamientos claros para losentes territoriales en cuanto a la movilidadde la carga y pasajeros, que sirva de basepara la construcción de los planes de movilidad,con directrices concretas que apuntena un equilibrio entre las políticas de movilidadlocales y las políticas de distribuciónurbana de carga nacional.4.3 Infraestructura en Zonasde Comercio ExteriorLa internacionalización y necesidad de que Colombiase inserte en las Cadenas Globales de Valorconlleva retos en términos de infraestructurapara el comercio exterior y para la movilizaciónde carga por los puertos, aeropuertos y fronterasdel país. En materia portuaria el aporte dela concesión en la administración y gestión delos terminales públicos, en su primera fase, haevidenciado el crecimiento de la carga por comercioexterior y la mejoría en la eficiencia delservicio. No obstante, se debe fortalecer la capacidadactual frente a los retos comerciales,así como también frente a la ampliación del Canalde Panamá.Propuestas en Zonas de Comercio Exterior1. Analizar las implicaciones de los acuerdoscomerciales en la operación e infraestructuraportuaria, teniendo en cuenta el cambiode modelo de negociación que trae consigola apertura comercial.2. Definir lineamientos para ajustar la políticaportuaria y garantizar el mejoramientodel nivel de servicio de los terminales portuarios,y generar incentivos para el aumentode la capacidad portuaria y sostenibilidadfinanciera.3. Promover la adecuación de canales de accesode los principales puertos para atenderuna nueva generación de buques y disponerde un programa especial para el mantenimientopermanente de estos canales en ellargo plazo.4. Generar mecanismos que permitan integrarlos sistemas de información de los terminalesportuarias con los sistemas de todoslos actores de la cadena de transporte parauna mejor coordinación en los procesos decargue y descargue en las principales zonasportuarias.5. Mejorar el servicio de carga en los aeropuertosy pasos de frontera, poniendo atención aaspectos complementarios a la infraestructurade transporte, así como a las áreas dealmacenamiento y zonas de ingreso y salida.6. Garantizar que los planes de movilidad delos entes territoriales incluyan el mejoramientoy adecuación de vías de acceso a losaeropuertos.


4.4. Servicio de transporte público eficientePara superar los rezagos en competitividady conectividad regional del país a través delservicio público de transporte, es necesarioorientar el sector hacia el fortalecimiento desu capacidad de gestión y hacia la exploraciónde modelos empresariales eficientes,que permitan vencer la atomización y desarticulaciónde los actores en la cadena detransporte. Para ello es importante crearincentivos a las empresas de transporte, demanera que inicien procesos de mejora ymodernización de sus estructuras administrativas,en especial en lo relacionado conla administración y control operativo desus vehículos, las competencias laboralesde su recurso humano y la incorporación detecnologías que garanticen calidad, transportelimpio y eficiente, y confiabilidad de laoperación.Para avanzar en los objetivos de formalizacióny de gestión con visión empresarial serequiere la modificación de las normas yregulaciones actuales, de tal forma que sepromueva la sana y libre competencia, generandoincentivos adecuados para la formalizaciónempresarial y el fortalecimientodel ejercicio del control por parte del Estado.RECOMENDACIONESPropuestas para el desarrollo de la gestiónempresarial en las empresas transportadoras:1. Actualizar la reglamentación del ServicioPúblico de Transporte Terrestre Automotorde Carga (Decreto 173 de 2001), incluyendofactores como mínimo de flota detransporte, financiamiento del Fondode Renovación del Parque, requisitos devinculación de vehículos y conductores,formalización laboral y económica,así como el fortalecimiento del capitalhumano.2. Diseñar mecanismos e incentivos adecuadospara la formalización y desarrolloempresarial de los actores que prestan elservicio de transporte, de modo que sefortalezca la capacidad de administracióny gestión, así como el desarrollo deredes de comercialización de las empresastransportadoras. Esto permitirá vencerla atomización y desarticulación delos actores en la cadena logística, visibilizandola necesidad de fortalecer, enconjunto con el SENA, los servicios de formacióntécnica, tecnológica y de gestiónempresarial.3. Resulta indispensable elevar y mejorar elsentido de profesionalismo en el recursohumano y la formalización en materiacontractual y de seguridad social, ya queson un instrumento crítico para lograrla confiabilidad del recurso humano, asícomo la fidelización de conductores endeterminados servicios o clientes. Se debeestablecer un nivel de formación mínima,con un certificado de competencias que seaobligación para la realización de la labor ypermita contratar el personal idóneo, queademás de competencias técnicas, garanticela seguridad y la confiabilidad del servicio.Propuestas para la modernizacióndel parque automotorLa eficiencia de los equipos de transporte impactadirectamente los costos de la operación.Por lo tanto, es imperativa la renovación aceleradadel parque automotor para movilizar lacreciente demanda de carga. No se puede continuarcon vehículos de transporte que no reflejanlas necesidades de capacidad de carga querequiere actualmente el mercado.4. Poner en marcha el CONPES 3759 de agosto20 de 2013, que determinó los lineamientosde políticas para la modernización del transporteautomotor de carga y la declaratoriade importancia estratégica del Programa deReposición y Renovación del Parque Automotorde Carga. Este tuvo como fin que elgobierno nacional implementara el sistemanacional de chatarrización, con el objetivode lograr la renovación acelerada del parqueautomotor.5. Es necesario adoptar una normativa quedetermine la vida útil del parque automotorde carga, instrumento fundamental parala efectiva renovación del parque automotor,con los efectos positivos que esto traeríaen la seguridad de las vías, la proteccióndel medio ambiente y la optimización de lacadena logística.6. Diseñar un proceso de gestión ágil y transparentepara la renovación de las flotasde transporte de carga por carretera y suconsecuente chatarrización, con el fin defomentar la formalización y el fortalecimientoempresarial, así como la modernizaciónde la flota de vehículos que contribuyanal desarrollo empresarial y sostenibilidad delmedio ambiente.7. Construir lineamientos para el uso de lasnuevas tecnologías en equipos de transporte,que permitan mejorar la productividadempresarial y aprovechar la infraestructurade dobles calzadas en los corredores estratégicos.Esto disminuirá el impacto sobre lasvías, mejorará los estándares de seguridad,aumentará la capacidad de manejo de cargay optimizará el consumo de combustiblespor unidad transportada.8. Analizar la creación de incentivos para vehículosseguros y ecológicos que incorporenelementos que contribuyan a la reducciónde emisiones contaminantes, contemplandocriterios o medidas restrictivas operativaspara los vehículos no adaptados a losrequerimientos medio-ambientales. Unejemplo es la implantación del distintivo“vehículo ecológico” a nivel nacional, querepercuta en mejores facilidades de accesoen la ciudades.70


Logística para la competitividadLa logística es el proceso requerido para garantizarque los bienes y servicios lleguen al clientefinal, cumpliendo con las especificaciones yel tiempo acordado, en condiciones de costoscompetitivos. Sin embargo, en Colombia persistendebilidades logísticas que están relacionadascon la innovación y el flujo de información,siendo uno de los retos fundamentales enlogística, avanzar en modelos de colaboración,trazabilidad de la carga y flujo de informaciónen tiempo real.En lo que respecta a Colombia es fundamentalla implementación de la Política Nacional Logística(Conpes 3547 de 2008) y, en particular,el establecimiento planificado de infraestructuralogística especializada en las ciudadespara mejorar el desempeño y conectividad logísticaen todos los corredores.11.12.13.14.15.16.17.18.19.20.21.22.23.24.25.26.27.28.29.30.se necesitafortalecer la capacidadde gestiónque permita vencer la atomizacióny desarticulación de los actoresen la cadena de transportela logísticaes el proceso requeridopara garantizar quebienes y servicios lleguenal cliente finalLOGÍSTICA MULTIMODAL PARALA COMPETITIVIDAD72


RECOMENDACIONESPropuestas tecnológicas en logística3. Es importante la simplificación de los procesosaduaneros, que permitan claridad y eficienciaLa tecnología es determinante en la competitividaden los trámites de comercio exteriory desarrollo del sector, debido a que y mejorar los sistemas de inspección y documentación,facilita el seguimiento de los procesos, la integraciónapuntando a una política clarade funciones, la estandarización, automatizaciónde facilitación del comercio y el transporte.y sincronización de operaciones entodas las fases de la cadena. Si se quiere lograr Propuestas en infraestructura logísticaun mayor desarrollo empresarial del sector, serequieren mejores capacidades tecnológicas Como complemento al desarrollo de los proyectoscon el fin de incrementar los niveles de productividadde infraestructura de transporte, el funcio-y rentabilidad, y por tanto, de competitividad.namiento de la cadena logística requiere unaA continuación algunas propuestas en política que incentive la construcción de innamientoesta dirección:fraestructura logística especializada en las ciudades,es decir, plataformas logísticas, centros1. Implementación efectiva de la inspecciónterrestres, zonas de transferencia, terminalesfísica no intrusiva (scanners) en todas interiores de carga, así como tecnologías de in-las zonas primarias de comercio exterior formación que soporten la cadena logística para(puertos, aeropuertos y pasos de frontera), implementar niveles de servicios competitivos.definiendo los estándares para los equiposa emplear, así como los protocolos de 4. En aras de fortalecer la política de desarrolloinspección.de infraestructura logística por parte de losentes territoriales, se debe verificar la aplicación2. Definir las medidas de política necesariasdel Artículo 87 del PND 2010 -2014,para establecer tecnologías estándares el cual establece la obligatoriedad de losque aseguren la trazabilidad de la carga a entes territoriales de disponer suelo para usolo largo de toda la red logística. Para esto se logístico en sus respectivos Planes de Ordenamientodeben establecer protocolos estandarizadosTerritorial.de los procedimientos que cada entidadpública realiza en la zonas primarias (puertos,5. Apoyar técnicamente, desde el gobiernoaeropuerto y paso de frontera), consi-nacional, a los entes territoriales para quederando las diferencias y condiciones específicasen los procesos de revisión y ajuste de losde cada lugar y las particularidades planes de ordenamiento territorial, se pue-de las cargas.dan determinar los terrenos destinados a lalocalización de infraestructuras logísticasespecializadas en suelo urbano.6. Establecer reglamentaciones sobre diseñoy construcción de Terminales Interioresde Carga en las principales ciudadescapitales; esta infraestructura debetener tecnologías homogéneas a lospuertos y capacidades operativas idóneas,que permitan, por ejemplo, integrarel servicio de patios de contenedoresal interior del país con el proceso logísticoportuario.7. Diseñar lineamientos de atracción delsector privado para la construcción planificadade infraestructura logística,mediante el esquema de alianzas públicoprivadas (APP).Somos conscientes de que la movilidad noes solo un asunto que compete al gobierno;las empresas deben mitigar el impacto delos desplazamientos de sus empleados enel entorno urbano. En este sentido, se debenpromover estrategias que faciliten eluso del carro compartido, el teletrabajo, loshorarios flexibles y los medios alternativosmotorizados individuales (bicicleta, transportemasivo, etc.).5. Costos laboralesEn materia laboral, Colombia debería buscarcostos laborales competitivos; legislaciónlaboral flexible; normatividad claray estable, diálogo social fluido y transparentey un capital humano con toda la protecciónsocial y sujeto a una permanentecapacitación.En esta dirección, nuestra propuesta enmateria laboral puede resumirse en tresgrandes temas: simplificación, flexibilizacióny costos laborales competitivos.• Simplificación laboral• Flexibilización laboralTercerización• Costos laboralesAusentismo laborale incapacidadesProcesos de fiscalización UGPPMultiplicidad de sindicatosy convenciones5.1 Simplificación laboralPara la ANDI, un objetivo en el largo plazoes lograr una simplificación en la legislacióny en las estructuras laborales y de seguridadsocial, para evitar desgastes administrativosy mecanismos complejos decumplimiento de las obligaciones laborales.De igual modo, debe simplificarse a las autoridadespúblicas su tarea de inspección75


y verificación del acatamiento de las normaslaborales. La simplificación igualmente facilitael acceso a la formalidad laboral, quepermite la atención de las condiciones mínimasen el trabajo.El mundo empresarial estima que los trabajadores,además de reclamar sus derechos,deben tener clara la noción de que para laexigencia de éstos también es necesario quecumplan con sus deberes, no solo frente alempleador, sino también ante el Estado.Derechos y deberes son parte de la mismaecuación y de su balance se derivan las buenasrelaciones laborales.En el proceso que adelanta Colombia haciael reconocimiento como país desarrollado ysu aspiración de inclusión en la OCDE, gobierno,empleadores y trabajadores debenorientar sus decisiones hacia una legislaciónque atienda los más altos estándares y buenasprácticas que se reconocen en el marcointernacional; por ello, la productividad esun elemento central para el mejoramientode la competitividad laboral colombiana yen esa dirección deben establecerse mecanismosmedibles de los avances que se logrenen los próximos años.RECOMENDACIONESA continuación presentamos unas ideas sobrelo que debería reflexionar el país en supropósito de llegar a metas de cumplimientode mediano y largo plazo. Concretamenteen materia de simplificación, proponemoslo siguiente:1. Establecer un sistema de remuneraciónintegral para todos los trabajadores, esdecir, que en un solo monto se incluyantodos los valores que actualmente recibeel trabajador (todas las prestacionessociales, pagos extralegales y pagos a laseguridad social, sea que correspondanal trabajador o al empleador), evitandocaer en las múltiples interpretacionesque existen sobre cada concepto, especialmente,frente a lo que constituye ono salario.2. Trasladar la obligación del pago de laseguridad social integral al trabajador,como verdadero beneficiario del sistema,quien tendría la posibilidad de otorgarautorización al empleador para querealice los correspondientes pagos al sistemade seguridad social integral.3. Que la UGPP, como organismo adscritoal Ministerio de Hacienda, cuya funciónprincipal actualmente es el control yverificación del pago de los parafiscalesy pagos pensionales, se transforme en undepartamento de la DIAN que se encarguedel control de la afiliación y cotizaciónque deberá hacer el trabajadora la seguridad social. De esta manera,la fiscalización que haría la UGPP secentraría en los trabajadores y no en losempleadores.4. Los operadores del PILA se convertirán enunos facilitadores de la función de afiliaciónde los trabajadores a los diferentessistemas de seguridad social y se encargaránde confirmar directamente con lostrabajadores la realización de los pagos.5.2. Flexibilización laboralDebemos salir del falso y caduco dilema declase trabajadora con intereses contrapuestosa los de la clase empresarial. El reto quetiene el aparato productivo de un país, compuestopor trabajadores, funcionarios, directivose inversionistas es enfrentar con éxito lacompetencia internacional planteada por unaeconomía totalmente globalizada. Es una granamenaza para el aparato productivo cuandootro país, por ejemplo invade sus mercadoscon productos acudiendo a prácticas de competenciadesleal como dumping o explotaciónde sus trabajadores. El objetivo común de todoslos actores del aparato productivo debeser que la economía crezca, que los productossean más competitivos, que se conquistennuevos mercados, que los ingresos para todossean mayores, que haya más empresas y másempleos de calidad. Hay que pensar simultaneamenteen crecer, ser más competitivos, serjustos, luchar por la reducción de la inequidady conquistar más mercados.Las condiciones de producción y empleo en elmundo moderno han cambiado sustancialmente,de acuerdo con las exigencias de losmercados integrados regional y globalmente,en los que priman los conceptos de productividady competitividad; para ello se requieremayor flexibilidad en los costos, incluyendolos laborales. Las nuevas formas de oferta ydemanda de bienes y servicios han conducidoa la especialización de la producción. La empresamoderna tiene una alta dependencia dela demanda mundial, la cual se caracteriza porcambios bruscos en volúmenes y líneas de produccióny por una permanente evolución. Losmercados, productos y condiciones, se estánmodificando permanentemente de ahí que7677


la capacidad para ajustarse a estos cambios seconvierte en un requisito para la supervivenciade las empresas.La producción flexible moderna se apoya en eldesarrollo tecnológico, el uso intensivo de tecnologíasde información, la gestión estratégicay la flexibilidad en el empleo. Esta flexibilidad noresponde a fenómenos cíclicos o temporales:se trata de transformaciones estructurales queexigen, en consecuencia, un cambio en la gestióny estrategia empresarial. Para responder aestas nuevas condiciones económicas, el empresariodebe estar en condiciones de ajustar laorganización interna de su empresa.Respecto a los trabajadores, estos cambios sehan manifestado tanto en el perfil del trabajadormismo como en la legislación laboral. Eltrabajador moderno se caracteriza por una altacalificación basada en competencias, por serpolivalente, con disposición para trabajar enequipo, creativo, con sentido de pertenencia enla empresa y capaz de solucionar problemas,entre otros. La principal urgencia en materia deempleo es contar con una mano de obra calificada,capaz de manejar los procesos productivosmodernos, basados en alta tecnología. Enesta perspectiva, es necesario transformar elsistema educativo y de formación, apuntando ala calidad y pertinencia de la educación.La legislación laboral, por su parte, tiende aajustarse a condiciones de eficiencia económica.Los mayores avances en esta dirección sehan presentado en los países más desarrolladoscuyas legislaciones dan cabida a una ampliadiversidad de modalidades de contratación yhorarios de trabajo. Es el caso de: horarios flexibles,donde se puede ajustar el tiempo del trabajadorsegún las necesidades de la producción;la semana de trabajo comprimida, que permitedesarrollar en pocos días las horas semanales,para cumplir oportunamente las demandas delmercado; el teletrabajo, que permite a los trabajadoresrealizar su trabajo desde cualquiersitio, aprovechando las tecnologías de información;el trabajo compartido, que permite unautilización racional de los recursos humanosde la empresa; los horarios de tiempo parcial,que facilitan la organización del tiempo, tantode la empresa, como del trabajador, y el nivelsalarial en función de cada trabajador y de surendimiento individual, más que de su categoríalaboral, que estimula la productividad y contribuyea mejorar los ingresos laborales. Esta multiplicidadde formas de trabajo responde no sóloa las necesidades de la actividad productiva,sino también a los requerimientos de los trabajadores,de acuerdo con las obligaciones familiares,las condiciones en el hogar, con la formaciónprofesional, con los gustos y aficiones, etc.la andi buscasimplificación en la legislaciónen las estructuras laboralesy de seguridad socialevitar desgastes administrativos ymecanismos complejos en el cumplimientode las obligaciones laboralesÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD -FORO ECONÓMICO MUNDIAL (FEM)Fuente: Ministerio de trabajo. Cálculos ANDIINDICADOR 2013-2014 2014-2015 CAMBIO POSICIÓNPilar Eficiencia del Mercado Laboral 87 84 3La mujer en la fuerza laboral 98 95 3Cooperación en las relaciones entre la mano de obray el empleador56 47 9Flexibilidad en la determinación del salario 77 53 24Prácticas de contratación y despido 88 79 9Confianza en la gestión profesional 69 57 12Costos de despido 82 80 2Efecto del esquema tributario sobre los incentivospara trabajar123 122 1Salario y productividad 102 95 7Capacidad del país de retener talento 63 74 -11Capacidad del país de atraer talento 91 89 2En Colombia los indicadores de competitividaden materia laboral nos sitúan en un lugarintermedio. De acuerdo con el informe del ForoEconómico Mundial 2014 - 2015, el país avanzó61 países. Algunas de las variables destacadasen la medición son mano de obra calificada,motivación de los trabajadores y relacioneslaborales.3 puestos en el indicador de eficiencia del mercadolaboral, ocupando el puesto número 84entre 148 países. Salarios y productividad, costosde despido, flexibilidad en la determinacióndel salario y prácticas de contratación de despidoson algunos de los aspectos que se midencon este indicador. Asimismo, el IMD, señalaen su último informe de 2015 el avance de unaposición en el indicador de mercado laboralincluido en la categoría eficiencia de los negocios,pasando de ocupar el puesto 28 al 27 entreUn punto de preocupación para la ANDI en materiade flexibilización en Colombia, es el entendimientoadecuado que se debe tener comosociedad, en su conjunto y como autoridadespúblicas, empleadores y trabajadores en concreto,sobre las formas jurídicas de contrataciónde servicios que involucran el trabajo de laspersonas. Para las autoridades, por la manerade orientar y vigilar su adecuada utilización;para los empleadores, para aplicar cada forma7879


de contratación de acuerdo con sus fines jurídicosy realidades prácticas; para los trabajadoresy sus organizaciones, por reconocer lasvariaciones y exigencias que llevan a la adecuacióncompetitiva del trabajo y de las empresas.Adicionalmente, debe tenerse en cuenta lasexpectativas de la comunidad internacional yde los Estados con los cuales se vienen suscribiendoAcuerdos de Integración Comercial queincluyen, entre sus exigencias, capítulos laboralesque pueden incluir previsiones adicionalesal cumplimiento de las normas a nivel nacional.A su vez, el reto de ser competitivos en el mercadoexterno, hace necesario el uso de todoslos mecanismos legales que se aplican en otrospaíses en materia laboral.TercerizaciónLa tercerización es uno de los elementos de laflexibilización laboral y ha sido definida comoel proceso por medio del cual se transfieren actividadesdentro de la cadena de valor a proveedoresseleccionados, los cuales actúan conplena independencia.Para la ANDI, es importante recordar que la tercerizaciónlaboral, como ha dicho la OrganizaciónInternacional del Trabajo - OIT y como loregula nuestro Código Sustantivo del Trabajo,no es prohibida en sí misma. Solo es censuradacuando, mediante la ambigüedad o el disfraz,el empleador evade las obligaciones que le correspondeny, consecuentemente, desconocelos derechos de sus empleados y colaboradores.Colombia ocupa elPuesto 27 entre 61 paisesen el indicador de mercado laboral, incluido en lacategoría eficiencia de los negocios.Según el informe 2015 del IMDcomo ha dicho la oit y comolo regula el codigo sustantivola tercerización laboralno está prohibida en el país.COSTOS LABORALES ASOCIADOSAL SALARIO MÍNIMORUBROS %El concepto de actividad misional permanenteapareció en nuestra legislación recientementecon los artículos 63 de la Ley 1429 de 2010, 103 dela Ley 1438 de 2011, y con el Decreto 2025 de 2011,que regula el tema de cooperativas.A CARGODEL EMPLEADORSalario Mínimo Legal (2015) 100% 644.350+ Subsidio de transporte - 74.000Salario Mínimo Legal mas subsidio de transporte 718.350+ Contribución al sistema general de pensiones empleador 12,0% 77.322+ Contribución al sistema general de riesgos laborales** 3,0% 19.331+ Parafiscales: Cajas de compensación familiar 4,0% 25.774Costo total mensual (salario más seguridad social) 840.777Carga prestacional (mensual)Fuente: Ministerio de trabajo+ Total Anual Prima de Servicios (1/2 salario cada semestre) 59.863+ Total Anual Cesantías ( 1 salario ) 59.863+ Intereses sobre las cesantias (12% anual) 7.184+ Vacaciones remuneradas (15 días) 26.848+ Calzado y vestido de labor (3 dotaciones al año) 50.285Total Carga prestacional 204.041/12 = TOTAL MENSUAL 1.044.817CARGA PRESTACIONAL TOTAL (%) 62,2%CARGA PRESTACIONAL SIN SUBSIDIO DE TRANSPORTE(%) 50,7%** Promedio entre las diferentes clase de riesgo.*Es el total, sin incluir otras cargas que dependen de factores variables: aprendices del SENA, dos días en incapacidad en salud acargo del empresario, reubicaciones laborales por enfermedad o accidente laboral; periodos de carencia en las coberturas por muerteo incapacidad, entre otros.Para la ANDI, el concepto de actividad misionalpermanente ha creado inseguridad jurídicay confusión; esto porque el uso indebido de latercerización debe ser censurado en toda actividad,sea misional permanente o no. De igual8081


manera, el uso adecuado de las diferentes formasde contratación, sean o no directas, debeser admitido en toda actividad, sea misionalpermanente o no.Consideramos que nuestra legislación regulade manera suficiente y adecuada las formas detercerización laboral. Con o sin el concepto deactividad misional permanente, bien puedensancionarse las prácticas abusivas, por medioen cuenta que todavía hay un recargo sobre elsalario del 62.2% en costos fijos laborales comose puede observar en el cuadro siguiente en relacióncon lo que cuesta un salario mínimo formal:Adicionalmente existen tres temas particularesque preocupan al empresariado, principalmentepor falta de claridad en la normatividado en la aplicación de la misma y que tambiénrepercuten en costos laborales que restan com-La ANDI ha venido registrando que malas prácticasy abusos del derecho por parte de personasque desdibujan el sentido de la protecciónsocial, están llevando a las empresas con mayorfrecuencia a tener personal en puestos queno requieren, y a contratar otros trabajadorespara los cargos que estas personas ya no puedendesempeñar debido a sus impedimentos desalud.enfermedad general (1.031 casos), 4,0% en enfermedadlaboral o accidente de trabajo (63 casos)y el restante 30.7% por otras causas, entrelas que se encuentra la licencia de maternidady paternidad, de luto y calamidad doméstica,huelga, entre otras (484 casos).La encuesta también evidencia que, adicionalmentea las prestaciones económicas quedeben asumir las empresas por los salarios dede la figura del contrato realidad, la cual privilegiala real forma como se desarrolla y aplica eltrabajo, más que la modalidad jurídica como enapariencia se presenta el vínculo laboral.PROPUESTA: Eliminar el concepto de actividadmisional permanente y dejar que opere la tercerizacióncon base en la normatividad laboralactual, con un control en la inspección laboral,más profesional y efectivo que corrija distorsio-petitividad. Estos temas son:• Ausentismo laboral e incapacidades• Procesos de fiscalización de la UGPP• Abuso del Derecho en la multiplicidadde sindicatos y convenciones colectivas.Ausentismo laboral e incapacidadesPara la ANDI esta situación es preocupante ydebe revisarse. En la mayoría de las empresasha significado un gasto anual considerable, asícomo una pérdida de eficiencia. Además, lasempresas están dejando de contratar personasen estado de discapacidad, bajo el entendidode que si éstas incurren en una falta o justacausa de despido, su retiro del puesto de trabajose hace casi imposible.las personas que se encuentran incapacitadas,se generan otros costos que no están directamenteligados a los salarios, como el entrenamientode los trabajadores reubicados, el salariode las personas que los reemplazan, entreotros.Para el año 2014, el costo promedio del ausentismolaboral e incapacidades como porcentajedel valor total de nómina fue de 1,50%. Dentrones y malos usos.5.3 Costos laboralesEl principio de estabilidad laboral reforzadobajo la línea jurisprudencial que ha seguidoEn este sentido, en un reciente estudio elaboradopor la ANDI con el apoyo de la OIT 1 , serealizó una encuesta sobre ausentismo labo-de este porcentaje, el pago de salarios por losdías de incapacidad por enfermedad generalfue el rubro más significativo, con un 0,93% deen los últimos años la Corte Constitucional, seral, incapacidades y restricciones médicas yla nómina.Desde la Ley 1607 de 2012, se establecieron cam-aplica a las personas respecto de las cuales estésu impacto sobre los costos laborales para elbios en la forma como se contribuye al sistemademostrado, de manera siquiera sumaria, queaño 2014. Se encuestaron 232 empresas de losEn la actualidad existe una alta preocupaciónde salud, al SENA y al ICBF, dependiendo de lasu situación de salud es un obstáculo para elprincipales gremios empresariales del país, depor el alto crecimiento en las restricciones mé-naturaleza jurídica del empleador (persona na-desempeño habitual de sus funciones, sin es-todos los sectores de la economía. Estas empre-dicas y reubicaciones. El estudio encontró quetural, entidad sin ánimo de lucro, o sociedad) ytar atado a una calificación especializada de susas generan más de 201.000 puestos de trabajoel 1,2% de los trabajadores, además de presen-al nivel salarial del trabajador (más o menos deestado de invalidez o a su reconocimiento comoy los gastos de nómina son cercanos a los 6 bi-tar restricciones médicas, fue reubicado en un10 S.M.L.M.V). En general, podemos decir que atrabajador discapacitado. El despido del tra-llones de pesos al año.puesto diferente debido a lesiones, discapaci-través del CREE se ha facilitado la manera comose aporta al funcionamiento de este sistema yde las entidades que atienden la capacitaciónlaboral y el bienestar familiar.bajador discapacitado, aun con justa causa ysin relación alguna con su limitación, sin la autorizaciónde la oficina de Trabajo, no produceefectos jurídicos. La autorización del Ministerioes imposible en la práctica.Los principales resultados del estudio mostraronque en promedio en el año 2014, se presentaron1.578 casos de ausentismo; el 65,3%de los casos se dieron en incapacidades pordades parciales, u otras condiciones.En el siguiente gráfico se observa que la cantidadde trabajadores con restricciones médicaspasó de 17,7 en promedio en 2012 por cada em-No obstante la complejidad que subsiste en lapresa, a 26,3 en 2014, en tanto que la cantidadadministración que tienen que efectuar las empresasal subsistir al CREE y los aportes parafiscales,dependiendo de las condiciones arribadescritas hacen necesario un replanteamientoSe ha generado además una obligación para elpatrono de reubicar al trabajador en espaciosque no afecten su salud, o en su defecto, el deberde vincularlo a otro cargo, lo cual está ge-1. Vargas, Christian. (Mayo 2015). Diagnóstico, causas eimpacto del ausentismo, las incapacidades, las restriccionesmédicas sobre los costos laborales de las empresas en Colombia.Documento contratado por la OIT para la ANDI.de trabajadores reubicados por empresa pasóde un promedio de 5,1 en 2012 a 8,6 en 2014.de la estructura laboral actual, más si se tienenerando gastos adicionales para las empresas.8283


COSTO PROMEDIO ASUMIDO POR LAS EMPRESAS POR CASOS DEAUSENTISMO LABORAL E INCAPACIDAD EN EL AÑO 2014(COMO % DEL VALOR TOTAL DE LA NÓMINA)Fuente: Encuesta ANDI, AcoplásticosConsejo Gremial NacionalRECOMENDACIONES0,571,500,93Las recomendaciones para corregir esta problemática,teniendo en cuenta el estudio anteriormentemencionado, consisten principalmenteen:Adicionalmente, otras propuestas basadas enun documento elaborado por la ANDI con elapoyo de la OIT 2 , que contribuirían a solucionaresta problemática son las siguientes:Pago de salarios yprestaciones socialesOtros costosNÚMERO DE TRABAJADORES CON RESTRICCIONESMÉDICAS Y REUBICADOS POR EMPRESA17,722,226,3Restricciones MédicasEn general, las empresas del país han realizadoacciones e inversiones en salud ocupacional,que han permitido reducir los accidentes ymejorar el entorno de salud y seguridad de lostrabajadores.TOTAL5,1 6,6 8,6ReubicadosEn el año 2012 En el año 2013 En el año 2014Fuente: Encuesta ANDI, AcoplasticosConsejo Grremial NacionalA pesar de estos esfuerzos, como se observó enlos resultados de la encuesta, las empresas señalanun incremento en los casos de incapacidadesy reubicaciones por lesiones u otro tipode discapacidades parciales.1. Definir una política clara para la generaciónde incapacidades, restricciones médicas yreubicaciones. Esta política debe buscar launificación de criterios por medio de talleresy capacitaciones en salud ocupacional,en las que pueda participar personal de lasEPS, las ARL, las AFP y de las empresas. Si serealizaran talleres conjuntos y esas mismaspersonas fueran las encargadas de emitirlas incapacidades y restricciones médicas,se tendría un mejor conocimiento delas labores de los trabajadores dentro de laempresa. De igual forma, se deben aprovecharestos espacios para unificar las autorizacionesde los inspectores de trabajo, losrequisitos para la realización de trámites,legalización de incapacidades y los pagos.2. Realizar una revisión de la normatividad yjurisprudencia asociada a la problemáticadel ausentismo para evaluar sus efectossobre el bienestar de las personas, laproductividad de las empresas y la sostenibilidaddel sistema. Revisar con especialatención las implicaciones del principio deestabilidad laboral reforzada y la normatividadque establece el pago de las prestacioneseconómicas por incapacidades deorigen común.3. Reducir las limitaciones e inflexibilidadeslaborales generadas en las empresas por lasnormas y jurisprudencia en materia de estabilidadlaboral reforzada. Entre los aspectosa considerar, se incluyen las condiciones deacceso, el alcance, los tipos de limitación ylos derechos de trabajadores con situaciónde estabilidad laboral reforzada, el montoy los responsables por el pago de las prestacioneseconómicas y sociales a estos trabajadores,y el seguimiento, vigilancia y controla los empleados, empleadores, así comoa las entidades de salud que diagnostican ytratan la condición.4. Establecer sistemas de información estandarizadosy abiertos al público sobre losregistros de incapacidades y discapacidadeslaborales en las Entidades Promotorasde Salud (EPS) y las Administradoras deRiesgos Laborales (ARL).5. Crear mesas laborales para la coordinaciónentre las EPS, las ARL, los representantesde los trabajadores y las empresas, enlas cuales se discutan, periódicamente las2. Mitchell, Daniel. (Octubre 2014). Ausentismo Laboral. Documentorealizado para la OIT.84


principales problemáticas generadas porsituaciones de incapacidad o discapacidadparcial o total de los trabajadores.6. Establecer protocolos, esquemas de coordinaciónal interior de las EPS, las ARL y losFondos de Pensiones, para mejorar la gestiónen casos de ausentismo laboral.7. Implementar un mecanismo para permitira las empresas la posibilidad de solicitarsegundas opiniones de médicos laboralesen casos de diagnóstico de incapacidades,recomendaciones de reubicaciones o determinacionesde discapacidad parcial de trabajadores.8. Fortalecer las herramientas y sistemas decontrol, vigilancia y seguimiento de loscasos de incapacidades y discapacidadeslaborales.Procesos de fiscalización de la UGPPLos procesos de fiscalización que ha venido adelantandola UGPP desde el año 2013 han dadolugar a una creciente inconformidad por partedel sector empresarial y a una enorme preocupaciónpara la ANDI. En particular, la Asociaciónha llamado la atención sobre interpretacionesque amplían la base para el cálculo de lacontribución y la poca claridad de las reglas deprocedimiento aplicables en los procesos quelleva a cabo este organismo.La UGPP ha desconocido con algunas de sus interpretacionesla legislación laboral, indicandoque tiene autonomía e independencia frentea la jurisdicción laboral para determinar cuálespagos efectuados por el empleador hacenparte del ingreso base de cotización de las ContribucionesParafiscales de la Protección Social.En ese sentido, los empresarios colombianos sehan visto inmersos en un escenario de inseguridadjurídica en materia laboral, pues la UGPPdesconoce incluso conceptos del Ministerio delTrabajo, condenando a los empleadores a sancionesmuy altas e ignorando que dichos conceptostienen un efecto jurídico importante:amparan la actuación de los particulares envirtud de la teoría de la confianza legítima.La posición de la UGPP ha llevado incluso aque pagos que no constituyen ingreso para lostrabajadores, como los reembolsos de gastos,sean incluidos en el ingreso base de cotización;igualmente, ha desconocido normas vigentesclaras respecto al ingreso base de cotizaciónpor salario integral.PROPUESTA: Simplificar el mecanismo de pagoque realiza el empleador y darle certeza jurídicasobre el monto base de cotización, lo cualreduciría gastos administrativos y de liquidaciónpara las empresas y otorgaría claridad alEstado al momento de hacer la fiscalización yel recaudo.En cuanto a la claridad a la cual nos referimossobre el ingreso base de cotización para dependientes,la ANDI tiene la siguiente propuesta demodificación del artículo 128 del Código Sustantivodel Trabajo:Sin perjuicio de lo previsto para otros fines, paralos efectos relacionados con las cotizaciones alSistema General de Seguridad Social Integral, elingreso base de cotización de los trabajadoresparticulares será el total de los pagos que mensualmentereciba el trabajador, excluyendo:1. Las prestaciones de los títulos VIII y IX delCódigo Sustantivo del Trabajo.2. Lo que percibe el trabajador, en dinero o enespecie, no para su beneficio ni para enriquecersu patrimonio, sino para desempeñarsus funciones, como gastos de representación,viáticos, medios de transporte,elementos de trabajo y otros semejantes.3. Las sumas que recibe el trabajador demanera ocasional y por mera liberalidad delempleador.4. Los pagos por conceptos que, con independenciade su naturaleza, el empleador y eltrabajador pactaron como no constitutivosde salario, siempre que ellos no excedan elcuarenta por ciento (40%) del total de lospagos que mensualmente recibe el trabajador,con excepción de las prestaciones delos títulos VIII y IX del Código Sustantivo delTrabajo. En caso de que excedan dicho porcentaje,el exceso formará parte del ingresobase de cotización. Este numeral interpretacon autoridad el artículo 30 de la Ley 1393de 2010.5. Los aportes realizados por las entidadespatrocinadoras a los fondos de pensionesvoluntarias atendiendo lo dispuesto porel numeral 3 del Artículo 169 del EstatutoOrgánico del Sistema Financiero (Decreto-Ley663 de 1993).Multiplicidad de sindicatos y convencionesEn las relaciones socio laborales colombianas,se viene presentando un fenómeno que desdibujala protección otorgada a las organizacionesde trabajadores y que debilita el propósitoasociativo que tienen estas organizaciones yque crea tensiones y pérdida de confianza conlos empleadores.Por medio de la sentencia C-567 de 2000, laCorte Constitucional declaró inexequible elartículo 357 del Código Sustantivo del Trabajo,que establecía que en una misma empresano podía existir más de un sindicato; y posteriormentepor medio de la sentencia C-063 de2008, la misma corporación de lo constitucionaldeclaró inexequible el apartado que decíaque cuando en una misma empresa coexistecon un sindicato de base, uno de industria, larepresentación para todos los efectos sindicalescorresponderá al sindicato que agrupe lamayoría de afiliados. Desde ese momento, conceptuóel alto tribunal, que cada sindicato estáfacultado para negociar y suscribir convencionescolectivas, convenciones que solo el mismosindicato suscriptor puede denunciar.87


Si bien en esta última providencia, la Corteaclaró que la exclusión de la norma acusada delordenamiento no debería conducir a la atomizaciónde las negociaciones y al desmedro dela seguridad jurídica en las relaciones laborales,ya que no se trataría de multiplicar las negociacionesy las convenciones en función delnúmero de sindicatos coexistentes, lo cierto delcaso es que el fallo desencadenó la constituciónde múltiples sindicatos de base donde confluyenlos mismos afiliados, quienes con unaconvención vigente presentan un nuevo pliegopretendiendo beneficios adicionales a los yaotorgados, y además buscando la proteccióndel fuero sindical con propósitos que van másallá de los fines que persigue la figura del fuero.En efecto, la mala práctica ha llevado a que lamayoría, si no todos los miembros del sindicatoinicial, terminen con fuero por la proliferaciónde sindicatos, ello con el pretendido argumentode tener una estabilidad laboral y evitar quesean despedidos.Para la ANDI, esta situación es preocupante yva en contravía de la dinámica de las empresasy de los fines que persiguen las normas defuero sindical y del principio de unidad sindicalque defienden los trabajadores en el ámbito internacional,en el que se recomienda la creaciónde sindicatos fuertes. Adicionalmente, hacreado un clima de inseguridad jurídica conevidentes consecuencias adversas en el climalaboral, en el sentido de pertenencia con la empresay en la administración de negociacionescolectivas, mientras que aumentan los gastosy los costos laborales. Las empresas que compitenen el mercado global con países en dondeeste panorama de incertidumbre en las negociacionescolectivas no existe se ven cada vezmás afectadas.PROPUESTA: Crear consciencia en el Gobierno,el Congreso de la República y las altas cortessobre la inconveniencia de estas prácticas abusivas,que van más allá de la finalidad de las normaslaborales. Hacer de igual forma procesosde acercamiento con las centrales sindicalesy los trabajadores para lograr la aplicación debuenas prácticas existentes en el entorno internacional.Las empresas que compitenglobalmentecon países en donde elpanorama de incertidumbreen las negociacionescolectivas no existese ven cada vez más afectadas6. Trámites y tarifasLos indicadores de competitividad del DoingBusiness 2015 ubican a Colombia en el puestonúmero 84 entre 189 países en cuanto a la eficienciade la apertura de un negocio, retrocediendo5 posiciones con respecto al 2014. Dichoindicador mide algunos de los trámites que serequieren para iniciar un negocio. En promedio,el empresario necesita realizar 8 procedimientosdiferentes para la apertura, mientras queen países de la OCDE solamente se necesitarían5. En cuanto al tiempo (número de días) en elque se incurre, se necesitan 11 días en promedio,lo que significa que estamos por encima depaíses integrantes de la OCDE (9,2 días), perohemos avanzado frente a la región y estamospor debajo del promedio de América Latina y elCaribe (30,1 días).Según el indicador de pago de impuestos delDoing Business 2015, el país retrocedió 7 puestoscon respecto al 2014 ubicándose en la posición146 entre 189 países. Número de pagos poraño, el tiempo (horas por año) y la tasa totalde impuestos como porcentaje de las gananciasson algunos de los aspectos que tiene encuenta dicho indicador. En términos generales,las mediciones para Colombia arrojan resultadosmás débiles e inferiores comparados con eldesempeño de los países de la OCDE.Los trámites de comercio externo tambiénafectan de manera importante la productividadempresarial. El número de documentos requeridos,el costo de los contenedores y los díasnecesarios, tanto para exportación como paraimportación, constituyen el indicador de comerciofronterizo del Doing Business en dondeColombia ocupa el puesto 93 entre 189 países.Resulta entonces necesario incluir el tema detrámites en el costo país. De todos es bien conocidoel tiempo y costo asociados con el cumplimientode los requisitos exigidos para crear unasociedad, liquidarla, exportar, importar, pagarimpuestos, solicitar una licencia ambiental; enfin, todos estos temas ameritan una revisióndetallada. En el país ya han sido expedidas variasdisposiciones para reducir trámites; infortunadamentemuchas de esas disposicionesno han sido aplicadas. Por ejemplo, aunque lasnormas señalan que si una autoridad requiereinformación que ya reposa en otra autoridad,debe acudir a ésta. La práctica muestra quevarias autoridades solicitan al empresario unamisma información. Un caso reciente es de laUGPP, cuyos requerimientos de informaciónson muy grandes y, consecuentemente, consumenconsiderables recursos humanos y físicospor parte de los requeridos. Buena parte de esainformación podría recabarla la UGPP con laDIAN. También es importante definir con claridadla información solicitada y ello con la debidaantelación a su presentación, de tal suerteque el empresario pueda prepararla. La multiplicidadde declaraciones tributarias, tanto enlos impuestos nacionales como en los territoriales,es otro punto por solucionar.En resumen, aunque aún subsisten varios trámitesinnecesarios, lo más importante es introduciren los empleados públicos una cultura deservicio al empresario, de tal suerte que sea realidadel principio de eficacia de las actuaciones,administrativas, según el cual, “las autoridadesbuscarán que los procedimientos logren su finalidady, para el efecto, removerán de oficiolos obstáculos puramente formales, evitarándecisiones inhibitorias, dilaciones o retardos”.8889


A manera de ilustración sobre los múltiples trámitesy requisitos que debe cumplir el empresario,en el siguiente cuadro detallamos algunosde los informes que periódicamente es necesariopresentar ante entidades como la DIAN, losmunicipios, la Superintendencia de Sociedadesy la UIAF. Vale la pena anotar que buena partede la información que solicitan las entidadespúblicas ya ha sido enviada a otras institucionesdel gobierno, e incluso, en algunos casos, ala misma entidad.El paísretrocedío7 puestosUbicándose 146 /189 paísesCOLOMBIA: ALGUNOS TRÁMITES QUE DEBEFuente: Recopilación ANDICUMPLIR EL SECTOR PRODUCTIVOEl formulario 1732 tiene 545 renglones de información solicitadaal contribuyente.Declaración del Impuesto sobre la Renta.Declaración del Impuesto sobre la Renta para la Equidad - CREE.Información de medios magnéticos.Declaraciones de retención en la fuente.Declaraciones de IVA.Declaraciones de autorretención del CREE.Según el indicador de pago de impuestosdel Doing Business 2015.DIANDeclaración del Impuesto al Consumo.Declaración de precios de transferencia y documentación comprobatoria.Respuesta a los requerimientos ordinarios que la DIAN hace de formapermanente y sobre información que ya fue suministrada en mediosmagnéticos.Actualización de la cuenta corriente por parte del contribuyente y condatos que ya reposan en la propia DIAN.Trámite de las devoluciones de saldo a favor tanto en IVA como en renta.Estas últimas son el resultado de las elevadas tarifas de retención en lafuente y constituyen un verdadero dolor de cabeza para los contribuyentes.Declaración anual de activos en el exterior.Declaración de impuesto a la riqueza y normalización.Solicitud de resolución de facturación.En el caso del impuesto de Industria y Comercio, es preciso presentar declaracionesen todos los municipios en los que hay actividad de industria,comercio o servicios. Los formularios son diferentes y hay municipios queexigen el pago en tesorería.MunicipiosHay varios municipios que exigen el envío de información en medios magnéticosy los formatos varían de un municipio a otro.Hay que presentar declaraciones de retención en la fuente, incluso deactividades que no son realizadas en el municipio.Los procedimientos de discusión varían de un municipio a otro, lo quedificulta la defensa de los contribuyentes.9091


Un punto que genera gran discusión con los municipios es el relacionadocon la actividad comercial. La Ley no fija un parámetro que permita identificarel municipio en el cual se entiende realizada esa actividad comercial.Este, por tanto, es uno de los puntos que amerita precisión.Hay tributos en los que la Ley no fija elemento esencial alguno, de talRECOMENDACIONESsuerte que hay tantos regímenes como municipios. Un ejemplo, es el im-Superintendenciade SociedadesUnidad de Gestión y AnálisisFinanciero - UIAFpuesto de alumbrado público, que tiene hechos generadores tan disímilescomo en consumo de energía eléctrica y el tránsito de vehículos en elterritorio del municipio.Presentación de estados financieros y anexos.Implementación del sistema de autocontrol y gestión del riesgo para prevenirel lavado de activos y la financiación del terrorismo.Informe de operaciones. Periodicidad mensual.Informe de operaciones sospechosas. Periodicidad trimestral.Con todo lo anterior es evidente la necesidadde simplificar o precisar lasmúltiples declaraciones y obligacionesformales que deben cumplir los empresarios.Algunas propuestas en esta direcciónson las siguientes:1. Emprender un programa de depuraciónde los registros existentes e innecesarios.En Colombia existen másde 120 registros de información quedebe suministrar el sector privado aalguna autoridad. Es clave mantenersólo aquellos que son realmentenecesarios y articular la informaciónque contienen, de manera talque la misma información no se lepida al sector empresarial por diferentesentidades gubernamentales.Además, se requiere establecerparámetros claros sobre las condicionesque deben darse para la creaciónde nuevos registros y para sufuncionamiento.3. Una vez analizados los registros y trámitesexistentes debe emprenderseun plan de acción que busque reducir,unir y simplificar registros ante elgobierno. En este sentido, la ventanillaúnica que aglutine varios procesosresulta conveniente, por supuesto,sin incurrir en el exceso de crear unamultiplicidad de ventanillas únicas.4. Fijar plazos máximos de respuestas alas solicitudes del sector empresarial.5. Promover las transacciones en líneacon el gobierno.2. Pero no es sólo un problema de suministroexcesivo de información. Tambiéndebe emprenderse una revisióndetallada de los trámites exigidos porlas diferentes entidades.92


MEDIDAS ORIENTADAS A AUMENTARLA PRODUCTIVIDAD DE LAS EMPRESASINNOVAR O MORIR: LO DIFERENCIAL DE HOY ES LOMÍNIMO NECESARIO PARA SOBREVIVIR MAÑANAFuente: Tomado de Mauricio García – Opinno 2015, presentación“Cómo competir en tiempos exponenciales”, a partirdel trabajo de Beatriz Muñoz-Seca -IESE 2003Bajo la perspectiva de la ciencia y la tecnología, hoy podemos afirmar que la innovaciónestá transformando la forma como se hacen los negocios en todas los tipos deindustria. Amazon es la mayor tienda comercializadora del mundo y no tiene inventario,Uber es la mayor empresa de transporte del mundo y no tiene un solo vehículo,Airbnb es la más grande empresa de hospedaje y no tiene una sola cama, y estos sonsolo ejemplos de cambios inesperados en negocios tradicionales.Base parasobrevivir70 - 80 Ayer Hoy MañanaFuncionalidady CosteCalidadTiempo.Flexibilidad,ServiciosInnovaciónLa impresión 3D nos permite manufacturarpiezas a la medida en un décimo del precio ytiempo frente a la forma tradicional, la biologíamolecular nos permite producir fibras textilesque cambian de color con la temperatura dequien las usa, los nutracéuticos nos permitenproducir alimentos que alivian a quien los consume:todo ello da cuenta de que el desafío tecnológicoes profundo.Estos ejemplos nos llevan a la conclusión deque en el mundo contemporáneo las empresasse diferencian por el contenido innovador ensu propuesta de valor. Dicho de otra manera,entre más innovadoras son las empresas; máscompetitivas. Hace algunas décadas, la base dediferenciación la determinaba la calidad de losproductos y servicios sobre unas bases de funcionalidady costos casi que predeterminadas.Con el paso del tiempo la calidad pasó a ser elmínimo deseable y los productos se diferenciabanpor la flexibilidad en el acceso, la informacióny los tiempos de servicio asociados a suusufructo.Mañana no sabremos qué definirá la base dediferenciación entre productos y servicios, sinembargo, muy posiblemente el componenteinnovador pase a definir las características mínimasde supervivencia en un entorno cada vezmás competitivo. Es por esto que la estrategiade industrialización propuesta interpreta estarealidad y propone acelerar la adopción de lainnovación como la herramienta con la cualhoy las empresas se pueden diferenciar. Paraello es necesario atender dos frentes de manerasimultánea, el de la modernización y transferenciade tecnología y el de la investigación ydesarrollo aplicados a la innovación.Base paradiferenciarseTiempo.Calidad Flexibilidad,Innovación ?ServiciosEn el diseño de una política de industrialización,no podemos pensar en las mismas empresas dehace unas décadas. Es fundamental contar conempresas más productivas, más modernas,más flexibles, internacionalizadas y donde lameta sea insertarse en las cadenas globales devalor. En este contexto, el objetivo del empresariadocolombiano debe ser el aumento permanentede la productividad al interior de lasempresas, como lo vienen haciendo. Las empresasreconocen la necesidad de modernizarcontinuamente sus procesos y productos; contemplarnuevas formas de organización del trabajo;capacitar al recurso humano; adecuar lascondiciones de trabajo de acuerdo con los requisitosde seguridad ocupacional, entre otros.Todo esto es parte de la actividad diaria de laempresa, buscando mayores niveles de productividady competitividad.De acuerdo con la OECD 1 , la productividad esel principal motor de crecimiento en el largoplazo, entendiendo ésta no sólo “cómo producirmás”, sino más importante aún “cómo producirmejor”. En efecto, según esta entidad, “laproductividad refleja la capacidad de producirmás, invirtiendo en conocimiento, habilidadesy destrezas; mejorando la organización de losfactores de producción gracias a nuevas ideas,a innovaciones tecnológicas, y desarrollandonuevos modelos de negocio”.No obstante, en productividad, Colombiaestá bastante rezagada frente a los estándaresinternacionales, lo que mueve a plantearsegrandes retos. Según estimaciones del DNP,entre el 2010 y el 2014 la productividad total delos factores, incluyendo trabajo y capital, crecióen promedio 0.6% por año, por debajo del1,0% obtenido en promedio entre el 2001-2014.1. OECD (2015), “The Future of Productivity”. OECD, París.http://www.oecd.org/eco/growth/OECD-2015-The-future-of-productivity-book.pdf95


NIVEL DE PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES(ESTIMADO CON BASE A MODELO ECONOMETRÍCO)Estados UnidosReino UnidoSingapurHong KongCanadáPaíses BajosAlemaniaAustraliaItaliaIsraelEspañaJapónPortugalCoreaMéxicoChileArgentinaGuatemalaCosta RicaSuráfricaEgiptoUruguayMalasiaPerúColombiaBrasilEcuadorIndiaTailandiaIndonesiaParaguayBolivia76,075,582,381,591,4Fuente: BID. "Productivity and Factor Accumulation in LatinAmerica and the Caribbean: A Database (2014 Udpate)107,8105,1103,8101,7113,5168,3En el ámbito internacional, los niveles de productividadde Colombia están por debajo deMéxico, Chile, Argentina, Costa Rica, Uruguay yPerú, entre otros países. En este contexto, tomarelevancia la declaración de Luis Alberto Moreno,presidente del Banco Interamericano deDesarrollo (BID), quien recientemente señalóque uno de los problemas que tiene Colombiasin resolver, es que la productividad no ha tenidoun incremento significativo durante losúltimos 20 años.Es evidente, entonces, que el aumento continuode la productividad debe ser una estrategia delempresariado pero también de la política pública.En esta perspectiva, queremos abordar5 temas que contribuirían a aumentar la productividadde las empresas y por consiguientela productividad del país:• Modernización y transferenciade tecnología• Investigación y desarrollo aplicadosa la innovación• Empresas sostenibles• Capital humano• Financiación empresarial1. Modernización y transferenciade tecnologíaLa adopción de tecnologías y buenas prácticasempresariales es una herramienta muy importantepara mejorar la productividad empresarial.Cuando una empresa adopta una tecnologíaya existente en el mercado, sofistica susprocesos empresariales, implementa una certificaciónde calidad o inclusive, se hace receptorade una asesoría especializada de calidadque permite aumentar su capacidad para competiren los mercados.De acuerdo con el Banco Mundial, existen variosmotivos por los cuales las empresas no usan lastecnologías ya existentes en el mercado: i) fallasde información, ii) incertidumbre y aversiónal riesgo y iii) asimetrías de información.Se presentan fallas de información cuando laempresa no sabe lo que le queda por aprendero no tiene suficiente conocimiento para entendersus propios problemas debido a que notiene una masa crítica de recursos humanos yfinancieros para dedicar al análisis y recopilaciónde información. Se presenta incertidumbrey aversión al riesgo cuando las empresas se dancuenta de que tienen necesidad de mejoras,pero no tienen la certeza suficiente de que losproyectos darán los resultados que esperan, loque a la larga permitirá justificar la inversión enellos. Finalmente, se presenta asimetría de informacióncuando las empresas no saben quiénpuede asistirlas y/o no tienen suficiente conocimientocomo para juzgar la calidad de los serviciosde mejoras que se les ofrece.0 20 40 60 80 100 120 1401601809697


REDES, ECOSISTEMAS PARA LATRANSFORMACIÓN DEL CONOCIMIENTO Y LA INNOVACIÓNConsumidorRECOMENDACIONESAcademiaIncubadorasCienciaCentros deinvestigaciónorigen de los recursosEstadoCooperacióninternacionalFondosde capitalInnovaciónSpin-offsSectorproductivoStart-upsDesarrollotecnológicoGobierno (SENA)AngelesInversionistasSectorproductivoStart-upsCentros deInvestigación ydesarrolloParquestecnológicosCapitalSemillaBancosEn este sentido, se busca que la estrategia de industrializaciónincluya acciones concretas quepermitan a las empresas ponerse a punto paracompetir, modernizando sus prácticas empresarialesy adaptando las tecnologías existentesen el mercado. Las propuestas serían:1. Desarrollar un plan para modernizar los bienesde capital que usa la industria colombiana.En la industria colombiana una parteimportante de los costos de producción estáatada a la utilización de maquinaria obsoletaque ha sido adecuada durante años paraseguir produciendo. Esto no permite queel conocimiento productivo se actualice.Es por ello que debería diseñarse un programade incentivos financieros para lasempresas que acrediten planes comercialesbien estructurados y que adicionalmentese comprometan a chatarrizar la maquinariaobsoleta.2. Escalar el programa de extensión tecnológica.El programa de extensión tecnológicaes una herramienta de apoyo externoa una empresa que incluye el diagnóstico,plan de mejora e implementación, a travésde la adopción de prácticas de gestión enproductos, servicios o procesos industriales,con el fin de alcanzar mayores nivelesde productividad, competitividad y rentabilidad.Este programa permite a lasempresas ponerse al día frente a las mejoresprácticas y técnicas empresariales usandola tecnología ya existente en el mercado.Ya se hizo un piloto liderado por DNP, SENA yMinComercio en el sector de autopartesen Bogotá. Ahora, es clave llevarlo a mássectores y regiones.3. Promover el uso de las Tecnologías de Informacióny Comunicaciones para incrementarla productividad y competitividad de lasempresas colombianas. Fomentar el uso deTIC´s en las empresas a través de su promocióny la identificación de necesidades y propuestasde solución concretas para los sectores,las empresas y las regiones. Se debecomenzar por hacer un análisis de demandaen la industria colombiana y presentarle alas empresas las soluciones existentes enel mercado.4. Fortalecer la red de laboratorios acreditadosque garanticen la calidad de los productoscon base en estándares internacionales.Es necesario adecuar el marco normativopara exigir el control de los instrumentos demedición (de producción nacional o extranjera),y formalizar las relaciones entre lasentidades, consolidando la Red Colombianade Metrología (RCM), que coordine los laboratoriosnacionales, privados y públicos. Adicionalmente,el país debe contar con recursospara mejorar la infraestructura y equiposde los laboratorios de referencia, entrenarel personal y acreditar los laboratorios internacionalmente.


