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Programa de Bosques y GobernanzaEl papel de las institucionesinformales en el uso de los recursosforestales en América LatinaPablo PachecoDeborah BarryPeter CronkletonAnne M. Larson


Programa de Bosques y GobernanzaNo. 15/2009El papel de las instituciones informalesen el uso de los recursos forestalesen América LatinaPablo PachecoDeborah BarryPeter CronkletonAnne M. Larson


Pacheco, P., Barry, D., Cronkleton, P. y Larson, A.M. 2009 El papel de las institucionesinformales en el uso de los recursos forestales en América Latina. CIFOR, Bogor, IndonesiaISBN: 978-979-1412-94-0viii + 84p.Traducción de: Pacheco, P., Barry, D., Cronkleton, P. y Larson, A.M. 2009 The role of informalinstitutions in the use of forest resources in Latin America. CIFOR, Bogor, Indonesia© 2009 CIFORSe reservan todos los derechos. Publicado en 2009Fotografía de la tapa: Peter Cronkleton.Un equipo de aserrío trabajando en el bosque, en Guarayos, Santa Cruz, Bolivia.Impreso por SMK Grafika Desa Putera, YakartaPublicado por el Center for International Forestry ResearchP.O. Box 0113 BOCBD, Bogor 16000, IndonesiaJl. CIFOR, Situ Gede, Bogor Barat 16115, IndonesiaTelf.: + 62 (251) 8622622; Fax: + 62 (251) 8622100Dirección de correo electrónico: cifor@cgiar.orgSitio Web: http://www.cifor.cgiar.org


ContenidoAbreviaturas y siglasAgradecimientosResumen1. Introducción 12. Bases conceptuales: bosques e instituciones informales 5El debate acerca de las instituciones formales e informales 5‘Reglas de juego’ para definir derechos de tenencia de la tierra 8Reglas que rigen la gestión de los recursos forestales 9Aspectos formales e informales de los mercados forestales 123. Presentación de los estudios de caso: una diversidad de situaciones 15Territorios indígenas en la RAAN, Nicaragua 16Territorio indígena de Guarayos, Bolivia 19Comunidades agro-extractivas de Pando, Bolivia 20Porto de Moz, en la amazonia brasileña 21Región del norte de Petén, Guatemala 224. ‘Reglas de juego’ para la formalización de derechos de propiedad 25Reconocimiento de derechos territoriales bajo distintos modelos de tenencia 25RAAN: reglas formales basadas en acuerdos informales previos 27Guarayos: reglas formales e informales que erosionan la gobernanza local 32Porto de Moz: imposición de reglas formales inspiradas en la conservación 35Pando: uso de reglas informales para la formalización de derechos 36Petén: normas que replantean los derechos sobre la tierra 395. Uso del bosque y modelos impuestos de gestión forestal 41‘Reglas de juego’ formales para el uso de los recursos forestales 42Reglas que influyen sobre el manejo forestal en la práctica 46Problemas de la interacción entre reglas formales e informales 536. Eludiendo las reglas para interactuar en los mercados forestales 57Factores que impulsan la participación campesina en mercados informales 58Principales interacciones entre los actores de los mercados informales 61Ganancias económicas derivadas de los bosques de pequeños propietarios 687. Conclusiones: juntando las partes 73Bibliografía 79vviviiiii


CuadrosCuadro 1. Características principales de los cinco estudios de caso en los cuatropaíses seleccionados 17Cuadro 2. Reglas formales e informales para definir los derechos de propiedadde acuerdo a distintas modalidades de tenencia de la tierra 28Cuadro 3. Reglas formales e informales para el manejo forestal de acuerdoa distintas modalidades de tenencia de la tierra 43Cuadro 4. Principales costos relacionados con la formalización de operacionesde manejo forestal comunitario 60Cuadro 5. Comparación de las iniciativas seleccionadas de manejo forestalcomunitario 69FigurasFigura 1. Mapa de los sitios de estudio de Bolivia y Brasil 16Figura 2. Mapa de los sitios de estudio de Guatemala y Nicaragua 18iv


Abreviaturas y siglasAIR Aprovechamiento de impacto reducidoASL Agrupación Social del LugarCDS Comitê de Desenvolvimento Sustentável de Porto de MozCAIC Cooperativa Integral Agroforestal CampesinaCIConservation InternationalCITES Convenio sobre el comercio internacional de especies amenazadas de extinciónCOINACAPA Cooperativa Integral Agroextractivista de Campesinos de PandoCOCODE Comité Comunitario de DesarrolloCOPNAG Central de Organizaciones de Pueblos Nativos GuarayosFORESCOM Empresa Comunitaria de Servicios del BosqueFSC Forest Stewardship CouncilIBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais RenováveisICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da BiodiversidadeINCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma AgráriaINRA Instituto Nacional de Reforma AgrariaMBR Mayan Biosphere ReserveONG Organización no gubernamentalPFNM Productos forestales no maderablesPMF Plan de manejo forestalPOA Plan operativo anualRAAN Región Autónoma del Atlántico NorteRBM Reserva de la Biosfera MayaRESEX Reserva extractivistaSNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação da NaturezaTCO Tierra Comunitaria de OrigenTNC The Nature ConservancyUSAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo InternacionalWWF Fondo Mundial para la Naturalezav


AgradecimientosEl presente estudio no hubiese sidoposible sin el apoyo y el trabajo decampo de nuestras organizacionesasociadas y los varios investigadores queparticiparon en varias fases del estudio. Suexperiencia y conocimientos brindaronvaliosas oportunidades para entenderlas complejidades de las comunidadesforestales y las interrogantes planteadaspor esta investigación. Nuestros sociosincluyen a la Universidad de las RegionesAutónomas de la Costa Caribe de Nicaragua(URACCAN) y Masangni (Nicaragua),la Asociación de Comunidades Forestalesde Petén (ACOFOP), la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO) y la Facultad de Agronomía/Universidad San Carlos (FAUSAC)(Guatemala), el Centro de Estudios parael Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA)(Bolivia) y la Assessoria Comunitariae Ambiental (ARCA) y el LaboratórioAgroecológico da Transamazônica (LAET)de la Universidad Federal de Pará (Brasil).Los investigadores que participaron en losestudios comunitarios y regionales fueronJadder Mendoza Lewis, Ceferino WilsonWhite, Adonis Arguello, Arellys Barbeyto,Taymond Robins Lino, Onor ColemanHendy, Constantino Romel, MarcosWilliamson y Armando Arguello Salinas(Nicaragua); Iliana Monterroso, Silvel Elías,Juan Mendoza, Carlos Crasborn, MargaritaHurtado Paz y Paz, Rocío García, AracelyArévalo y Blanca González (Guatemala);Marco Antonio Albornoz, Marco ToroMartínez y Roberto Ibarguen (Bolivia);y Westphalen Nunes, Patrícia Mourão,Rubem Lobo, Guilhermina Cayres, IoneVieira, Ketiane Alves, Carla Rocha, JoséAntônio Herrera y Tarcísio Feitosa (Brasil).Asimismo, deseamos agradecer a DijiChandrasekharan y a dos revisores anónimospor sus valiosos comentarios a una versiónanterior de este trabajo. Finalmente,agradecemos el apoyo de PROFOR/Banco Mundial, la Fundación Ford, y elCentro Internacional de Investigación sobreDesarrollo (IDRC por su sigla en inglés)por el apoyo financiero que hizo posibleesta investigación.vi


ResumenEn este estudio se adopta un enfoqueinstitucional para analizar el modoen que las reglas informales, en suinteracción con reglas formales influyen enel uso de los recursos del bosque por partede diversos tipos de pequeños propietariosy comunidades (incluyendo a pueblosindígenas y comunidades agro-extractivas ytradicionales) en América Latina. Particularénfasis se otorga al análisis de las ‘reglas enuso’, constituidas tanto por reglas formalescomo informales, que condicionan elacceso y uso de la tierra y recursos forestaleslas que a su vez afectan a la generación ydistribución de los beneficios económicosderivados de su aprovechamiento. En estetrabajo se analizan tres temas que afectan eluso de los recursos forestales por parte depequeños propietarios y comunidades. Elprimero tiene que ver con las intereaccionesentre las reglas formales que usualmenteforman parte de la legislación escrita, y las‘reglas de juego’ que existen en la prácticay que son las que generalmente definenla forma en que pequeños propietarios ycomunidades controlan, asignan, legitimany hacen cumplir sus derechos sobre latierra y los bosques. El segundo tema estávinculado a los sistemas locales de uso ygestión de recursos forestales que funcionanbajo modelos de manejo forestal impuestosy, finalmente, el tercero está relacionado conla interacción de los pequeños propietariosen los mercados influenciados por lasnormativas forestales. Las conclusionesobtenidas señalan que, pese a que muchosgobiernos han promulgado políticasprogresivas concebidas para beneficiar alos pequeños productores y comunidadesen el uso del bosque, es cuestionable lamedida en que dichas políticas han generadocambios a favor de las comunidades.En ese orden, el análisis del rol de lasinstituciones informales, en su interaccióncon la legislación formal, es importante paraexplicar las situaciones que resultan en lapráctica. El presente estudio se basa en cincoestudios de caso que brindan evidencia querespalda este argumento. La investigación enel terreno se efectuó desde el 2006 al 2007en cuatro países: Bolivia, Brasil, Guatemalay Nicaragua.vii


1 IntroducciónEn tiempo reciente, se hanproducido cambios importantesen América Latina en la legislacióny las políticas, relacionadas con el uso yla propiedad de tierras y bosques. Dichoscambios se han centrado principalmenteen la formalización de los derechos detenencia de la tierra y bosques, incluidos losbosques en posesión de las comunidades,y se han concebido nuevas reglas de juegopara favorecer el manejo forestal sostenible.Paralelamente, se han promovido empresasforestales comunitarias como una forma paraayudar a mejorar los medios de vida de lascomunidades rurales pobres que dependendel bosque, a la vez que se fomenta suconservación. Una motivación subyacentede la reforma de las políticas de tierra yforestales ha sido el interés por disminuirlas prácticas informales de acceso a tierrasy uso del bosque, además de enfrentar losincentivos que llevan al aprovechamientoilegal. Si bien las reformas de las políticasde tierra y bosques han generado cambios,muchos de los resultados previstos conrelación al manejo forestal sostenible yaumento de beneficios para los campesinosno se han hecho realidad.El presente trabajo adopta un análisisinstitucional para examinar el papel quetienen las ‘reglas en uso’, que combinantanto reglas formales como informales,en explicar el comportamiento de losactores sociales para organizar el acceso a ygestionar el uso de los recursos forestales,y en las articulaciones que esos actoresestablecen con los mercados, los que a suvez influyen en la generación y distribuciónde beneficios. En ese entendido, es crucialentender las ‘reglas en uso’ para evaluar losimpactos que tienen las políticas dirigidas apromover el manejo forestal comunitario,así como las estrategias que los usuarios delbosque adoptan para el uso de sus recursosforestales, y finalmente las limitaciones yoportunidades que surgen de la articulacióncon el mercado.Las reglas formales e informales interactúande distinta manera en distintos contextos ylugares. En algunos casos, en lo que se refierea la tenencia de la tierra y regulación forestal,las reformas de tenencia han incorporado enla legislación las reglas informales utilizadaspor los grupos comunitarios para organizarsu acceso y el uso de la tierra. Por una parte,1


2esto puede llevar a adoptarlas o reconocerlas,codificándolas o no en la legislación y,por otra, puede más bien conducir a laelaboración de un nuevo conjunto dereglas al combinarlas con las regulacionesformales preexistentes. En otros casos,las reglas formales se oponen a las reglasinformales existentes e imponen nuevasregulaciones, elaboradas externamente,lo que posiblemente genera una nuevaserie de instituciones para implementarestas nuevas reglas. Por ejemplo, las reglasconcebidas para regular al sector forestalcomercial tienden a excluir las operacionesforestales tradicionales de las comunidadesy, en realidad, alientan el desarrollo demercados y redes informales. Los resultados,generalmente, inhiben el crecimiento delas empresas comunitarias y refuerzanlas asimetrías existentes de los mercadosque limitan los beneficios que recibenestos grupos.En este trabajo, se sugiere que las reformasde tenencia y forestales implementadasen varios países latinoamericanos no hanlogrado en sus totalidad los resultadosque tenían previstos, puesto que no hanreconocido adecuadamente las complejasrealidades locales en las que ‘reglas enuso’ generadas socialmente configuranlas condiciones de acceso a y el uso dela tierra y bosques. Las reglas informalescomprenden usualmente usos y costumbresconsuetudinarios y otras normativas localesque no se encuentran codificados en las leyesformales, por lo que usualmente funcionanal margen o más allá de los marcosdefinidos por el Estado; estas incluyenpero no se limitan a prácticas ilegales. Lasreglas formales tienden a favorecer a losactores forestales más influyentes y conconexiones políticas, quienes cuentan conmayores activos y poder de negociaciónen el mercado. La obligatoriedad delcumplimiento de estas regulaciones tiendeen general a dificultar el acceso y uso dela tierra y bosques a personas con recursoslimitados y representa mayor dificultad paracumplir requisitos formales e, incluso, lleva afortalecer los mercados informales.Este estudio analiza las siguientes preguntas:(1) ¿Cómo influyen las institucionesinformales y formales en los derechosde tenencia de la tierra y bosques depequeños propietarios y comunidades?(2) ¿Cómo responden los sistemas localesde uso y gestión de recursos forestales aregulaciones y modelos impuetos de manejoforestal formal? y (3) ¿Cómo influyen lasregulaciones formales en las relaciones de lospequeños propietarios y comunidades conlos mercados para productos forestales? Pararesponder a estas preguntas se analizan cincoregiones de países latinoamericanos, entreellas: la Región Autónoma del AtlánticoNorte (RAAN) de Nicaragua, la provinciaGuarayos de Santa Cruz y el departamentode Pando de Bolivia, el municipio dePorto de Moz en el estado de Pará, enBrasil y la Reserva de la Biosfera Maya delPetén, en Guatemala. Estas regiones hansido seleccionadas tomando en cuenta laexistencia de procesos encaminados a laregularización de la tenencia de la tierrapor parte del Estado, junto con esfuerzospara hacer cumplir nuevas reglas de juegopara el manejo forestal en contextos localesdonde un número considerable de personasdependen de las actividades forestales parasu sustento cotidiano.Este trabajo analiza la relación entreinstituciones formales e informales en tresámbitos clave que afectan al uso de la tierra


y bosques por pequeños propietarios ycomunidades. El primer ámbito se refiere alas reglas formales que tienden a condicionarlas formas cómo se definen en la práctica losderechos de los pequeños propietarios y lascomunidades para el acceso y control sobrela tierra y los bosques. El segundo se refierea los sistemas locales de uso del bosque queresultan de la imposición de regulaciones,modelos y prácticas formales para su uso.El tercero se refiere a la forma en que lospequeños propietarios interactúan con losmercados y las limitaciones y oportunidadesque emergen de esa relación, la que en granparte es influenciada por normas forestalesespecíficas.En lo que respecta a la formalización dederechos sobre la tierra, la principal lecciónde este estudio es que los resultados enla práctica dependen poco del contenidode las reglas formales, que a menudoreconocen los usos consuetudinarios y lapropiedad colectiva, y obedecen más asu proceso de implementación. En granmedida, esto último conlleva al surgimientode nuevas reglas informales para evadirlas reglas formales impuestas, sobre todoen lo que respecta a la asignación detierras comunitarias. En lo que se refiereal manejo forestal sostenible, este estudioconcluye que la imposición de marcosjurídicos homogéneos por parte delEstado no toma en cuenta la diversidad derealidades locales y, a menudo, ignora lasreglas en uso existentes para aprovecharlos recursos forestales adoptadas porpequeños propietarios y comunidades. Estoha derivado en resultados contradictoriosen la práctica. Mientras que algunascomunidades aprovechan las nuevas reglasde juego, la mayoría opta por prácticas mássimples y, en ciertos casos, ilegales paraobtener beneficios. Consecuentemente,las extensas redes del mercado informalofrecen una interesante alternativa pero sonproblemáticas puesto que, por definición,no brindan ninguna protección jurídica(es decir, contratos o tribunales) y tambiénconcentran grandes beneficios económicosfuera de las comunidades.Este trabajo está organizado en sietesecciones incluyendo la presenteintroducción. La siguiente sección presentaun marco conceptual para el análisisinstitucional, enfocado en la definiciónde instituciones y las ‘reglas en uso’ quecondicionan el comportamiento de losgrupos sociales en relación al acceso y uso dela tierra y de los bosques, y sus implicacionespara la generación y distribución debeneficios. En la tercera sección seintroducen las principales características delos cinco estudios de caso seleccionados. Enla cuarta sección se analiza cómo las ‘reglasen uso’ (formales e informales) influyen enla definición y formalización de derechosde la tierra y los bosques. La quinta secciónexamina las implicaciones derivadas dela imposición de modelos para el manejoforestal sostenible, junto con las nuevasformas de organización de la producciónmaderera. En la sexta sección se consideracómo la interacción entre institucionesformales e informales genera las condicionesen las que los pequeños propietarios searticulan con el mercado. En la sección finalse presentan las principales conclusiones yrecomendaciones.3


2Bases conceptuales: bosquese instituciones informalesEl debate acerca de lasinstituciones formales einformalesExiste un vigoroso debate teórico sobre elpapel y la naturaleza de las institucionesformales e informales. Según Ostrom(1990), las instituciones constituyen unentendimiento compartido que es utilizadoen situaciones repetitivas y que se organizamediante normas y reglas. En este concepto,las reglas se refieren a las prescripcionescompartidas, o de entendimiento mutuoentre las personas que se hacen cumpliren situaciones particulares medianteagentes encargados de monitorear eimponer sanciones. A su vez, las normasson aquellas prescripciones compartidascuyo cumplimiento tiende a ser aplicadopor los participantes mismos mediantecostos e incentivos externamente impuestos(Ostrom 1999a). En otras palabras, lasnormas se refieren a la conducta moralde una sociedad, mientras que las reglasson conjuntos de regulaciones que, paraser efectivas, requieren de sancionesaplicables (Crawford y Ostrom 1999). Lasinstituciones, por lo tanto, comprendenlas normas, reglas y regulaciones queson utilizadas entre y al interior de lasorganizaciones, así como a las organizacionesmismas (Ostrom et al. 2001).Las instituciones funcionan en distintosniveles jerárquicos. Existen tres tipos dereglas que afectan, directa o indirectamente,al comportamiento de las personas ygrupos sociales, a saber: reglas operativas,reglas para la toma colectiva de decisionesy reglas constitucionales (Ostrom et al.1997). Cada una de éstas, a su vez, afectadistintos tipos de decisiones. Las reglasoperativas son las que afectan directamenteel comportamiento de los individuos. SegúnThomson y Freudenberger (1997), éstaspodrían considerarse como aquellas que seencuentran al ‘nivel de superficie’ puesto queestán más cercanas a los comportamientosque afectan las decisiones de uso de losrecursos. A un nivel intermedio están lasreglas para la toma colectiva de decisionesque determinan cómo es que se definen lasreglas y, por lo mismo, influencian en las5


6regulaciones del nivel operativo. Finalmente,las reglas constitucionales determinanquiénes pueden participar en el sistemapolítico, qué poderes y autoridad ejercenestos participantes y cómo se crean las reglaspara la toma colectiva de decisiones (Ostromet al. 2001; Ostrom 1999a).En este estudio se priorizan las reglasoperativas puesto que estas afectan,directamente, a las reglas en uso queinfluyen en el comportamiento relacionadocon el uso de la tierra y los bosques. Lasreglas que rigen la práctica (o reglas en uso),según Ostrom (1999a), son las usadas porlas personas en la toma de decisiones o “elconjunto de reglas a las que los participantesse referirían si se les pide explicar ojustificar sus acciones” (p. 51). Thomsony Freudenberger (1997) sugieren que paraque una regla se considere como tal, estadebe afectar la forma en que las personas secomportan en relación al uso de los recursos.Dichos autores indican que las reglas enuso tienen diferentes fuentes que abarcandesde acuerdos informales (sean estosescritos o no) sobre prácticas tradicionaleso consuetudinarias de las comunidades,hasta reglas escritas formuladas por losgobiernos. En este sentido, las raíces delas reglas en uso pueden ser tanto formalescomo informales—basadas en costumbreso definidas por leyes formales impuestasexternamente. En la práctica, lo másprobable es que estas sean una combinación.En este punto de la discusión es buenoindicar que lo informal a menudo tieneuna connotación negativa. Algunosestudiosos han equiparado lo informalcon el caos o la desorganización (Perryet al. 2007) y el término, comúnmente,se asocia con comportamientos ilícitos,tales como la corrupción y el clientelismo(Helmke y Levitsky 2004). No obstante,con el tiempo han surgido interpretacionesanalíticas más complejas de lo informaly en estas las instituciones informaleshan sido analizadas desde varios puntosde vista. Por ejemplo, algunos incluyenentre estas a los derechos de propiedadconsuetudinarios o reglas preexistentespara el manejo forestal comunitario que nohan sido codificadas en las leyes (Otsuka yPlace 2002). Por su parte, otros se refierena las actividades desarrolladas fuera de laley formal como ‘sectores informales’ o‘economías informales’ (Guha-Khasnobis etal. 2006). En ese entendido, es complicadoevaluar a las instituciones informales dada lamultiplicidad de sus connotaciones.Algunos estudiosos separan las institucionesformales de las informales al colocar, en ellado formal, a las regulaciones estatales queson impuestas por una autoridad externay, en el lado informal, a todas las reglascomunitarias que son auto-aplicadas y decumplimiento endógeno (Eriksson 2004;Cousins 1997). Sin embargo, el principalproblema que resulta de equiparar a lasinstituciones formales con el Estado esque éstas últimas pueden existir tantodentro como fuera del aparato estatal, eincluso ellas pueden reproducirse dentrode sistemas consuetudinarios. Helmke yLevitsky (2004) definen a las institucionesinformales como reglas compartidassocialmente, generalmente no escritas, queson “… creadas, comunicadas y aplicadasfuera de los canales oficiales” (p. 725). Conbase en estas dos definiciones, en lo queconcierne a este informe, se entiende comoreglas informales a las que están fuera del


alcance de los marcos jurídicos formales encualquier escala de toma de decisiones y queson elaboradas fuera de los canales oficiales.Las reglas informales tienden a no estarcodificadas o escritas.En este sentido las reglas consuetudinariasno siempre son sinónimo de reglasinformales, puesto que, en ciertos casos,están validadas o reconocidas por el Estado.Por ejemplo, el Estado puede reconocerlos límites externos de una propiedadconsuetudinaria y acceder a no inmiscuirseen áreas regidas por leyes consuetudinarias(Fitzpatrick 2005) o también puedeintentar codificar los usos y costumbres,convirtiéndolos así en regulacionesformales. Ahora bien, en los casos en los queinstituciones consuetudinarias específicasno han sido reconocidas formalmente porel Estado, éstas se mantienen en el ámbitoinformal. En efecto, a medida que las reglasinformales se formulan y evolucionan,es prácticamente imposible adecuar losmarcos formales para que abarquen unagran variedad de reglas y variantes locales, otraducirlas a leyes formales. Esto tampocosería deseable, tal y como sostiene Sierra(1997) con respecto a la codificación delos usos y costumbres. Las costumbreshan sobrevivido precisamente medianteel cambio y la adaptación, en respuesta arealidades sociales y, en particular, por surelación con la sociedad dominante. Sibien usualmente el Estado aspira a medir,codificar y simplificar la tenencia de la tierrade un modo operativo, tratar de captar la‘cacofonía de regímenes locales de propiedadsería una pesadilla’ (Scout 1998). Es poresta razón que las instituciones informalespersisten y continuarán reproduciéndose a lolargo del tiempo.Entonces, las instituciones informales hacenparte de una arquitectura institucional másamplia que complementa y se resiste a lasreglas formales. Por lo tanto, ‘informal’ noes sinónimo de no estructurado o caótico,puesto que las comunidades son capaces deproducir estructuras auto-organizadas dentroo fuera del alcance de los marcos oficiales delEstado (Cousins 1997; Cousins y Hornby2000). Por el contrario, el sector informalpuede, en algunas ocasiones, estar muy bienorganizado y no es excepcional encontrarcasos de grupos que toman decisiones deacuerdo a reglas informales que sean másorganizados que aquellos que siguen reglasformales (Guha-Khasnobis et al. 2006).Como lo indica la discusión anterior, no esfácil diferenciar lo formal de lo informal enlas reglas en uso utilizadas por individuos,grupos y sociedades para definir el accesoa y la gestión de los productos forestales,así como de aquellas que influyen en surelación con los mercados forestales y en lacaptura de los beneficios derivados del usodel bosque. Por consiguiente, en este estudiose adopta el concepto de reglas en uso parareferirse a la combinación tanto de reglasformales como informales que influyen enlas decisiones y acciones de los actores. Eneste caso, el desafío consiste en diferenciarlos efectos de los dos tipos de reglas yanalizar los resultados de su interacción.En la sección siguiente se discuten los tresámbitos que afectan el uso de los recursosforestales por parte de pequeños productoresy comunidades que fueron mencionadosen la introducción. El primero se refierea las ‘reglas de juego’ que influyen en laforma en que los pequeños productores ycomunidades controlan, asignan, legitiman y7


8aplican los derechos de tenencia de la tierra.El segundo se relaciona con la estructuraciónde los sistemas locales (mayormenteinformales) de uso y gestión de los recursosforestales como reacción a la imposiciónde regulaciones y modelos formales. Eltercero se refiere a la interacción de lospequeños propietarios con los mercados(formales e informales) influenciados porlas limitaciones y oportunidades creadaspor las regulaciones formales, así como porlas condiciones del mercado que afectan ala toma de decisiones, y a la adquisición ydistribución de beneficios.‘Reglas de juego’ para definirderechos de tenencia de la tierraLa propiedad consiste en un ‘conjunto dederechos’. En lo que se refiere a propiedadcomún, los derechos de tenencia se expresanen una gama que abarca desde derechosrelativamente limitados (como de acceso ousufructo) a otros más completos (como demanejo, exclusión y alienación) (Agrawal yOstrom 2001). Este trabajo no profundizaen la discusión de estos conceptos puestoque actualmente su uso es relativamentecomún en la bibliografía sobre institucionesy derechos de propiedad (véase también,Ostrom y Schlager 1996; Schlager y Ostrom1992). Al respecto, Barry y Meinzen-Dick(2008) dividen los derechos de propiedad endos tipos, a saber: derechos de uso (es deciracceso y usufructo) y derechos de toma dedecisiones (es decir, de manejo, exclusión yalienación).Los derechos de propiedad de la tierray los bosques responden a estructurasrelativamente complejas de gobernanzavinculadas con reglas históricamentedeterminadas que no solo asignan sino quelegitiman dichos derechos en la práctica.Puesto que la propiedad está compuestapor un ‘conjunto de derechos’, diferentessistemas institucionales coexisten paradefinir y hacer cumplir estos derechos en lapráctica. En ese orden, la distinción entreinstituciones formales e informales respectoa los derechos de propiedad es relativamentesimple (Otsuka y Place 2002). Si bienlos derechos formales son definidos porprocedimientos legales de reconocimiento,registro y titulación, ya sea individual ocolectivamente, los derechos informalesestán usualmente relacionados con prácticaslocales de asignación de derechos quefrecuentemente son pasadas por alto en lalegislación (Cousins y Hornby 2000).La autoridad subyacente que legitimael conjunto de los derechos que definenla propiedad de tierras y bosques puedetener varios orígenes. Estos puedenincluir a las legislaciones estatales, lasleyes consuetudinarias y las reglas localesinformales que hacen parte de sistemasnormativos consetudinarios (Meinzen-Dicky Pradhan 2002). Esta condición también seha denominado sistema jurídico policéntrico(Lund 1998) y sugiere que las relaciones depropiedad no evolucionan de manera linealde lo informal a lo formal en una suertede centralismo jurídico, sino que ambospueden coexistir en un contexto históricodeterminado (Manji 2006). Scott (1998)señala que los derechos de propiedad sonmodificados con el tiempo conforme a loscambios en los mandatos e intereses delEstado, y a la fuerza de las comunidadeslocales para implantar sus reglas locales porencima de las regulaciones formales.