5. Implementar un programa de certificacionesinternacionales. Con base en losrequerimientos de acceso a los mercadosy sus respectivos estándares de calidad,implementar un programa que oriente a lasempresas hacia la obtención de los mayoresestándares de calidad, tanto en productocomo en proceso. Ejemplo Kaisen, 5S, CMMI,Haccp, Orgánicos, BMP etc.6. Descuento al IVA pagado al comprar bienesde capital: Este punto aunque ya fuemencionado en la sección sobre costo país,reconfirma la necesidad de eliminar o permitirel descuento en renta, del IVA a los bienesde capital.2. Investigación y desarrolloaplicados a la innovaciónComo ya se ha resaltado, la política de industrializacióndebe partir de una visión actualizadae innovadora de la empresa. La literaturapara Colombia y otros países latinoamericanosha demostrado que las empresas que inviertenen la gestión de conocimiento son más susceptiblesa desarrollar avances tecnológicos yaquellas que se involucran en procesos de innovaciónson más productivas que las que no.En este sentido la política de ciencia, tecnologíae innovación (CT+I) se convierte en uno de losprincipales pilares para el desarrollo empresarialy el emprendimiento. Es a través de procesosde esta naturaleza que las empresas generannueva oferta de valor y son más productivasy competitivas.En concordancia con lo anerior, el análisis de lahistoria del desarrollo económico muestra quelos países que han logrado tasas de crecimientoaltas y sostenidas, han implementado estrategiasde política deliberadas que habilitan omotivan sinergias sistemáticas entre la gestióny generación de conocimiento para el desarrollotecnológico y la innovación del sector productivo;este es el caso de países como Israel,Corea del Sur, Indonesia, Alemania, Francia y elReino Unido, entre otros. Por lo tanto, la políticade CT+I en Colombia debe incluir elementos detransformación y modernización del aparatoproductivo, así como elementos de generacióny transferencia de nuevo conocimiento.No obstante, en las últimas décadas, la cienciay tecnología en Colombia ha avanzado poco yno se generan relaciones sistemáticas entre laacademia y el empresariado para la I+D aplicadasa las necesidades del sector productivo yde la sociedad a través de la innovación. Por unlado, la inversión total en actividades de CT+Ialcanzó apenas el 0,5% del PIB en 2014 2 , por debajodel promedio de los países de América Latinay el Caribe que invierten en promedio 1,15%del PIB 3 en este tipo de actividades y muy pordebajo del promedio en países de la OECD, queinvierten en promedio 2,4% del PIB en I+D que esuna de las actividades de CT+I 4.La OECD, además, ha llamado la atención sobreel desbalance en la proporción del gastoen actividades de CT+I financiado por el sectorpúblico y el sector privado. En Colombia elsector público financia el 66.2% mientras elsector privado aporta 29.7% de los recursos,4.1% son de origen internacional y otros. En elmundo desarrollado esta relación está invertida,el privado participa con 60% y el públicocon 30% y la cooperación internacional aportaalrededor del 10%. Sin embargo, cabe resaltarque de los recursos ejecutados por las empresaspara inversiones relacionadas con la CT+I,el 67,2% es financiado con recursos propios yel 32,8% con recursos públicos. Esta contradicciónpuede estar explicada por la históricadesarticulación entre los objetivos de la políticade CT+I y las políticas de desarrollo empresarial.La información a nivel de la empresa es bastantedesalentadora; según la encuesta dedesarrollo e innovación tecnológica –EDIT- delDANE, solo 21,7% de las empresas en el sector2. Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología,indicadores de Ciencia y Tecnología 2014.3. Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología,indicadores de Ciencia y Tecnología 2014.4. Estudios de la OECD de las políticas de innovación:Colombia 2014.manufacturero son innovadoras y en el sectorde servicios la proporción es de 23,4%. La granmayoría de las empresas, además, llevan a caboinnovaciones en el mercado nacional; los casosde las que lo hacen en el mercado internacionalson la excepción. No obstante, las empresas enColombia que se han involucrado en actividadesde ciencia, tecnología e innovación, si bienson muy pocas en relación al universo total deempresas en el país, son más productivas quelas que no se involucran en procesos de CT+I.¿Entonces, si la investigación y desarrollo enciencia y tecnología son beneficiosas, por quéno hay más empresas innovando? Existen variasexplicaciones, entre ellas el desconocimientode cómo y con quiénes llevar a cabo estos procesosy la incertidumbre alrededor de los resultadosde la inversión. La política de CT+I debetener como foco resolver estos obstáculos, quese traducen en altos costos de informacióny transacción y fallas de liquidez por el riesgoimplícito de los procesos de investigación, desarrolloe innovación. Por lo tanto, la estrategiadebe incluir, además, el fortalecimiento delas entidades y organizaciones que articulan lasnecesidades productivas con la generación ydesarrollo del conocimiento y la tecnología. Reconociendo,además, que en el mundo actualla oferta y demanda de información, desde lageneración del conocimiento fundamental ala transformación y desarrollo del mismo y suaprovechamiento para el beneficio de la sociedad,no necesariamente responden a un procesolineal y ordenado que va desde la ciencia ala tecnología y de la tecnología a la innovación.Con la globalización han surgido nuevos gruposde interés que dinamizan la economía del conocimientoy el papel de los agentes tradicionales–como lo son las universidades, los centros de101


investigación y desarrollo, el sector productivoy el Estado– se amplía, logrando que el consumidorfinal entre a determinar nuevas vías deinteracción entre los eslabones de la cadena, altiempo que motiva la participación de nuevosactores locales, regionales e, incluso, internacionalesdispuestos a financiar riesgo y a agilizarla transferencia de conocimiento. Algunosejemplos son la incubadoras, aceleradores,parques tecnológicos, Comités UniversidadEmpresa, Estado (UEE), empresas o centros deinvestigación y desarrollo extranjeros, fondosde capital semilla, fondos de capital de riesgo yla cooperación internacional para el desarrollotecnológico, entre otros.Algunas de las nuevas dinámicas referidas sepresentan, de hecho, cuando desde las universidadeslos investigadores deciden aventurarsedirectamente en el mercado, creando empresas,por ejemplo, con modelos conocidos comospin-offs. Se requiere así el fortalecimiento deun sistema de CT+I que responda a estas realidadesy garantice la articulación interinstitucional.En estas experiencias se hace fundamentalun soporte regulatorio competitivo,que comprenda la dinámica, que controle,pero que permita asumir riesgos inherentes ala innovación.Se hace perentorio entonces considerar queuna de las primeras estrategias para activar elecosistema de innovación, es sensibilizar a losactores en los distintos eslabones de la cadena.Ello se hace considerando el potencial económicoy social, el aprovechamiento articulado dela ciencia y el conocimiento para la innovación.La relación con los actores debe incluir las entidadesterritoriales, departamentos y municipios,que a raíz de la reforma al Sistema Generalde Regalías en 2011 y la creación del Fondo deCT+I con los recursos de las regalías, ahora puedenpriorizar proyectos de alto impacto en estecampo. En este esfuerzo de sensibilización esimportante resaltar el papel del sector productivoque, bien sea a través del tejido empresarialya existente o por medio del emprendimiento,se encarga de llevar los nuevos desarrollos almercado e interpretar las necesidades del consumidorfinal y la sociedad, que a su vez llevaránal desarrollo de nuevas tecnologías e innovaciones.Así mismo, se debe hacer énfasis en el carácterlocal de los ecosistemas de innovación.La interacción compleja y potencialmente caóticaocurre eminentemente en lo local, dondela academia, el sector productivo y el mercado,están en la constante búsqueda de cómo generarvalor agregado y tener mayor representatividaddesde sus respectivos roles.Esta sensibilización debe venir acompañadade una alfabetización y generación de capacidadespara la gestión sistemática de laI+D+i y la formulación de proyectos pertinentesde calidad y alto potencial de impacto. Laalfabetización debe incluir, además, un componenteimportante sobre los mecanismos através de los cuales se puede gestionar conocimiento,como lo son las Oficinas de Transferenciade Tecnología, los Parques Tecnológicos,los operadores de los comités Universidad,Empresa, Estado. Ello incluye una amplia difusiónde los incentivos e instrumentos queofrece el sector público para que el sectorproductivo se involucre en procesos de I+D+i.La disponibilidad de recursos para la inversiónen I+D+i por parte del sector productivo tambiéndebe ser parte de la estrategia de industrialización.Desde 1997 existe en Colombia elbeneficio tributario para inversiones o donacionesen proyectos de I+D+i. A lo largo de losaños se le han hecho modificaciones en distintasvías para que a través del mismo se motivenrelaciones entre el sector productivo y laacademia o los centros de investigación y desarrolloreconocidos por Colciencias. Entre iresy venires los aprendizajes relacionados al diseñomás adecuado del instrumento llevaron a queen la Ley 1739 de 2014 se reintrodujera la innovacióncomo rubro sujeto al beneficio y se hizoun llamado a que por medio de un documentoConpes se dieran lineamientos de políticas paramejorar el acceso al instrumento. 5Es importante aclarar que los beneficios queconcede este instrumento no deben ser vistoscomo un costo, todo lo contrario, el aparenteimpacto fiscal en el corto plazo representa unbeneficio en el largo. Como ya se mencionó,el análisis económico de la materia a nivel dela firma, muestra que las empresas que llevana cabo actividades en ciencia, tecnologíae innovación con énfasis en la I+D son másproductivas que las que no. Adicionalmente,la existencia de este instrumento aumenta laprobabilidad de que las empresas lleven a caboproyectos de esta naturaleza. 6 Por lo tanto,entre más productivas las empresas, mayoresson sus ingresos en relación al costo de lautilización los factores de producción y la posibilidadde aumentar el recaudo en el futuro.5. En el momento en que se escribe esta sección el documentoConpes al que se hace referencia había sido aprobado el 3de julio de 2015, no obstante el documento final no se habíapublicado.6. Arbeláez, Ma A y Parra, M. 2011. Innovation, R&D, Investmentand Productivity in Colombian Firms. IDB. Working PaperSeries No. IDB-WP-251.En Colombiael sector público financia el 66.2%el sector privado aporta 29.7%4.1% son de origen internacional y otros.la política de CT+Ien Colombia debe incluir elementos de transformacióny modernización del aparato productivo102103


RECOMENDACIONESBrevemente, proponemos las siguientes accionesque son fundamentales para el funcionamientoterritoriales con la facultad de llevar proyectosal OCAD.adecuado del sistema y sus respectivosecosistemas:Fortalecimiento de capacidades para la I+D+i4. En esta decisión sobre los proyectos de CT+Ique se van a desarrollar con recursos deregalías resulta fundamental incluir al sectorproductivo de la región. De esta forma se1. Los representantes del sector productivo enalianza con los organismos gubernamentalesresponsables de la políticas de CT+I debenimplementar procesos de capacitación paralogrará un uso más eficiente de los recursos,se tendrán en cuenta otros parámetros dedecisión y se logrará unir los esfuerzos delsector productivo con los regionales.la formulación de proyectos de I+D+i, de caraa los diferentes instrumentos de cofinanciacióno beneficios tributarios, entre otros,que existen para motivar proyectos de I+D+i5. Para ampliar el alcance e impacto de losproyectos financiados con recursos de regalíases necesario actualizar el documento deGuías Sectoriales de Proyectos de Colciencias2. El mismo ejercicio se debe replicar con losfuncionarios de las entidades territoriales,departamentos y municipios para generarcapacidades en la formulación de proyectosde I+D+i para un mejor aprovechamiento delos recursos de regalías y la puesta en marchade proyectos sostenibles en el tiempo.para reconocer los Centros de Innova-ción dentro de las apuestas financiables conestos recursos. Como su nombre lo indica,este documento ofrece los lineamientos parala identificación, planeación, gestión, seguimientoy evaluación de las diferentes actividadescientíficas, tecnológicas y de innovaciónque pueden ser objeto de financiación. 7Proyectos de alto impacto apoyados con los recursosde regalíasRuta N en Medellín es un ejemplo y, al igual3. Con el esquema a través del cual las regionespresentan proyectos al OCAD de CT+I, existeel riesgo de que se dé prioridad a proyectosalineados a las necesidades políticas de cortoplazo, sobre el interés social y colectivo delargo plazo. Se deben evaluar mecanismospara que se tengan varios representantesque otros centros similares existentes alrededordel mundo, determinantes en la dinamizacióndel sistema local y regional de la7. GUíA No 2. DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE CIENCIA,TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, agosto de 2012,Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnologíae Innovación - Colcienciasinnovación. Los aprendizajes de la experienciaantioqueña ofrecen una oportunidadpara establecer este tipo de centros en otrasregiones del país. No obstante, en los distintosinstrumentos normativos en Colombiano existe alusión que permita la preparacióny seguimiento a este tipo de iniciativas. 86. En la aprobación de recursos para la ejecuciónde este tipo de proyectos, es deseabledar mayor prioridad a las propuestas, queuna vez cumplan los requisitos técnicosde calidad e impacto, articulen el sectorproductivo con la academia, con las vocacionesproductivas de las regiones, y, quetengan como objetivo el desarrollo empresarialy social con la generación de nuevovalor agregado.Beneficios tributarios como incentivos para inversionesen I+D+iLas recomendaciones que a continuación seesgrimen, hacen referencia al diseño del instrumentocomo está consignado en el artículo 158-1del Estatuto Tributario. Estas medidas excedenel alcance del Conpes y requieren un trámitede ley por reforma tributaria en el Congreso dela República.8. Otros recursos normativos en la reglamentación de la políticade CT+I en Colombia son: Decreto ley 393 de 1991, sobre laformas de asociación para actividades científicas y tecnológicas,proyectos de investigación y creación de tecnologías;Decreto ley 591 de 1991, relacionado con las modalidadesespecíficas de contratos de fomento de actividades científicasy tecnológicas; Decreto ley 585 de 1991,que definió el SistemaNacional de Ciencia y Tecnología; artículo 33 de la Ley 1286de 2009 y los Acuerdos de la Comisión Rectora del SistemaGeneral de Regalías.7. Permitir al sector productivo la opción depresentar proyectos directamente o a travésde Investigadores, Grupos o Centros de I+D+i.Si bien hay empresas que prefieren trabajara través de grupos, centros e investigadoresreconocidos, existen otras cuya prerrogativaes la de presentar proyectos individualmente;este requisito es un desincentivopara la ejecución de proyectos en I+D+i.El documento Conpes, anteriormente mencionado,ofrece la posibilidad a las empresasreconocidas como altamente innovadoraspor Colciencias, para que puedan presentarsus proyectos directamente, como una víarápida y respuesta a la restricción de ley. Nohay duda de que este mecanismo representaun avance, sin embargo, el proceder paradicho reconocimiento, sigue siendo unabarrera de acceso que implica costos administrativosque pueden retrasar las inversionesde este tipo.8. El diseño del beneficio cubre a empresas quepagan impuestos sobre la renta líquida y nopresuntiva. Se recomienda incluir un mecanismopara reconocer e incentivar inversioneso donaciones en I+D+i en empresas quepagan impuesto de renta presuntiva.9. Para facilitar el funcionamiento de la ventanillaúnica y enviar un claro mensaje derespaldo a la I+D+i se propone eliminar elmonto máximo total de la deducción. Sibien, actualmente el monto total deduciblede proyectos aprobados no excede el valormáximo, la existencia del tope puede ser undesincentivo para que las empresas presentenproyectos por temor a no quedar seleccionadosen la convocatoria. Esta medida


también permitiría eliminar el monto máximode deducción por empresa, el techo individualpuede afectar los tiempos de decisión parainvertir en proyectos de gran envergadura.10. Excluir de la base gravable del impuesto derenta para la equidad –CREE- el valor de lasinversiones hechas en proyectos de I+D+i. Hoyel beneficio final que reciben las empresas seve afectado por el pago de este impuesto ylas sobretasas aprobadas para los siguientescuatro años.11. Incluir como personas jurídicas susceptiblesde este incentivo a fondos de capital de riesgo,ángeles inversionistas y capital semillaque inviertan recursos en proyectos de innovacióno emprendimientos que cumplanlas definiciones de investigación, desarrolloe innovación utilizadas por Colciencias.12. Como resultado de la experiencia de incentivostributarios a inversiones en el sectorturismo, se propone adoptar un mecanismosimilar a empresas industriales, nacionales oextranjeras, para que instalen sus centros deinvestigación y desarrollo o de innovación enel país. Una medida de esta naturaleza contribuiráa la transferencia de tecnología y alfortalecimiento del Sistema Nacional de CienciaTecnología e Innovación, haciendo que losdesarrollos científicos y tecnológicos orientadosa la innovación se realicen en el país.Ajuste a los reglamentos técnicos según lastendencias mundiales13. Los procesos de I+D+i que lleva a cabo el sectorproductivo se pueden traducir en modificacionesen las características de materiales,componentes y formulación, especialmentecuando responden a innovaciones de procesoo producto. En estos casos, los reglamentostécnicos que limiten la entrada al mercadode dichos productos modificados deben servalidados y actualizados a la mayor brevedadcon las prácticas aprobadas a nivel internacional,para garantizar la seguridad o saluddel consumidor o usuario final. De nada sirvefomentar las actividades de esta índole porparte del sector productivo si al final del procesose enfrentan con una barrera regulatoriaque impide la llegada al mercado de los nuevosdesarrollos.3. Empresas sosteniblesUn modelo industrial y empresarial sostenibleimplica como primera medida el “planear en ellargo plazo”.Para el 2050 la población mundial requerirácuatro veces más recursos que los que utilizamosactualmente. El progresivo crecimiento dela clase media, que para el 2030 será de 3 billonesde personas, y la búsqueda del mejoramientoen los patrones de calidad de vida, así comoel continuo y rápido avance de las economíasemergentes, acelerarán la demanda de recursosnaturales, la presión sobre los ecosistemas –se estima que más del 60% están siendo usadospor encima de sus límites naturales - y por ende,la competencia por los recursos, resultandoen mayores requerimientos y restricciones parael desarrollo de la actividad productiva (FuenteOCDE).Todo se hará más crítico por los efectos delcambio climático en la oferta del recurso hídrico,en la producción de alimentos, en el suministrode energía, la salud pública, así comoen una nueva generación de barreras comercialesy requerimientos cada vez más exigentesy especializados de los consumidores.Una empresa que perdura en el tiempo y semantiene vigente en el mercado, debe ser primerocompetitiva y para lograrlo, debe ser eficiente.Pero no es posible ser eficiente si no seintegra la innovación en su modelo de negocio.La innovación se acelera gracias a un verdaderoconocimiento de la cadena de valor, sus oportunidadesy sus interacciones con diversos encadenamientosproductivos y su entorno. Unaempresa sostenible que se adapta a un mundoen permanente cambio incide en su entornoya que “no hay compañías sustentables encontextos sociales, económicos y ambientalesque no lo sean, es necesario interactuar parainteractuar con ese entorno para que crezca ysea sostenible 9 .Construir la visión de empresas sostenibles al2050 conllevará a resaltar la importancia de lainnovación y de la tecnología como factor dediferenciación competitiva. También implicaun modelo de empresa capaz de responder alos desafíos y oportunidades de la globalizaciónque reconozca el valor de la información oportuna,transparente y veloz en un mundo cadavez más interconectado y con menos fronteras.Un modelo industrial y empresarial sostenibleimplica además “hacer de la protección y la gestióndel capital natural un factor diferenciadoren la productividad y en la competitividadde las empresas”. Una productividad basada enla eficiencia en el uso de recursos, basada en eldesarrollo y aplicación de nuevas tecnologíasque eviten el impacto en los ecosistemas; y enla competitividad, basada en la innovación delos modelos de negocio, en los cuales no solose involucra el producir bienes y generar servicios,sino en crear valor agregado al interconectarnuevos servicios a los bienes producidosy desarrollar nuevos mercados. También, es unconcepto que desde la perspectiva del negocioresponde a las necesidades de un consumidorinmerso en un mundo globalizado y abierto auna red de información ilimitada.9. Dr. Reid Lifset, Editor en jefe de la Revista de Ecología Industrialde la Universidad de Yale, 3 de junio. Evento Sostenibilidad:La Nueva Revolución Industrial107


en 2050la población mundial requerirá cuatro veces másrecursos que los que utilizamos actualmente.innovación / tecnologíala visión de empresas sostenibles al 2050 conllevaráa resaltar la importancia de la innovación y dela tecnología como factor de diferenciacióncompetitiva.Esto es aún más relevante en un país megadiverso como Colombia, que ocupa el primerlugar en el mundo en Biodiversidad por metrocuadrado. Producir los mismos bienes con menorconsumo de energía, menor uso de recursosnaturales y menor impacto en los ecosistemases indispensable si las empresas quierenconvertirse en agentes de cambio en materiaambiental, al emular la dinámica de los ecosistemasacoplarán sus actividades a los ciclos naturales.La industria estará abocada, en mayormedida, a integrar la biología y la biotecnologíacomo parte de sus procesos, de tal manera quepuedan garantizar que la actividad productivaen el futuro ya no genere impactos ambientaleso los minimice en gran medida. Además, deesta manera se anticiparán las presiones denuevas normas y grupos de interés, facilitandola diferenciación y ventajas competitivas, paraasegurar la provisión de recursos y operar sinrestricción por “hacer lo correcto”.En lugares como la Unión Europea y la China, sebusca optimizar el uso de los recursos naturales,maximizar su valor agregado y reducir la generaciónde residuos, convirtiéndolos en nuevasmaterias primas y evitando el deterioro de losecosistemas gracias a una profunda reflexiónsobre cómo diseñar un bien, cómo fabricarlo,cómo medir sus impactos y cómo aprovecharsus servicios conexos. La llamada “EconomíaCircular” se ha hecho parte de la política pública,y se considera como una Fuente de nuevasoportunidades de crecimiento. Avanzar enla economía circular pasa por una articulaciónentre la empresa, el gobierno y la academia yrequiere la integración entre la forma de hacernegocios y la eficiencia en el manejo de recursoscomo fuente de nuevas oportunidades deprosperidad y un factor de transformación quefacilita el inter-relacionamiento entre diversascadenas de valor.“Los esfuerzos de las empresas de manera individualno son suficientes para resolver los desafíosde la agenda de sostenibilidad global”. Esnecesario que las empresas unan sus esfuerzosy ello se refleja en alianzas que pueden acelerarla innovación y establecer un campo de juegoequitativo generando beneficios comunes. Nose puede rediseñar sin trabajar con los proveedores,no se pueden cambiar patrones de consumosin trabajar con los clientes, no se puedenproteger bienes públicos y recursos si no sealinean intereses en un mismo territorio, conplaneación de largo plazo y articulación entrelo privado y lo público. Siempre, además, serámás productivo tener economías de escala.Para lograr las metas de sostenibilidad, romperparadigmas e innovar para diferenciarse en unmundo altamente competitivo, esta consideraciónes fundamental. Esto no se logra sin launión con extraordinarios aliados, la velocidaden la gestión de conocimiento y la innovaciónse incrementa gracias a esta unión, incluso entrecompetidores.Construir empresas sostenibles incluye ademásuna gestión anticipada de los riesgos. Entreellos, él más destacado es el del Cambio Climático.En este sentido, el sector productivocolombiano aunque reconoce la importanciade avanzar hacia una economía baja en carbono,promoviendo acciones que estimulen laeficiencia y la innovación en la industria, planteaque las decisiones en materia de cambioclimático en el país, deben ser el resultado dela articulación de los objetivos ambientales conel crecimiento y la competitividad del sectorempresarial y además, con la unión deesfuerzos de la población hacia modelos de ciudadesresilientes.Solo las medidas prioritarias que en la “EstrategiaNacional de Desarrollo Bajo en Carbono”,impulsada por el gobierno y recalcada en elnuevo Plan de Desarrollo, promuevan la eficiencia,refuercen la competitividad, no ponganen peligro la seguridad energética, faciliten eldesarrollo de nuevos negocios y fomenten lacreación de empleo, deben ser las que a futurosean adoptadas de manera que su aplicaciónse constituya en modelo para otras economías.Desacoplar las emisiones que causan el cambioclimático con las medidas que promuevenel desarrollo del país, conlleva a concentrar esfuerzosen los segmentos que tienen mayor impacto(ganadería, agricultura, usos del suelo)y que existan responsabilidades para todos losactores involucrados en las acciones que permitanla construcción de escenarios resilientesy un país sostenible sin sacrificar el modelode desarrollo del país, de su industria y elsector empresarial.La sostenibilidad del sector empresarial ya noes opcional, será la fuerza impulsora de la economíahaciéndola no solo más responsable sinomás eficiente. Las grandes líneas de trabajo enesta materia incluyen entonces (i) planear en ellargo plazo; (ii) producir más bienes con menosrecursos disminuyendo o evitando impactos;incluyendo a la innovación como factor diferenciadory fomentando desarrollo de nuevosproductos y servicios que respondan a unmundo globalizado y conectado por una redde información abierta, veloz e ilimitada (iii)promover más servicios conexos y complementariosde las cadenas productivas para multiplicarla generación de valor, fomentando losencadenamientos y articulando esta visión a unesfuerzo colectivo con menor impacto y presiónen los ecosistemas.Todo lo anterior se articula con las estrategiasde crecimiento, competitividad e innovación,para hacer del empresariado un líder del progresoeconómico y del desarrollo social y ambientaldel país, uniéndolo con un objetivo globalque conlleve a garantizar la satisfacción delas necesidades del presente sin comprometerla capacidad de las generaciones futuras parasatisfacer las propias.108109


4. Capital humanoPara acelerar el desarrollo industrial del país, esfundamental contar con personas que puedanaprovechar las oportunidades que la economíaglobal ofrece. Esto implica tener las competenciasadecuadas para ir más allá de la simple lecturade textos y el seguimiento de instrucciones,y, dar el paso hacia adelante resolviendo nuevosproblemas con soluciones desconocidas.Nuestro sistema educativo, y esto incluye aestudiantes, educadores, rectores, familias yGobiernos, debe perseguir con sincera obsesiónla pertinencia educativa, entendida ésta comoaprender en el momento adecuado para las exigenciasque corresponden a nuestra sociedad.La pertinencia educativa es una ecuación contres variables: anticipación, flexibilidad y oportunidad.Pertinencia es anticipación porquehoy debemos formar a los ciudadanos del mañana.El proceso educativo toma su tiempo,desde los diseños curriculares, la formacióndocente y la preparación de ambientes educativoshasta la ejecución de la formación; todoello requiere una programación que se ejecutaen el mediano plazo. Nos quedamos entoncescortos si, por ejemplo, formamos nuestra gentecomo hoy la requiere el mercado laboral actualy no con las competencias que les exigirá el mañana.Su conocimiento ingresará muy rápido enla obsolescencia.Pertinencia es también flexibilidad. Aprenderes más divertido cuando se brinda al ritmo decada estudiante, donde partimos del supuestode que la educación es a lo largo de la vida. Debemospartir de lo que el estudiante ya sabeantes de comenzar un nuevo ciclo y motivarel aprendizaje en todo momento. Qué bueno,entonces, la llegada de las tecnologías de informacióny las comunicaciones, las cuales repotencianlos ambientes de aprendizaje graciasa la internet, las apps, los negocios a partir delas TIC, las tabletas, el software de simulación,entre otros.Y pertinencia es también oportunidad. Debemos,como sociedad, entregar los cupos quetanto los estudiantes como la sociedad requieren.Hoy, como pocas veces en nuestra historia,tenemos más oportunidades de empleo especializadoque gente formada y es por esto querequerimos personas talentosas que, con suconocimiento, jalonen la competitividad de lasempresas para que éstas compitan, se transformeny crezcan.Según el Banco Mundial, solo uno de cada dosjóvenes latinoamericanos culmina su educaciónsecundaria antes de los 19 años de edad,mientras que únicamente dos de cada cincoterminan su secundaria antes de los 24 años deedad. Esto quiere decir que tan solo 50 millonesde jóvenes culminan su educación secundariaen América Latina. Muchos de ellos deben optarpor ingresar al mundo del trabajo en condicionespoco competitivas, la mayoría ingresa a lainformalidad laboral o enriquece las estadísticasde desempleados.Ya no son los recursos naturales la clave de lariqueza. Ahora la mayor riqueza de un país essu conocimiento, es decir, su capital humano.La educación enfrenta, entonces, grandes desafíos:debe preparar a sus estudiantes paraaprender a lo largo de toda la vida, aprender aconvivir, a innovar, a emprender, a pertenecer;debe también incentivar la apropiación de losparámetros y los valores para asumir su responsabilidadsocial con sus comunidades, regionesy grandes propósitos nacionales.Hoy en día es necesario que el capital humanoesté en capacidad de afrontar los retos en materiade tecnología y conocimiento. La filosofíaque debe pernear este punto es que el trabajadorcolombiano debe ser apto para producir encualquier parte del mundo. Sólo de esta formalograremos una inserción exitosa en las cadenasglobales de valor.El reto es inmenso y la educación superior nosolo debe satisfacer contenidos, competenciasy capacidades, también debe formar, pero a lavez, exigir a los estudiantes que se planteen lasgrandes reflexiones que nos conduzcan hacia latransformación productiva, a luz de la innovación,la investigación y la ciencia.pertinecia educativala pertinencia educativa, entendida ésta como aprenderen el momento adecuado para las exigencias quecorresponden a nuestra sociedad.110111


RECOMENDACIONESAlgunas propuestas en el tema de capital humanoson las siguientes:Sin embargo, esta opción sólo sería viable sise garantizan los recursos anuales para suejecución.1. Crear un sistema de información con lasnecesidades de capital humano, requeridaspor el sector productivo. El sector productivocolombiano, enfrenta dificultades paraencontrar mano de obra capacitada parasus necesidades específicas. Es necesarioque la información que se esté generandosobre la situación y necesidades de capitalhumano en distintas regiones y sectoreseconómicos, se articule, pero sobre todo secanalice como insumo para todo el sectorformador.El sistema de formación profesional debetener en cuenta las competencias quedemanda el sector productivo para cadatipo de trabajador, asegurando la pertinenciade las habilidades y competencias deltrabajador. Esta tarea corresponde al SENAy a los centros educativos. Estos deben validarlos currículos de formación con actoresrepresentativos del sector productivo,estándares internacionales, y otros, paraasegurar que se forma a los individuos en lascompetencias que demanda el mercado.Por tanto, el país requiere información quepermita conocer con anticipación las necesidadesde capital humano requeridas por elUna encuesta o mecanismo de consulta alsector productivo permitiría avanzar en esteobjetivo.sector productivo; lo que permitirá, ajustarla pertinencia de la oferta educativa, tantode nivel superior, como de formación parael trabajo y desarrollo humano. Se debeimplementar un mecanismo permanentede consulta con las empresas que permitaEste sistema de información también debeconstituirse en un insumo fundamentalpara las entidades de formación relacionadocon las áreas y regiones en las que debenofrecer programas.identificar las ocupaciones, competencias,número de personas, localizaciones y períodorequerido por el sector privado.Algunas alternativas en esta direcciónpodrían realizarse a partir de productosestadísticos ya existentes en el DANE y contemplarla inclusión de módulos especialessobre educación y competencias en laGEIH; la EAM, la encuesta de servicios, etc.2. Implementar un programa nacional paracertificar por competencias laborales a lostrabajadores requeridos por las empresas.Existen sectores productivos que requierenun plan específico de certificación de competencias,tanto a nivel nacional como internacional,como factor de mejora de la productividaddel capital humano vinculado.3. Formar el capital humano especializado deacuerdo a los requerimientos de las empresas.Identificar con las empresas, las tecnologíasy conocimientos requeridos, a partirde los requerimientos de los TLC, mercadosinternacionales y crecimiento del mercadolocal. En el diseño de los programas de formacióntécnica y tecnológica, así como enla formación para el trabajo se debe contarcon la participación del sector productivo(esto se puede incluir en el Sistema deCalidad de Formación para el Trabajo y en laobtención del Registro Calificado y acreditacióninstitucional).4. Diseñar una estrategia de orientación profesionalpara estudiantes en edades tempranasque fomente el estudio técnico,tecnológico y profesional que responda alas necesidades de las empresas. Se debeincluir en el proceso de educación media,un módulo de orientación profesional conla participación del sector privado regional.5. Desarrollar un sistema de educación terciarioque reconozca la importancia de laeducación universitaria en el mismo nivelde la educación profesional. La consolidaciónde un sistema de educación técnica ytecnológica que responda a las necesidadesproductivas y a las vocaciones regionales seconsidera de vital importancia para nuestropaís. En Colombia hacen falta carreras cortasde alto nivel tecnológico que respondana la demanda insatisfecha de las organizacionesde varios sectores. Se debe lograr unesquema donde haya más técnicos y tecnólogospor cada profesional, teniendo encuenta que los dos tipos de formación sonimportantes, cada una cumple una labordiferente y por ello deben coexistir. Debemoscambiar la mentalidad, y lograr que lostécnicos y tecnólogos sean tan bien valoradoscomo los profesionales, porque suslabores son diferentes. Los países competitivostienen una alta fortaleza en la educacióntécnica y tecnológica.6. Implementar el Plan Nacional de Bilingüismoen concordancia con las necesidadesespecíficas de las empresas. Es necesarioestablecer acciones concretas para suimplementación que permitan aumentarel nivel de los egresados de educación básica(grado 11) al menos a B2, lo que implicaun trabajo desde la educación primaria ysecundaria, así como la formación de trabajadoresrequeridos por el sector productivo.En este punto también resulta indispensabletener en cuenta las necesidades específicasde los diferentes sectores y regiones. Esel caso de los requisitos técnicos requeridosen ingeniería, BPO o en turismo.7. Implementar una estrategia de Multilingüismo:Hoy un segundo idioma no es suficiente.El país tiene que apropiarse de una estrategiade multilingüismo evaluando temascomo los mercados mundiales más dinámicoshacia los cuales podríamos exportar;tendencias de las cadenas globales y los paísescon los cuales se están articulando, flujosde inversión extranjera e incluso regionesdonde se estén gestando las tendencias globales.Todos estos temas podrían ser indicadoresde los idiomas que deben ser parte dela oferta educativa. Vale la pena anotar queel simple conocimiento idiomático no essuficiente. Una parte importante de estascátedras tiene que ser la enseñanza de otrasculturas y de la forma cómo relacionarsecon ellas.


8. Ajustar el régimen actual del sistema delicenciamiento/matrícula para el ejercicioprofesional de los servicios profesionales.El Gobierno (MinCIT) cuenta con una evaluaciónde los requisitos y requerimientosque a nivel interno se exigen en Colombiapara ejercer las profesiones de la ingeniería,arquitectura, contabilidad, derecho y cienciasde la salud (medicina y enfermería).Se debe buscar la convergencia de dichasregulaciones con las recomendaciones ytendencias internacionales.9. Diseñar un sistema de calidad para la FormaciónProfesional. En la actualidad, laúnica vía para acreditar la calidad de la formaciónprofesional (que incluye la educaciónpara el trabajo y desarrollo humano) esseguir la ruta de la educación superior. Sedebe crear un sistema de calidad que reconozcalos elementos propios de la formaciónprofesional y esté orientado a la calidad delegresado más que en la calidad del programaeducativo (aulas, docentes, publicaciones).Por ejemplo los evaluadores debenconocer el sector productivo, el sistemadebe permitir (y obligar) a la actualizaciónpermanente de los programas, revisar lacalidad de la prácticas (tanto en los laboratorioscomo en la empresa), entre otros quenos permita tener mejor egresados.10. Implementar un programa nacional dereentrenamiento de instructores y docentes.Se debe definir un programa con lasrespectivas inversiones en el entrenamientoy reentrenamiento de instructores y docentes,en el marco de una estrategia dirigida aconsolidar una planta de instructores bienremunerados que sea reconocida por sucapacidad y por la calidad de su enseñanza.11. Contar con un Marco Nacional de Cualificaciones:Esto permitirá, entre otros, avanzaren la movilidad de los trabajadores ya quelos programas de formación para el trabajotendrán una transición a la formaciónsuperior y viceversa. Además se traducirá encurrículos que se construyan sobre las competenciasy habilidades adquiridas durantela formación básica y media.La educación como sistema en Colombiasufre de inflexibilidades que no permiten elascenso en nivel educativo o la continuaciónen la formación de los estudiantes. Elproblema es complejo e involucra distintasclasificaciones de cualificaciones, su reconocimientoy su legitimidad, entre distintosactores del sistema. Esto implica que haypoca movilidad entre los estudiantes queempiezan en programas de menor requerimientohacia programas más “avanzados”y reconocimiento, especialmente entre losestudiantes del SENA que quisieran continuarestudios en otros centros tecnológicos.Este es un cuello de botella que ha sido identificadoen el Ministerio de Educación y en laevaluación que la OECD hizo sobre la educaciónterciaria en el país.12. Formación en emprendimiento y acompañamientoen la creación de empresas. Sedebe escalar el papel que juegan el sistemaeducativo en la formación orientada a lacreación de empresas, donde se incluya laformación en modelos de negocio, el uso delaboratorios para prototipar los productos yservicios, asi como el fortalecimiento de unsistema de acompañamiento especializadoa los emprendedores.13. Coordinación y articulación: en el sectoreducativo y en particular en la formacionde capital humano para el trabajoes necesario generar los espacios y lograruna verdadera articulación de todas laentidades que trabajan el tema. Por elloresulta necesario crear las condicionespara sostener en el tiempo espacios,mesas de trabajo o alianzas público-privadasentre distintos actores para queexista coordinación en la articulacióny resolución de fallas de mercado, deinformación y de cuellos de botella. Estoes considerado en sí mismo un pilar depolítica de transformación productiva.En materia de educación hay varios espaciosde esta índole con distintas eficaciase impactos.5. Financiación empresarialVarios autores han evidenciado la causalidaden la relación entre crecimiento de la productividadtotal de los factores y profundidadfinanciera (véase Pagés 2010), inclusiveBeck, Levine y Loayza (2000) señalan queuna mayor profundidad financiera de AméricaLatina a niveles del Este de Asia habría,aumentado el crecimiento promedio de laproductividad en un punto porcentual al año,con lo cual la brecha entre las dos regiones sehubiera cerrado un 60%.El crédito al sector privado como porcentajedel PIB en Colombia ronda el 42%, muy inferioral promedio de los paises con altos ingresos(143% del PIB) y de los paises Europa yAsia Central (102% del PIB).Por lo tanto, en Colombia las empresas enfrentanun permanente desafío al tratar deobtener la financiación adecuada para sudesarrollo empresarial. En una estrategiaorientada a una verdadera industrializacióndel país tenemos un reto: el crédito representaun bajo porcentaje del PIB frentea nuestros competidores, los plazos son cortosy, en algunos casos la financiación es costosa,y de difícil acceso.115


CRÉDITO AL SECTOR PRIVADO,PROMEDIO 2005 - 2014Países con altos ingresosEste de Asia y Pacífico (todo los niveles de ingreso)Europa y Asia Central (todo los niveles de ingreso)ChilePanamáÁfrica Sub-Sahariana(Todos los niveles de ingreso)Fuente: BID - ¿Cómo representar el desarrollo productivo? Cálculosde los autores basados en datos de Beck et al . (2012)54,2102,4143,1139,7En el ámbito internacional, es importante resaltarque los instrumentos de financiación alternativosal crédito han cobrado cada vez másimportancia en el apoyo al crecimiento de lasempresas. En efecto, la inversión a través deinstrumentos de capital de riesgo (que comprendefondos de capital semilla, emprendedory privado) ha demostrado ser de gran impactoen materia de generación de valor, de crecimientoy de empleo. Además, se constituye enla herramienta idónea para financiar empresasen etapa temprana, las cuales han adquiridouna importancia relativamente elevada enel país.BrasilCosta RicaEuropa y Asia Central (Solo países en vía de desarrollo)Asia MeridionalColombiaBoliviaAmérica Latina y el CaribeParaguayEcuador44,441,839,6créditoal sector privadocomo porcentaje del pibColombia 42% / America latina y eL caribe 40%Economías altos ingresos143%europa y asia central 102.4%PerúMéxicoUruguayRepública DominicanaVenezuelaArgentina0 20 40 60 80 100 120 140 160116117


RECOMENDACIONES6. Profundizar el sistema de garantíasmobiliarias para que la empresa puedausar sus activos (Ej. inventarios, marcas,maquinaria, etc.) como respaldo alos créditos empresariales.Algunas propuestas en materia de financiamientoson las siguientes:1. Adecuar los instrumentos financieros alos ciclos productivos de las empresas: Esnecesario que los instrumentos financierosse adecúen a los sistemas productivos,de manera que el flujo de caja permitarealizar los pagos sin comprometer el crecimientode las empresas. Un ejemplo claroes lo que ocurre en agroindustria, dondeexisten diferentes ciclos de cultivos y, porello, un instrumento financiero genérico nopermite que la empresa cumpla con sus obligaciones(pagos fijos durante la duracióndel crédito).2. Diseñar nuevos productos financieros quepromuevan la internacionalización de lasempresas. Se pueden ofrecer garantíasque apoyen la internacionalización de lasempresas, donde Bancoldex ofrezca garantíaspara el comprador del producto colombianoen el exterior, a través de su bancolocal, con altos cubrimientos del créditootorgado por este banco al comprador. Estemecanismo es usado en países como EstadosUnidos y México a través del Eximbank yBancomext, respectivamente.3. Fortalecer las herramientas de Factoring enCompras Públicas y Exportaciones. Bancoldexpodrá ser la fuente primera de liquideza los proveedores de productos y servicios delas diferentes entidades del Estado, desarrollandoun factoring moderno, robusto yeficiente. Igualmente podrá fortalecer suproducto Liquidex dólares, para descuentode facturas, si logra esquemas de garantíasy seguros de crédito a la exportación adicionalesa los existentes.4. Ofrecer a las empresas créditos en condicionesfavorables para su modernización.El objetivo es impactar la reconversión,innovación y modernización productiva confinanciación a plazos superiores a 5 años.Esto se logra a través de líneas con estructurasde financiación que combinen mayoresplazos con menores tasas (curva invertida),ya que este tipo de instrumentosimpulsa los créditos de mayor plazo. Valela pena anotar que este tipo de créditosson requeridos por empresas de todoslos tamaños.5. Desarrollar una industria de capital de riesgoen Colombia, que privilegie la inversión privadaen operaciones de mayor riesgo/renta.Es necesario reducir los cuellos de botellanormativos que existen para la creación,operación y expansión de vehículos financierosa lo largo del proceso emprendedor.Ello ha de realizarse desde la etapa tempranahasta su aceleración, creando estímulosa la creación de fondos de capital semilla,fondos de capital privado, redes de ángelesinversionistas, y otros, en las regionesdel país.7. Ampliar la profundidad del mercadode capitales colombiano como Fuentealternativa de financiación de medianoy largo plazo para empresas en crecimiento.Se propone revisar cambios entemas como capital mínimo requerido,facturación y rentabilidad, entre otros.Importante revisarlo en el marco delMercado Integrado Latinoamericano(MILA) que integra a Colombia, Chiley Perú.119


ENTORNO COMPETITIVOLa inserción de las empresas colombianas en las cadenas globales de valor, sólo es posible si en el país contamoscon un entorno competitivo para la creación y permanencia de empresas, mediante el cual Colombiaconsolide su posición como una economía emergente atractiva para la inversión nacional y extranjera.Aquí queremos referirnos a cinco puntos fundamentales:Formalización - Medidas para combatir el contrabando - Medidas de defensacomercial - Política de competencia - Instrumentos de atracción de inversiónRELACIÓN ENTREINFORMALIDAD Y PRODUCTIVIDADAlgunos estudios nacionales evidencian la relacióninversamente proporcional entre informalidady productividad. A menor informalidad sepresenta mayor productividad.Fuente: DANE – Cálculos, Mitchell Daniel (2014) “Efectos preliminaresde la Ley 1607 de 2012 en la formalización laboral” Informe para la OIT1. Formalización80%Colombia tradicionalmente ha registrado altosniveles de informalidad lo que, sin duda, setraduce en: una competencia desleal para laeconomía formal, un limitante al crecimientoeconómico, menor productividad al interior delos diferentes sectores, una amenaza a la sostenibilidaddel sistema de seguridad social, unareducción significativa de la base tributaria delpaís y, en consecuencia, en un serio obstáculo aldesarrollo económico y social.A partir de lo anterior, encontramos que esnecesario precisar la misma definición de informalidady, en términos muy generales podemoshablar de tres tipos de informalidad:laboral, de producto y empresarial. En el casode la informalidad laboral hacemos referenciaa los trabajadores que no cuentan con coberturatotal en seguridad social (pensiones, salud,riesgos profesionales) o cuya remuneraciónno cubre todo lo que exige la normatividadcolombiana. En la informalidad de productoestarían los establecimientos cuyos productos,ya sean nacionales o importados no cumplentodos los reglamentos técnicos. Finalmente, enla informalidad empresarial están las empresasque no cumplen las leyes comerciales,tributarias, laborales, ambientales, etc. Todasestas modalidades de informalidad debenidentificarse claramente, medirse y tratar deeliminarse.En el marco de la estrategia de industrialización,es necesario adoptar medidas conducentesa disminuir la informalidad desde estas tresdimensiones: la informalidad empresarial, lainformalidad laboral y la informalidad de producto.Los estudios recientes sobre la materiaconvergen en que las causas de estos trestipos de informalidad incluyen tanto el costo ycomplejidad de los trámites, como la falta deinformación y acompañamiento en el procesode formalización.Varios estudios han demostrado que la economíacolombiana es altamente informal, loque está jalonando hacia abajo nuestra productividadtotal. McKinsey & Co. encontró queun trabajador informal colombiano es 6% tanproductivo como un trabajador formal estadounidensey que un trabajador promedio colombianoes un 20% tan productivo como unoen los Estados Unidos. La informalidad es unatrampa que frena nuestra productividad y porlo tanto nuestro crecimiento.Tasa de informalidad, 201370%60%50%40%30%20%10%0%Comercio, hoteles y restaurantesTransporte y comunicacionesAgropecuario y pescaTOTALOtrosserviciosIndustriaConstrucciónFinancieroElectricidad, gas y aguaMinas y energía0 50 100 150 200 250 300 350 400Valor agregado por trabajador ($ millones), 2013121


1.1. Formalización laboralSegún la Organización Internacional del Trabajo(OIT), la informalidad laboral es uno de los fenómenosmás persistentes en América Latina.En Colombia, a pesar de que desde el año 2010 latasa de informalidad (medida como el porcentajede ocupados que no cotizan a pensionessobre el total de ocupados) ha disminuido gradualmente,gracias a decisiones como la Ley deFormalización Laboral y Generación de Empleo yla utilización del PILA en el pago de los aportes aseguridad social, aun es exageradamente alta.Para el primer trimestre marzo-mayo 2015, la tasade informalidad nacional se ubicó en 64,9%.INFORMALIDAD LABORAL*(TRIMESTRE MARZO -MAYO DE CADA AÑO)75706560555070,070,569,869,2 69,357,5 57,7 58,1 57,3 57,62007 2008 2009Una de las principales causas de la informalidadlaboral son los costos laborales asociadosa la formalización. Estos costos hacenreferencia a parafiscales (SENA e ICBFpara trabajadores con salarios superiores a10 SMMLV y los aportes de 4% a las CCF) y serefieren a los pagos adicionales al salario.Luego de la reforma de parafiscales al SENAe ICBF, para trabajadores con salario mínimode COL$644.350, los pagos reales que debeefectuar el empleador son de COL$1.044.817.Fuente: DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares*Medida como el porcentaje de ocupados que no cotizan a pensionessobre el total de ocupados.68,356,666,955,22010 2011 2012 2013 201464,8 64,952,9 52,52015RECOMENDACIONESAlgunas propuestas que podrían contribuir a la 4. Facilitar la transición entre regímenes subsidiadoformalización laboral son las siguientes:y contributivo. Frente al temor delos trabajadores de afiliarse al régimen1. Profundizar el uso de la Planilla Integrada de contributivo por la dificultad de volver alLiquidación de Aportes – PILA. Esta profundizaciónrégimen subsidiado, es necesario seguirdebe incluir no solo el mayor uso por avanzando en permitir el tránsito entreparte de las empresas y los independientes, regímenes. Hoy para usar este beneficiosino emplear esta planilla como instrumentose requiere que la Empresa Promotorade medición de la formalización laboral. de Salud del régimen Subsidiado (EPS-S)sea la misma que ofrezca el servicio en el2. Facilitar la verificación por parte de las contributivo, situación que no es posibleempresas de los aportes que hacen los proveedorescuando el trabajador está fuera del terri-independientes de sus aportes. torio donde la EPS-S ofrece sus servicios.Frente a la obligación impuesta a las empresasde verificar el pago de los aportes parafiscales5. Ampliar la capacidad técnica de inspec-de sus proveedores independientes, ción y vigilancia del Ministerio de Traba-debe desarrollarse un módulo usando la jo. A pesar de la creación del Ministerio deintegración de la PILA para estos efectos. Trabajo, hoy la capacidad de inspección ySería conveniente que el empresario pueda vigilancia es muy limitada y se concentracon solo digitar la cédula de la persona, consultarespecialmente en realizar estas labores enel estado de cuenta en todo el sistema. las empresas formales. El gran volumen deempleo informal se encuentra en empresas3. Facilitar el acceso a la información que produceinformales y pequeñas, lo que exigela PILA. Siendo el sistema que contiene nuevos modelos de inspección y el conocimientola información más precisa sobre la realidadprofundo de los ciclos productivos.laboral, debe permitirse el uso de dicha información(manteniendo la reserva de habeasdata). Esta información es especialmenteútil para confrontar el historial laboral delos aspirantes a trabajo, la evolución delempleo por sectores y regiones, entre otros.Total nacional13 ciudades122


1.2. Formalización de producto – regulaciónpara la calidadLa informalidad de producto está dada porprácticas como la violación de los derechosde propiedad intelectual y el no cumplimientode estándares y medidas. Sin duda,una regulación de calidad es el mejor mecanismopara atacar la informalidad deproducto. Esta regulación garantiza la competitividady productividad de las empresasy la protección al consumidor, seguridady ambiente, tanto al interior como con lospaíses con los cuales se tiene intercambiocomercial.Estudios han demostrado que las empresasque adoptan estándares de calidad aumentansu eficiencia, productividad, calidadde productos y servicios, y por endesu capacidad exportadora. En este sentido,Colombia, que lleva muy poco desarrollandoeste tipo de normatividad, debe acelerareste proceso, en la medida en que, sincertificaciones de calidad, el acceso a mercadosinternacionales es más complejo yla internación de productos extranjerosmás costosa.A lo anterior se suma la importancia de continuaravanzando en el diseño e implementaciónde las mejores prácticas en políticaspúblicas y privadas, en el marco de nuestroproceso de ingreso a la OECD.La regulación para la calidad abarca temascomo metrología, normas, reglamentostécnicos, certificaciones, acreditaciones ylaboratorios. En relación con este tema consideramosque es necesario trabajar en lossiguientes aspectos de la normatividad e infraestructurapara la calidad en Colombia.RECOMENDACIONES1. Revisión del marco legal del SistemaNacional de la Calidad: En el marco delacuerdo de la Organización Mundial deComercio, es posible expedir normasque hagan obligatorio el cumplimientode disposiciones que establecen lascaracterísticas de un producto (calidad)o los procesos y métodos de producciónrelacionados con ellas, haciendo usode las disposiciones administrativasaplicables. También puede incluir prescripcionesen materia de terminología,símbolos, embalaje, marcado oetiquetado aplicables a un producto,proceso o método de producción, o tratarexclusivamente de ellas; en estoconsisten los reglamentos técnicos,punto fundamental en la regulacióndel Sistema Nacional de la Calidad.En la expedición de los reglamentos técnicosse considera necesario que el procedimientosea uniforme en todas lasentidades con tiempos previsibles parasu expedición. La actual normatividad,consignada en el decreto 1741 de 2014, noestablece términos máximos dentro delos cuales las entidades que intervienenen los procesos de análisis de proyectosde reglamentos técnicos, deben desarrollarsu estudio. Esto hace que los procesosde expedición de dicha regulaciónsean imprevisibles, y también sobrepasenel término dentro del cual se requieresea expedido el reglamento.La utilización de la metodología de impactonormativo, introducida en el Conpes 3816de 2014, debe ayudar para que la expediciónde los reglamentos técnicos necesariossea más oportuna y defina con másprecisión la información requerida para laevaluación del proyecto de reglamento.2. La acreditación debe tener un reconocimientointernacional: Un Acuerdo de ReconocimientoMultilateral (MLA), o un Acuerdode Reconocimiento Mutuo (MRA), sonconvenios que permiten garantizar que losorganismos reconocidos, signatarios delacuerdo, operen de manera equivalenteaplicando las mismas normas y procedimientos.Así se reconoce la equivalencia delos sistemas de acreditación de los organismossignatarios y también la equivalenciade las actividades que realizan los organismosde evaluación de la conformidad acreditados.El objetivo principal de los MRA yMLA es reducir los Obstáculos Técnicos alComercio (OTC). El Acuerdo sobre ObstáculosTécnicos al Comercio de la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC) "insta a losMiembros que acepten, a petición de otrosMiembros, entablar negociaciones encaminadasa la conclusión de acuerdos de mutuoreconocimiento de los resultados de sus respectivosprocedimientos de Evaluación de laConformidad". Esto con la finalidad de quelos resultados sean "mutuamente satisfactorios",desde posibilidades que faciliten elcomercio de los productos de que se trata.Es urgente que Colombia avance en la suscripciónde acuerdos de reconocimientomultilateral con organizaciones internacionales,y también en acuerdos de reconocimientomutuo, con el propósito dehacer equivalentes los sistemas de acreditacióny facilitar el intercambio de bienes.En la suscripción de estos acuerdos debenpriorizarse los países con los que Colombiatiene mayores flujos comerciales, yespecialmente donde estén ubicados losprincipales destinos de las exportaciones.3. Fortalecimiento de servicios de calidad,metrología y laboratorios: Debe ser unaprioridad para el Gobierno nacional fortalecerlas capacidades de metrología y laboratoriosdel país. Que el país esté dotadode mejores laboratorios es necesario paraque se puedan comparar productos pares anivel local, y evitar los costos y el tiempo queimplica hacer estas pruebas fuera del país.El Instituto Nacional de Metrología debecontar con mayores patrones y un mayornúmero de técnicos que mejoren su capacidad.Adicionalmente, se deberían establecermecanismos para facilitar las importacionesde instrumentos de medición, patrones decalibración y patrones usados en los ensayos.4. Ampliar los programas de post consumo.Enfocado a los residuos que generanlos productos de plaguicidas, medicamentos,baterías plomo ácido, pilas y/o acumuladores,llantas, bombillas y computadoresy/o periféricos. Desde esta perspectivalas autoridades deben ser más exigentescon quienes no participan en los programasexistentes.5. Ampliar las capacidades de Inspección yvigilancia de las autoridades. Es fundamentalmejorar la capacidad técnica yoperativa de las entidades responsables devigilar el cumplimiento de reglamentos técnicos,verificación de calidades de productos124


importados, etiquetado, sanidad, entreotros. Es necesario aclarar que los sujetos deinspección no son solo las empresas formalessino toda unidad que produzca o comercialiceen el territorio nacional. En este puntoinsistimos que la vigilancia y exigenciade los reglamentos técnicos también debeextenderse a los productos importados.6. Desarrollar campañas de divulgación quegeneren sanción social al ilegal. Es muyimportante educar al consumidor frenteal impacto económico, social, ambientalde comprar productos falsificados, paralo cual en una alianza público-privadadebe explicarse el fenómeno y sancionarsocialmente a quien compre este tipode productos.1.3. Formalización empresarialComo se anotó anteriormente, la informalidadempresarial hace referencia a empresas que nocumplen plenamente la legislación tributaria,laboral, ambiental, comercial, etc. La existenciade empresas informales ha constituido unfactor de preocupación permanente para elempresariado colombiano, teniendo en cuentasu impacto sobre la competitividad del país yal representar una situación de competenciadesleal para el sector formal. De acuerdocon los resultados de la EOIC en 2014, el 61,1%de los empresarios considera que este flageloafecta su actividad productiva. Este fenómenoha venido aumentando en los últimos añosconvirtiéndose en un obstáculo para avanzar entemas de competitividad empresarial.¿SU EMPRESA SE HA VISTO AFECTADA POR CONTRA-BANDO O COMPETENCIA DESLEAL DE COMPETIDO-RES INFORMALES?Porcentaje7061,16055,452,250403020Fuente: Encuesta de Opinión Industrial Conjunta49,844,138,9100SíNo2011 2012 2013127


RECOMENDACIONESA continuación señalamos algunas propuestasorientadas hacia una mayor formalizaciónempresarial:requisitos innecesarios. En un futuro, la plataformatambién podría funcionar comoventanilla única para la efectiva realizaciónde trámites por medios electrónicos.1. Crear un mecanismo que permita identificarlos trámites y requisitos relacionadoscon cada actividad económica de la ClasificaciónIndustrial Internacional Uniforme- CIIU. Una de las principales causas de lainformalidad es el desconocimiento sobrelos requisitos y trámites asociados a cadauna de las diferentes actividades productivas.En muchas ocasiones, no solo sonlos empresarios quienes desconocen estainformación de forma completa, sino tambiénlas propias entidades públicas, que2. Desarrollar e implementar Ventanilla Únicade Formalización (transaccional). Se proponeimplementar una plataforma web transaccionalpara adelantar por este medio"todos" los trámites relacionados con la formalización(inscripción y renovación en elregistro mercantil, inscripción y actualizacióndel RUT, afiliación y pago de aportes aseguridad social –salud, pensión, ARL, cajasde compensación-, trámite de registros o permisossanitarios, registro de marcas, etc.).solo tienen la visión de la parte del procesoo actividad económica que corresponde asu competencia o a un trámite particular.Para superar la brecha de informacióndescrita, es necesario crear un sistema deinformación, disponible en una plataformaen línea, que permita a los empresariosconsultar los trámites y requisitos asociadosa su actividad económica según laclasificación CIIU. Este sistema permitiráa los empresarios realizar una lista de chequeosobre las exigencias que deben cumplirpara operar en el mercado formal y enlo legal. Esto, en el mediano plazo, facilitaráel ejercicio de la función de inspección,vigilancia y control de las entidades responsablesdel mismo, al tiempo que podríaresultar en una reducción de trámites y3. Desarrollar una política que articule elcontrol entre el nivel central y el nivel territorial.La función de inspección vigilanciay control se encuentra dispersa entre lasentidades del nivel central y las entidadesdel nivel territorial. Esta división muchasveces resulta en una debilidad en el control,pues no existe la suficiente articulacióny apoyo entre las distintas entidadescompetentes. Este es el caso, por ejemplo,del Ministerio de Ambiente y las CorporacionesAutónomas Regionales, del Ministeriode Salud, el INVIMA y las Secretarías deSalud y del Ministerio de Comercio, Industriay Turismo y las alcaldías municipales.Para mejorar y organizar la actividad de inspección,vigilancia y control, es necesariauna política integral que permita articularde manera más eficiente, las funciones delas entidades nacionales y las entidadesterritoriales. Esta política deberá contenermecanismos que permitan identificar conclaridad las actividades económicas querequieren mayor atención, los instrumentosque fomenten la armonización en la regulacióny su interpretación a nivel nacional, ylo más importante, las herramientas que lepermitan a las entidades del orden nacional,apoyar logística, financiera y organizacionalmentea las entidades territoriales en elejercicio de sus funciones, pues en muchasocasiones las entidades territoriales no tienenlos recursos suficientes para el cabalejercicio de su labor. Por ejemplo, la políticadeberá proveer mecanismos que permitanapoyar a las entidades territoriales en losoperativos de control con el acompañamientodel ejército o la policía y con la logísticae infraestructura necesaria para realizarprocesos de decomiso y disposición final demercancías. Esto, sin lugar a dudas, incrementarála eficacia en el control que hoy seencuentra a cargo de las entidades territoriales,lo cual se traducirá en condicionesmás leales de competencia en el mercado.4. Expedición de la reglamentación de la circulaciónde la factura electrónica como títulovalor. Se busca generar confianza en todoslos actores involucrados en el comercio electrónico,emplear mecanismos confiables deidentificación y comunicación, y proteger elmercado de títulos valores en general. Adicionalmente,con esta propuesta se estableceun nuevo mecanismo de financiaciónpara las empresas.5. Implementar tarifas diferenciadas de trámitesde productos. Se propone implementarun plan de tarifas diferenciadas de trámites(Ejemplo SIC, INVIMA e ICA), segúncriterios como tamaño empresarial, regiones,sectores y trayectoria de la empresa.6. Generar mecanismos que incentiven y facilitenla delación o denuncia de actividadesproductivas o comerciales que no cumplanla regulación aplicable. Los particularespueden ayudar a las entidades a cumplir susfunciones suministrando la información quepermita identificar a quienes no cumplen laregulación que les aplica. Sin embargo, estainformación actualmente no fluye con lafacilidad que sería deseable, pues en muchoscasos existe temor a la retaliación ante unadenuncia y, adicionalmente, no siemprees claro para un potencial delator, antequé entidad debe presentar una denuncia.Por lo expuesto, es necesario crear un mecanismosencillo y al alcance de todos, queincentive y facilite la delación de los ciudadanosante las entidades públicas. Dichomecanismo deberá garantizar la confidencialidaddel denunciante, y exigirle algunaprueba sumaria de la infracción que nosuponga una carga excesiva, pero al tiempogarantice que los esfuerzos de las entidadespúblicas no sean utilizados en donde no serequieren. Adicionalmente, el mecanismodeberá ser único a nivel nacional y proveerlas condiciones que permitan identificarcuáles son las entidades competentes encada caso, para transferirles la denunciacorrespondiente. Finalmente, deberándesarrollarse instrumentos que permitanal ciudadano, y a las entidades del ordennacional, hacer seguimiento sobre el resultadode la denuncia presentada.