Los mecanismos formales, por ejemplo latitulación, pueden ser importantes paragarantizar los derechos de propiedad. Eneste sentido, propiedad se refiere a unademanda aplicable (McPherson 1978), peromientras que el título de propiedad deberíagarantizar seguridad, esto no siempre ocurreen la práctica. Bromley (2005) sostiene quelos títulos de propiedad pueden aumentarla inseguridad para los sectores más pobresy que los títulos no tienen sentido sin elpleno respaldo del Estado que los otorga.Broegaard (2005) señala que la seguridadpercibida a partir de la tenencia es másimportante que la posesión de un títulopara determinar el comportamiento deinversión de los pequeños productores. Lalegitimidad es una fuente importante deseguridad puesto que hace que las demandasde propiedad sean aplicables (Sikor y Lundsf). En muchos casos, los sistemas jurídicosformales funcionan sólo para quienespueden maniobrarlos o manipularlos y, porende, aprovechar de la legislación formal(Nygren 2004).El reconocimiento legal de los derechosterritoriales consuetudinarios no es unproceso sencillo. Fitzpatrick (2006) sostieneque la forma de intervención del Estadoen un sistema territorial consuetudinariodebería determinarse en función a lascondiciones que hacen a la inseguridaden la tenencia en contextos específicos.Un problema clave radica en que elproceso de formalización puede causar ladesintegración de los sistemas de derechosde propiedad en áreas de acceso abierto—osin demandas—debido a la superposición dey al conflicto entre sistemas validados por elEstado o formales de propiedad, y regímenesvalidados por normas o consuetudinarios.La tensión se puede incrementar si el Estadoreconoce la autoridad de ciertos grupossobre otros. La superposición de modelostambién puede conllevar a una ‘elección deopciones’ en la que distintos demandantesacuden al marco legal de su elección parajustificar demandas de derecho de propiedad(Ftizpatrick 2006, Larson y Soto 2008).En ciertos casos, esto deriva en un colapsodel sistema local de autoridad, pero sin queexista capacidad estatal para ‘llenar’ el vacío.Reglas que rigen la gestión de losrecursos forestalesActualmente, existe la tendencia de que,en áreas boscosas, los estados devuelvanmayor control o derechos de decisión sobrelos recursos naturales a los pobladores ycomunidades locales, incluidos el manejoy la exclusión (Ribot 2001a; Sunderlinet al. 2008). No obstante, los derechostransferidos a pequeños productores ycomunidades tienden a estar excesivamenteregulados por normas formales, sobretodo en lo que hace al uso de recursosforestales bajo el supuesto de que losbosques constituyen un bien público cuyomantenimiento debe protegerse de actoresprivados que podrían explotarlos de formairracional (Agrawal 2005). Esta suposiciónse asienta en la noción de la ‘tragedia delos bienes comunes’, que sostiene que lapropiedad comunal de los recursos conducea su agotamiento irreversible (Hardin 1968).Esta opinión sigue teniendo influencia pesea la amplia evidencia que demuestra que esteresultado sólo se da en situaciones de accesoabierto. Por ejemplo, ante la ausencia dereglas para el uso del bosque, los distintosgrupos de interesados tratarían de obtenerbeneficios mediante la extracción desmedida9


10de las especies maderables más valiosasponiendo en riesgo su futura regeneración.Sin embargo, se ha demostrado que losbienes comunes están—o pueden estar—regidos por instituciones locales efectivas yque la formulación y aplicación de reglaspuede marcar una diferencia significativaen la gestión de los recursos forestales(Gibson et al. 2000; Ostrom 1999b; Dietzet al. 2003). Al respecto, se ha determinadoque existe una correlación positiva entreinstituciones locales fuertes, actividadescolectivas y buena gestión forestal(Varughese 1999; Andersson et al. 2006).En ese contexto surge la pregunta: ‘¿En quémedida las reglas externas impuestas soncapaces de obtener buenos resultados?’ o,en contraste, ‘¿Son capaces los grupos deusuarios locales del bosque de elaborar suspropias reglas, mediante elección colectiva,para manejar de forma apropiada susbosques evitando que miembros individualeso externos los exploten excesivamente?’Los argumentos anteriores sugierenque lo último—la elaboración de reglaslocales—se puede lograr al menos de dosmaneras. Primero, algunos sostienen quepuesto que los individuos motivados porintereses personales no actuarán para lograrintereses de grupo, es necesaria la coerciónpor parte de autoridades externas, sobre labase de un conjunto establecido de reglas,para ayudar a que los individuos logren laacción colectiva (Olson 1965). Segundo, laevidencia demuestra que los grupos socialesson capaces de formular y hacer cumplirreglas entre sus miembros para protegersus bosques, si tienen intereses comunesque fomenten la colaboración y accióncolectiva (Gibson et al. 2000; Nagendray Gokhale 2008). Estos puntos señalan almenos tres opciones para el Estado: (1)establecer un marco regulativo que estimulela acción colectiva local, (2) aceptar y hacercumplir las reglas y normas locales en loscasos en que éstas ya existan y (3) tratarde imponer regulaciones externas. Cadauno de estos supone un tipo diferentede interacción entre las reglas formales einformales existentes.No obstante, muchas de las normasformuladas por las comunidades para eluso de los recursos forestales, así como losmecanismos rectores de la aplicación dedichas normas, son a menudo ignoradas porlas regulaciones forestales y las entidadesencargadas de su aplicación (Pokornyy Johnson 2008). Frecuentemente, lasregulaciones forestales formales, en vezde apoyarse en instituciones (informales)ya existentes de manejo forestal localtienden a imponer nuevas reglas, prácticasy modelos, por encima de las reglaselaboradas y validadas internamente por lascomunidades indígenas, agro-extractivas ycampesinas. Esto lleva a generar confusióninterna o competencia entre las estructurasorganizativas ‘nuevas’ y ‘viejas’, y conduce alcolapso del control y a erosionar los sistemaslocales ya existentes. El impacto puede, ala larga, motivar un comportamiento deacceso abierto a los recursos que pondríaen riesgo a los bosques y reduciría losbeneficios forestales de largo plazo para lascomunidades locales.La restitución de derechos forestales a lascomunidades ha estado, a veces, vinculadano sólo con el interés de los Estados paragenerar oportunidades para mejorar losmedios de vida de las comunidades conbase en actividades de extracción maderera


sino también con la necesidad de asegurarque esas actividades se realicen conformea modelos de manejo forestal sostenible,usualmente a través del aprovechamientocomercial de la madera. En estos casos,los grupos locales enfrentan una variedadde obstáculos para adaptarse a las nuevasreglas. Un problema fundamental es quelas reglas consuetudinarias de los gruposlocales (sobre todo en comunidadesindígenas, tradicionales y campesinas)tienden a enfocarse en usos de subsistencia.Las mismas reglas no se pueden traducira condiciones en las que prevalecen laseconomías de mercado y en donde la presiónpara aprovechar los recursos forestalesaumenta rápidamente, sin dar tiempopara la adaptación local. Esto tambiénaplica a situaciones en las que se permitela extracción de un producto de alto valorcomo la madera en donde anteriormente lascomunidades sólo se dedicaban al comercioen mercados restrictos de productosforestales no maderables (PFNM) de pocovalor económico.En relación a lo anterior, las reglas para eluso de recursos orientados a la subsistenciay, en ciertas ocasiones, también para losPFNM de poco valor, tienden a estar muyarraigadas en las estructuras sociales ysistemas de creencias de las comunidades.La toma de decisiones respecto a laasignación de derechos de acceso y usose basa en conocimientos locales que seadquieren con el tiempo y, por ende, laedad y el género son importantes. Cuandose introduce una nueva actividad comoel aprovechamiento forestal comercial,estos grupos sociales enfrentan grandesdesafíos, en especial cuando la actividad ola organización que la promueve requiereestructuras jerárquicas organizadas, basadasa menudo en conocimientos técnicos parala toma de decisiones y el control, los cualesno existían anteriormente. Si bien algunascomunidades son capaces de adaptarse asituaciones de cambio que surgen a partirde nuevas actividades productivas, nuevostipos de organización y la articulación anuevos mercados, otras no logran hacerlo.Frecuentemente, la imposición de unmodelo industrial y la rapidez necesariapara la restitución constituyen la esencia delfracaso, revelando la falta de reconocimientodel ‘punto de partida’ de estos grupos.Existe una considerable evidencia que señalaque la expansión de mercados ha derivadoen cambios significativos en las relacionessociales. Mallon (1983) demostró cómo elcrecimiento de los mercados—sobre todode los mercados laborales—puede derivar enun mayor enfoque en intereses individuales(véase también Vatn 2007), conllevando aconflictos y al colapso de lo colectivo. En eseorden, las comunidades indígenas y agroextractivasestán aprendiendo a manejarcomunalmente la extracción madereracon organizaciones jerárquicas y modelosempresariales introducidos desde fuera,a menudo enfocados en el objetivo demaximizar ganancias como meta principalde la actividad económica (Pacheco 2007).A medida que se introduce estas nuevasorganizaciones, los grupos comunitariosencaran grandes desafíos en lo que serefiere al diseño y la implementación demecanismos para la organización del trabajo,la toma de decisiones de forma colectiva, laadministración transparente, la distribuciónequitativa de beneficios y responsabilidades,el cumplimiento de las reglas y la aplicaciónde sanciones, sin mencionar el desarrollo de11


12capacidades y experiencia para implementaroperaciones de silvicultura y negociar enel mercado. 1Aspectos formales e informalesde los mercados forestalesEn este estudio se considera que losmercados informales de madera estánconstituidos por todas las interaccionespara el intercambio de bienes y serviciosentre los diferentes actores del mercadoque se efectúan por fuera de las normativasdel Estado, incluyendo las normas fiscales,comerciales, laborales y forestales. En estadefinición, los actos ilegales se refieren sólo alas actividades informales que contravienenlas regulaciones estatales existentes para eluso, la transformación o el intercambio debienes. Por ejemplo, en el sector forestal, lasregulaciones definen típicamente los recursosforestales que pueden ser aprovechados,los procesos para adquirir autorizacionesde transporte, los niveles y criterios para elpago de impuestos y patentes, los requisitospara el registro de empresas y los estándarespara el cumplimiento de normas laborales,entre otros. Sin embargo, pese al alcancede la mayoría de los marcos jurídicos yreglamentarios, existen varios aspectosdel manejo de recursos naturales que seencuentran fuera de las normas formales y,por ende, se mantienen en la informalidad,tales como transacciones de nivel operativoentre grupos de interesados, ciertos tipos deintermediarios y proveedores de serviciossin personería jurídica y una variedadde condiciones de comercio que estánconcebidas para que el mercado funcione.Existen dos principales puntos de vistarespecto a porqué las regulacionesformales no pueden llegar a los sistemas deproducción y mercados. El primero sostieneque los sectores que no son capaces decumplir las estrictas limitaciones regulativasson excluidos de los beneficios que ofreceel Estado. Esto indica que las pesadasregulaciones de ingreso evitan que ciertosactores económicos entren al sector formal,lo que los mantiene en la informalidadcomo una medida de defensa. El segundoindica que las organizaciones optan pormantenerse fuera del alcance del Estado pordecisión voluntaria debido a sus cálculos decostos y beneficios (Perry et al. 2007). Por lotanto, ciertos actores económicos optan pormantenerse en la informalidad con base enuna valoración de las ventajas y desventajasrelacionadas con la formalización, y de lacapacidad y disposición del Estado parahacer cumplir las restricciones. Estas dosvisiones pueden ser más complementariasque exclusivas. En la medida en que lasregulaciones imponen condiciones que sondifíciles de cumplir, estas también abren lapuerta a las operaciones ilegales. A menudolos actores económicos adoptan unacombinación de acciones legales e ilegales.Los estados tienden a regular, y en ciertoscasos de forma excesiva, los recursosforestales de mayor valor mercantil, talescomo la madera, y prestan poca atencióna recursos de menor valor, como losPFNM. La razón principal de esto es quela regulación, usualmente, tiene diversosobjetivos, tales como obtener gananciaso ingresos por concepto de impuestosy promover el uso eficiente del recursopara evitar la explotación irracional1México ha sido una notable excepción a la regla,puesto que en este país se ha dejado que las empresascomunitarias y las prácticas silviculturales se desarrollende forma más ‘orgánica’ (Bray et al. 2005).


(Dryzek 1997), de ahí el énfasis en losrecursos de mayor valor. En general, elcumplimiento de las mejores prácticasse monitorea mediante el control de lacirculación de la madera a fin de diferenciarla que se origina a partir de planes demanejo aprobados de la que no proviene deestos. La contravención de las regulacionesforestales conlleva a actos ilegales.Existe bastante bibliografía acerca dela extracción ilícita de madera que estáenfocada, en su mayoría, en explicarlas dificultadas que encaran quienesaplican la ley respecto a planificación yaprovechamiento, monitoreo de resultados,y aplicación de sanciones (Contreras 2005).Si bien se reconoce, cada vez más, que unaparte considerable de las prácticas ilegales seproduce debido a carencias jurídicasy fallas de implementación (Contreras2005; Tacconi et al. 2003), muchassugerencias para superar eldelito forestal’siguen apuntando a la aplicación y alcumplimiento de la ley como principalinstrumento para detener las prácticasilegales (véase también Larson y Ribot2007). En muchos casos no se detecta ladiferencia entre el uso informal e ilegal delrecurso forestal (Colchester et al. 2006).Usualmente se tiende a criminalizarlas prácticas informales sin detenerse adistinguir la naturaleza y el papel quetienen las instituciones informales en laestructuración de las cadenas de valor parael uso, comercialización y transformación delos productors forestales, las que a menudoson compuestas por entidades informales.Es sorprendente la poca atención que se hadado al funcionamiento de los mercadosforestales informales en vista de los esfuerzosdel Estado para implementar regulacionesforestales, y de las distorsiones y asimetríasdel mercado que dichas regulaciones generano refuerzan. La mayor parte de los análisisse han centrado en la extracción ilícita demadera, bajo la suposición de que unamejor aplicación de la legislación forestalconllevará a un mejor manejo forestalsostenible. No obstante, en la práctica, lamayoría de regulaciones forestales tiendena estar sesgadas contra las comunidades yotros usuarios locales del bosque. Kaimowitz(2003; 2002) señala, las regulacionesforestales formales tienden a crear costosadicionales para pequeños propietarios ycomunidades interesados en desarrollaroperaciones formales de manejo forestal.Puesto que estos no pueden solventar elcumplimiento de las regulaciones, más bienoperan informalmente corriendo el riesgode que sus actividades sean criminalizadaspor el Estado (véase también Colchester etal. 2006). En este sentido, las regulacionesforestales incrementan las barreras de ingresoa las personas que carecen de capital y nopueden pagar los altos costos de transacciónnecesarios para los procesos burocráticosde aprobación de las operaciones forestales(véase también Larson y Ribot 2007).Otra barrera para las comunidades es que lasregulaciones forestales, a veces presuponenimplícitamente tecnologías o exigen nivelesde operación que no están al alcance delos campesinos, obligándolos a dependerde prestadores de servicios forestales,madereros locales o empresas madereras.Para que los pequeños propietarios ylas comunidades entren, legalmente, almercado de productos forestales, estosdeben formalizar sus operaciones de manejo.Sólo pueden participar legalmente aquellos13


que establezcan e inscriban legalmentesus empresas forestales (conforme a losmodelos jurídicos existentes), formulen unplan de manejo forestal, paguen patentese impuestos, estén facultados para obtenerla aprobación de sus planes y aprovechensus productos de acuerdo a los estándares.Sin embargo, las normas, tales como larestricción del pre-procesamiento de troncascon motosierra, exigen que el procesamientose efectúe en aserraderos aprobados y puestoque la mayoría de comunidades carecen decapacidad o capital para la administraciónde operaciones de rodeo, transporte yprocesado de madera, se ven obligadasa trabajar con prestadores de serviciosexistentes o dependen de terceros para elapoyo técnico y financiero. Los usuariosforestales incapaces de realizar estas tareasson excluidos y pasan a sumarse a las filas dela economía informal (Pokorny y Johnson2008; Pacheco et al. 2008). No obstante, amedida que aumenta la demanda de madera,los mismos se constituyen en la fuente(informal e ilegal) de materia prima para elsector industrial formal.En América Latina, los mercados de maderatienden a ser bastante distorsionadose imperfectos. Estos problemas estánrelacionados, mayormente, con ladistribución asimétrica de poder einformación que facilita e, incluso,promueve la ‘captura por las elites’ de losbeneficios que generan esos mercados. Sesostiene que la captura por las elites surgecuando a la disponibilidad de recursos dealto valor se suman actores influyentes queoperan bajo mecanismos débiles de controlinstitucional, lo cual crea oportunidadespara que dichos grupos obtengan una partesubstancial de los beneficios generados apartir del aprovechamiento de los bosquesde pequeños productores y comunidades(Iversenb et al. 2006). Los grupos deinteresados que ‘capturan’ estos beneficios(es decir, intermediarios y madereros locales)tienden a operar en alianzas dudosas ypoco visibles que, en realidad, son redesinformales altamente estructuradas yorganizadas (High et al. 2005). Dichasredes funcionan entre las fisuras estimuladaspor las imperfecciones del mercadocausando que la distribución de gananciassea muy poco equitativa y no satisfaga lasaspiraciones de los actores locales, sobretodo de las poblaciones más pobres de laszonas rurales.14


3Presentación de los estudiosde caso: una diversidad desituacionesEl presente informe se enfoca encinco lugares de estudio situadosen cuatro países latinoamericanos,a saber: Bolivia y Brasil en Sudamérica yNicaragua y Guatemala en Centroamérica.En los últimos años estos cuatro países hantransferido extensas superficies de bosquea comunidades mediante una variedadde mecanismos y modelos jurídicos,beneficiando a un grupo diverso deusuarios forestales incluyendo a pueblosindígenas, comunidades agro-extractivasy asentamientos campesinos. En Bolivia,la investigación cubre dos regiones: laprovincia Guarayos en el departamentode Santa Cruz, buena parte de la cualcorresponde al territorio indígena del puebloGuarayo y el norte del departamento dePando donde predominan las comunidadesagro-extractivas. En Brasil, la investigaciónse centró en el municipio de Porto deMoz, en el estado de Pará, en los límites deuna extensa Reserva Extractiva (RESEX)(Figura 1). En Nicaragua, se seleccionaronpara este estudio los territorios indígenas quese encuentran en proceso de demarcacióny titulación en la Región Autónoma delAtlántico Norte (RAAN). La investigaciónrealizada en Guatemala se centró en el nortedel Petén, en donde una parte considerablede la zona de amortiguamiento de laReserva de la Biosfera Maya se ha otorgadoa comunidades mediante concesionesforestales (Figura 2). La presente secciónofrece una presentación breve de los casosmencionados anteriormente.Los diferentes casos seleccionadosrepresentan las diversas situaciones enlas que se encuentran los usuarios localesdel bosque, tales como comunidadesindígenas, agro-extractivas y campesinasque han recibido derechos sobre la tierrabajo la modalidad de territorios, reservas yconcesiones comunales. Si bien estos gruposdependen en diferente grado de los recursosforestales, todos ellos usan productosforestales maderables y no maderables para15


0 5001,000KilometersAtlanticOceanPacificOceanLeyendaLugar de estudioLímites territorialesRíos principalesFigura 1. Mapa de los lugares de estudio en Bolivia y Brasil16su subsistencia y realizan usos comerciales.El aprovechamiento forestal está generandoun aporte cada vez mayor a los ingresosfamiliares en todas las zonas estudiadas.Reconocer el contexto en el que los usuariosforestales locales desarrollan sus mediosde vida es fundamental para entender elpapel de las instituciones informales parala gestión de los recursos forestales, elimpacto de la formalización de derechoscomunitarios de propiedad y la puesta enpráctica de marcos jurídicos para promoverel manejo forestal sostenible y su integraciónal mercado formal. En el Cuadro 1 seresumen las características ecológicas y socioculturalesde las regiones seleccionadas.Territorios indígenas en laRAAN, NicaraguaLas regiones autónomas de Nicaragua secrearon mediante el Estatuto Autonómico(Ley 28), como parte de las negociacionesde paz efectuadas con grupos disidentes,incluyendo a una parte importante de lapoblación indígena del país que apoyó alas fuerzas contrarrevolucionarias en laguerra de la década de 1980. Estas dosregiones, las Regiones Autónomas delAtlántico Norte y Sur, denominadas RAANy RAAS, constituyen alrededor del 45% delterritorio nacional y 12% de la población.Aunque sólo un 8,6% de la población seauto-identifica como indígena, la gran


Cuadro 1. Características de los cinco estudios de caso en cuatro países seleccionadosCaracterísticas Región del Atlántico Norte,NicaraguaGuarayos,BoliviaPorto de Moz,BrasilNorte Amazónico,BoliviaNorte del Petén,GuatemalaUbicación y extensión(en ha) del lugar deestudioSituada en la parte noreste delpaís, abarca 3,2 millones de ha, delas cuales al menos 2 millones seestán titulando como territoriosindígenasSituada en el norte deldepartamento de Santa Cruz,abarca 3 millones de ha delas cuales unos 1,3 millonescorresponden a un territorioindígenaUbicada en la Amazonia oriental,la región abarca alrededor de1,9 millones de ha, 1,2 millonesde ha del total están dentro dereservas extractivasUbicada en el norte de Bolivia,comprende más de 6 millonesde ha, de las cuales 2 millonescorresponden a comunidades agroextractivasSituada en el Petén, laReserva de la Biosfera Mayaabarca 2 millones de ha. Lazona de uso múltiple cubre848 mil ha.Tipo principal decobertura vegetalAlrededor de un 72% estabacubierto por bosques, en 2001.La mayoría de estos eran bosquesde especies latifoliadas, con unapequeña parte de bosques deconíferasCerca del 90% del áreaestá cubierto por bosquesdeciduos, con algunas especiesmaderables valiosasAlrededor de un 15%corresponde a bosqueestacionalmente inundado(várzea) y el resto es bosquetropical de tierra firmeMás del 90% de la coberturaterrestre de la región consiste enbosque húmedo tropical, rico enespecies maderables y productosforestales no maderablesAlberga uno de losecosistemas más diversosdel mundo, cubierto ensu mayoría por bosque deespecies latifoliadasPoblación total y rural Aproximadamente 314 milhabitantes, 72% viven en zonasruralesAproximadamente 37 milhabitantes, de los cualesalrededor de 15 mil sonindígenasCerca de 23 mil habitantes, delos cuales 13 mil viven en zonasruralesAlrededor de 50 mil habitantes,viviendo cerca de 30 mil en áreasruralesAproximadamente 80 milpersonas viven en la Reservade la Biosfera MayaGrupos étnicospredominantes en lapoblaciónLa población de la RAAN estáformada, predominantemente, porladinos pero también alberga a lamayoría de poblaciones indígenas yétnicas del país, principalmente delgrupo MiskitoLa población es étnicamentemixta, pero el grupo étnico másnumeroso es el pueblo indígenaGuarayoPoblación étnicamente mixtadenominada caboclos debido aque su sustento está vinculadoa los ríos y el estuario delAmazonasPoblación rural que depende delbosque y es étnicamente mixta,consta de varios grupos indígenasy campesinos de tierras bajas, asícomo emigrantes de la zona andinade Bolivia.Alrededor de una quintaparte del total de lapoblación es indígena (el másimportante es el grupoq’qeqchi)Modelo de titulaciónde tierras a favor de lascomunidadesTerritorios indígenas en distintosprocesos de demarcación ytitulaciónTerritorio indígena denominadoTierra Comunitaria de Origen(TCO)Reserva extractiva que formaparte del sistema nacional deunidades de conservación(SNUC)Comunidades agro-extractivasbasadas en una superficieaproximada de 500 ha por familiaLas concesiones fluctúanentre 7 y 83 hectáreas, con untotal de 450 mil haUso predominante delbosque por parte de lascomunidadesPrincipalmente para subsistencia,pero también se practica laextracción comercial de maderaPrincipalmente para usosde subsistencia, si bien laextracción maderera estáaumentando rápidamenteUso extensivo de productosforestales no maderables(PFNM), pero la extracciónmaderera ha aumentado con elpaso del tiempoPrincipalmente extracción decastaña (Bertholettia excelsa) parausos comerciales y otros PFNMEl principal uso del bosque esel aprovechamiento forestalcomercial, si bien se extraealgo de xatePrincipalescaracterísticas de lossistemas de sustentode las comunidadeslocalesLos sistemas de sustento se basan,principalmente, en la agricultura desubsistencia, pesca, caza y algo deextracción comercial de maderaLos sistemas de sustentose basan en la agriculturade subsistencia, el empleoremunerado y, en menor grado,la extracción comercial demaderaSistemas de sustento muydiversificados, pero la poblacióndepende, principalmente, de laagricultura en pequeña escala yla pescaMarcada dependencia de laextracción de castaña, combinadacon agricultura de subsistencia yempleo remuneradoBasado en la agricultura,la extracción de PFNMy maderables, y empleoremuneradoComunidadesseleccionadas parala investigación en elterrenoTerritorio Tasba Raya y Layasiksa Cururú y Santa María de Yotaú Sagrado Coração de Jesus ySão RaimundoSan Jorge y Turi Carretera Carmelita y Árbol VerdeFuente: Elaborado por los autores con base en Albornoz et al. (2008), Mendoza et al. (2008), Monterroso (2008), Nunes et al. (2008), Vieira et al. (2008), Wilson (2008).17