7. Permitir el acceso a bases de datos deempresas para visibilizar a quienes ejercensu actividad al margen de la regulación. Unade las limitaciones que tienen las entidadesencargadas de la inspección, vigilancia ycontrol en el ejercicio de sus funciones, esla dificultad de identificar a todos aquellosempresarios y comerciantes que ejercensu actividad económica de manera invisiblepara el Gobierno. Es por esta dificultadque la inspección, vigilancia y control terminasiendo ejercida principalmente sobrelas empresas formales y que desarrollan suactividad conforme a la regulación, pero nose supervisa ni se controla a quienes ejercensu actividad totalmente al margen de la ley.Una forma de mejorar la identificación delas empresas “invisibles” es fomentando elcruce entre las bases de datos existentes anivel nacional. Por ejemplo, si el INVIMA ylas Secretarías de Salud tuviesen acceso a labase del registro mercantil, podrían identificarcuáles son las empresas que se dedicana actividades relacionadas con alimentos,bebidas, farmacéuticos y cosméticos,que no cuentan con los permisos o registrosnecesarios para operar en el mercado. Lomismo podría suceder con la base de datosde la DIAN, del RUT y del NIT, la cual contieneinformación sobre la actividad económicaprincipal de las empresas y por endehace visibles a aquellas que no cumplan losrequisitos que la ley, según lo que su actividadeconómica les exige. En este sentido,primero es necesario identificar cuáles sonesas bases de datos que proveen informaciónrelevante para las entidades de control,y posteriormente se deben generar mecanismosque les permitan acceder a ellasde manera sencilla y eficiente. En un nivel2.2.más avanzado, sería ideal crear un mecanismode consulta para los particulares,que les permita constatar si una empresaespecífica se encuentra al día en sus obligacionesfrente a la ley y cuenta con lospermisos necesarios para el desarrollo de suactividad económica.2. Medidas para combatirel contrabandoEl contrabando es uno de los mayores problemasque aquejan diariamente a los empresarioscolombianos. Actualmente, la preocupaciónpor este tema ha venido en aumento,como lo reflejan los resultados de la EOIC,donde se observa una tendencia creciente delcontrabando como obstáculo al normal desarrollode los negocios. El porcentaje de empresasque reporta el contrabando como uno desus principales problemas se duplicó en los últimoscinco años. La competencia vía reducciónde precios (94,7%), la disminución en las ventas(19,2%), las alteraciones en el mercado (12,8%)y la pérdida en el margen de rentabilidad (3,2%)son las maneras más comunes en que esta actividadilegal afecta la empresa, de acuerdocon los resultados de la EOIC (enero, 2014).El contrabando técnico y el contrabando abiertoson las principales formas de ingreso ilegal demercancías al país y sus principales manifestacionesincluyen: la importación de productosINDUSTRIA MANUFACTURERA: PROBLEMADE CONTRABANDO Y COMPETENCIA DESLEALPorcentaje20181614121086420ene -00ene -01ene -02ene -03ene -04ene -05ene -06con precios artificialmente bajos, el cambio dela clasificación arancelaria en la declaraciónde importación, la sobrefacturación, el cambiode procedencia, la introducción de productossin ningún control aduanero, el contrabando enfronteras, la informalidad, el ingreso por lugaresno habilitados, entre otros.Las cifras, resultado de las mediciones que haefectuado la Dirección de Impuestos y AduanasNacionales – DIAN, a través de la metodologíade la medición de la distorsión de los precios deimportaciones, indican que aproximadamenteel 10% del valor de las importaciones que ingresaronal país en el 2012, equivalentes a alrededorde 6.000 millones de dólares, correspondenal contrabando que ingresa al país cada año. Seafectan sectores como alimentos, textil y confecciones,metalmecánico, calzado, medicamentos,cigarrillos, cemento, farmacéuticos,electrodomésticos, entre otros.Fuente: Encuesta de Opinión Industrial Conjuntaene -07ene -08ene -09ene -11ene -12ene -13ene -14ene -15131


RECOMENDACIONESAlgunas propuestas para avanzar en la luchacontra el contrabando son las siguientes:UIAF participar en la formulación de las políticaspara la prevención, detección, y luchacontra el contrabando y el fraude aduanero,En coordinación institucionalrealizar los estudios necesarios para mantener1. Mejorar la coordinación entre las entidadesque tienen competencia para investigaro sancionar las actividades para laactualizada a la unidad sobre tipologíasde contrabando y fraude aduanero y realizarlos análisis de operaciones inusuales o sospechosasde contrabando y fraude aduanero.identificación y análisis del contrabando.La sanción de la Ley anti contrabando 1762de julio 6 de 2015, representa un importanteavance para mejorar esta coordinación;dicha norma dispone que deberánelaborarse protocolos entre las entidadesque realizan controles a las mercancías,para asegurar el intercambio de información,articulación de procedimientosy obtención de material probatorio quepermita hacer más eficaz los controles.3. Continuar con el fortalecimiento de la PolicíaFiscal y Aduanera en sus recursos físicos,tecnológicos y humanos, para evitar quesea permeada por la corrupción. Así mismo,avanzar en el análisis y caracterizacióndel fenómeno del contrabando, con el finde que, con base en la información que serecibe del sector privado, se pueda construiruna estrategia conjunta en contra delfenómeno y desarticular las grandes redes.2. Impulsar el fortalecimiento de la Unidadde Información y Análisis Financiero – UIAFEn información de cifrassobre contrabandodel Ministerio de Hacienda, como unidadde inteligencia financiera y económicadel país, para que pueda recolectar informaciónque permita al Grupo de InvestigacionesEspeciales creado en la FiscalíaGeneral de la Nación y las demás entidadesque tienen realizan el control de las mercancías,construir investigaciones penalesrobustas que faciliten la desarticulación delas organizaciones dedicadas a este delito. Laley anti-contrabando (1762 de julio 6 de 2015)también introdujo un progreso en este sentido,incluyendo dentro de las funciones de la4. En primer lugar es necesario tener una mediciónajustada de la dimensión actual delcontrabando, de manera que, por un lado, seincluyan de forma acertada en esta categoríalas operaciones que en efecto obedecena esta práctica ilegal y que, por otro lado, sepueda analizar la tendencia en el futuro deeste indicador. La actual medición de aprehensionesresulta insuficiente e inadecuadapor varias razones, dentro de las cuales seresaltan las siguientes: las aprehensionesmedidas en valores están afectadas porlas variaciones de los precios de algunosproductos (ej. combustibles), lo que generadistorsiones al comparar dos series deaños. Así mismo, las aprehensiones, al serproducto de una medida cautelar, puedenterminar siendo devueltas al importador porcorresponder a errores formales subsanablescon los que no se genera daño al Estado.5. Resulta fundamental identificar las principalescausas del contrabando en las regionesy adoptar acciones para eliminarlas. Pararesolver el problema del contrabando desdela raíz, es necesario identificar las principalescausas que lo generan en cada una delas regiones de frontera. Por ello, se proponetrabajar con un enfoque sectorial y regionalpara identificar dichas causas en cada casoy desarrollar alternativas sociales, económicasy culturales que resuelvan las necesidadesque hoy suple la práctica del contrabando.6. Crear un sistema electrónico de informaciónen tiempo real sobre las operacionesde comercio exterior. Una de las principalespreocupaciones del sector empresarial esla baja capacidad de reacción de las autoridadesante las infracciones cometidas enlas operaciones de comercio exterior o antelos cambios intempestivos en las dinámicasdel comercio exterior. Por ello, la propuestaes crear un sistema de información electrónicoque permita acceder a la informaciónde comercio exterior de manera oportuna,facilitando así la toma de decisionespor parte del Gobierno y de las empresas.En herramientas tecnológicas7. El Sistema Informático Aduanero tambiéndebe fortalecerse, para que sea un instrumentoque permita asegurar el debido cumplimientode la normatividad de las importaciones(reglamentos técnicos, derechosantidumping, cupos por salvaguardias, contingentesde importación, entre otros); quecubra todo el territorio aduanero nacional,e incluya todas las operaciones y regímenesde comercio exterior cobijados por la normatividad,así como reducir al máximo lasposibilidades de ser vulnerado por terceros.8. El sistema de administración del riesgo, esun elemento fundamental para mejorarla efectividad del control aduanero. Si biennuestro país ha venido avanzando en estesistema, debe robustecerse de manera queel nivel de inspección física esté dentro delos parámetros internacionales promedio, yque se logre un porcentaje muy alto de efectividad.De esta manera, los recursos tantopúblicos como privados destinados a realizarestas inspecciones, tendrán una mayorrentabilidad en la medida en que habrámayores hallazgos con los recursos invertidos.De acuerdo con datos de la Direcciónde Impuestos y Aduanas Nacionales – DIANaproximadamenteel 10% de la carga quearriba al país es inspeccionada; de este porcentajese tienen hallazgos sólo en un 10%,de manera que según estimaciones de laANDI el costo de la no efectividad de estasinspecciones es aproximadamente 6,8 10millones de dólares al año.10. Para obtener este dato se han tomado los contenedores deimportación que arribaron al país a agosto de 2013 (146.201) yse calculó el costo de las inspecciones con un valor de US$350promedio por contenedor. El valor de los 6,8 millones de dólares,es el valor de las inspecciones sin hallazgos (89%).


9. Adicionalmente y en relación con el sistemade administración del riesgo, es necesarioque no solamente la Dirección de Impuestosy Aduanas Nacionales cuente con estaherramienta, sino también las entidadesque efectúan algún tipo de control fronterizoo para el ingreso de carga al territorio aduaneronacional (ej. ICA, INVIMA y SIC); estopermitirá mejorar el control haciéndolo másfocalizado y eficaz. El sistema de análisis deriesgo de estas entidades debería alimentarun sistema nacional de administración delriesgo en el que se puedan incluir diferenteselementos de análisis para determinar quécargas revisten un mayor riesgo y qué cargasno y concentrarse en las de mayor riesgo.10. La implementación de sistemas de inspeccionesno intrusivas en los principalesnodos de comercio exterior del país, permitirámejorar la eficiencia en el control delas mercancías que ingresan al territorioaduanero nacional, además de mejorar lostiempos de inspección y con esto la competitividadpara las operaciones legales deimportaciones. Es de gran importancia elrol de la Comisión para el seguimiento delsistema de inspección no intrusiva, creadarecientemente con el decreto sancionadopor el Gobierno nacional para que laimplementación de los sistemas se hagaen las condiciones y tiempos establecidos.Adicionalmente, resulta de gran relevanciala expedición del Manual de Procedimientosde Inspección no Intrusiva Simultánea,a cargo de la comisión, en razón a que esteimpactará el accionar de los puertos, aeropuertos,entidades públicas de control enlos procesos de inspección y en consecuenciaa la carga y sus generadores.11. La Ventanilla Única de Comercio Exterior– VUCE desarrollada en Colombia, es unejemplo a nivel mundial de mejora en lareducción de tiempos, despersonalizaciónde los procesos, trazabilidad de las operacionesy reducción de los recursos físicos(ej. papel, personas); la información deesta ventanilla ha de integrarse con el SistemaInformativo Aduanero. Debe haberuna interoperabilidad entre estos sistemas,que permita fortalecer el control enel cumplimiento de la normatividad paraimportaciones, elemento que se percibecomo generador de contrabando técnico.12. El fortalecimiento de las cifras no debe limitarseal ámbito nacional. La negociación deacuerdos internacionales debe incluir compromisosde intercambio efectivo de informacióncon las aduanas de otros países quefaciliten una cooperación en la lucha contrael contrabando.En fortalecimiento de la cooperación conel sector privado13. El trabajo conjunto entre sector público ysector privado permitirá detectar, tipificary apoyar la neutralización de actividadesde contrabando, lo cual es una herramientamuy valiosa. A continuación se mencionanalgunas acciones encaminadas afortalecer los escenarios público-privadosorientados a eliminar el contrabando.• Constituir centros de trabajo (Centros deExcelencia y Experticia CEE) cuyo desarrolloha permitido en países como EstadosUnidos, en los que el sector privadopuede proveer información técnica sobrelas mercancías, dar información sobrelos precios, los orígenes de las mercancíasy las fábricas, entre otros, que permitea la autoridad aduanera tener mayoreselementos de análisis sobre posiblesoperaciones riesgosas y robustecersea nivel de inteligencia y a nivel técnico.• Crear un Centro de Comercio Justo queapoye al Gobierno y a las empresas enla toma de decisiones para contrarrestarlas prácticas desleales en el comercioexterior. La labor de este centro esmonitorear las prácticas desleales en elcomercio internacional, formular propuestaspara el mejoramiento de losprocedimientos y normas relevantes, ycapacitar, desde las perspectivas legal,administrativa y técnica, a los distintossectores de la industria colombiana. Conello les permite entender y presentar demanera adecuada las distintas solicitudesante la autoridad competente,coordinando y articulando las actividadesentre el sector público y privado.• Fortalecer las estrategias del sectorpúblico y privado dirigidas a crear unamentalidad y cultura en medios masivosde comunicación, para que los compradoresy consumidores tengan acceso amás información que les permita diferenciarlos productos formales de los decontrabando y los ilegales, conociendolas ventajas y beneficios de unos y losriesgos y desventajas de los otros.En cambios en la normatividadaduanera actual14. La normatividad aduanera debe orientarsea crear herramientas para castigar severamenteel contrabando abierto y el contrabandotécnico; pero simultáneamentediferenciarlo de los errores formales en losque se puede incurrir en desarrollo del cumplimientode las formalidades aduanerasde las operaciones de comercio exterior.En fortalecimiento del aparato judicial15. De acuerdo con las cifras oficiales, el porcentajede casos de contrabando judicializadoses mínimo; de manera que laimpunidad frente a quienes comenten estedelito tiene como resultado aumentar parael delincuente la relación beneficio costode efectuar prácticas de contrabando.En este escenario es necesario fortalecerel aparato judicial con el fin de reducir laimpunidad en estos delitos; resulta especialmenteimportante contar con un mayornúmero de fiscales especializados en delitosde contrabando, que puedan hacersecargo del estudio de dichos procesos.16. En este punto, nuevamente, insistimosen la importancia de un sistema de informaciónque haga visible a los establecimientosde comercio, transportadores, empresasy demás agentes del mercado que incurrenen esta práctica, cuando ello esté acreditadomediante sentencia judicial o resoluciónadministrativa.


MEDIDAS DE DEFENSACOMERCIAL APLICADAS POR PAÍSFuente: OMC, Informe del Comité de Prácticas Anti-dumping, 20143. Medidas de defensa comercialPocas agresiones más fuertes hacia un país queatacar su aparato productivo. Las prácticasde comercio desleal son un ataque de frente alaparato productivo de un país, sus trabajadoresy sus inversionistas. Así lo entiende el sectorprivado y aspira que así lo entienda el sector público.Colombia ha sido un país especialmentetímido en la defensa de su economía frente aesos actos agresión comercial. Los instrumentosidóneos para ejercitar esta soberanía sonlas medidas de defensa comercial, las cualesen Colombia son de tan difícil y lenta aplicación.Un modelo de integración con el mundo,impone al país dos grandes retos: por un lado,volverse más competitivo para aprovechar lasoportunidades de un mercado más grande, exigentey competido, pero también le exige usar,cuando sea necesario, las medidas de defensacomercial aceptadas internacionalmente.En el contexto actual en el que el aparato productivonacional está viviendo de manera efectivalos resultados de la apertura económica,las medidas de defensa comercial tienen unaenorme importancia, y se debe entonces asegurarque sean aplicadas de manera eficaz,decidida y rigurosa cuando se cumplan las condicionesque se requieren para ello. De igualforma, deben estar a la altura de las circunstanciasque para éstas han estructurado nuestrosprincipales socios comerciales, frente aquienes se pueden encontrar las distorsiones.Son bastante habituales las decisiones de defensacomercial por parte de las economías.Por ejemplo, según el último informe semestralde la Organización Internacional del Comercio,34 miembros tomaron medidas antidumpingadoptadas durante el primer semestre de 2014.impacto del contrabandoesta actividad ilegal afecta a la empresa en colombiade diferentes maneras.en La reducción de precios (94,7%),en la disminución en las ventas (19,2%),en las alteraciones en el mercado (12,8%)en la pérdida en el margen de rentabilidad (3,2%)Miembro ImportadorMedidas definitivasMedidas preliminares y(con inclusión de compromisosen materia deMedidas provisionalesconsignadas endefinitivas consignadas como se indica enMedidas provisionales definitivas notificadas,precios) consignadaslos documentos G/en los documentos G/ los documentosen los documentos G/ADP/N/252 Y G/ADP/N/259ADP/N/252 y G/ADP/N/259 de la serie G/ADP/N/ADP/N/252 y G/ADP/N/259Argentina 1 10 11 73Australia 19 12 31 99Brasil 14 38 52 187Canadá 14 13 27 38Chile 0 0 0 1China 12 12 24 30Colombia 4 8 12 0Core, 0 4 4 14Egipto 0 0 0 2Estados Unidos 39 4 43 217Federación de Rusia 0 0 0 11Filipinas 1 0 1 2India 12 16 28 102Indonesia 0 3 3 0Israel 1 0 1 0Japón 0 0 0 4Malasia 3 4 7 0Marruecos 4 1 5 5México 4 4 8 39Nueva Zelandia 0 0 0 3Pakistán 0 3 3 14Perú 0 1 1 5República Dominicana 1 0 1 2Sudáfrica 5 2 7 36Tailandia 0 5 5 0Taipei 2 2 4 4Turquía 0 10 10 17Ucrania 0 0 0 1Unión Europea 1 5 6 45Uruguay 0 0 0 0Vietnam 4 0 4 0136137


RECOMENDACIONESA continuación sugerimos algunas propuestas en medidas compensatorias; las modificacionesesta dirección.a este decreto han sido ya aprobadas por elComité Triple A. La actual norma dificulta elEn normatividadinicio de este tipo de investigaciones y pruebade ello es que nunca se ha dado alguna.1. Se recomienda que sea definida una política Es esencial que el Gobierno colombiano tengacon criterios claros y predecibles que rijan la una política clara frente a subsidios tributariosaplicación del mecanismo de antidumping,de otros países que afecten el aparatoespecialmente en relación con los criterios productivo nacional, que tendrá que competirpara la aplicación del mecanismo, la vigenciaen el mercado local con productos subsi-de los derechos, el momento de aplicación de diados en esos países de producción.los derechos y los criterios para determinaciónde tasas y montos.En la estructura de la Subdirección de PrácticasComerciales2. La composición del Comité de PrácticasComerciales es compleja y debe replantearse,4. Se debe revisar la estructura de la Subdirec-en aras de buscar una mayor celeridad y ción de Prácticas Comerciales de manera quetecnicidad en las decisiones. La estructura se incremente su planta, con el fin de contaractual no hace fácil la consecución del quórum,con el recurso humano suficiente que atiendani que todos los integrantes puedan de manera eficiente la gran cantidad de soli-estudiar los argumentos de las partes ni los citudes pendientes.documentos técnicos que elabora la subdirección,lo que conlleva a que, en ocasiones, En herramientas tecnológicasse confunda la aplicación de estas medidasde defensa con una modificación relativa a la 5. Se debería hacer más efectivo el régimen depolítica arancelaria, haciendo que la medida notificaciones en línea con el fin de mejorar lapierda su razón de ser.comunicación relacionada con el avance delos procesos. Para esto deben revisarse aspectos3. Recientemente, el Ministerio de Comercio,técnicos, como la capacidad del servidorIndustria y Turismo ha publicado los proyectosy los equipos de sistemas con los que cuen-de modificación de los marcos normativos ta la subdirección y en general su asignacióndesalvaguardia (Decreto 152 de 1998) y antidumpingpresupuestal.(Decreto 2550 de 2010); pero tam-bién es importante avanzar paralelamente enla modificación del Decreto 299 de 1995 sobreEn control de la aplicación de las medidasimpuestas.6. El control a las posibles importacionesmasivas que se den como resultadodel inicio de las investigaciones paraaplicación de una medida de defensacomercial, debe ser fortalecido conuna acción conjunta del Ministerio deComercio, Industria y Turismo y la DIAN.7. Es necesario el fortalecimiento del controlen la debida aplicación de las medidasy en especial el pago de los derechoscompensatorios. Ello a en razón aque luego de finalizar la investigacióne imponer medidas, estas efectivamenteno se cumplen. Es fundamentallograr una coordinación de las entidadespúblicas involucradas en el controldel cumplimiento de las mismas y contardentro del Ministerio de ComercioIndustria y Turismo con un equipo técnicorobusto se hace necesario parael efecto.4.4.4.4.4.4.4.4.4.4.4.4.139


4. Política de competenciaLa competencia sana y leal en los mercadoses uno de los presupuestos para el crecimientosostenido de las empresas. Esta circunstanciase hace especialmente relevante en un entornode globalización, donde la competencia ya nosolamente se debe garantizar a nivel domésticoy entre las empresas nacionales, sino tambiénen el marco de las cadenas globales de valor, yentre todas las empresas que compiten en unmismo mercado territorial.La ANDI promueve la libertad de empresa yla libre competencia alineada con el cumplimientode las normas del régimen generalde competencia. Es bien sabido queestos principios son la base del apropiadodesarrollo económico de un país y el funcionamientode un mercado eficiente para productoresy consumidores de bienes y servicios.la andi promuevela libertad de empresa / la libre competenciaalineada con el cumplimiento de las normas delrégimen general de competencia.Sin embargo, todos los mecanismos de vigilancia,control e inspección en cabeza del Estadodeben guardar un equilibrio en la carga de requisitosy trámites que se exige al sector formal.Es decir, los empresarios que cumplen acabalidad con todos los requisitos para poderoperar en un mercado competitivo, se estánviendo afectados por las empresas informales,en la medida en que estas últimas no cumplencon los requisitos exigidos. Por esta razón, segenera una desigualdad en las condiciones decompetencia.El argumento de que no se puede perseguira los informales por presuntas dificultadesde identificación de los actores, para elcumplimiento de requisitos, no puede seguirsiendo la razón de este desequilibrio. Si bienes cierto que existe la desigualdad de posicionesen capacidad productiva y localizacióngeográfica, es importante que prevalezca laigualdad de condiciones de competencia enel mercado.RECOMENDACIONESEs por ello que se presentan los siguientes retos zación para que más productores puedanen materia de competencia:cumplir con las mismas exigencias. Estepunto ya lo mencionamos en costo país,1. Fortalecer las capacidades de la autoridad pero insistimos en su importancia.de la competencia para adelantar investigacionesadministrativas por actos de competencia5. Las investigaciones administrativas debendesleal, fundamentalmente por ven-realizarse con atención al debido proce-taja competitiva derivada de la violación de so, otorgándole a los investigados todasnormas. Esta actividad requeriría identificar las garantías procesales. Hemos observadoprácticas generalizadas que se realizan enel daño reputacional que se genera ael mercado y que afecten injustamente a la las empresas cuando las investigacionesindustria formal que cumple todas las disposicioneso sanciones se anuncian en los medios deaplicables a su actividad.comunicación sin que se hayan notificadodebidamente, o incluso sin existir pruebas2. Promover una mayor articulación con las suficientes para sancionar.autoridades de otros países, que permitaconstruir casos sólidos por infracciones alrégimen de competencia ante prácticasrealizadas desde diferentes jurisdicciones.3. Es necesario que los requisitos que se les exigena los productores nacionales formalesse soliciten por igual a los productores informales,así estos no figuren dentro de los distintosinstrumentos de registro. No se puedeesperar a que los informales se formalicenpara ejercer inspección, vigilancia y control.4. Con el ánimo de simplificar los trámites yrequisitos al sector privado, se sugiere queexista articulación y unificación entre lasdiferentes entidades de control. Lo anterior,con el fin de eliminar las cargas excesivasinnecesarias. Esto incentivará la formali-140


5. Instrumentos de atracciónde inversiónCOLOMBIA: INVERSION PRODUCTIVAY CRECIMIENTO ECONÓMICOFuente: DANE. Cuentas NacionalesEn los últimos años, gracias al comportamientode la inversión, y a pesar del bajo desempeño dela actividad manufacturera, el país ha logradoimportantes avances en la modernización delaparato productivo. Desde el 2000 la inversiónha mantenido, durante prácticamente todoslos años, una trayectoria muy positiva con tasasde crecimiento de dos dígitos. Es por elloque hoy podemos hablar de una inversión querepresenta cerca del 30% del PIB, indicador queen América Latina solo es superado por Perú.Este buen desempeño constituye un claro indiciodel rumbo positivo que tiene la economíacolombiana y de sus perspectivas en materia decrecimiento futuro.Lo importante ahora es lograr que estas potencialidadesse materialicen en proyectosconcretos y en crecimientos altos y sostenidos.Por ello resulta fundamental que el país mantengaun clima amigable a la inversión. Ya hemosanotado algunas medidas que contribuyena estimular la inversión productiva. Es el casode la eliminación del IVA a los bienes de capital,la creación de fondos de capital de riesgoy créditos -o mecanismos de financiación contasas moderadas y plazos más amplios-, queconsulten los ciclos productivos y los períodosde maduración de los proyectos de inversión.A lo anterior podemos añadir dos instrumentosque pueden constituirse en mecanismos deestímulo a la inversión: las zonas francas y loscontratos de estabilidad jurídicaZonas Francas: Las zonas francas son uninstrumento que ha sido utilizado exitosa yextensamente en el mundo durante las últimasdécadas. Con ella se ha promovido la transformaciónproductiva, las exportaciones y el surgimientoy fortalecimiento de sectores estratégicos,a través de beneficios a las empresas, enespecial en lo tributario y aduanero.Las zonas francas, además de promover la inversiónnacional y extranjera directa, de impulsarla generación de empleo de calidad y lasexportaciones, propician también otro tipo deexternalidades positivas, como el surgimientoo consolidación de actividades no tradicionaleso la generación de encadenamientos productivos.En términos tributarios, el impactode las zonas francas ha sido también positivo.Los menores ingresos por impuestos derivadosde las exenciones otorgadas, se han contrarrestadocon los mayores ingresos generados por eldinamismo económico.El régimen de zona franca constituye otraapuesta estratégica para Colombia en estacoyuntura de caída en los precios de los bienesbásicos, en particular los minero - energéticos.Este régimen se debe consolidar en el paíscomo un instrumento de desarrollo económicoy social de largo plazo, a través del cual se genereuna oferta exportable diversificada y dealto valor agregado, se propicie un proceso deindustrialización, se impulse el desarrollo denuevos bienes y servicios, se consoliden clustersregionales, se asegure el autoabastecimiento yla eficiencia energética, y se impulse el desarrolloproductivo de zonas estratégicas como Buenaventurao los territorios más afectados por elconflicto interno.Variación inversion20151050-52000200120022003200420052006Inversión (Formaciónbruta de capital fijo)2007200820092010201120122013Crecimiento económico2014876543210Crecimiento económico142143


RECOMENDACIONESEn este sentido, la estrategia de industrializaciónrégimen, pero buscando que este control seaen esta materia debe apuntar a:más simple y expedito.1. Revisar, ajustar y dinamizar la legislaciónContratos de estabilidad jurídica y conveniosinterna, de tal manera que se incen-de protección de inversiones. La seguridadtive el uso de este mecanismo para todos jurídica es otro de los requisitos para la inversión:los sectores.reglas claras y perdurables brindan con-fianza al inversionista. Como elemento positivo2. Mantener las condiciones fiscales y aduaneraspara el crecimiento futuro cabe señalar quepara los usuarios existentes con el fin de la suscripción del contrato de estabilidad ju-garantizar la seguridad y estabilidad jurídicarídica estaba condicionada a la realización dede estos proyectos.una nueva inversión o a la ampliación deuna existente.3. Convertir a las zonas francas en un instrumentoo plataforma logística y de comercio En el año 2005, mediante la Ley 963, Colombiaexterior que lleve a aprovechar, a través de creó la figura de los contratos de estabilidadéstas, los acuerdos comerciales.jurídica, cuyo objeto era preservar la aplicaciónde las normas que los inversionistas contratantes4. Promover y facilitar los procedimientoshabían señalado como determinantes paraaduaneros y de comercio exterior a través de su inversión. Esta Ley, que fue derogada en ellos usuarios operadores, para que las industriasaño 2012, resistió el examen de la Corte Cons-allí establecidas puedan contar con la titucional con motivo de un par de demandaseficiencia para competir de forma más efectivainterpuestas en su contra. Ese aval de la Corteen los mercados internacionales. Constitucional, al igual que la buena acogidaque tuvo entre los empresarios, permite afirmar5. Simplificar los trámites para acceder al régimen,la constitucionalidad y conveniencia de reintrosarreducir los tiempos de decisión, preciducirla figura en nuestra legislación.con mayor claridad el tiempo con el cualse puede solicitar, permitir la solicitud de Otro medio para atraer inversión al país es continuarrenovación antes del vencimiento.con la política de suscripción de conve-nios de protección de inversiones. Aunque Colombia6. El sector privado también debe cumplir conya cuenta con un buen número de estossus compromisos y por tanto resulta convenienteconvenios, conviene ampliarlos.fortalecer el seguimiento y controlalPROFUNDIZACIÓN Y APROVECHAMIENTODE ACUERDOS COMERCIALESHoy Colombia es una economía más abierta y con mayores oportunidades, gracias almayor acceso a los mercados mundiales. Lo anterior lo hemos logrado con la agendade integración que el país ha venido desarrollando durante los últimos años.Ya tenemos acuerdos con México, Salvador,Guatemala, Honduras, CARICOM, MERCOSUR,Chile, EFTA, Canadá, Estados Unidos, Cuba,Nicaragua y Unión Europea. Ya negociados ycerrados, pero pendientes por entrar en vigorcon Corea; Costa Rica, Israel y Panamá, y, seencuentra en negociación Japón. Con estaagenda estamos hablando de alrededor del70% del PIB Mundial y el 65% del comercio mundial.Pero de la misma forma también estamoshablando de más del 60% de las importacionesmundiales. Es decir, el país tiene mayores oportunidadesal tener como referencia un mercadomás amplio, pero también enfrenta una mayorcompetencia en el mercado interno y en losmercados externos y está más expuesto a lasturbulencias mundiales.Las oportunidades de los acuerdos comercialesno se limitan a un tema estrictamente arancelario.Los puntos negociados tienen un alcancemucho más amplio que no podemos desestimar.Están los temas de inversión, cooperación,propiedad intelectual, entre otros. Y, en lasoportunidades de mercado están las compraspúblicas y la posibilidad de desarrollar encadenamientoscon empresas en los países con loscuales hemos suscrito tratados.Sin embargo, esto no implica que la firma de losacuerdos comerciales se traduzca automáticamenteen un mayor crecimiento y el país logreun beneficio pleno de los mismos. Las dificultadesson muchas; en información, infraestructuray requisitos de exportación, entre otros. Enuna encuesta realizada por la ANDI a los empresariossobre las dificultades que enfrentabanpara aprovechar plenamente el TLC con EstadosUnidos, encontramos que en el tema de información,los principales obstáculos están enel desconocimiento de las oportunidades paraparticipar en procesos de compras públicas y enla falta de información sobre la existencia derequisitos técnicos y de calidad.


ENCUESTA APROVECHAMIENTODEL TLC CON LOS ESTADOS UNIDOSFuente: ANDI, Encuesta Aprovechamientode TLC con Estados Unidos, 2013¿QUÉ DIFICULTADES ENCUENTRA PARA APROVECHAR PLENAMENTE EL TLC CON EE.UU., RESPECTO A CONOCIMIEN-TO E INFORMACIÓN?¿QUÉ DIFICULTADES ENCUENTRA PARA APROVECHAR PLENAMENTE EL TLC CON EE.UU., RESPECTO A CONOCIMIEN-TO E INFORMACIÓN?Conocimiento denormas de origenConocimiento de requerimientosen etiquetadosConocimiento de normassanitarias y fitosanitariasConocimiento denormas técnicasEstablecimiento de contactoscomercialesInformación comercial sobreoportunidades de exportación(mercado objetivo,preferencias, etc.)Conocimiento mercado decompras públicas en EE.UUNo esun problemaEs unproblemaEs unproblema grave76,7 21,7 1,765,5 29,3 5,264,4 28,8 6,863,9 27,9 8,263,3 33,3 3,361,0 35,6 3,440,7 47,5 11,9Otros aspectos 39,3 28,6 32,1¿QUÉ DIFICULTADES ENCUENTRA PARA APROVECHAR PLENAMENTE EL TLC CON EE.UU., RESPECTO A REQUISI-TOS PARA EXPORTAR?No esun problemaEs unproblemaEs unproblema graveCumplimiento dereglas de origen82,1 17,9Trámites ante el INVIMA 77,4 20,8 1,9Trámites ante el ICA 76,9 23,1Cumplimiento de regulaciónde etiquetadoCumplimiento de normassanitarias y fitosanitariasCumplimiento de normastécnicas (calidad)74,5 25,570,9 23,6 5,569,6 17,9 12,5No esun problemaEn lo relacionado con los requisitos de exportaciónse destacan la dificultad en el cumplimientode normas técnicas y de calidad.En infraestructura señalaron, entre otros, los altoscostos de los fletes terrestres, marítimos yaéreos, la ausencia de una logística adecuadaasí como el manejo especializado de la carga en lospuertos y aeropuertos del país.En otra encuesta reciente se les preguntó a losempresarios sobre los planes de exportacióny sus dificultades. El 71% de las empresas encuestadasrealizan ventas al exterior, e identificanlos costos de fletes y logísticos que incluyentodo lo relacionado a bodegaje, puertos yaduanas como los principales problemas queenfrenta el empresariado actualmente, en susrelaciones comerciales con otros países.Es unproblemaEs unproblema graveCosto de fletes terrestres 18,0 26,2 55,7Ausencia de logísticaadecuada25,0 41,7 33,3Costo de los fletes marítimos 29,8 45,6 24,6Costos de los fletes aéreos 27,8 50,0 22,2Manejo especializado decarga en puertos o aeropuertosde Colombia45,6 38,6 15,8Otros 28,6 57,1 14,3Oferta de transporte maritimoa los mercados deinterés en EE.UUOferta de transporteaéreo a los mercados deinterés en EE.UU76,4 18,2 5,574,5 23,6 1,8El gobierno juega un papel determinante en eldesarrollo de esta estrategia de industrializacióny es vital su apoyo para mejorar la competitividaddel país. En comercio exterior, losempresarios consideran importante el acompañamientodel gobierno en temas como nuevoscontactos comerciales, asistencia a feriasespecializadas y no menos importante, el apoyoen procesos de innovación.Otros 66,7 33,3146147


¿QUÉ DIFICULTADES ENCUENTRA PARA DESARRO-LLAR SUS EXPORTACIONES?Fuente: EOIC Enero 2015RECOMENDACIONESCosto fleteCosto logísticosCosto insumosimportadosDemanda ExternaTasa de cambioConocimiento mercadosexternosContacto clientesDisponibilidad capitalde trabajo¿QUÉ TIPO DE APOYOS DEL GOBIERNO CONSIDERALA EMPRESA IMPORTANTES PARA REALIZAR EXITO-SAMENTE SUS PLANES DE EXPORTACIÓN?41,345,849,173,371,269,962,859,3Fuente: EOIC Enero 2015Con todo lo anterior, es evidente que los acuerdoscomerciales exigen ahora una clara agendade profundización y administración, de talforma que estos han pasado de ser consideradoscomo una “amenaza”, a una verdaderaoportunidad. Esta agenda no es nada diferentea la estrategia de industrialización que hemosvenido desarrollando. Los productos colombianospueden competir exitosamente en losmercados mundiales si cuentan con un entornofavorable a la inversión y al crecimiento; conuna infraestructura adecuada; con un capitalhumano acorde con las necesidades del sectorproductivo y los estándares internacionales;con un “costo país” competitivo, y, con unaclara y decidida agenda en innovación, cienciay tecnología. Para el sector privado el reto no esmenor. Las empresas tienen que tener los avancesen productividad y la innovación como pilaresesenciales de su estrategia y deben avanzaren el desarrollo de productos de mayor valoragregado.• Sistema de Información Arancelario: Sepropone crear un portal arancelario en elque sea posible consultar la informaciónrelevante por sectores, sobre los arancelesaplicables en Colombia, con los principalessocios comerciales, sobre materiasprimas, bienes de capital y productosterminados, que permita identificar losdestinos más atractivos para exportar. Elportal también debe incluir informaciónsobre la legislación colombiana vigenteen materia de aranceles aplicables, pororigen, a los insumos y bienes de capitalrelevantes para cada industria. Con ello,las empresas podrían tomar decisionesmás informadas sobre los orígenes de lasimportaciones relevantes para sus procesosproductivos y los mejores destinospara la exportación de sus productos.• Información de mercado y de consumointernacional.Contacto comercialesFerias especializadasApoyo en procesos de innovaciónen gestión, procesos o productosLíneas de crédito BancoldexMacroruedas ProcolombiaApoyo para el desarrollo delmodelo de negocio exportadorEscaners en puertosOtros16,856,453,853,853,348,362,975,8Además de la estrategia general de industrialización,la profundización y aprovechamientode los acuerdos de integración implica algunasmedidas específicas. Veamos algunas de ellas:En acceso a información1. En el caso de la Ventanilla única para elAprovechamiento de Acuerdos Comerciales:Sería conveniente contar con un sistemade información único, actualizado y de fácilacceso que incluya:• Programas de fortalecimiento, capacitacióne internacionalización.• Información sobre posibilidades de cooperaciónque sirvan de apoyo al aprovechamientode acuerdos comerciales y lainternacionalización.148


En inteligencia de mercados2. En este punto y estrechamente ligado conlo institucional debe crearse un grupo técnicopúblico-privado para analizar el accesoa mercados. Algunos de los temas que debeprofundizar este equipo son los siguientes:• Conocimiento de las barreras de accesoa los mercados.• Plan conjunto entre el sector privado ypúblico con estrategias y rutas clarasque faciliten la inserción de productoscolombianos.• Identificación de oportunidades de mercadoen bienes y servicios.• Normas técnicas.• Certificaciones.• Regulación etiquetado.• Compras públicas en otros países.En barreras específicas3. Creación de laboratorios que estén acreditadospor los organismos internacionalesque permitan eliminar la actual barrerarelacionada con la falta de cumplimiento derequisitos técnicos.4. Fortalecimiento del capital humano en dosgrandes áreas directamente relacionadascon la internacionalización: el bilingüismo ymultilingüismo y la formación exportadora.En encadenamientos productivos5. Inserción en las cadenas de la región. En estetema ya se viene trabajando en el marco delas discusiones de la Alianza del Pacífico.Estas iniciativas deben fortalecerse y pasarde la discusión a la práctica.6. Programa de desarrollo de proveedorescon Estados Unidos que cuente con el apoyoy liderazgo del Gobierno Nacional. En lageopolítica, América Latina y Colombia enparticular, es un socio estratégico de EstadosUnidos en temas políticos, institucionales,diplomáticos, en la lucha contra el terrorismoy el narcotráfico, entre otras. Con lafirma del Tratado de Libre Comercio avanzamosen las relaciones comerciales entre losdos países. En la administración del TLC conEstados Unidos debemos ser más ambiciososy creativos y una alternativa está en buscarla creación de encadenamientos de empresascolombianas con cadenas globales devalor donde el encadenamiento empezaríacon una empresa ancla en Estados Unidosencadenada con empresas colombianas.7. Programa piloto impulsado por el gobiernopara venderle al gobierno de Estados Unidos.ENCADENAMIENTOSY APUESTAS PRODUCTIVASUn elemento clave para el crecimiento y desarrollo económico en la estrategia deindustrialización, consiste en desarrollar sectores con mayores niveles de competitividady mediante el cual, el conocimiento sea un pilar primordial del proceso productivo.Para ello se pueden aprovechar las externalidades que generan unos sectores y empresasa otros, lo que se conoce como encadenamiento productivo o “linkages”.En esta línea, la experiencia internacional resaltala importancia de impulsar las complementariedadesproductivas entre los diferentessectores económicos a nivel nacional, de talmanera que las empresas se puedan afianzaren las cadenas nacionales de producción y a suvez desarrollar capacidades para insertarse encadenas globales de valor (CGV).Un incentivo al desarrollo de la producción nacionalse logra a través del abastecimiento demanera competitiva de la demanda de bienesy servicios de los diferentes sectores de la economía.Este encadenamiento estimula la competencia,se puede traducir en la creación denuevas empresas, nuevas industrias, fomentala inversión, aumenta la capacidad instalada yatrae inversión extranjera. Igualmente, permiteel impulso de economías de escala, innovación,usos de nuevas tecnologías, buenas prácticas; yen general aprendizaje en la marcha. Todo estose aparta de la dicotomía entre “promoción delas exportaciones y sustitución de importaciones”puesto que el encadenamiento productivopuede convertirse en un canal de desarrollotecnológico para nuevos sectores económicos,en línea con el desarrollo exportador.Una primera aproximación sobre cómo está laconsolidación de las cadenas productivas enel país, puede obtenerse a partir del indicadorde amplitud de la cadena de valor en el pilar desofisticación de negocios del Foro EconómicoMundial donde Colombia obtiene una calificaciónde 3.9 de un máximo de 7 y se encuentra enel puesto 56 entre 144 países.calificación colombiaindicador de amplitud de la cadena de valor en elpilar de sofisticación del foro económico mundial3.9 sobre 7y se encuentra en el puesto 56 entre 144 paises


INDICADORES DE COMPETITIVIDAD:SOFISTICACIÓN EN LOS NEGOCIOSFuente: Reporte Global de Competitividad, FEM*Nota: la calificación es de 1 a 7, siendo 7 la máxima y 1 la mínima.RECOMENDACIONESCALIFICACIÓNPOSICIÓN RANKINGINDICADOR 2013-2014 2014-2015 CAMBIO 2013-2014 2014-2015 CAMBIOPilar de sofisticación en los negocios 4,1 4,1 0 63 62 1En este contexto, como instrumentos y accionesconcretas de la política de encadenamientosproductivos, en este capítulo se abordarán lossiguientes frentes:Estado del desarrollo de clusters 3,8 3,7 -0,1 74 78 -4Calidad de los proveedores locales 4,9 4,8 -0,1 38 41 -3Cantidad de proveedores locales 5,0 5,0 0 33 28 5Voluntad de delegar la autoridad 3,9 3,9 0 53 54 -1Control de la distribucióninternacional4,1 4,1 0 64 61 3Sofisticación del procesode producción3,6 3,7 0,1 77 77 0Amplitud de la cadena de valor 3,7 3,9 0,2 74 56 18Naturaleza de la ventaja competitiva 3,4 3,4 0 77 73 4Alcance del mercadeo 4,0 4,0 0 87 85 21. Estímulo a encadenamientos productivospara el aprovechamiento del mercado internosolucionando de manera coordinada lasbrechas de competitividad e informaciónentre proveedores y compradores que no permitenque haya un emparejamiento empresarialexitoso.2. Acceso a Compras públicas; con el fin de utilizarla capacidad de compra de las entidadespúblicas para desarrollo de encadenamientosa partir de un sector público ancla,que impulse el crecimiento de las empresasproveedoras.Como complemento a los incentivos para el desarrolloexportador, es evidente que un aspectocrucial de la estrategia de industrializacióndebe consistir en estimular encadenamientosproductivos completos y para estos los mecanismosson múltiples y complementarios.Como estrategia estructural de largo plazo sedeben impulsar políticas que potencialicen losencadenamientos sectoriales hacia adelantey hacia atrás entre los diferentes sectores dela economía, y lineamientos para el desarrollode encadenamientos productivos eficientes,de manera que se logre afianzar un crecimientointegral de los sectores productivos.3. Identificación y estímulo de cluster oapuestas regionales; que permita desarrollarmayores niveles de competitividad encadenas productivas claves en la regiones.4. Impulso a la vinculación de empresas a cadenasglobales de valor, para facilitar encadenamientosproductivos a nivel internacional.152


1. Encadenamientos productivoscomo mecanismo parafortalecer el mercado internoColombia es un mercado de 48 millones de habitantes,equivalente al 65% de Centroaméricay el Caribe juntos y cuenta con una buena capacidadde consumo. Adicionalmente, se estándesarrollando grandes inversiones públicas yprivadas en diferentes sectores de la economíaque hacen que la demanda interna de bienesy servicios se traduzca en grandes oportunidadespara el crecimiento de otros sectoreseconómicos.En este sentido, en una estrategia de industrialización,la demanda interna creciente se debeconvertir en un elemento clave para dinamizarla producción de las empresas nacionales, quea su vez requerirían de más productos de otrossectores económicos, con efectos multiplicadoresadicionales en el crecimiento económico.Usualmente, cuando se habla de encadenamientos,se hace referencia la producción debienes, sin embargo, en la industria de serviciostambién hay un amplio campo de acción.El aprovechamiento del mercado nacional, implicaque haya un encadenamiento productivoeficiente, el papel que podría desempeñar lapolítica pública en las iniciativas privadas deencadenamientos, estaría orientado a fortalecerlas,promoverlas y hacerlas más competitivas.Si bien es cierto que las políticas de desarrollode PYMES a partir de encadenamientoscon pequeñas empresas ancla, han sido exitosasa nivel individual, estas buenas experienciasno se han masificado y no tienen un impactoalto a nivel sectorial. Por tanto, es importantetener en cuenta que los encadenamientos competitivosgeneran beneficios para las grandes ypequeñas empresas, y por tanto se debe dar unenfoque más amplio al fomento del encadenamientoproductivo.mercado colombiano48 millones de habitantes65% del total de centroamérica + caribey cuenta con una buena capacidad de consumoPara ello resulta indispensable contar con unavisión de cadena productiva que identifique demanera integral las brechas de competitividady no de una empresa específica y que analicela dotación de bienes públicos y semipúblicostransversales. De esta manera, se evitan los altoscostos de entrar a un mercado con un productoo servicio, se generan relaciones de largo plazo,transferencia tecnológica y se abren oportunidadespara ocupar un lugar en la cadena devalor nacional. Adicionalmente, se desarrollanlos proveedores en un proceso gradual de aprendizajeque permite adquirir estándares internacionalesde calidad que facilitarán su incursiónposterior a los mercados internacionales.Adicional a las brechas de competitividad, sepresentan fallas de información y costos detransacción que pueden verse como una fallade mercado que no permite que se comuniqueno un emparejamiento exitoso entre compradoresy vendedores y por tanto no se aprovechelas oportunidades del mercado local. De unlado, muchas empresas no conocen la ofertade productos de otras regiones del país y optanpor importar productos que podrían ser proveídoscompetitivamente en términos de calidady precio por una empresa instalada en el país.De otro lado, desde la perspectiva de los vendedoresen ocasiones no tienen los mecanismospara establecer los contactos con potencialescompradores en otra región del país, no conocencanales de distribución diferentes a las tradicionales,no saben cuáles son los gustos de losconsumidores en otros departamentos, etc.identificar lasbrechas decompetitividada través de una visión precisa delas cadenas productivasanalizar la dotaciónde bienes públicos y semipúblicosno existen mecanismosde contactocon potenciales compradores de otraregion del país154155


RECOMENDACIONESEn este sentido, proponemos que la estrategia 3. Ejecutar una campaña “Hecho con Calidadde industrialización aborde el acceso de las empresaspor la Industria Colombiana”, por la cual secolombianas al mercado nacional, ofre-oriente a los consumidores frente a produc-ciendo entre otros, información especializada tos y servicios ofrecidos por industrias instaladasa las empresas frente al comportamiento delen Colombia. Se propone la definiciónmercado y potenciando los actuales mecanismosde unos estándares de alta calidad a quievosque se tiene para tal fin.nes participen en el programa con incenti-como el posicionamiento por parte delA continuación, incluimos algunas propuestas gobierno de un distintivo colectivo. Estarelacionadas con el aprovechamiento del mercadocampaña debe ilustrar a los compradoresinterno a partir de los encadenamientos sobre el impacto en el empleo, impuestos yproductivos.otros beneficios sociales. Se sugiere revisarlos casos de Estados Unidos, México e Israel.1. Línea especial de crédito para aumentar laproductividad en las empresas de la cadena4. Ampliar la cobertura del programa “Comrrolloproductiva. Se debe incentivar el desapreColombiano” para que por medio de rue-organizado de inversiones privadas das comerciales se unan micro y pequeñaspara que las empresas puedan satisfacer empresas que quieren vender con medianaseficientemente la demanda de las cadenas y grandes empresas que quieren comprar.productivas. A manera de ejemplo créditosValdría la pena revisar que el enfoque depara lograr certificaciones; modernizar este programa no esté solamente orientadolas plantas, aumentar la escala o capacidad,a micro y pequeñas empresas como vende-entre otros factores que responden a doras, sino a todos los tamaños, para pro-una necesidad de una cadena productiva mover espacios o instrumentos de informaciónparticular.que le permita a las empresas conocerlos potenciales proveedores de su cadena.2. Proveer información sobre el comportamientode los mercados nacionales encuanto a tendencias de los consumidores,eventuales proveedores, distribuidores,clientes finales, etc. Así como se hace paramercados internacionales, se debe consolidarun centro de información que suministrey facilite el acceso a esta informaciónpara todas las empresas.2. Compras públicasLa contratación pública cumple una función estratégicapara el desarrollo económico, social yambiental. En efecto, desde la perspectiva empresarial,las compras estatales juegan un rolfundamental para incentivar innovación, transferenciatecnológica, asociatividad y encadenamientoproductivo. Concretamente en Colombia,según el Public Governance Review 2013elaborado por la OCDE, el gasto en compraspúblicas equivale al 16% del PIB ($ 115 billones).Actualmente, en Colombia se están desarrollandograndes inversiones públicas. Comoejemplo de esto, se ha trazado ambiciosasmetas para acortar el rezago en materia deinfraestructura de transporte, educación, sistemapenitenciario y de vivienda. Sectores dedefensa nacional y empresas públicas de serviciosdomiciliarios tienen gran capacidad decompra de bienes y servicios.Los grandes proyectos del gobierno nacionalson, en la actualidad, una oportunidad únicapara convertir la demanda de insumos, en unelemento dinamizador de la producción nacional,involucrando la capacidad de inversiónpública en el marco de la estrategia de industrializacióny permitiendo que se conviertan enmotor de innovación y emprendimiento. Dadoque las compras públicas normalmente manejangrandes volúmenes de bienes y servicios, sepuede asegurar el tamaño del mercado necesariopara impulsar que las empresas de alta productividadaumenten su escala y tengan mayorcrecimiento (BID, 2014) y adicionalmente sepuede convertir en un detonante de la sofisticacióny diversificación. (Hausmann, 2014).Aunque existe consenso sobre el efecto directode estas inversiones en el crecimiento generaldel país, también es necesario contemplar otrosefectos multiplicadores indirectos de estas inversiones,vía encadenamiento sectorial. No sepuede perder de vista la oportunidad de aprovecharestas grandes inversiones. Como puntode partida, es necesario formular mecanismosque permitan que la manufactura nacional yla industria de sector servicios, tengan la oportunidadde participar en las compras de los diferentesproyectos que se están adelantando,para satisfacer en condiciones de productividady competitividad la demanda de productos intermediosy finales.En este punto la ANDI ha insistido que la prioridadpara las empresas es que les permitanparticipar en las licitaciones, en condiciones decompetitividad. En este postulado está explícitoel compromiso del sector productivo de convertirsus empresas en empresas competitivas.157


RECOMENDACIONESCon el propósito de aprovechar de manera máseficiente la contratación pública como motordos, son las empresas de servicios públicosdomiciliarios.para el crecimiento empresarial, se proponenlas siguientes líneas de acción:Nuestra propuesta es ajustar la Ley 816 de1. Implementar una estrategia para el aprovechamientode las inversiones en obras públicas,que incluya por lo menos las siguienteslíneas de trabajo: 1.) Generar información decalidad que permita identificar la demandareal y específica de los distintos bienes quese utilizarán en las obras, de manera que seaposible contrastarla contra la oferta actualy potencial del sector productivo; 2) Crearcanales de comunicación que permitan elacercamiento entre la industria nacional ylos desarrolladores de las obras públicas; 3)Identificar cuellos de botella que dificulten2003 para fomentar los encadenamientosentre proponentes nacionales y empresasproveedoras de los bienes o servicios nacionalesque sean necesarios para el cumplimientodel contrato. Actualmente, lospuntajes adicionales solo se diferencian enfunción del oferente, y no se contempla elorigen de los bienes o servicios, cuando losproponentes cumplen el criterio subjetivode la nacionalidad. Por ello, es importanteincentivar a aquellos proponentes nacionalespara que ofrezcan incorporar bieneso servicios nacionales en el desarrollo delcontrato.los encadenamientos y desarrollar accionespara superarlos; 4) Promover la aplicaciónde la ley 816 de 2013 en todos los procesos decontratación con recursos públicos.3. Desarrollar mecanismos que permitanejercer un control real sobre la aplicaciónde la ley 816 de 2003 por parte de todas lasentidades obligadas a ello. Los mecanismos2. La Ley 816 de 2003 contempla la obligación,a cargo de las entidades de la administraciónpública, de asignar entre el 10% y el20% dentro de los criterios de calificaciónde las propuestas, a los proponentes quede control deberán incluir también laverificación sobre el cumplimiento de lascondiciones ofrecidas que dieron lugar alotorgamiento de los puntajes adicionales,respecto del proponente seleccionado.oferten bienes o servicios nacionales. Paralos bienes o servicios extranjeros que incorporencomponente colombiano, el puntajeasignado debe estar entre el 5% y el 15%.La única excepción prevista en la ley parala asignación de los puntajes menciona-4. Replicar la experiencia de la AgenciaNacional de Infraestructura - ANI en comprasnacionales. Desde diciembre de 2014,(segunda ola de concesiones) la ANI otorgaun puntaje adicional a aquellos concesionariosque se comprometen a comprarindustria colombiana. Es clave que aquellasentidades de control que vigilen los contratosde concesión verifiquen que aquellos concesionariosque recibieron el puntajeadicional, por comprometerse a comprarindustria colombiana, efectivamente haganlas compras.5. Ajustar la definición de “servicio nacional”y crear un registro de servicios nacionales,como el que existe para los bienes nacionales.Este registro de servicios nacionalescomplementaría y fortalecería el actualRegistro de Producción Nacional y permitiríadistinguir los servicios de origen nacionalde aquellos de origen extranjero, y porconsiguiente puede facilitar el acceso delas empresas nacionales a los beneficiosasociados a su condición, en los procesos decompras públicas. Ello permitirá asegurarque los puntajes adicionales de la Ley 816para el caso de servicios, realmente beneficiena las empresas que prestan sus serviciosdesde Colombia.6. Fortalecer el Registro de Producción Nacionalpara que sea el sistema mediante el cuallas entidades públicas y privadas verifiquenla proveeduría nacional. Todas las entidadesque en el marco de las compras públicasotorguen los puntos para compra nacionaldeberán verificar mediante dicho registrola real producción por parte de empresascolombianas. En la actualidad la verificaciónse reduce a solicitar un registro en lacámara de comercio.7. La oferta adecuada de bienes y servicios dela industria nacional a las compras públicasexige la adopción de estrategias empresarialesque incluyen acciones como adecuarlas plantas, contratar trabajadores,asociarse con otras empresas, crear jointventures temporales para ofrecer mayoresescalas de producción, entre otras. Laimplementación de estas estrategias tomatiempo, por tanto sería pertinente la publicaciónen la página web de las entidadespúblicas de estas demandas, de tal formaque ésta fuera información que le permitieraa todas las empresas participar en lasconvocatorias y tomar las acciones pertinentespara ser más competitivas.8. Estimular la utilización del sistema de informaciónde las compras públicas (Secop II)entre las entidades del sector público.9. Implementar un mecanismo dentro del sistemade información de las compras públicas(Secop II) que permita monitorear paralos servicios contratados por el Estado losencadenamientos con la manufactura y laagroindustria asociados a la prestación deestos servicios. Por ejemplo, el servicio decatering para almuerzos escolares con losalimentos proveídos por el servicio.10. Establecer modelos de pliegos de condicionespara contratación y minutas de contratoestandarizados, especialmente paraservicios de tecnología que permitan contarcon múltiples proponentes que ofrezcandiferentes soluciones tecnológicas frente aun mismo problema.11. Promover la innovación a través de la comprapública, que dé flexibilidad para quela entidad contratante busque una solucióna un problema sin tener que especificarla tecnología del bien o servicio final.


Así mismo, crear mecanismos para recibirofertas de bienes y servicios innovadoresdonde la entidad no necesariamente teníadetectada la necesidad.12. Establecer pactos de transparencia en la contrataciónpública que permita adoptar pliegostipo para la contratación, publicación deresúmenes de alcance en la ejecución, tiemposprevistos, todo esto en un lenguaje claroy accesible a todos los ciudadanos. Para estose puede replicar la buena experiencia delpacto en el sector transporte.3. Áreas de especializacióninteligenteLa instalación de empresas en el país, estuvodurante muchos años explicada por el interésde muchas de atender desde Colombia el mercadointerno y desde aquí los mercados cercanosde la Comunidad Andina.Esta situación, como principal motivador, hacambiado de forma acelerada en los últimosaños. De un lado, los compradores en el paísse han sofisticado y exigen productos que respondande forma más precisa a las tendenciasmundiales y de otro lado la internacionalizaciónde la economía ha permitido que estos productoslleguen desde cualquier lugar del mundo.Las protecciones arancelarias son menores ylos mercados andinos cada vez más complejos.Esta realidad nos debe llevar, a repensar en elmarco de una estrategia de industrialización,la identificación de apuestas o prioridades productivasa partir de nuestras ventajas competitivas,así como desde la estrategia de las empresas,los nuevos sectores y tecnologías quenos permitan competir con servicios especializados,manufacturas de mayor valor agregadoy una agroindustria que alimente el mundo.Es por esto, que debemos avanzar hacia escenariosde especialización inteligente que sirvancomo plataforma para conectarnos a las cadenasglobales de valor y nos permitan respondercon base en las capacidades (empresas tractoras,conocimiento y financiación) a las oportunidadesdel mercado.No es posible pretender competir como los mejoresen todas las áreas de la industria; una estrategiade industrialización debe enviar señalesclaras de en qué áreas debemos priorizar. A estosesfuerzos que ha hecho el gobierno se les hallamado cadenas productivas, clusters, apuestasregionales, sectores de talla mundial, entreotros. Para este caso la denominación invita atener claro por qué priorizar, con qué criterios seprioriza y una vez priorizado, qué implicacionestiene en la estrategia de industrialización. Paraefectos del documento, denominaremos a estoscomo áreas de especialización inteligente.Son áreas de especialización inteligente aquellossegmentos de la economía, priorizados,mediante un proceso participativo, usandoatributos territoriales o activos diferenciadores.Mediante estos se focalizan sectores económicosemergentes y/o maduros en transformación,una serie finita de acciones estrategicasque permita consolidarlos usando tecnologíasfacilitadoras clave para ser más competitivos,sostenibles e innovadores.No se puede confundir las áreas de especializacióninteligente como las únicas que seránatendidas por la estrategia de industrialización.Serán parte de esta estrategia aquellasáreas donde tenemos especiales ventajas paracompetir, un compromiso claro del sector privadoy estén a nuestro alcance como país encrecimiento.Es muy importante resaltar que no se establecenáreas de especialización para discutir planesde salvamento industrial, de reconfiguraciónde sectores empresariales o planes paraevitar la destrucción de empleo. Se definenestrategias de especialización para aquellasáreas en las cuales podemos competir, crecery que sean especialmente prioritarias parael país.161


RECOMENDACIONESSe sugieren las siguientes recomendaciones:cación de nuevas áreas con mayor prioridadpara la especialización inteligente. En todo1. Establecer criterios de entrada a los programascaso, el sector público y privado debe defi-en la política pública que prioricen áreas nir un plan de salida y la eventual atenciónde especialización. Estos criterios pueden ser: con los demás instrumentos de la política1) Capacidades probadas de las empresas y industrial.sectores que permitan referenciar a Colombiacomo nodo local dentro de las cadenas de 4. Tener claro que el número de áreas de especializaciónvalor globales, 2) Fortalezas científico-tecnológicasinteligente no debe ser una meta.con potencial de atraer conocimiento,Las metas deben estar atadas a la inserción3) Adecuada densidad empresarial repre-en cadenas globales de valor, el desarrollo desentada en un grupo de empresas que estén productos y servicios innovadores, la sofisticacióndispuestas a trabajar asociativamente, 4)de la actividad industrial. Así, deberáPresencia de organizaciones especializadas estar siempre abierta la oportunidad paraen servicios al desarrollo empresarial, 5) Mercadosque entren y salgan áreas a estos programas.crecientes.5. Definir los beneficios de haber sido priorizada2. Establecer compromisos de permanencia en el área de especialización de tal forma que selos programas en la política pública que prioricenaclare la propuesta de valor a los empresamaáreas de especialización. Definir de forrios.Sería adecuado, por ejemplo, que un por-clara los compromisos del sector privado centaje significativo de recursos de regalías(entre otros, que demuestren que las empresasen CTI, líneas de financiación empresarial,están trabajando de manera asociativa) y cupos en la formación terciaria, o la mejoradel sector público (nacional y local) que permitande los tiempos en respuesta por parte de losperiódicamente revisar la permanen-gobiernos a los trámites empresariales, seancia del área de especialización como prioritariaatendidos con especial énfasis en las áreas depara el país. Estos compromisos deben ser especialización.anualizados y revisado cada trimestre.6. Implementar la gestión por proyectos hacia3. Establecer criterios de salida en los programasresultados en los programas de especializa-en la política pública que prioricen áreas ción inteligente. Es fundamental aterrizar losde especialización. Estos criterios pueden ser: análisis estratégicos de las áreas de especialización1) Incumplimiento de los compromisos de lasen proyectos concretos, con responsa-partes, 2) Cambios en el mercado (expectativables públicos y privados, que contribuyan a lasde destrucción del mercado), 3) Identifi-metas establecidas de forma directa ydondese pueda aterrizar el trabajo de cada área.Se sugiere revisar el caso de Malasia con el“Economic Transformation Programme”(ETP) donde aterrizan para cada “NationalKey Economic Area” (NKEA) los “Entry PointProjects” (EPP).7. Fortalecer la participación regional en lapriorización de las áreas de especialización.En el proceso de regionalización de estaestrategia de industrialización, se debe darel espacio donde las regiones puedan hacervisible al Gobierno Nacional aquellas áreasde especialización que consideran prioritariaspara su desarrollo, de tal forma quepuedan confluir con base en los criterios deentrada y salida, la determinación de loscompromisos que asume el territorio.163


FORTALECIMIENTO INSTITUCIONALLa implementación de una estrategia de industrialización requiere altos nivelesde coordinación en asuntos nacionales, regionales y sectoriales.1. Marco generalComo hemos visto a lo largo del documento, sedeben implementar asuntos relacionados condiversos ministerios como el de Industria, Comercioy Turismo, el Ministerio del Trabajo, elMinisterio de Salud, el Ministerio de las Tecnologíasy Comunicaciones, el Ministerio de Hacienda,Colciencias, el Ministerio de transporte,el Ministerio de Agricultura, el DNP, el Ministeriode Minas y Energía y el Ministerio de Ambiente yDesarrollo Sostenible, cada uno con sus respectivasentidades adscritas y vinculadas.Por lo tanto, se propone que para la adopción dela estrategia de industrialización, en el Gobiernose establezca un arreglo “supraministerial” quepermita una efectiva coordinación y articulaciónentre los diferentes ministerios y la presentaciónde resultados por parte de cada uno delos responsables. Casos como el PerformanceManagement and Delivery Unit (PEMANDU) enMalasia pueden ser revisados como buena prácticay buscar su adaptación al caso colombiano.Esta coordinación supraministerial puede comenzarsu implementación mediante estructurasen las que participan todas las carterascomo el consejo de ministros y donde la secretaríatécnica de la política de industrializaciónesté a cargo del Ministerio de Industria, Comercioy Turismo, de tal forma que se pueda hacerseguimiento a los compromisos y sobre todo,resolver cuellos de botella y eventualidades quese presenten. Es importante establecer mecanismosdonde haya presencia del sector privadoy sus gremios.En este contexto, resulta fundamental que cadaMinisterio y entidad pública revise, en el marcode su misión, las recomendaciones que en estedocumento se proponen, donde se abordan temasverticales, propios del desarrollo industrial,transversales y regionales.Consideramos que se requiere un fortalecimientode las entidades que ejecutarán estapolítica de industrialización y en algunos casosimplicará la reestructuración de las entidades.Es cierto que en el país se han adoptado medidas,estrategias, planes y acciones puntualesorientados hacia la empresa. Pero, allí hay faltade continuidad, cambio en las reglas de juego,desarticulación y problemas de ejecución. SiColombia quiere desarrollar sus empresas ybasar su desarrollo en las mismas, debe tomaruna serie de decisiones y acciones que permitandespejar el futuro y crear las condiciones paralograr un sector competitivo a nivel mundial. Esdecir, es el momento de fortalecer la base de laproducción con un responsable dentro del Estado.Esta sería la gran tarea del Ministerio deIndustria, Comercio y Turismo. Pero no es sólouna asignación de tareas. También hay quecambiar la inclinación de la balanza del ámbitocomercial que ha predominado en los últimosaños y sobre el cual se ha focalizado la políticapública empresarial (industrial).En este momento es importante y urgente quelas empresas industriales sean el eje que determineel accionar público. En los últimos 20años, la política empresarial ha estado subordinadaa la política de integración comercial.La propuesta de estrategia de industrializaciónexige que las cadenas de valor como eje fundamentaldel desarrollo económico, pongan a laindustria como referente de la política pública.Las empresas colombianas también deben seractor fundamental en la toma de decisiones enmateria comercial. Es por esto nuestra insistenciapara que en el momento que vive el país losasuntos industriales tengan la mayor prioridad.A nivel institucional el Ministerio de Industria,Comercio y Turismo es el llamado a darle a laempresa el lugar protagónico en la política públicay en el desarrollo económico y social. EsteMinisterio debe ser el interlocutor de alto nivelen el Gobierno con capacidad de estudiar, analizar,ejecutar y gestionar; pero no solamentenos referimos al accionar de los elementos inherentesa esta cartera, sino también a aquellosque hacen parte del ecosistema empresarialy que son definitivos de un entorno máscompetitivo. El ámbito de interés del Ministeriode Industria, Comercio y Turismo debería incluiraspectos como: logística, trámites, mercadointerno, competencia desleal, facilitación ycontrol aduanero, por mencionar algunos, quetienen enorme incidencia en la capacidad decompetir de las empresas nacionales e implicanuna continua articulación con otras entidadesgubernamentales.Para la empresa, un interlocutor de alto nivel enel gobierno es necesario pero no es suficiente.En una nueva institucionalidad más moderna yfortalecida donde la empresa sea un pilar deldesarrollo, los empresarios tienen que teneruna participación directa. Sólo así se garantizaráque las estrategia de industrialización y decompetitividad tengan continuidad y que ellose realice de manera independiente de la administraciónpública de turno.En este punto, el mensaje franco es el siguiente:es importante que los gremios empresarialestengan una participación directa en los escenariosde discusión de las políticas empresariales.Con la participación directa de los gremioslo que se busca es que el día a día y las angustiaspermanentes de los empresarios sea un insumoprioritario en las decisiones de política que influyenen el entorno empresarial y por ende enlas empresas. Es necesario dejar claro que conello no se pretende desplazar a otros actores delsector privado, lo que se quiere es que la políticapública se beneficie de la institucionalidad,representatividad, conocimiento técnico y contactodirecto con el empresariado y sus gremioseconómicos.165


RECOMENDACIONES2. Estructura Institucional parala implementación de unaestrategia de industrializaciónAlgunas propuestas para responder a las anterioresconsideraciones son las siguientes:1. Definir una instancia “supraministerial” quecoordine la ejecución, revisión y permanenteactualización de la estrategia de industrialización,mediante la cual se tomen decisionesen aquellos asuntos sensibles para másde una cartera y se haga seguimiento a losgrandes objetivos de la misma. Se puedecomenzar usando el Consejo de Ministros yeventualmente migrar a un arreglo similar al(PEMANDU 11 ) de Malasia.2. Crear un espacio permanente de discusión,con reuniones periódicas entre el Gobierno(donde tengan presencia aquellos ministeriosy entidades que responden por los elementosde la estrategia de industrializaciónaquí descrita) y los gremios empresariales.El objetivo de este espacio es llevar a caboel seguimiento a la propuesta de política porparte del sector empresarial, representadoen sus gremios. Llamemos este espacio“Comité Asesor de Industria” al cual debedarse un sustento legal que obligue, entreotros, a que todas las entidades públicasse pronuncien frente a las propuestas queallí llegan.111 “Doing, Learning, Being: Some Lessons Learned from Malaysia”https://www.theciip.org/sites/ciip/files/documents/PEMANDU%20Study%20--Final.pdf3. Establecer en cada ministerio un responsablede los asuntos relacionados con la estrategiapública de industrialización, de talforma que éste sea el interlocutor con el sistemanacional de competitividad por partede cada cartera.4. Incluir a los gremios empresariales, en particulara la ANDI, en el Sistema Nacional deCompetitividad e Innovación como herramientapara mejorar la comunicación entreel sector privado y el Gobierno. El sistema haevolucionado y debemos dar el paso paraincluir de manera directa al empresariado,ya que la industria es quien adolece el rezagode la competitividad del país.5. Evaluar las Comisiones Regionales de Competitividade Innovación (CRC), fortalecerlase incluir a los gremios representativos dela región como parte institucional de dichascomisiones CRC.Tal como lo refleja el estudio elaborado por Fedesarrollo,el cual hace parte de esta publicación,Colombia ha contado con múltiples esfuerzospara tomar medidas que podrían estarenmarcadas dentro de intenciones, en algunoscasos robustas, de adelantar una política dedesarrollo productivo o industrial. Sin embargo,todas estas iniciativas han adolecido de dos elementos;i) continuidad en el tiempo, ii) acompañamientode una institucionalidad fuerte queasegure la ejecución, coordinación y responsabilidadde conceptualización, diseño y ejecuciónde la misma. Otros sectores económicoscuentan con Consejos Superiores, Comisionesde Expertos, Ministerios Sectoriales y entidadesencargadas de Infraestructura Privada. Si queremoscrear y mantener una senda de desarrolloproductivo de largo plazo, se requiere de la institucionalidadresponsable de la parte públicade la misma. Desde la definición estratégica quedetermine cómo vamos a jugar en el contextomundial, hasta la coordinación interinstitucionalal interior del gobierno nacional o con losgobiernos locales para lograr eliminar todas lasfallas de mercado.El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo,puede ser la instancia para la creación de estaplataforma robusta. Puede ser el principalaliado de la actividad productiva, respondiendoa la misión de apoyar la actividad empresarial,con el fin de mejorar su competitividad, su sostenibilidad,incentivar la generación de mayorvalor agregado y contribuir a la consolidación dela industria colombiana en el mercado local y enlos mercados internacionales.En este sentido, la estructura actual del Ministerioincluye un viceministerio de comercio exterior,cuya función es la de formular la políticacomercial y asistirla en los temas de su competencia;y el viceministerio de desarrollo empresarialdesde donde se lidera la política industrialdel país, y se propende por generar una estructuraproductiva, competente e innovadora quecontribuya a la generación de empleo.En relación con los dos viceministerios, se sugierencambios con el ánimo de robustecer su estructura,de cara al pleno aprovechamiento delos acuerdos comerciales suscritos y especialmentea la necesidad de apoyar la ejecución dela estrategia de industrialización con una nuevaformulación orientada a dar prioridad a los requerimientosempresariales.Viceministerio de Industria y CompetitividadEl viceministerio de Desarrollo empresarial deberecibir varias de las responsabilidades establecidasen este documento y por lo tanto, elevar enla jerarquía estatal estos asuntos. Para ello, elprimer cambio propuesto es denominarlo comoel Viceministerio de Industria y Competitividad yasignarle las funciones que correspondan.La estructura del viceministerio de desarrolloempresarial es simple, y esto per se no es malo,pero en el marco del fuerte entorno de competenciainternacional, de la necesidad de fomentarsectores que jalonen las exportacionesno tradicionales, que aprovechen el mercadointerno y se vinculen a las empresas con las cadenasglobales de valor, integrando al país conel mundo, puede ser una debilidad.167


RECOMENDACIONESEn competitividad1. Desarrollar y hacer seguimiento a las estrategiasdefinidas por el Sistema Nacional deCompetitividad e Innovación.3. Producir información sobre productos y paísesrelevantes para la adopción de medidasde defensa comercial.4. Agilizar las respuestas a las solicitudes.El viceministerio cuenta actualmente con lassiguientes direcciones: Dirección de Productividady Competitividad, Dirección de Regulacióny Dirección de Micro, Pequeñas y Medianas. Esteviceministerio debe asumir varias funcionesque permitan ejecutar las estrategias descritasen aquí. Algunas propuestas relacionadas coneste viceministerio son las siguientes:En los organismos asesores:1. Consejo Nacional de Política Industrial yComercio Exterior: Ampliar el alcance delConsejo Superior de Comercio Exterior,incluyendo los temas industriales, con unénfasis en la competitividad de la actividadempresarial. Para ello, proponemos reunionesmensuales o bimensuales, en las quese definan los lineamientos para la políticaindustrial colombiana y la remoción de obstáculosde la misma.2. Comité Triple A: En el caso de este organismoasesor recomendamos lo siguiente:• Aumentar el alcance del Comité, de talforma que no se limite a ser un órganoasesor, sino que pueda tomar decisionesdesde la instancia técnica.• El voto de MCIT debe ir unificado (actualmenteva desagregado).• Lo debe presidir el Ministro y no el Viceministrode Comercio para precisamente,llevar unaposición consensuada.• Secretaría permanente e independiente.• Modificación del Decreto 3303 de 2006.Recomendaciones generales:1. Fortalecimiento de las diferentes áreas delviceministerio de Industria y Competitividad,lo que implica dotar al Ministerio depersonal técnicamente calificado y presupuestonecesarios para lograr un mayorposicionamiento de la actividad empresarialen la política pública y en la actividadeconómica y social.2. Reorientar el apoyo del viceministerio aempresas de todos los tamaños, no solamentepequeñas o medianas.Áreas de trabajo1. Puesto que los campos de acción de un viceministeriode Industria y Competitividad sonmúltiples sugerimos que en su organizacióninstitucional se tengan en cuentan lassiguientes áreas: competitividad, prácticasde comercio internacional, compras públicasy fortalecimiento del mercado interno,regulación, gestión empresarial y especializaciónsectorial, entre otras.2. Articular con los responsables de la estrategiade competitividad designados en otrosministerios.3. Coordinar las comisiones regionales decompetitividad e innovación.4. Seguimiento y evaluación a los indicadoresde competitividad5. Implementar programas del ministerio enmateria de: comercio legal, formalización,capital humano e innovación.6. Participar en la formulación de regulacionesde otras entidades que puedan afectarla competitividad.7. Celebrar mesas de concertación entre lascadenas, buscando acuerdos.8. Simplificar la regulación.En prácticas comerciales1. Esta área debería pasar del Viceministeriode Comercio al Viceministerio de Industriay Competitividad, teniendo en cuenta quelas solicitudes provienen directamente delsector empresarial y que impactan directamentea las empresas.2. Hacer seguimiento a las decisiones y tendenciasmundiales en materia de defensacomercial.En comercio interno y compras publicas1. Proponer políticas y estrategias para elaprovechamiento de las compras públicascomo un motor importante para el impulsodel crecimiento económico.2. Evaluar políticas públicas y coordinar laelaboración de estudios y programas (deinnovación, logística, etc) para el aprovechamientodel mercado interno.3. Establecer las bases y lineamientos generalespara concertar acciones de promoción ydesarrollo del comercio interior.4. Fomentar y coordinar la integración y organizaciónentre sectores para fortalecer losencadenamientos, mejorando la infraestructura,los sistemas de distribución ycerrando las brechas de competitividadentre eslabones de la cadena.En especialización y fortalecimiento sectorial1. Dada la complejidad y diversidad de sectorespresentes en la economía colombiana,se sugiere establecer áreas especializadasen: agroindustria, industrias ligeras, industriaspesadas, industrias de alta tecnologíae industria de servicios.


Viceministerio de Comercio ExteriorEn relación con el viceministerio de comercioexterior, es fundamental que éste pueda fortalecerseen la dirección de relaciones económicas,actualmente encargada de las comisionesadministradoras de los acuerdos comercialesy en general del funcionamiento, implementacióny aprovechamiento de los acuerdosen vigencia.Para el aprovechamiento de los acuerdos, tambiénes una necesidad de primer orden que elViceministerio de Comercio funja como centralizador,con el fin de avanzar con otras entidades,especialmente las de orden sanitario y fitosanitario,para adelante la eliminación de lasbarreras no arancelarias que impiden el accesoa otros mercados. En estas oficinas es necesariocontar con un área de enlace, encargada deestos asuntos comerciales internacionales, quetengan conocimientos técnicos pero que tambiéntengan como prioridad la solución de lasbarreras no arancelarias.Fortalecer la presencia del Ministerio de Industria,Comercio y Turismo en las regiones:La presencia permanente del Ministerio de Industria,Comercio, y Turismo en las regiones hasido históricamente débil. Si bien durante algunosaños se contó en algunas regiones confuncionarios del Ministerio, estos se dedicabana temas de trámites de Comercio Exterior queacertadamente fueron transferidos a la DIAN.Hoy, los desafíos que tienen las empresas y enparticular los expresados en esta propuesta deestrategia de industrialización exige la presenciapermanente en aquellos departamentosdonde hay mayor dinámica empresarial.Reconocemos los avances con los Centros Integradosde Servicios (MiCITios), como los lugaresdonde los empresarios pueden conocer todo elportafolio de servicios del Ministerio y sus entidadesadscritas (ProColombia, Bancoldex,Innpulsa, SIC, etc.), sin embargo es necesarioque esta presencia trascienda la sensibilizacióny realización de eventos y garantice un mayornivel de interlocución.Por ello, resulta fundamental contar con unapresencia fuerte y activa del Ministerio responsablede la Industria, que permita manteneruna agenda local en la materia, acompañar lasempresas instaladas en los territorios y manteneruna interlocución permanente con los mandatarioslocales y demás actores en el territorio.El objetivo consiste en diseñar un entorno competitivoy trabajar por las apuestas productivasde las regiones.Se propone entonces la creación de DireccionesTerrritoriales de Industria, adscritas al Viceministeriode Industria y Competitividad, quetengan dentro de sus responsabilidades ser lossecretarios técnicos de las Comisiones Regionalesde Competitividad, promover la estrategiade industrialización en las regiones y articularla política pública general con las instanciasregionales.3. DIANLa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales– DIAN cumple una función de enormeimportancia en relación con el bienestar económicoy social del país, con implicacionestambién sobre la competitividad del mismo.Para el desarrollo de esta función esta instituciónse ha trazado políticas a seguir en aspectosvinculados con el servicio, el control y la fiscalización.En relación con estas políticas se deberíanconsiderar los siguientes elementos:En servicio• Fortalecimiento técnico del recursohumano especialmente relacionado contemas de conocimiento de mercancías.• Fortalecimiento de los sistemasde información• Mejor administración de la emisión deconceptos, en donde se incluya una revisióncon un comité técnico, una evaluaciónprevia antes de ser expedidos y quesea creada una red pública completa detodos los conceptos emitidos.• Unidad de criterio frente a la normatividady los procedimientos.En control• Separación de Aduanas de la Direcciónde Impuestos.• Mejora sustancial en la red de laboratoriosde la entidad (o uso de terceros),capacidad de toma y análisis de muestraspara que éstas hagan parte de losprocesos de control de manera oportuna.Fiscalización• Mejor conocimiento de los administrados,promoviendo procesos de segmentación,perfilamiento y administraciónde riesgos.• Implementación de tecnologíasno intrusivas para inspeccionesde carga.3.1. Administración de aduanasComo se mencionó en el aparte del entornocompetitivo, el aparato productivo nacional seenfrenta a la competencia desleal de mercancíade origen extranjero que ingresa con preciosartificialmente bajos, pagando arancelesmenores a los que les correspondería o incumpliendola normatividad vigente en la materia.170171


RECOMENDACIONESAdicionalmente, se enfrenta a una normatividad3. Focalizar inspecciones a operaciones de altoaduanera que castiga severamente erro-riesgo, promoviendo el perfilamiento de losres formales, pero no tiene los instrumentos administrados.suficientemente eficaces para neutralizar laacción de quienes tienen la intención de violar 4. Fortalecer los sistemas de control, especialmentelas normas aduaneras y de comercio exterior.en el sistema informático aduanero,En ese orden de ideas, y con el fin de contribuir para que la verificación del cumplimientoal mejoramiento en el servicio de la entidad de los requisitos legales y administrativos apero también cumplir la actividad de control y los que están sujetas las importaciones sereconociendo los recientes avances, se propone cumplan en la práctica.celeridad en lo siguiente:5. Fortalecimiento de los equipos técnicos de1. Evaluar la normatividad actual y ajustarlainvestigaciones en fiscalización aduanerade tal forma que diferencie claramente para garantizar el trámite ágil de las denun-entre el fraude y errores de forma en los que cias de posible contrabando o incumplimientose puede incurrir en el desarrollo de los procesosde la normatividad.aduaneros.6. Es necesario que todas las entidades queTanto la normatividad como los procedimientosrealizan control legal para la introduccióndeben orientarse a la facilitación y de mercancías estén presentes en los puer-simplificación.tos y lugares de arribo (fronteras terrestres,puertos marítimos y puertos aéreos). InclusoEs común la percepción del empresariado quesería conveniente contar con la represen-el funcionamiento de las aduanas varía según tación de la Superintendencia de Industria yla región o funcionario de turno. Si bien es Comercio – SIC en los puertos, con el ánimoconveniente mantener la autonomía regional de lograr un mayor control en el cumplimientopara que las especificidades de cada puertode reglamentos técnicos.de origen-destino sean tenidas en cuenta,también resulta conveniente contar con un 7. Creación de un sistema nacional de riesgo,criterio centralizado que sea acatado por mediante el cual se intercambie informacióntodas las seccionales de aduanas.relevante para el control aduanero,entre las diferentes entidades que efectúan2. La implementación de sistemas de inspecciónun control al ingreso de las mercancías enno intrusivos es necesaria para aumen-frontera.tar la efectividad de las inspecciones y reducirel tiempo de las mismas.8. Modernización del sistema informáticopara que se pueda realizar monitoreo enlínea de las importaciones y exportacionesespecialmente de las que representanun nivel más alto de riesgo.9. Sistematización de todas las operacionesde comercio exterior y de las actuacionesde los funcionarios a cargo, conel fin de que haya mayor transparenciay trazabilidad de las importaciones.10. Programas de especialización y formacióncontinua de todos los funcionariosresponsables de los procesos deaduanas, por ejemplo, los inspectoresde aduana para garantizar un controlefectivo en puerto.11. Monitoreo en línea del cumplimiento demedidas de defensa comercial (Ejemplo:cupos en medidas de salvaguardia,precios en dumping) y en precios deimportación que no estén por debajo delos precios de las materias primas.12. Instalación de laboratorios equipadoscon tecnología de punta para diferentestipos de mercancía y cercanos a losprincipales puertos terrestres, aéreos ymarítimos del país.13. Laboratorios capacitados para hacer lascertificaciones de normas de calidad.14. Trabajo conjunto con el sector privadoa través de la creación de centros deexcelencia y experticia (CEE´s) para quesean el soporte técnico de la DIAN.3.2. Administración de impuestosLa Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN requiere un fortalecimientoinstitucional en el área de impuestos, de talmanera que haya más funcionarios fiscalizando,y no tanto en el área de devoluciones.La DIAN debería contar con funcionariosmás capacitados y comprometidos conla institución; establecer la escuela tributaria;y revisar el esquema de incentivos comola prima de productividad de tal forma queésta remunere el desempeño individual decada funcionario y no sólo la gestión colectivade la entidad.4. SENALas transformaciones de los contextos laborales,tecnológicos, y educativos, peroprincipalmente los cambios económicos ysociales que impone la realidad nacionalexigen que los procesos de formación profesionalimpartidos por el SENA respondana este cambio permanente del entorno y sehace necesario fortalecer todos los mecanismosque permiten la constante sintoníacon el sector productivo.Es importante tener en cuenta, que el SENAparticipa en el mercado laboral, y lo ha hechoprincipalmente desde la perspectiva deformar a la oferta, es decir, con la ópticade mejorar el perfil de los trabajadores paraacceder a los puestos de trabajo.173


Sin embargo, esta meta se queda corta. Lageneración de empleo depende principalmentede la dinámica de las empresas y delsector productivo, es por esto que el SENAdebe trabajar de forma anticipada, de lamano de las políticas públicas que dinamizanlos sectores, que aprovechan las oportunidadescomerciales para garantizar que todopuesto de trabajo que se cree cuente conun trabajador con las competencias necesariaspara un adecuado desempeño, inclusiveformando para empleos que aún noexisten, pero se percibe que existirán en elmediano plazo.La formación de recursos humanos y el fomentode procesos de innovación y desarrollotecnológico son dos funciones básicas enla creación de la competitividad de los sistemasproductivos y el SENA, de acuerdo a laLey 119 tiene estas dos funciones.RECOMENDACIONESReconociendo la importante labor adelantadapor el SENA en sus 58 años deoperación, donde el sector privado haparticipado de forma activa desde suconstitución y operación, es clave para laestrategia de industrialización que abordecon prioridad los siguientes elementos.Es importante anotar que algunasde estas recomendaciones se mencionaronde forma general en la sección sobrecapital humano:1. Anticiparse a la demanda del sector productivo:El SENA debe priorizar en todo suactuar la formación del talento humanoque en el futuro las empresas van arequerir. Para lo cual el fortalecimientode los mecanismos de prospectiva laboralson fundamentales. El SENA deberevisar de forma permanente los diseñoscurriculares, las técnicas pedagógicas, laformación de sus instructores y la dotaciónde sus ambientes de aprendizaje.2. Fortalecer las mesas sectoriales: Sedeben establecer de forma clara losmecanismos para la activación y desactivaciónde las mesas sectoriales, dondeen todo caso se debe contar con la presenciade empresas de varias regiones, detal forma que los productos de las mesas(estudios de caracterización, normas decompetencia, evaluación de competencias)recojan los requerimientos regionales.Es importante hacer más expeditoslos tiempos que hoy se toman las mesasen tener los productos a disposición delsector productivo.3. Definir un modelo de calidad que respondaa los requerimientos de la formación para eltrabajo impartida por el SENA, donde se privilegiala práctica y la orientación productivasobre los fundamentos académicos.4. Agilizar la oferta de programas: Incluir enla oferta educativa programas que respondana las normas de competencia laboralya aprobadas con mayor rapidez. El SENAse toma mucho tiempo desde el proceso decaracterización hasta que se matriculan yforman los primeros aprendices.5. Profundizar el modelo de formación dualque permite la implementación de estrategiasdonde se combinan simultáneamenteformación en la empresa y en los centrosdel SENA.6. Retomar los mecanismos de concertaciónpara la apertura de grupos a la medida (ofertacerrada) ya que estos permiten respondera la necesidad puntual de una empresa conla apertura de un grupo especial. Todos losaprendices de la oferta cerrada cuentan concontrato de aprendizaje.7. Flexibilizar el período de práctica de losaprendices: Se presenta con mucha frecuenciaque cuando el aprendiz ha finalizadoel período de inducción y adaptación ala empresa ya debe retirarse de la compañía.El SENA debe procurar que el tiempo depráctica incluya el tiempo de adecuación delaprendiz a la empresa y el tiempo suficientepara desarrollar los módulos prácticos.8. Fortalecer el seguimiento a los aprendicesen las prácticas: Aunque cada centro deformación del SENA asigna una persona responsabledel seguimiento, este proceso noes eficiente, se requiere mayor contundenciapara corregir faltas en puntualidad y responsabilidadpor parte del aprendiz durantela etapa práctica.9. Mejorar significativamente el sistema deinformación para la gestión del contratode aprendizaje. La información que reposasobre los aprendices no se encuentra actualizaday es el sistema es de difícil consulta, sesugiere la integración con la plataforma delServicio Público de Empleo.10. Fortalecer los Consejos Regionales del SENAcomo una instancia para priorizar la estrategiadepartamental de la oferta educativay servicios del SENA. La conformación tripartitade los Consejos Regionales (Empleadores,Sindicatos y Gobierno) está siendo desaprovechaday estas instancias son sólo detrámite, existe alta concentración de procesosadministrativos en la Dirección Generalque repercuten en la capacidad de respuestade las regiones y la falta de relevancia enel papel de los consejos.11. Acelerar el proceso de registro calificado delos programas de formación de tecnólogos(que hacen parte de la educación superior),priorizando aquellos que se ejecutan en subsedesde la Entidad. Hoy no es posible queel SENA forme tecnólogos por fuera de lassedes principales de los centros de formación,esto va en detrimento de la respuestaa las empresas y comunidades.174


Frente a las tareas misionales que tiene elSENA diferentes a impartir los procesos deformación profesional se sugiere:12. Aplicar una reforma integral al FondoEmprender, que aproveche la evolucióndel ecosistema emprendedor del país, lasnuevas metodologías diferentes al Plande Negocio y que permita el acceso másoportuno a los recursos por parte de losemprendedores. Debe actualizarse la plataformatecnológica del fondo emprenderque facilite la formulación y seguimiento alas empresas.13. Ampliar la cobertura en los procesos de certificaciónde competencias laborales. Hoy elSENA se concentra principalmente en la certificaciónde aquellas ocupaciones exigidaspor el gobierno para el desempeño de unaocupación (Ej. trabajo en altura, instaladoresde gas, etc).14. Ofrecer servicios de desarrollo tecnológicoa la Industria para la elaboración de prototiposy pruebas técnicas mediante serviciosde extensión (como lo hacen la mayoría deinstituciones de formación en el mundo). ElSENA cuenta con más de 200 laboratoriosespecializados y más de 2000 ambientes deaprendizaje que se pueden convertir en unared de apoyo a la industria como ocurre enentidades similares en países como Brasil,México, Corea, Estados Unidos y Alemania.15. Hacer más eficiente los procesos de contrataciónen los programas de formaciónespecializada, innovación y desarrollo tecnológicoy ampliación de cobertura que permitacontar para los 12 meses de año para laejecución de los proyectos. Hoy las convocatoriasse adelantan en el mejor de los casosdurante el primer semestre y se limita la ejecuciónpara los últimos 5 meses del año. Agilizarlos periodos de contratación que permitaampliar los periodos de ejecución.16. Permitir que los programas de ampliaciónde cobertura se haga en especialidadesque el SENA no ofrece. Hoy este importanteprograma, donde el SENA realiza convenioscon entidades de formación del país y ejecutacerca del 49.000 millones al año solo serealizan en cursos en los cuales el SENA tieneoferta educativa, lo que limita la oportunidadque empresarios cuenten con respuestaen programas no ofrecidos por el SENApero que pueden ejecutar con calidad otrasinstituciones.17. Retomar la inversión del 20% del presupuestodel SENA en acciones de Innovacióny Desarrollo Tecnológico. Con el cambio enla Fuente de financiación se limitó profundamentelos programas y acciones que permitíanal SENA integrarse de forma directacon las empresas en programas de formaciónespecializada, innovación y desarrollotecnológico.5. INVIMAEl INVIMA es la entidad del Estado encargadade ejercer la vigilancia sanitaria a los alimentos,medicamentos, dispositivos médicos, productoscosméticos y de aseo, entre otros, parapreservar la salud. Más del 40% de los sectoresde la industria son objeto del control y vigilanciadel INVIMA y cada producto de estos sectoresdebe obtener un registro sanitario del INVIMApara salir al mercado, cada planta de produccióno nueva línea de producción de estos sectoresdebe obtener una autorización previa delINVIMA para iniciar producción; la mayoría delos productos de los sectores vigilados necesitancertificaciones previas del INVIMA paraser exportados y en algunos sectores incluso senecesita autorización previa a la publicidad delos productos.El hecho de que más del 40% de la producciónindustrial dependa de esta institución para iniciaroperación de una planta, publicitar un producto,sacar un producto al mercado o inclusoexportarlo, implica que debe haber un equilibrioentre la preservación de la salud y las realidadesy necesidades de la industria y el comercio, asícomo en la oportunidad y necesidad del consumidorde acceder a productos de calidad y deúltima tecnología, acorde con las tendenciasmundiales.Tradicionalmente, la reglamentación es expedidapor el Ministerio de Salud, que por supuestoes quien debe definir las políticas yrequisitos que deben cumplir los productos yel INVIMA es el ejecutor de estas políticas. Lamentablementela mayoría de las normas seconstruyen por funcionarios que basan el modelode inspección y vigilancia en los productosde mayor riesgo sanitario (por ejemplo losmedicamentos) y aplican el mismo modelo adiferentes categorías de productos, sin diferenciarcategorías de riesgo y por ello el modelose basa en controles previos “ex ante” basadosen documentos que se presentan para cumplirlos requisitos de acceso al mercado, tales como:licencias, registros, autorizaciones, y certificacionesprevias. El modelo “ex ante” sumado ala poca vigilancia sanitaria, se traduce en resultadosque no necesariamente ayudan a velarpor la preservación de la salud y la seguridaddel ser humano y que frecuentemente se conviertenen barreras de entrada para la industriaformal y en una ventaja para las empresas noéticas que no son objeto de control por partede las autoridades. En algunos sectores, a raízde armonizaciones de legislaciones y a modelosinternacionales, se ha avanzado dando unmodelo de énfasis de vigilancia en el mercadoy de gestión de riesgo que se podría proyectara otras categorías de productos o situacionesincluso de riesgo mayor.Como marco de referencia, se podría consultarlas memorias de un ejercicio que están haciendoen México con la OCDE. También se podránconocer diferentes experiencias de otrospaíses desarrollados cuya legislación se basa encriterios de riesgo.En los países de referencia, para el caso de productosde bajo riesgo sanitario como cosméticos,productos de aseo y alimentos, no existeel registro sanitario ni existe la necesidad deentregar un expediente a la autoridad paraque ejerza vigilancia. Esto no quiere decir queel fabricante o el importador no cumpla conlos requisitos y que en el momento en que laautoridad exija los documentos o pruebas que177


sustentan su cumplimiento, no tenga acceso alos mismos, sino que por el contrario estos deberíanestar disponibles en la fábrica o la bodegadel importador para que en el momentoen que la autoridad desee corroborar el cumplimientode un requisito pueda acceder no soloal documento sino a la verificación in situ, biensea en el establecimiento fabricante o en elmercado. Incluso, en donde sí se entrega un expediente,pero éste no se convierte en el instrumentode acceso al mercado, sino en una herramientapara la aplicación de la inspección yvigilancia en el mercado. Es decir lo importanteno es que el expediente esté bien, sino que elproducto esté bien independientemente de si elexpediente lo está o no.Estas legislaciones fueron construidas sobre labase del reconocimiento que el gobierno y la industriadeben trabajar en equipo, y que la responsabilidadcon el consumidor es compartidaentre la industria y el gobierno, de forma que elgobierno da el marco jurídico (es decir los requisitosa cumplir) y vigila su cumplimiento y laindustria se compromete a cumplirlo.Esta forma de acción conjunta permite lograrlos siguientes objetivos:Para el consumidor:• Acceso a productos seguros;• Disponibilidad ágil y eficiente deinnovaciones en nuevos ingredientes,procesos y productos ; y• Acceso a la información necesaria paraque pueda escoger y decidir la compray uso de un producto.• Menores precios en el mercado.Para el regulador:• Simplificación y modernizaciónde la legislación;• Mecanismos adecuados y eficientesde control que le permitan proteger lasalud pública del consumidor;• Disponibilidad de la información necesariay oportuna para ejercer control yvigilancia en las fases de fabricación,transporte, almacenamiento, distribución,adecuación (re-etiquetado, envasey embalaje), y comercialización; y• Optimización de su relación con laindustria y conocimiento de los desarrollosy avances de ésta.• Limitación a los productos de la competenciadesleal;Para la industria:• Rapidez en el lanzamiento desus productos;• Utilización del mercado interior, a travésde campañas regionales;• Eliminación de barreras no arancelariaspara el comercio;• Optimización de las relaciones con lasAutoridades; y• Facilidad para la atención de consultas.A continuación se establece un paralelo entre un sistema basado en trámites, documentos y expedientes(control “ex ante”), y un sistema “ex post” que es hacia donde se debería dirigir en muchascategorías y situaciones el Invima.CONTROL “EX ANTE”(DOCUMENTARIO)Demoras en lanzamientos de nuevos productos, dificultandola planeación de las empresas y dándole un mayor margen derentabilidad a los productos ilegales. El consumidor no accedea las últimas innovaciones o accede a éstas vía contrabando ytiene una oferta menor de productos por lo que se restringe sucapacidad de decisión.La responsabilidad es de la autoridad sanitaria. En caso deuna situación adversa el consumidor culpa a la autoridadsanitaria por aprobar estos productos. La autoridad pierdecredibilidad ante el consumidor.El esquema crea sobrecostos para los empresarios y para laautoridad, por lo que los costos directos son transferidos alconsumidor, encareciendo el producto y aumentando la rentabilidadde los productos ilegales.La vigilancia previa es un menor incentivo para el autocontrol.Lo importante son los papeles.Empresas no éticas envían documentos para pasar el proceso,a pesar de que sus productos no cumplan las exigencias y elesquema se presta para la corrupción. La empresa no éticatiene poca o ninguna probabilidad de ser sancionada. Lavigilancia es una vigilancia de papel y por lo tanto no existe.El consumidor piensa que como el producto fue revisadopor la autoridad es un buen producto.Productos falsificados y productos que no cumplen con lasnormas se encuentran fácilmente en el mercado, ya seaporque no pasan por el procedimiento establecido por laautoridad sanitaria o porque pasan pero no cumplen lasnormas, debido a que el control por el paradigma de la vigilanciaprevia es un control de papeles. Adicionalmente, losescasos recursos humanos y presupuestales se gastan en unarevisión de papeles que no asegura ningún control y vigilancia.Los funcionarios se vuelven funcionarios de escritorio yno tienen espacio para interactuar con la realidad y adquirirexperiencia.CONTROL “EX POST”(EN EL MERCADO)Los productos llegan al mercado inmediatamente, por lo quelas empresas pueden trabajar con certeza de acuerdo con susplanes de lanzamiento y permite competir en oportunidadcon los productos ilegales. El consumidor tiene acceso a másproductos y a las últimas innovaciones.La responsabilidad es del fabricante o importador, por lotanto ante una situación adversa el consumidor tiene claroque el responsable es la empresa y acude a la autoridad paradenunciar estas situaciones.No se crean estos sobrecostos. En la medida en que consumidorno debe pagar estos mayores costos, el productoes más asequible.Para sobrevivir en el mercado se debe ejercer autocontrol.Cualquier falta será rápidamente identificada y denunciadapor la competencia.La probabilidad de que los productos en el mercado seaninspeccionados, implica que adicional a la gran competenciaexistente en éste tipo de productos, existe otro importantemotivo para que las empresas produzcan o importen productosde calidad y por lo tanto seguros. Quien no lo haga tienealta probabilidad de ser sancionado. El consumidor denunciarácualquier situación adversa.Los funcionarios son entrenados para vigilar los productos falsificadosy los que no cumplen con las normas en el mercado,por lo que se ejerce una verdadera vigilancia y control concentrandolos recursos en una sola área. Los funcionarios tienenel espacio para interactuar con las realidades del mercado yde la industria, conocer in situ los adelantos tecnológicos ycientíficos de las empresas e intercambiar opiniones y enriquecersecon la experiencia de los técnicos de las empresas.178179


SALUD PÚBLICA, UN RETO DE TODOSRECOMENDACIONESHistoria sanitariaSeguimientoLa experiencia de la última década demuestraque el control “ex ante” documental no cumplelos objetivos de salvaguardar la salud pública;continúan existiendo en el mercado productossin registro, de contrabando, productos cuyoexpediente dice una cosa y la realidad es otra,falsificaciones, etc.Propuestas de política2. Es necesario adoptar una política de regulaciónen gestión de riesgo. Se debe hacerla actividad de inspección, vigilancia y controlconcentrando el mayor esfuerzo en lasactividades y productos que representenrealmente mayor riesgo. Hacer registrosuniformemente a todas las actividades sindistinguir sus niveles de riesgos, conllevaa grandes costos con pocos resultados encontrol. Esto implica el control y vigilanciaen campo más que el control documental.3. Es preciso que el proceso de registro esté únicamentepara los productos que representeverdaderamente un riesgo para los objetivosde sanidad que el INVIMA persigue.4. Para los productos que ya han sido debidamenteregistrados, y sus características nohan cambiado, se debería poder hacer larenovación automática en línea, sin tenerque examinar nuevamente el mismo expedienteni enfrentar toda la espera y retrasosque implican suspensión de ventas con costosaltísimos que restan la competitividad ycrecimiento a la empresa.5. Es preciso que se realicen y efectúen losacuerdos de reconocimiento mutuo delicencias y/o registros entre los países dondeexista el comercio de esta clase de productos.Es decir, se deben coordinar y armonizarlos registros de sanidad con las entidadespares en los otros países, mediante acuerdosde reconocimiento.6. Eliminar certificados de venta libre de aquellosproductos en los que las autoridadessanitarias de los países de origen, especialmenteEstados Unidos, Canadá, UniónEuropea, como referencia, no emiten dichoscertificados, sencillamente porque son deventa libre por su legislación y que por lotanto no certifican lo obvio.7. A pesar de que el INVIMA ha tenido un incrementoen tamaño y número de personal, sedebe reforzar en la calificación y capacidadesdel personal. Esto, con el fin de poderrealmente ejercer mayor inspección y vigilancia,y no solo ser un revisor de expedientes.Pues otras entidades de control ejercenmás vigilancia con una fracción del personal.8. Más allá de ejecutar los reglamentos, elINVIMA debería tener la facultad de reglamentarciertos aspectos. Es necesario queel Ministerio de Salud conserve su funciónde definir qué se regula, pero el INVIMA, porsu cercanía con los procesos, debe definirel cómo.LEGISLACIÓN SANITARIAMejora continuaSanción o noNotificación al titularResultado o dictamenAnálisisVigilancia por mapa de riesgosReconocimiento NSODadas estas recomendaciones de política encaminadashacia un esquema de Gestión del Riesgoen el Invima, se traza a continuación el esquemapara implementar las mencionadas propuestascon su respectivo diseño, desarrollado con unmoderno sentido de control y vigilancia.Implementaciónaleatorio, representativo y estratificado poratributos, en donde el trabajo se concentreen su mayoría en la segunda casilla, es deciren la de vigilancia por mapa de riesgos y quese ejecuten las demás casillas como resultadode esto.Base de datosEn la actualidad, el mayor porcentaje del trabajodel Invima, está en la primera casilla, esdecir la de reconocimiento de las notificacionessanitarias obligatorias (NSO). Las propuestasapuntan a construir un sistema de vigilanciaa. No existen recursos para un control y vigilancia(C&V) 100% ni el tipo de productos loamerita, esto exige la necesidad de elaborarun mapa de riesgo. Los productos que seanMEDIDAS SANITARIASMejora continua181


incorporados en dicho mapa, serán sujetosen forma aleatoria de ser incluidos en unprograma de C&V.Para ello se requiere de un computador conun programa en donde están todos los productosy los establecimientos. Esto permiteque los establecimientos vigilados sepanque se encuentran en la base de datos deC&V y que por lo tanto puedan ser objetode vigilancia en cualquier momento, aún sihubo vigilancia el día anterior.En cuanto al registro (entendido comoinformación y toma de datos), las empresastienen la obligación de informar a la autoridadsobre el inicio de sus operaciones, laslíneas de productos que lanzan al mercado,sobre los procesos que efectúan y el nombrey dirección de los maquiladores. Desdeese momento la empresa queda sujeta ala vigilancia sanitaria, la cual es realizadamediante actas de verificación en los establecimientosy los puntos de venta, las cualesse establecen de acuerdo con los siguientesparámetros:• Aleatoriedad: Derivadas del programaaleatorio. Es decir, es el sistema queha estratificado a las empresas y a losproductos con atributos basados enel riesgo, quien define qué establecimientose visita o a qué producto se lehace seguimiento.• Recalificación: Se identificará unperiodo en donde se recalifican a lasempresas de acuerdo con el desempeñoen las evaluaciones, por ejemplosi una empresa tiene notificacionesde productos de mayor riesgo comoprotectores solares y tinturas, pero esreconocida como una empresa seria ysiempre hace las cosas bien, no tienesentido estarla visitando frecuentemente.Igualmente cuando una empresade mayor riesgo ha mejorado araíz del mayor número de visitas y permiteobservar que ya no presenta másriesgos, pues no es necesario seguircon la frecuencia de visitas o tambiénlo contrario, si una buena empresa esencontrada fuera de estándares, se leaumenta la categoría de riesgo paraque no baje la guardia.• Seguimientos o programas específicos:También usando los atributos de riesgose pueden generar programas, porejemplo bimestrales o mensuales endonde se define por el sistema un mesdeterminado en el que se va a revisar,a través de visitas o de estudio de expedientesuna muestra de los productosXXX o en una visita a la ciudad YYY sevisitará a los establecimientos• Denuncia ciudadana: El 100% de lasdenuncias debe ser revisada y la articulacióny respuesta debe ser lo másrápida posible para la aplicación demedidas sanitarias o sanciones de serdel caso y dar una respuesta muy rápidaal denunciante. Con ello se envíanseñales claras al mercado y se motivaal consumidor y a la competencia adenunciar las desviaciones, lo que multiplicala capacidad de inspección de laautoridad y le dice al infractor que seráfácilmente detectado en el mercadocuando no haga las cosas bien.• Control de productos importados: pormuestreo de productos de importación.En cuanto a actualizaciones, en el mercadoexisten ciertos productos que han sido registradosy actualizados múltiples veces por muchotiempo, a pesar de que sus propiedades yrequisitos a cumplir no han cambiado y que noexisten alertas ni información técnica o científicaque indiquen nuevos riesgos en su fórmula,etiqueta, etc. Aun así son sometidos periódicamentea estos rigurosos trámites que implicancostos y tiempo que son considerados innecesarios.Sobre todo porque es recurrente quelos cambios en tecnología o en componentesse suelen registrar en tiempos distintos al momentode la renovación de los expedientes. Engeneral las buenas prácticas en ciertos paísesavanzados se están moviendo hacia sistemasde Gestión de Riesgo, y alejándose de los trámitesburocráticos de registro.Acciones correctivasb. De todas las acciones, nombradas hastaaquí, hemos recorrido tan sólo las 2 primerascasillas de la gráfica anterior, es decirla casilla reconocimiento NSO y la casillavigilancia por mapa de riesgos. Por ello delresultado de las acciones anteriores hay queiniciar con la tercera casilla, es decir hacerun análisis y con base en esto analizar quémerece una medida sanitaria, qué ameritauna sanción, qué amerita tan sólo unacorrección, que amerita un mayor análisis(incluido si es del caso un análisis de laboratorio)y una vez realizado éste, se sigue conla siguiente casilla y se aplican las medidassanitarias y sanciones del caso.De las infracciones y sancionesc. En caso de que se encuentren desviaciones,se deberá aplicar en forma rápida y eficientelas sanciones que corresponden a la categoríade la desviación.Acciones de C&V conjuntasd. Adicionalmente, y con el objeto de combatirla ilegalidad, se deben hacer conveniosy articular acciones con Aduanas, Policía,etc. Generalmente existe toda una red decriminalidad que hace negocios vía falsificación,contrabando, lavado de activoscon productos de estas categorías entreotras. Aunque las autoridades sanitariastienen potestad sobre estos productos, esmuy difícil que cuenten con las herramientasy formación para atacar este mercadoilegal, por lo que es importante articularsecon aquellos cuerpos del estado encargadosde luchar contra la criminalidad conel objeto de capacitarlos, darles informaciónsobre lo que se ve en el mercado, sitios,rutas, productos, etc., y servir como asistentetécnico una vez se ejecutan operativos.Con los resultados de los análisis, las sancionesy lo hecho en las anteriores casillas, sehace seguimiento a las empresas y productosy se lleva la historia sanitaria de los mismosy con ello se construyen los siguientespasos que son:182183


De las alertase. Cuando amerite hacer alertas de productos,lugares, empresas, etc., éstas se debenhacer de forma pública a través de comunicados,página web, declaraciones a la prensa,etc.De las acciones preventivas yde mejora continuaf. Con los resultados de este proceso, concierta periodicidad se deben ajustar losparámetros, registro, calificación, y mapade riesgo. Las empresas, el consumidor, loscomercios y canales de publicidad entenderánque se está ejerciendo C&V y habrá unproceso de mejora continua en donde losrecursos se concentran en donde hay mayorriesgo y se incentiva el autocontrol.6. ICA Y CORPOICAPara poder impulsar la competitividad del sectoragroindustrial, el ICA y el CORPOICA debenser considerados como parte fundamentaldentro de una propuesta de estrategia de industrialización.El sector agroindustrial está llamado a atenderla creciente demanda interna de alimentos demanera competitiva, dada la apertura a unacompetencia cada vez más agresiva de productosimportados pero a su vez, a dar cumplimientode las exigencias sanitarias que imponenlos mercados internacionales y poder así,aprovechar lo acordado en los diferentes tratadosde libre comercio suscritos.Desde la industria, el ICA, ente regulador y vigilantede los riesgos sanitarios, bilógicos yquímicos en las especies animales y vegetales-y CORPOICA entidad de investigación y dedesarrollo tecnológico para el sector agrícolay pecuario, ameritan un fortalecimiento institucional,al servicio de los negocios agrícolas,pecuarios y agroindustriales del país.RECOMENDACIONES1. El ICA debe fortalecer su planta de personal riesgos, conlleva a grandes costos con pocosy definir los incentivos laborales para mantenerresultados en control.un excelente equipo de profesionalesy técnicos calificados debidamente capacitados5. En CORPOICA si bien han existido alianzasy con vinculación laboral a término con Institutos pares de otros países (Empra-indefinido para evitar la altísima rotación ba de Brasil) y con la empresa privada, paraque perjudica su desempeño.transferir conocimiento y tecnología y tambiénha sido un gran acierto la aprobación2. Es necesario fortalecer la red de laboratorios de la Ley de financiamiento para la reactivaciónpropios y tercerizados a nivel regional paradel sector agropecuario (134 de 2013)aumentar la cobertura en el diagnóstico de que le fijó un presupuesto a la Corporaciónenfermedades y plagas. Para esto se debe que antes solo operaba bajo el esquema deacelerar el proceso de certificación de dichos contrataciones, y está en un proceso de elevarlaboratorios reduciendo a la mitad el tiempoel número de científicos a nivel doctora-que hoy toma.do, es importante que la investigación y latransferencia de tecnología tanto agrícola3. En aras de tener unas instituciones técnicascomo pecuaria parta de las necesidadesde alto valor científico, es preciso que claramente identificadas por los produc-los nombramientos se hagan por concurso tores, por la industria procesadora y sobrey que esta práctica incluya a los directores todo por las condiciones del mercado, esde las oficinas regionales. Se recomienda en decir por la competitividad.lo posible, que el nombramiento del GerenteGeneral del ICA sea mediante presentación 6. Por lo tanto, para promover los negociosde una terna. Inclusive, el nombramientoagrícolas, pecuarios y agroindustrialesdebería hacerse en la mitad del periodo debe fortalecerse el relacionamiento entreministerial para asegurar la continuidad de productores, órganos reguladores y los centrosla estrategia de la Institución en el tiempo.de investigación y de transferencia detecnología y en ese sentido, es preciso que4. Es necesario adoptar una política de regulacióntanto la ANDI como otros actores del sectorbasada en riesgo. Se debe hacer la productivo que aún no estén representadosactividad de inspección, vigilancia y controlen ICA y CORPOICA, sean invitados perma-concentrando el mayor esfuerzo en las nentes en sus órganos decisorios.actividades y productos de mayor riesgo.Hacer registros burocráticos uniformementea todas las actividades sin distinguir sus184


Capítulo 05¿Cuál es el papel de las empresas dentro de unapolítica de desarrollo productivo?Sector AcadémicoAcademiaUniversidadesEntidades deeducación superiorEntidades de formaciónpara el trabajoInstitutos y gruposde investigaciónGobiernoGobierno Nacional,territorial y municipalPolíticas PúblicasRegulación05Papel del sector empresarialen la estrategiade industrializaciónActoresSector ProductivoEmpresas - GremiosInstitutos de investigación y gestión tecnológicaTrabajadores - Asociaciones sidicalesCentros de investigación y desarrollo tecnológicoUna estrategia de industrializaciónno es una tarea exclusiva del sector público,por el contrario exige una presencia activade toda la sociedad. En el diseño,actualización, implementacióny seguimiento de una estrategia de estanaturaleza también tienen que participarotros actores de la sociedad:empresarios, gremios, academiay trabajadores.En el caso del sector empresarial el retoes convertir a las empresas en entidadesmodernas, competitivas, sostenibles, quelogren integrarse a las cadenas globalesde valor y en una incorporación permanentede las últimas tendencias mundiales.