0 200 400KilometersCaribbean SeaPacific OceanLeyendaLugar de estudioLímites territorialesRíos principalesFigura 2. Mapa de los lugares de estudio en Guatemala y Nicaragua18mayoría de estos grupos están asentados enestas dos regiones (INEC 2005). Si bien,históricamente, estas regiones tuvieronpocos habitantes no indígenas, la situaciónha cambiando con la llegada de colonos ala región boscosa del Pacífico y centro deNicaragua. Según datos del 2000, 70%(4 millones de ha) de los bosques delpaís están situados en la RAAN y RAAS(MAGFOR/INAFOR/MARENA 2001). Sibien no se cuenta con estadísticas oficiales,unas dos millones de hectáreas de bosquese encuentran en áreas con demandasterritoriales indígenas.Este estudio seleccionó comunidadesindígenas cuyos territorios están siendodemarcados y titulados en la RAAN.Estas comunidades ganaron el derechoal reconocimiento de sus territorioshistóricos en la constitución de 1987,pero hasta el 2003 ninguna ley habíacreado los procedimientos necesarios parala demarcación y titulación. Sólo ahorase está implementando plenamente elproceso de reconocimiento de derechos.A tiempo de realizarse el presente estudio,sólo se habían autorizado cinco títulosen tierras demarcadas previamente poruna ONG y sólo uno de estos había sidoregistrado. El proceso demoró debido ala falta de celeridad del gobierno centraly al mal uso de fondos por parte de lacomisión para la titulación y conflictos


entre comunidades, entre otros, pero elmismo ha adelantado a partir del 2007,en un clima político más favorable. Elmodelo territorial, sin embargo, ha creadonuevas tensiones puesto que sólo unas pocascomunidades habían sido anteriormentetitulares de forma colectiva de tierras yrecursos o habían creado estructuras degobernanza en el nivel comunitario. Estoha conllevado a conflictos, por ejemplo,entre algunas comunidades y las autoridadesgubernamentales regionales respecto aldiseño y tamaño de los territorios.La invasión de territorios indígenaspor parte de colonos no indígenas y losconflictos entre comunidades indígenasvecinas también siguen generando conflictosen los territorios (Roper 2003). Enparticular, los problemas entre comunidadesparecen estar relacionados con derechosde uso de recursos, específicamente de losbosques (Mendoza et al. 2008). Antes delreconocimiento de los derechos territorialesde los pueblos indígenas, el Estado otorgabaconcesiones a empresas madereras enmuchos bosques comunitarios. Despuésde la suspensión de dichas concesiones,las comunidades han vendido madera devarias formas, tanto en mercados formalescomo informales. Sin embargo, en 2006todas las formas de extracción en pequeñaescala se suspendieron para dar paso a laelaboración de planes de manejo forestalpara el aprovechamiento maderero.Asimismo, se prohibió la extracción deciertas especies valiosas tales como la caobay el cedro real. No obstante, en septiembrede 2007, el huracán Félix derribó cercade un millón de hectáreas de bosque en laRAAN y se implementaron nuevos planesde aprovechamiento en pequeña escala en2008. Las operaciones de manejo forestalcomunitario son relativamente recientes y sellevan a cabo sólo en pocos lugares, incluidouno de los sitios de estudio, Layasiksa.No obstante, tanto la administraciónforestal nacional como la regional, estánpromoviendo una estrategia de manejoforestal comunitario y elaborando un nuevoborrador de legislación forestal al respecto.Territorio indígena de Guarayos,BoliviaGuarayos es una provincia del departamentode Santa Cruz, en Bolivia. La mismaconstituye una zona de frontera forestalque se encuentra cambiando rápidamente yen ella habita el pueblo indígena Guarayo.La construcción y pavimentación de unacarretera abrió la región a intereses deexternos tales como industrias madereras,ganaderos y agricultores de gran escala,además de colonos campesinos, quieneshan ejercido una gran presión en la tierraque estaba siendo ocupada por el puebloGuarayo y por la que este pueblo indígenainterpuso una demanda territorial formal. Lademarcación del territorio indígena junto ala promoción del manejo forestal pretendíanproteger los territorios indígenas pero noconsideraron adecuadamente las reglasindígenas existentes para el acceso a tierrasy el uso del bosque. Como resultado de loanterior, los conflictos se incrementaron enla región debido al aumento de la presiónde los grupos no indígenas por la tierra y laextracción de recursos forestales maderables.En 1996, la Central de Organizaciones dePueblos Nativos Guarayos (COPNAG)presentó una demanda de TierraComunitaria de Origen (TCO) que fueaprobada por el gobierno, determinándosela asignación de cerca de 1,4 millones19


20de hectáreas a la TCO. No obstante, laregularización y titulación de tierras haavanzado lentamente y el pueblo Guarayoperdió una parte de los bosques demandadoscuando el gobierno reconoció sobreesas tierras las demandas de industriasmadereras para concesiones forestales(Vallejos 1998). Entre el 2000 y 2004, seiscomunidades indígenas elaboraron planesde manejo forestal como estrategia paraconsolidar su presencia en áreas forestalessobre las que habían hecho demandas portierra; actualmente, un séptimo plan seencuentra en evaluación por parte de laSuperintendencia Forestal 2 . Actualmente,la formalización de derechos de propiedadsigue inconclusa 3 y las tierras que han sidotituladas están alejadas de los asentamientosindígenas. Las áreas más pobladas, en dondese encuentra la mayor concentración decomunidades indígenas siguen en esperade regularización.El principal problema que encara el procesode regularización de la propiedad de latierra en Guarayos es la presión ejercidapor intereses no indígenas en busca deestablecer derechos propietarios lo cual,en ciertos casos, ha motivado un procesode corrupción involucrando a terceraspersonas, el Instituto Nacional de ReformaAgraria (INRA) y dirigentes indígenas quehan reconocido posesiones fraudulentas deterceros. A la vez, la situación de tenencia dela mayoría del pueblo indígena ha cambiadosolo marginalmente puesto que las áreastituladas por el INRA están habitadaspor muy pocas personas. Asimismo, elpueblo Guarayo actualmente carece de unaestructura institucional unificada capaz deadministrar y gestionar su territorio tituladodebido a la dispersión de los asentamientosindígenas, la distancia a las áreas tituladas yla índole de esta región étnicamente mixta.Comunidades agro-extractivas dePando, BoliviaEn el departamento de Pando, situado alnorte de Bolivia, las comunidades agroextractivashan obtenido, recientemente,derechos de propiedad comunal sobregrandes extensiones de bosque tropical,sobre la base de demandas de tierrasutilizadas bajo arreglos tradicionales para larecolección de castaña. Las modificacionesen el proceso de reforma agraria de Boliviahan derivado en la titulación de casi dosmillones de hectáreas de bosque a favorde dichas comunidades. Este caso esespecialmente interesante puesto que elproceso de regularización intentó ajustarsea los sistemas consuetudinarios de uso delos recursos de la población rural de laregión. Si bien el reconocimiento de tierrasconllevó a una mejora considerable de laseguridad de los derechos de propiedad,este no ha estado exento de problemas.Para que los resultados tengan éxito seránecesario que las comunidades adapten susinstituciones informales de acceso a la tierracon los nuevos títulos formales de propiedadrecibidos por el INRA.El departamento de Pando es una de lasfronteras forestales más remotas de Bolivia,aunque recientemente se han dado cambiospor la construcción de un camino queconecta a la región con el resto del país.Históricamente, la extracción de la goma y2En total, 211.178 hectáreas de bosque están bajoplanes de manejo forestal presentados por el puebloGuarayo, con asistencia de ONG que han apoyado alas comunidades en la elaboración e implementación dedichos planes, superficie que, probablemente, es mayor ala de cualquier otra región de las tierras bajas de Bolivia.3De acuerdo a información brindada por el InstitutoNacional de Reforma Agraria (INRA), para fines de2003, 970.202 hectáreas del área en demanda habíansido tituladas y para fines de 2006 se titularon otras17.958 hectáreas.


ecolección de castaña (Bertholletia excelsa)han constituido la base de la economíade la región. Inicialmente, a fines delSiglo XIX, la ocupación de la regiónestuvo impulsada por el auge de la goma,cambiando posteriormente a la explotaciónde castaña que se realizó desde mediados delSiglo XX, aunque en épocas recientes se haconstituido en el cimiento de la economíaregional (Stoian 2000). En efecto, desde2003, la castaña es una de las exportacionesforestales más importantes del país. Durantelos cinco primeros años de este siglo, 50%de la exportación de castaña del mundo lecorrespondió a Bolivia, o más del 70% sisólo se toma en cuenta la castaña beneficiada(FAOSTAT 2007). Si bien este productose encuentra en gran parte en el NorteAmazónico de Bolivia, la mayoría de laproducción proviene del departamentode Pando.La competencia por el control de la tierray los recursos forestales ha enfrentado a lascomunidades rurales contra los posesionariostradicionales del bosque denominadosbarraqueros 4 . Estos últimos controlaban unárea importante de los bosques de la regióna través de derechos de facto. La extracciónde la goma era realizada por trabajadoresque se encontraban en las barracas a travésde un sistema de deudas conocido comohabilito 5 , el mismo que se describe másadelante. Los barraqueros perdieron muchopoder con la caída de los precios del cauchoa principios del Siglo XX y, recientemente,se han debilitado más como resultado dela reformas de tenencia de la tierra, sobretodo debido al reconocimiento de losderechos territoriales de las comunidades.No obstante, los barraqueros han defendidoactivamente sus propiedades forestalestradicionales, oponiéndose férreamente alas demandas de las comunidades 6 . Estasúltimas comenzaron a formase poco despuésdel colapso de la goma y, dependiendo de suproximidad a centros urbanos, condicionesde acceso y relaciones con los mercados,ellas tienen distintos niveles de organizaciónsocial y productiva (Stoian y Henkemans2000). Antes de las reformas de tenencia,las demandas territoriales de ambos tiposde interesados se basaban en derechostradicionales de acceso que eran ejercidosde facto.Porto de Moz en la amazoniabrasileñaEl municipio brasileño de Porto de Moz, enel estado amazónico de Pará, tiene una largahistoria de luchas por la tierra. La mayoríade comunidades rurales, establecidasdurante el auge de la goma de principios delSiglo XX, crearon sistemas diversificadosde sustento que incluyen la agricultura,pesca y extracción forestal. En la década de1980, empresas madereras de pequeña ymediana escala, y propietarios de aserraderosllegaron a la región y establecieron susoperaciones, estimulando el surgimientodel aprovechamiento forestal comercial.En la década de 1990, empresas forestalesde gran escala iniciaron operacionesde aprovechamiento en Porto de Moz,4Anteriormente, las barracas eras ‘propiedadescaucheras’; hoy en día son unidades de explotación debosque situadas en tierras fiscales que estuvieron bajoel control de un patrón o barraquero propietario de labarraca.5El habilito constituye un sistema informal de créditomediante pagos en efectivo o en mercancías a cambiodel suministro futuro de productos forestales, que seestableció desde el inicio del auge del caucho.6Según Ruiz (2005), en el 2000 habían 221 barracas,cuyos propietarios exigían más de tres millones dehectáreas de bosque, si bien 71% de esta superficie estabacontrolada por tan sólo 44 barraca.21


22avasallando a menudo tierras comunitariasy ofreciendo muy pocos beneficios a loslugareños (Nunes et al. 2008; Salgado 1995;Moreira y Hébette 2003). La llegada de lasempresas madereras derivó en conflictosintensos con las comunidades que viven enel bosque poniendo en acción un intensomovimiento para la expulsión de dichasempresas de los territorios comunitarios.Estos esfuerzos culminaron, en 2004, conun decreto supremo que creó la reservaextractiva (RESEX) ‘Verde para Sempre’ queabarca más de 3,1 millones de hectáreas. Sibien la reserva garantizó los derechos depropiedad de los residentes y posibilitó quelas comunidades expulsaran a las empresasmadereras de sus tierras, también impusonuevas limitaciones en el uso del bosque,generando prácticas y mercados informalesy afectando a los sistemas de sustento delas familias que se encuentran establecidasdentro y cerca de la reserva.La creación de la RESEX ha reconfiguradolos mercados de madera y cambiado lasestructuras de poder local, lo que también hacambiado la situación de los pobladores quequedaron fuera de la reserva. Acutalmente seesta produciendo el aprovechamiento ilegalde madera dentro de la reserva, y tambiénha aumentado la presión ejercida por losmadereros informales en las comunidadesque se encuentran en los márgenes de lareserva (Nunes et al. 2008). Si bien lascomunidades situadas fuera de la reservano tienen las mismas limitaciones de usodel suelo que aquellas situadas dentro, ellasno pueden cumplir con las regulacionesforestales vigentes. Esto último porquea ellas no se les permite elaborar planesde manejo hasta que sus derechos depropiedad hayan sido formalizados. Esteaspecto ha incentivado aún más su luchapor obtener derechos formales sobre sustierras. No obstante, la legalización dedemandas territoriales no es un proceso fácilpuesto que supone para el Estado seguircomplicados procedimientos jurídicos paratransferir y titular tierras fiscales a favor delas comunidades (Carvalheiro 2007).Región del norte de Petén,GuatemalaEn Guatemala, este estudio se ha centradoen las concesiones forestales comunitariasdel Petén. Las comunidades han recibidoderechos sobre los bosques a través de unmodelo de concesión enfocado inicialmentesolo en la extracción de madera. Si bien estemodelo ha sido adoptado exitosamente, elmismo fue implementado pasando por altolas reglas previas de las poblaciones localespara el acceso y manejo de los recursosforestales, en particular con respecto aPFNM. Las concesiones comunitariasfueron asignadas a grupos relativamentediversos compuestos por comunidadesafincadas en el bosque y a otros que viven enasentamientos o pueblos de la zona.En esta remota zona de bosques tropicales,la práctica común, de 1920 a 1960, fue laasignación estatal de grandes propiedadesindividuales, la mayoría destinadas a laganadería, el aprovechamiento forestal ola extracción de chicle (Manilkara spp.)(Clark 1998; Schwartz 1990). Esta últimaactividad atrajo a campesinos pobres deotras regiones. El proceso derivó en distintosmodelos de asentamiento mediante lacreación de campamentos en el interior delbosque, y otros vinculados con actividadesmadereras; otro tipo de asentamiento derivóde programas de colonización enfocados enel desmonte para la agricultura y ganadería.


Con la caída de los precios del chicle, enla década de 1980, la actividad disminuyópero la población continuó creciendo. Desdefines de la década de 1970, avasallamientosde tierras, denominados ‘agarradas’,motivaron un nuevo proceso de legalizaciónque atrajo a campesinos sin tierras hacia laregión sur del Petén. En el norte, la creaciónde la Reserva de la Biosfera Maya (1991-1996) constituyó un cambio en la lógica deuso del bosque y supuso la creación de unanueva, pero débil, entidad gubernamentalde conservación, además de regulacionespoco precisas para la asignación y elusufructo de derechos. En este periodo, elPetén también experimentó un considerablecrecimiento demográfico.Como parte de los esfuerzos mundiales parareconocer la importancia de la biodiversidaddel bosque, el gobierno de Guatemala creóla Reserva de la Biosfera Maya (RBM) afin de preservar estos ecosistemas frágiles yamenazados. Sin embargo, los esfuerzos delgobierno para la conservación enfrentaronuna resistencia inesperada de la poblaciónlocal puesto que las poblaciones quehabitaban la zona perdieron sus derechoshistóricos de asentamiento y uso de la tierraotorgados durante el régimen anterior. Lasnuevas autoridades de conservación y lasONG conservacionistas extranjeras fueronconsideradas como invasoras que minabanla base del sustento de las comunidades. Enun periodo relativamente corto de tiempo,surgió una marcada polarización entre lascomunidades y las entidades asociadas conla RBM, mientras que el gobierno centraltrataba de mantener la paz. Es así que,en 1994, el gobierno puso en efecto unsistema de concesiones comunitarias en laZona de Uso Múltiple de la RBM. Lo quesurgió fue un sistema mucho más complejode concesiones comunitarias basado en elreconocimiento de facto de los derechos deasentamiento de algunos, mientras que seconfería a otros derechos de acceso, uso ygestión de los recursos forestales.La creación de concesiones forestalescomunitarias estuvo enfocada en laexplotación de recursos madereros, pesea que sólo una pequeña proporción delos miembros de las comunidades localescontaban con experiencia previa enactividades de aprovechamiento forestal.El modelo de concesiones comunitariasimplicó la transferencia de derechos deuso y toma de decisiones de individuoshacia entidades colectivas legalmentereconocidas y exigió el cumplimiento deuna serie de regulaciones, asignándose losderechos mediante contratos renovablesde 25 años de duración. Proyectos degran escala, a cargo de organizacionesinternacionales de conservación, apoyaronlos esfuerzos del gobierno para la creaciónde la RBM 7 y, a medida que las concesionescomunitarias surgieron y ampliaron susuperficie e importancia se canalizaronmontos considerables a la creación deinfraestructura, el fortalecimiento decapacidad y se propició un ambientefavorable de políticas para que las empresascreasen empresas forestales comunitarias.Esta ha sido uno de los intentos más seriospara la formalización del manejo forestalsostenible en la región bajo sistemas detenencia comunitaria de la tierra, aunquecon derechos limitados.7Específicamente, Conservación Internacional (CI),The Nature Conservancy (TNC), y el Fondo Mundialpara la Naturaleza (WWF), con el respaldo de USAID.23


4‘Reglas de juego’ para laformalización de derechosde propiedadReconocimiento de derechosterritoriales bajo distintosmodelos de tenenciaLa diversidad de poblaciones locales queviven en paisajes boscosos, tales comopueblos indígenas, comunidades agroextractivasy pequeños propietarios, hangenerado una amplia gama de reglas,prácticas y estrategias organizativas queorientan los procesos de ocupaciónterritorial, uso del suelo y la gestión de losbosques. Estas reglas, prácticas y estrategiashan evolucionado como respuesta a factoresvinculados con presiones demográficas ynecesidades de producción y consumo, yla disponibilidad de tecnología, basándoseen percepciones, valores e intereses sobreel uso de esos recursos. Sin embargo,en regiones forestales ocupadas porcomunidades y que han sido recientementeintegradas a los mercados a través de laexpansión de caminos, las que usualmenteson áreas aisladas donde usualmente laintervención del Estado es bastante debil,un desafío importante de las institucionesconsuetudinarias consiste en enfrentarla presión de especuladores de tierras,madereros y ganaderos, debido al aumentodel valor de la tierra y el aumento de lademanda de madera en los mercados.En ese contexto, los pueblos indígenasy otras comunidades tradicionales delbosque, cuyos derechos de tenencia noestán formalizados, corren el riesgo deperder sus territorios por el avasallamientoy las dificultades para excluir a terceros queestarían interesados en ocupar las tierrascomunales para satisfacer generalmenteobjetivos de corto plazo (Schmink y Wood1992). Por consiguiente, los diversos gruposde pequeños productores, comunidades yusuarios del bosque han comenzado a exigira los gobiernos la seguridad jurídica de lastierras que ocupan generalmente sobre labase de derechos basados en la etnicidad25


26que están vinculados con reivindicacionesancestrales u ocupación tradicional, procesoque se ha venido a denominar ‘reforma detenencia impulsada por las comunidades’(Sikor y Müller nd). Aparte de estasdemandas, a menudo los gobiernos encarandemandas de otros grupos de campesinos,algunos sin tierra, que buscan obtener accesoa los territorios en estas zonas de frontera.Aunque dichos grupos podrían ganarse elsustento mediante la extracción de recursosforestales, por lo general ellos se dedicana la producción agrícola de subsistencia ycomercial que conlleva la conversión delbosque a otros usos.En años recientes, los gobiernos hancomenzado a aceptar las distintasdemandas provenientes de comunidades,principalmente indígenas, reconociendoy asignando derechos de tenencia de latierra en áreas de bosque (Taylor et al.2008). Esto ha motivado la creación dedistintas modalidades de tenencia paraformalizar los derechos de propiedad a favorde las comunidades locales incluyendosobre todo territorios indígenas, reservasextractivas, asentamientos agro-extractivosy concesiones comunitarias, cada una condiferentes conjuntos de derechos, (Pachecoet al. 2008). Como se indicó anteriormente,estos métodos de regularización territorialno siempre resuelven efectivamente losproblemas de tenencia y, en algunos, casoshan acentuado la inseguridad de la tenencia.En efecto, la formalización de derechosde tenencia de la tierra consiste en aclarardichos derechos mediante la adopciónde reglas formales que podrán (o no)contradecir las reglas que las comunidadesya emplean para ocupar la tierra y gestionarlos bosques (Fitzpatrick 2005). En algunoscasos, las reglas formales complementanefectivamente a las informales en lo queconcierne a brindar tenencia segura ydisminuir comportamientos rentistas.Respecto a las comunidades indígenas ytradicionales, las reglas comunitarias sonusualmente reglas consuetudinarias (noformalizadas), lo que implica que hansido usadas repetidamente en el tiempoy perpetuadas mediante la tradición yuna estructura tradicional de autoridad.En situaciones en las que las reglasformales ignoran o contradicen las reglasconsuetudinarias, ya sea de adquisición yposesión de la tierra mediante la imposiciónde regulaciones formales sesgadas contralas prácticas tradicionales, las prácticasvigentes de las comunidades pasan a serno reconocidas por la legislación, lo cualtiende a reforzar las relaciones asimétricasde poder al privilegiar los intereses de ciertaselites ajenas a las comunidades. Esto tiendea agravar la apropiación ilícita de tierras ya generar problemas por el aumento delpoder de las autoridades que no respondena los sistemas sociales tradicionales. Por elcontrario, el reconocimiento de la autoridadtradicional puede ayudar a fortalecerlay conferirle poder, pero cuando dichasautoridades no son democráticas, ello ayudatambién a reforzar los intereses de las elites,la corrupción y la exclusión de algunossegmentos de la población (véase Ribot2001b; Larson 2008a; Ribot et al. 2008).A veces los estados adoptan reglas jurídicasque asumen un enfoque de no intervenciónde los derechos consuetudinarios de losgrupos locales, a partir de reconocer losderechos preexistentes sin intervenciónen los asuntos internos. En otros casos,los estados hacen lo opuesto e intentanintervenir más marcadamente, imponiendo


estricciones en el uso de ciertos recursosy estableciendo reglas para la asignacióninterna de tierras y mecanismos para laelección de autoridades. En las modalidadesde tenencia de la tierra que los gobiernoshan adoptado y que se discuten en estetrabajo, existe la suposición implícita deque los grupos indígenas cuentan coninstituciones locales más desarrolladas parala asignación, el uso y la exclusión de tierrasque otras comunidades tradicionales que, seasume también, tendrían sistemas o reglasmás débiles. Aunque generalmente esta es latendencia en la mayoría de lo casos, tambiénexisten situaciones en las que, por ejemplo,algunas comunidades agro-extractivaso de pequeños productores han creadoinstituciones para el manejo forestal. Puededarse el caso en que comunidades indígenastienen instituciones locales bastante débilespara el acceso y control del manejo forestal,sobre todo comercial.En la siguiente sección se evalúan en detallelos cinco casos mencionados más arriba conla finalidad de determinar cómo interactúan,en la práctica, las reglas formales einformales relacionadas con los derechos depropiedad y los resultados derivados de estas.Los casos presentados ofrecen una gama desituaciones en lo que se refiere a modalidadesde tenencia de la tierra utilizados paraformalizar derechos territoriales, al nivelde desarrollo de las reglas informales y lasinstituciones para la posesión de la tierra,y a las condiciones relacionadas con lapresión ejercida por terceros. En el casode la RAAN, en Nicaragua, se analizael surgimiento de modelos territorialesindígenas influenciados por un sistema degobierno regional autónomo. En el caso deGuarayos, en Bolivia, se describe un extensoterritorio indígena (TCO) superpuestosobre una frontera étnicamente mixta ydinámica; y en Pando, el estudio se centraen las comunidades agro-extractivas quehan recibido títulos comunales de propiedadde tierras forestales usadas tradicionalmentepor sus residentes. En el caso de Porto deMoz, en Brasil, se compara los impactos enlos asentamientos agro-extractivos dentrode la RESEX con los que se mantienen almargen de esta. Por último, en el Peténde Guatemala, se analiza la forma en quediversas comunidades se han acomodado aun modelo de concesiones comunitarias parael manejo forestal de madera. En el Cuadro2 se detallan las principales reglas, formalese informales, que configuran los derechosterritoriales que existen en los distintoslugares de estudio.RAAN: reglas formales basadasen acuerdos informales previosEn 2003 se puso en vigor la Ley de TierrasComunitarias 8 (Ley 445) en Nicaragua. Aligual que la Constitución, la Ley de TierrasComunitarias reconoce formalmente losderechos de las comunidades indígenasy étnicas a sus territorios históricos, perotambién establece el marco institucionalpara la demarcación y titulación, asícomo para el reconocimiento formal deautoridades indígenas. Esta legislacióngarantiza a las comunidades indígenas “elpleno reconocimiento de derechos sobre lapropiedad comunal, [y] uso, administracióny gestión de territorios tradicionales ysus recursos naturales” (Art. 2). Establecemecanismos para la negociación entrecomunidades vecinas y aclara que las8Abreviado de: Ley de régimen de propiedad comunalde los pueblos indígenas y comunidades étnicas de lasregiones autónomas de la costa atlántica de nicaragua yde los ríos Bocay, Coco, Indio y Maíz.27