RECOMENDACIONESEl negocio debe ser desafiado permanentemente,dejando de lado los espacios de conforty el statu quo mediante una cultura de innovaciónsimple ecuación que para la ANDI eltrabajo decente y la empresa sostenibleson dos caras de la misma monedaque busque crecer. Las empresas deben:1. Invertir más en ciencia, tecnología e innovación,buscando aprovechar oportunidades yresolver sus retos.Para que las relaciones entre los trabajadoresy la empresa sean relaciones armónicasdeben construirse diálogos francos y abiertosque creen confianza entre las partes. De2. Cumplir a cabalidad los reglamentos técnicos(calidad, certificaciones, etc.) e implementarotro lado, deben aplicarse las normas laboralessin desviar su finalidad o abusar de lasmismas.normas técnicas.8. Mejorar las relaciones laborales a través del3. Adelantar ajustes estratégicos -en caso deser necesario- como la relocalización dedesarrollo de estrategias para el fortalecimientodel capital humano.plantas y la sofisticación de las capacidadespara la diversificación de bienes y servicios. 9. Arquitectura social estratégica. La agendasocial debe convertirse en parte de la4. Buscar oportunidades y nichos estratégicosen los mercados internacionales para elingreso a cadenas globales de valor.estrategia de largo plazo de la empresa:las empresas deben evolucionar haciauna visión sistémica que vincule el desarrollo5. Promover esquemas asociativos para desarrollostecnológicos conjuntos o para buscareconomías de escala en venta y distribuciónde productos en el exterior.productivo con el desarrollo social.Está claro que las empresas no puedenser competitivas ni prósperas en entornosinsostenibles. Al no abordar los temas6. Implementar códigos de ética en los negociosque incluyan su relación con clientes,proveedores y comunidades.sociales como estratégicos para el negociose pierde una oportunidad de generarvalor. Trabajar por disminuir las inequidadessociales que existen en Colombia, es7. Las empresas necesitan de los trabajadoresy estos a su vez de la empresa. Sinempresa no hay trabajadores y sin trabajadoresno hay empresa. Es por estaconstruir entornos estables y favorablespara los negocios. De esta forma se generamayor demanda de bienes y servicios,aumenta la clase media, el ingreso parael consumo y crece el capital humano.El sector privado debe asumir este retode forma estratégica, no como un temamarginal aislado del negocio o comofilantropía; la mejor forma de generarimpacto social de manera sosteniblees a través de la operación del negocio.Es decir, por medio de sus productos oservicios, impactando positivamente sucadena de valor, explorando la vinculaciónde población vulnerable que tradicionalmenteha estado excluida delmercado laboral o creando proyectossociales alineados con las prioridades ypoblaciones cruciales para el negocio.Adicional a lo anterior, los beneficiosde ser social impactan positivamentela rentabilidad de las empresas en elmediano plazo, como lo ha probado elrendimiento superior en el mercado devalores de las empresas listadas en Fortune1000 Sutainability, Havas MeaningfulBrands o el Dow Jones SustainabilityIndex.10. Incluir la sostenibilidad en el centro dela estrategia empresarial reconociendoque constituye un factor decisivo parapromover la competitividad, el progresoeconómico y el desarrollo social del país.El papel de los gremios empresariales en laestrategia de reindustrializaciónLas asociaciones gremiales igualmentetienen un reto en esta política público-privada.Tratadistas como Mancur Olsonhan definido a los gremios como gruposde interés conformados por empresarios,con el objetivo de organizarse y a partirde sus elementos comunes, participar enlas decisiones relevantes para su industriao sector.El elemento que distingue a los gremios deotro tipo de asociaciones como los partidospolíticos, es que sus actividades se orientanhacia la búsqueda del interés general y delbien común a partir de la actividad empresarial.Las actuaciones de estas asociacionesse basan, principalmente, en los principiosde la libertad de empresa y la libreiniciativa privada.En este punto, vale la pena mencionar tambiénque la acción gremial no es otra cosaque una manifestación del derecho de asociaciónconsagrado en la Constitución Políticacolombiana y en múltiples instrumentosde derecho internacional. El ejercicio deeste derecho conlleva también obligacionesy por ello, a continuación nos ocupamos deesbozar algunos de los principales retos delos gremios.La representatividad del gremio y su capacidadde reunir a los actores más relevantesde un sector, le permite actuar con capacidadsuficiente al momento de expresar elsentir y las necesidades de sus afiliados.189


RECOMENDACIONESLas realidades económicas y sociales que hemosdescrito anteriormente en este documento ponende presente retos importantes en la formulaciónles deben estar a la altura de la sofisticaciónque trae consigo el enramado internacionaldescrito.de políticas públicas, pero tambiénnos obligan a hacer un proceso introspectivo ypreguntarnos cuáles son los retos de las asociacionesgremiales frente a dichas realidades.3. Establecer una agenda propositiva. Lared de acuerdos comerciales suscritos porColombia exige a los gremios pasar la páginade las propuestas defensivas y asumir1. Es necesario que cada gremio fortalezca suinstitucionalidad con una estructura quecomprenda no solo sus órganos de gobiernointerno sino también estructuras de soportetécnico a la acción gremial. La capacidadtécnica que exige la dinámica del mundoempresarial pasa por materias tan diversascomo lo jurídico, económico, ambiental,desarrollo social, capital humano, investigacióny desarrollo, innovación, entre otros.La evolución de la economía colombiana ysu inserción en los mercados internacionalesun rol activo en búsqueda del mayor aprovechamientode las complejas redes derelaciones comerciales con otros países.No se trata, entonces, de defender a lasempresas de competidores extranjeros sinode plantear estrategias que hagan a losproductores nacionales más competitivos.La búsqueda de mejores condiciones decompetitividad y por esa vía la consolidaciónde unas cadenas de valor sostenibles, sonlos principales objetivos de los gremioscontemporáneos.ha hecho que el marco de acción de losgremios sea cada vez más amplio y que porlo tanto afronten retos en su representatividad.La variedad de actores económicosponen sobre el tapete nuevas necesidadese intereses que los gremios deben entenderpara así mantener y ejercer una voceríalegítima.4. Proponer iniciativas de investigación, desarrolloe innovación. Los modelos de producciónevolucionan y los mercados son cadavez más exigentes, por eso los gremios sonlos foros ideales para la consolidación decentros de investigación y desarrollo de lascadena productivas. La inventiva y el desarrollode nuevas tecnologías no son resultado2. Entender la dinámica de las tendenciasinternacionales y traducirlas en estrategiasútiles para sus afiliados. La formulación depolíticas públicas trasciende así al ámbitointernacional y las organizaciones gremia-de esfuerzos individuales y los gremios debentrazarse como meta recorrer el amplio caminoque aún les falta en esta materia.5. Fortalecer la presencia internacional delos gremios. Otra consecuencia naturalde la internacionalización de la economíaes el afianzamiento de entes multilateralesde formulación de políticas públicas.Ahora, la interlocución comprende a entesinternacionales como la OCDE, BIAC, laOIT, la Organización Mundial de Aduanas(OMA), Banca Multilateral (Banco Mundial,BID, CAF, entre otros), Agencias Calificadorasde Riesgo, etc.6. Ser promotores de la libre competencia,al reunir a agentes económicos con interesescomunes dentro de un mismo mercado.Los gremios no pueden ser entespasivos en esta materia, sino que tienenpor delante el reto de asumir la laborde facilitadores del juego del mercado.Es tan importante el papel de los gremiosen materia de competencia que la OCDE haemitido recomendaciones para este tipode asociaciones y la Superintendencia deIndustria y Comercio expidió en este año la“Cartilla sobre la Aplicación de las normasde Competencia frente a las Asociacionesde Empresas y Asociaciones o Colegios deProfesionales”.Si bien en este documento nos hemos concentradoen el diseño implementación, y seguimientode estrategia de industrialización,no podemos dejar de lado que como miembrode la institucionalidad privada, el gremiotambién tiene una responsabilidad con losgrandes temas nacionales. Las posicionesde los gremios no se limitan a los asuntosestrictamente relacionados con el devenirempresarial, sino que tienen la misión de saliren defensa de valores superiores como lademocracia, la prevalencia de los derechosfundamentales, la estabilidad económica yla convivencia pacífica.LOS GREMIOSdeben defender de valores como la democracia y laprevalencia de los derechos fundamentalesestabilidad económica /convivencia pacíficaY NO limitaRSE a los asuntos estrictamente relacionadoscon el devenir empresarial.191


Anexo 1ANEXO 1Algunos casos de empresasGrupo NutresaAldorRecamierCarvajalColombinaAlpinaLuego del proceso de apertura e internalizaciónde la economía, las empresas colombianas hanhecho un esfuerzo importante por internacionalizarse,estrategia que incluso se ha fortalecidoluego de la entrada en vigencia de los tratadosde integración suscritos por el país. La internacionalizaciónde las empresas colombianas haincluido estrategias como modernización y tecnificaciónde procesos productivos, buscandocompetir exitosamente en los mercados mundiales;diversificación de la producción; búsquedade nuevos mercados; desarrollo de nuevosproductos; innovación en los bienes exportados;alianzas con socios estratégicos, adopción deestrategias de importación inteligente, e inclusopodemos hablar de multilatinas, empresas colombianascon plantas en el exterior.Algunas cifras que ilustran estos puntos sonlas siguientes. Actualmente nuestras exportacionesincluyen 4.521 posiciones arancelarias yestamos llegando a 180 países. Más de 10.500empresas ya están exportando, y de ellas, alrededorde 150 exportan a más de 20 países.Estos datos, a primera vista, podrían parecerelocuentes; pero un análisis mayor de las cifrasnos muestra que sólo 10 empresas explicanmás del 55% de nuestras ventas externas y sólo6 llegan a más de 50 países. No podemos desconocerque aún nos falta un amplio caminopor recorrer. Colombia aún presenta bajos índicesde internacionalización en el contextointernacional. Nuestro comercio exterior comoporcentaje del PIB asciende a 38%, frente a indicadoresde 439% en Hong Kong, 351% en Singapur,96% en Corea, 78% en la Unión Europea,66% en México y Chile, 59% en Ecuador, 46% enPerú y 42% en China.A lo anterior se suman algunas carencias en informaciónque nos impiden diagnosticar cómovamos en aspectos tan importantes como exportacionesde servicios, desarrollo de las cadenasproductivas o inserción de empresas colombianasen las cadenas globales de valor.En este anexo presentaremos algunos casos deempresas que se han internacionalizado o quehan focalizado su crecimiento en la innovación.Nuestro objetivo es mostrar que sí se puede,pero igualmente que estos esfuerzos microeconómicospodrían escalarse a un mayor númerode empresas, si logramos resolver cuellos debotella y grandes limitantes de competitividadque tiene el país.El anexo incluye los casos de Carvajal, pioneraen la internacionalización; Nutresa, una empresaque ha pasado por todas las etapas dela internacionalización; Comestibles Aldor, unaempresa familiar que nació internacionalizada;Productos Recamier, una mediana empresa,que insiste en la internacionalización, y Alpina,un claro ejemplo donde la innovación es el núcleode su estrategia.


GRUPO NUTRESAEXPANSIÓN DE NUTRESAEl Grupo Nutresa es un conglomerado de empresasdel sector de alimentos con una presenciaimportante en el mercado colombiano y queha logrado posicionar sus marcas en la regiónAndina, Centroamérica, el Caribe, y está comenzandoa entrar en el mercado norteamericano.Estamos ante una multilatina y ante unaempresa colombiana que comienza a ser partede las cadenas globales de valor.La creación de la primera empresa del grupo seremonta a 1916 con la fundación de Galletas yConfites, empresa que años después se convertiríaen Galletas Noel. En 1920, surge la CompañíaNacional de Chocolates y siguen muchosaños de historia en los que este grupo desarrollanuevas líneas de negocios en carnes frías, galletas,chocolates, café, helados, pastas y, engeneral, alimentos al consumidor. En estos 95años las transformaciones del grupo han sidomúltiples: se pasó de empresas individuales, auna compleja interrelación de empresas que seconoció como enroque; a la separación de lasactividades de inversión de las de producción yen 2011 surge el Grupo Nutresa.Hoy este grupo tiene 40 plantas industriales,con ventas en 2014 de COP$ 6,46 billones, empleando44.407 trabajadores, 12.538 de ellosfuera de Colombia y con presencia en 14 países.Sus productos se venden en 72 países en 5continentes.Sin duda, en el grupo Nutresa encontramos unclaro ejemplo que muestra que las empresas colombianassí se están internacionalizando. Esteproceso ha sido uno de continuo aprendizaje,donde la empresa a partir de la experiencia yevaluando las dificultades que encuentra en elexterior, ha venido ajustando y modificando suestrategia y plan de negocios. Aquí no estamosante un enfoque de libro de texto, sino ante unaempresa que evalúa coyunturas, asume riesgos,aprende de los errores, se adapta, ajustasus procesos y va integrándose a las cadenasglobales de valor.En el proceso de aprendizaje sobre mercadosmundiales, muchas empresas comienzan otorgándolea las exportaciones un carácter marginaly vendiendo al exterior los saldos. Este nofue el caso de Nutresa, ya que las exportacionessiempre han sido una clara estrategia ensu modelo de negocio. Al cierre de 2014, las exportacionesdel Grupo Nutresa desde Colombiafueron de USD 214 millones. En su experienciaexportadora uno de los primeros cuellos de botellaque encontraron fue la compleja relacióncon sus distribuidores en otros países. Se pasóentonces a la inversión directa en empresas distribuidorasen otros países. Aquí estaría el primerpaso en la inversión directa en el exterior.En estos años de internacionalización, Nutresaha continuado su proceso de diversificación demercados y productos. Esta clara tendenciahacia lo que hoy exige la economía moderna,México3,8%América Central9,3%MalasiaEcuador1,3%Perú1,6%sumado a varias décadas de experiencia, no significaque no sigan apareciendo nuevas dificultades.Hoy el gran dilema está en cómo superarlas barreras que muchos países están adoptandoen el sector de alimentos. Es el caso deMéxico, donde se exige marcación acorde conlas diferencias idiomáticas entre los dos países,o el etiquetado especial con semáforos que indiquenla composición de algunos ingredientes,especificando detalles calóricos, porcentaje degrasa, azúcar, etc., incluyendo requisitos excesivosy no necesariamente soportados en estudioscientíficos que exige Ecuador.Chile7,4%USA8,2%República Dominicana1,5%Colombia63,1%Venezuela1,8%OtrosPaíses2%Ante estos obstáculos nuevamente las empresasse han visto en la necesidad de ajustar susprocesos productivos con medidas como: lamodificación de la composición del productosegún el país al cual se está exportando, cambiosen los empaques según el destino o la comprade los insumos en el país de destino. Se tratade soluciones microeconómicas, relativamentepoco eficientes, que aumentan los costos deproducción y reducen la posibilidad de aprovechareconomías de escala, pero que les permitemantenerse en los mercados de exportación.195


ALDOREn este breve recorrido por el proceso de internacionalizacióndel Grupo tenemos que hablarde la adquisición en 2010, de la compañía FehrFoods Inc, empresa focalizada en producción ycomercialización de galletas dulces en EstadosUnidos. En 2015, Grupo Nutresa abrió la operaciónde una nueva planta de galletas saladas,complementando su portafolio y mejorando sucompetitividad para atender el mercado de USD6 billones.La pregunta sería entonces ¿por qué Abilene ypor qué Estados Unidos? Son varias las razonespara que G Nutresa tomara esta decisión:• La cercanía y conocimiento del consumidorpermiten desarrollar propuestasde valor con mayor aceptación para losconsumidores norteamericanos.• La productividad en la mano de obra esdos veces mayor que en Colombia.• El acceso a materias primas cercanas ycompetitivas, así como la utilización detecnología de punta permiten obtenerun costo de producción (para productossimilares), 20% por debajo de lasotras plantas del negocio.• Menor tramitología para el desarrollode los negocios y una menor cargatributaria comparada con la de Colombia.• La oficina de desarrollo de la ciudad haapoyado económicamente a G Nutresaen todos sus proyectos de expansión decapacidad, con una inversión que varíaentre un 10% para maquinaria y un 15%para edificios.• La ciudad de Abilene – Texas, ve elapoyo económico a las empresas comoun mecanismo de desarrollo y crecimientode la ciudad.En 1991 nace en Cali Comestibles Aldor, una empresade la familia Aljure-Dorronsoro con unaclara filosofía de internacionalización. Luego deun par de años de existencia Aldor comienza amirar hacia afuera y exporta a Panamá, Ecuadory Haití y participa en ferias internacionales consiguiendoentrar a nuevos mercados como RepúblicaDominicana, Costa Rica y Estados Unidos.Claramente su filosofía de siempre ha sido “podemospensar en el mundo como mercado”.Esta orientación hacia los mercados externosha estado acompañada de otro gran pilar delnegocio de Aldor: la innovación. A mediadosde los noventa desarrolla importantes inversionesen tecnología, focalizando su estrategiaen mayor calidad y aumentando significativamentesu capacidad productiva. En este pilarde su negocio, Aldor también nos enseña unaimportante lección. Innovar no es sinónimo demodernización y mayor capacidad de producción.También está la diversificación de sus productosy la búsqueda permanente de nuevossabores, nuevos insumos y, por supuesto, el posicionamientopermanente de su marca.Es así como en los últimos 15 años, los consumidorescolombianos y de otras latitudes hemosencontrado en el mercado chupetas con sabora yogurt y relleno blando, chupetas rellenas dechicle, chicles sin azúcar, caramelos con saboresde café y caramelo; caramelos blandos frutalesy frunas, entre otros.A finales de la década anterior y a medida que comestiblesAldor aumentaba su capacidad de produccióny sus estándares de calidad, esta empresaentra en las cadenas globales de valor, al produciren sus plantas productos para multinacionalescomo Cadbury-Adams, Nestlé o Ambrosoli.Y luego aparece Suráfrica. La persistente revaluacióny el incremento en el precio de sus insumosse tradujo en otra disyuntiva para Aldor.Creen en Colombia, quieren seguir en el país,pero la producción ha dejado de ser competitiva.Deciden, entonces, construir una plantaen Johannesburgo.Aquí nuevamente la pregunta sería ¿por qué Suráfrica?Y nuevamente encontramos que no hayuna razón única.• Este país surafricano cuenta con unaserie de incentivos como el que elgobierno reembolsa al inversionistael 100% de la inversión en maquinaria.Para asegurar el cumplimiento deestas, El Gobierno surafricano ejerceun fuerte control con sus respectivassanciones.• En logística también hay ventajas,como por ejemplo, aduanas que tardanun día en procesos de nacionalización.• Los costos de servicios de agua y gasson mucho menores que en Colombia.196


RECAMIER S.A.Hoy, cuatro años después, Aldor tiene en Johannesburgouna planta con una producciónde 18.000 toneladas año que emplea 200 trabajadoresdirectos y maneja toda la administraciónde la planta desde Colombia. Comenzaroncon una bodega alquilada y actualmente tienenuna planta de 14.000 m 2 . A manera de comparación,la planta que tienen en Yumbo tiene unárea de 28.000 m 2 .Como resultado de estos quince años de experienciaexportadora, en 2011, ANALDEX, le otorgóa Comestibles Aldor el premio de exportación enla categoría de Gran Empresa de Bienes 2011. Esemismo año recibió el premio al mejor productode Sudáfrica por su producto Yogueta MangoTango. Sus marcas Pin-Pop y Yogueta son líderesen el mercado sudafricano de confitería.¿Qué sigue entonces para Aldor? Una empresafamiliar que nació internacionalizada; que actualmentetiene 2 plantas, una y Cali y otra enSudáfrica; que genera 1.450 empleos, 1.250 deellos en Colombia, y que exporta el 72% de susventas a cerca de 60 países.Recamier S.A. es una empresa mediana que desdesus inicios en 1947, ha tenido sus metas claramentedefinidas. Como ellos mismos lo expresan“han hecho de la belleza su profesión”. Su modelode negocio se ha centrado en unas metas que hoycaracterizan a la empresa moderna: calidad, diversificación,sofisticación, internacionalizacióny talento humano.cada empresa debe buscar cuál será esa característicadiferenciadora que le permitirá posicionarse.En el caso de Recamier se optó por unproducto con altos estándares de calidad, que lepermitiera competir con las grandes multinacionalesde cosméticos. Han competido entoncescon un producto con un precio ligeramente inferiorpero con un fuerte distintivo en calidad.EXPANSIÓN DE COMESTIBLES ALDORMercados a nivel mundialA lo largo de su historia sus retos han sido múltiples.El primero, cumplir con los altos estándaresque sus mismos fundadores se trazaron. Lacalidad y la innovación no eran palabras comuneshace unos años, pero ya eran el objetivo deRecamier. Esta es una lección a seguir. Las metasdeben ser ambiciosas y hay que tener las tendenciasmundiales como referente. Por eso es quepodemos hablar de Recamier como una empresacompetitiva, donde se cuenta con un laboratoriode investigación y desarrollo en la búsqueda constantede nuevas fragancias, texturas, y colores;con productos en la frontera del conocimiento; ydonde la innovación es parte del día a día.En sus casi 70 años de existencia, Recamier siempreha persistido en ser una empresa exportadora.Es cierto que esta meta no es fácil para lasempresas colombianas y para una mediana empresaresulta incluso más complejo.Exportar es querer competir en las grandes ligas y,como muchas empresas colombianas, Recamierha asumido ese reto. En los mercados mundiales¿Dónde está el cuello de botella? Para las empresasde menor tamaño está en el músculo financiero.A manera de ejemplo, la entrada a los anaquelesde grandes cadenas de supermercadoscomo Walmart no se limita al primer pedido o alarribo del primer contenedor. Adicionalmente, esnecesario invertir en ambiciosas campañas publicitariaspara hacer conocer y luego posicionar lamarca del producto. Una inversión de esta naturalezapara una empresa colombiana de tamañomedio puede, en muchos de los casos, hacer laoperación inviable.Teniendo en cuenta esta limitación de recursos,una alternativa podría ser que el distribuidor enel otro país asumiera el costo de dar a conocer lamarca, situación que difícilmente se presenta inclusosi se cuenta con margen para ello.Otra alternativa, y es la que ha escogido Recamier,es buscar distribuidores que ya ofrecenproductos similares y cuyos productos puedencomplementar la oferta de éste a sus clientes.Lo más importante para Recamier es tener una


CARVAJALmayor presencia de sus marcas en los mercadosinternacionales, ya que éstas se valorizan,la masa crítica de la compañía aumenta y susostenibilidad se asegura.El período de revaluación fue otro gran desafío. Seaprovecharon esos años para hacer una reconversiónindustrial, se introdujeron mejoras significativasen sus procesos productivos, en su gestión yen eficiencia en costos. No solo lograron así mantenersu competitividad, con cierta rentabilidad,sino que lograron aumentar sus exportaciones.Actualmente Recamier produce 3 millones de unidadespor mes en un área de 750 m2, lo que reflejala eficiencia que han alcanzado en sus procesosproductivos. La automatización en los procesosmejoró significativamente la productividad de laempresa. El gran limitante de la empresa siguesiendo la falta de músculo financiero, situaciónque es particularmente relevante para los destinosinternacionales.A pesar de llevar 22 años en los mercados internacionales(exporta el 36% de su producción),su masa crítica aún no es suficiente para invertiren el desarrollo de marcas en todos los países.En Estados Unidos, después de 10 años, ya tienenpresencia en 4.000 salones de belleza en cuatroestados, asisten a la feria de la belleza de Orlandoy siguen buscando nuevas oportunidades.También llegan a Ecuador, Perú, Panamá, Bolivia,toda Centroamérica, y exportan cantidadesmenores a Australia, Medio Oriente y Hong Kong.El tener presencia en 15 países, ha hecho que lanotoriedad de la empresa haya aumentado significativamentey que distribuidores de otrospaíses comienzen a buscar a Recamier como potencialproveedor.Este breve recuento de 68 años de historia de unaempresa que se creó como una empresa innovadora,donde la calidad es su factor diferenciadory con una clara visión hacia los mercados, nosmuestra que sí es posible exportar y que la solucióna los múltiples cuellos de botella que enfrentala mediana empresa en Colombia, está en invertiren productividad, investigación y desarrollo, asícomo en el capital humano de la empresa. Así loha hecho Recamier. Esta ha sido una estrategiaganadora y se puede tomar como referente paramuchas empresas colombianas en la inserción delas cadenas globales de valor.Carvajal, hoy una multinacional líder en AméricaLatina, orientada hacia el cliente, hacia la innovacióny con un claro compromiso social, nacióen Cali en 1904 con la fundación de la ImprentaComercial. Esta empresa familiar propiedad dela familia Carvajal ha sido una empresa pionera:pionera en artes gráficas; pionera en diversificación;pionera en innovación, y, sin duda, pioneraen internacionalización.Las primeras décadas de Carvajal se orientarona consolidar su presencia en el mercado interno,donde su liderazgo en diversificación fue evidente.Invirtieron en múltiples sectores: construcción,comercialización de vehículos, artículos de papelería,papel, productos de oficina y hogar. Era unaépoca donde se hablaba de integración vertical.Posteriormente, focalizan su plan de negociosen el sector de artes gráficas, evolucionando enáreas como formas continuas; productos plásticos,directorios y valores. Se trata de un amplioportafolio de productos que les permite crecer ydesarrollarse en un mercado cerrado y relativamentepequeño.En la década de los sesenta, cuando en el paíshablábamos del modelo de sustitución de importaciones,de una economía mono exportadora,Carvajal nuevamente aparece como una pioneray orienta su estrategia hacia la internacionalización.Es así como en 1961 invierte por primeravez en una planta de artes gráficas por fuera delpaís. Se trata de la empresa estatal CorporaciónGráfica de Puerto Rico. Si bien la experiencia nofue exitosa, sirvió como catalizador de la estrategiade internacionalización en Carvajal.En la década de los setenta, Carvajal intensificaesta estrategia llegando a Panamá, Costa Rica,Nicaragua y Guatemala. También establecióplantas de formas continuas en Ecuador y México,y de pulpa para empaques en Chile. A lo largo desu historia de más de 100 años, en Carvajal sonconscientes de la importancia de crecer en el exteriore incluso cuando han enfrentado en el entornoglobal economías relativamente cerradas,persisten en su meta y optan por montar plantasen el exterior para así acceder a estos mercados.En la década de los ochenta, la inversión que laempresa tenía en diferentes países de la regiónle permitió enfrentar con éxito la época conocidacomo la década perdida de América Latina.Esta diversificación internacional que ya era surealidad se convirtió en una fortaleza, con unamayor posibilidad de administrar el riesgo entrepaíses, ajustando su operación de acuerdo conla etapa del ciclo económico en el cual se encontrabacada uno de los países donde había invertido.Diversificación en el portafolio de inversión,administración de riesgos, modos de producciónflexibles, son otros temas donde esta empresaha sido pionera.200


OFICINAS Y PLANTAS DE CARVAJAL EN EL MUNDOEXPORTACIONES DE CARVAJAL EN EL MUNDOLa centralOficinas de CarvajalPlantas de CarvajalPaíses a donde exporta CarvajalEn años siguientes invirtieron en Chile, México,el Caribe y posteriormente en Argentina y Brasil.También trataron de invertir en el campo editorialen España, pero esta iniciativa fue poco exitosa.En sus experiencias de inversión en el exterior enocasiones comienzan con socios locales, peroeventualmente adquieren el 100% de la firma.La administración de estas empresas en otrospaíses se realiza con personal colombiano, loque se traduce en una oportunidad de vida paralas familias.La pregunta obvia en esto punto es ¿por qué estospaíses? Las decisiones sobre dónde montaruna planta las determina la lógica del negocio. Setrata de una estrategia estructurada de planeaciónen la que el grupo inicia en Colombia, profundizaen el conocimiento del sector y luego seextiende hacia otros mercados.Algunos países y regiones donde Carvajal cuentacon oficinas y plantas son: México, Ecuador, Perú,Chile, Argentina, y en la mayoría de países deCentroamérica.Hoy Carvajal es una Organización con ingresosoperacionales consolidados de $2,9 billones depesos, que comprende 7 empresas en el país y enel exterior, con un amplio portafolio de productos:empaques, papel, productos escolares, serviciosde tecnología de información y tercerización deprocesos, muebles, soluciones modulares parael manejo de espacios, servicios de impresión,intercambio electrónico de documentos. Aquítambién encontramos una actividad pionera. LaOrganización Carvajal representa la industria ensu sentido más amplio: concepción de cadena devalor, industria manufacturera, industria de serviciose industria del conocimiento.La organización cuenta con presencia en 17 paisesy exporta a más de 50 destinos:Los retos de la Organización Carvajal hacia elfuturo son múltiples. En el inmediato plazo estáel desafío que representan los mercados de laregión. Mercados naturales como Venezuela estánbastante restringidos, por tanto se necesitabuscar otros. En otros países encontramos riesgosmacroeconómicos, que si bien no son del resortede la empresa, sí implican decisiones a nivelmicroeconómico.Y están los retos que se ha trazado la OrganizaciónCarvajal en sus más de 100 años de existencia:ser pionera en diversificación, internacionalizacióny desarrollo social. Hoy, este desafío no esmenor. Estamos en un entorno donde el futuro esla economía del conocimiento y el país y las empresasdeben insertarse en las cadenas globalesde valor.202203


COLOMBINAColombina es una multilatina de capital colombianocon más de 80 años de experiencia, enfocadaen la fabricación y comercialización dealimentos en diferentes categorías (confitería,galletería y pastelería, salsas y conservas, helados,jugos y compotas) bajo la marca sombrilla“Colombina”, altamente reconocida y sinónimode trayectoria, calidad y sabor sin igual. Lacompañía exporta sus productos a más de 70países y emplea aproximadamente a 9.500 personasen el mundo. Es uno de los 15 principalesgeneradores de empleo en Colombia.exportaciones a Estados Unidos correspondíana maquilas, actualmente más del 70% correspondena marcas propias de Colombina que sehan posicionado en el mercado.Hoy en día se tiene presencia en las principalescadenas de este mercado como Walmart, Target,Walgreens, Kroger, Publix y Dollar Tree.2001Se inaugura la planta de producción en Guate-mala, en asocio con el Grupo Pantaleón Concepción,para atender el mercado Centroamericano.Esta planta cuenta con 1.300 empleados dedicadosa la fabricación y comercialización debombones, dulces duros, masmelos, galletaswafers y barquillos.Actualmente Colombina es líder en Centroamérica,con más del 30% de participación demercado.EVOLUCIÓN DE VENTAS NETASDISTRIBUCIÓNDE VENTAS NETASEN CENTROAMÉRICA - MILES DE DÓLARES80.00073.73267%33%En 2014 las ventas netas de la empresaascendieron a COP $1.465.565 millones,COP $980.463 millones en el mercado nacional yCOP $485.013 millones en el exterior.Su EBITDA alcanzó los COP $171.120 millones,representando el 12% de sus ventas.La tasa anual compuesta de crecimiento 2001-2014de las ventas de Centroamérica es del 25%.70.00060.00050.00040.00030.000NacionalInternacional20.000Reseña histórica proceso deinternacionalización1965La internacionalización de Colombina inició en1965 con las primeras exportaciones a EstadosUnidos, convirtiéndose en la primera fábrica suramericanaque llegó a competir con la dulceríaeuropea en el mercado de dulces más grandedel mundo.Para poder competir en el exigente mercado internacional,la compañía ha tenido que cumplircon los más altos estándares de calidad, inocuidad,seguridad alimentaria, protección del medioambiente y seguridad física, que garantizanque sus productos son aptos y seguros para elconsumo, lo que ha permitido certificarse enISO 9001, HACCP, ISO 1401, BASC, KOSHER.Adicionalmente se ha evolucionado en el enfoquede mercado; inicialmente el 100% de las2006El nuevo enfoque de la compañía fortaleciósu focalización en mercados y marcas10.0004.17502001 2014estratégicas, traducido en un cambio en su modelode operación y definición de mercados:205


OPERACIÓN EN PAÍSES ESTRATÉGICOS COLOMBINA2014En 2014 Colombina logró un record histórico deventas internacionales superando los US$240millones; se espera conservar esta tendencia manteniendoel foco en los mercados estratégicos.EVOLUCIÓN TOTAL DE VENTAS AL MERCADO INTERNACIONAL MILES DE DÓLARESPaísesestratégicos15paísesDesarrollo14paísesEl modelo de operación en países estratégicos seconsolida con la apertura de filiales y seapalanca con presencia de marca Colombina yretorno de utilidad sostenible.Actualmente hay 11 países con operación propia:Estados Unidos, Puerto Rico, Guatemala, ElSalvador, Honduras, Costa Rica, Panamá,Venezuela, Ecuador, Perú y Chile.250.000200.000240.963Oportunidad41países150.000100.000EVOLUCIÓN DE VENTAS NETAS DE TODAS LAS FILIALES - MILES DE DÓLARES5.00039.546180.00002001 2014160.000154.963140.000120.000La tasa anual compuesta de crecimiento 2006-2014de las ventas de filiales es del 15%.100.00080.00060.00050.28140.00020.000Excluye resultados de Venezuela02006 2014206207


ALPINAEl trabajo técnico y la transferencia de tecnolo-diversión, nutrición y salud. Para tal fin, el áreagía no terminan ahí. Los expertos de Alpina estánde Investigación y Desarrollo (I+D) de la com-en constante contacto con las asociaciones depañía, constituido por un equipo científico y deganaderos, visitan las fincas para mostrar a losdesarrollo tecnológico, adapta y transformacampesinos cómo hacer el mejor cuidado de losconocimiento, propio o de terceros, en procesospastos y los animales, aplicando Buenas Prácti-y productos comerciales. Para Alpina la cien-Alpina, una de las empresas de mayor trayec-en toda Colombia, que por sus característicascas Ganaderas, que llevan al aumento de la ca-cia y la tecnología son la base para innovar ytoria en la industria de alimentos, se apropiageográficas es ideal para la ganadería lechera.lidad de la leche e incrementos en la productivi-renovar, por lo cual en el año 2012 decide for-de la innovación y la renovación tecnológicaHasta antes de la llegada de la compañía, lasdad de las fincas y, por lo tanto, al aumento entalecer su área de desarrollo tecnológico con lacomo pieza medular de su estrategia corpo-familias productoras necesitaban mejorar susingresos para las familias de Guachucal.creación del Instituto Alpina de Investigación,rativa y de competitividad. Desde el aprovisio-capacidades y conocimiento técnico para ofre-para consolidar un I+D soportado en un equiponamiento, pasando por el proceso productivo,cer leche en el estándar de calidad necesarioHoy los resultados de este proyecto hablan porcon fuerte conocimiento en ciencia y tecnolo-los empaques, hasta el manejo de residuos, lapara garantizar un producto lácteo lo más sa-sí solos. Alpina logra su objetivo de comprar le-gía de alimentos. En el 2015 el equipo científicoinnovación está presente a lo largo y ancho deludable y fresco posible. En 2007 Alpina comprache fresca de la mejor calidad en los volúmenesdel Instituto Alpina recibe el reconocimiento desu cadena de valor.una planta lechera en el municipio y se enfrentasuficientes para la producción. El volumen de laColciencias como Grupo de Investigación cate-al reto de incrementar la productividad y cali-leche comprada pasó de 32.000 litros día en 2007goría C, validando la calidad de su investigación¿Qué significa que una empresa sea innova-dad de los productores locales. Como ocurre ena 80.000 litros día en 2015. Se logró estandarizarcientífica y tecnológica.dora? Quiere decir que de manera estratégicamuchos casos, de la necesidad surgen las inno-la calidad de la leche y los seguimientos quince-y sistemática explota, aprovecha y adapta co-vaciones de mayor impacto.nales muestran que en algunos casos la calidadAlpina invierte anualmente alrededor de US$ 5,2nocimiento –propio y de terceros– para mejo-de la leche es tan buena como la pasteurizada.millones en actividades de I+D+i para el desa-rar continuamente su oferta de valor. La pro-Con el apoyo de Finagro, la compañía imple-Hoy 88% de las asociaciones cuentan con certifi-rrollo de productos más naturales, nutritivos,puesta de Alpina es ofrecer alimentos cada vezmentó un programa en el que puso a disposicióncaciones, con las que se demuestra que los hatosfuncionales, convenientes y dentro de un con-más naturales, nutritivos y saludables, funcio-de los pequeños ganaderos el conocimiento queestán libres de brucella y tuberculosis.texto de etiquetado limpio. Actualmente, losnales y convenientes. En su caso, las iniciativasha acumulado desde la experiencia y el saberproyectos de investigación científica y de desa-de innovación tienen un impacto positivo en suhacer, para promover la asociatividad entreMás importante, su presencia y modelo de aso-rrollo tecnológico se focalizan en la innovaciónportafolio de productos, como es de esperarseproductores y lograr que entre ellos existieranciatividad de pequeños ganaderos genera un im-de procesos de manufactura, cuyos resultadosen la industria de alimentos, pero también enlos incentivos para el cuidado mutuo de las fin-pacto sobre el bienestar de las familias asociadas.proporcionan conocimiento interno, y por lolo social, a través de sus proveedores y en lacas y los animales, y el seguimiento de las bue-Hoy existen 34 asociaciones ganaderas formali-tanto un mayor nivel de diferenciación frente areducción de su huella ambiental (de carbón).nas prácticas ganaderas. Bajo estos esquemas,zadas (cuando iniciaron eran 6), las cuales agru-los productos de la competencia.Los ejemplos que se resaltan a continuación,cuando uno gana, ganan todos.pan a 1.400 familias, y el ingreso promedio por fa-muestran por qué Alpina es reconocida comomilia pasó de $400.000 pesos a $1.650.000 pesosConsecuentemente, la compañía ejecuta un planuna de las empresas más innovadoras del país.Los pequeños productores reciben capacitacio-mensuales. El conocimiento y la tecnología parade actualización de su nivel tecnológico y desdenes y una vez formalizan su asociación, Alpinala ganadería se quedan en la familia y pueden serhace unos años se encuentra investigando e im-Innovación social: el caso de Guachucalgarantiza la compra de la leche bajo un es-un incentivo para que las generaciones más jóve-plementando nuevas plataformas tecnológicas:Para el aprovisionamiento de leche, Alpina,quema de pago por calidad. A través de créditosblandos, gestionados por Finagro, se promuevenes decidan seguir trabajando en el campo.1. Filtración tangencialjunto a Finagro, desarrolló e implementó unexitoso modelo de asociatividad entre pequeñosproductores de leche, la mayoría de origenel establecimiento de centros de acopio y la adquisiciónde tanques de enfriamiento para laconservación de la leche. Estos son un requisitoInnovación en procesos:procesamiento de alimentosEs una tecnología de membranas con ampliasaplicaciones en la industria de alimentos yindígena, en Guachucal, Nariño. Un municipioal sur del departamento y el segundo más altopara garantizar la calidad hasta la llegada a lasplantas de producción de Alpina.Alpina tiene como propósito llegar al consumidorcon productos que le proporcionen placer,de gran potencial para desarrollar propuestasinnovadoras. Esta tecnología, que tiene209


como fundamento la filtración diferencial,altos estándares de calidad para su posteriorc. Seguridad energéticadisminución del 7,9% de la huella de carbonose desarrolló para fraccionar y concentrarutilización en procesos de manufactura. Enestimada para la planta de Sopó y del 4% de lafluidos como la leche y el lactosuero. La fil-adición, Alpina tiene una política que garan-Dentro de los principales proyectos que desa-huella de carbono total de Alpina en Colombia.tración tangencial preserva las característi-tiza el volumen de compra de leche a los 1.100rrolla para lograr estos objetivos se encuentranLa segunda fase de este proyecto, que está encas originales de los componentes de la lecheganaderos proveedores, independientemen-el de Biogás y el de Economía Circular.plena ejecución, tiene como objetivo aprove-o del lactosuero, permitiendo el diseño dete de la oferta y de la demanda del mercado.char la totalidad del Biogás generado en la PTARproductos de alto valor agregado dentro deCon esta tecnología se minimiza el impacto1. Biogáspara cogenerar, esto es, generar energía eléc-un contexto de naturalidad y sostenibilidad.de las fluctuaciones en la producción prima-trica de cero emisiones de gases efecto inverna-ria de leche garantizando su abastecimiento.En su compromiso de crecer en forma equilibradadero y aprovechar eficientemente todo el calor2. Tecnologías no térmicascon el medio ambiente, Alpina inició en agostodel motor generador como fuente de energíaAlpina explora actualmente tecnologías deprocesamiento no térmico que apuntan aldesarrollo futuro de productos con nuevasActualmente la industria procesadora de alimentosenfrenta nuevos retos: un consumidor másinformado en términos de su alimentación, unatransición demográfica, problemáticas de saludde 2012 en la planta de Sopó la primera fase deun proyecto para el tratamiento anaeróbico desus aguas residuales y biosólidos en la Planta deTratamiento de Aguas Residuales (PTAR), con-térmica. La meta, a partir de 2016, es generarcerca de un tercio de todo el consumo eléctricode la planta de Sopó.propuestas de valor, basadas en conceptospública y una legislación más exigente. Por lovirtiéndose en la primera empresa del sector ali-2. Economía circularde naturalidad, frescura, preservación deltanto Alpina se prepara para afrontar estos desa-mentos en Colombia en utilizar este esquema.contenido nutricional, etiquetado limpio,fíos actualizando sus plataformas tecnológicas,Para asumir los efectos ambientales de los empa-inocuidad y extensión de vida útil.definiendo y desarrollando nuevas tecnologíasEn esta primera fase, una parte del biogás ge-ques y mitigar los efectos del cambio climá- tico,3. Microencapsulaciónclaves para generar innovación en productos yprocesos y asegurar el desempeño competitivonerado se emplea para alimentar la caldera queentrega la energía térmica para el proceso deAlpina desarrolló un esquema de economía circularpara el buen aprovechamiento de los residuosEsta tecnología permite encapsular y protegeringredientes que son sensibles a condi-de la compañía. Sin embargo, se hace necesariointensificar el trabajo conjunto con el sector públicopara armonizar el marco regulatorio con loscalentamiento del reactor y los biodigestores,proceso en el que se lleva a cabo el tratamientoanaeróbico de las aguas residuales y los biosó-de cartón, papel, plegadiza, papel kraft y de tetrabrik,generados en su cadena de producción.ciones de procesamiento y almacenamiento,así como diseñar productos funcionales conliberación controlada. La microencapsulaciónestá siendo abordada por la compañíapara generar nuevas propuestas de valor.avances científicos y tecnológicos y así garantizarla competitividad y sostenibilidad del sector.Innovación ambientallidos. Como resultado, se convierte el gas producidopor los residuos de la PTAR en una fuentede energía renovable. En conjunto, se reduce laemisión de gases efecto invernadero, llevando aAlpina a avanzar significativamente en su ges-Los insumos, provenientes de empaques deproductos ya consumidos, son recolectados ytransformados por Papelsa, un proveedor centralizadoa nivel nacional. Papelsa, a su vez, elaboracajas de embalaje para el transporte y al-4. BiotecnologíaEn Alpina la sostenibilidad también es una estrategiatransversal a todo el negocio, a travéstión medioambiental.macenamiento de la leche larga vida, lograndoun 100% de reutilización.de la cual se anticipan riesgos y se identificanEn cuanto al uso de energía, se logró una re-En temas de fermentación y bioconservación,tecnologías claves para Alpina, esimperativo conocer su evolución para incorporarlasoportunamente a los procesos pro-oportunidades, aportando a la competitividadde la compañía. Para reducir riesgos productode vulnerabilidades en materia de disponibilidadenergética, las tarifas cambiantes de losducción en el uso de aproximadamente 35.275galones de ACPM en 5 meses, lo que representóun ahorro efectivo de 355 toneladas de CO2 en2012. En lo relacionado con la energía renovable,Al mes se reciclan aproximadamente 110 toneladasde residuos. Gracias a este esquema de círculocerrado se evita la tala de 17.160 árboles que compensan5.148 Ton CO 2 equivalentes, reduciendo laductivos de la compañía.insumos energéticos y las externalidades am-se logró el aprovechamiento de casi 200.000 m3huella de carbono. En el procesos de la logísticabientales de la producción y el consumo de ali-de biogás, lo que representó una reducción deinversa, además, se reducen los costos logísticos5. Secado por aspersiónmentos, la compañía trabaja en tres frentes:2.824 toneladas de CO2 al cierre de 2012. Estey del proveedor, aumentando la competitividad.biogás es utilizado en algunos de los procesos deEl dominio de esta tecnología permite a laa. Reducción huella de carbonola planta de Sopó y en el Edificio AdministrativoTambién se sigue un proceso similar con las cu-compañía producir materia prima seca conb. Disminución de intensidad energéticade la compañía. Esta tecnología representa unabetas; se utiliza el plástico de cubetas dañadas210211


para hacer otras nuevas. El esquema se estáadaptando para otro tipo de residuos, como elplástico de los empaques, que se combina conel plástico de cubetas dañadas para hacer nuevascubetas.El siguiente paso es consolidar el modelo de economíacircular para los empaques de productosde consumo. El primer ensayo, que resultó sermuy exitoso y se llevó al mercado, se hizo conBon Yurt Black.Con este producto se desarrolló una estrategiapara la incorporación de residuos postindustrialesde poliestireno en el vaso de Bon Yurt Black.Con el objetivo de garantizar la salud de los consumidores,la calidad y el sabor del producto,se diseñó una nueva estructura de vaso con doscapas. La primera hecha de material virgen queva en contacto con el producto y la segundacapa compuesta de material reciclado.También se innovó al estandarizar el color negrode los residuos aprovechados, ya que vienen endiferentes tonos, solución que ayudó a reafirmarel concepto del producto. Desde abril de2014 hasta el momento se han reutilizado 16,2toneladas de polietileno, lo que ha permitidodisminuir el consumo energético por transformaciónde materia prima virgen y reducción detransportes, disminuyendo así la huella de carbonode los productos.212213


Anexo 2ANEXO 2Informe finalElementospara una nuevapolítica dedesarrolloproductivoen ColombiaProyecto para la ANDIElaborado por FEDESARROLLOMauricio Reina • Sandra Oviedo • Laura TamayoBogotá, febrero 2015


CONTENIDOCap. 01226La necesidad de una políticaidónea de desarrollo productivoCap. 04Elementos para una política dedesarrollo productivo282Cap. 02La industria y la economía colombianaRetos en competitividad y costo país234¿Qué es y qué no es la política dedesarrollo productivo?Acciones básicas para una política dedesarrollo productivo en ColombiaPercepción de los empresariosCap. 03Antecedentes de políticas dedesarrollo productivoCésar Gaviria Trujillo268Lineamientos de una política dedesarrollo productivoConclusiones y recomendacionesLa apremiante necesidad deuna política de desarrolloproductivo idóneaErnesto Samper PizanoPrincipales líneas de acciónAndrés Pastrana ArangoÁlvaro Uribe Vélez (i)Álvaro Uribe Vélez (ii)Juan Manuel SantosHacia una nueva institucionalidad:aprendiendo de los errores del pasadoBibliografíaAnexo. Recomendaciones del estudioECSIM.