Cuadro 2. Reglas formales e informales para definir derechos de propiedad de acuerdo a diferentes modalidades de tenencia de la tierraTipo dederechosReglas formalesOrigen de lademandaDemarcación delímites externosDemarcación deacceso internoTitulación de latierraDerechos detercerosAlienación dederechos detenenciaSistemas deautoridad ygobernanzaReglas informalesAcceso a tierrasindividualesAcceso a tierrascolectivasDerechos detercerosAlienación dederechos detenenciaSistemas deautoridad ygobernanzaTerritorio indígena de la RAAN(Nicaragua)Basada en vínculos étnicos y derechosancestralesDemarcados por el Estado, con baseen reivindicaciones indígenasDefinida individual y colectivamentepor derechos consuetudinariosColectiva para todo el territorioindígenaSe respetan los derechos de terceroscon ciertas condicionesLos territorios indígenas soninalienables, intransferibles y nohipotecablesAutoridades comunales reconocidas yregistradas oficialmente por el EstadoDefinido por la inversión de cadahogar en la parcela agrícolaLos miembros pueden extraerrecursos para subsistencia, comercioo agricultura, con autorizaciónReconocidos si son aceptados por elcolectivoSigue habiendo venta de tierrasa extraños, las autoridadescomunitarias tratan de evitarlo,incluso en el caso de parcelasprivadas individuales dentro delterritorioLas autoridades elegidas por el grupoindígena, a nivel de comunidades yterritorio, no siempre son reconocidaspor el EstadoTerritorio indígena deGuarayos(Bolivia)Basada en vínculos étnicos yderechos ancestralesDemarcados por el Estado,con base en reivindicacionesindígenasDefinida individual ycolectivamente por derechosconsuetudinariosTítulo colectivo otorgado aCOPNAG a nombre del puebloGuarayoRespetados con modificaciónsi el proceso de certificaciónverifica la función económica ysocial de la tierraSe prohíbe a los miembros de laTCO la venta de tierras a tercerosAutoridades nombradas pormiembros de la TCO elegidospara COPNAGParcelas domésticas ordenadasen zonas agrícolas a nivel decomunidadesAcceso a bosque colectivo enlas zonas de influencia de lascomunidades para la subsistenciay uso comercial, con autorizaciónde la comunidadReconocidos si los derechosterritoriales son compradosSe aceptan transaccionesinformales, alquiler de tierrasforestales a extraños oagricultura y venta de tierrasentre miembros de la TCO yextrañosAutoridades nombradas pormiembros en concejos zonales ycomunitariosReserva extractiva de Porto deMoz(Brasil)Comunidades agroextractivasdel NorteAmazónico (Bolivia)Concesionescomunitarias del nortedel Petén (Guatemala)Demandas basadas en derechos Demandas basadas en derechos Demandas basadas enderechosEl Estado demarcó la reserva Demarcados por el Estado, conbase en un estimado de 500hectáreas por familiaEl Estado ratificó la distribuciónexistente y delimitó las tierrascomunitariasDemarcación interna definidamediante usos existentesEl Estado definió tanto ellugar como la superficieSin demarcación internaColectiva para toda la reserva Colectiva para la comunidad No hay titulaciónSe respetan los derechos existentesde tenencia dentro de la reservaDerechos de usufructo concedidosa colonos locales que no puedenvender sus tierras a extrañosSe debe crear un concejo paragobernar la reserva extractivaParcelas individuales basadasen posesión real, tratadas comopropiedad privadaEl acceso libre tiende a prevaleceren áreas colectivas. El uso desubsistencia y comercial es informaldebido a la falta de un procesoformal y práctico de autorizaciónSe permite la transferencia demejoras en la tierra a colonos localesy extrañosDirigentes locales a nivel decomunidadesSe reconocen los derechospor familia, pero sólo hasta 50hectáreas y no como parte de lacomunidadProhibición aplicada a la ventao transferencia de parcelasindividualesOrganización territorial de baseelegida por la comunidadDerechos consuetudinarios depropiedad basados en tenenciade árboles (originalmente sendascaucheras, ahora castañales)Las tierras no ocupadas seconsideran reservas para futuraocupación, pero el acceso puedevariar de acuerdo al recursoEl control de la venta de tierrasvaría de acuerdo a la comunidad,generalmente supone la venta de‘mejoras’ para obtener derechosde accesoSindicatos campesinos elegidospor la comunidadFuente: Elaborado por los autores con base en Albornoz et al. (2008), Mendoza et al. (2008), Monterroso y Barry (2008), Nunes et al. (2008), Vieira et al. (2008), Wilson (2008).No se reconocen losderechos de tercerosNo hay derecho depropiedad, sino deconcesión que esinalienable e intransferibleLos beneficiarios debenconstituir un ente rectorCada vez más solicitadadebido a mercados detierras e inseguridadDefinido mediantederechos preexistentespara el uso de productosforestales no maderablesHay venta de tierras perono en las comunidades delestudioExisten autoridadescomunitarias paralelas ala autoridad que otorgaconcesiones28


invasiones de colonos de las tierrasdemandadas por las comunidades indígenasson ilegales, estableciendo las directricesbásicas sobre el trato de terceros (por logeneral colonos no indígenas) en territoriosindígenas. Bajo estas directrices, los colonosque cuenten con títulos legítimos emitidosantes de 1987 y que estén en posesiónde su tierra, podrán permanecer, pero sidesean abandonar el lugar deberán vendersus mejoras a la comunidad. Las personasque carezcan de títulos legítimos deberánser compensadas y sus tierras devueltasa la comunidad. Las personas que notengan título pero que deseen permanecerdeberán abandonar el lugar o pagar alquiler.Las tierras indígenas son inalienables,intransferibles y no hipotecables.El cambio inmediato más significativopara las comunidades indígenas fue lamodificación de las atribuciones delEstado que, antes de la decisión de laCorte Internacional 9 que conllevó ala promulgación de la Ley de TierrasComunales, se arrogaba el derecho dealienar tierras indígenas consideradas‘tierras nacionales’. En la década de losnoventa, esto se expresó, principalmente,mediante cesiones de tierras a combatientesdesmovilizados después de la guerrade la década de los ochenta. El Estadotambién otorgó concesiones forestales ala industria maderera en estas tierras, sinefectuar consulta alguna a las comunidadesresidentes. Estas actividades fueronsuspendidas, quedando pendientes a ladefinición de territorios indígenas. Elreconocimiento de dichos territoriossupone la aclaración de límites con vecinosy extraños dueños de tierras dentro de unterritorio. También está la escala en que sedemarca el territorio y la creación de nuevasautoridades territoriales elegidas entre lasautoridades comunitarias tradicionales.Si bien losderes políticos regionalesestán promoviendo la demarcación degrandes territorios a fin de avanzar másrápidamente, algunas comunidades prefierenterritorios más pequeños en escala decomunidad o de varias comunidades, queles es más familiar y para la cual han creadoinstituciones funcionales a nivel territorial.Un tema relacionado con este aspecto esque la autoridad territorial electa (síndico),autoridad tradicional que anteriormentesólo existía a nivel de comunidad, cuentacon poder jurídico sobre los recursosnaturales, así como acceso a ingresospor concepto de impuestos gravados ala explotación de recursos a nombre delterritorio; por consiguiente, las autoridadesde las comunidades temen perder elcontrol directo tanto de recursos naturalescomo económicos.La ley reconoce un territorio, que enla práctica constituye un ‘polígono detenencia’ sobre el cual se establecen derechos(Fitzpatrick 2005), los que son derechosconsuetudinarios que dan a las comunidadesla atribución de gestionar la asignacióninterna de tierras y recursos de acuerdo a susnormas internas. La ley no intenta codificarestas reglas, aunque establece un sistemapara el reconocimiento de autoridadesconsuetudinarias específicas ya existentes.9La comunidad Awas Tingni antepuso una demandacontra el gobierno de Nicaragua ante la Corte Interamericanade Derechos Humanos por el otorgamiento de unaconcesión forestal a la empresa coreana SOLCARSA,en 1995, en sus territorios tradicionales sin autorizaciónde la comunidad. En 2001, dicho tribunal falló a favorde Awas Tingni. La corte ordenó al Estado adoptarlas medidas legislativas y administrativas pertinentesnecesarias para crear un mecanismo efectivo de demarcacióny titulación de comunidades indígenas “conformea sus leyes, valores, costumbres y usos consuetudinarios”(Fallo, citado en Anaya y Grossman 2002).29


30En la práctica, esto ha significado el registrode autoridades comunales y territorialespor parte del gobierno regional. Si bien,en ciertos casos, dicho registro se llevó acabo sin incidentes, en nuestros sitios deestudio el gobierno regional ha establecidoreglas arbitrarias para la composición dela autoridad territorial contraviniendola ley que indica que las comunidadesdeberían elegir sus autoridades con baseen sus propios sistemas consuetudinarios.Consiguientemente, el gobierno no haregistrado a las autoridades elegidas niha inscrito a otras autoridades distintasde las electas y, al menos en un caso, unfuncionario ha confabulado con la autoridadregistrada para lograr acceso a fondoscomunitarios. Por último, el Estado decideque autoridad debe ser reconocida.Los recursos que se encuentran dentrode las tierras comunitarias usualmente sedestinan a áreas agrícolas individuales y deuso común, aunque existe cierta variaciónentre comunidades. En los estudios decaso de la RAAN, las áreas destinadas aluso de los hogares fueron tratadas comopropiedad privada a ser transferida deuna generación a otra y también podíanser intercambiadas entre miembros de lacomunidad. En el territorio de estudio deTasba Raya, que actualmente cuenta contítulos individuales así como con un áreacolectiva, los propietarios de tierras hanpodido transferir dicha propiedad a personasajenas a la comunidad, y también se hapermitido que algunos terceros obtengantierras agrícolas en áreas comunes. Noobstante, generalmente los hijos de laspersonas consideradas ‘fundadoras’ obtienenlas mejores áreas, sin límite respecto anúmero y tamaño, e incluso pueden haceresto sin el permiso previo de las autoridadescomunitarias. En el otro extremo, es másprobable que los extraños o miembrosnuevos de la comunidad obtengan derechossobre superficies de tierra más pequeñas.Ellos recibirán un área más permanenteen la medida en que son aceptados en lacomunidad con el paso del tiempo. Lasuperficie restante de Tasba Raya está abiertaa la cacería y recolección de leña y otrosproductos según surja la necesidad. En lasegunda área de estudio, Layasiksa, dondeno hay parcelas privadas, se destina unárea de tierra comunal para la agriculturafamiliar, si bien existen algunos conflictoscon los residentes que no respetan las áreasde otras familias.La venta de tierras es más común enTasba Raya que Layasiksa, puestoque muchos residentes de la primeracomunidad mencionada cuentan contítulos individuales. Si bien estos titulosson intransferibles por ley, en su calidadde títulos otorgados por la reforma agraria,existe un mercado informal de tierrasotorgadas bajo esta modalidad de titulación.En varias épocas, el Estado también hapermitido su venta y, frecuentemente, halegalizado el registro por parte de nuevospropietarios. Entonces, las ventas se hanrealizado tanto legal como ilegalmente. Sibien, ocasionalmente, se han planteadodemandas contra nuevos propietarios,dependiendo de las administracionesgubernamentales en el poder, se ha tendidoa ignorar las ventas ilegales. Actualmente,sin embargo, la Ley de Tierras Comunalesañade un nivel adicional de control de laventa de tierras, señalando que las ‘mejoras’ 10deberán venderse a la comunidad y noa extraños. Es por este motivo que los10Puesto que la tierra en sí no se puede vender, las‘mejoras’ se refieren a inversiones efectuadas por elpropietario. Esto, a menudo, incluye el desmonte parafines agrícolas.


dirigentes de Tasba Raya han establecidouna serie de leyes para poner un alto a laventa de tierras a extraños. Las mismasincluyen la notificación a compradores yvendedores acerca de la ilegalidad de latransacción, expulsión o acciones para evitarque el comprador tenga acceso a la tierraadquirida, notificación a las autoridadesgubernamentales correspondientes yprohibición, a las personas que vendantierras, de adquirir nuevas tierras en áreascomunales. Por lo tanto, la ley agraria(formal) ha impulsado la generación denuevas reglas prácticas (mayormenteinformales), al intentar incrementarel control de lo colectivo sobre áreasindividuales, en particular con respectoa la exclusión de personas ajenas alas comunidades.La legislación no reconoce los títulosconferidos después de 1987, pero el Estadomismo continuó otorgando tierras enambas comunidades en la década de 1990.Concretamente, el Estado entregó áreasde bosque equivalentes a 5.000 hectáreasen Layasiksa y 11.200 hectáreas en TasbaRaya, denominadas Bloques Colectivos, lasque han sido otorgadas como parte de losacuerdos de paz a grupos de combatientesindígenas. La propiedad de estas áreas noha sido cuestionada por las comunidades,probablemente por dos motivos principales.Primero, la mayoría de beneficiarios tambiénvive en las comunidades; segundo, lapoblación Miskito respeta a los combatientesque lucharon por sus derechos territoriales ypor su autonomía. No obstante, los cambiosde propiedad y la venta de recursos forestalesen estas zonas han causado preocupación,los que se han dado sobre todo en la regiónen la que las autoridades de Tasba Rayadesean mayor control. En Layasiksa, losbeneficiarios que viven en la comunidad seopusieron activamente a la venta de tierraspor parte de un beneficiario que aducíarepresentar al grupo.Las autoridades locales a cargo de lasupervisión de recursos territoriales ynaturales han sido, tradicionalmente,el wihta (juez) en lo que se refiere a laasignación interna y el síndico en loque respecta a relaciones externas dela comunidad. Ambas autoridades sonelegidas en asambleas comunitarias y, confrecuencia, mantienen su puesto a menosque surja un motivo para quitárselo, si bienactualmente el proceso de formalizaciónexige el registro del síndico cada año. El roldel síndico se ha ampliado con el paso deltiempo, desplazando al del wihta en lo quese refiere a recursos territoriales y naturales(estando el rol del juez más enfocado endelitos internos y resolución de conflictos).En la práctica actual es el síndico quienrepresenta externamente a la comunidad entransacciones de tierras y recursos, y asignainternamente el uso de recursos. Esto haoriginado problemas en varias comunidades,puesto que los síndicos se han convertido enun blanco fácil de corrupción. Por ejemplo,en una comunidad aledaña a Layasiksa,con la que esta ha tenido muchos conflictossobre tierras y recursos, los colonos haninvadido parte de su territorio; existe laopinión general de que el síndico ha vendidoesas tierras, problema que se ha suscitadoen otras comunidades de la RAAN. Lossíndicos también han causado problemasrelacionados con las ventas de madera alno haber rendido cuentas a la comunidado haber vendido recursos comunitariospara beneficio propio, o simplementedebido a limitaciones en su capacidad denegociación o su falta de conocimientosobre precios justos.31


32Guarayos: reglas formales einformales que erosionan lagobernanza localEn Guarayos, las instituciones indígenasexistentes han sido en cierta medidaformalizadas con la creación de laTCO, aunque también es cierto que laorganización indígena tuvo que creartoda una estructura organizativa supracomunitariapara realizar la demanda delterritorio indígena Guarayo. Dentro dela ley de tierras, el INRA estipula usosy costumbres como reglas directrices deasignación y uso de propiedad y de losrecursos naturales correspondientes. Sinembargo, en la práctica, el proceso deformalización no ha incluido espacialmentemucha del área regida por las reglasinformales del pueblo Guarayo; porel contrario, las áreas incluidas estánsituadas lejos de sus asentamientos. Elresultado es una ‘competencia’ entremarcos institucionales en la que lasinstituciones formales son ineficientes,de modo que las instituciones informalessiguen rigiendo el comportamientolocal mientras que, paralelamente, estasse hallan bajo una creciente presión eimpugnación por parte de grupos noindígenas. La incongruencia entre los dossistemas ha generado la oportunidad paraque surjan comportamientos corruptos yde tipo rentista por parte de individuos ygrupos influyentes que han erosionado lagobernanza territorial.En Guarayos, una diferencia clave entrelas instituciones formales e informales queinfluyen sobre los derechos de propiedadradica en el tema de escala. En este sentido,las instituciones informales funcionan,primordialmente, a nivel de los poblados ocomunidades rurales, mientras que la TCOdebería funcionar a una escala mayor, oa nivel del territorio, siendo la autoridaden este nivel conferida a COPNAG, laorganización representante de los Guarayos.Existen razones funcionales para que existaesta dicotomía puesto que las instituciones anivel comunitario gestionan el ordenamientoy la asignación de tierras para la produccióndoméstica de subsistencia, mientras quela COPNAG se encarga de la gobernanzade la TCO, dejando las reglas internaslocales a discreción de sus miembros. Porrazones prácticas, las instituciones de nivellocal están bien desarrolladas, mientrasque la organización en el nivel territorialno funciona debidamente. Esto se debe,en parte, a que la TCO es una entidadimprecisa e incompleta por tratarse deun territorio extenso que no es continuoen su totalidad y que consta de unacombinación étnica diversa que abarca a unaconsiderable población no indígena. Todavíamás importante es el hecho de que laresponsabilidad de gobernanza del territorioha sido transferida a COPNAG, que nofue diseñada como una institución para lagestión y administración de un área colectivade tierras y recursos sino, más bien, comoun movimiento colectivo para defender,de manera más general, los intereses de losGuarayos. Es así que dentro de COPNAGno están suficientemente desarrollados losmecanismos para la toma de decisionescolectivas, y no son muy claros los derechosy responsabilidades de los dirigentes, asícomo los procesos de rendicion de cuentas.La autoridad sobre las institucionesinformales que asignan tierras para laagricultura está en manos de concejosdenominados centrales, que están formadospor los residentes adultos de los pobladosquienes eligen a sus dirigentes. Las tierras


aledañas a los asentamientos se dividen enzonas agrarias. Más allá de estas, los bosquesy los humedales se consideran zonas deinfluencia que se definen imprecisamentepara distinguir el territorio de cadapoblación que, generalmente, se extiendea 15 ó 20 kilómetros de cada comunidad,dependiendo del tamaño de esta. Si bienno se sabe con exactitud cuándo se originóesta forma de organización territorial, estase asemeja a la utilizada por los sindicatosagrarios formados por campesinos paraefectivizar sus demandas de tierras.Probablemente esto se deba a la influenciade terceros que llegaron con la ampliaciónde la frontera que comenen la década de1970, época en que las familias guarayassintieron mayor presión para desarrollar unaestrategia de ocupación del territorio.Las zonas agrarias brindan un medio para ladistribución de tierras agrícolas a las familiasque residen en la zona y son autorizadaspor la “central” del pueblo a petición delas familias indígenas locales que necesitantierras cultivables. Las zonas agrarias sonáreas comunales a las que se asigna unpresidente. El tamaño de las zonas varíade acuerdo al número de miembros de lasfamilias, si bien, por lo general, incluyenmenos de unas dos decenas de familias. Acada familia se le otorga los derechos depropiedad de una parcela que contienebarbechos agrícolas, barbechos forestalesy zonas de bosque primario. La propiedadse basa en el uso y puede legarse de unageneración a otra. Sin embargo, según lacostumbre, las familias no pueden vendersus derechos y si abandonan las parcelas, elpresidente puede asignarlas a otra familialocal. El número de zonas depende de lapoblación de la comunidad (por ejemplo,el sitio de estudio de Cururú cuenta conuna sola zona, Santa María es una de lasocho zonas de la comunidad de Yotaú).La zona de influencia es un área de reservacomunal donde los bosques son utilizadospor los miembros de la comunidad parala subsistencia (caza, extracción) y, sifuese necesario, para la ampliación de lasactividades agrícolas. Debido a que estánsituadas fuera de las comunidades indígenas,estas zonas no tienen otra figura formal ojurídica aparte de ser manifestaciones, defacto, de la ocupación del territorio.Para la demarcación de la TCO, el INRAdebe evaluar demandas contrapuestasy ‘regularizar’ los derechos legítimos depropiedad de propietarios no indígenas(proceso que se denomina saneamiento)antes de titular las tierras a nombre de losindígenas. Al inicio del proceso, el INRAdemarcó e ‘inmovilizó’ el territorio situadodentro de la demanda de TCO y, en teoría,ese acto administrativo debía congelarlas transacciones de tierras mientras estaentidad ponía en orden las demandas depropiedad disputadas. Había demandaslegítimas de tierras, interpuestas porterceros, dentro de la demanda de TCO,tales como propietarios con un largohistorial de permanencia en la región quehabían comprado tierras y recibido títulosantes de esta etapa del proceso de reformaagraria. Si bien era necesario tomar encuenta los derechos de estas personas,el proceso llevado adelante no protegiólas demandas indígenas en la práctica.El trabajo a escala territorial limitó laefectividad de la TCO como institución deadministración de derechos de propiedadpuesto que los mecanismos de asignación derecursos funcionaban, según la tradición, anivel comunitario.33


34Los polígonos definidos por el INRAcombinaron a varias comunidades en áreasextensas, lo cual ha complicado la distinciónde los miembros de una poblaciónétnicamente mixta. En vez de enfocarse aescala de asentamientos y aprovechar laspropiedades consuetudinarias demarcadaspor las zonas agrarias, el INRA agrupógrandes extensiones de territorio en cincopolígonos. Estos eran independientesdel modelo indígena de uso del suelo y,aparentemente, hacían una distinciónentre áreas distantes no ocupadas y lastierras disputadas cerca de la carretera ylos asentamientos. El INRA adoptó laestrategia de concentrarse, primero, en lospolígonos remotos con poca población,en vez de tratar de afirmar las propiedadesindígenas situadas cerca de asentamientos.Dicha estrategia permitió a esta entidadabarcar más territorio, rápidamente, yeludir la necesidad de resolver demandascontrapuestas (en los lugares en donde vivela gente). No obstante, la gran demora enel proceso de saneamiento y el enfoque enáreas no disputadas dieron lugar a que seefectuaran transacciones ilícitas de tierrasen las zonas accesibles que eran muycotizadas tanto por indígenas como porextraños. Algunos actores inescrupulosospagaron por títulos u otros documentosfalsificados, incluida la certificación porparte de dirigentes corruptos de COPNAG,en los que se ‘comprobaba’ la existencia depropiedades anteriormente a la demanda deTCO (López 2004).La atmósfera de ilegalidad tambiénha comenzado a erosionar el sistemaconsuetudinario establecido por el puebloGuarayo para asignar tierras. Algunasfamilias que recibieron, durante anterioresprocesos de titulación de tierras, títulosindividuales de sus parcelas o algún tipode documento autorizando su ocupación,vieron que podían vender estos derechosa terceras personas y luego ocupar nuevasparcelas en las tierras forestales noocupadas. Durante el periodo que tomóel saneamiento, los miembros de algunaszonas agrarias disputadas por ganaderos oagricultores no indígenas aceptaron pagospara desistir de sus demandas de tierras. Endichos casos, aparentemente, fue más fácilque las familias indígenas tomaran estasdecisiones debido a la percepción de que setitularían áreas extensas a su favor (si bienbajo títulos comunales, lo que obstaculizaríala posibilidad de ventas de tierras enel futuro).Los beneficios potenciales de los derechosde propiedad formales, junto con laregulación y autoridad formal que estosimplican, no han brindado, hasta la fecha,protección o mayor seguridad a la mayoríade familias indígenas de la provincia.Generalmente, las áreas en donde vivenlas familias indígenas y las tierras que usanpara la producción se han mantenido enun limbo, estando inmovilizadas pero notituladas. De hecho, el proceso parecehaber comenzado a desintegrar a lasinstituciones consuetudinarias, a medidaque los indígenas son expulsados de (ovenden) las tierras disputadas. Es más, hansurgido conflictos originados por pruebas detransacciones ilícitas de tierras, dividiendoal movimiento indígena representado porCOPNAG (Moreno 2006). Aunque se hatitulado más de un millón de hectáreas, estastierras están lejos de donde vive la mayoríade los indígenas y son demasiado remotaspara ser utilizadas. En la mayoría de casos,las reglas institucionales consuetudinariasque rigen el uso del suelo sólo son


pertinentes en las áreas donde vive lagente, siendo irrelevantes en áreas distantese inaccesibles.Porto de Moz: imposición dereglas formales inspiradas en laconservaciónLa creación de la RESEX ‘Verde paraSempre’, por el Gobierno Federal deBrasil, en el municipio de Porto de Mozreconoció los derechos territoriales tanto decomunidades como de algunos ganaderos,sobre un área localizada en la orillaoccidental del río Xingu. Paralelamente,los residentes de comunidades ubicadasen la ribera oriental del río, fuera de lareserva, están reclamando sus derechosante la agencia estatal de tierras, nohabiendo obtenido todavía derechosterritoriales formales. En la RESEX, losderechos de tenencia se basan en principiosde conservación más vinculados con laprotección del bosque que con la garantíadel uso productivo de la tierra. Lospobladores de la reserva—influenciadospor organizaciones conservacionistas—adoptaron el modelo RESEX para formalizarsus derechos de tenencia, al constituir unamodalidad que hacía posible el acceso a unterritorio extenso.En su formulación básica, la RESEX es unmodalidad de tenencia que otorga derechoscolectivos de usufructo de tierras y bosquesa personas cuyos medios de vida descansande alguna manera en el uso de recursosdel bosque, y cuyos derechos tradicionalesde uso de esos recursos se encuentran enriesgo de avasallamiento. No obstante, lapropiedad formal de la tierra permaneceen manos del gobierno federal. Las tierrasde las reservas forman parte del área quecomprende el sistema nacional de unidadesde conservación (SNUC), creado en el2000. En este sentido, en las RESEX seaplican limitaciones estrictas de uso delsuelo, las que son incluso mayores a las querigen otros tipos de propiedad privada. Laley prohíbe el uso de especies amenazadasde extinción o prácticas que inhiban laregeneración natural de los ecosistemas.Asimismo, solo se permite en situacionesespeciales el aprovechamiento comercial demadera, cuando este es complementarioa otras actividades de los residentes de lazona y para realizarlo se requiere de planesde manejo forestal sostenible, aunque paraeso la reserva debe contar antes con un Plande Desarrollo elaborado con el apoyo dela agencia ambiental brasilera (IBAMA).Por último, la superficie permitida parala conversión del bosque se limita a unmáximo de 10% del área de la RESEX.En el período anterior a la creación dela reserva extractiva de Porto de Mozalgunas comunidades comenzaron ademarcar tierras forestales colectivaspara la extracción de madera y castaña,esto para evitar la invasión por parte demadereros y otros actores externos a lascomunidades. La estrategia ofrecía unaalternativa para que las comunidades tenganacceso garantizado a tierras colectivaspara usos de tipo extractivo. El Comitéde Desarrollo Sostenible (CDS), en sucalidad de asociación de varias institucioneslocales que promovieron la creación de laRESEX, apoyó esta iniciativa en respuestaa la presión ejercida por las empresasmadereras en las tierras comunitarias.Cuatro comunidades demarcaron su bosquecolectivo como resultado de esos esfuerzos(con superficies que fluctuaban entre los2.000 y 15.000 km 2 ), además ellas realizaron35