LISTA DE TABLAS Y FIGURAS227GRÁFICA 1 Sendas de crecimiento después de haber alcanzado un ingresopor habitante de USD 3.000 dólares (Precios constantes de 2005)246GRÁFICA 14 Producción industrial, penetración de importacionesy apertura exportadora promedio 2008-2013229230231GRÁFICA 2 Evolución del PIB USD Millones de 2005GRÁFICA 3 Crecimiento sectorial de la economía 2002 – 2013 (índice 2002=100)GRÁFICA 4 Evolución del precio del petróleo.248249GRÁFICA 15 Tasa de cambio representativa del mercado2002 – 2014 (promedio mensual)GRÁFICA 16 Evolución de las tasas de cambio en la región 2002 – 2014(índice enero 2002=100)235236237GRÁFICA 5 Crecimiento del PIB y la industria 2002 – 2014 (variación anual)GRÁFICA 6 Crecimiento del PIB, la industria y la demanda interna 2002 –2013 (índice 2002=100)GRÁFICA 7 Composición del valor agregado 2002 y 2013250251252GRÁFICA 17 Evolución real de salario mínimo legal vigente 2002 – 2014(índice 2002=100 COP y USD base diciembre 2014 = 100)GRÁFICA 18 Costo laboral en la región 2002 – 2013GRÁFICA 19 Productividad total de los factores 2002 – 2011 (índice 2002=100)238GRÁFICA 8 PIB industrial frente a su tendencia pre-crisis financiera(acumulado 12 meses índice 100 = diciembre 2002)254GRÁFICA 20 Productividad laboral relativa Colombia vs. Estados Unidos2007 – 2012240241GRÁFICA 9 Evolución de las exportaciones 2002 – 2013GRÁFICA 10 Destinos de las exportaciones industriales 2002 – 2013255256GRÁFICA 21 Índice global de competitividad 2014 – 2015GRÁFICA 22 Colombia: pilares del índice global de competitividad 2014 –2015242243GRÁFICA 11 Crecimiento real de la producción industrial con y sinrefinación de petróleo producción en pesos constantes de 2013. 2002 –2013 (índice 2002 = 100)GRÁFICA 12 Producción industrial vs. tasa de penetración deimportaciones2002 – 2013257258259GRÁFICA 23 Colombia y Ecuador índice global de competitividad2006 –2007 a 2014 – 2015GRÁFICA 24 Indicadores del índice global de competitividad 2014 – 2015GRÁFICA 25 Tarifas eléctricas para la industria: centavos de dólar porkilovatio hora (KWh) primer trimestre, 2014244GRÁFICA 13 Producción industrial vs. tasa de apertura exportadora 2002 – 2013260GRÁFICA 26 ¿Cómo ven los empresarios la situación económica actual desu empresa o negocio? 2002 – 2014


261GRÁFICA 27 ¿En qué posición está su empresa frente a los productosimportados que compiten en el mercado interno? 2002 – 2014274RECUADRO 5 Principales acciones asociadas con el desarrollo productivo,adelantadas durante el segundo gobierno de Álvaro Uribe.262GRÁFICA 28 ¿Cuáles son sus principales estrategias para enfrentar lamayor competencia internacional? 2002 y 2014276RECUADRO 6 Principales acciones asociadas con el desarrollo productivo,adelantadas durante el gobierno de Juan Manuel Santos.263GRÁFICA 29 ¿Cuáles son los mayores obstáculos para enfrentar la mayorcompetencia de productos importados? 2002 y 2014279GRÁFICA 33 Porcentaje de ejecución de los planes regionalesde competitividad 2009- 2011265266267269GRÁFICA 30 Obstáculos que enfrenta su empresa para lograr ampliar susexportaciones 2002 y 2014GRÁFICA 31 Factores favorables para la inversión en maquinaria, equipo yconstrucción 2002 y -2013GRÁFICA 32 Factores de incertidumbre que rodean las decisiones deinversión de los empresarios 2002 y -2014RECUADRO 1 Principales acciones asociadas con el desarrollo productivo,adelantadas durante el gobierno de César Gaviria.284285289295297300FIGURA 1 Políticas de desarrollo productivo marco de análisis y ejemplosFIGURA 2 Políticas de desarrollo productivo marco de análisis y riesgosGRÁFICA 34 Preparación tecnológica vs. pib per cápitaFIGURA 3 Elevar la productividad de los factoresFIGURA 4 Resolver fallas de mercadoFIGURA 5 Mejorar el entorno de los negocios270RECUADRO2 Principales acciones asociadas con el desarrollo productivo,adelantadas durante el gobierno de Ernesto Samper.272RECUADRO 3 Principales acciones asociadas con el desarrollo productivo,adelantadas durante el gobierno de Andrés Pastrana.273RECUADRO 4 Principales acciones asociadas con el desarrollo productivo,adelantadas durante el primer gobierno de Álvaro Uribe.


introducciónLas limitaciones mencionadas ya han dejadohuella en el desempeño reciente de la economíacolombiana. Por ejemplo, al comparar losdecrecimiento de las rentas petroleras, se haceapremiante discutir el papel de la industria enla economía del país. Para esto es necesario te-resultados de los cuatrienios 2002-2005 y 2010-ner en cuenta que el camino al desarrollo de un2013 se evidencia que la participación industrialpaís está íntimamente relacionado con un sec-en el PIB pasó en promedio de 14% a 12,1%, lotor manufacturero diversificado, innovador yque representó una caída de 13,3% entre cua-dinámico. En este sentido, Hausmann & Rodriktrienios. A su vez, la participación en el empleo(2002) señalan que un sector industrial sólidoTras haber tenido un crecimiento muy satisfac-temporal del producto, que se refleja en un cre-manufacturero en las principales 13 ciudadesconcentra un gran número de actividades alta-torio en la última década, la economía colom-cimiento temporal del gasto y el ingreso, peroy áreas metropolitanas descendió de 19,4% amente productivas. Por su parte, Rodrik (2007)biana enfrenta actualmente un inmenso reto:a costa del desempeño de los demás sectores16,9%, lo que significó una caída de 13%, mien-afirma que países con mayores y más variadosla principal fuente de su dinamismo se estátransables de la economía.tras que en las exportaciones la participaciónsectores industriales han crecido a mayores ta-debilitando y los sectores llamados a hacer elde la industria pasó de 60,9% a 40,4%, para unsas en el último siglo.relevo que se requiere para sostenerse y crecer,La temporalidad del dinamismo económicodescenso de 33,6%. Estas cifras evidencian unregistran grandes rezagos de productividad. Enconstituye, justamente, el segundo problemadesacople entre el crecimiento de la economíaConsiderando las condiciones actuales de laese contexto, una de las mayores prioridades dede esta situación. En la medida en que el motornacional y el desempeño industrial, cuyo dina-economía en Colombia, este trabajo plantealas autoridades económicas debe ser el diseñodel crecimiento es el auge de un sector expor-mismo ha sido inferior al de la economía en losla urgencia de diseñar y aplicar una políticay la ejecución de políticas idóneas, que permi-tador, el impulso económico se erosiona a laúltimos seis años.idónea de desarrollo productivo para Colom-tan superar ese rezago y elevar el dinamismopar con el debilitamiento de dicha bonanza. Labia. El documento profundiza en los factoresde sectores como el manufacturero, llamadoeconomía colombiana ya está viviendo los efec-Esta encrucijada de la economía colombianasubyacentes a esa necesidad (el porqué), en laa jalonar un crecimiento económico estable ytos del debilitamiento del auge minero-energé-coincide con la consolidación de una nuevaidentificación de las principales áreas hacia lassostenible en el mediano plazo.tico; el debilitamiento se puede ver a través devisión sobre el rol de las políticas de desarrollocuales se deberían orientar la nueva política (elcanales tales como la reducción de la demandaproductivo en el crecimiento económico. Comoqué) y en las enseñanzas que han dejado las ex-En este trabajo daremos cuenta de cómo la úl-externa, menores flujos de divisas y una caídase argumenta en este trabajo, la discusión deperiencias fallidas de políticas para mejorar latima década ha sido muy positiva para el creci-de los ingresos fiscales, factores que afectanla vieja política industrial ha sido superada porcompetitividad aplicadas en los últimos veintemiento de la economía colombiana, el aumen-negativamente el crecimiento económico.una nueva visión de las políticas de desarrolloaños (el cómo).to del ingreso por habitante y el dinamismo deproductivo. En contraste, mientras en el pasadola clase media. Sin embargo, ese desempeño haLo más grave de esta situación es que el restose discutían los estragos que representaron elEl escrito está dividido en cinco secciones, queestado acompañado de dos falencias graves: Lade la economía tiene serias dificultades paraproteccionismo y el otorgamiento indiscrimi-incluyen esta introducción. En la segunda sec-primera consiste en que el crecimiento ha sidosustituir al sector minero-energético como mo-nado de subsidios para el aparato productivoción, se explica por qué es importante y urgentemuy desbalanceado sectorialmente. El mayortor del crecimiento. En el caso de la industria,de varios países latinoamericanos, entre ellospara Colombia adoptar una política idónea dedinamismo en el presente siglo ha corrido porlos indicadores que se analizan en este trabajoColombia, hoy la literatura económica recono-desarrollo productivo en la coyuntura actual. Encuenta de los servicios y del sector minero-ener-dan cuenta de las grandes limitaciones relacio-ce la importancia de implementar las políticasla tercera sección se hace un recuento de lasgético, mientras que otros sectores transablesnadas con asuntos como los altos costos de lanecesarias para elevar la productividad de lastendencias recientes y las condiciones actua-de inmensa importancia como el industrial y elmano de obra, la energía y la logística, entreempresas. Se busca así resolver las fallas deles de la industria nacional. Frente a lo ante-agropecuario han tenido un crecimiento muyotros factores, que combinados con el rezagomercado que limitan el dinamismo empresa-rior en la cuarta sección se hace una revisióninferior al del promedio de la economía. Estede la productividad empresarial, las fallas derial, y superar los cuellos de botella que afectande las políticas de desarrollo productivo que seperfil productivo corresponde a la situación quemercado y la precaria competitividad del país,la competitividad de la economía.han implementado en las últimas dos décadas.comúnmente se denomina como “Enfermedadconfiguran una situación preocupante para laEn la quinta sección se proponen los principa-Holandesa”, en la cual un sector primario quesostenibilidad del crecimiento económico y laEn esta medida, y cuando estamos ad portasles elementos que se considera deben tenersetiene un auge exportador genera un aumentogeneración de empleo en el futuro próximo.de cambios importantes del entorno, debidos alen cuenta para una nueva política de desarro-


llo productivo en Colombia. En ese contexto, sedestacan las motivaciones centrales que debetener una nueva política (el porqué), los lineamientosque debe seguir su ejecución (el cómo)y sus componentes esenciales (el qué). Finalmente,en la sección número seis se presentanlas conclusiones y recomendaciones para unanueva política de desarrollo productivo del país.224225


1. La necesidad de una política idóneade desarrollo productivoLa economía colombiana requiere urgentementede una política idónea de desarrolloproductivo. En este sentido, la elevación de laproductividad tiene una importancia intrínsecapara el dinamismo económico. Los paísesque han alcanzado un crecimiento establey sostenido han logrado superar la etapa delsimple aprovechamiento eficiente de su dotaciónde recursos, para abordar procesos deinnovación y agregación de valor apoyados enaltos niveles de productividad.En esta sección se muestra que los países quecarecen de una política efectiva de desarrolloproductivo y promoción de la innovación,suelen caer en lo que la literatura económicadenomi na la ‘trampa de los ingresos medios’.Como se explica más adelante, este apelativose refiere a la situación en la que un país ha logradoiniciar un proceso de dinamismo, graciasprincipalmente a la explotación de sus recursosnaturales o de su mano de obra barata, pero alalcanzar cierto nivel de ingreso (generalmenteoscila entre los 10.000 y los 15.000 dólarespor habitante) cae en una situación de estancamientoporque su aparato productivo ya esdemasiado caro, en términos relativos, paraofrecer solamente materias primas y bienes intensivosen mano de obra. Esa situación sólo sesupera con una política deliberada de promocióndel desarrollo productivo, que permita darun salto cualitativo al patrón de especializacióndel país en cuestión, hacia bienes manufacturadosde alto valor agregado.De manera complementaria, en esta seccióntambién se explica la importancia de una políticade desarrollo productivo para que la economíacolombiana logre superar el bache decrecimiento inherente a la caída de los preciosinternacionales de las materias primas, enconcreto del petróleo. Como se muestra másadelante, el dinamismo reciente del país estuvoapoyado en un auge exportador del sectorminero-energético que está erosionándose aritmos acelerados. La nueva política debe estarorientada a superar los cuellos de botella generadospor la baja productividad empresarial y laprecaria competitividad del país, de modo quesectores como el manufacturero puedan convertirseen los nuevos motores de un crecimientoestable y sostenible.Una política de desarrollo productivopara garantizar un crecimiento establey sostenidoEl diseño y la aplicación de una política idóneade desarrollo productivo es esencial para garantizarun proceso de crecimiento estable ysostenido, esto para el caso de países que alcanzanel nivel de ingreso por habitante que haalcanzado la economía colombiana. Colombiaestá ad portas de encarar lo que los especialistasen crecimiento económico denominan “latrampa de los ingresos medios”, y la manera deevitarla es resolviendo los cuellos de botella dela productividad empresarial y la competitividadnacional.“La trampa de los ingresos medios” es una expresiónacuñada por los expertos en crecimientoeconómico para describir una situación enla cual, tras el auge inicial, un país es incapazde mantener un ritmo de crecimiento establey sostenido. (Reina, 2013). La explicación mássimple de ese fenómeno consiste en que muchospaíses pueden tener un vigoroso procesode crecimiento basados en dos ventajas comparativasque no son sostenibles en el largoplazo: la abundancia de recursos naturales y lamano de obra barata. Esos factores tienden aagotarse después de cierto tiempo; esto se explicaporque los recursos naturales en muchoscasos no son renovables y porque la mano deobra barata, en el proceso de crecimiento económico,conlleva una elevación de los salariosque termina por diluir esa ventaja. (Asian DevelopmentBank, 2011).PIB per cápita USD de 2005 (PPA)33.00028.00023.00018.00013.0008.000ChinaSi se contrastan las experiencias de países asiáticos,como Corea del Sur y Taiwán, y países latinoamericanos,como Brasil y México, se ilustranentonces los riesgos de “la trampa de los ingresosmedios”. La Gráfica 1 muestra una comparaciónentre las sendas de crecimiento que siguieronesos países tras alcanzar un ingreso porhabitante de 3.000 dólares (medidos en paridadde poder adquisitivo). Aunque los dos grupostuvieron un desempeño económico importantedurante algunos años, después de ese despeguelos países latinoamericanos cayeron en un largoestancamiento mientras que los asiáticos conservaronsu dinamismo inicial. La diferencia entreel desempeño de los dos grupos es tan grande,que cuatro décadas después del despegueinicial ya los países asiáticos tenían un ingresopor habitante que triplicaba el de los latinoamericanos.(Aiyar, Duval, Puy, Wu & Zhang, 2013).GRÁFICA 1 SENDAS DE CRECIMIENTO DESPUÉS DE HABER ALCANZADO UN INGRESO PORHABITANTE DE USD 3.000 DÓLARES. (PRECIOS CONSTANTES DE 2005)BrasilTaiwánCorea, Rep.MéxicoColombia3.0001 6 11 16 21 26 31 36 41 46 51 56 tNota: t = 0 se define como el año en que el PIB per cápita de un país en particular llegó a 3.000 dólares de los EE.UU. entérminos de PPA (Paridad de Poder Adquisitivo). Fuente: Cálculos de Fedesarrollo con base en Growth slowdowns and theMiddle-Income Trap, Working Paper del FMI (WP/13/71) y Penn World Tables 7.1. Tomado de Reina M., 2013.ChilePerú227


Países como Corea del Sur y Taiwán han contadocon políticas deliberadas de desarrolloproductivo que les han permitido elevar la productividadde sus factores, avanzar en la sendade la innovación y alcanzar una produccióncon altos niveles de valor agregado. Entre tanto,los países que han caído en la trampa de losingresos medios se caracterizan por tener unaoferta exportable de bienes con poca sofisticacióntecnológica, lo que es consistente conuna ventaja comparativa basada en recursosnaturales abundantes o en salarios bajos.(Jankowka, Nagengast & Ramón 2012).En este contexto resulta muy preocupante quecomiencen a manifestarse situaciones de deterioroprogresivo en la economía como han sidoel bajo crecimiento de la industria nacional,que el país ya no pueda competir en el mercadointernacional con manufacturas de bajo costo,y que además, el boom internacional de losproductos básicos haya empezado su fase descendente.Así, se hace imperativo que el paíscuente con una política idónea de desarrolloproductivo que permita superar los cuellos debotella que ha enfrentado la productividad dela industria, cuya evolución reciente se presentaen la siguiente sección de este trabajo.Crisis del modelo de crecimiento apoyado enel auge del sector minero-energéticoLa necesidad de contar con una política idóneade desarrollo productivo es aún más apremianteal considerar el impacto que tiene la caídade los precios internacionales de las materiasprimas sobre el crecimiento de las economíaslatinoamericanas. En la presente década Colombiaha tenido un crecimiento promedio de4,8% anual, superior al 4,1% registrado en ladécada anterior, y al 2,9% que se alcanzó en losaños noventa. Estas cifras constituyen un buenresultado relativo al entorno regional, teniendoen cuenta que el promedio latinoamericanopara esos mismos periodos fue de 4,5%, 3,1% y2,9%, respectivamente.Ese dinamismo ha significado grandes mejorasen los principales indicadores de la economíanacional. Entre los años 2002 y 2012 el ProductoInterno Bruto (medido en dólares constantes)pasó de 128 mil millones de dólares a 212 mil millonesde dólares, mientras que el ingreso percápita pasó de casi 7.000 dólares (calculadossegún paridad de poder adquisitivo) a 12.800dólares en el mismo periodo (Gráfica 2).A pesar de la importancia de dichos logros, esemodelo de crecimiento tiene dos problemas. Elprimero radica en que una expansión basada enel auge exportador de un sector primario, comoel que tuvo Colombia en lo corrido de este siglo,conlleva un crecimiento sectorial desequilibrado.La literatura económica ha advertidoinsistentemente que la bonanza exportadorade un producto primario lleva al crecimiento delos sectores no transables de la economía, endetrimento de los demás sectores transables,que sufren los estragos del retraso cambiario yla escasez de recursos generados por el crecimientodesmedido de las demás actividades. 1Este fenómeno, conocido de manera genéricacomo ‘Enfermedad Holandesa’, describe muybien lo sucedido en Colombia en lo corrido de1. Se entiende por sectores transables aquellos que compitencon la producción del resto del mundo, ya sea en el mercadodoméstico o en el internacional. Los sectores no transables sonaquellos que no compiten directamente con la producción internacionaly suelen corresponder principalmente a los sectoresproductores de Servicios.GRÁFICA2 EVOLUCIÓN DEL PIB USD MILLONES DE 2005220.000220.000USD USD Millones de de 2005 2005Fuente: Banco de la República.INGRESO PER CÁPITA SEGÚN PARIDAD DE PODER ADQUISITIVO (PPA)Dólares internacionales corrientes200.000200.000180.000180.000160.000160.000140.000140.000120.000120.000100.000100.00014.00014.00013.00013.00012.00012.00011.00011.00010.00010.0009.0009.0008.0008.0007.0007.0006.0006.0005.0005.0004.0004.0002000 20002000 20002001 20012001 2001Fuente: WEO – FMI, octubre 2013.2002 20022002 20022003 20032003 20032004 20042004 20042005 20052005 20052006 20062006 20062007 20072007 20072008 20082008 20082009 20092009 20092010 20102010 20102011 20112011 20112012 20122012 20122013 20132013 2013228229


este siglo. Como se observa en la Gráfica 3, entrevoreció a la mayoría de las economías lati-2002 y 2013 los sectores que más crecieron en noamericanas durante la primera década della economía colombiana fueron los de la construcción,siglo ha empezado a revertirse en los últimosel transporte, las telecomunicaciones años. El crecimiento de la economía china,y la minería, en ese orden. Entre tanto, sectores que había jalonado el dinamismo de las materiastransables que tradicionalmente han jalonadoprimas en el mercado mundial duranteGRÁFICA 3 CRECIMIENTO SECTORIAL DE LA ECONOMÍA 2002 – 2013230El quiebre del auge exportador primario sesintió en varias de las economías latinoamericanasdesde 2013, generando una reducciónde sus tasas de crecimiento económico. En elcaso de Colombia ese efecto no se había sentido,en la medida en que el principal productode exportación, el petróleo, mantenía su preciointernacional prácticamente inalterado. Esa situaciónempezó a cambiar de manera drásticaa partir de mediados de 2014, cuando se inicióConstrucciónGRÁFICA 4 EVOLUCIÓN DEL PRECIO DEL PETRÓLEO210115Índice 2002=100190170150130TransporteTIC'sMineríaComercioPIBServiciosIndustriaUSD por Barril11010510095908580757065110Agropecuario605550902002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013ene.-14feb.-14mar.-14abr.-14may.-14jun.-14jul.-14ago.-14sep.-14oct.-14nov.-14dic.-14Nota: Precios constantes, series desestacionalizadas. Servicios incluye: suministro de electricidad, gas y agua; establecimientosfinancieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas; y servicios sociales, comunales y personalesFuente: DANE -– Cuentas Nacionales. Cálculos de Fedesarrollo.el dinamismo económico en Colombia, como laindustria y la agricultura, registraron los menorescrecimientos sectoriales durante el periodo.El segundo problema tiene que ver con lainestabilidad que conlleva un proceso de crecimientobasado en exportaciones primarias.Al auge de los productos primarios que fa-buena parte de este siglo, cayó de los nivelesde 14% registrados en 2006 a una tasa apenassuperior a 7% en la actualidad. Dicha desaceleraciónha conllevado una menor demandaglobal por materias primas, cambiando latendencia de sus cotizaciones internacionalesa partir de 2012.WTIFuente: US Energy Information Aministration (EIA).una vertiginosa caída del petróleo en el mercadomundial. Como se observa en la Gráfica4, en los meses siguientes al inicio de la destorcida,el precio internacional del petróleo WTIcayó más de 50%, mientras el precio del Brentdescendía en una proporción similar.A las perspectivas negativas de los precios internacionalesse suma el mediocre panoramade la producción y las reservas de petróleo enel país. Además de que en 2014 la producciónpromedio ha sido menor que en 2013, los resultadosde la última Ronda Colombia, donde seofrecen bloques a inversionistas internacionalespara desarrollar nueva exploración, resultaronpeores de lo que se esperaba. La tasa deadjudicación de bloques fue de sólo 27%, cifraque contrasta con el 42% registrado en 2013,y el valor de los proyectos concretados ascen-BRENTdió a 1.400 millones de dólares, frente a 2.600millones que esperaban las autoridades. Estemenor interés en explorar nuevos yacimientosen el país es resultado de factores como la recienteapertura del mercado mexicano al capitalextranjero, los bajos precios del crudo y lasdificultades que enfrentan las empresas exploradorasen el país en cuestiones como licenciasambientales y seguridad.230231


En la medida en que no es razonable esperarque varios de esos factores se resuelvan a cortoplazo, el panorama del sector minero-energéticocomo motor de la economía colombiana escada vez más sombrío. De hecho, desde el año2013 el sector minero-energético perdió su condiciónde principal motor de la economía, cediendoese lugar a la construcción. Mientras enese año la minería creció el 4,9%, la construccióntuvo un dinamismo del 12%. Esa brecha seincrementó en el primer semestre de 2014, cuandola minería apenas creció un 1,7%, en tanto laconstrucción registró un aumento de 14,2%.El nuevo liderazgo de la construcción como motorde la economía no constituye una soluciónduradera al marchitamiento del sector minero-energético,en la medida en que su dinamismodepende de programas que no son sosteniblesde manera indefinida, como los proyectosde infraestructura vial de Cuarta Generación(4G) y los estímulos para la compra de vivienda.En ese contexto, sigue siendo muy preocupanteel bajo dinamismo de sectores como elmanufacturero, que en el primer semestre de2014 apenas creció 0,9%.El adecuado diseño y la aplicación efectiva deuna política de desarrollo productivo es requisitoesencial para que la economía colombianaconsolide un proceso de crecimiento estable ysostenido, superando “la trampa de los ingresosmedios” y escapando a la inestabilidad deun esquema de desarrollo basado en la exportaciónde materias primas. Lamentablemente,los resultados hasta el momento no han sidomuy alentadores, como se muestra en las seccionesque siguen.232233


2. La industria y la economía ColombianaGRÁFICA 5 CRECIMIENTO DEL PIB Y LA INDUSTRIA 2002 - 2014* VARIACIÓN ANUALVariación anual (%)-6 -4 -2 0 2 4 6 8 1020022,52,1La situación económica mundial y regional dela última década, marcó el desempeño recientedel sector industrial Colombiano. Esto se puedeafirmar porque, la actual estructura productivacolombiana se ha transformado a través dediversos canales, afectando en consecuencia larentabilidad de la actividad, y comprometiendosus perspectivas de mediano y largo plazo.Desde la segunda mitad de la década pasada,cuando los retornos de los mercados financierosy de materias primas cambiaron, la actividadmanufacturera quedó atada a un escenariode altos costos de los factores. Así mismo,una fuerte tendencia revaluacionista afectó lacompetitividad de sus productos en los mercadosdomésticos y con ella, la rentabilidad de lasexportaciones.Lo anterior se ecomprende al visualizar las últimasfases de la economía colombiana. Larelación entre el dinamismo industrial y el dela economía colombiana ha atravesado pordistinas etapas en los últimos tiempos. Entre2002 y 2007 las altas tasas de crecimientofueron fruto del auge económico producto dela recuperación post crisis del 2000, que llevóa un crecimiento real promedio anual del PIBnacional de 5%, mientras que el crecimiento dela industria se ubicó en 5,6%. La segunda etapase puede distinguir a partir de 2008, cuandola crisis internacional afectó el crecimientoeconómico global, y por consiguiente la tasade crecimiento real promedio anual del PIB na-cional se ubicó en 4,1% y el de la industria entan sólo 0,2%. Más recientemente, durante elprimer trimestre de 2014 el crecimiento del PIBse ubico en 6,5% y el de la industria en 3,3%;sin embargo, durante el segundo trimestre elcrecimiento del PIB fue de 4,3% y la industriaregistró un crecimiento negativo del orden de1,4% (Gráfica 5). De acuerdo con el Modelo deEquilibrio General de Fedesarrollo, se estima uncrecimiento del PIB para 2014 de 4,7% y para laindustria de 1,2%.200320042005200620072008200920102011201220132014I TrimII Trim4,21,4PIB0,6*2014: I y II Trimestre.Nota: Precios constantes, series desestacionalizadas.Fuente: DANE -– Cuentas Nacionales. Elaboración de Fedesarrollo1,11,01,71,83,94,95,34,74,53,54,04,74,04,73,34,3Industria6,76,86,97,26,66,57,9235


Pese a que entre 2002 y 2013 la correlación entreel crecimiento del PIB y el de la industria esde 0,76 puntos, el choque que representó 2008en las tendencias de crecimiento real de ambasseries dejó importantes secuelas. Entre ellasse destaca la enorme brecha que se creó entrela industria y el conjunto de la economía,tanto así que la diferencia promedio entre ambasseries pasó entre 2002 y 2007 de 0,6 puntosporcentuales a favor del sector industrial a 3,9puntos porcentuales en contra de la industriaentre 2008 y 2013.La principal consecuencia de la transformaciónque tuvo la economía colombiana en la primeradécada del siglo es el rezago acumulado delcrecimiento en términos reales del sector industrialfrente al PIB. Tal como se observa enla Gráfica 6, si se toma como año de referencia2002, dicho rezago ha crecido de forma continuaa partir de 2009, hasta alcanzar una diferenciade cerca 30 puntos en 2013. Esto quieredecir que, mientras entre 2002 y 2013 el PIB crecióen términos reales 66,1%, la industria creciótan sólo 36,4%. Así mismo, se evidencia queel rezago en el crecimiento de la industria noha sido un problema de demanda interna, yaque durante el mismo periodo ésta registró uncrecimiento real acumulado de 80,7%, más deldoble del crecimiento de la industria.Esta situación permite empezar a plantear lasposibles causas del bajo desempeño del PIBindustrial. En primer lugar, si bien entre 2002y 2013 el crecimiento real de la demanda fuede 80,7% y el de las importaciones de 181,2%,se encuentra que el consumo creció gracias alos mayores ingresos inyectados a la economíadesde otros sectores. Sin embargo, la demandase orientó principalmente hacia los bienes importadosy no hacia los nacionales.Este comportamiento se confirma al analizarla evolución de la composición del valor agregadode la economía (Gráfica 7). La industriamanufacturera pasó de representar 15% del valoragregado en 2002 a 12,5% en 2013, la caídaGRÁFICA 7 COMPOSICIÓN DEL VALOR AGREGADO 2002 Y 2013%0 5 10 15 20 25Establecimientos financieros, seguros act.inmobiliarias y serv. a las empresas21,921,0GRÁFICA 6 CRECIMIENTO DEL PIB, LA INDUSTRIA Y LA DEMANDA INTERNA 2002 – 2013Servicios sociales, comunales y personales16,918,1Comercio, reparación, restaurantes y hoteles13,312,7190180170160DemandainternaIndustrias manufacturerasExplotación de minas y canteras8,57,512,515,0Índice 2002=100150140130120110IndustriaTransporte, almacenamiento y comunicacionesConstrucciónAgricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca8,17,17,65,46,98,9100Suministro de electricidad, gas y agua3,9904,52002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 201320132002Notas: Demanda interna = Consumo Total + Formación Bruta de Capital.Precios constantes, series desestacionalizadas.Fuente: DANE -– Cuentas Nacionales. Cálculos de Fedesarrollo.Nota: debido a que el DANE utiliza la metodología de índices encadenados para calcular el valor agregado, éste no correspondea la sumatoria de sus componentes.Fuente: DANE – Cuentas Nacionales. Cálculos de Fedesarrollo.236237


15513511595∆QQQQQQQQQQQ11510595∆QQQQQQQQQQQjun-03dic-03jun-04dic-04jun-05dic-05jun-06dic-06jun-07dic-07jun-08dic-08jun-09dic-09jun-10dic-10jun-11dic-11jun-12dic-12jun-13dic-13PIB IndustrialTendencia Pre-CrisisPIB IndustrialTendencia Pre-Crisisde 2,5 puntos porcentuales representó un decrecimientoen su participación del orden de16,6%. Dicho decrecimiento sólo es superadopor el sector agropecuario que pasó de representar8,8% del valor agregado en 2002 a 6,9%en 2013, lo que implica una variación negativaen su participación del orden de 22,3%. Por suparte, los sectores que registran los mayorescrecimientos en su participación en el valoragregado de la economía entre 2002 y 2013 sonla construcción (40%), el transporte y las TIC(15,2%) y la minería (13,5%).Sin embargo, el pobre desempeño del sectormanufacturero no es un hecho aislado de laeconomía colombiana. De hecho, en toda laregión la industria también se vio afectadanegativamente desde 2008 y no ha logradorecuperar los niveles previos a la crisis financierainternacional de ese año. Tal como semuestra en la Gráfica 8, en Argentina, Brasil,Chile, México y Perú la crisis representó unchoque importante a la tendencia de crecimientode la industria, y a excepción de Perú,ninguna de estas economías ha podido recuperarsu dinámica.Así mismo, en esa gráfica se evidencia unagran heterogeneidad en las tendencias del crecimientoindustrial en los países de la región, enla que resalta la diferencia entre el desempeñoreal y el proyectado con base en las tendenciasprevias a las crisis (línea punteada). En particular,en Chile, Colombia y México se presentauna gran pérdida en la producción industrialque exacerba el efecto de la crisis. Por otro lado,Brasil y México muestran una gran volatilidaden los patrones de crecimiento de la industriadesde la crisis financiera, lo cual evidencia labaja estabilidad del nuevo patrón.1651551451351251151059513012512011511010511095jun-03dic-03jun-03dic-03jun-04dic-04jun-04dic-04jun-05dic-05PIB Industrialjun-05dic-05jun-06dic-06jun-06dic-06PIB Industrialc. Chile∆QQQQQQQQQQQjun-07dic-07jun-07dic-07jun-08dic-08jun-08dic-08jun-09dic-09Tendencia Pre-Crisisjun-09dic-09jun-03dic-03jun-10dic-10jun-04dic-04jun-05dic-05jun-06dic-06jun-07dic-07jun-08dic-08jun-09dic-09jun-10dic-10jun-11dic-11jun-12dic-12jun-13dic-13e. México∆QQQQQQQQQQQjun-10dic-10jun-11dic-11jun-11dic-11jun-12dic-12jun-12dic-12Tendencia Pre-Crisisjun-13dic-13jun-13dic-131951751551351159519517515513511595jun-03dic-03jun-03dic-03jun-04dic-04jun-04dic-04jun-05dic-05PIB Industrialjun-05dic-05jun-06dic-06jun-06dic-06PIB Industrialjun-07dic-07jun-07dic-07d. Colombia∆QQQQQQQQQQQjun-08dic-08f. Perújun-09dic-09∆QQQQQQQQQQQjun-08dic-08Tendencia Pre-Crisisjun-09dic-09jun-10dic-10jun-10dic-10jun-11dic-11jun-11dic-11Tendencia Pre-Crisisjun-12dic-12jun-12dic-12jun-13dic-13jun-13dic-13GRÁFICA 8 PIB INDUSTRIAL FRENTE A SU TENDENCIA PRE-CRISIS FINANCIERA (ACUMULADO12 MESES. ÍNDICE 100 = DICIEMBRE 2002)Nota: ∆QQ es el crecimiento promedio de la tendencia pre-crisis.Fuente: Dirección General de Política Macroeconómica (DGPM) – Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).a. Argentina235215145135195175125155115135∆QQQQQQQQQQQ1151059595jun-03dic-03jun-04dic-04jun-05dic-05jun-06dic-06jun-07dic-07PIB Industrialjun-08dic-08jun-09dic-09jun-10dic-10jun-11dic-11jun-12dic-12Tendencia Pre-Crisisjun-13dic-13jun-03dic-03jun-04dic-04jun-05dic-05jun-06dic-06PIB Industrialjun-07dic-07b. Brasil∆QQQQQQQQQQQjun-08dic-08jun-09dic-09jun-10dic-10jun-11dic-11Tendencia Pre-Crisisjun-12dic-12jun-13dic-13Un sector industrial sólido y con perspectiva decrecimiento a largo plazo, debe tener la diversificaciónsuficiente para reducir el impacto dechoque de los mercados internacionales y debebuscar innovación y sofisticación de sus productos.Sin embargo, al analizar la composiciónde las exportaciones colombianas se evidenciauna creciente dependencia de las exportacionesmineras a costa de una reducción de laparticipación de las exportaciones industriales.Por ejemplo, en 2002 las exportaciones mineras,correspondientes a 3,6 mil millones de dólares,representaban 29,8% de las exportaciones delpaís, mientras que en 2013, con 34,3 mil millonesde dólares, concentraron 58,4% de las exportaciones.A su vez, en 2002 las exportacionesindustriales, con 7,2 mil millones de dólares,participaban de 60,1% de las exportaciones totalesy en 2013, con 21,7 mil millones de dólares,de tan sólo 36,9% (Gráfica 9).c. Chile165155195175145135155125135115105∆QQQQQQQQQQQ11595 95d. Colombia∆QQQQQQQQQQQ238jun-03dic-03jun-04dic-04jun-05dic-05jun-06dic-06jun-07dic-07jun-08dic-08jun-09dic-09jun-10dic-10jun-11dic-11jun-12dic-12jun-13dic-13jun-03dic-03jun-04dic-04jun-05dic-05jun-06dic-06jun-07dic-07jun-08dic-08jun-09dic-09jun-10dic-10jun-11dic-11jun-12dic-12jun-13dic-13239


GRÁFICA 9 EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES 2002 – 2013GRÁFICA 10 DESTINOS DE LAS EXPORTACIONES INDUSTRIALES 2002 – 2013USD Millones70.00060.00050.00040.00030.00020.00010.000%100908070605040302010RestoVenezuelaUnión EuropeaAmérica Latina(sin Venezuela)Estados Unidos002002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013Resto200220032004200520062007200820092010201120122013Agropecuario, ganadería, caza y silviculturaIndustriaMineríaFuente: UNComtrade. Elaboración de Fedesarrollo.Fuente: DANE. Elaboración de Fedesarrollo.La reducción de la participación de las exportacionesindustriales ha estado acompañada deuna recomposición en los mercados de destino.Si bien Estados Unidos siempre ha sido el principaldestino de las exportaciones industrialesde Colombia, este mercado pasó de concentraren 2002 53% de las exportaciones industrialesa 30,7% en 2013. De otro lado, debido a la crisiscomercial con Venezuela, dicho país pasó de seren 2002 el segundo destino de las exportacionesindustriales de Colombia, con una participaciónde 6,3%, a ubicarse en 2013 en décimolugar, con una participación de 2,5%. La menorparticipación de Estados Unidos y Venezuelaen las exportaciones industriales ha estadoacompañada por una mayor participación de laUnión Europea, que pasó de concentrar 9,5% delas exportaciones industriales en 2002 a 13,1%en 2013. Cabe señalar que entre 2002 y 2013 laparticipación del resto de América Latina en lasexportaciones industriales de Colombia se hamantenido en promedio en 21% (Gráfica 10).El comportamiento de la producción manufactureracolombiana no ha sido ajeno a lacreciente importancia del sector productorde hidrocarburos. La Encuesta Anual Manufacturera(EAM) permite discriminar el crecimientode la producción industrial con ysin los productos de la refinación de petróleo(sector 23 de la Clasificación InternacionalIndustrial Uniforme -–CIIU-). Tal como seobserva en la Gráfica 11, el crecimiento dela producción industrial con y sin refinaciónde petróleo fue similar entre 2002 y 2010. Sinembargo, a partir de 2011 se disparó el crecimientode la producción industrial jalonadopor la refinación de petróleo. Así las cosas, laproducción industrial total creció 65,8% entérminos reales entre 2002 y 2013, mientrasla producción industrial sin la refinación depetróleo creció 39,3% durante el mismo periodo.Por tanto, gran parte del crecimientoindustrial reciente se debe directamente alcomportamiento de los hidrocarburos.240241


GRÁFICA 11 CRECIMIENTO REAL DE LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL CON Y SIN REFINACIÓN DEPETRÓLEO. PRODUCCIÓN EN PESOS CONSTANTES DE 2013 2002 – 2013**GRÁFICA 12 PRODUCCIÓN INDUSTRIAL VS. TASA DE PENETRACIÓN DE IMPORTACIONES 2002 – 2013*Sector industrial18018044Índice 2002=10017016015014013012011010090200220032004Producción industrial20052006Producción industrial sin refinación*2007* Producción industrial sin productos de la refinación de petróleo.** 2013 producción estimada.Fuente: EAM-DANE. Cálculos ANDI y Fedesarrollo.20082009201020112012165,8139,32013Como ya se mencionó, el menor dinamismo queha registrado la industria en los últimos años hasido en parte resultado de una reorientación dela demanda interna hacia la compra de productosimportados. Este comportamiento es el resultadonatural del fuerte proceso de revaluaciónque afectó al peso entre 2002 y 2013. Para compararla evolución de la producción industrial ylas importaciones, en la Gráfica 12 se muestra enel panel a el crecimiento de la producción industrialtotal (eje derecho) y la tasa de penetraciónde importaciones (TPI) para el total de la industria(eje izquierdo). Adicionalmente, en el panelb se presentan esas mismas variables para la industriasin los productos de la refinación de petróleo.Se encuentra que para el total del sectorindustrial la penetración de importaciones pasóde 34% en 2002 a 40,1% en 2013, mientras quesin refinación de petróleo la TPI pasó durante elmismo periodo de 35,7% a 43,8%. Estas cifrasmuestran que cada vez es mayor el consumo deproductos importados y que la penetración deimportaciones es mayor al considerar la industriasin refinación de petróleo.Índice 2002=100Índice 2002=10017016015014013012011010090180170160150140130120110100902002200220032003200420042005Producción industrialTPI - Industria (eje der.)2005Producción industrialsin refinaciónTPI - Industria sinrefinación (eje der.)2006Sector industrial sin refinación de petróleo200620072007*2013 producción estimada.Nota: TPI = (Importaciones/Consumo Aparente) x 100. Consumo Aparente (CA) = Producción + Importaciones – Exportaciones.Fuente: DANE. Cálculos ANDI y Fedesarrollo.20082008200920092010201020112011201220122013201342403836343244424038363432TPI (%)TPI (%)242243


Índice12011010090242220200220032004200520062007200820092010201120122013De manera paralela, la industria colombiana ha nido el mismo comportamiento frente al incrementode las importaciones y el debilitamientoido perdiendo su potencial exportador en los últimosaños. La tasa de apertura exportadora (TAE) de las exportaciones. Para comparar la evoluciónde la industria y el comercio exterior a nivelpara el total del sector industrial pasó de 24,1%en 2002 a su máximo valor en 2007 con 28,1, y a sectorial, en la Gráfica 14 se muestra, para lospartir de 2008 ha tenido una tendencia a la baja sectores industriales según la CIIU, a 2 dígitos laque en 2013 la situó en 20,5% (Gráfica 13aª). variación real promedio anual 2008-2013 de laGRÁFICA 13 PRODUCCIÓN INDUSTRIAL VS. TASA DE APERTURA EXPORTADORA 2002 – 2013*Sector industrialÍndice 2002=100*2013 producción estimada. Nota: TAE = (Exportaciones/Producción) x 100. Fuente: DANE. Cálculos ANDI y Fedesarrollo.18017028Índice 2002=10018017016015014013012011010090200220032004200520062007200820092010201120122013En el 160caso de la industria sin refinación de petróleo150 el comportamiento de la apertura exportadora140 es muy similar, en 2002 la TAE se ubicóen 23,8%, 130 alcanzando su máximo valor en 2007con 120 28,8% y tras una reducción significativa dela apertura 110 exportadora, en 2013 dicha tasa seubicó 100en 20,7% (Gráfica 13b).2002Producción industrialTAE - Industria (eje der.)2003200420052006200790Es importante destacar que no todos los subsectoresmanufactureros Colombianos han te-30282624222030apertura exportadora (TAE).24Como ya se ha dicho, el dinamismo del sector 22industrial en los últimos años se vio afectadofavorablemente por la refinación de petróleo. 20Si bien el sector industrial creció en promedio200820092010201120122013TAE (%)producción en el panel a. En el panel b la tasaTPI (%)de penetración de importaciones (TPI) prome-26dio de 2008 a 2013 y en el panel c la tasa de2,8%, en línea con la recomposición sectorial deSector industrial Producción sin refinación industrial de petróleo TAE - Industria (eje der.)Índice 2002=10018017016015014013012011010090200220032004Producción industrialsin refinación200520062007la economía del país ya descrita, de los sectoresindustriales la refinación del petróleo presentael mayor crecimiento real promedio con 19,6%.Por tanto, al calcular el crecimiento promediode la industria sin refinación de petróleo, éstese ubica en sólo 0,4%. Por su parte, sustanciasy productos químicos, productos de metal, alimentosy bebidas, otros productos minerales nometálicos, instrumentos médicos y maquinariay equipo exhiben un crecimiento positivo que vade 3,4% a 0,9%. Mientras tanto, el resto de sectoresevidencia una caída en la producción realen promedio de 3,1% (Gráfica 14aª).2008TAE - Industria sinrefinación (eje der.)20092010201120122013302826242220TPI (%)Al analizar el comportamiento de los distintossubsectores no es claro que el aumento de lasimportaciones sea el factor decisivo detrás deldebilitamiento de la producción. Cuando se comparael desempeño de la producción con la TPI,se encuentra que para el total de la industria lapenetración de importaciones se ubicó en 39%,y para el sector industrial sin refinación de petróleoen 41,6%. A nivel sectorial no se encuentraun patrón definido, es decir que no hay evidenciasuficiente para afirmar que los sectores con peordesempeño en la producción son también aquelloscon mayor participación de las importacionesen el consumo aparente. Esto se debe a que seregistran tanto sectores con desempeño negativoen su producción y baja penetración de las importaciones,tales como el tabaco y la edición eimpresión, como sectores con crecimiento de laproducción y alta penetración de las importaciones,entre los que se encuentran la refinación delpetróleo, las sustancias y productos químicos, ylos productos elaborados de metal (Gráfica 14b).En el caso de la apertura exportadora se llega asimilares conclusiones. Al existir una especializaciónde las firmas, no es extraño que sectorescomo el de instrumentos médicos, con una delas mayores TPI (95,1%), registre la segunda TAEcon 53,8%. Comportamientos similares se registranen el caso de la refinación del petróleo,Producción industrialsin refinaciónTAE - Industria sinrefinación (eje der.)244245


GRÁFICA 14 PRODUCCIÓN INDUSTRIAL, PENETRACIÓN DE IMPORTACIONES Y APERTURAEXPORTADORA. PROMEDIO 2008 – 2013*a. Producción: variación real anual* a. Producción: b. Tasa variación de penetración real anual* de importaciones b. Tasa de (TPI) penetración c. de Tasa importaciones de apertura (TPI) exportadora c. (TAE) Tasa de apertura exportadora (TAE)Refinación del petróleoRefinación del petróleo19,620,9719,620,97Sustancias y productos químicosSustancias y productos 3,4químicos3,448,8148,8125,1725,17Industria2,8Industria2,838,9538,9523,0623,06Productos elaborados de metalProductos elaborados 2,5 de metal2,531,5931,5916,0616,06Alimentos y bebidasAlimentos 2,5y bebidas2,510,3510,3515,5315,53Otros productos minerales no…Otros productos minerales 2,0 no…2,011,4911,4910,3610,36Instrumentos médicosInstrumentos 1,1 médicos1,195,1295,12 53,8253,82Maquinaria y equipoMaquinaria 0,9 y equipo0,981,2627,64 81,2627,64Industria - sin refinación de petróleo Industria - sin refinación 0,4 de petróleoPrendas de vestir0,2 Prendas de vestirIndustria maderera0,4Industria madereraEdición e impresión0,8Edición e impresiónCaucho y plástico 0,9Caucho y plástico0,20,40,80,90,415,599,441,6434,7833,1715,599,441,64 22,5923,9634,78 11,389,2233,17 17,9522,5923,9611,389,2217,95Cuero y sus derivados; calzadoResto sectoresPapel, cartón y sus productosProductos metalúrgicos básicosCuero y 1,7 sus derivados; calzado2,2 Resto sectoresPapel, 2,4 cartón y sus productosProductos 3,1 metalúrgicos básicosMaquinaria y aparatos eléctricos Maquinaria 3,8 y aparatos eléctricosTabaco 4,4TabacoTextiles 4,8TextilesOtros tipos de transporte 5,9Otros tipos de transporteVehículos, carrocerias y autopartes Vehículos, 5,9 carrocerias y autopartesMaquinaria de oficina** 6,8 Maquinaria de oficina**1,72,22,43,13,84,44,85,95,96,810,158,1858,18 44,5575,3427,28 75,3423,6723,6717,7175,3175,3155,2655,2624,5310,13,4240,0840,0877,1866,8297,4626,8511,77 77,1818,76 66,8219,91 97,4627,2817,7178,8224,533,4226,8511,7718,7619,9144,5578,82-10 -10 0 5 10 15 -1020 -10250 0 10 5 2010 30 1540 50 20 602570 080109020 10030 400 50 10 60 20 7030 8040 905010060 700 8010 902010030 40 50 60 70 80 90 100Var. real promedio anual 08-13(%) Var. real promedio anual Promedio 08-13(%) 2009 - 2013 (%) Promedio 2009 - Promedio 2013 (%) 2008 - 2013 (%) Promedio 2008 - 2013 (%)*2013 producción estimada.**Maquinaria de oficina 2010-2013.Notas: TPI = (Importaciones/Consumo Aparente) x 100. Consumo Aparente (CA) = Producción + Importaciones – Exportaciones.TAE = (Exportaciones/Producción) x 100. Fuente: DANE. Cálculos ANDI y Fedesarrollo.Las altas tasas de penetración de importacionesy de apertura exportadora en algunos sectorespueden ser un reflejo de la especializaciónlas sustancias y productos químicos, así comoen productos elaborados de metal. No obstante,sorprende que existan sectores que a pesarde un decrecimiento en su producción y unaalta penetración de importaciones, tambiénregistren una alta apertura exportadora, talescomo productos metalúrgicos básicos, cueroy calzado, textiles, y maquinaria y aparatoseléctricos (Gráfica 14c). Cabe anotar que parael total del sector industrial la TAE se ubicó en23,1% y para el sector industrial sin refinaciónde petróleo en 22,6%.vertical de las exportaciones y el posible aprovechamientode las cadenas globales de valor. 2Al respecto Hernández (2014) señala que en2010 el componente importado de las exportacionesdel sector industrial es de 17,2%, mientrasque el valor agregado se ubica en 82,8%.2. El término especialización vertical de las exportaciones, propuestopor Hummels, Ishii y Yi en 2001, hace referencia a la descomposiciónde la producción de las exportaciones entre valoragregado e insumos intermedios, observando cuánto de los insumosintermedios importados se utilizan en la manufactura de lasexportaciones (Hernández, 2014).246247


Retos en competitividad y costo paísUna vez evidenciado el impacto del aumentode las importaciones en el desempeño productivode algunos subsectores manufactureros,conviene evaluar con mayor detalle el efectodel rezago cambiario sobre la competitividad.Adicional al rezago de la industria, la tendenciarevaluacionista del peso Colombiano frente aldólar, dificulta la competitividad de las exportaciones,deteriorando la rentabilidad del negocioexportador.En la Gráfica 15 se ilustra la caída en la TRM,que tras alcanzar en marzo de 2003 la mayortasa de cambio promedio mensual de la historia(2.960 COP/ USD), pasó a su punto másbajo en junio de 2008 (1.712,3 COP/USD), apartir del cual tuvo una breve recuperaciónhasta febrero de 2009 (2.513,7 COP/USD). Enlos años siguientes se registró un patrón demenor volatilidad con un promedio inferior a1.900 COP/USD. No obstante, durante lo corridode 2014 la tasa de cambio ha registrado uncomportamiento ascendente que le permitióubicarse en el mes diciembre en su punto másalto desde 2010 (2.344 COP/USD).La apreciación registrada durante los últimosaños no ha sido un fenómeno exclusivo de Colombia.Al contrastar el desempeño nacionalcon el de Brasil, Chile, México y Perú, se encuen-tra que esta tendencia ha sido una constanteregional (Gráfica 16). Ese comportamiento seexplica, en gran medida, por el aumento de losingresos por exportaciones generados por elboom internacional de las materias primas, asícomo por la gran cantidad de flujos de inversiónque migró de las economías desarrolladas,debido a sus bajas rentabilidades en los añosposteriores a la crisis financiera. En efecto, lanecesidad de empleo e inversión productiva enestos países llevó a sus autoridades monetariasa bajar las tasas de interés de intervención ensus mercados, desestimulando el ahorro y laactividad financiera. Esta situación, sumada alos problemas de confianza y estabilidad de labanca internacional, llevó a que los inversionistasse orientaran a nuevos mercados como laseconomías en desarrollo de América Latina.En la Gráfica 16 se presentan las variacionesrelativas de las tasas de cambio de algunospaíses de la región con respecto al nivel registradoen 2002. Como en otros casos, es posibleevidenciar un primer momento en el que sedestaca la apreciación de las monedas localeshasta mediados de 2008, mientras en los mesessiguientes se presenta una leve recuperaciónde la serie, pero continúa la tendencia revaluacionista.México representa un caso particulardebido a su relativa estabilidad en la tasa decambio hasta agosto de 2008, para registrarposteriormente una tendencia devaluacionista.GRÁFICA 15 TASA DE CAMBIO REPRESENTATIVA DEL MERCADO 2002 – 2014 (PROMEDIO MES)GRÁFICA 16 EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE CAMBIO EN LA REGIÓN 2002 – 2014(ÍNDICE ENERO 2002=100)3.0002.959,0160COP/USD2.7002.4002.1002.513,72.344,2Índice enero 2002=1001401201001.800801.5001.712,3ene.-02jul.-02ene.-03jul.-03ene.-04jul.-04ene.-05jul.-05ene.-06jul.-06ene.-07jul.-07ene.-08jul.-08ene.-09jul.-09ene.-10jul.-10ene.-11jul.-11ene.-12jul.-12ene.-13jul.-13ene.-14jul.-1460ene.-02jul.-02ene.-03jul.-03ene.-04jul.-04ene.-05jul.-05ene.-06jul.-06ene.-07jul.-07ene.-08jul.-08ene.-09jul.-09ene.-10jul.-10ene.-11Brasil Chile Colombia México Perújul.-11ene.-12jul.-12ene.-13jul.-13ene.-14jul.-14Fuente: Banco de la República.Fuente: Bancos Centrales. Cálculos de Fedesarrollo.248249


En la medida en que la tasa de cambio afectala rentabilidad de la industria, las oportunidadesde generar una mayor competitividad en elmarco de una revaluación recaen en los costos.Por tanto, en una economía con baja aperturaexportadora y bajo nivel de internacionalización,los costos laborales terminan por determinarbuena parte del costo medio y los rendimientosde la producción industrial.En la Gráfica 17 se puede comparar el crecimientoreal del Salario Mínimo Legal Vigente(SMLV) en pesos y dólares, variable útil paraaproximar la dinámica de los costos laboralesen Colombia. Entre 2002 y julio de 2014 el salariomínimo se multiplicó en términos reales por1,21 en pesos, y por 1,48 en dólares. Sin embargo,debido a la tendencia al alza de la tasa decambio, si se toma como periodo de referencia2002 a diciembre de 2014, el salario mínimo endólares se multiplicó en términos reales en 1,17.Al analizar el anterior resultado en el contextoregional se encuentra información importante.En primer lugar, tal como se observa en la Gráfica18aª, el costo laboral en Colombia es el ter-cero más alto de la región después de Argentina boral en el país se ha multiplicado por 2,67, cifray Chile. Por ejemplo, en 2013 el costo laboral en similar a la registrada en Ecuador (2,78) y ChileColombia era en promedio USD 1,7 más alto que (2,5); sin embargo, en México y Perú el costo laboralse multiplicó durante el mismo periodo enel de México, Perú y Ecuador. Adicionalmente,se encuentra que entre 2002 y 2013 el costo la-1,25 y 1,83, respectivamente (Gráfica 18b).GRÁFICA 18 COSTO LABORAL EN LA REGIÓN 2002 – 2013Dólares por hora de trabajo654GRÁFICA 17 EVOLUCIÓN REAL DE SALARIO MÍNIMO LEGAL VIGENTE 2002 – 2014(ÍNDICE 2002=100 COP Y USD BASE DICIEMBRE 2014 = 100)USD321160153,60Índice enero 2002=100150140130120110100908070141,7147,5120,5116,9Índice 2002=1004003503002502001502002200320042005200620072008Argentina Chile ColombiaEcuador México PerúÍndice 2002=10020092010201120122013ene.-02jul.-02ene.-03jul.-03ene.-04jul.-04ene.-05jul.-05ene.-06jul.-06ene.-07jul.-07ene.-08jul.-08ene.-09jul.-09ene.-10jul.-10ene.-11jul.-11ene.-12jul.-12ene.-13jul.-13ene.-14jul.-1410050SMLV COP200220032004200520062007200820092010201120122013SMLV USDArgentina Chile ColombiaNota: el crecimiento real del SMLV en pesos se calculó con respecto al IPC de diciembre decada año; la evolución en dólares del salario real se calculó con la TRM promedio mensual.Fuente: Banco de la República. Cálculos de FedesarrolloEcuador México PerúFuente: Economist Intelligence Unit. Cálculos de Fedesarrollo.250251