36inventarios forestales, formularon planes demanejo forestal y plantearon ciertas reglasbásicas de manejo. Seis comunidades másdesarrollaron el mismo proceso.Un tema que ha surgido es la asignación dederechos individuales de tenencia dentrode la RESEX, puesto que las comunidadescampesinas coexisten con ganaderos demediana y gran escala que fueron incluidosen el ‘polígono de tenencia’ al definirsela RESEX. Sin embargo, si se producela demarcación interna de áreas para lascomunidades e individuos, la implicaciónsería que la creación de la RESEX no fuemás que el primer caso para regularizarlas demandas de tenencia de tierras depequeños propietarios y ganaderos, en vezde servir para fines de conservación. Lasreglas informales indican que la propiedadindividual se obtiene simplemente mediantela posesión de la tierra. Si bien, inicialmente,fueron familias las que establecieronposesión de áreas de distinto tamaño, conel tiempo—como resultado del procesoparalelo de reforma agraria que se realizó enáreas de colonización vecinas, los residenteshan tendido a mantener parcelas de 100hectáreas con la esperanza de titularlasalgún momento.Los derechos formales otorgados en estamodalidad de de tenencia de la tierraprohíben a los residentes la venta de tierra,mayormente como un modo de evitar laconcentración en pocas manos y resguardara los pobladores más pobres que podríanperder este su patrimonio. No obstante,los mercados de tierra son relativamenteactivos pese a las restricciones legales a sufuncionamiento. Puesto que el acceso ala tierra está definido a nivel de hogares,aunque las propiedades son colectivas, sonpermitidas las transacciones informalesde tierras situadas dentro de la RESEX.Por lo tanto, las parcelas son divididas porlos residentes y luego son vendidas. Lasentidades estatales no pueden vigilar todo elterritorio y no han podido crear mecanismosefectivos de control de estos mercados detierras. Asimismo, no existen mecanismosefectivos en funcionamiento quedetengan el avasallamiento de la RESEX,particularmente en los límites del sur de lareserva en donde se produce la incursión deganaderos de gran escala (IEB 2006).Pando: uso de reglas informalespara la formalización de derechosEn las comunidades agro-extractivas, losderechos de propiedad otorgados descansan,en gran medida, en las institucionestradicionales que existen en la zonas,y que han permitido que la poblacióndesarrolle sus medios de sustento con baseen el aprovechamiento de los productos nomaderables. Las comunidades extractivasde Pando tienen derechos tradicionalesde propiedad que han evolucionadocon el tiempo y la forma que adquierenactualmente tiene relación con las exigenciasde la extracción forestal que se lleva a caboa nivel de hogares. Inicialmente, las familiasrurales estaban dispersas por el bosque parafacilitar la extracción diaria de la gomasilvestre (Hevea brasiliensis), pero con elsurgimiento de una mayor dependencia dela castaña, las comunidades comenzaron aaglutinarse en asentamientos más nucleares,ocupando el bosque de forma estacionaldurante la zafra. La producción de lacastaña está vinculada a una extensa red deintermediarios y compradores que brindan


financiamiento, materiales, transporte yservicios de almacenamiento durante laépoca de cosecha de este producto, losmismos que envían la castaña a las plantasde beneficiado desde donde se exportaal extranjero.Los derechos consuetudinarios de propiedadde estas familias se basan en la “tenenciade árboles” (Fortmann et al. 1985) quereconoce los derechos de acceso a árbolesindividuales y a la infraestructura respectivaque está en manos de hogares o de gruposfamiliares. Los derechos de acceso estánorganizados por “castañales”, que son gruposde árboles de castaña conectados por redesde sendas o estradas a un campamento basesencillo. Típicamente, un castañal puedecontar con entre unas docenas y varioscentenares de árboles dispersos en cientosde hectáreas.En el sistema no se enfatiza el controlde territorios continuos, sino sólo elrecurso clave (árboles de castaña) y lainfraestructura correspondiente (sendas yáreas de almacenamiento). En conjunto, lasdemandas territoriales de las comunidadesagro-extractivas constituyen un mosaicode derechos individuales de uso de loscastañales por parte de los residentes.Asimismo, las familias demandan derechosde usufructo de parcelas de tierra para laagricultura y pueden extraer otros productosforestales de áreas comunitarias, en tantoesta actividad no suponga la invasión decastañales vecinos. Este sistema está unpoco menos definido en comunidades másrecientes aunque la tenencia de árbolesestá bien desarrollada en las comunidadesmejor establecidas, si bien no existe unadocumentación escrita de estos derechos(Cronkleton et al. 2007). Aunque carece deun fundamento jurídico claro, el sistemaha sido suficientemente duradero comopara que los PFNM impulsen la economíaregional y para permitir a la gente solucionartemas de propiedad del bosque a fin demantener una industria forestal muylucrativa e importante.El reconocimiento formal de los derechosde propiedad de las comunidades agroextractivasse desarrolló como unamodificación de la reforma agraria enBolivia. La ley INRA no trajo un cambioinmediato a la región, puesto que suimplementación estuvo obstaculizadapor la tensa situación entre barraquerosy productores comunitarios y susorganizaciones representativas. En 1999,un decreto inicial hubiera otorgado a losbarraqueros concesiones sobre un área deunas 3 millones de hectáreas de bosque,beneficiando sólo a unas 200 personas(Aramayo 2004), lo que generó protestascampesinas que reclamaban por la exclusiónde sus derechos sobre la tierra. El gobiernocambió de dirección en respuesta a lasprotestas determinado que en las zonas deproducción de castaña (Pando y partes delnorte de los departamentos de La Paz yBeni), la superficie mínima a ser concedidaa comunidades agro-extractivas sería de 500hectáreas por familia (en lugar de las 50hectáreas que se otorgaba usualmente a loscampesinos). Esta superficie corresponde,aproximadamente, al tamaño del territoriousado tradicionalmente por las familiasextractivistas para el aprovechamiento decastaña. Sin embargo, en lugar de tratar detitular parcelas individuales, la política seinterpretó de modo que las comunidadesrecibieran propiedades comunales, más37


38o menos equivalentes a 500 hectáreaspor familia. Las reglas internas para ladistribución de recursos dentro de lapropiedad se dejaron a criterio de lascomunidades, pero se asumió que reflejaríanlas prácticas existentes.A fin de determinar qué comunidadesrurales estuvieran calificadas para elprograma de titulación, el INRA seenfocó en todas las comunidades agroextractivasque se habían inscrito paraobtener personería jurídica y que habíanformado organizaciones representativasdenominadas OTB para obtener voz en losgobiernos locales, en respuesta a la ley deParticipación Popular del país. El INRAusó la lista de residentes de OTB paradeterminar el tamaño aproximado de supolígono territorial, con base en la reglade las 500 hectáreas. Una revisión de datosno publicados del INRA, de finales del2007, muestra resultados impresionantesen la titulación de tierras a favor de lascomunidades agro-extractivas de Pando;de un total de 245 comunidades, 139han recibido títulos y se les ha otorgado1.807.320 hectáreas de bosque. Una vezque el INRA concluya la titulación decomunidades, comenzará a formalizar lasconcesiones para barraqueros, habiéndoseinscrito 237 demandas en Pando por unasuperficie total de 1,5 millones de hectáreas,también según información extraoficialsuministrada por el INRA.Han surgido algunos problemas en ladefinición de límites de tierras comunitarias,lo que indica la medida en que se puedenaplicar reglas formales generales acomunidades heterogéneas, que cuentan conreglas informales adaptadas localmente. Losmarcadores de límites de las comunidadesse colocan con ayuda de sus miembros a finde delimitar los bosques utilizados por estasy, también, tomar en cuenta las demandasde otras comunidades y de propietariosprivados. No obstante, si los residentes noentendían el proceso o si los técnicos delINRA lo aceleraban, el polígono resultanteno siempre reflejaba el área de bosquetradicionalmente usada (Cronkleton etal. 2007). Puesto que los residentes de lascomunidades, típicamente, dependen deluso de límites naturales como divisiones, envez de polígonos imaginarios, se darían casosen que estos no se den cuenta de que partede sus recursos forestales pueden quedarfuera de la propiedad. Si el área excluidase otorga a una comunidad vecina, loshogares afectados se enteran rápidamenteal encontrarse con nuevos ‘propietarios’durante la cosecha de castaña. Aunque enla mayoría de lugares, las comunidades hanlogrado consensos respecto a los linderostradicionales que se consideran legítimos,los nuevos linderos poligonales han creadoconflictos. Dependiendo de la forma en quese resuelvan estas diferencias, a la larga, sepuede minar la legitimidad de los nuevoslímites legalizados.Puesto que algunas comunidades ocuparontierras cuya extensión es mucho menora la norma de 500 hectáreas por familiay debido, también, al crecimientodemográfico natural de otras durante losaños que duró el proceso de demarcacióny saneamiento, se asignó a estas terrenosadicionales, denominados áreas decompensación. No obstante, la formaen que el INRA ha definido las áreas decompensación ha limitado sus beneficiospara las comunidades. Idealmente, dichasáreas deberían agrandar los polígonos de lascomunidades, extendiéndolos hacia áreas


contiguas, que tendrían acceso más fácilpara los residentes. Sin embargo, debidoa la presión para concluir el proceso, elINRA, al parecer, determinó que era másfácil ubicar tierras en áreas remotas. Estaentidad, también, agrupó a comunidadespequeñas para dotarles de áreas decompensación conjuntas; por ejemplo, enuna pequeña comunidad cercana a Cobija,los residentes se enteraron de que su área decompensación debería ser compartida contres comunidades vecinas. En total, se hanotorgado a las cuatro comunidades un áreade compensación de alrededor de 20.000hectáreas, situada en una zona relativamentedistante de sus hogares actuales. Puestoque estas comunidades nunca habíantrabajado juntas anteriormente, no se sabecómo serán distribuidos los derechos entreellas. Asimismo, los integrantes de lascomunidades descubrieron que ya habíafamilias que vivían en el bosque y quetenían derechos consuetudinarios de usode los castañales. Si bien, la reacción inicialfue esperar el desalojo de estas por partedel gobierno, esto no ha ocurrido y, pesea contar con título de propiedad, algunosmiembros de la comunidad han tenido quecomprar los derechos a las familias que yaocupaban los terrenos concedidos. Estaopción, sin embargo, no es posible para laspersonas de menores recursos.Petén: normas que replantean losderechos sobre la tierraEste estudio de caso ejemplifica el procesode formalización de derechos en el norte delPetén, mediante la creación de concesionesforestales comunitarias. Para algunascomunidades, tales como la comunidadestudiada de Carmelita, que está situadadentro del bosque, la formalizaciónincluyó el reconocimiento de la presenciafísica permanente y del uso de recursosnaturales. Cabe notar que cada procesosucesivo de transferencia de derechospor parte del Estado ha incorporadolos derechos otorgados anteriormentea la misma comunidad. Por ejemplo,Carmelita gozaba del reconocimientoformal de derechos de asentamiento para‘ocupar permanentemente’ 40 hectáreas debosque por familia. La Ley Nacional delChicle, promulgada en 1979, estipulabaque todos los ciudadanos guatelmatecostenían derecho a extraer este productodentro de las fronteras del país. Estalegislación que reconoció, formalmente,los derechos comunitarios de asentamientoy de uso y extracción de chicle, constituyeel único derecho formal otorgado a estascomunidades, habiendo establecido labase para la ampliación de un conjuntode mayores derechos, bajo la figura de lasconcesiones comunitarias, a fines de ladécada de 1990. En esa misma época y enlos mismos bosques, también se concedióderechos a empresas madereras privadas parala extracción forestal bajo contratos de cortoplazo (de 5 a 10 años). Las concesionesindustriales privaron a Carmelita y a otrascomunidades de cualquier derecho ala madera.Las familias que forman la comunidad deCarmelita tenían derechos de facto para lapráctica de la agricultura en pequeña escala,así como para la caza, pesca y extracciónde dos productos forestales no maderablesbásicos para fines comerciales, xate (unapalmera decorativa) y otras especies,todos los cuales constituyen la base de susustento. Los criterios para determinar elterritorio de la concesión forestal otorgadaa Carmelita se basó en la demanda de la39


misma comunidad fundamentada en lapresencia de campamentos y rodales deárboles productores para la extracción dechicle, campamentos de recolección y áreastradicionales de recolección de xate en elbosque. En otras palabras, los criteriosconsiderados para la demanda fueron la basede recursos naturales del sistema de sustentolocal y los derechos adquiridos sobrebosques según sus usos y costumbres o reglasinformales para el uso del bosque.No obstante, el tamaño original delterritorio demandado para la concesión(150.000 hectáreas) fue reducido a menosde la mitad (54.000 hectáreas) durante elmomento de su concesión. Los criteriospara la negociación del área incluyerontanto la demostración de uso históricodel recurso, como la superficie de bosqueque constituía la base del recurso paralos sistemas de sustento, determinada deacuerdo al número de familias residentes.Para determinar la superficie específica o eltamaño de la concesión no se tomaron encuenta los rodales de árboles maderablescomo tampoco criterios sobre el valorcomercial en pie de la madera, pese a queel modelo de la concesión se basaba en elmanejo forestal sostenible de la madera yno en la extracción de PFNM. En otraspalabras, aunque el uso de PFNM fue labase para establecer el área de concesión, lasregulaciones se enfocaron en la extracciónde madera, actividad que aún no se habíarealizado, lo cual tuvo repercusionesimportantes para la toma de decisionesfutura sobre el recurso.La nueva legislación requería la formaciónde una entidad colectiva con personeríajurídica para recibir el derecho de concesiónmediante un contrato renovable de 25 años.Por lo tanto, se utilizó una organizacióncomunitaria informal (el comité promejoramiento)como base para establecer laentidad legal, en este caso una cooperativa.El contrato de concesión modificó elrol y los poderes de la cooperativa, yaque la concesión comunitaria formabaparte de un esquema más amplio deconservación, con un papel esencial enla zona de amortiguamiento de las áreasprotegidas y parques situados dentro delCorredor Biológico Mesoamericano.El marco regulatorio que surgió para elmanejo forestal introdujo reglas formalesinspiradas mayormente en objetivos de tipoconservacionista. Las concesiones otorgarona las comunidades derechos de uso,extracción y manejo de productos forestalesno maderables y maderables, además dederechos exclusivos para el aprovechamientoforestal dentro del área en concesión.40


5Uso del bosque y modelosimpuestos de gestión forestalLos modelos de gestión constituyenun componente clave del ‘conjuntode derechos’ que los gobiernosreconocen a favor de los pueblos indígenas,comunidades tradicionales y campesinos.Dos son los asuntos centrales en lo querespecta al papel que tienen las institucionesformales e informales en el manejo de losrecursos forestales. En primer lugar, lamayoría de grupos locales que dependen enalgún grado de los recursos forestales parasu sustento, en cierta medida, han creadosus propias reglas para realizar la gestión dedichos recursos. No obstante, muchas deestas reglas se han diseñado para administrarterritorios y economías locales relativamentecerradas o poco integradas a los mercados.En segundo lugar, las reglas formales parala gestión de recursos forestales enfatizangeneralmente el aprovechamiento forestalcomercial y la mayor parte de los gruposlocales carece de reglas debidamenteelaboradas para el manejo de sus bosquesen esta escala o de estrategias organizativaspara la implementación de las regulacionesforestales. Si bien, en algunos casos, lascomunidades indígenas y los pequeñospropietarios han aprendido a gestionar laexplotación maderera en economías demercado, la mayoría ha tenido problemaspara adaptarse a los nuevos modelos demanejo forestal, con reglas formuladasexternamente y premisas operativasderivadas del aprovechamiento forestalcomercial a nivel empresarial.Un argumento central, que se plantea eneste trabajo, es que las regulaciones forestalesactuales tienden a ignorar las normastradicionales (informales) creadas por lascomunidades para el uso de sus recursosforestales, así como sus mecanismos rectores41


42para hacer cumplir dichas normas. Esto sedebe a que las regulaciones forestales hanpromovido la adopción de un enfoquehomogéneo de manejo que aplica a unavariedad heterogénea de usuarios delbosque (véase también Blaikie 2006), queno corresponde necesariamente e inclusotiende a contradecir las reglas de uso parala subsistencia (o, en ciertos casos, el usocomercial) planteadas por las comunidades.Esto ha conducido a situaciones en lasque las reglas formales pasan por alto elconocimiento y los usos locales, imponensoluciones organizativas similares a modelosindustriales de gran escala, fomentanla adopción de ‘buenas prácticas’ demanejo forestal, principalmente para elaprovechamiento de madera, e ignoran otrosusos forestales que son importantes en lossistemas de sustento de las comunidades(Medina y Pokorny 2007; Pokorny yJohnson 2008).Han surgido varios problemas debido a laimposición de modelos externos para elmanejo forestal comunitario. Primero, lasentidades del Estado tienen una capacidadlimitada para el control y la aplicación delas nuevas reglas de manejo forestal o laadopción de ‘buenas prácticas’ puesto quela mayoría del control recae fuera de lascomunidades. Segundo, se necesita tiempopara que las comunidades desarrollensistemas organizativos a fin de hacer cumplirlos nuevos conjuntos de reglas, impuestasexternamente. Más importante aún es quepequeños propietarios y comunidades,por lo general, carecen de tecnologíasy conocimientos para implementar lasprácticas recomendadas de manejo forestaly, por ende, se ven obligadas a recurrir aproveedores de servicios externos (es decir,madereros locales, empresas madereras,proyectos forestales, ONG) para obtener latecnología, los conocimientos y el capitalnecesarios para implementar acciones de‘manejo forestal sostenible’ (Pokorny yJohnson 2008).‘Reglas de juego’ formales parael uso de los recursos forestalesEn el Cuadro 3 se resumen las principalescondiciones formales impuestas a lascomunidades para el manejo forestal, juntocon las reglas informales existentes. Elmodelo es relativamente sencillo. Primero,para obtener beneficio de los derechosforestales, los pequeños propietarios y lascomunidades deben haber formalizado supropiedad, que deberá estar respaldada portítulos o certificados formales. Segundo,generalmente no hay limitaciones para eluso de recursos forestales para necesidadesde subsistencia, pero los usos comercialesde los recursos forestales, principalmentede la madera, requieren el cumplimientode las regulaciones establecidas por las leyesforestales. La restricción del uso forestalcomercial se basa en la suposición de quelos usos tradicionales, particularmentelas actividades de subsistencia de bajaintensidad, constituyen una menor amenazapara el bosque.Las comunidades que desean aprovecharcomercialmente sus bosques deben elaborarplanes de manejo en los que se intentaintroducir prácticas que garanticen elmanejo forestal sostenible (tales como elaprovechamiento de impacto reducido AIR)y pagar patentes forestales o impuestos.Los planes de manejo forestal (PMF),usualmente, requieren que la planificaciónse base en información recolectada medianteinventarios forestales y en estimados de lasexistencias maderables y tasas permisibles deaprovechamiento de las especies comerciales,


Cuadro 3. Reglas formales e informales para el manejo forestal de acuerdo a distintas modalidades de tenencia de la tierraConcesiones comunitariasdel norte del Petén(Guatemala)Comunidades agro-extractivasdel Norte Amazónico (Bolivia)Reserva extractiva dePorto de Moz (Brasil)Territorio indígena deGuarayos (Bolivia)Tipo de derechos Territorio indígena dela RAAN (Nicaragua)Reglas formalesNo existen límites para laextracción de recursos para usosno comercialesNo existen límites para laextracción de recursos para usosno comerciales en las tierrasasignadasNo existen límites para la extracciónde recursos forestales de tierrasindividuales o comunitariasLos miembros indígenas de la TCOno tienen límites en cuanto a laextracción de recursos de sus tierrasDerechos exclusivos sobre el uso derecursos forestales y no forestalesdefinidos por reglas consuetudinariasde la comunidadExtracciónpara consumodomésticoSe requiere PMF aprobadoy certificación para elaprovechamiento forestal,y planes de manejo(implementados parcialmentehasta la fecha) para los PFNMSe requiere un PMF autorizadopara el aprovechamiento forestal yla recolección de castañaEl aprovechamiento forestal y larecolección de PFNM requierenla elaboración de un plan dedesarrollo, plan de zonificación y unPMF específicoSe requiere un PMF aprobado para laextracción de madera y se necesitaimplementar planes específicos parala recolección de PFNMSe requiere un PMF aprobado parala extracción de madera, no haylimitaciones para la recolección dePFNMAprovechamientocon finescomercialesNo se permite la transferenciade tierras o los contratos conterceros para el uso del recursoforestalNo se permite la transferencia detierras o los contratos con tercerospara el uso del recurso forestalNo se permite la transferencia detierras o los contratos con tercerospara el uso del recurso forestalEl pueblo indígena cuenta conderechos exclusivos de uso delbosque dentro de laTCOLas autoridades comunitarias debenautorizar todos los contratos para laexplotación de recursos por parte detercerosDerechos forestalesotorgados atercerosLos grupos sociales debenconstituir una organizaciónproductiva para solicitar unaconcesión forestalAutoridad ejercida por sindicatosagrarios elegidos por la comunidadLos residentes locales estánobligados a crear un concejo quegobierne la reserva extractivaLas organizaciones indígenasgenerales ejercen autoridad formalen la TCOLas autoridades indígenas localesson reconocidas y registradas por elEstadoSistemas deautoridad ygobernanzaReglas informalesSe reconoce y acepta losderechos preexistentesNo existen restricciones para laextracción de productos forestalesde áreas colectivas, pero haylimitaciones sobre sendas y árbolescon derechos existentesNo existen restricciones para laextracción de productos forestalesno maderables de áreas colectivas,pero el aprovechamiento esrestringido en áreas privadasNo existen restricciones para laextracción de productos forestalesno maderables de áreas colectivasNo existen restricciones para laextracción de productos forestalesmaderables y no maderables de áreascolectivasExtracciónpara consumodomésticoNo se han elaborado reglaslocales para el aprovechamientoforestal comercial, se reconocela mayoría de derechospreexistentes sobre los PFNMNo existen limitaciones en laextracción de castaña y no hayreglas para la extracción de maderaSólo se permite en áreasdemarcadas para el acceso colectivode las comunidadesSólo se permite en tierras forestalescolectivas a cambio de un aporte a lacomunidadLas reglas comunitarias prohíbenel aprovecha-miento o limitan elvolumen de la madera extraída enáreas colectivasAprovecha-mientocomercialFuente: Elaborado por los autores con base en Albornoz et al. (2008), Mendoza et al. (2008), Monterroso (2008), Nunes et al. (2008), Vieira et al. (2008), Wilson (2008).43


44junto con otras características del área demanejo. Cada año, se debe presentar unplan operativo anual (POA), basado en uncenso de todas las especies potencialmenteaprovechables. Tanto los PMF como losPOA deben ser revisados y aprobados porlas oficinas forestales del Estado, las quetambién se encuentran a cargo de verificarel cumplimiento de las regulaciones demanejo y sancionar la contravención delas normativas.En los distintos casos en los que se basael presente trabajo, las legislacionesforestales exigen planes de manejo paratodo el aprovechamiento comercial, si bienbajo distintos esquemas. Por ejemplo, enNicaragua había tres tipos de planes hasta2006, lo que simplificaba y abarataba elaprovechamiento forestal en menor escala.Las regulaciones forestales, en 2003-2004, establecieron un sistema gradualde requisitos que incluían: (1) planesde reemplazo para superficies menoresa 10 hectáreas, (2) planes mínimos para10 a 15 hectáreas y (3) planes generalesde manejo y planes operativos anualespara superficies mayores a 50 hectáreas.Asimismo, la extracción de madera ensuperficies mayores a 500 hectáreas requiereuna evaluación de impacto ambiental. Seha creado un cuarto tipo de autorizaciónsólo para áreas indígenas de la RAAN, parael aprovechamiento de pino destinado amercados locales. Los planes más sencillos 11 ,sin embargo, se suspendieron con laimplementación de una emergencia forestal,seguida por una Ley de Moratoria, en 2006.Toda la extracción maderera requiere, ahora,un plan general de manejo. Asimismo, elaserrío de madera en el bosque es ahorailegal; toda la madera debe aserrarse en unaindustria registrada. Antes de la moratoria,se permitía el aserrío de tablones conmotosierra con los permisos de menorescala. Recientemente, se ha vuelto a crearun plan más sencillo, denominado plande aprovechamiento forestal, instituidotemporalmente para facilitar el uso de lamadera derribada por el huracán Félix enseptiembre de 2007.En Bolivia, existen varios tipos de normaspara el manejo forestal. La pieza centraldel marco jurídico es la norma técnicapara el manejo forestal en concesionesy propiedades privadas mayores a 200hectáreas 12 . Una norma técnica similar sepromulgó para la elaboración de PMF enTCO 13 . El marco jurídico también incluyóotras normas y mecanismos para estasactividades tomando en cuenta que algunospropietarios de bosques no cuentan conáreas extensas de manejo o tienen interesesrelativamente limitados en cuanto al usoforestal. Para las propiedades pequeñas,se crearon las normas técnicas de manejoforestal en áreas menores a 200 hectáreas.En lugar de planes de manejo sostenible,estos mecanismos definen un tipo de11Incluso estos planes más sencillos podían requerir unaserie de procedimientos burocráticos. Por ejemplo, losplanes indígenas locales requerían la firma del síndico, elmunicipio y el Concejo Regional, pago de impuestos yuna inspección por parte del Instituto Forestal antes deotorgar la autorización.12Entre los requisitos está un plan de manejo en elque se define un ciclo mínimo de corta de 20 años yun área anual de aprovechamiento de sólo 5% de lasuperficie total; un inventario completo y censo anual;aprovechamiento planificado mediante técnicas deaprovechamiento de impacto reducido; respeto delos diámetros mínimos de corta; protección de áreasambientalmente sensibles y mantenimiento de árbolessemilleros para la regeneración natural.13Esta establece una norma técnica similar a la industrial,pero añade requisitos adicionales para la formación deorganizaciones locales de manejo, documentación sobrediscusiones y consensos entre residentes de propiedadescolectivas acerca de la elaboración del plan y otros aspectossociales, tales como la estrategia de distribución debeneficios. En las TCO, los planes de manejo deben estarsupervisados, asimismo, por un ingeniero forestal quetambién firmará el plan y los planes operativos anuales.


autorización de aprovechamiento puestoque no se mantienen los requisitos demanejo a mayor escala que prevén ciclosrepetidos de corta de al menos 20 años. Elpropietario recibe autorización para extraermadera en toda la unidad y se asume quelos propietarios mantendrán el bosque paraaprovechamientos adicionales transcurridoslos 20 años, lo que difícilmente se cumpleen la práctica. El proceso de solicitud deestos últimos ‘planes de manejo’ se hasimplificado enormemente en comparacióncon los requisitos exigidos por las otrasnormas y su aprobación puede serrelativamente rápida. Es así que, entre 2003y 2004, se permitió el aprovechamiento ensuperficies menores a tres hectáreas, a modode permitir que los pequeños propietariostuvieran acceso a volúmenes limitados demadera, en tanto respetaran algunos de losprincipios de manejo sostenibles definidospor las normas (por ejemplo, diámetrosmínimos de corta y protección de áreasambientalmente sensibles). El mecanismo deaprovechamiento en tres hectáreas tenía unformato muy sencillo, pero suponía el pagode patentes muy elevadas por el volumenaprovechado, en comparación con otrostipos de plan de manejo.En Brasil, se hace una distinción entreplanes de alta y baja intensidad, pero ambosestán sujetos a los mismos procedimientosburocráticos, que incrementan los costosde transacción (estos se discuten, másespecíficamente, en la Sección 6). En todoslos casos, los PMF deben ser firmadospor un profesional forestal y en las áreascomunitarias deben ser firmados por losdirigentes que representan a la comunidado al territorio. El profesional forestal,que ayuda a formular el PMF es, a la vez,responsable de las operaciones forestalesen el área. Teóricamente, este sistemagarantizaría una relativa transparenciatanto en la formulación como en laimplementación de los PMF, facilitandola supervisión, por parte de una entidadcentral, de la implementación del plan.En el Petén, Guatemala, las concesionescomunitarias deben contar con un plande manejo aprobado y un estudio deimpacto ambiental para obtener uncontrato de aprovechamiento. Para lamayoría de concesiones, dichos planes eranelaborados por ONG, subvencionadas porUSAID. Cada año, estas deben prepararun plan operativo anual detallado. Losconcesionarios, también, deben obtenerla certificación FSC de las empresas ymantenerla durante el periodo de vigenciadel contrato, lo que supone evaluacionesanuales y renovación periódica. El plangeneral de manejo, que no tiene la mismavigencia en todos los sitios, también requiereactualización y renovación periódicas (de5 a 10 años). Transcurrido un periodo degracia de uno a tres años, las organizacionesconcesionarias deben pagar un impuestoanual por hectárea por concepto de derechosde usufructo. Puesto que las concesionesexportan madera, caoba en particular,también deben contar con licencias deexportación y permisos de CITES, que serenuevan anualmente.En el sistema FSC 14 , la certificaciónconstituye un ingrediente adicional delmodelo de manejo forestal sostenible.En este caso se supone que las medidasde mando y control son relativamente14El sistema FSC supone la evaluación de actividadesde manejo forestal (certificación forestal) y elseguimiento de productos forestales (certificación decadena de custodia) mediante entidades de certificación’independientes’, acreditadas por el FSC. Estas evalúanel manejo forestal mediante principios, criterios yestándares formulados por el FSC.45


46ineficientes para garantizar laimplementación de PMF o de prácticas deaprovechamiento de impacto reducido, yque los mecanismos voluntarios puedencontribuir a mantener estándares adecuadosde manejo. Teóricamente, la certificaciónbrinda un incentivo para este fin, yasea mediante precios de mercado másaltos o a través del acceso a mercadosespecíficos (Segura 2004). En Guatemala,la certificación es obligatoria para quelas comunidades obtengan concesionesforestales. En Nicaragua, específicamente enLayasiksa, WWF ha tenido un papel claveen el fortalecimiento de las reglas forestalesal decidir que todo el aprovechamiento demadera se realice sobre la base de normas yestándares de manejo forestal relacionadoscon la certificación FSC. En Bolivia, WWFy el Proyecto BOLFOR, implementado porTNC, han tenido un rol activo de ayudaa la certificación de operaciones forestalesen la comunidad indígena de Cururú,en Guarayos.Otro tema importante es que la mayoríade organizaciones tradicionales creadas porcomunidades y pequeños propietarios pararegular actividades económicas y asuntossociales internos dentro de sus territoriosno tienen la capacidad para funcionar bajonormas y códigos comerciales nacionales,ni han sido creadas para hacer negociosen mercados abiertos. Por lo tanto, lascomunidades y los pequeños propietarios seven obligados a crear nuevas organizaciones,a menudo denominadas ‘empresascomunitarias’ cuya creación está inspiradaen modelos empresariales que no reconocennecesariamente las instituciones diseñadaslocalmente para el uso y gestión del bosque.En este sentido, toda una cultura empresariales implantada junto con la introducciónde los PMF y el aprovechamiento deimpacto reducido. En parte, este tema hasido analizado en evaluaciones sobre elmanejo forestal comunitario (Bray et al.2005). En Nicaragua, Bolivia y Guatemala,los proyectos forestales, en la mayoría delos casos, han asumido la responsabilidadde formular los estatutos para estas‘empresas forestales comunitarias’ cerrandode esta manera el círculo en el procesode imposición de modelos externos agrupos locales.Reglas que influyen sobre elmanejo forestal en la prácticaEn Nicaragua, las reglas formales, engeneral, tenían poca importancia para lascomunidades de la RAAN que, al menosen el pasado, no sabían si un compradortenía o no autorización legal para comprarsu madera, aunque tampoco les interesaba.Cabe señalar que las reglas informalesparecen haber surgido en la época enque se incremenel funcionamiento deconcesiones madereras de gran escala enla región. Del mismo modo, aparecieronreglas prácticas más restrictivas con elreconocimiento de los derechos colectivosde tenencia y ha habido una tendenciamás marcada, en ciertos casos, a restringirla apropiación individual de recursoscolectivos, los que anteriormente no secuestionaban. Por ejemplo, en uno de lossitios de estudio (el territorio de TasbaRaya), las autoridades locales informaronque la persona interesada en vendermadera debe indicar la cantidad, lasespecies y la ubicación de los árboles queserán aprovechados, estableciéndose unvolumen máximo de extracción de 5.000pies tablares. Además, se debe pagar unpequeño gravamen al síndico si la maderaes vendida fuera de la comunidad. Si seefectúan ventas más grandes, la empresa


maderera o el comprador debe presentar unapropuesta a la asamblea comunitaria para suaprobación y, en este caso, todos los ingresoscorresponden a la comunidad.En Layasiksa, la formación de una empresaforestal comunitaria derivó en un intento degarantizar que las reglas prácticas se reflejenplenamente en la legislación formal. Esasí que no se permite el aprovechamientocomercial por parte de individuos sino encasos excepcionales 15 . Como regla prácticafomentada por el proyecto de manejoforestal, todos los beneficios generados porel uso comercial de bosques comunalesdeberán corresponder a la comunidad ensu totalidad. No obstante, los miembros dela comunidad siguen participando de losmercados informales de madera, vendiendotanto madera como leña de formasemiclandestina y aducen tener el derechopara hacerlo con base en la tradición y lascostumbres. No parecen existir sancionespor estas actividades, si bien se han hechoalgunos esfuerzos para convencer a la gentede que cambie de comportamiento. Seextrae madera de todas las áreas (parcelasfamiliares, el área de propiedad de losexcombatientes y una zona otorgada enconcesión a una empresa maderera), pero serespeta el área cuyo manejo está a cargo dela comunidad.WWF generó bastante controversia en laRAAN cuando convenció a la comunidadde Layasiksa sobre la necesidad de formaruna nueva organización dentro de lacomunidad para gestionar las operacionesforestales. La decisión de crear un organismoseparado se basó en la índole del manejoforestal y en los conocimientos y destrezasque requiere la competencia en el mercado.El modelo de WWF cambió las reglas demanejo forestal y esto cambió la base dela autoridad en Layasiksa. La comunidaddecidió formar una cooperativa después deefectuar una revisión de todas las opcionesdisponibles de organizaciones legalmentereconocidas. Para implementar este modelola comunidad formuló un acuerdo internoen el que sólo unas cuantas personas seríanparte de la cooperativa formalmente,pero todos los residentes adultos de lacomunidad serían miembros informales.Este modelo organizativo hace un esfuerzoconsiderable para involucrar a los miembrosde la comunidad y a las autoridades localesen la toma de decisiones. El consejoadministrativo es elegido por la asambleacomunitaria y el comité de vigilancia, quesupervisa a la cooperativa, está formado porlas autoridades tradicionales: síndico, wihtay ancianos del concejo.Los resultados han sido diversos. Por unaparte existen tensiones entre las autoridadestradicionales y la cooperativa, pero estas noparecen ser graves, sobre todo puesto que lasautoridades tradicionales tienen un rol enla cooperativa y lo asumen con dedicación.También sigue habiendo extracción ilegal demadera, a veces por parte de estas mismasautoridades, que creen que parte de susderechos consuetudinarios justifican laventa de madera, si lo creen necesario. Lossistemas de gobernanza, responsabilidadpor actos y transparencia han mejoradoconsiderablemente, en particular respectoal papel de anteriores síndicos quienes,en el mejor de los casos, no manteníanni divulgaban cuentas claras y, en el peor,huyeron con el dinero de la comunidad. Por15Los procedimientos simplificados de aprovechamientopara el salvamento de madera derribada por el huracánFélix, en septiembre de 2007, significan que existe unaforma legal para hacerlo sin un plan general de manejo;y que estas personas usarán los ingresos para el pago dedeudas adquiridas a nombre de la comunidad cuandoeran sus dirigentes.47


48último, hay un mayor beneficio colectivoderivado de una actividad cuya gestiónseencontraba en manos de unos cuantosresidentes.En Bolivia, la elaboración de planesde manejo en Guarayos, al igual queotras TCO, prometía generar grandesbeneficios para la población indígena enel marco de la nueva legislación forestal.Teóricamente, la formulación de dichosplanes—requisito indispensable para laproducción forestal—brindaría una fuente,muy necesaria, de ingresos para la poblaciónempobrecida. Es más, se esperaba que laelaboración y aprobación de planes demanejo forestal ofreciera una oportunidadúnica para demostrar la ocupación y el usodel territorio. Sin embargo, la preparaciónde estos planes siguiendo la normativaforestal ha sido un asunto complejo,costoso y que requiere de mucho tiempo.Consiguientemente, algunas comunidadeshan podido adoptar el modelo de manejoforestal sostenible dictado por las normastécnicas para TCO, otras han adoptadoPMF formales para propiedades privadasen superficies menores a 200 hectáreas oen superficies menores a 3 hectáreas, perola mayoría de comunidades ha vendidosu madera mediante acuerdos informalesporque no han logrado desarrollaresos planes.Como se indicó anteriormente, desde el2000 al 2004, seis grupos indígenas enGuarayos obtuvieron la aprobación deplanes de manejo para los bosques situadosalrededor de sus comunidades y un séptimose encuentra en proceso de evaluación,totalizando una superficie de 211.178hectáreas; los planes fluctúan entre 2.433 y60.000 hectáreas. Sin embargo, el manejoforestal formal está fuera del alcance dela mayoría de indígenas que viven en lasáreas demandadas como TCO, puesto queno pueden cumplir los requisitos formalespor varias razones, entre ellas: los bosquesdisponibles están demasiado alejados desus hogares, necesitarían invertir recursosfinancieros para realizar un manejo formaly carecen de los conocimientos técnicos ycontables que exigen las normas. Más bien,las condiciones que limitan el acceso legalal manejo formal generan oportunidadespara arreglos informales alternativos quecanalizan los beneficios hacia actoresno indígenas bajo una tenue fachadade legalidad.La elaboración de planes de manejo forestalpor parte de comunidades indígenas comoestrategia para demostrar su presencia enel territorio afronta grandes limitaciones.Debido a la complejidad y al costo de laelaboración de PMF, junto con el requisitode contar con la orientación de un ingenieroforestal, todas las iniciativas de manejo sellevaron adelante con considerable ayuda einversión externa, mayormente de ONG.Si bien las ONG que promueven el manejoforestal están interesadas en ampliar estasactividades, estas prefieren trabajar congrupos indígenas que cuentan con grandessuperficies de bosques de producción.Dichas áreas están disponibles en laszonas remotas de la TCO que han sidotituladas, pero son escasas en las cercaníasde la mayoría de comunidades puesto quelos bosques remanentes usualmente sehan fragmentado debido a la expansiónagrícola, se han degradado por anterioresaprovechamientos y pesan sobre ellosimpugnaciones de actores externos. Porende, las iniciativas de manejo forestalcomunitario no han avanzado más debido ala escasez de bosques adecuados para este fin.Asimismo, incluso si se aprueban los planes


de manejo, estos no garantizan una mayorseguridad en áreas no tituladas. Estas siguenestando sujetas a invasiones e impugnacionespor parte de otros propietarios de tierras.En Porto de Moz, la RESEX se creó conla promesa de que ayudaría a que lospobladores locales asuman el control efectivode sus recursos forestales y se beneficien conla venta de su madera. En la práctica, en vezde facilitar el control local, la declaraciónde la zona como RESEX ha transferido elcontrol a entidades del gobierno federal,derivando en demoras burocráticas que hanmantenido a las comunidades en un ‘limbo’durante años. Si bien la reserva se creó en2004, recién en 2007 se concluyó un plande emergencia para la zonificación del usodel suelo y hasta que se realizó el trabajo decampo para este estudio, dicho plan aúnno había sido aprobado. Por último, no sesabía cómo se aprovecharian los recursosforestales dentro de la RESEX, en vista dela incertidumbre que existe acerca de lasáreas colectivas de la reserva, puesto queestas no se han demarcado y no se puedeelaborar planes de manejo forestal en tantono se apruebe el plan de gestión de lareserva, excepto en algunos casos especiales.Asimismo, el aprovechamiento de maderaesta sujeto a procedimientos legales yburocráticos complicados.Cabe notar que sólo dos de seiscomunidades que demarcaron sus territorioscon la asistencia de un proyecto forestalhan podido elaborar planes de manejoforestal (Juçara y Arimum), gracias auna excepción conferida por el InstitutoBrasileño de Medio Ambiente y RecursosNaturales Renovables (IBAMA). Los planesde manejo, con superficies que van de3.000 a 4.000 hectáreas, están adaptadosa las regulaciones forestales vigentes. Lascomunidades recibieron asistencia delprograma ProManejo, un proyecto delgobierno federal que apoya el manejoforestal comunitario mediante la elaboraciónde proyectos de aprovechamiento de bajaintensidad y transformación artesanal dela madera. Si bien, hace poco, el plan demanejo de la comunidad Juçara dedefuncionar, la comunidad de Arimum haestado tratando de llevar adelante unaoperación de aprovechamiento forestalcomercial a mayor escala, que cumpla conla legislación forestal actual y pueda seraprobada por la oficina ambiental estatal.Sin embargo, la comunidad no ha logradomucho avance, puesto que la autorizaciónformal del plan de manejo está supeditadaa la aprobación del plan de gestión dela reserva.Las comunidades situadas fuera de la reservano han experimentado ningún cambioformal en sus derechos de tenencia, si bienhan comenzado a exigirlos. Cabe señalarque estas comunidades no están solicitandola creación de otra RESEX sino, más bien,la implementación de una modalidadde tenencia comunitaria que les permitacontinuar sus actividades de sustento, sintener que cumplir todos los procedimientosburocráticos que supone la gestión de unaRESEX. No obstante, no están exentos dela elaboración de planes comunitarios deuso del suelo o manejo forestal, si bien estosprobablemente serán más fáciles de negociary elaborar. Seis comunidades, asentadasa orillas del río Xingu, están tratando deformalizar sus derechos como quilombos,una forma de propiedad colectiva quereconoce los derechos de los descendientesde esclavos escapados. Dichas comunidadescreen que la clasificación de quilombobrindará mayor seguridad jurídica, pese aque perderán sus derechos de propiedadindividual, al declararse colectivas las tierras.Los resultados podrían ser problemáticos,49


50sin embargo, puesto que estas comunidadesno han desarrollado instituciones sólidaspara garantizar una buena gobernanza de sustierras comunitarias.Por su parte, el caso de Pando ejemplificauna importante desconexión entre lasnormas formales de manejo forestal ylas reglas e instituciones informales queenmarcan un componente clave del sectorforestal de la región. Concretamente, lasregulaciones formales de Bolivia enfatizanel manejo de recursos maderables, mientrasque la economía de la región ha estadoy sigue estando impulsada por la gestiónde productos forestales no maderables, almargen de las regulaciones existentes. Sehan efectuado esfuerzos para adecuar lasregulaciones formales a fin de incorporarla producción de PFNM, si bien estos hantenido un impacto limitado.A nivel comunitario, las regulacionesforestales y prácticas regulativas de Boliviano tratan de controlar el uso de subsistenciade los recursos forestales. Asimismo, enPando, los nuevos derechos de tenencia seajustan a los usos y costumbres arraigados enlos sistemas de sustento de las comunidadesrurales dedicadas a actividades extractivas.Las decisiones internas y la distribución derecursos quedan a criterio de los residentes yla organización responsable de la comunidades la OTB. Las nuevas disposiciones detenencia otorgan a los residentes el derechoa excluir a extraños, si bien las comunidadescon territorios extensos en áreas accesiblesno pueden restringir, completamente, elacceso a los recursos forestales por partede los no residentes. Las propiedades no sepueden dividir, si bien algunos residentesesperan (erróneamente) que el INRAvuelva al lugar para definir sus parcelasde 500 hectáreas. No se permite a losmiembros de la comunidad la venta desus derechos a otros. No obstante, en lapráctica, las familias que desean abandonarlas comunidades pueden vender sus‘mejoras’ (es decir, su vivienda, camposde cultivo desmontados, pastizales). Elcomprador puede ocupar y trabajar el áreade bosque usada tradicionalmente por elpropietario original.Técnicamente, para comercializar productosforestales, los residentes de comunidadesagro-extractivas necesitan la aprobación dela Superintendencia Forestal, sin embargo,conforme a las normas y regulacionesexistentes, es difícil que las comunidadeslogren la aprobación de planes de manejopara el aprovechamiento tanto de maderacomo de PFNM, por distintas razones. Enel caso del aprovechamiento de madera,al igual que en Guarayos, la mayoría decomunidades rurales de Pando carecen deexperiencia respecto al manejo sosteniblecolectivo de recursos maderables y dela capacidad o el capital necesarios paracumplir las directrices exigidas para laelaboración e implementación de planesde manejo. En contraste, miembros delas comunidades señalan que no es difícilvender madera de forma ilegal a empresasmadereras de pequeña escala, sobre todoespecies valiosas como la caoba y el cedro,aunque esto es difícil de cuantificar.Actualmente, existen algunas comunidadesque cuentan con planes de manejo a sunombre, pero estos generalmente han sidoelaborados por empresas madereras y node acuerdo a las condiciones de las mismascomunidades. Las ONG que trabajan enla región están apoyando, cada vez más,iniciativas para la elaboración de planes demanejo forestal por parte de comunidades,si bien las que reciben estos beneficiosconstituyen una excepción.


Una de las pocas menciones sobre PFNM,en la Ley Forestal de Bolivia (1996), señalaque en áreas en donde estos productosprevalezcan, los titulares tradicionalesde estos derechos podrán recibirconcesiones forestales y que los derechosde uso de madera y PFNM deberían,consiguientemente, ‘armonizarse’ medianteestatutos correspondientes. Supuestamente,las áreas de producción de castaña y otrosPFNM debían cederse dando preferenciaa los usuarios tradicionales, concretamentecomunidades campesinas y agrupacionessociales del lugar (ASL) sin entrar encompetencia con otros usuarios del bosque.Sin embargo, esto supone la delimitacióndel área, la preparación, aprobación eimplementación de un plan de manejo,así como informes operativos anuales 16 . Sibien estas estipulaciones ofrecían un espaciopara acceso más seguro y aprobación formaldel manejo de castaña, se necesitó casi unadécada para la promulgación de normastécnicas 17 . Aunque esto se hizo, finalmente,en 2005, hasta la fecha no se ha aprobadoningún plan de manejo conforme a estasnormas. Una de las razones es que estassufren el mismo problema que las normasde manejo forestal, puesto que son costosasy complejas de implementar y requieren lasupervisión de un profesional forestal. Caberesaltar, también, que las normas técnicas noabordan temas que serían cruciales para lapromoción de buenas prácticas de manejoen las comunidades. Ni, tampoco, existe unbeneficio claro que motive a los productoresa invertir en dichos planes de manejo. Lasnormas no toman en cuenta la diversidadinterna de las propiedades comunales, ni elcontexto de múltiples grupos de interesadosque se presenta en las comunidadescampesinas e indígenas; más bien se refieren,de manera implícita, al encargado de manejocomo a un solo individuo o entidad. Lasnuevas normas, por lo tanto, han sidoignoradas y el Estado carece de la capacidadnecesaria para insistir en su aplicación.Uno de los objetivos principales delgobierno al aumentar el control del manejoforestal fue la creación de un sistemaestandarizado de recaudación. Sin embargo,la lógica usada para la madera no funcionó,inicialmente, para los productores de castañadebido a la falta de derechos de propiedadclaramente establecidos. En un principio,la ley forestal contempló la aplicaciónde un sistema de patentes por superficieaprovechada, que se cobrarían a los titularesde los derechos de gestión. Para la madera,la patente se fijó en un dólar por hectáreapara concesiones industriales. Para losPFNM, se estableció un cobro 18 de 30%del valor mínimo de la patente (es decir,$US 0,30 por hectárea). Pero, sin existirderechos definidos de propiedad, el Estadono tenía una referencia para determinar quésuperficie aplicar a estos cálculos. Por lotanto, la Superintendencia Forestal adoptóun sistema de cobros por peso 19 . Estos sonpagados por las plantas procesadoras y nopor el encargado del manejo del recurso,como es el caso en los productos maderables.De todos modos, la patente establecidaera tan baja que se podía considerarcasi simbólica.16(párrafo IV).17Resolución Ministerial Nº 077/2005 Norma Técnicapara la Elaboración de Planes de Manejo de Castaña[Bertholletia excelsa Humb & Bonpl.]18Artículo 37 II (Monto de las Patentes).19Originalmente este cobro correspondía a Bs. 0,30/Caja de 20 Kg. para castaña sin pelar y Bs. 0,75/Cajade 20 Kg. para castaña pelada, (Instructivo TécnicoNo. 003/97, del 3 de junio de 1997). Sin embargo,dos años después, las patentes se convirtieron a dólares,cobrándose $US 0,005/Kg. por castaña sin pelar y $US0,013/Kg. por castaña pelada (Instructivo Técnico No.003/98 del 27 de febrero de 1999).51


52En el Petén, en Guatemala, las reformasen la tenencia han sido impulsadaspor una agenda de conservación pero,mediante luchas y negociaciones,también han incluido criterios para lograrconquistas en cuanto a los sistemas desustento de las comunidades locales. Elénfasis no se centró en el desarrollo desus economías tradicionales, basadas enrecursos naturales, sino en el manejoforestal sostenible introducido 20 . Seconsideró que la única opción posible erael manejo forestal sostenible por partede las comunidades, y se aplacaron lostemores de los conservacionistas al exigirla certificación, mientras que los ingresospotenciales generados por la venta demadera incentivaron la participaciónde las comunidades. USAID invirtióaproximadamente $US 40 millones enfinanciamiento que, junto con otros 40millones de dólares de otros financiadores, sededicaron, en su mayoría, a la creación y elmantenimiento de oficinas de conservacióny operaciones para la protección de la RBM.Para obtener una concesión, lascomunidades debían adoptar un modelo deinversión que exigía sumas considerables decapital. Una vez negociadas las concesionescomunitarias, se invirtió aproximadamente8 a 9 millones de dólares en la promociónde prácticas y la realización de estudiosnecesarios para la certificación, seguidospor el desarrollo de concesiones parafomentar la integración vertical a nivel‘macro’. El modelo de manejo forestalcomunitario respaldado por donantes yproyectos forestales en el Petén incentivóa las comunidades a formar empresas,adquirir maquinaria y capacidad parael procesamiento de madera (ya sea anivel de concesión o colectivamente conotras concesiones) y, posteriormente,comercializar la madera como un grupomás grande. En fechas más recientes se hacreado una supra-empresa comunitaria(FORESCOM) que funge comoentidad comercializadora que ayuda a lascomunidades en la exportación de madera,bajo el esquema de certificación del FSC.Si bien este modelo de empresa forestalno regulaba inicialmente la recolecciónde PFNM (aunque se exige planes demanejo, esto sólo se ha implementadorecientemente), el mismo establecía unmarco regulativo, extenso y complejopara la producción maderera. Es así quelas concesiones otorgaban derechos queabarcan uso, extracción y manejo derecursos, incluyendo responsabilidades decomercialización. Un impacto, en algunascomunidades, fue despojar de derechos a losrecolectores de chicle y palma de xate queno eran miembros de la comunidad, peroque contaban con derechos informales ehistóricos de acceso y extracción.Los derechos de manejo otorgados a lasconcesiones—enfocados mayormenteen la madera—estaban supervisados yformalizados por el Estado, que tambiénse reservaba el derecho de rescindir loscontratos. Estos derechos estaban altamenteregulados y se habían impuesto desde fuera,puesto que las comunidades no teníanexperiencia previa en el manejo de recursosmaderables. Sin embargo, la adopciónde este modelo se ofreció como la únicaforma de lograr acceso a derechos de usodel bosque (incluida la permanencia enel lugar de residencia en algunos casos).Es mediante los derechos de gestión que20Esto se aplica a la mayoría de concesiones. Noobstante, había grupos pequeños que se dedicaban a laextracción ilegal de madera que aprovecharon la reforma,legalizando sus actividades ilícitas y dedicándose al manejocolectivo, a la vez que sacaban provecho de las mismasáreas de bosque.