Cabe anotar que el rezago en competitividad Vemos así que los costos laborales crecientes yde Colombia en la región por cuenta de sus altoscostos laborales se ha reducido parcialmendimientosde la inversión y por tanto el montouna tasa de cambio baja, disminuyen los rentea partir de la reforma tributaria de 2012 . En reinvertido. En consecuencia, la maquinaria, eldicha reforma se creó la Contribución Empresarialpara la Equidad (CREE), que redujo el costo cia se rezagan de forma paulatina. Con ellos,know-how y el modelo de producción y geren-de contribuciones parafiscales y de seguridad se ve afectada la capacidad para aprovechar alsocial para empresas del sector privado, cuyos máximo los factores de producción y competitividadde los productos finales.empleados devengan menos de 10 SMLV. A pesarde ese avance, es esencial crear un mecanismopara hacer el seguimiento constante a Una variable comúnmente utilizada para medirla capacidad de una firma, sector o país ela evolución de los costos laborales del país, deeste en relación con sus principales socios de la implementada para aprovechar sus recursos,región y con miras a promover los ajustes necesariosa lo largo del tiempo.de beneficios se conoce como la productividadminimizando costos y recuperando el máximoGRÁFICA 19 PRODUCTIVIDAD TOTAL DE LOS FACTORES 2002 – 2011* (ÍNDICE 2002=100)140130Índice 2002=10012011010090802002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011Argentina Brasil Chile ColombiaEcuador México Perútotal de los factores (PTF). 3 En la práctica dichavariable evidencia las buenas prácticas de unpaís para generar el mayor PIB posible con lostrabajadores y el capital que emplea.En la Gráfica 19 se muestra la evolución de laPTF para siete países de América Latina: Argentina,Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Méxicoy Perú. Si bien existe una alta heterogeneidadentre el capital y el capital humano acumuladoque tienen estos países, debido a diferencias entamaño, la construcción de un índice de crecimientode la PTF permite conocer qué tantohan ganado en eficiencia los países seleccionados.Como se puede ver en la información quesuministra la gráfica, independientemente dela PTF inicial, a partir de 2002 la productividaden cada país analizado ha tomado un caminodiferente. En la parte inferior se encuentranBrasil y México, cuya productividad a 2011 era4,4% y 7,5% más baja que diez años atrás. Enla parte superior de la gráfica se encuentranArgentina, Perú, Ecuador, y Chile, que aumentaronsu productividad en 36,1%, 34,7%, 17,4%y 10,2%, respectivamente. Vale la pena señalarque el costo de aumentar un punto más la productividades mayor de acuerdo con el tamañoy el nivel de ingreso de los países. Esto significaque los países mencionados debieron realizarimportantes cambios a su sistema productivo,lo que les permitiera lograr dichas ganancias enproductividad.Por su parte, la evolución de la PTF de Colombiase encuentra en la mitad del espectro. Talcomo se observa en la Gráfica 19 hacia mitadde la década se presentó un leve aumento de laproductividad relativa, tendencia que empezóa revertirse a partir de 2009 y que implicó quela PTF creciera tan sólo 4,1% entre 2011 y 2002.De acuerdo con Santa María, et al. (2013) cuandose descompone la productividad del paíspor sectores, se evidencia una transformaciónde similares proporciones a la registrada en lacanasta exportadora en la última década. Elcrecimiento de la PTF sectorial se concentró engran medida en los recursos naturales, mientrasque los sectores como la agricultura, la industriay el transporte se rezagaron a partir dela segunda mitad de la década.También es posible medir la productividad conla que se utilizan los factores de produccióncomo capital y trabajo, es decir, medir cuántose produce con una unidad de capital adicionalo un trabajador más. A este respecto, el indicadormás utilizado para medir la productividadlaboral es la producción o PIB por trabajador.Dicha cifra da una medida relativa de qué tantomás eficiente es un trabajador respecto a otroperiodo de tiempo o país.Estudios recientes muestran que gran parte delcapital y un gran número de trabajadores podríanser más productivos si se los empleara conmás eficiencia. De acuerdo con Krugman (2010)si en América Latina se realizara una asignaciónmás eficiente de recursos en la industria, se podríaelevar la productividad en este sector entre50% y 60%, aproximadamente.*El rezago en las cifras internacionales de productividad se deben a las dificultades estadísticas para medir el stock de capital,calificación de la mano de obra y trabajadores (formales e informales). Fuente: U-Penn Tables,Universidad de Pensilvania.Cálculos de Fedesarrollo3. La productividad total de los factores se define como las diferenciasen la producción por trabajador que no se explica por lasdiferencias en el capital por trabajador (Prescott, 1997).En la Gráfica 20 se muestra la razón entre el PIBpor trabajador en Estados Unidos versus el PIBpor trabajador en Colombia. Se puede ver aquíque la productividad agregada de la economía252253


colombiana se mantuvo entre 2007 y 2012 en promedioen 22,8% de la productividad agregada deEstados Unidos. Ello indica que en Colombia enlos últimos años en promedio se han necesitado4,4 trabajadores para producir el mismo valoragregado que genera un trabajador en EstadosUnidos. Por tanto, está claro que, pese a los esfuerzosy gastos realizados por las empresas colombianasen capacitación y modernización, nose han registrado avances importantes y no seevidencia una tendencia creciente.La relevancia del indicador de la productividadlaboral radica en su potencial como transformadorde la economía. Al respecto, Krugman(2010) señala que si la productividad de AméricaLatina hubiera alcanzado el nivel registradoen Estados Unidos, el ingreso per cápita se habríaduplicado y la renta de la región sería untercio de la de dicho país. No obstante, segúnla Gráfica 20, la brecha entre Colombia y EstadosUnidos es de un poco más de cuatro veces,situación que dificulta en gran medida la capacidaddel país para generar nuevos ingresos.El rezago competitivo de Colombia no sólo se generaen la baja productividad laboral, sino queademás involucra elementos de diversa índoleque afectan negativamente el entorno de los negocios.Al conjugar algunos de los factores asociadoscon el costo país, como la infraestructuray logística, la disponibilidad y costo de la manode obra, los costos del capital y los costos tributarios,así como las instituciones que regulan laactividad productiva, se puede evaluar el sistemaeconómico en su conjunto y su competitividad.En la Gráfica 21 se presentan para Colombia yalgunos países de la región los resultados delÍndice Global de Competitividad 2014-2015,calculado anualmente por el Foro Económicomundial. Dicho índice reúne más de 100 indicadoresen 12 pilares agrupados en 3 subíndices,a saber: requerimientos básicos, potenciadoresde eficiencia y factores de innovación ysofisticación. En el eje vertical de la Gráfica 21se muestra el puntaje en el índice general enuna escala de 1 a 7, donde 7 es el mayor valorposible, y en el eje horizontal en paréntesis semuestra el puesto obtenido por cada país en elranking mundial construido para 144 países.De acuerdo con Índice Global de Competitividad,Chile tiene una gran ventaja sobre el resto depaíses de la región, al situarse como la trigésimatercera economía más competitiva en el mundo,con un puntaje de 4,6 en el índice. Por su parte,Colombia se ubica en el puesto 66, con un puntajede 4,23 en el índice. A modo de referencia,cabe anotar que Argentina se ubica con un pobredesempeño en términos de competitividad en elpuesto 104 y un puntaje de 3,79 (Gráfica 21).Al descomponer el Índice Global de Competitividadpara Colombia, se encuentra que en elsubíndice requerimientos básicos el país obtuvoun puntaje de 4,5. En este caso el mejor desempeñodel país se encuentra en el pilar entornomacroeconómico y salud y educación primaria,y los de peor desempeño son infraestructurae instituciones. Por su parte, en el subíndicepotenciadores de eficiencia el país obtuvoun puntaje de 4,2; en este caso los pilares conGRÁFICA 20 PRODUCTIVIDAD LABORAL RELATIVA COLOMBIA VS. ESTADOS UNIDOS 2007 – 2012GRÁFICA 21 ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD 2014 – 2015*120100Estados Unidos76Productividad laboral806040ColombiaPuntaje (1 -7)54324,604,344,27 4,24 4,23 4,183,792023,79 24,17 22,88 21,9 22,07 22,151Chile(33)Brasil(57)México(61)Perú(65)Colombia(66)Ecuador(71)*Argentina(104)02007 2008 2009 2010 2011 2012Fuente: Consejo Privado de Competitividad (CPC). Elaboración de Fedesarrollo.*Ecuador Índice 2013-2014.Nota: en paréntesis puesto en el ranking total.Fuente: World Economic Forum (WEF). Elaboración de Fedesarrollo.254255


mejor desempeño de Colombia son tamaño delmer cado y educación superior y capacitación,mientras que el indicador con peor desempeñoes preparación tecnológica. En el último subíndice,factores de innovación y sofisticación, el paísobtuvo el puntaje más bajo de los tres subíndices(3,6); en este caso el pilar de innovación registrael peor desempeño de Colombia (Gráfica 22).En teoría, los esfuerzos que un país realiza paramejorar su competitividad se deberían ver reflejadostanto en el puntaje como en la posiciónen el ranking, en la medida en que se supera elvalor obtenido en el índice por otros países. Noobstante, como se muestra en la Gráfica 23, laposición de Colombia en el índice ha sido relativamenteestable en los últimos años. Si bienGRÁFICA 23 COLOMBIA Y ECUADOR: ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD 2006-2007 A 2014-2015110Colombia103 104105 105101Ecuador100949086GRÁFICA 22 COLOMBIA: PILARES DEL ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD 2014-2015Entorno macroeconómico5,6Puesto80706063697469 6968 6869 71 66Salud y educación primariaInfraestructura3,75,2Requerimientosbásicos: 4,5502006- 2007- 2008- 2009- 2010- 2011- 2012- 2013- 2014-Instituciones3,3Fuente: World Economic Forum (WEF). Elaboración de Fedesarrollo.Tamaño de mercado4,7Educación superior y capacitación4,4Eficiencia en el mercado laboral4,1PotenciadoresEficiencia en el mercado de bienes4,0de eficiencia: 4,2Desarrollo del mercado financiero4,0Preparación tecnológica3,8Sotisticación empresarial4,1Factores de innovacióny sofisticación: 3,6Innovación3,21 2 3 4 5 6 7Fuente: World Economic Forum (WEF). Elaboración de Fedesarrollo.en 2009-2010 Colombia se ubicó en el puesto 69con un puntaje de 4,05, en 2014-2015 un puntajede 4,23 le permitió ubicarse en el puesto66. Por otra parte, se observa el caso de paísesvecinos como Ecuador, que aunque debido a lafalta de información disponible no se encuentraen la última medición del índice, pasó de ubicarseen 2009-2010 con un puntaje de 3,56 enel puesto 105 a obtener en 2013-2014 un puntajede 4,18 que le permitió ubicarse en el puesto 71.En la Gráfica 24 se presentan cuatro indicadoresdel Índice Global de Competitividad quereflejan algunos de los aspectos más preocupantesque afectan la competitividad del país.En primer lugar se encuentra la calidad de lainfraes tructura general. En esta dimensión Colombiase encuentra en quinta posición despuésde Chile, México, Ecuador y Perú (Gráfica 24a).Junto a la baja calidad de la infraestructura delpaís, deben sumarse los altos fletes que disminuyenaún más la competitividad. Después, seencuentra la carga de los trámites aduaneros,indicador en el que el país también se ubicaen quinto lugar (Gráfica 24 b). Finalmente, seilustran dos indicadores sobre la flexibilidad delmercado laboral. De un lado, se encuentra laflexibilidad en la determinación de salarios ydel otro la rigidez del mercado laboral en cuantoa prácticas de contratación y despido (Gráfica24 c y d). En el primero, Colombia ocupa eltercer puesto después de Chile y Perú, mientrasque en el segundo indicador se ubica en segundopuesto después de Chile.Adicionalmente, se encuentra que Colombia tiene,después de México, una de las tarifas eléctricaspara la industria más caras en la región. Talcomo se observa en la Gráfica 25, en el primertrimestre de 2014 el costo de la energía eléctrica256257


para la industria en Colombia fue de 13,5 centavosde dólar por kilovatio hora (KWh), tarifa quesupera en casi siete veces la de Argentina, y encasi dos veces la de Perú y Ecuador.La competitividad del aparato productivo Colombianotambién se ha visto afectado por eldesequilibrio de las tasas de tributación en lasempresas del país, frente a vecinos de la región.La política tributaria colombiana ha tendido aconcentrar históricamente la mayor parte dela carga impositiva sobre las empresas, reduciendoasí la competitividad relativa del aparatoproductivo. La Tasa Efectiva de TributaciónGRÁFICA 25 TARIFAS ELÉCTRICAS PARA LA INDUSTRIA: CENTAVOS DE DÓLAR POR KILOVATIOHORA (KWH) PRIMER TRIMESTRE, 20142521,720Puntaje (1 -7)GRÁFICA 24 INDICADORES DEL ÍNDICE GLOBAL DE COMPETITIVIDAD 2014-20157654,704,20 4,2043,50 3,4033,10 3,002Puntaje (1 -7)765,0544,0 4,0 3,93,6322,72,0ctv.USD/KWh1510527,4 7,68,710,413,51Chile (33)México (61)Ecuador (71)*Perú (65)Colombia (66)Brasil (57)Argentina (104)1Chile (33)México (61)Perú (65)Ecuador (71)*Colombia (66)Brasil (57)Argentina (104)0Argentina Perú Ecuador BrasilFuente: Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía – Perú (2014).ChileColombiaMéxicoPuntaje (1 -7)7654321A. CALIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA GENERAL B. CARGA DE LOS TRÁMITES ADUANEROS5,6Chile (33)5,4Perú (65)5,3Colombia (66)4,8México (61)4,4Ecuador (71)*4Brasil (57)2,6Argentina (104)C.FLEXIBILIDAD EN LA DETERMINACIÓN DE SALARIOS*Ecuador Índice 2013-2014.Nota: en parentésis puesto en el ranking total.Fuente: World Economic Forum (WEF). Elaboración de Fedesarrollo.Puntaje (1 -7)76543213,9 3,8Chile (33)Colombia (66)3,6Ecuador (71)*3,4México (61)2,9 2,7 2,6Perú (65)Brasil (57)D. RIGIDEZ DEL MERCADO LABORAL(PRÁCTICAS DE CONTRATACIÓN Y DESPIDO)Argentina (104)(TET) de las empresas colombianas, entendidacomo la porción de las utilidades brutas quepagan en impuestos, es alta comparada con loque sucede en algunos países vecinos.Un trabajo de Fedesarrollo muestra que la TETpromedio en Colombia se encontraba entre52,2% y 59,6%, antes de la reforma tributariade fines de 2014, lo que ubicaba a Colombiaen desventaja con sus socios de la Alianza delPacífico. (Gómez, H.,& Steiner, R.2014) Porejemplo, para las empresas medianas la TETen Colombia era de 57%, mientras que era de45% en México, de 44% en Perú y de 33% enChile. Esta situación se agravó aún más conla reforma tributaria de 2014, que establecióuna sobretasa a la Contribución Empresarialpara la Equidad (CREE) a las empresas queganen más de 800 millones de pesos, que vadel 5% en 2015 al 9% en 2018.De esta manera, la política tributaria empeoraaún más la precaria competitividaddel aparato productivo del país, considerandola competencia regional y global. En estesentido, es esencial que la próxima reformatributaria tenga como una de sus directricescentrales la eliminación del sesgo que existecontra el capital productivo, reduciendosustancialmente el nivel de la Tasa Efectivade Tributación de las empresas. Del mismomodo, se deben buscar nuevas fuentes deingreso en el aumento del impuesto al ValorAgregado (IVA), con mecanismos de compensaciónpara los más pobres, y la reducciónde las fuentes de evasión.258259


En suma, el deficiente comportamiento de laproducción industrial colombiana en los últimosaños no tiene una causa única y ha estadoasociada con diversos factores. El deterioro delos mercados internacionales a partir de 2008afectó especialmente a los subsectores que exportabana los mercados de Estados Unidos yVenezuela. Además, la notable revaluación queregistró el peso entre 2002 y 2013 implicó unapérdida de competitividad de varios de los subsectoresexportadores y los que compiten conlas importaciones. A este problema competitivose ha sumado un virtual estancamiento de laproductividad promedio de las empresas, asícomo un inmenso rezago del entorno de losnegocios, evidenciado en los malos resultadosobtenidos por el país en las mediciones internacionalesde competitividad. A estos aspectosse suma el costo país, reflejo de una baja calidadde la infraestructura y logística, los altoscostos de la energía eléctrica y el gas natural,los costos tributarios y laborales, y los costos delfinanciamiento, entre otros aspectos. En estesentido, a pesar de los avances del gobierno enreducir el riesgo país, el costo país ha implicadoun esfuerzo adicional para los empresariosque han intentado neutralizar las distorsionesgeneradas por los altos costos.Percepción de los empresariosComo lo señalan Ángel, Nieto & Pinzón (2014) lafirma es la unidad básica de estudio y el cliente,el tema principal a la hora de considerar unapolítica de desarrollo productivo. Desde este nivel,se toman las decisiones de empleo, produc-tividad, innovación y sofisticación del sistema misma época. Hasta finales de 2007 el balance,es decir la diferencia entre el porcentaje deproductivo que promueven las autoridades. Porlo tanto, conocer la percepción de las firmas en encuestados que respondieron que la situaciónuna economía es de vital importancia para formularcualquier tipo de política. Con el fin de mala; esta se encontraba en el orden del 50%.económica actual de su empresa, es buena yconocer la percepción de los empresarios, en la Luego, tras la crisis comercial con Venezuela, elpresente sección se analizan algunos resultados balance cayó a niveles cercanos a 0%. A partirde la Encuesta de Opinión Empresaria (EOE) de 2010 el balance comenzó a recuperarse y enrealizada por Fedesarrollo al sector industrial. 2014 se ubicó en promedio en 42,5%.La Gráfica 26 muestra la percepción de los empresariossobre la situación económica actual presarios perciben riesgo frente a la competen-Por otra parte, casi una cuarta parte de los em-de su empresa o negocio. Se evidencia un patrónde comportamiento similar al del desem-vuelto más baratos gracias a las bajas tasascia de productos importados, los cuales se hanpeño exportador industrial Colombiano para la de cambio. La Gráfica 27 ilustra esta situación.GRÁFICA 27 ¿EN QUÉ POSICIÓN ESTÁ SU EMPRESA FRENTE A LOS PRODUCTOS IMPORTADOS QUECOMPITEN EN EL MERCADO INTERNO? 2002 – 2014*GRÁFICA 26 ¿CÓMO VEN LOS EMPRESARIOS LA SITUACIÓN ECONÓMICA ACTUAL DE SU EMPRESAO NEGOCIO? 2002 – 2014707060Balance60504030% de respuesta50403020201010002002200320042005200620072008200920102011201220132014-10ene-02jul-02ene-03jul-03ene-04jul-04ene-05jul-05ene-06jul-06ene-07jul-07ene-08jul-08ene-09jul-09ene-10jul-10ene-11jul-11ene-12jul-12ene-13jul-13ene-14jul-14Excelente (bajo riesgo de perder mercado)Regular (alto riesgo de perder mercado)Buena (bajo riesgo de perder mercado)Malo (peligro de desaparecer)Fuente: Encuesta de Opinión Empresarial (EOE), sector industrial - Fedesarrollo.PreguntaMedia móvil (6m)*Marzo de cada año.Fuente: Encuesta de Opinión Empresarial (EOE), sector industrial - Fedesarrollo.260261


GRÁFICA 28 ¿CUÁLES SON SUS PRINCIPALES ESTRATEGIAS PARA ENFRENTARLA MAYOR COMPETENCIA INTERNACIONAL? 2002 Y 2014*Adopción de nuevas tecnologíasproductivasCapacitación de personalDesarrollo de nuevas líneasde producción o productosExcepto por el comportamiento de los últimosdos años, la opinión de los empresarios sobre laposición de su empresa frente a los productosimportados que compiten en el mercado internoes relativamente estable durante el periodoconsiderado. En primer lugar, entre 2002 y 2014los empresarios que consideran que la posiciónde su empresa es excelente o buena frente alos productos importados fueron en promediode 16,1% y 62,3% de los encuestados, respectivamente.Por otra parte, los empresarios quecreen que la posición de su empresa es regular(alto riesgo de perder mercado) o mala (peligrode desaparecer) es en promedio de 19,7% y1,7% (Gráfica 27). Esto quiere decir que más de20% de las empresas encuestadas afirman queno se encuentran en una posición aceptablefrente a los productos importados que compi-Mayor especialización delas líneas de producciónAdopción de mejores sistemasde control de calidadRenovación de equiposReorganización administrativaAumento de la escala de producciónReorientación de la producciónhacia la exportaciónMayor uso de insumos importadosAsociación con empresas extranjerasReorientación de la empresahacia la importaciónMayor subcontratación deprocesos productivosImitación de productos extranjerosAdquisición de patentes deproductos extranjerosGRÁFICA 29 ¿CUÁLES SON LOS MAYORES OBSTÁCULOS PARA ENFRENTAR LA MAYOR COMPETENCIADE PRODUCTOS IMPORTADOS? 2002 Y 2014*Altos costos tributariosAltos costos de materias primas nacionalesAltos costos de mano de obraAltos costos de materias primas importadasElevadas tarifas de servicios públicosAltos costos financierosAltos costos administrativosIncertidumbre sobre costos y precios nacionalesTecnología inadecuadaPermanencia de un elevado arancel de insumosMaquinaria obsoletaRed inadecuada de mercadeo internoMarcas con poco posicionamiento internacionalSistemas de control de costos inadecuados0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50% de respuestasBaja calidad de sus productosOtros*Marzo de cada año.Fuente: Encuesta de Opinión Empresarial (EOE), sector industrial - Fedesarrollo.2002 2014*Marzo de cada año.Fuente: Encuesta de Opinión Empresarial (EOE),sector industrial - Fedesarrollo.0 10 20 30 40 50 60% de respuestas2002 2014262263


ten en el mercado interno. Dicha situación sehace aún más preocupante al considerar sólo2013 y 2014, años en los que el porcentaje deencuestados que consideró que la situación desu empresa es regular o mala fue en su ordende 33,1% y 24,8%.GRÁFICA 30 OBSTÁCULOS QUE ENFRENTA SU EMPRESA PARA LOGRAR AMPLIAR SUS EXPORTACIONES2002 Y 2014*Altos costos de materias primas nacionalesDe acuerdo con los resultados de la EOE, la innovacióny la capacitación son las principalesestrategias utilizadas por los empresarios paraenfrentar la mayor competencia internacional(Gráfica 28). Tanto en 2002 como en 2014 sedestaca la adopción de nuevas tecnologías productivas,el desarrollo de nuevas líneas de produccióno productos, la mayor especializaciónde las líneas de producción, la adopción de mejoressistemas de control de calidad y la renovaciónde equipos. Todos estos fueron concebidoscomo aspectos claves para la innovación dela firma, con miras a mejorar la productividad.Vale la pena destacar que estos resultados noson consistentes con la pobre evolución de laproductividad registrada en varios subsectoresde la industria, reseñada en las anteriores seccionesde este trabajo.Entre los mayores obstáculos para enfrentar lamayor competencia de los productos importadosse destacan aquellos relacionados con loscostos de los impuestos, los insumos, la manode obra, los financieros y administrativos (Gráfica29). Entre los costos de los insumos se encuentrancomo principales obstáculos los altosprecios de las materias primas nacionales eimportadas y las elevadas tarifas de serviciospúblicos. Respecto a los obstáculos para lograrampliar las exportaciones, vuelven a aparecerlos altos costos de las materias primas nacionalesy los costos de la mano de obra, ademásse agrega, como era de esperarse, la incertidumbree inestabilidad cambiaria (Gráfica 30).OtrosAltos costos de mano de obraIncertidumbre e inestabilidad cambiariaRed inadecuada de mercadeo internacionalMarcas con poco posicionamiento internacionalAltos costos financierosInf.poco oportuna sobre losmercados internacionalesProblemas para colocaroportunamente sus productosAltos costos administrativosTecnología inadecuadaBaja calidad de las materias primas nacionalesMaquinaria obsoletaInexistencia de seguros paracubrir riesgos de exportacionIncapacidad para producir los volumenesBaja calidad de sus productos*Enero de cada año.Fuente: Encuesta de Opinión Empresarial (EOE),sector industrial - Fedesarrollo0 5101520% de respuestas2002 2014264265


La EOE también permite conocer cuáles son losfactores que resultan favorables en el momentode realizar una inversión en maquinaria, equipoy construcción (Gráfica 31). En este caso se diferenciandos grupos de respuestas: unas quedestacan aquellos elementos endógenos, queresponden a características o cambios que sedan dentro de la firma, y otras que señalan factoresexógenos, que responden a acciones delmercado o del estado.Sorprende ver que tanto en 2002 como en2013 la capacidad organizacional para realizarcambios es el factor que más favorece lainversión con cerca de 20% de las respuestas.En el segundo lugar se ubica la disponibilidadde recursos propios con 16%. Ambos factorespertenecen al grupo de elementos endógenosy en conjunto suman cerca de 36% de lasrespuestas. La mayor parte de las respuestasque restan hacen parte de los factores externosy su participación en el total resultamás atomizada. Estos factores responden enmayor medida a las circunstancias institucionalesy del mercado interno que favoreceny estimulan la realización de inversiones.Finalmente, entre los factores de incertidumbreque rodean las decisiones de inversión de losempresarios se destaca la demanda interna, con26,8% de respuestas en 2014 y la tasa de cambiofutura con 16,7% en el mismo año (Gráfica 32).GRÁFICA 31 FACTORES FAVORABLES PARA LA INVERSIÓN EN MAQUINARIA, EQUIPO Y CONSTRUCCIÓN2002 Y Y 2013*GRÁFICA 32 FACTORES DE INCERTIDUMBRE QUE RODEAN LAS DECISIONES DE INVERSIÓN DE LOSEMPRESARIOS 2002 Y -2014*Capacidad organizacional para realizar cambiosDisponibilidad de recursos financieros propiosAlto nivel de la demanda internaRelación precio-costo satisfactorioDisponibilidad de innovaciones tecnológicasDemanda internaTasa de cambio futuraProtección frente alas importacionesImpuestosDisponibilidad de crédito internoNormas gubernamentalesFacilidad para importar maquinaria y equipoCostos financieros favorablesIncentivos tributariosDisponibilidad de crédito externoProtección frente a las importacionesIncentivos para las exportaciones0 5 10 15 20 25% de respuestasCostos laboralesPrecios de insumosPosibilidad de importar mat.primas y repuestosAvances tecnológicosIncentivos a las exportaciones0 1020 30 40 50 60% de respuestas*Enero de cada año.Fuente: Encuesta de Opinión Empresarial (EOE), sector industrial- Fedesarrollo.2002 2013*Enero de cada año.Fuente: Encuesta de Opinión Empresarial (EOE),sector industrial - Fedesarrollo.2002 2014266267


3. Antecedentes de políticasde desarrollo productivoEl desempeño deficiente del sector manufactureroen los años recientes, reseñado en lassecciones anteriores de este trabajo, pareceríasugerir que el país no ha encarado iniciativaspara diseñar e implementar políticas de desarrolloproductivo. A pesar de ello, la revisión delo sucedido en las últimas dos décadas muestraque aumentar la competitividad del aparatoproductivo del país fue un objetivo constantede todas las administraciones recientes.Desde la apertura comercial de 1991 hasta hoy,se han implementado diferentes políticas, programas,leyes y documentos Conpes para aumentarla productividad y la competitividadde las firmas, sectores y cadenas, tanto en lasregiones como a nivel nacional. El enfoque, laestructura, la directiva y el nombre de cada iniciativahan variado de acuerdo con cada administración.Las iniciativas implementadas han abarcadodiferentes temáticas, desde los programas deciencia y desarrollo orientados a generar innovaciónpor parte de las universidades, hasta lascadenas de valor que pretenden aprovechar laintegración internacional para la apropiacióndel conocimiento. A su vez, el abanico de proyectosha contemplado una gran diversidad deáreas, que van desde la construcción de carreterasveredales, hasta el dragado de grandespuertos. Así mismo, se han generado iniciativasdesde la empresa privada, así como directivaspresidenciales en torno a la formalidad y productividaddel recurso humano.A continuación se resumen las iniciativas másimportantes implementadas para mejorar lacompetitividad del país desde la presidencia deCésar Gaviria (1990-1994) hasta la de Juan ManuelSantos (2010-2014). Para cada período degobierno se identifican aquellas estrategias dirigidasa mejorar la competitividad del país quepor su relevancia, jerarquía o buenos resultadosrepresentan un hito en su respectivo cuatrienio.Cabe mencionar que, si bien en todas las administracionesexistieron incentivos orientadosde manera discrecional a sectores productivosespecíficos, estos no hacen parte de la revisiónhistórica que se presenta a continuación.César Gaviria TrujilloEn concordancia con lo que afirman Reina &Zuluaga (2005), acerca de las políticas aplicadasen la apertura económica, durante la presidenciade César Gaviria (1990-1994) se eliminarono redujeron muchos de los instrumentose instituciones orientados al proteccionismo,se abrió la cuenta de capitales, se disminuyeronlos subsidios y se abrieron nuevas líneasde crédito. En el gobierno Gaviria se efectuóla creación del Ministerio de Comercio Exterior,con la Ley 7 de 1991, cuyo objetivo primordialera impulsar la internacionalización de la economíadel país.PRINCIPALES ACCIONES ASOCIADAS CON EL DESARROLLO PRODUCTIVO,ADELANTADAS DURANTE EL GOBIERNO DE CESAR GAVIRIA (1990-1994)Ministerio de Comercio ExteriorLey de Ciencia y TecnologíaReestructuración del SENABancoldexProexportEstudios MonitorLiberalización de Zonas FrancasFuente: Elaboración de Fedesarrollo con base en Reina, Castro & Tamayo (2013)Con el apoyo del Instituto para el Fomento Industrial,la firma Monitor Group realizó siete estudiossobre la competitividad de sendos sectores(Cámara de Comercio de Bogotá, 1994). Loscasos de estudio seleccionados se relacionaroncon los sectores de metalmecánica, petroquímica,marroquinería, textiles, flores, jugos de frutay la industria gráfica. Si bien los siete estudiosrealizados proponían importantes reformas, asícomo cambios transversales y sectoriales, en lapráctica no se ejecutó ninguna acción significativapara implementarlos. No obstante, el enfoquede cadenas productivas impactó positivamente yha sido considerado en la mayoría de políticas decompetitividad implementadas desde entonces.En el Plan de Desarrollo, conocido como la “LaRevolución Pacífica”, se plantearon importantesreformas institucionales referidas entre otros alos siguientes temas:1. CAPITAL HUMANO. Con la Ley de Cienciay Tecnología de 1990 se promovió la laborinvestigativa y la reestructuración del SENA,cuya formación ha estado orientada a latecnificación de la masa laboral.2. PROMOCIÓN COMERCIAL. En el marco de lasreformas institucionales que acompañaronel proceso de apertura económica se eliminóProexpo, dando pasó a la creación del Bancode Comercio Exterior (Bancoldex), que inicióoperaciones en 1992. La nueva entidadasumió todos los derechos y obligaciones dela anterior en materia crediticia, y continuócon las actividades de promoción de exportacioneshasta finales de dicho año, cuandopor medio del Decreto 2505 se constituyó elFideicomiso de Promoción de Exportaciones,conocido como Proexport.3. ZONAS FRANCAS. De acuerdo con los Decretos2131 de 1991 y 971 de 1993, las Zonas Francasfueron promovidas como elemento parala atracción de inversión y dinamismo productivo.Los citados Decretos no sólo dieronpaso a la administración de las Zonas Francaspor parte del sector privado, sino quetambién contemplaron la privatización delas mismas.Estas reformas institucionales estuvieron acompañadaspor una activa agenda de integración269


egional. En 1993 entró en pleno funcionamientola Zona de Libre Comercio de la Comunidad Andina(CAN), de la cual Colombia es parte desde1969, y en 1994 se aprobó el Arancel ExternoComún. Así mismo, se iniciaron acercamientoscon el Mercosur dando paso a la asociación deColombia con dicho bloque en 2004. En el Recuadro1 se presentan las principales políticasimplementadas durante la presidencia de CésarGaviria, y con las cuales se buscó mejorar lacompetitividad del país.Ernesto Samper PizanoLa administración de Ernesto Samper (1994-1998)marcó importantes avances con la formulaciónde la Estrategia Nacional de Competitividad,bajo la cual se creó un nuevo marco institucionalorientado a crear una cultura exportadora basadaen la productividad.El gobierno de Ernesto Samper, a partir de lasrecomendaciones de los estudios realizadospor Monitor, siguió una serie de Consejos Mixtos(con participación pública y privada) paraafrontar retos transversales respecto a la administraciónpública, la productividad, la calidad,la tecnología, los recursos humanos, lainfraestructura y los marcos legales.Durante la presidencia de Samper se crearonlos Acuerdos Sectoriales de Competitividad,inicialmente dirigidos a sectores industrialescomo textiles y confecciones, metalmecánica,siderurgia, papel y la industria gráfica. Tiempodespués se incluyeron las cadenas agropecuariascomo acuerdos de segunda generación.Los Acuerdos Sectoriales de Competitividadterminaron dando paso al apoyo de 11 cadenassectoriales.Con base en los estudios realizados sobre cadauno de los sectores seleccionados, se identificaronlos principales obstáculos para lograr unaproductividad creciente y sostenible, acompañadade una competitividad integral.PRINCIPALES ACCIONES ASOCIADAS CON EL DESARROLLO PRODUCTIVO,ADELANTADAS DURANTE EL GOBIERNO DE ERNESTO SAMPER (1994-1998)Creación y cierre del Consejo Nacional de CompetitividadPlan Estratégico ExportadorPolítica Nacional de Ciencia y TecnologíaPolítica de Reconversión y Modernización IndustrialPolítica de Modernización AgropecuariaEstrategia de Infraestructura para la CompetitividadMisión de Sabios11 acuerdos sectorialesFuente: Elaboración de Fedesarrollo con base en Reina, Castro & Tamayo (2013).Con el Decreto 2010 de 1994 se constituyó el ConsejoNacional de Competitividad, como eje delesquema institucional desde donde se coordinabay se abrían los espacios para la interlocuciónde actores del sector empresarial, laboral, académicoy gubernamental, con el objetivo principalde buscar alternativas que le permitan al país sermás competitivo. Algunos de los temas abordadosestaban relacionados con factores estratégicoscomo la innovación y el capital humano.El Plan Estratégico Exportador sería la directrizbajo la cual se coordinarían los esfuerzos alrededorde la competitividad. Entre sus principalesejes se establecieron el aumento y la diversificaciónde la oferta exportable, los incentivosa la inversión extranjera directa, la regionalizaciónde la oferta exportable y la promoción deuna nueva cultura exportadora para el empresariadoColombiano.La Política Nacional de Ciencia y Tecnología,que comenzó a operar con el DocumentoConpes 2739 de 1994, propuso un estudio de lacoyuntura del sector con miras a identificar losfactores limitantes de la innovación. A partir deello se propusieron fuentes de financiación, seguimientoy evaluación, orientadas a apoyar lapolítica de competitividad.La Política de Reconversión y ModernizaciónIndustrial se convirtió en una de las primerasiniciativas que contó con la intervención directadel sector privado, y a partir de esta seestablecieron diferentes canales de apoyo yfinanciamiento para el rediseño, la evaluacióny la promoción de la productividad del capital.Paralelamente, se diseñó la Política de ModernizaciónAgropecuaria, bajo la cual se duplicóel presupuesto del sector rural durante la administraciónSamper.Adicionalmente, se propuso la Estrategiade Infraestructura para la Competitividad,atacando uno de los persistentes y másgrandes problemas transversales que afectabanal sector productivo. Con ello tambiénse buscaba el respaldo de la empresa privadapara la financiación y estructuraciónde los grandes proyectos, permitiendo unamejor asignación de los riesgos (Martínez &Ocampo, 2011).Finalmente, con un estudio de la “Misión deSabios” se concluyó que el primer obstáculoa superar en materia de competitividad era elbajo nivel de la educación superior, así comoel bajo presupuesto para la investigación y eldesarrollo. Este informe hizo también énfasisen la necesidad de procesos y seguimiento a lacalidad y la pertinencia de la estrategia educativadel país.A pesar de que este conjunto de iniciativas seconstituyó como la primera propuesta integralde un sistema de competitividad, la complejacoyuntura política durante la administraciónSamper impidió su adecuada implementacióndurante el mandato, lo que concluyó con el cierredel Consejo Nacional de Competitividad pormedio del Decreto 2222 de 1998 y déficits importantesen ejecución y resultados (Meléndez& Perry, 2010). Los programas descritos se resumenen el Recuadro 2.Andrés Pastrana ArangoDurante la administración de Andrés Pastrana(1998-2002) se plantearon dos estrategiascomplementarias, que tomaban elementos dela estructura institucional propuesta durante lapresidencia de Samper y formulaban un enfoquebasado en políticas de asociatividad.270271


PRINCIPALES ACCIONES ASOCIADAS CON EL DESARROLLO PRODUCTIVO,ADELANTADAS DURANTE EL GOBIERNO DE ANDRES PASTRANA (1998-2002)Política Nacional para la Productividad y Competitividad32 Comités Público Privados Regionales (CARCES)34 Convenios de Competitividad Exportadora de Cadenas Productivas10 Redes EspecializadasPlan Estratégico Exportador (1999-2009)Red Colombia CompiteJóvenes Emprendedores y ExportadoresFuente: Elaboración de Fedesarrollo con base en Reina, Castro & Tamayo (2013).Desde el Plan de Desarrollo “Cambio para construirla paz”, se le otorgó a la Comisión Mixtade Comercio Exterior el rol que desempeñaba elConsejo Nacional de Competitividad. La ComisiónMixta le otorgó a las exportaciones un rolpreponderante, dando paso a la primera políticade mediano plazo conocida como el Plan EstratégicoExportador 1999-2009, desde el cual se buscabaestablecer las bases para el desarrollo delsector productivo del país. No obstante, la crisiseconómica de finales de siglo en conjunto con ladepreciación del peso, generaron una caída de lademanda interna y de las exportaciones, que enconjunto significaron un golpe contundente a laactividad y a la inversión exportadora (Arbeláez,Meléndez & León, 2007).De otro lado, se creó la Red Colombia Compiteque coordinaría y facilitaría la interlocución deactores y serviría además como nodo para lacoordinación de los asuntos sectoriales, regionalesy transversales durante el cuatrienio.Adicionalmente, desde el Ministerio de ComercioExterior se estructuró la Política Nacional para laProductividad y la Competitividad, que se materializóen 32 Comités Público Privados Regionales(CARCES), 34 Convenios de CompetitividadExportadora de Cadenas Productivas, 10 RedesEspecializadas y el Encuentro Nacional para laProductividad y la Competitividad. Sin embargo,y a pesar de esta nueva institucionalidad,las políticas de competitividad “bajo la direcciónpresidencial pero con la coordinación de unmiembro del gabinete, presentaron dificultadesde coordinación entre las instituciones públicasinvolucradas” (Martínez & Ocampo, 2011, p.44).En materia de capital humano, se gestó elprograma Jóvenes Emprendedores y Exportadorescoordinado por el SENA, cuyo propósitoera propiciar una nueva generación de empresariosorientados a producir para el mercadoexterno.El programa fue acompañado, entre otras políticas,por cupos de crédito en Bancoldex, apoyodel Ministerio de Comercio en la formulación deplanes de negocios y un marco jurídico para lasMyPimes que permitiera mejorar las condicio-nes legales para el emprendimiento. En el recuadro3 se sintetizan las principales accionesde ese gobierno.Álvaro Uribe Vélez (I)El comienzo del primer mandato de ÁlvaroUribe (2002-2006) estuvo enmarcado por lacreación del Ministerio de Comercio, Industriay Turismo, que fue el resultado de la fusión delos Ministerios de Desarrollo Económico y ComercioExterior, y el inicio de las negociacionesdel Tratado de Libre Comercio (TLC) con EstadosUnidos, que finalmente entró en vigenciaen mayo de 2012. En ese contexto, y con mirasa preparar el aparato productivo nacional paralas condi ciones y exigencias del mercado de losEstados Unidos, el Departamento Nacional dePlanea ción (DNP), por medio del DocumentoConpes 3297 de 2004, diseñó su Agenda Interna.Ella tenía como objetivo identificar, sobela base de una visión de futuro regional y nacional,las acciones prioritarias requeridas enel corto, mediano y largo plazo para mejorarla productividad y competitividad del país.Uno de los resultados de la Agenda Interna fuela formulación de una Ley de Cadenas Agropecuarias,que apostaba por la inclusión de valoragregado y el desarrollo de cadenas regionalesde valor, bajo las cuales se articularan propuestascompetitivas del sector agropecuariopara la exportación y volver así a una políticaagroindustrial.En 2004, por medio del Documento Conpes 3280,se estructuró un aparato institucional alrededorde la competitividad, conservando y optimizandolos instrumentos de desarrollo empresarial deprevias administraciones. De otro lado, en 2005se crea la Alta Consejería para la Competitividady la Productividad.Finalmente, con el apoyo de la firma de consultoríaMcKinsey se propusieron 7 sectores congran potencial exportador, que en adelante seconocieron como los Sectores de Clase Mundial.A su vez, con una visión de país de mediano plazo,por medio del documento “Visión ColombiaII Centenario: 2019”, se establecieron 17 estrategiasrelacionadas con algunas metas estableci-PRINCIPALES ACCIONES ASOCIADAS CON EL DESARROLLO PRODUCTIVO,ADELANTADAS DURANTE EL PRIMER GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE (2002-2006)Ministerio de Comercio, Industria y TurismoAlta Consejería para la Competitividad y la ProductividadAgenda Interna para la productividad y la competitividadOptimización de los instrumentos de desarrollo empresarial (Conpes 3280 de 2004)Ley de Cadenas AgropecuariasSectores de clase mundialVisión Colombia II Centenario: 2019Fuente: Elaboración de Fedesarrollo con base en Reina, Castro & Tamayo (2013).272273


das en la Agenda Interna, con respecto a temasde calidad de vida, infraestructura, productividad,competitividad, capital humano, inclusiónsocial, entre otros. En el Recuadro 4 se resumenlas principales estrategias implementadas duranteel primer gobierno de Uribe en materia decompetitividad.Álvaro Uribe Vélez (II)Con el fin de coordinar las actividades estatalesy de los particulares relacionadas con la competitividaddel aparato productivo nacional, acomienzos de la segunda administración de ÁlvaroUribe (2006-2010), se crea el Sistema Nacionalde Competitividad por medio del Decreto2828 de agosto de 2006. En conjunto, todas estaspropuestas tenían como objetivo principal“formalizar el foco de referencia para el diseñoy ejecución de políticas públicas… y establecerlíneas de continuidad en la estructura políticanacional” (CAF, Universidad del Rosario & CPC,2010, p.37). De esta manera se dio paso a lacreación de los siguientes ámbitos:1. La Comisión Nacional de Competitividad(CNC), encabezada por el Presidente dela República y con amplia participación yespacio para el liderazgo por parte del sectorprivado.2. Las Comisiones Regionales de Competitividad,encargadas de diseñar los lineamientosy articular las acciones y políticas anivel regional. Como tarea prioritaria de lasComisiones se encontraba la elaboración delos Planes Regionales de Competitividad,instrumento de planeación de las regionesde corto, mediano y largo plazo.3. La Asamblea Nacional de Competitividad,que hizo las veces de foro de rendiciónde cuentas del Sistema Nacional deCompetitividad.4. La Secretaría Técnica Mixta, encargada dearticular los actores público - privados, parala formulación de los Conpes y demás políticasrelacionadas con la competitividad.PRINCIPALES ACCIONES ASOCIADAS CON EL DESARROLLO PRODUCTIVO,ADELANTADAS DURANTE EL SEGUNDO GOBIERNO DE ÁLVARO URIBE (2006-2010)Sistema Nacional de CompetitividadComisión Nacional de CompetitividadComisiones y Planes Regionales de CompetitividadConsejo Privado de CompetitividadPrograma de Transformación Productiva (PTP)Zonas Francas (Ley 1004 de 2005)Fuente: Elaboración de Fedesarrollo con base en Reina, Castro & Tamayo (2013).La CNC formuló en 2007 la Política Nacional deCompetitividad, cuyos cinco pilares eran: i) eldesarrollo de sectores o clúster de clase mundial;ii) el salto en productividad y el empleo;iii) la formalización empresarial y laboral; iv) elfomento a la ciencia, la tecnología y la innovación;y, v) estrategias transversales de promociónde la competencia y la inversión (DocumentoConpes 3527, 2008).También se puso en marcha el Programa deTransformación Productiva, que agrupaba untotal de 16 apuestas, entre las que se encontrabanlos sectores antes denominados deClase Mundial, junto con otros sectores conreconocido potencial. En agroindustria se encontrabanlos sectores de acuicultura, carnebovina, chocolatería y confitería, horticultura,lácteos, palmas, aceites y biocombustibles.Entre las apuestas manufactureras figurabancosméticos y artículos de aseo, industria editorialy gráfica, autopartes y vehículos, sistemamoda (textiles, confecciones y diseño demoda), metalmecánico, siderúrgico y astillero.Mientras tanto, en servicios se agrupaban latercerización de proceso de negocio BPO&O,los software y tecnologías de la información,la energía eléctrica y bienes y servicios conexos,el turismo de salud y bienestar y el turismode naturaleza.Un elemento relevante de esta estrategia competitivafue el establecimiento de líneas de acción ylogros, en el mediano y largo plazo, que garantizaranla continuidad de los esfuerzos e iniciativas.En esta materia la creación del Consejo Privadode Competitividad (CPC) en 2006 representó unimportante avance en la participación y generaciónde vías de comunicación permanentes quepermitieran una interlocución permanente entrelos hacedores de política y el sector privado.Adicionalmente, con la Ley 1004 de 2005, a partirde 2007 la tarifa del impuesto sobre la rentagravable de las personas jurídicas usuarias de lasZonas Francas (ZF) pasó a 15%, no sólo para empresasexportadoras, sino también para aquellasque tuvieran cualquier actividad de expansióny generación de empleo (Martínez & Ocampo,2011). De acuerdo con el Ministerio de Comercio,Industria y Turismo antes de la declaración dela Ley existían en el país 11 ZF y a noviembre de2014 existen un total de 97 ZF. Finalmente, en elRecuadro 5 se resumen las principales accionesasociadas con el desarrollo productivo adelantadasdurante el segundo mandato de Uribe.Juan Manuel SantosDurante el primer gobierno de Juan Manuel Santos(2010-2014), bajo el Plan Nacional de Desarrollo“Prosperidad para Todos”, se propuso unapolítica de desarrollo empresarial orientada hacialas exportaciones.Aunque se dieron, al igual que en las anterioresadministraciones, diversos incentivos discrecionalesasociados con la protección, en general seoptó por mantener la firma y puesta en marchade tratados de libre comercio con los principalessocios comerciales, esto con el fin de generarnuevas ventajas arancelarias para los productosColombianos.Los cambios institucionales en este periodofueron pocos. Se mantuvo la directiva presidenciala través de la Alta Consejería para laCompetitividad y la Productividad, creada enel primer gobierno de Álvaro Uribe, se ampliaronlos sectores cobijados por el Programa deTransformación Productiva (PTP) a un totalde 20 sectores, y se creó Innpulsa para apoyarla innovación exportadora.274275


PRINCIPALES ACCIONES ASOCIADAS CON EL DESARROLLO PRODUCTIVO,ADELANTADAS DURANTE EL GOBIERNO DE JUAN MANUEL SANTOS (2010-2014)Nuevos objetivos para el Sistema Nacional de CompetitividadInnpulsaArticulación de políticas de competitividad e Innovación (Decreto 1500 de 2012)Ampliación de sectores del Programa de Transformación Productiva (PTP)Programa de LocomotorasPlan de Impulso a la Productividad y el Empleo (PIPE)Reforma a regalíasFuente: Elaboración de Fedesarrollo con base en Reina, Castro & Tamayo (2013).La política de competitividad abarcó diversosprogramas del gobierno como el impulso de lasdenominadas “locomotoras”, la reforma a lasregalías, especialmente en lo relacionado conCiencia y Tecnología, y el Plan de Impulso a laProductividad y el Empleo (PIPE), desde los cualesse destinaron recursos para la investigacióny el desarrollo, proyectos de infraestructura regionalesy productividad industrial.Las locomotoras planteadas al principio del cuatrienioabarcaban los sectores de infraestructura,agricultura, vivienda, minería e innovación. Laslocomotoras de infraestructura y vivienda atacabandirectamente problemas estructurales queafectaban la competitividad del país. No obstante,la locomotora de la innovación ha cobrado unacreciente relevancia en las recientes discusionesde política pública. A cargo de Colciencias, dichainiciativa promueve el emprendimiento y el desarrollode nuevos mercados exportadores a travésde instituciones como Innpulsa, entidad que a suvez depende de Bancóldex. Las mencionadas interseccionesponen de presente las dificultadesde coordinación que deben enfrentar esta clasede iniciativas interinstitucionales.La reforma a las regalías también generó recursospara mejorar la competitividad estructuralde las regiones, al organizar y promocionar eluso de estos ingresos en proyectos productivos ode infraestructura que mejoraran los costos asociadosal transporte. Además permitió una mayoruniformidad en el acceso a los recursos porparte de los distintos departamentos del país, loque implica mayores oportunidades para el emprendimientoen las regiones no mineras.En 2013 se lanzó el PIPE, que abarca un paquetede programas que incluyen herramientas paraestimular la competitividad de la industria a nivelde las firmas. En este contexto se disminuyóel costo del capital, se plantearon mejores condicionestributarias y se invirtió en infraestructuray estabilidad para el sector agropecuario.Aunque no todas las políticas se plantearon desdeel inicio de la administración, otros ejemplosde políticas transversales durante el primer gobiernode Santos son el apoyo a las Pymes, losincentivos a la inversión, el apoyo a la formacióndel capital humano a través del SENA, las obrasde infraestructura, y los esquemas para la financiaciónde la actividad empresarial y exportadoraa través de Bancoldex.Finalmente, se propuso un sistema de indicadoresy logros para poder supervisar el avance dela gran cantidad de iniciativas e institucionesinvolucradas en el desarrollo y consolidación dela competitividad del país. En particular, el SistemaNacional de Competitividad se propuso lassiguientes metas. (Martínez & Ocampo, 2011).• Pasar del puesto 68 al 60 en el rankingde competitividad del Foro EconómicoMundial, y del puesto 30 al 20 en el escalafónDoing Business del Banco Mundial.• Aumentar la tasa promedio anual de productividadde 2,2% a 6%.• Aumentar el área disponible para acogera nuevas empresas en las zonas francas.• Ampliar el Programa de TransformaciónProductiva de 12 a 20 sectores.• Formalizar 70.000 empresas y 500.000trabajadores.En el Recuadro 6 se resumen las acciones dedesarrollo productivo del primer gobierno delpresidente Santos.Al evaluar las anteriores administraciones, seevidencia los continuos cambios en la jerarquíaque el tema productivo tuvo entre administraciones,en la medida en que en la batuta fuellevada por la Alta Consejería, dos ministerios,diversidad de sistemas, agencias o comisiones.No obstante, a pesar de los continuos cambiosen el nombre de las estrategias de competitividady productividad entre gobiernos, no existióun impulso significativo que implicara el re-direccionamientode la política. En esta medida,la cantidad de instrumentos que se han creadoa lo largo de estos gobiernos pareciera estar sobrevalorado, ya que en términos prácticos hanexistido diversos nombres para las mismas políticas,que a la postre han tenido impacto discretoa juzgar por sus resultados.De otra parte, al comparar los elementos transversalesde cada presidencia, se encuentran algunoselementos comunes que evidencian lasgrandes corrientes políticas que dieron forma ala actual política de transformación productiva.El primer elemento en común es la constanciade los incentivos discrecionales del poder ejecutivocon destinatarios puntuales, pese a que seha anunciado la resolución de fallas de mercadotransversales. La presencia de tales instrumentosevidencia las limitaciones de las políticasgenerales para producir una transformaciónprofunda del sistema productivo, que promovierauna migración de recursos hacia aquellossectores con potencial. Por ello no ha sido raroencontrar políticas discrecionales orientadas asectores con problemas de productividad quese hacen acreedores de subsidios del gobiernoque les permiten mantenerse a flote.En segundo lugar, se encuentra que en la mayorparte de los gobiernos analizados existieronleyes, acuerdos, presupuestos y programas quefacilitaban el acceso al conocimiento sobre investigación,desarrollo y tecnologías a las firmas.A la luz de los resultados, se concluye quepese a las novedosas propuestas realizadas en276277


cada gobierno, la falta de continuidad y articulaciónde forma transversal ha limitado seriamentesu éxito.Finalmente, el último elemento común a todoslos gobiernos es la implementación de programasregionales con resultados muy modestos.En este caso, también se presentó una multiplicidadde nombres y figuras jurídicas, cuyopropósito siempre ha sido la articulación entreel gobierno central y el local para lograr la implementaciónde las diferentes políticas productivas.No obstante, la atomización de responsabilidadesy la falta de jerarquía llevaron a que estasinstituciones fallaran en el seguimiento a lostemas y exhibieran una baja ejecución. Tal es elcaso de los acuerdos y cadenas de competitividad,los 32 CARCES y las Comisiones Regionalesde Competitividad creadas en 2012.En el último caso, al terminar el segundo año desu formulación, Confecámaras realizó una evaluacióndel porcentaje de ejecución de los planesregionales de competitividad. Sin embargo, talcomo se muestra en la Gráfica 33 , a excepciónde Antioquia, Cesar, Córdoba y Bogotá, el restode departamentos no ejecutaron ni la mitad delpresupuesto. El promedio nacional de ejecuciónfue inferior a 35%, lo cual indica que tanto el diseñodel programa de competitividad territorial,como la capacidad de las instituciones actualespara coordinar y ejecutar avanzaba lentamente,situación adversa a las empresas colombianasque requieren en el corto y mediano plazo resolvermúltiples problemas transversales.Del balance de más de dos décadas de políticasde desarrollo productivo en Colombia seconcluye que los esfuerzos en la mayoría deniveles han sido insuficientes. Desde el modelode apertura exportadora hasta el de desarrolloempresarial, aún vigente, se han repetido erroresestratégicos y estructurales que han mermadolos posibles resultados en materia competitiva,económica y empresarial.Las premisas básicas del actual modelo de política,adoptado por varios países de la región ycon importantes resultados en Chile y México,son el resultado de un análisis y comprensiónde la realidad empresarial e institucional de lospaíses latinoamericanos de ingreso medio comoColombia. Estas medidas abogan por un “estadode desarrollo” más que un “estado regulador”,que busca entender y desenvolverse de una formamás eficiente en la economía política de lapolítica industrial (Hart, 2004). También reconocelos espacios del mercado y el estado, y si biendefiende la libre competencia, al mismo tiempohace un llamado hacia una mayor participaciónestatal que asegure la ruta al desarrollo tal comolo establece la Ley de Wagner. 4Los principales elementos de esta política adoptadospor Colombia en la última gran restructuraciónde la Política de Desarrollo Productivo(PDP) fueron: 1) la necesidad de roles más activos;2) sistemas más coordinados; y 3) menos ymejores intervenciones en el mercado. Al tener encuenta estos requerimientos, el actual SistemaNacional de Competitividad contó, en la mayorparte de los casos, con un sistema centralizadoy organizado desde el ejecutivo con una directivapresidencial, ministerial y del sector privado,4 La Ley de Wagner vincula el tamaño del estado conel ingreso de los habitantes. Para la comprobación empíricapara Latinoamérica de la Ley de Wagner ver CorporaciónAndina de Fomento (2012).un programa de transformación productiva conprogramas de política transversal, tales comoel apoyo a las Mipymes y un Consejo Privado deCompetitividad (CPC) que mejora y centraliza eldiálogo entre lo público y lo privado.No obstante, pese a la nueva articulación institucional,algunos problemas prevalecieron comoAntioquiaCesarCórdobaBogotá-CundinamarcaCaucaVaupésGuajiraBolívarCasanareSucreMetaTolimaCaquetáSantanderGuainíaHuilaChocóPutumayoMagdalenaGuaviareSan Andrésla falta de continuidad entre administraciones,la ausencia de evaluaciones y la falta de vigilanciaal uso de recursos públicos. Sin embargo, deacuerdo con Meléndez & Perry (2010) el principalobstáculo han sido las fallas de implementaciónen la que algunas agencias y ministerios lideradospor ministros y directores tecnócratas secomprometieron con la PDP, así como otras ins-GRÁFICA 33 PORCENTAJE DE EJECUCIÓN DE LOS PLANES REGIONALES DE COMPETITIVIDAD2009-20110 10 20 30 40 50 60 70 80 90Fuente: Confecámaras (2012). Elaboración de Fedesarrollo.%278279


tituciones siguieron agendas políticas clientelistasy de captura de rentas. En consecuencia, segeneraron políticas poco coherentes en las quelas prácticas de consulta y diseño participativode la PDP coexistieron con tradicionales formasde captura de rentas por parte de grupos políticoscomo los subsidios públicos y los recortes deimpuestos que no tenían justificación técnica orespondían a alguna falla de mercado. 5Por otro lado, evaluaciones de diferentes institucioneshan concluido que durante los primeros12 años de este modelo, la interlocución entre lopúblico y lo privado recayó en generar listas detareas para el sector público (Ministerio de Comercio,Industria y Turismo de Colombia, 2004).Un análisis similar se plantea en la evaluaciónque realizó CAF y B.O.T. en 2004 sobre los CAR-CES, en los que concluyeron que la falta de aportesy la participación de actores privados hacíaninoperante a la figura institucional. Finalmente,de acuerdo con el Ministerio de Comercio, Industriay Turismo, el Departamento Nacional dePlaneación y Confecámaras (2012) la falta deinterlocución a nivel local entre actores públicosy privados ha llevado a que actualmente sólo 10de las 25 Comisiones Regionales de Competitividadsigan operando efectivamente y a que,como ya se señaló, el promedio regional de ejecuciónde los Planes Regionales de Competitividadno supere la tercera parte.En conclusión, si bien es necesario que las políticaspúblicas se retroalimenten de sus resultadosy corrijan sus deficiencias, al evaluar en detalle laevolución de las PDP en Colombia se encuentrauna inmensa falta de coherencia y continuidad,producto de cambios basados en programas políticos,más que en evaluaciones y en formulastécnicas, que no responden a las verdaderas necesidadesdel aparato productivo del país.Lo anterior se traduce en la formulación de nuevaspolíticas cada cuatro años, que normalmentese quedan cortas en su capacidad de ejecución.El resultado es una multiplicidad de programasy gastos que se quedan estancados debido a laescasa coordinación y el bajo nivel político de lasestrategias dentro de los gobiernos. Lo sucedidotambién se ha visto reflejado en políticas públicascontradictorias; algunas de ellas intentanpromover la competitividad y otras tienden aperpetuar el rezago productivo de las empresascolombianas. Lo referido es el caso, por ejemplo,de la mezcla de las ventajas arancelarias procompetencia que traen los TLC y las políticas proteccionistasdiscrecionales que solo retrasan elfuncionamiento del mercado.Al mirar hacia el futuro de la PDP queda clarala necesidad de construir una visión compartidapúblico-privada sobre el país del futuro, quecuente con un liderazgo político de alto nivel enel gobierno, una participación activa de los empresariosdecididos a competir, unos objetivosde largo plazo sin contradicciones de corto plazo,y gran participación en el ámbito regional.5 De acuerdo con Meléndez & Perry (2010) la cantidadde incentivos discrecionales no justificados y cuyapuesta en práctica no resolvía falla de mercado algunase incrementaron en intensidad en los últimos años dela década pasada.280281