el Estado continúa teniendo un papelimportante, mediante regulaciones estrictas.La certificación del aprovechamiento forestalse basó en estándares internacionales y fueadoptada como la norma oficial de manejo(si bien no siempre estipulada en todos loscontratos de concesión). Esto suponía planesde manejo sofisticados, planes operativosanuales (POA) y estudios de impactoambiental, entre otros. Posteriormente,se añadieron otros requisitos, talescomo la ampliación de la producciónforestal a fin de incluir cierto número deespecies ‘secundarias’.Problemas de la interacciónentre reglas formales einformalesLos sistemas creados para permitir elacceso de las comunidades indígenas ytradicionales y de pequeños propietariosa los recursos forestales, bajo el rótulo demanejo forestal comunitario, han derivadoen varios problemas difíciles de resolver.En primer lugar, las reglas formales demanejo forestal suponen la adopción de unmodelo de producción de madera que no esadecuado para la mayoría de comunidades.La mayor parte de estas no puede cubrirlos costos de elaboración de planes demanejo y otros requisitos de inicio o lidiarcon burocracias complicadas. Es así que lamayoría de comunidades quedan excluidasdel manejo forestal formal. Esto refuerzarelaciones asimétricas de poder respecto alacceso a los recursos forestales, en dondeunos cuantos actores influyentes tienden asacar provecho de la madera que se originaen tierras comunitarias, vendiéndose esta,frecuentemente en mercados informalesy generando pocos beneficios parala comunidad.En segundo lugar, cuando sí participanbajo reglas formales, las institucioneslocales existentes, que son más fuertes enlo que concierne a regular el acceso y usode recursos en economías de subsistencia,tienden a ser ignoradas y pasadas poralto por un modelo de manejo forestalenfocado preferentemente en la extraccióncomercial de madera. A menudo, estemodelo supone un apoyo considerable deONG o proyectos, que puede conllevara la dependencia de subsidios, además deminar la sostenibilidad a largo plazo delas operaciones locales. En tercer lugar,este modelo de aprovechamiento forestalcomercial ‘preferido’ tiende a crear oreforzar problemas de autoridad, puestoque obliga a formar nuevas organizacionesque tienen autoridad y bastante poder,pero que no se han construido sobre labase de organizaciones informales yaexistentes, enfrentando entonces, fallas derepresentación. En muchos casos, dichasorganizaciones conllevan al surgimientode nuevas tensiones y conflictos dentro dela comunidad y, a veces, a problemas decorrupción y tráfico de influencias.Con respecto al primer problema, los casosde Guarayos y Porto de Moz demuestranla forma en que intereses externos, en vezde las comunidades, pueden aprovecharlos beneficios derivados de la maderaperteneciente a la comunidad. En Guarayos,además de las limitaciones señaladasanteriormente para la difusión de PMFen comunidades indígenas, el crecimientodel sector informal, enmascarado por losmecanismos de extracción en pequeñaescala, socava la viabilidad de los planesde manejo que ya se han implementado.El sector informal baja los precios de lamadera en la región y hace más difícil quelas comunidades encuentren prestadores de53


54servicios para el aprovechamiento forestaldebido al comercio lucrativo de maderaproveniente de fuentes no sostenibles.La incapacidad para manejar los bosquesdisputados cercanos a áreas habitadas poneen marcha un proceso mucho más nocivo.Es decir que, en lugar de unirse a fin delimitar el uso no sostenible de los bosquesaledaños, las familias indígenas tienen pocopoder para mantener bosques sobre los queno pueden ejercer un control. Entonces,continuar la extracción informal constituyeen un medio para obtener algunos beneficiosderivados del bosque, si bien limitados,aunque los mismos solo proporcionaningresos para las comunidades en elcorto plazo.La expansión del mercado informaltambién se ha constituido en una trampapara los pequeños propietarios de Portode Moz. Puesto que las comunidades nohan podido formalizar sus derechos sobrelos recursos forestales, requisito necesariopara la elaboración de PMF conforme alas regulaciones forestales vigentes, estascontinúan haciendo lo que siempre hacían,ya que muchos pequeños propietariosdependían de la madera para su sustento.Pero el mercado informal tiende a ofrecerun nivel de ingresos inferior al que se puedeobtener en mercados formales. Por ejemplo,los pequeños propietarios no puedenofrecer su madera abiertamente, puesto quelos mercados están controlados por redessumergidas creadas en las comunidadespor acción de los intermediarios quienesfinancian a los motosierristas y que, a su vez,dependen de comerciantes o empresariosmadereros locales quienes proporcionanel capital.Aparentemente, el modelo deaprovechamiento forestal sostenible sóloha creado una solución para un númeroreducido de comunidades que, en sumayoría, están mejor conectadas con ONGy proyectos forestales y, por ende, cuentancon la capacidad para pagar sus planes demanejo forestal y para operar en el mercadoformal. Esto nos lleva de vuelta al segundoproblema, en el que se imponen reglasformales y un modelo homogéneo externode manejo forestal, sobre un conjunto deinstituciones locales. En nuestros casos,esto ha sucedido en el Petén, la RAAN yGuarayos. Los dos primeros demuestran,claramente que con el tipo adecuado deapoyo externo las comunidades puedenaprender a adoptarse a situaciones nuevasimpulsadas por cambios en las leyes formalesy por modelos que imponen nuevosrequisitos y normas, y pueden desarrollarnuevas instituciones y reglas prácticasinformales efectivas. Por otra parte, estosmodelos exigen considerable inversióny acompañamiento externo, lo cual nosiempre se encuentra exento de resistencia delas comunidades a las adaptaciones que lesson exigidas (Taylor 2005).La forma en que se han ignorado lasinstituciones comunitarias existentesha traído conflictos y tensiones queprobablemente se podían haberevitado, y la importancia del apoyo ylos subsidios externos también planteainterrogantes respecto a la sostenibilidadde las operaciones una vez que las ONG yproyectos se retiren. Asimismo, si bien losbeneficios percibidos por las comunidadesen el Petén y la RAAN han aumentado, enGuarayos el resultado ha sido una erosiónde las instituciones de gobernanza local. Porúltimo, muchas comunidades y pequeñospropietarios siguen teniendo institucioneslocales creadas en el contexto de economíasmonetarias poco desarrolladas, las que no


pueden encarar el desafío que supone elaprovechamiento forestal comercial. En esteúltimo caso, las regulaciones formales hanconstituido una suerte de camisa de fuerzapara las comunidades y han erosionadolas reglas locales, dejando a la gente másvulnerable a los cambios que se suscitan enlos mercados.El tercer problema que se genera por lainteracción entre instituciones formalese informales es el de organización yautoridad comunitaria. En los estudios decaso, la mayoría de regulaciones formalesreconocen la autoridad de organizacionestradicionales relacionadas con temasgenerales de administración territorial,pero no necesariamente de manejo forestal.En la medida en que el uso del bosqueestá dirigido al aprovechamiento forestalcomercial, se fomenta o exige la formaciónde nuevas organizaciones para el uso y lacomercialización de recursos forestales.La decisión de crear organizacionesseparadas en la RAAN, Guarayos y elPetén se justificó en vista de la índole delmanejo forestal y de los conocimientosy destrezas necesarios para competir enel mercado.Por lo expuesto, es raro encontrar un modelojurídico que se ‘adecue’ a la índole de unacomunidad. Esto puede conllevar a tensionesentre miembros y no miembros, así comoentre autoridades que tradicionalmente handirigido a la comunidad con base en distintoscriterios de liderazgo o méritos, y las surgidaspara las nuevas empresas comerciales. Lasentidades externas que promueven estasnuevas organizaciones empresariales tiendena enfatizar sólo temas técnicos, sin tomaren cuenta asuntos sociales y culturales.No existe un entendimiento claro de laíndole y el significado de una empresacomunitaria, aparte de ser un negocio confines de lucro (Antinory y Bray 2005).Estas nuevas organizaciones pueden ser unfracaso en lo que se refiere a representar, demanera transparente y responsable, a todoslos miembros de la comunidad. En Portode Moz, con sus propias característicasespecíficas, el problema de la organizaciónpara la administración de la reserva esaún más complicado, puesto que lasorganizaciones sociales comunitarias siguensiendo débiles y hay una mayor influencia deentidades gubernamentales en la constitucióndel concejo para la administración dela reserva.55


6Eludiendo las reglas parainteractuar en los mercadosforestalesGran parte de las interacciones demercado se efectúan fuera delcontrol del Estado. Pese a esto unagran mayoría de gobiernos han elaboradoregulaciones tendientes a obtener ingresosa partir de los recursos forestales, talescomo patentes e impuestos, y garantizarel aprovechamiento sostenible mediante elcumplimiento de normas para controlar elorigen de los productos forestales. Otrasnormas y políticas, fuera del sector forestal,regulan o promueven otras actividadeseconómicas realizadas por actores privadosque influyen en los mercados de productosforestales, tales como regulaciones laborales,inversión e incentivos a las exportaciones y,en algunos casos, limitaciones comerciales.Por su parte, son consideradas informaleslas actividades comerciales que involucranrecursos forestales y se desarrollan al margende las ‘reglas de juego’ formuladas por elEstado. Algunas de estas contravienen lalegislación y, por ende, son consideradasilegales y criminalizadas por el Estado.Las razones por las que los actores forestalesoperan al margen de la ley son relativamentecomplicadas, no siendo el comportamientoilegal siempre sinónimo de prácticas nosostenibles. Por ejemplo, algunos gruposde usuarios forestales locales no tienencapacidad para cumplir regulacionescomplicadas, pero sus prácticas de usode recursos forestales—tales como elaprovechamiento de bajo impacto—podríanno estar opuestas al espíritu de la ley, en loque concierne a la promoción del manejosostenible. Otros grupos de interesados,sin embargo, han hallado salidas que lespermiten dar la apariencia de cumplimientomientras que, en realidad, disimulanprácticas no sostenibles que se contraponen57


58al objetivo del marco jurídico. Es necesarioun análisis mas profundo para entender lasinterrelaciones entre los mercados formales einformales de productos forestales.Tres asuntos principales están relacionadoscon esta discusión. El primero es entenderpor qué algunos pequeños propietariosy comunidades optan por participarde mercados informales. El segundo escomprender cómo funcionan los mercadosinformales en la práctica. El tercero esdeterminar qué beneficios reciben los actoreslocales al vender informalmente sus recursosforestales—principalmente madera—enlugar de hacerlo en el mercado formal. Sibien estos tres asuntos están relacionados,por razones de análisis es convenienteevaluarlos separadamente. Cabe notar quepequeños propietarios y comunidades sóloconstituyen dos de los varios actores queparticipan de los mercados informales,que a menudo abarcan extensas redes einteracciones múltiples de una diversidadde participantes que incluyen a madereroslocales, intermediarios, motosierristas,propietarios de aserraderos, empresasforestales y, en algunos casos, industrias degran escala e, incluso, empresas exportadorasde madera. Siendo este el caso, los pequeñospropietarios y las comunidades rara vez sonla fuerza impulsora de estos sistemas, sinoactores clave que suministran la materiaprima, puesto que son quienes tienen elcontrol de la madera, legalmente o de facto.Como se señaló en la sección anterior, lasreglas formales de manejo forestal, queestablecen criterios para participar enmercados formales, a menudo imponencondiciones que dificultan el cumplimientoa los pequeños propietarios, imponiendoelevados costos de transacción y exigiendocapital y experiencia técnica que no estándisponibles. En dichos casos, a menos quereciban asistencia externa, los pequeñospropietarios se verán obligados a elegirformas alternativas de producción forestalque son informales y técnicamenteilegales, o participar de esquemas queofrecen una fachada de legalidad sincumplir necesariamente el objetivo de lasregulaciones. Ambas opciones sitúan alos productores locales al margen de losmarcos jurídicos previstos para regular yfacilitar transacciones mercantiles honestasa través de la mediación del Estado y lostribunales (en la medida que dichos marcosexistan en países en vías de desarrollo).Consiguientemente, estos operan enmercados con poca transparencia, endonde el campo de juego no está niveladoy en donde tienen muy poco poder paradefender sus intereses. En algunos casos,al ser marginados hacia una situación deinformalidad, los pequeños productores seven obligados a acceder a condiciones deventa que no aceptarían en otro contexto.Los beneficios obtenidos por pequeñospropietarios y comunidades tienden aencogerse como resultado de barreras legalesy asimetrías de mercado.Factores que impulsan laparticipación campesina enmercados informalesLos factores que explican por qué lospequeños propietarios participan demercados informales se pueden dilucidaradoptando las perspectivas tanto de‘exclusión’ como de ‘salida’ que fuerondiscutidas anteriormente. Si bien la primerase refiere a los obstáculos jurídicos einstitucionales que complican o restringenla capacidad de los usuarios forestales paracumplir las regulaciones establecidas, lasegunda se refiere a una decisión implícita


(o explícita) tomada por los actoresforestales para mantenerse al margen dela ley. Ellos hacen esta elección ya seaporque los costos de cumplimiento de laley superan a los beneficios que podríanobtener del sistema formal o debido a quelas sanciones por incumplimiento podríanser mínimas, pagables o inexistentes, porlo que ignorar la complicación adicionalque supone el cumplimiento de lasregulaciones no tendría costo alguno. Estosdos factores son complementarios y no seexcluyen mutuamente y podría ser difícildiferenciarlos en la práctica.Como se mencionó anteriormente, lasregulaciones de manejo forestal generanproblemas de exclusión para los pequeñospropietarios y las comunidades, por unaserie de razones (véase también Larsony Ribot 2007). Además de los requisitostécnicos y organizativos, generalmentese exige derechos de propiedad, claros eindisputables, que brinden acceso a losrecursos del bosque, los cuales, pese alavance en las reformas agrarias y forestales,son una condición que no está disponiblepara muchas comunidades rurales que vivenen tierras forestales en América Latina.Uno de los mayores obstáculos es el costoasociado con normas rigurosas y complejasprevistas para la elaboración de planes demanejo y los costos de transacción necesariospara la aprobación de las operacionesanuales. Los costos elevados de transacción,que son difíciles de medir, pueden constituirun factor importante que impulsa lasestrategias del tipo de ‘salida’, es decir, ladecisión de los actores de no cumplir conla Ley.No es fácil determinar los costos que lascomunidades asumen cuando inviertenen la implementación de las operacionesformales de manejo forestal, estandoestos, por lo general, subvencionados porproyectos internos. Las estimaciones de loscostos de elaboración de planes de manejoforestal son muy variables (véase el Cuadro4). Por ejemplo, el costo directo de unplan general de manejo es de alrededorde $US10/ha en la RAAN y $US8/ha enGuarayos, llegando a costar $US42/ha enPorto de Moz. En algunas regiones, como elPetén, los profesionales forestales cobran losmismos honorarios a operaciones grandes ypequeñas, en lugar de hacerlo por hectáreao volumen. Existen costos adicionalesasociados con otros requisitos, tales comoevaluaciones de impacto ambiental y planesoperativos anuales, así como costos detransacción burocráticos. Los costos demanejo se incrementan más, si se exige quelas comunidades adopten el mecanismode certificación ‘voluntaria’. El costo decertificación de una concesión comunitaria,en el Petén, era de $US 8.000, con costosanuales de alrededor de $US 1.500 a 2.000;en la RAAN, Layasiksa pagó $US 13.000,en 2007, para cumplir los requisitos, ademásde los costos iniciales de certificación.Los impuestos y patentes gubernamentalesse calculan ya sea por volumen aprovechado(lo cual es complejo, requiere más monitoreoy crea oportunidades para la corrupción) opor área manejada o intervenida (que es unamedida estándar, más fácil de monitorearpero que responde menos a las variacionesen el valor del bosque). En Nicaragua, lospequeños propietarios pagan entre 1,5 y18,0 $US /m3 en impuestos por maderaaprovechada, dependiendo de la especie,pero no existe una patente por concepto dederechos forestales. En Bolivia, la patenteforestal para planes comunitarios de manejoes de $US 1 por hectárea aprovechadaanualmente, un monto mucho menor que se59


60Cuadro 4. Principales costos relacionados con la formalización de operaciones de manejo forestal comunitarioComunidades agro-extractivasdel Norte Amazónico (Bolivia)Concesiones comunitarias delnorte del Petén (Guatemala)Reserva extractiva de Portode MozTerritorio indígena deGuarayos (Bolivia)Tipo de derechos Territorio indígena de laRAAN (Nicaragua)Las patentes por la extracción decastaña no son pagadas por losproductores, sino por las plantasprocesadoras de acuerdo al volumen($US 0,005/Kg. por castaña sin pelar y0,013/Kg. por castaña pelada)Las comunidades están exentasdel pago de patentes forestalesen la reserva$US 1 a 1,28 /ha (a) correspondientesal plazo total de otorgamiento deconcesiones (25 años), si bien se pagananualmente. Los impuestos alcanzan,aproximadamente a un 20% de losingresosLa patente forestal es de$US 1/ ha y correspondeal área intervenidaanualmenteImpuestos para el InstitutoForestal de acuerdo a la especie yel volumen (de $US 1,5 A 18 /m3);impuestos municipales 1% delvalor de exportación y por aserrío1,5% del valor en el mercadolocal; impuestos a la renta y alvalor agregadoPago de patentesforestalesNo se aplican costos ya que lascomunidades no están formulandoplanes para el manejo de castaña,aunque lo exija la leyNo es posible determinarlos costos puesto que losproyectos forestales invirtieronen la creación de asociacionescomunitarias, en temas talescomo capacitación y apoyoorganizativoIncluyen divulgación de informacióny negociación de contratos (fluctúanentre $US 1.920 a 3.000)Los costos incurridos para la creaciónde la organización equivalen a $US2.000 y fueron pagados por ACOFOPNo es posible determinarlospuesto que huboconsiderables subsidiosa las comunidades parala creación de empresasforestales comunitariasNo es posible determinarlos costos de creación dela organización puesto queWWF y otros donantes haninvertido durante varios años yotorgado capacitación técnica,acompañamiento y apoyoorganizativoCostos de obtención decontratosSe estiman en aproximadamente $US3/ha pero este requisito no se hacecumplirLa comunidad de Juçara gastóalrededor de $US 42/ha porla formulación de su plan demanejo forestal, con apoyoexternoLas ONG de apoyo cubren los costosde los planes de manejo mediantefinanciamiento de USAIDLos costos directos delPMF son de $US 8/ha en lacomunidad de Santa María.Estos han sido cubiertos pordonantesLos costos directos del PMFson de $US 10/ha y los costosde Evaluación de ImpactoAmbiental son de $US 7/ha, estosy los costos de certificación soncubiertos por donantesCostos de instrumentosde manejoNo se aplican costos por las razonesanteriormente citadasLa comunidad de Juçara gastó$US 64.000 por capacitación,trámites y asesoría técnicaCostos de formulación del POA de 5 a8% de los costos operativos totalesCosto inicial de certificación $US 8.000y evaluaciones anuales de $US 1.500a 2.000.Los costos del POA son de$US 8/ha en Santa MaríaLos costos del POA son de$US 10-12/ha (cubiertos porla empresa); $US 13.000 (en2006) para el cumplimiento delos requisitos de certificación(cubiertos por los donantes)Costos de cumplimientode los contratosNotas: (a) Corresponde a las concesiones comunitarias de Árbol Verde y CarmelitaFuente: Elaborado por los autores con base en Albornoz et al. (2008), Mendoza et al. (2008), Monterroso y Barry (2008), Nunes et al. (2008), Vieira et al. (2008).


cobra a los mismos productores por realizardesmontes destinados a la agricultura (en losque se exige un pago por especie y volumenaprovechados). En el Petén, las patentesforestales varían entre 1 y 1,28 $US/haen las dos concesiones estudiadas. Estoscobros corresponden al tiempo total deotorgamiento de las concesiones (25 años),si bien se pagan anualmente. Otro 20%de los ingresos se destina al pago de unavariedad de impuestos. Un estudio efectuadoen la RAAN estima que los costos totales decumplimiento de todas estas obligaciones,incluidos los costos de transacción, desde elinicio del proceso hasta la corta del primerárbol, ascienden a $US 20 por metro cúbico(Navarro 2008); el proceso de obtenciónde la autorización demora en total unoscinco meses.En las cinco áreas de estudio, casi todas lascomunidades con planes de manejo forestalse han beneficiado de apoyo externo (deONG locales o proyectos forestales) para laformulación de los PMF (incluidos censose inventarios), su aprobación y el inicio deoperaciones de aprovechamiento. Este apoyoexterno fue necesario, no sólo en lo que serefiere a capital de inversión y necesidadestécnicas, sino para encarar asuntosburocráticos. En el caso de las comunidadesvecinas que no gozaban de asistencia, estoscostos constituyeron el factor principal quelas ‘excluyó’ de la adopción de estrategiasadaptadas a las regulaciones forestales.Si bien en este estudio no se analizan afondo, los factores de ‘salida’, es probableque sea más decisivo el mecanismo deexclusión descrito anteriormente. Noobstante, existen razones adicionales paraque los pequeños propietarios evadan lasregulaciones, algunos de los cuales ya seseñalaron anteriormente. La primera sesuscita en condiciones en las que existe pocao ninguna sanción por el incumplimiento.La segunda sucede cuando las comunidades,tales como las comunidades indígenas dela RAAN, consideran que las regulacionesgubernamentales carecen de legitimidadlocal; en consecuencia, se siguen ciertasreglas, en particular las normas locales,pero no todo el conjunto de regulacionesformales. Este caso se aborda a continuación.La tercera, quizás la más común, no es unaelección de salida intencional, y sucedeque cuando las condiciones que excluyen acomunidades y pequeños propietarios delmanejo forestal parecen ser insuperables,estos simplemente dejan de considerarlouna opción.En el último caso, las comunidadesson contactadas por intermediaros ymadereros en busca de materia prima.Consiguientemente, la comunidad asumeun rol pasivo puesto que, ante la carencia decompradores locales, los árboles se dejaríanen pie o se quemarían durante los desmontespara la agricultura. Ellos venden la maderacuando tienen la oportunidad aunque aprecios más bajos, y los madereros tienenque ocuparse de su comercialización.Principales interacciones entrelos actores de los mercadosinformalesDada su índole ilícita, los mercadosinformales son particularmente difícilesde documentar, pero son muy familiarespara el observador que ha visitados zonasde frontera forestal en países en desarrollo.En todos los países del estudio, funcionanvigorosos mercados informales. Por ejemplo,la evidencia anecdótica indica que lascomunidades indígenas de Guarayos, enBolivia, continúan aprovechando madera sin61


62cumplir procedimientos legales, vendiéndolaen mercados informales (Cronkleton yPacheco 2008; Larson 2008b). En la RAAN,en Nicaragua, estimaciones extraoficialesseñalan que aproximadamente la mitadde toda la madera producida proviene decanales informales (Ampie 2002). En Portode Moz, Brasil, la extracción informalconstituye la fuente más importante deaprovisionamiento de madera, saliendoincluso de la RESEX, para los principalescompradores (madereros y aserraderoslocales) que operan en la región (Nunes et al.2008). La madera procedente de operacionesinformales parece abastecer, también, granparte de la madera que llega a los mercadoslocales del Norte Amazónico de Bolivia(Albornoz et al. 2008). En esta sección seaborda la forma en que las interacciones delmercado informal funcionan en la práctica,con ejemplos de los estudios de caso 21 .Se ha indicado anteriormente quecuando los pequeños propietariosdeciden dedicarse a operaciones forestalesformales generalmente requieren ayudade otros actores, usualmente a través desubsidios (es decir, donaciones, programasgubernamentales) para pagar la formulaciónde un PMF o mediante asistencia nofinanciera, tal como capacitación. Noobstante, cuando estos no pueden o nodesean elaborar dichos planes, generalmenteinteractúan con otros actores forestales delmercado informal a fin de obtener capital deoperaciones para comprar servicios (es decir,inventario, extracción, carga, transporte)y para establecer un canal de compra de lamadera aprovechada. Estas interaccionescambian con el tiempo y también de unalocalidad a otra.Las comunidades indígenas de la RAANse dedican a la venta de madera mediantecanales formales e informales 22 . Lasoperaciones informales funcionan medianteuna red, relativamente bien establecida,de compradores e intermediarios locales.Según Roper (2003), por lo general lamadera se vende en pie, mayormentea intermediarios y empresas madereraslocales, si bien algunos productores cortanárboles y los convierten en tablones, conmotosierra, para la venta. La mayoría deestas actividades son ilegales puesto que lamadera no se origina, usualmente, en áreasque cuentan con un PMF. El transportese facilita en una variedad de formas,incluidos el ocultamiento de la madera, eluso de redes sociales y el pago de sobornos.Los intermediarios y empresas madererastambién utilizan autorizaciones ya otorgadaspara ‘lavar’ la madera adicional.Si bien las autoridades regionales hanquerido interrumpir el otorgamiento deautorizaciones de pequeña escala para pino,al menos desde el 2006, dos de estas seguíanen funcionamiento en la época en quese realizó el estudio. Estas autorizacionescomunitarias eran un procedimiento formalestablecido hace varios años medianteun acuerdo local entre varias autoridadesde la RAAN con el fin específico deapoyar a las comunidades indígenas. Laexperiencia respecto a estas autorizacionesseñala algunos de los temas subyacentesen cuanto a los mercados informales y alaprovechamiento de madera en la región.21En las áreas situadas alrededor de las comunidadesseleccionadas del Petén, la extracción ilegal de maderaes menos marcada, de modo que no se presentanejemplos de dicho sitio. Se puede asumir que se hallaríancondiciones distintas lejos de las áreas de concesiónconsideradas en los estudios de las tierras bajas deGuatemala.22La investigación sobre este tema se interrumpió, sinembargo, debido al huracán Félix, en septiembre de2007, que destruyó poco menos.