4. Elementos para una políticade desarrollo productivoUna política de desarrollo productivo (PDP) modernay eficaz debe basarse en el mejor uso delos recursos públicos y privados, contar con institucionesidóneas para reducir el impacto de lasfallas de mercado (como se plantea en la teoríassobre productividad) y partir de la sofisticación yla innovación como instrumentos para aumentarla tasa de retorno de la inversión y por tantoel ingreso (como lo indican las teorías de políticaindustrial). Debe tenerse en cuenta que no existenrecetas para avanzar en el diseño y ejecución de laPDP, por tanto cada país debe construir su propiapolítica de la mano del sector público y privado, sincopiar al pie de la letra políticas exitosas de otrospaíses que responden a contextos diferentes.La literatura define la PDP de diferentes formas,haciendo énfasis en los aspectos relacionadoscon el apoyo estatal a la industrialización. Reich(1982) la definía como un juego de acciones gubernamentalesdiseñadas para apoyar industriasque tienen el mayor potencial exportadory capacidad de creación de empleo, así comoel potencial para apoyar directamente la producciónde infraestructura. Pinder (1981), porsu parte, propone una definición más ampliaque incluye todos los programas diseñados paraapoyar la industria, incluyendo incentivos fiscalesy monetarios a la inversión, inversión públicadirecta y programas públicos de provisión de incentivospara la investigación y para la creaciónde “campeones nacionales” en sectores estratégicos,así como políticas para fomentar la pequeñay mediana empresa. Finalmente, Chang(1994) adopta una definición más precisa, queluego se extendería en la literatura económicareciente; para este autor la PDP es un juego deincentivos esenciales, regulaciones y formas departicipación directa en la actividad económica,a partir de los cuales los gobiernos promuevenel desarrollo de actividades económicas específicas,agentes o grupos económicos basados enel desarrollo de las prioridades nacionales.¿Qué es y qué no es la política de desarrolloproductivo?En este siglo los especialistas en crecimiento económicohan optado por definiciones más ampliasde PDP. Con ellas abarcan un mayor número desectores, metodologías y acciones disponibles,que les permite distanciarse de la anterior políticaindustrial y acoger a un mayor número de firmascomo sus sujetos de política. Para este propósito,la tesis de Rodrik (2007b) resulta particularmenteútil en tanto definen la PDP como la “creación ymejora de las condiciones para elevar la productividad”(p.43, traducción propia).Bajo dicha definición, todas las políticas de innovación,mejora de capital humano, facilitacióndel emprendimiento y conformación de clústerspueden ser parte de la PDP, en tanto cada una deellas tiene un impacto positivo sobre la eficienciacon la que el aparato productivo funciona, biensea a través de la disminución de los costos detransacción o del aumento de la productividad delos trabajadores.En consecuencia, acciones como el proteccionismo(que excluyen las medidas de defensacomercial), los subsidios eternos e indiscriminadosy las ayudas que responden a presionespolíticas no son una PDP, puesto que su efectoen la productividad es muchas veces nulo o negativo,dada la cantidad de fallas y distorsionesque crean, y por tanto generan retornos negativospara las economías como se comprueba,por ejemplo, en Davies (2014). 6Una segunda categoría de políticas que por definiciónno son PDP son aquellas en las cuales elestado invierte o crea bienes públicos que bienpodrían ser provistos por el sector privado. Estono representa un gasto menos eficiente de losrecursos públicos, sino que implica un crowdingout de la inversión privada, que llevaría a cabodichos proyectos con una mayor eficiencia.Al ver la PDP como una creación y mejora delas condiciones para elevar la productividad, seabren numerosos caminos y políticas posiblespara lograr este objetivo. Sin embargo, al teneren cuenta que los recursos son limitados, y elsujeto de política es bastante heterogéneo ytiene diferentes necesidades, autores como Rodrik(2007b) y Crespi, Fernández-Arias & Stein(2014) proponen una clasificación que permiteidentificar la pertinencia, las ventajas y los riesgosde cada caso.6. De acuerdo con Davies (2014) en el periodo 1995-2008 en Estados Unidos las industrias más reguladasson también las menos productivas. Un tercio de lasindustrias menos reguladas muestran una tasa de crecimientodel producto por hora y del producto por trabajador1,8 y 1,9 veces mayor, respectivamente que eltercio más regulado.Este marco de análisis, ilustrado en la Figura1, muestra dos ejes básicos que crean cuatrocategorías para las PDP. El primero distingueentre las políticas de acuerdo con el sujetoparticular para el cual se diseñan. Por tanto,algunas se enfocan en una actividad particulary otras buscan mejorar el funcionamiento delconjunto del aparato productivo. La segundadimensión de análisis realiza una clasificaciónde acuerdo al tipo de la intervención que seestá llevando a cabo. En este caso, de un ladoestán las políticas que realizan una intervencióndirecta en el mercado (impuestos, subsidios,aranceles) y del otro está la provisión deun bien público como la infraestructura.De esta manera, se conforman las siguientes 4categorías:Políticas horizontales - bienes públicos.Son todos aquellos programas e instituciones,creados por el sector público, que proveen serviciosy ventajas a todas las empresas de laeconomía. Un claro ejemplo de esta categoríason las carreteras, los puertos y los escáneresen las aduanas que todos los exportadorespueden utilizar, indistintamente del tipo deproducto que comercian.Políticas horizontales - intervenciones demercado.Estas políticas representan un tipo de accióntotalmente diferente a las anteriores. En estecaso se realiza una intervención en el mercadoy los agentes reaccionan directamente alos nuevos incentivos, cambiando su comportamientoy decisiones de mercado. Un ejemplode este tipo de política son las líneas de subsidiode crédito.283


FIGURA 1 POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO: MARCO DE ANÁLISIS Y EJEMPLOSBien públicoIntervenciónde mercadoPolíticas verticales - bien público.Políticas horizontales• Escáner en los puertos• Líneas de subsidio de créditoCuando el estado provee un bien público y estea su vez se enfoca en una sección limitada deluniverso empresarial se habla de una políticavertical. Algunos ejemplos son los programasde apoyo a los emprendimientos relacionadoscon las TICs o los programas de transformaciónproductiva que agrupan a sectores seleccionadoscon potencial exportador.Políticas verticales - intervenciones de mercado.En el cuarto caso se encuentran las intervencionesde mercado con carácter vertical. Abarcantoda clase de subsidios y aranceles sectoriales,los cuales alteran el equilibrio de estos mercadosy en consecuencia generan incentivos sobrela búsqueda de productividad y optimización delos recursos por parte de los agentes. 77 En Latinoamérica, este tipo de políticas ha sidoampliamente discutida y debatida, ver: Crespi, Fernández-Arias& Stein (2014).Políticas horizontales• Programa detransformación productiva• Protección arancelaria sectorialFuente: Rodrik (2007b) y Crespi et al. (2014). Elaboración de Fedesarrollo.Este marco conceptual permite no sólo clasificarel tipo de política que se está llevando a cabo,de acuerdo a la naturaleza de cada programa,sino que también permite anticipar los riesgosde cada una de acuerdo con experiencias previasnacionales e internacionales. En cualquier casoes necesario tener instituciones sólidas que realicenel enforcement necesario para que toda lanormativa nacional se cumpla y para que se logrenlos objetivos esperados. No obstante, existenriesgos particulares a cada caso, atados a laidoneidad y a la respuesta de los mercados encada tipo de intervención (Figura 2).Cuando se aplican políticas horizontales intervencionistasse corre el riesgo de generar mayoresdistorsiones. Comúnmente esto se conocecomo “fallas de estado” que se crean al intentarcorregir fallas de mercado. Por el contrario, cuandose aplican políticas verticales se enfrentanmás y mayores conflictos: en el caso de los bienespúblicos se encuentran ciertas vulnerabilidadespolíticas ligadas al hecho de que los recursos sonescasos y los gobiernos se ven obligados a ayudartan solo a un número limitado de sectores. Noobstante, en muchas ocasiones esta escogenciaen lugar de seguir criterios técnicos puede versepermeada por intereses políticos en ausencia deinstituciones sólidas de diseño y control.El caso con mayores riesgos, y que por tantodebe llevarse a cabo con los mayores controles,se da cuando se implementa una política verticalintervencionista. Experiencias previas en Colombiay en otros países han evidenciado los problemasde esta alternativa. Los programas queclasifican en esta categoría son particularmentevulnerables a presiones políticas, y por lo tantoestán expuestos a la captura de rentas y a lageneración de fuertes incentivos a la ineficiencia.(Alrespectover:(Martínez & Ocampo, ,2011;,Cap.II-p.5y(Meléndez & Perry, 2010,p.19).).A pesar de las alarmas y riesgos que los diferentestipos de PDP pueden generar, es necesariotener en cuenta que los dividendos sociales delsector industrial y productivo son bastante altos,y los posibles problemas que surjan de la aplicaciónde una PDP no son justificación para noBien públicoIntervenciónde mercadoPolíticas horizontales• Generar mayores distorsionesllevarla a cabo. Al respecto Rodrik afirma que:Ni la captura política ni la falta de informaciónpor parte del gobierno debe llevara la renuncia de la adopción de políticasmacroeconómicas o sociales cuando seenfrentan dificultades similares. Sencillamentese hace imperativo darles una solucióninstitucional a estos problemas deagencia. Y esto no debería cambiar cuandose trata de política de desarrollo productivo.(Rodrik, 2008, p.2, traducción propia).En línea con lo anterior, Winston (2006) proponeque la PDP debe ser un sistema de balanceo,contrapesos, participación y diseñoalrededor de las fallas de mercado, que permitacon la menor intervención posible, reducirlas fallas de coordinación y agencia para lasfirmas, al tiempo que se minimiza el costo socialde las mismas. En consecuencia, una PDPidónea no necesita justificación política, entanto sus dividendos sociales deben ser másFIGURA 2 POLÍTICAS DE DESARROLLO PRODUCTIVO: MARCO DE ANÁLISIS Y RIESGOSPolíticas horizontales• Vulnerabilidad política• Condenados a elegir• Vulnerabilidad política• Captura de rentas• Incentivos a la ineficienciaFuente: Rodrik (2007b) y Crespi et al. (2014). Elaboración de Fedesarrollo.284285


que suficientes para justificar los esfuerzos deción secundaria, media, tecnológica o univer-invenciones. Bajo estas condiciones se pierdenFinalmente, el último problema de este ele-política y presupuestales. El debate entoncessitaria. Por ello, las medidas cuantitativas so-los incentivos para investigar y producir nuevosmento es uno de los principales obstáculos dedebe girar en torno a cuál es la mejor manerabre el grado de capacidad de la mano de obraproductos o métodos. Una típica recomenda-los sistemas productivos de América Latina:de aplicarla de acuerdo al problema o falla desiempre están ligadas a la productividad de losción de política en este campo es el subsidio alla informalidad. La falta de información y po-mercado que se ha identificado.trabajadores. El capital físico es la combinaciónregistro y a la investigación pública, en la medi-sible acceso a un volumen de emprendimien-Acciones básicas para una política de desarrolloproductivo en Colombiade la logística, eficiencia en aduanas y puertos,agilidad en ejecución (capacidad institucionaltambién vinculada al capital humano), obrasda que promueve la innovación.El segundo gran problema son los encadena-tos, operaciones y capital humano disponibleen la sociedad dificulta en gran medidala posibilidad de atenderlos mediante cual-públicas y multimodalidad.mientos productivos. La falla de mercado en estequier tipo de política pública. Si bien este esLas siguientes recomendaciones generales tie-caso radica en la imposibilidad de alinear lastambién un problema laboral y tributario, senen en cuenta el hecho de que no hay una recetaEn conjunto, una mejora del capital humanoofertas y demandas de los diferentes proveedoresconsidera que los bajos resultados se deben aúnica para avanzar en el diseño y la aplicacióny físico es benéfica en términos de productivi-de bienes y servicios de cada cadena y en cadala falta de ejecución e implementación de lade una buena PDP. No obstante, y de acuerdodad y se manifiesta de forma transversal a laeslabón. Una solución común es la utilización deregulación existente y por lo tanto su solucióncon trabajos teóricos de Rodrik (2007b), hayeconomía (en algunos programas más que enrecursos públicos para dar a conocer los listadoscorresponde más a una falla de estado.tres frentes en los que inevitablemente se debeotros). Por ejemplo, programas como el subsi-de actores de cada lado de la demanda y publi-trabajar. El primer frente es elevar la producti-dio a la educación terminarán por beneficiar acar los precios para lograr alinear y coordinar lasEntorno de los negociosvidad de los factores: capital humano y físico. Ella futura mano de obra de todos los sectores, ytransacciones de dicho mercado. Un claro ejem-segundo es mejorar el entorno de los negociosuna carretera permitirá sacar todo tipo de pro-plo en la práctica es la organización logística queEl tercer gran elemento que toda PDP debe ata-a través de unos indicadores macroeconómicosductos a nuevos mercados. Por lo tanto, estepropuso Promperú para permitir a las Mipymescar es el entorno de negocios, el cual ha sidoestables, una regulación pertinente y el controlelemento no sólo alinea necesidades comunesconocer y transar con las comercializadoras ex-analizado ampliamente por el Banco Mundial ade los riesgos asociados. Finalmente, se debea todo el sistema productivo sino a la sociedadportadoras aprobadas por la institución.través del programa Doing Business. Este ele-propender por resolver las fallas del mercadoen general, por lo que debe ser una constantemento busca un entorno de “buenas prácticas”que limitan la aparición de nuevas actividadesen la agenda de política e inversiones públicas.La tercera falla en este elemento es de natura-que garantice el mejor funcionamiento posiblecon alta productividad o que restringen la ca-leza similar y se refiere al mercado de capita-de los mercados a través de las institucionespacidad de hacerlas atractivas para el sectorFallas de mercadoles. En este caso la dificultad de las firmas estámás sólidas y menos generadoras de fallas deprivado, atendiendo restricciones como la di-en la obtención de recursos de crédito para susestado.fusión tecnológica, y las fallas de coordinaciónEl segundo elemento comprende las fallas deoperaciones. En Colombia se ha intentado dary de información que retrasan la innovación ymercado; abarca todos los obstáculos quesolución a esta falla a través de un banco de se-Por todo lo anterior, la política debe garantizaroperación de las empresas.afectan el correcto funcionamiento de los me-gundo piso, y de una institución, que promue-una mínima intervención para asegurar quecanismos de precios y por tanto de la asigna-van mejores condiciones crediticias y asumansea el mercado, y no el gasto de recurso públi-Productividad de los factoresción de recursos, en últimas, termina afectandoparte del riesgo para que la banca comercialcos, el que genere los incentivos y los mejoresLa productividad de los factores requiere dela competitividad de las firmas. Este elementocomprende cuatro problemas principales. Elacceda a prestar recursos a emprendedores,que de otra forma no obtendrían los fondos.negocios. Ámbitos comunes a este elementoson todos los relacionados con la seguridad ju-reformas en el funcionamiento de las institu-primero es el emprendimiento y la innovación,A nivel internacional también se ha dado so-rídica, los ajustes tributarios, la regulación pro-ciones económicas y sociales para lograr arti-que normalmente se aborda desde las iniciati-lución a esta falla de mercado a través de re-cedimental y competitiva y el aprovechamientocularlas con los objetivos productivos. El logrovas que promueven el uso de ciencia y tecno-des de “ángeles inversionistas”, en las cuales sede los TLC. Éstos involucran todas las medidasde un capital humano de excelencia, por ejem-logía; en esta misma lógica el emprendimientocrea un sistema que presenta y comunica a losnecesarias para orientar la producción domés-plo, debe volverse un imperativo de la políticay el registro de propiedad intelectual. Un pro-inversionistas y a empresas emprendedoras, otica hacia la demanda internacional y una con-al cual se accede a través del cultivo continuo yblema común en países como Colombia es elemprendedores con similares intereses y condi-tinua mejora, revisión y supervisión de cumpli-eficiente de las capacidades de los ciudadanoscosto y tiempo que estos trámites requieren yciones, alineando los incentivos y promoviendomiento de las normas técnicas, así como unadesde su educación primaria, hasta la educa-que impide el correcto usufructo de las nuevasel desarrollo de nuevos proyectos productivos.lucha frontal contra el contrabando.286287


Una mención especial merece las medidas dedefensa comercial, que abarcan las salvaguardiasy los mecanismos anti-dumping. Las salvaguardiasbuscan otorgar un alivio temporalal aparato productivo nacional ante circunstanciascomerciales imprevistas que amenacencon afectar la producción y el empleo. Enel caso de las medidas anti-dumping se tratade compensar al productor nacional por prácticasdesleales de quienes exportan productos anuestro mercado.Es importante distinguir el uso de medidas dedefensa comercial de la utilización de prácticasproteccionistas, en la medida en que lasprimeras hacen parte integral de los instrumentosque han acompañado la apertura delas economías, tanto en el ámbito multilateralcomo regional. De hecho, la normatividad sobremedidas de defensa comercial se desarrolló enColombia a la par con el proceso de aperturaeconómica y con las negociaciones de acuerdoscomerciales regionales. La razón de ser de estosinstrumentos consiste en generar mecanismosque garanticen el cumplimiento de las reglasdel juego por parte de los socios comerciales,y que eviten transiciones traumáticas en elreacomodo de la producción nacional ante lacompetencia externa, evitando así la generaciónde circunstancias políticas y económicasque pudieran atentar contra la estabilidad dela apertura comercial.Colombia no se ha distinguido en el ámbitoregional por hacer un uso intensivo de los derechosantidumping y las salvaguardias (Reina& Zuluaga, 2005). Algunos de los factores quepueden explicar dicho rezago son la relativa ignoranciadel sector privado sobre el significadoy alcance de las medidas, que conlleva mayorescostos del proceso para los empresarios solicitantes,así como aspectos procedimentalesde las operaciones que siguen las autoridadespara su aplicación. En ese sentido, una nuevapolítica de desarrollo productivo debe hacer undiagnóstico detallado sobre el uso relativo delas medidas de defensa comercial y los procedimientospara aplicarlas, con miras a garantizarprocesos justos, ágiles y efectivos que asegurensu adecuada utilización por parte del aparatoproductivo.La importancia de la innovación y el cambiotecnológicoAparte de las dimensiones mencionadas, la tecnologíaes un elemento clave para el aumentode la escala, la eficiencia, la productividad de lasempresas y el aparato productivo. En ese sentido,la innovación y el desarrollo tecnológico debenjugar un papel central en el diseño y la implementaciónde una PDP efectiva para el país.La relación entre la capacidad de un país paracrear o adoptar nuevas tecnologías ha sido probadaen el pasado empíricamente a través de correlacionesestadísticas como la que se presentaen la Gráfica 34. En esta, cada punto es un país ysu posición en el eje horizontal responde a la calificaciónobtenida en el Pilar 9 del Índice Global deCompetitividad, denominado preparación tecnológica,mientras que en el eje vertical se muestrael ingreso per cápita de sus habitantes.La relación entre ambas variables permite asumircon algún nivel de confianza que los retornosde una mejora en la capacidad tecnológicason positivos en términos del bienestar de loshabitantes y su nivel de vida. No obstante, puedenexistir numerosos canales para la transmisiónde tal efecto: inversión, absorción y uso delas nuevas tecnologías.Colombia ha tenido hasta el momento un bajodesempeño en los indicadores con los cuales sesuele evaluar el éxito de las políticas de innovacióny desarrollo, lo que sugiere que se hanperdido importantes oportunidades para elevarla productividad de las firmas y los trabajadores.Aunque esta es una necesidad apremianteidentificada desde los primeros estudios sobrecompetitividad y crecimiento económico (Romer,1986), poco se ha hecho para consolidare incrementar la inversión pública y privada eninnovación, y para hacer más efectivo y permanenteel rol del estado en este frente, como loproponen Peres & Primi (2009).La discusión sobre la relevancia de la innovación yel desarrollo en el aumento de la productividad ysu papel preponderante en el crecimiento de medianoplazo se ha dado en numerosos estudios, enlos que se enfatiza la necesidad de la innovaciónGRÁFICA 34 PREPARACIÓN TECNOLÓGICA VS. PIB PER CÁPITAPIB per cápita (USD miles)12010080604020y=82,251e 1,0986xR 2 =0,76898Colombiacomo instrumento para generar nuevos mercadosy enfrentar una menor competencia (Porter,Sachs & McArthur, 2001). Varios elementos e indicadoresrevelan la capacidad de los países parainnovar, entre los que se encuentra el capital humanocomo los trabajadores calificados, los ingenieros,los científicos, los doctores, y las actividadesque esas personas realizan como los inventos,las patentes, las marcas, la inversión, así como lasnuevas propuestas empresariales comúnmenteconocidas como start-ups. La literatura empíricaha encontrado un efecto positivo de cada uno delos aspectos mencionados sobre la productividadde las firmas, lo que los ha convertido en importantesindicadores de los verdaderos esfuerzos deun país por mejorar su oferta.En este sentido, se proponen esquemas dejoint ventures promuevan empresas innovadoras,con figuras donde el riesgo se comparta02 2,5 3 3,5 4 4,5 5 5,5 6 6,5 7Puntaje: Pilar 9 - Preparación Tecnológica288289


entre sector público y privado. En Colombia,este rol lo cumple parcialmente Innpulsa y algunosprogramas del Ministerio de Industria yComercio con el apoyo de Bancoldex. Sin embargo,contrario a la propuesta y experienciainternacional, no hay un gran vínculo entre lasinstituciones académicas y las propuestas devalor que llegan a las convocatorias que abrenestas instituciones. Por otro lado, también se• Alta jerarquía. Para el buen funcionamientodel sector productivo es necesariocoordinar una gran cantidad de institucionesy funcionarios de diversas áreasa lo largo del gobierno. De lo contario lasiniciativas transversales, al no ser unaprioridad común, terminan por ser relegadasen las agendas políticas y su ejecucióntermina siendo mínima.nas productivas y los cuellos de botellaque enfrentan para mejorar su competitividad.Hay que evitar intervencionesparciales en eslabones asilados de lascadenas productivas, que pasan poralto esfuerzos complementarios queson necesarios para que existan resultadosefectivos.Conclusiones y recomendacionesEn este trabajo se ha argumentado que Colombiatiene una necesidad apremiante de diseñar y aplicaruna política de desarrollo productivo (PDP)idónea, que fortalezca el sector manufacturero yle permita jalonar un crecimiento económico establey sostenible en el mediano plazo. Tambiénse han planteado los lineamientos generales quepropone la apertura de “incubadoras de negocios”donde se fomente la investigación yla contratación de investigadores con fondospúblicos y privados que en un segundo momentogeneren réditos a las firmas privadasasociadas y a la producción de bienes de altatecnología a nivel local. Para que ideas comoesta proliferen en el territorio Colombiano, esnecesario empezar y propender por una generaciónde empresas, con emprendedoras y emprendedoresque afronten el riesgo de la generacióncon una mirada diferente y con el apoyosuficiente para dar ideas y crear empresas deforma continua, a pesar de las diferentes respuestasque pueda dar el mercado.Lineamientos de una política de desarrolloproductivo• Coordinación público-privada. El buenfuncionamiento e interlocución entre elgobierno y los empresarios debe mejorarla eficiencia, y garantizar el buen diseñode las instituciones y la coordinación demetas de política.• Interacción nacional y regional. Una PDPefectiva debe tener en cuenta las necesidadesparticulares de las regiones ylas estructuras económicas regionales.Esto se debe reflejar en una articulaciónprogramática y presupuestal completaentre el gobierno nacional y las autoridadesregionales y locales, con instruccionesy funciones claras e interlocucióncompleta.• Accountability. Las políticas comprendidasen una estrategia de desarrolloproductivo deben estar atadas a resultadosespecíficos y deben tener un plazodefinido de acuerdo con los logrosobtenidos. En ese sentido, es necesariocontrolar las PDP ejecutadas paralograr una evaluación, un control yuna operación óptimos. Este control lodeben realizar los sectores público, privadoy académico, y de este aprendizajese deben concertar las mejoras parael sistema nacional de competitividaden su conjunto.En esta sección se han planteado los rasgos quedebe tener una PDP en Colombia para ser efectiva,y se han presentado las áreas y los temasprioritarios en los que debe concentrarse la po-deben regir esa política y las principales áreas enlas que debe operar. Además se ha hecho un recuentode los errores cometidos en veinte añosde aplicación de políticas de competitividad en elpaís, y se han enumerado las características quedebería tener un nuevo arreglo institucional de lapolítica para superarlos.La apremiante necesidad de una política dedesarrollo productivo idóneaColombia requiere del diseño y la aplicaciónde una política idónea de desarrollo productivopara poder mantener y elevar el dinamismoque ha tenido la economía en lo corrido de estesiglo, que actualmente se ve seriamente amenazadopor el debilitamiento del auge minero-energéticoy por la denominada “trampa delos ingresos medios”.La formulación de cualquier nueva estrategiade desarrollo productivo que quiera emprenderel país, deberá partir de un compromiso efectivodel sector público y el privado que pongala competitividad como la prioridad de la economíacolombiana en el futuro inmediato. Delo contrario, seguramente se mantendrán lainercia de acciones estériles y recursos desaprovechadosque ha caracterizado los últimos seisgobiernos en cuestión de PDP.• Continuidad de las políticas. Como se hamostrado en este documento, la experiencianacional en las últimas décadasha llevado a concebir numerosas institucionesy estrategias de desarrollo productivo.Sin embargo, la mayor parte delas mismas no se han llevado a cabo o sehan aplicado parcialmente debido a losvaivenes de las políticas.lítica. La frustrante experiencia que ha tenido elpaís a lo largo de más de dos décadas de políticasde competitividad demuestra que de nadasirve hacer un listado exhaustivo de acciones aemprender para mejorar el entorno de los negocios,solucionar las fallas de mercado y elevarla productividad de los factores (el qué), si nose hacen los ajustes institucionales y de gestiónpública necesarios (el cómo). Sólo trabajandoconjuntamente en ambas dimensiones se po-En lo corrido de este siglo la economía colombianaha tenido un desempeño sobresaliente,no sólo comparado con el de los países vecinossino también con lo registrado en el país en lasdécadas pasadas.Sin embargo, ese modelo de crecimiento tienedos problemas. El primero radica en que unaexpansión basada en el auge exportador de un• Integralidad de las acciones. Para quedrá avanzar con paso firme en la búsqueda desector primario conlleva un crecimiento sec-Fuera de ese requisito fundamental, una PDP efectivadebe cumplir con las siguientes condiciones:una PDP sea efectiva debe tener encuenta todos los eslabones de las cade-mejoras efectivas en la productividad empresarialy la competitividad nacional.torial desequilibrado. La bonanza exportadorade un sector primario lleva al crecimiento de290291


ese mismo sector, así como de los sectores nozo y otros que tomará mucho más tiempo supe-los proyectos de infraestructura vial de Cuartamiento. Colombia está ad portas de encarartransables de la economía, en detrimento derar. De esta manera, la recuperación del precioGeneración (4G) y los estímulos para la compralo que los especialistas en crecimiento econó-los demás sectores transables, que sufren losdel petróleo dependerá de la reversión de losde vivienda.mico denominan “la trampa de los ingresosestragos del retraso cambiario y la escasez defactores que han generado una mayor ofertamedios”. Ese fenómeno consiste en que el cre-recursos generados por el crecimiento desme-y una menor demanda, la mayoría de los cua-Todos estos elementos ponen de presente la ur-cimiento basado en la abundancia de recur-dido de los demás sectores.les responden a fenómenos de mediano plazo.gencia de implementar políticas que permitansos naturales y la mano de obra barata tien-Las proyecciones más recientes del mercado in-superar los cuellos de botella que enfrentan lade a agotarse después de cierto tiempo: losEste fenómeno, conocido de manera genéricaternacional muestran unos precios sustancial-productividad de las empresas y la competitivi-recursos naturales porque en muchos casoscomo “Enfermedad Holandesa”, describe muymente más bajos que los previstos en el pasado.dad del país. La productividad promedio de unno son renovables y la mano de obra baratabien lo sucedido en Colombia en lo corrido de estetrabajador Colombiano es la quinta parte deporque el proceso de crecimiento económicosiglo, cuando los sectores que más crecieron fue-A las perspectivas negativas de los precios in-uno estadounidense, proporción que no sólo noconlleva una elevación de los salarios que ter-ron los de la construcción, el transporte, las tele-ternacionales se suma el mediocre panoramaha mejorado en los últimos años, sino que hamina por diluir esa ventaja.comunicaciones y la minería. Entre tanto, secto-de la producción y las reservas de petróleo entendido a empeorar. En el ámbito regional la si-res transables que tradicionalmente han jalonadoel país. En 2014 la producción promedio detuación del país no es mejor. En los últimos diezEn este contexto, es muy preocupante que Co-el dinamismo económico, como la industria y lacrudo en el país cayó frente al año anterior,años Colombia ha registrado uno de los peoreslombia ya no pueda competir en el mercadoagricultura, registraron los menores crecimientos.y además se redujo el interés de las empre-desempeños de la productividad total de losinternacional con manufacturas de bajo cos-sas internacionales por explorar nuevos yaci-factores entre las economías grandes de Amé-to y que además el boom internacional de losEl segundo problema tiene que ver con que unmientos en Colombia. Este menor interés esrica Latina, por debajo de países como Perú,productos básicos haya empezado su fase des-crecimiento jalonado por una bonanza exporta-resultado de factores como la reciente aper-Ecuador y Chile.cendente. Por eso también es imperativo que eldora no es sostenible en el tiempo. Al auge detura del mercado mexicano al capital extran-país cuente con una política idónea de desarro-los productos primarios que favoreció a la ma-jero, los bajos precios del crudo y las dificulta-A todo ello se suma la precaria situación com-llo productivo que permita superar los cuellosyoría de las economías latinoamericanas du-des que enfrentan las empresas exploradoraspetitiva de la economía colombiana, que afec-de botella que ha enfrentado la productividadrante la primera década del siglo ha empezadoen el país ,en cuestiones como licencias am-ta por igual a todas las empresas del país. Elde la industria.a revertirse en los últimos años. El crecimientode la economía china, que había jalonado el dinamismode las materias primas en el mercadomundial durante buena parte de este siglo, cayóbientales y seguridad.En la medida en que no es razonable esperarque varios de esos factores se resuelvan el cortoestancamiento del país en cuanto a competitividadinternacional, que ha ubicado al país entrelos lugares 65 y 70 de los escalafones especializadosa lo largo de los últimos años, ocultaPrincipales líneas de acciónElevar la productividad de los factoresde los niveles de 14% registrados en 2006 a unaplazo, el panorama del sector minero-energé-limitaciones aún mayores en dimensiones clavetasa apenas superior a 7% en la actualidad.tico como motor de la economía colombianapara la competitividad empresarial como laCapital humano 8es cada vez más sombrío. De hecho, desde elprecaria situación de los costos de energía, laEl quiebre del auge exportador primario se sin-año 2013 el sector minero-energético perdió sulogística, los puertos y la flexibilidad del merca-Educacióntió en varias de las economías latinoamerica-condición de principal motor de la economía,do laboral. De hecho, la situación competitivanas desde 2013, generando una reducción decediendo ese lugar a la construcción, situaciónde nuestros productos es aún más preocupante1. Cerrar las brechas nacionales en materiasus tasas de crecimiento económico. En el casoque se profundizó a lo largo de 2014.teniendo en cuenta que Colombia es uno de losde educación desde la formación básica yde Colombia ese efecto se empezó a sentir depaíses de la región en los que más han crecidomedia, con miras a reducir las brechas edu-manera drástica a partir de mediados de 2014,Sin embargo, el nuevo liderazgo de la construc-los costos laborales en el mismo periodo.cativas frente a referentes internacionalescuando se inició una vertiginosa caída del pe-ción como motor de la economía no constitu-tróleo en el mercado mundial.ye una solución duradera al marchitamientoPero la urgencia de contar con una PDP idó-del sector minero-energético, en la medida ennea no sólo tiene que ver con el final del auge8 En las siguientes líneas de acción se incorporan al-Detrás de esta reducción de los precios interna-que su dinamismo depende de programas queminero energético y la necesidad de potenciargunas de las estrategias propuestas por el Consejo Pri-cionales del petróleo hay factores de corto pla-no son sostenibles de manera indefinida, comoel rol de la industria como motor del creci-vado de Competitividad (2014).292293


evaluados a través de diferentes mecanismoscomo las Pruebas Pisa.2. Focalización de programas de becas y créditoscondonables para PhD y Maestría enáreas afines al desarrollo productivo delpaís, así como fomentar su vinculación posterioral sector productivo.3. Alinear la oferta de programas de formaciónTécnica y Tecnológica (TyT) del sector públicocon las demandas del sector industrialdel país. Para ello es necesario hacer unaconsulta rigurosa a las empresas sobre susnecesidades, que lleve a una reformulaciónde los programas de formación. En este sentidoes de especial importancia el fortalecimientode la formación de tecnólogos, unárea cuyas deficiencias han sido advertidasmuchas veces por parte de los industriales alas autoridades.4. Fomentar la cofinanciación pública y privadade nuevos programas afines con lasdemandas del sector industrial del país.5. Reforzar las competencias básicas (lecturacrítica, escritura, competencias matemáticasy manejo de TICs) en los currículosde formación Técnica y Tecnológica (TyT)y Formación para el Trabajo y el DesarrolloHumano (FTDH), permitiendo potenciar demanera escalonada en cada nivel educativoeste tipo de competencias.6. Impulsar la formación de competencias eninnovación, emprendimiento y creatividaddesde la educación básica y media. Fomentarla importancia de emprender nuevas iniciativasresaltando el valor de los resultadosen contraposición al temor al fracaso.7. Priorizar la Estrategia de Gestión de RecursoHumano contemplada en el Conpes 3674de 2010.8. Crear una Agenda común para los diferentesMinisterios y Agencias Públicas encargadasde dar respuesta a las necesidades de formacióndel sector productivo.Capacitación de mano de obra1. Avanzar en programas de capacitación yactualización de la mano de obra de empresascon potencial exportador.2. Fomentar la utilización de las Unidades Vocacionalesde Aprendizaje en la Empresa (UVAE). 93. Impulsar el sistema de formación dual(aula-puesto de trabajo) mediante la realizaciónde alianzas público-privadas.4. Impulsar por medio de cooperación internacionalla creación de ambientes especializadospara el aprendizaje, difusión,adaptación y transferencia de nuevas tecnologías.Capital físico - infraestructuraLogística1. Priorizar en las obras de infraestructura lareducción del tiempo para la entrada y salidade ciudades y puertos.9 Las Unidades Vocacionales de Aprendizaje en laEmpresa (UVAE) se definen por medio de la Resolución1409 de 2012 y la Ley 1636 de 2013.2. Acelerar la ejecución de los proyectos deinfraestructura vial de Cuarta Generaciónde procesos que faciliten el ingreso y retirode mercancías.(4G).2. Promover y reconocer las buenas prácticas3. Fomentar la participación activa del Estadodesde la evaluación del diseño de las obrasde infraestructura de gran envergadura, conde los funcionarios aduaneros, e incentivarel mejoramiento del desempeño laboral,mediante programas de capacitación.el fin de resolver de forma eficiente y coordinadalas necesidades de largo plazo del país. 3. Agilizar la contratación y ejecución de obraspúblicas mediante el mejoramiento de procedimientos4. Ampliar la capacidad de los puertos parala recepción de buques en el Pacífico, aprovechandoel potencial adicional de puertosque garanticen la transparen-cia, eficiencia y eficacia durante todas lasetapas del proyecto.como el de Buenaventura y Tumaco.4. Fortalecer el transporte multimodal con5. Realizar las obras pertinentes en los puertosdel Caribe que permitan aprovechar laampliación del Canal de Panamá.Eficiencia en aduanas y puertosmiras a reducir los fletes y agilizar el transportede mercancía.Resolver fallas de mercado1. Mejorar la eficiencia en aduanas y puertos,mediante la agilización y estandarizaciónEn línea con Ángel, Nieto & Pinzón (2014) pararesolver las fallas de mercado se recomienda lacreación de una oferta de servicios completaFIGURA 3 ELEVAR LA PRODUCTIVIDAD DE LOS FACTORES• EducaciónCapital humano• Capacitación de la mano de obra• Infraestructura:• Logistica• Eficiencia en aduanas y puertosCapital fisico• Agilidad en ejecución de obras públicas• Transporte multimodalFuente: Elaboración de Fedesarrollo.294295


para el desarrollo empresarial con fin de impactarlas capacidades tecnológicas de las empresascolombianas. 10 La oferta de servicios podríadarse de forma diferencial entre regiones y debebuscar solucionar las debilidades en las capacidadestecnológicas de cada empresa. Para ellose recomienda la utilización de canales directos,como por ejemplo las Cámaras de Comercio.Emprendimiento e innovación8. Implementar esquemas de contrapartidaspara alinear las diversas fuentes de financiaciónde proyectos de ciencia y tecnología(presupuesto nacional, regalías y sector privado)en proyectos de alto impacto productivoen las regiones.9. Fomentar las actividades de innovación,ciencia y tecnología empresarial a travésdel fortalecimiento de los beneficios tributariosexistentes.Propiedad intelectual1. Promover la creación o consolidación deoficinas de transferencia tecnológica (OTT)en las regiones. Dichas oficinas deben facilitarla comercialización de resultados deinvestigación y administrar los derechos depropiedad intelectual de entidades generadorasde conocimiento relevante para elsector privado. (Consejo Privado de Competitividad,2014).2. Impulsar desde el sector público y privado larelocalización de algunas plantas industrialescerca a los puertos para mejorar la competitividadde las exportaciones.3. Diseñar una política de financiamientopara la industria que permita su modernizaciónmediante el uso de tecnologíasde producción de vanguardia. Para esto sepropone el uso de los recursos de crédito deBancoldex.Innovación, Ciencia y Tecnología 11(ConsejoPrivadodeCompetitividad,2014).Uso de nuevas tecnologías 12 (Ángel,etal,2014)Encadenamientos productivosFallas de información5. Promover el uso de plataformas de informacióny esquemas de innovación abierta paraincentivar la capacidad innovadora de lasempresas de forma que sistematicen fuentesde información internas y externas.6. Cofinanciar con recursos públicos la estructuración,puesta en marcha y fortalecimiento deCentros Tecnológicos, así como de Investigacióny Desarrollo (I+D) con miras a sofisticary ampliar la canasta exportadora. Así mismo,fomentar la localización de centros tecnológicosy de I+D en parques tecnológicos.7. Realizar una revisión de la actual oferta institucionalde apoyo a la innovación, cienciay tecnología, en aras de lograr una mayorcoordinación institucional.1. Promover la adquisición de nuevas tecnologíasde producción, mediante líneas de créditode redescuento para compra de nuevamaquinaria y licencias.2. Crear un programa de inteligencia tecnológicadirigida a la asistencia técnica delas pequeñas empresas que desean adquirirnuevas tecnologías.Creación de nuevas empresas1. Para la creación de nuevas empresas Bancoldexa través de Innpulsa debe desarrollarun entorno apto para el emprendimiento,que fomente las fuentes alternativas definanciación. 131. Crear un programa nacional de desarrollode proveedores de bienes y servicios, conDesarrollo del mercado de capitalesel fin de fortalecer los encadenamientoshorizontales y verticales de las empresas.(Ángel, et al. 2014).1. Crear una instancia de evaluación de proyectosque mejore la conexión entre labanca de segundo piso y los empresarios,FIGURA 4 RESOLVER FALLAS DE MERCADO• Emprendimiento e innovación:• Innovación, Ciencia y TecnologíaDifusión tecnológica• Uso de nuevas tecnologías• Creación de nuevas empresas• Propiedad intelectual10 El concepto de capacidades tecnológicas “implicalos conocimientos y habilidades para adquirir, usar, absorber,adaptar, mejorar y generar nuevas tecnologías”(Ángel, Nieto & Pinzónet al,. 2014, p.10).11 En las siguientes líneas de acción se incorporan algunasde las estrategias propuestas por el Consejo Privadode Competitividad (2014).12 En las siguientes líneas de acción se incorporanalgunas de las estrategias propuestas por Ángel, et al.(2014)13 Como fuentes alternativas de financiación Ángel, et al.(2014) señalan las redes de ángeles inversionistas, los fondosde coinversión para ángeles inversionistas, los incentivostributarios, las líneas de capital semilla de Bancoldex.Fallas decoordinaciónFallas deinformaciónFuente: Elaboración de Fedesarrollo.• Encadenamientos productivos• Desarrollo de mercados de capitales• Formalidad empresarial296297


con el fin de dar prioridad a la evaluacióndel potencial del proyecto más allá de lasgarantías.2. Promover las redes de ángeles inversionistaspara el desarrollo de proyectos innovadores.Promover la formalidad empresarial.1. Revisar la compleja y costosa regulacióngubernamental que impide la formalizaciónempresarial, así como el nivel de complejidadde la tributación.2. Creación de mecanismos que permitan la agilizaciónen la disolución, liquidación y cierre deempresas no exitosas.Entorno de negociosAjustes tributarios1. Descuento parcial del IVA a los bienes decapital y una menor tarifa de retención porimporrenta o impuesto al patrimonio.2. Mayor agilidad en las solicitudes de devolucióndel IVA y el impuesto a la renta.Adecuado funcionamiento de mercados energéticosque permita reducir los costos 1414 En las siguientes líneas de acción se incorporan algunasde las estrategias propuestas por el Consejo Privadode Competitividad (2014) y de las recomendacionespara el sector eléctrico específicas para la industriadel estudio ECSIM (2013). En el Anexo de este documentose presentan en su totalidad las recomendaciones delestudio ECSIM (2013).2. Adoptar una política integral de desarrollode proyectos energéticos que fortalezca losprocedimientos relacionados con aspectosambientales, sociales y de adquisición depredios, entre otros.3. Promover la oferta de gas natural con el fin degarantizar el abastecimiento y la flexibilidad.4. Actualizar los cálculos de demanda objetivopara cubrir el funcionamiento del Cargo porConfiabilidad. Su actualización permitiríauna mejor estimación y una reducción en lossobrecostos.5. Revisar las metodologías de remuneraciónde las actividades de transmisión y de distribuciónde energía eléctrica para que reflejencostos eficientes de operación.6. Expandir las opciones y la capacidad negociadorade los usuarios no regulados en lacomercialización de energía eléctrica. Paraello, se propone reducir el umbral de consumopara acceder al mercado no regulado.7. Facilitar que los usuarios industriales seconecten a redes de mayor voltaje.8. Modificar el estatus del auto-generador,de suerte que pueda vender sus excedentesa la red.9. Poner en práctica programas, como el deBID-BANCOLDEX, para el financiamientode auditorías energéticas y la adopción demedidas de eficiencia en las industrias.10. Incluir dentro de la agenda de la Comisiónde Regulación de Energía y Gas (CREG) laevaluación de la participación directa delos grandes consumidores en el mercado decorto plazo.11. Disponer que el beneficio de la exención dela contribución del 20% se aplique de formaautomática a todos los consumidores clasificadoscomo industriales según la CIIU.Tasa de cambio1. Evaluación de los mecanismos existentespara amortiguar las oscilaciones de latasa de cambio generadas por las fluctuacionesde precios de las materias primasde exportación nacional. A partir de esaevaluación se deberían formular ajustesa esos mecanismos, con el fin de evitarrezagos de la tasa de cambio tan marcadoscomo los que vivió el país en la primeradécada de este siglo.Mejorar procedimientos para la emisión de laregulación 15 (Ángel,etal.,2014)1. Implementar un sistema de Análisis de ImpactoNormativo, junto con el establecimiento delineamientos de consulta pública y transparencia.El sistema permitiría que las decisionesde intervención del Gobierno nacional sebasen en diagnósticos previos y consideren losbeneficios y costos de las medidas.2. Para la generación de capacidades institucionalesse requiere la realización de capacitacionesque permitan incorporar las mejorasprácticas internacionales en materia deproducción de normas.15 En las siguientes líneas de acción se incorporan algunasde las estrategias propuestas por Ángel, et al. (2014)Legislación laboral moderna y competitiva1. Flexibilizar la jornada laboral de acuerdoa las necesidades de cada sector de laeconomía.2. Analizar el impacto de una posible reducciónde los días festivos y su acumulaciónen las vacaciones de los trabajadores conel fin de aumentar la productividad laboraldel país.3. Crear un sistema de información que permitahacer seguimiento a la evolución de loscostos laborales del país y de sus principalessocios de la región, con miras a realizar losajustes necesarios para equiparar los costossalariales del país a los de la región.Aprovechamiento de mercados1. Para orientar la producción domésticahacia la demanda internacional se debecrear un sistema de información que permitaidentificar patrones de consumo ycompetidores en los mercados en los quese desea incursionar.2. Asegurar que las normas, reglamentos técnicos,certificaciones, regulaciones de etiquetadoy otros trámites no creen obstáculosinnecesarios al comercio.3. Velar por el tratamiento equitativo de losflujos comerciales. Para ello se debe realizaruna constante vigilancia y controlde los requerimientos técnicos y demáscondiciones legales a las que se encuentransujetas los productos importados,sin generar restricciones o distorsión a lasimportaciones.298299


Medidas de defensa comercial1. Realizar un diagnóstico detallado sobreel uso relativo de las medidas de defensacomercial y los procedimientos para aplicarlas,con miras a garantizar procesosjustos, ágiles y efectivos que aseguren suadecuada utilización por parte del aparatoproductivo.Lucha contra el contrabando2. 1. Fortalecer las capacidades técnicas y lossistemas de información para la oportunadetección de mercancías que ingresan alpaís mediante subfactuación, contrabandoo lavado de activos.FIGURA 5 MEJORAR EL ENTORNO DE LOS NEGOCIOSEntorno generalHacia una nueva institucionalidad:aprendiendo de los errores del pasadoDesde hace más de veinte años se vienen implementandoen el país distintos tipos de políticasy programas orientados a mejorar la productividady la competitividad, con resultadosmuy precarios. La evaluación que se presentaen este trabajo de lo sucedido durante esas dosdécadas, muestra que buena parte de la responsabilidadde los fracasos ha tenido que vercon la manera como se han aplicado las políticasy la fragilidad de las instituciones encargadasde implementarlas. En ese sentido, no esrazonable esperar que una nueva PDP sea eficazsi su aplicación se enmarca en los mismoserrores institucionales del pasado.• Ajustes tributarios• Adecuado funcionamiento de mercadosenergéticos• Tasa de cambioLa evaluación de lo sucedido en Colombia en lasúltimas dos décadas y de los avances más recientesen la discusión internacional sobre dinamismoproductivo, permiten formular los siguienteslineamientos que deben guiar la implementaciónde una política eficaz de desarrollo productivo:ALTA JERARQUÍA. La PDP debe tener la másalta jerarquía dentro del gobierno, de modoque los funcionarios encargados de implementarlapuedan coordinar todas las entidadesy organismos que deben ejecutarla.COORDINACIÓN PÚBLICO-PRIVADA. A diferenciade las antiguas y fallidas políticasindustriales, la nueva PDP no puede ser eficazsin la estrecha coordinación de los sectorespúblico y privado. La identificación de losproblemas específicos y su adecuada soluciónrequiere de esa estrecha colaboración.INTERACCIÓN NACIONAL Y REGIONAL. UnaPDP efectiva debe tener en cuenta las necesidadesparticulares de las regiones y susestructuras económicas. Esto se debe reflejaren una articulación programática y presupuestalcompleta entre el gobierno nacionaly las autoridades regionales y locales.las empresas para mejorar su competitividad.Hay que evitar intervenciones parcialesen eslabones asilados de las cadenasproductivas, que pasan por alto esfuerzoscomplementarios necesarios para lograrresultados efectivos.MEDICIÓN DE RESULTADOS Y RENDICIÓN DECUENTAS. Una PDP eficaz debe tener unaaplicación limitada en el tiempo, debe estaratada a resultados específicos y debe tenerun plazo definido de acuerdo con los logrosobtenidos. En ese sentido, no se deben aplicarpolíticas que no tengan propósitos concretosy medibles, y que no sean objeto depermanente evaluación.La experiencia internacional muestra que elcumplimiento de estos lineamientos no correspondea un solo tipo de institucionalidad, sinoque se puede lograr de distintas maneras. Loque sí está completamente claro es que el arregloinstitucional que existe actualmente en elpaís no permite el adecuado cumplimiento deestas pautas, y que cualquier intento de adelantaruna PDP que no abarque un reajuste institucionalestá condenado al fracaso.RegulaciónInternacionalizacióny riegosFuente: Elaboración de Fedesarrollo.• Mejorar procedimientos para la emisiónde la regulación• Legislación laboral moderna y competitiva• Aprovechamiento de mercados• Medidas de defensa comercial• Lucha contra el contrabandoCONTINUIDAD DE LAS POLÍTICAS. La experiencianacional en las últimas décadas hallevado a concebir numerosas institucionesy estrategias de desarrollo productivo, queen su mayoría no se han llevado a cabo o sehan aplicado sólo parcialmente debido a losvaivenes de las políticas.INTEGRALIDAD DE LAS ACCIONES. Para queuna PDP sea efectiva debe tener en cuentatodos los eslabones de las cadenas productivasy los cuellos de botella que enfrentan300301


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ANEXO. RECOMENDACIONES DEL ESTUDIO ECSIMSectorRecomendaciónWinston, C. (2006). Policies to correct market failures: synthesis and assesment. En Governmentfailure vs. market failure: microeconomics policy research and governmentperformance. AEI-Brookings Joint Center for regulatory studies.* * *Desarrollo de un mercado público de contratos estandarizados de largo plazo.Fortalecer el Comité de Seguimiento del Mercado de Energía Mayorista (CSMEM) y adscribirlo a la Superintendenciade Industria y Comercio (SIC) para garantizar la sana competencia en el mercado eléctrico.Ajustes a la arquitectura del mercado para mejorar la formación de precios.Introducir ajustes al mercado de corto plazo.Funcionamientode los mercadosIntroducir, en el corto plazo, ajustes al cargo por confiabilidad que permitan disminuir sobrecostosatribuibles a la sobre-estimación de la demanda objetivo.Revisar los aspectos formales y procedimentales de las subastas de cargo por confiabilidad.Revisar y discutir ampliamente con los agentes y expertos la propuesta de estatuto de racionamiento.Propiciar la participación de la demanda mediante la introducción de tarifas horarias tanto para Generación,como los componentes de Transporte y Distribución, y en ambos mercados, Regulado y No Regulado.Establecer líneas de créditos blandos, tipo FINDETER, para la financiación de las pérdidas no técnicas ylos planes de pérdidas para que su costo no se traslade a las tarifas.Ajustar la metodología de remuneración de la transmisión.Ajustar la metodología de remuneración de la distribución.ActividadesreguladasDesvincular la tasa de alumbrado público de los consumos de electricidad y prohibir su cobro en lasfacturas de energía.Expedir la regulación de la actividad de comercialización en el mercado regulado incluyendo el restablecimientodel cargo fijo.Eliminar las Áreas de Distribución (ADD).Actualizar los parámetros del cálculo de las tasas de descuento de las actividades de transporte deelectricidad.306307


Adoptar medidas para facilitar los procesos de licenciamiento y revisión de las licencias de los proyectosdel sector eléctrico.Organización de la información sectorial, de buena calidad y de forma agregada sobre precios ofrecidosa cada tipo de consumidor.Fortalecer la coordinación institucional (UPME, ANLA, XM, MME) para garantizar la planeación y ejecuciónoportunas de las expansiones requeridas del Sistema Interconectado Nacional (SIN) para eliminarlos cuellos de botella causantes de las restricciones.InstitucionalesImpedir la aprobación de proyectos de ley que afectan el precio de la energía o introducen cambiosindeseados en la regulación.Introducir evaluación ex – ante de los impactos de la regulación sobre el funcionamiento de los mercadosy el precio de la energía.Asumir presupuestalmente las contribuciones recaudadas a través de la bolsa de energía y el Sistemade Transmisión Nacional (STN).Continuar con el establecimiento de una política coherente de abastecimiento de gas para las plantastérmicas y eliminar temporalmente los impuestos a los combustibles líquidos de los agentes térmicos.La UPME puede liderar una reflexión sobre las posibles consecuencias en los precios y en el mercado dediferentes políticas que busquen diversificar la matriz energética para aumentar la suficiencia energéticaa costos razonables en la próxima década.Facilitar que los usuarios se conecten a redes de mayor voltaje.Reducir el umbral de consumo para acceder al mercado no regulado.Modificar el estatus del auto-generador de suerte que pueda vender sus excedentes a la red.IndustriaPoner en práctica programas, como el de BID-BANCOLDEX, para el financiamiento de auditorías energéticasy la adopción de medidas de eficiencia en las industrias.Extender el beneficio de la eliminación de la contribución a los usuarios industriales de las zonasfrancas.Incluir dentro de la agenda de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) la evaluación de laparticipación directa de los grandes consumidores en el mercado de corto plazo.Disponer que el beneficio de la exención de la contribución del 20% se aplique de forma automática atodos los consumidores clasificados como industriales según la CIIU.Fuente: Elaboración de Fedesarrollo con base en ANDI (Octubre, 2013).Para un mayor detalle de las recomendaciones ver ECSIM (2013).308


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Encuesta de desarrollo e innova-la cual se derogan, adicionan y modifican algunosSalud y se dictan otras disposiciones. Artículo 103.por la cual se aprueban los principios generales y lación tecnológica –EDIT- de Servicios 2012-2013.artículos de la Ley 599 de 2000.metodología para el establecimiento de los cargosCOLOMBIA (2014). Decreto 1478 del 2014, por el cualpor uso de los Sistemas de Transmisión Regional yDANE-Departamento Administrativo Nacional deCOLOMBIA (2005). Ley 963, 2005, por la cual sese fijan lineamientos para el establecimiento deDistribución Local.Estadística. (2013). Encuesta de desarrollo e innova-instaura una ley de estabilidad jurídica para los inver-corredores logísticos de importancia estratégica paración tecnológica –EDIT- de Manufactura 2011-2012.sionistas en Colombia.el país y para la articulación de los actores que con-CREG. (2010). Resolución 126 de agosto de 2010, porvergen sobre éstos, y se dictan otras disposiciones.la cual se establecen los criterios generales para la re-DANE, Departamento Administrativo Nacional deCOLOMBIA (2006). Decreto 2424 de 2006, por el cualmuneración del servicio de transporte de gas naturalEstadística. Cuentas Nacionales. (2015).se regula la prestación del servicio de alumbradoCOLOMBIA (2014). Decreto 2469 de 2014, por el cualy el esquema general de cargos del Sistema Nacionalpúblico.se establecen los lineamientos de política energéticade Transporte, y se dictan otras disposiciones enDIAN-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.en materia de entrega de excedentes de autogene-materia de transporte de gas natural.(2015). Estadísticas de contrabando. Disponible en:COLOMBIA (2006). Decreto 3303 de 2006, por el cualración.http://www.dian.gov.co/se dictan disposiciones relacionadas con el ComitéCREG. (2011). Resolución 171 de 2011, por la cual sede Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de ComercioCOLOMBIA (2014). Decreto 946 de 2014, por el cualmodifica el numeral 2.1.1 del RUT.DIAN-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.Exterior.se crea la Unidad de Planeación de Infraestructura deEstatuto TributarioTransporte y se determina su estructura y funciones.CREG. (2013). Resolución 043 de 2013, por laCOLOMBIA (2009). Ley 1286 de 2009, por la cual secual se ponen en conocimiento de los prestadoresDNP, Departamento Nacional de Planeación. (2008),modifica la Ley 29 de 1990, se transforma a Colcien-COLOMBIA (2014). Ley 1715 de 2014, por la cual sedel servicio de energía eléctrica, usuarios y tercerosDocumento Conpes 3547, octubre de 2008. Políticacias en departamento administrativo, se fortalece elregula la integración de las energías renovables nointeresados, las bases sobre las cuales la ComisiónNacional Logística. Bogotá D.C.Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innova-convencionales al Sistema Energético Nacional.efectuará el estudio para determinar la metodolo-ción en Colombia y se dictan otras disposiciones.gía de remuneración de la actividad de distribuciónDNP, Departamento Nacional de Planeación. (2013).Artículo 33.COLOMBIA (2015). Ley 1753 de 2015, por la cual se ex-de energía eléctrica en el Sistema InterconectadoDocumento Conpes 3759, agosto de 2013. Lineamien-pide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "TodosNacional para el siguiente período tarifario.tos de política para la modernización del transporteCOLOMBIA (2010). Decreto 2550 de 2010, por el cualpor un nuevo país”.automotor de carga y declaratoria de importanciase regula la aplicación de derechos "antidumping".CREG. (2013). Resolución 202 de 2013, por la cual seestratégica del programa de reposición y renovaciónCONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD, CPC.establecen los criterios generales para remunerardel parque automotor de carga. Bogotá D.C.COLOMBIA (2010). Ley 1429 de 2010, por la cual se ex-(2014). Política de Desarrollo Productivo para Colom-la actividad de distribución de gas combustible porpide la Ley de formalización y generación de empleo.bia. Bogotá D.C.redes de tubería y se dictan otras disposiciones.DNP, Departamento Nacional de Planeación. (2014).Artículo 63.Documento Conpes 3816 de, octubre de 2014. MejoraCRABTREE, J., (2015 Julio 13) Financial Times,CREG. (2014). Resolución 179 de 2014, por la cual seNormativa: Análisis de Impacto. Bogotá D.C.Foxconn to build up to 12 factories and employ 1mordena hacer público un proyecto de resolución “porCOLOMBIA (2010). 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Este libro fue compuesto caracteres de le tipografíaBrown diseñada por la casa Lineto.Impreso en Bogotá 2015

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