Dichas autorizaciones no existen en lalegislación y, lógicamente, deberían habersesuspendido como parte de la MoratoriaForestal en la que se cancelaron otrasopciones de autorización, en el 2006, paradar paso a los PMF. Sin embargo, segúnlas autoridades locales, la presión social hadificultado sobremanera la suspensión delos mismos. En 2002, el proceso suponíala obtención de una autorización de laautoridad comunitaria (síndico), ratificadapor el juez local (wihta); el aprovechamientose limitaba a 3.000 pies tablares dos veces alaño, la madera se aserraba con motosierraen el bosque, se pagaba una patente ala Cooperativa Forestal Indígena que secreó para este fin, por concepto de unaautorización de transporte, y se entregaba ellote de madera en el pueblo (Ampie 2002).El pago de impuestos se hacía al alcalde y alinstituto forestal.Aun así, este procedimiento sencillo noconllevó a la ‘legalidad’, puesto que,aparentemente, muchas comunidadesparticipantes no se molestaron con el pagode los impuestos respectivos. En opiniónde las comunidades indígenas, los únicospagos y autorización legítimos eran loscorrespondientes al síndico y al juez de lacomunidad, y eso era suficiente. Asimismo,puesto que un camión típicamentecarga 5.000 pies tablares, era comúnque se extrajera esa cantidad en vez de3.000 pies tablares, ya que el precio deltransporte sería el mismo. También, bajola Ley de Territorios Comunales, es legal elaprovechamiento para uso doméstico conautorización del juez comunitario. Puestoque varios miembros de la comunidadposeen casas en el pueblo, se les permitíatransportar esta madera desde la comunidadhasta su hogar urbano, la cual se podíausar o no usar para fines domésticos.Fundamentalmente, las comunidadesperciben que el único interés del gobierno esrecaudar impuestos, en lugar de promoverun buen manejo forestal y, por ende,sólo se rigen a las reglas que les interesa(Ampie 2002).En el territorio indígena de Guarayos,las redes madereras informales están biendesarrolladas y son bastante sólidas yextensas en su alcance geográfico, pese alos esfuerzos considerables realizados parapromover el manejo forestal sostenible anivel comunitario e industrial. En variasformas, las redes que se observan en estecaso son características de la dinámica queimpulsa los mercados madereros localesen las fronteras forestales de todo el país.Para entender el papel de los pequeñospropietarios en estas redes, es necesarioexaminar cómo funciona el sector madererolocal. Antes de la demanda de TCO, dichosector estaba compuesto por una seriede empresas madereras y aserraderos depequeña y mediana escala, así como variosmotosierristas y camioneros independientes,a menudo al margen de la ley. Estosactores no calificaban para las concesionesmadereras industriales otorgadas conforme ala nueva ley forestal, ni podían constituirseen agrupaciones sociales del lugar (ASL)para recibir concesiones municipales entierras fiscales, puesto que la mayoría de laregión fue ‘inmovilizada’ (se suspendieronlas transacciones de tierras, incluido elotorgamiento de concesiones) mientrasse formalizaba la demanda de la TCOde Guarayos.Los diseñadores de políticas esperaban queestos grupos de interesados se constituyesenen prestadores de servicios, una vez que secomenzaran a aplicar los planes de manejoforestal comunitario o a medida que los63


64propietarios privados elaboraran planesde manejo sostenible. Sin embargo, granparte de este sector informal no cedió alas demandas de las comunidades (y de lasONG que las apoyaban) de precios másaltos por la madera proveniente de planesde manejo (de hecho, en cierto momentollegaron a formar un cartel de proveedoresde servicios para limitar el acceso decompradores a la zona). Paralelamente, estosactores se dieron cuenta de que, pese a lasnuevas regulaciones forestales, aún existíauna serie de mecanismos que les permitíanmantener sus operaciones informales, tal ycomo se describe adelante.En el área demandada para la TCO,disputada y aún sin titular, la extracción demadera está impulsada por institucionesinformales vinculadas con los pequeñospropietarios mediante dos nuevos tiposde actores: proveedores y consultores.Estos actores sirven como intermediariosque propician las ventas entre pequeñospropietarios y empresas maderas, aserraderosu otros compradores. Los proveedoresson madereros que conocen el territorioy a sus residentes, tienen vínculos conaserraderos locales (pequeños y medianos)y otros compradores, y cuentan conlos conocimientos básicos para generarinformación para las autorizaciones deaprovechamiento. Estos operan por debajodel radar ‘oficial’, puesto que no existe unsistema formal para registrarlos o registrarsus operaciones. Los compradores localescontactan a los pequeños propietariosy compran árboles en pie (pagando,usualmente, entre $US 5 y 10 porárbol, dependiendo de la especie), hacenlos trámites necesarios a nombre delpropietario y, luego, aprovechan la madera,transfiriéndola, junto con los documentosrespectivos, al siguiente comprador. Estánacostumbrados a trabajar con permisosde desmonte cuando no existen títuloslegales y, en áreas tituladas, han trabajadobastante con PMF para superficiesmenores a 200 hectáreas y con permisosde aprovechamiento para tres hectáreas,previstos para uso doméstico cuando selos autoriza.Los consultores son un fenómeno nuevo enGuarayos. Se trata de ingenieros forestalesque han creado empresas para la elaboraciónde planes de manejo forestal (generalmenteplanes de pequeña escala o para superficiesmenores a 200 hectáreas) y autorizacionesde aprovechamiento para áreas de desmonte.Su aparición está relacionada con laintensificación de la frontera agrícola en laregión. Cabe notar que muchos consultorestrabajaban antes para la SuperintendenciaForestal, proyectos forestales u ONGque funcionan en la región y conocen,en detalle, la burocracia, sus procesos y lacapacidad que se necesita para monitorear ycontrolar las operaciones forestales. Puestoque entienden el sistema, saben cómomanipularlo para obtener acceso a la maderay fungir como intermediarios. La mayoríason prestadores de servicios legítimos, perola evidencia anecdótica indica que algunosse han constituido en parte activa de laestructuración de las redes informales queoperan en los merados madereros.Tanto las autorizaciones para tres hectáreascomo los PMF para superficies máspequeñas son menos complejos y costososque los planes de manejo a gran escala;también gozan de un proceso simplificadode aprobación a nivel local que suponetrámites más rápidos (es decir, días osemanas, en vez de meses o años). Puesto


que se considera que estos mecanismosson menos importantes, hay menossupervisión y control de la SuperintendenciaForestal, lo que permite que se inflen losvolúmenes para enmascarar madera extraídailícitamente en otros lugares. El volumeninflado permite que los intermediariosreciban ‘certificados de origen’ adicionales,que son autorizaciones para el transporte demadera. Puesto que los volúmenes reales sonmucho menores a los volúmenes estimados,el comprador puede usar las autorizacionesadicionales para transportar maderaproveniente de otras fuentes, probablementeaprovechada de forma ilegal. En algunoscasos, estos operadores preparan planes demanejo para tierras comunitarias sólo paraobtener certificados de origen, los cuales sepueden comerciar en el mercado informal.Debido a la completa falta de control dela información contenida en los planesde manejo, la alteración de especies yvolúmenes se ha convertido en una prácticacomún en Guarayos. Si bien la Ley Forestalseñala que la Superintendencia Forestal debeefectuar una inspección en el terreno paraverificar la validez de los datos contenidosen los planes de manejo, una resolución,aprobada a principios de la década del2000, indica que dicha verificación ya noes necesaria. Aunque posteriormente seha intentado incrementar la regulaciónde los planes para superficies menores, lasautoridades se retractaron debido a protestasgenerales en la región, lo que indica queestas prácticas no cambiarán en el futuro.No existen datos acerca de la cantidad debosque afectada por la extracción ilegalde madera, pero esta ha llegado hastalos bosques no manejados del territorioindígena. Los madereros locales justificanesta práctica arguyendo que al tener quepagar impuestos por un volumen de maderamenor al estimado, se ven ‘obligados’ abuscar madera de otras fuentes (Cronkletony Albornoz 2003). En este contexto, lospequeños propietarios de comunidadesque no pudieron elaborar un PMF, yasea porque carecían de apoyo o debido aque sus bosques estaban impugnados ono tenían título, han descubierto que haymadereros interesados en sus derechos deaprovechamiento. Muchos de estos hogaresempobrecidos, sin medios legales paramanejar sus bosques, aceptan las ofertas, sibien con precios bajos, ya que esto es mejorque no recibir nada. Usualmente, hay pocao ninguna participación del propietario delas tierras en estas operaciones forestalesy, en algunos casos, los dueños del bosqueno cuentan con información acerca de laelaboración de los planes de manejo o dela cantidad de madera que se extraerá desus parcelas.Otra característica de los mercadosinformales de Guarayos es que el desmonteilegal—practicado por propietarios demediana y gran escala y por colonos—constituye otra fuente ilegal de madera paralos aserraderos locales, que compite conel suministro formal. En 2006, había solonueve aserraderos en la región de Guarayos,pero este número se ha incrementado enel último año hasta casi 20 (BOLFORII 2007). Tal y como se mencionóanteriormente, una parte del territorioindígena sigue en disputa. Esto brinda unincentivo para que terceros se apropien deestas áreas y las desmonten para justificarsu posesión (conforme a la ley agraria) locual, en la mayoría de casos, sucede sin lasautorizaciones debidas y sin que se paguenlos impuestos estipulados para el desmonte65


66de bosques. La madera extraída de estaspropiedades abastece a los aserraderoslocales, probablemente mediante certificadosde origen adquiridos en el mercadoinformal. Es difícil estimar la magnitud deestas actividades.Los compradores y aserraderos locales estánconectados con otros actores de mercadosurbanos y es posible que parte de lamadera extraída ilegalmente en el territorioindígena sea exportada por algunas empresasfabricantes de madera terciada y otro tipo demadera, como producto originado en áreasbajo manejo forestal sostenible. Hay variasempresas fabricantes de madera terciada quetrabajan en la región (Laminadora Sutó,FOBOL, SOBOLMA, CIMAL—IMR),que constituyen una proporción importantede la demanda de madera (BOLFOR II2007). Sin embargo, como se indicó antes,puesto que la madera ilegal tiende a serformalizada, se hace muy difícil diferenciarlos orígenes; prácticamente todos los actoresparticipan tanto en mercados formales comoinformales. La proporción de cada uno deestos depende de las utilidades esperadas yde la evaluación de riesgo.En Pará, Brasil, los mercados informalesson cosa común en el municipio de Portode Moz. Probablemente la repercusiónmás importante de la regularizaciónde tierras mediante la creación de laRESEX ‘Verde para Sempre’ haya sido lareestructuración de los mercados localesde madera. Anteriormente a la creaciónde la reserva, 22 empresas madererasfuncionaban en la región (STR 2001).Estas trabajaban en complicidad con elalcalde del municipio de Porto de Mozpara controlar el mercado local de madera(Salgado y Kaimowitz 2003). La RESEX,aparte de hacer un aporte fundamental a laformalización de los derechos de tenenciade los lugareños, también ha conllevado alcierre de las operaciones forestales grandesy ha debilitado al alcalde que defendíasus intereses.Las empresas madereras habían creado unared, relativamente extensa, de extracciónde madera en tierras comunitarias queinvolucraba a varios motosierristas,madereros locales, intermediarios ycamioneros. Dicha red estaba relativamenteintacta después de la creación de lareserva, pese a las restricciones para elaprovechamiento dentro de su jurisdicción,impuestas por las regulaciones. Pero conel cierre de las grandes empresas, no habíasuficiente capital como para manteneren marcha el sistema. Sin embargo, conel tiempo este ha pasado a manos de unnuevo grupo de políticos locales quesuministran los recursos económicos yusan sus influencias y conexiones paraabastecer de madera, parte de la cual esexportada, a industrias ubicadas en Belem.Lamentablemente, no existen datos paraestimar la medida de estas transaccionesinformales, si bien en la RESEX hay menosextracción de madera que antes. Uno de losfactores que siguen impulsando la extracciónes que muchos residentes de la RESEXdependen de la venta de madera como partede su sustento, debido a la carencia de otrasfuentes de ingresos.Una consecuencia imprevista de lacreación de la RESEX, que se mencionóanteriormente, fue el avance de la fronteraforestal al este del río Xingu, esparciéndosea las tierras comunitarias no tituladasadyacentes y al bosque nacional situado enun área relativamente cercana a la RESEX(denominado FLONA Caxiuanã). Puestoque estas tierras están menos protegidas


(principalmente en el caso del bosquenacional), es más fácil obtener maderacontraviniendo la ley y sin riesgo desanciones. Esto ha incrementado la presiónque ejercen los madereros locales en lastierras que habían sufrido poca intervenciónantes. No obstante, se dispone de pocainformación para comparar la intensidadde las operaciones forestales que se efectúanen el río Xingu, con las operaciones que sellevan adelante en la RESEX o para analizarsu evolución con el tiempo.Hay varios actores involucrados en laextracción informal de madera en Porto deMoz. Las comunidades son los principalesproveedores de madera, pero propietariosindividuales también proveen maderamediante la venta de árboles en pie amotosierristas locales. Estos generalmenteprovienen de las mismas comunidades. Lamayoría se dedica a transformar la maderaen tablones, aunque también venden troncassi existe demanda y transporte. Las trozas ytablones se entregan en las orillas de los ríoso en caminos. A veces, los motosierristastienen acuerdos con los intermediariospara recibir anticipos en efectivo, perotambién operan con capital propio. Unavez vendida, la madera es recogida por losintermediarios. Estos deben pagar por eltransporte a los bufeteiros 23 , que son lospropietarios de camiones madereros. En elmunicipio de Porto de Moz hay alrededorde 50 a 60 bufeteiros activos, si bien laevidencia anecdótica indica que había másanteriormente. Los intermediarios entreganuna parte de las troncas a tres aserraderosgrandes (Maruá, Maturu y Grupo Galette)que son los principales compradores localesde madera. Los tablones se envían a laciudad de Belem y a los municipios vecinosde Breves y Gurupá (Nunes et al. 2008).Por último, en el Norte Amazónico deBolivia, la situación es muy distintapuesto que para la mayoría de productoresla castaña constituye la mayor fuentede sustento. Tal y como se indicóanteriormente, si bien el Estado ha tratadode introducir el uso de planes de manejo,las comunidades no han cumplido estaregulación, existiendo poca capacidad ovoluntad política para exigir su uso. Eneste caso, las normas para castaña no van aafectar al mercado de este producto, en elque participan la mayoría de comunidadesde la región e incluye más de 200 barracas ycerca de 20 plantas de procesamiento. Todoel sistema de aprovechamiento de castañase ha creado en torno a derechos informalesde tenencia de la tierra y a un sistemade recolección de productos forestalesdenominado habilito 24 (Bojanic 2001;Stoian 2000).Dicho sistema, creado originalmente para laextracción de caucho, constituye el meollode las relaciones comerciales y laborales delas cadenas de producción de castaña dela región (Pacheco 1992). El habilito es ellubricante de las relaciones comerciales,puesto que posibilita el flujo de capital decomercializadores a plantas procesadorashasta barraqueros e intermediarios,continuando en el bosque con elfinanciamiento de los recolectores locales decastaña. Estos fondos brindan los mediospara iniciar el aprovechamiento y permitirque los actores situados más arriba en lacadena productiva se abastezcan de castañapara la exportación. Históricamente, elsistema fue una especie de peonaje que ataba23Se denomina bufeteiros a los propietarios de camionesmadereros que sacan las troncas de las zonas de producción alos aserraderos.24Véase la nota 5.67


68a los trabajadores a sus patrones, pero queha persistido y se ha transformado en unavariedad de relaciones de clientelismo. Elhabilito ha dado forma (y sigue haciéndolo)a las relaciones laborales en las barracas, yentre barraqueros y zafreros (trabajadoresmigratorios temporales contratados pararecolectar castaña durante la época deextracción, de enero a marzo). Si bien hasido efectivo para articular transaccionesen un mercado remoto y subdesarrolladode frontera, está perdiendo vigencia enun contexto de mayor integración físicay de mercado, y aumento del precio de lacastaña, factores que están conllevando,progresivamente, al desarrollo de unmercado más abierto. Sin embargo, aúnpersisten algunos restos del sistemade habilito.Actualmente los pequeños propietariosse hallan en una mejor posición paranegociar el precio de la castaña en el NorteAmazónico, principalmente como resultadode la formalización de la tenencia de latierra que se describió anteriormente. Estoha aumentado el aporte de este producto alos sistemas de sustento de los campesinos.El proceso de aprovechamiento norequiere grandes sumas de capital y estábien adaptado a sistemas domésticos deproducción. Asimismo, existe un sistemadebidamente desarrollado de transporte delbosque a las plantas de procesamiento, y deestas a puertos en el Pacífico, desde donde seexporta la mayoría de la producción.La mayoría de residentes de comunidadesagro-extractivas venden su castaña aintermediarios. Sin embargo un númerocreciente de estos se está organizandomás para comercializar su productodirectamente. Los precios que obtienenlos campesinos corresponden a los preciosacordados entre los diferentes actoresque forman la cadena de valor, que senegocian entre las plantas procesadoras,los barraqueros y los zafreros al inicio de latemporada de recolección y que tienden aajustarse de acuerdo a las fluctuaciones deprecio. Hay dos cooperativas campesinasproductoras de castaña: CAIC (CooperativaIntegral Agroforestal Campesina), con sedeen Riberalta y COINACAPA (CooperativaIntegral Agroextractivista de Campesinosde Pando) en Cobija. La primera cuentacon una planta procesadora y la segunda seencuentra en proceso de obtener recursosfinancieros para comprar una de estasinstalaciones. Ambas cooperativas hanlogrado grandes avances en lo que respecta alingreso a mercados de certificación orgánicay comercio justo, lo que ha incrementado losbeneficios que obtienen de la extracción decastaña. COINACAPA paga un sobreprecioa sus miembros una vez que el producto senegocia en los mercados de comercio justoen Europa.Ganancias económicas derivadasde los bosques de pequeñospropietariosExisten pocos estudios de los costos ybeneficios que se derivan de los mercadosformales de madera para los pequeñospropietarios y las comunidades, y menosaún acerca de los mercados informales. Enuna comparación de cinco casos distintos decomunidades que participan en iniciativasformales de manejo, Pacheco et al. (2008)determinaron que las ganancias obtenidasen Carmelita, en el Petén, Layasiksa, en laRAAN y Cururú, en Guarayos son bastantecomparables, fluctuando entre $US 28.000en el caso de Carmelita a $US 30.000 en


Cuadro 5. Comparación de las iniciativas seleccionadas de manejo forestal comunitarioPetén, Guatemala (a)ArbolVerde(2006)Carmelita(2002-05)Nicaragua(b)Layasiksa(2007)Guarayos, Bolivia (c)SantaMaria(2004)Cururú(2007)Primer año de operaciones 2001 1997 2004 1999 2002Superficie total bajo manejo(ha)64,973 53,797 4,665 2,433 26,420Área anual deaprovechamiento (ha)900 450 155 121 861Volumen aprovechadoanualmente (m 3 )1,029 1,365 1,363 500 2,119No. de familias que participan 344 88 169 35 34Utilidades netas totales ($US) 226,315 27,745 30,264 -3,221 34,486Volumen aprovechado(m 3 /ha) (f)1.1 3.0 8.8 4.1 2.5Utilidades netas ($US) / Áreaanual de aprovechamiento251.5 61.5 195.3 (26.6) 40.1(ha) (f)Utilidades netas ($US) / No. defamilias657.9 315.2 179.1 (92.0) 1,014.3Utilidades netas ($US) /Volumen aprovechado en elaño (m 3 )219.9 20.3 22.2 (6.4) 16.3Notas: (a) Datos de 2004 basados en NPV (NPV 1999), Stoian y Rodas (2006), Propeten (1997) y cálculos propios. Los datos deCarmelita corresponden al promedio anual obtenido a partir del análisis de flujos financieros entre los años 2002 y 2005; (b)elaborado por los autores con base en Masangni/WWF/IFC (2006); (c) elaborado por los autores con base en Albornoz et al.(2008) e informes financieros de la Asociación Forestal Indígena de Guarayos (AFIG) y el Proyecto BOLFOR; (d) corresponde a lashectáreas aprovechadas durante el año de referencia (área anual de aprovechamiento). Adaptado de Pacheco et al. (2008).Layasiksa y $US 34.000 en Cururú; si bienla comunidad de Árbol Verde, en el Petén,obtuvo utilidades mucho mayores quealcanzaron a $US 225.000 25 . No obstante,si se consideran estas ganancias con relaciónal número de familias participantes, estasfluctúan entre los $US 179 por familia enLayasiksa y $US 1.043 en Cururú. Estosdatos indican, también, que las gananciaspor hectárea intervenida son mucho mayoresen bosques más ricos como los del Petény que las operaciones forestales tiendena ser, asimismo, más selectivas en estoslugares, mientras que el aprovechamientoes más intensivo en bosques más pobres(Cuadro 5).Si bien las utilidades netas derivadas de estasempresas forestales podrían considerarserazonables, las mismas tienden a ser bastantebajas por familia o por hectárea. Sobrela base de una evaluación económica de12 iniciativas comunitarias de manejoforestal formal en la amazonia brasileña,Medina y Pokorny (2007) concluyen quela mayoría de operaciones comunitariastienen costos de producción relativamenteelevados que limitan las ganancias que25Estas cifras son estimaciones aproximadas puesto que lossistemas contables de las comunidades son bastante deficientesy existe poca variación en lo que se refiere al registro de gastosy utilidades por parte de las empresas comunitarias. Asimismo,algunas operaciónes siguen recibiendo subvenciones.69


70pueden obtener de sus bosques, puesto quesólo las iniciativas de gran escala puedenremunerar a la fuerza laboral y lograr,además, ganancias adicionales respecto a lainversión. No obstante, cuatro de las cincooperaciones estudiadas (todas menos SantaMaría) generaron para los miembros delas comunidades entre $22.000 y 43.000en pagos por mano de obra, además de lasutilidades netas (Larson et al. 2008). Paramuchas comunidades rurales, este constituyeuno de los aportes más importantes para elsustento que se derivan de las operacionesforestales comunitarias.Sin embargo, fuera de comunidades comoestas que han recibido un considerableapoyo externo, es difícil hallar capital yprestadores de servicios que colaboren a lasoperaciones forestales, puesto que dichosprestadores y los madereros locales tiendena aprovecharse de las comunidades. Lacarencia crónica de recursos económicosobliga a las comunidades a vender susrecursos maderables en pie a los madereroslocales, mientras que, en algunos casos, estastransforman la madera en tablones, conmotosierra, para obtener mejores precios.No obstante, una característica de losmercados informales es que las troncas, enla mayoría de casos, tienden a subvaluarsesólo porque provienen de áreas sin un PMF.Existe evidencia anecdótica que señalaque, en algunos casos tales como la RAANy Porto de Moz, las comunidades captanuna mayor proporción de los beneficioscuando asierran la madera con motosierrapara elaborar tablones y venden estos acompradores locales. La mayor proporciónde las rentas obtenidas mediante la maderasimplemente aserrada podrían compensar elmenor valor de la madera en los mercadosinformales y contribuir también a generarempleos adicionales.En la RAAN, Roper (2003) determinóque la producción de tablones de maderaconfiere más beneficios a las comunidades(10% de los beneficios brutos) que laventa de árboles en pie. El problemaradica en que esto es ilegal por lo generaly por consiguiente, entraña riesgos. Unacomparación de las dos operaciones(formales) de Layasiksa, una que supone laventa de árboles en pie en la concesión y laotra, su propia empresa forestal, demuestraque la primera deja menos del 3% delvalor total generado, desde la corta hastala venta en la capital, en la comunidad,mientras que la segunda deja un 43%(Arguello 2008). Flores y Mendoza (2006)establecieron que la venta ilegal de caoba,por parte de miembros organizados de lascomunidades de la RAAN, lograba preciosconsiderablemente más altos que las ventasa exportadores o intermediarios locales; lascadenas de valor en las que participan másintermediarios también generan precios másbajos para las comunidades, puesto que unnúmero mayor de actores toman su parte dela rentas generadas por el aprovechamiento ycomercialización de la madera.Las distorsiones frecuentes observadas en losmercados de madera, que están influenciadaspor las asimetrías creadas tanto en cuanto apoder como a información (Larson y Ribot2007), tienden a generar un resultado finalnegativo en la distribución de rentas entrelos grupos de interesados forestales. Ladistribución de beneficios, a fin de cuentas,tiende a castigar a pequeños propietarios ycomunidades debido a su falta de activos,capital financiero e información, lo cuallimita su capacidad para competir, aligual que la escala reducida de operación.Consiguientemente, los compradoreslocales de madera tienden a controlarestos mercados y precios, relegando a las


comunidades a ser simples proveedores demateria prima, tanto en mercados formalescomo informales.En resumen, existen dos factoresestructurales que explican la distribuciónde rentas económicas derivadas de losproductos maderables a lo largo de la cadenaproductiva. El primero se relaciona con laagregación de valor a lo largo de la cadena:es un hecho que vender troncas generamenos beneficios que la venta de maderaprocesada en tablas o tablones. Es así que,por ejemplo, se puede obtener mayoresganancias mediante la producción detablones con motosierra, que es la tecnologíamás accesible a las comunidades. Elsegundo factor se refiere a si las actividadesse efectúan cumpliendo la ley. Puesto quelas regulaciones generalmente sancionanla producción de tablones con motosierra,a fin de operar dentro de las reglasformales, a menudo es más fácil venderárboles en pie, ya que la única alternativaparece ser el inicio de operaciones de granescala con considerable apoyo externo.Por consiguiente, las comunidades y lospequeños propietarios, en la mayoría decasos, quedan atrapados en el dilema deganar menos pero cumpliendo la ley uobtener más beneficios pero contraviniendolas reglas jurídicas para el uso yprocesamiento de recursos maderables.71


7 Conclusiones:juntando las partesLos estudios de caso que se evalúanen el presente trabajo indican quela atención a las ‘reglas en uso’,tomando en cuenta la interacción queestablecen las instituciones formales conlas informales, constituye un aspecto clavepara entender el comportamiento socialrelacionado con el manejo de los recursosforestales, así como a la generación ydistribución de beneficios. El análisis de losdiferentes casos sugiere que, si bien las reglasformales son cada vez más importantes parainfluenciar el uso de los recursos forestalesen el contexto del crecimiento de mercados,principalmente de productos maderables,sus resultados dependen de las interaccionescon las reglas informales o tradicionalesexistentes. En este sentido, entenderlos contextos informales es sumamenteimportante para orientar los esfuerzos querealiza el Estado en cuanto a la formalizaciónde derechos de propiedad y la regulacióndel uso del recurso forestal. Sostenemosen este trabajo que dicho ámbito deconsideración tiene repercusiones decisivasen la generación y distribución de beneficioseconómicos en el sector forestal.Esto último tiene mayor importancia puestoque la formalización de reglas enfrenta unarealidad compleja de reglas en el ámbitoinformal que orientan el comportamientotanto de individuos como de grupos socialesen su relación con el acceso a y uso de latierra y bosques. Asimismo, las recetashomogéneas para la regulación del uso delbosque, adoptadas generalmente por losgobiernos, tienden a pasar por alto realidadescomplejas y reglas en uso existentes para elacceso a tierras y a los recursos forestales.No obstante, estas últimas generalmenteno han sido concebidas para funcionar en73


situaciones de mercado y, por consiguiente,existe la necesidad de alterarlas y adaptarlasa los contextos cambiantes. Además,las soluciones organizativas para que lascomunidades gestionen sus bosques yorganicen su producción forestal, quese inspiran en modelos empresariales,a menudo ignoran disposicionesinstitucionales locales y, consiguientemente,crean nuevos problemas relacionados con elacceso a tierras, la toma de decisiones parael uso de recursos forestales y la distribuciónde beneficios.Es evidente que los estados han logradoavances significativos en cuanto aformalización de la tenencia de tierrasmediante distintos modelos, algunos mássensibles a los derechos locales y a temasde conservación. La mayoría de estosmodelos de tenencia reconocen derechosterritoriales colectivos, basados en demandasde comunidades indígenas, tradicionaleso agro-extractivas. Frecuentemente, laasignación interna de tierras se deja a lasreglas consuetudinarias existentes, si bien lacreación de territorios multi-comunitariosha añadido nuevos desafíos que suponen lacreación de nuevos estratos de gobernanzay sistemas de gestión para administrarestas demandas territoriales y para excluira terceras partes. En este sentido, algunascomunidades indígenas han generadoreglas relativamente más complejas para lagestión colectiva de territorios que otrascomunidades tradicionales y asentamientoscampesinos, pero este no es siempre elcaso. Las otras comunidades pueden tenerreglas que regulan el acceso a y la gestióndel bosque tanto en tierras individualescomo colectivas.El resultado de la formalización de latenencia en territorios indígenas no dependemucho del contenido de las leyes formales—puesto que la mayoría de esquemas tiendena reconocer usos y costumbres—sino de susmodalidades de implementación. El métodode reconocimiento de derechos colectivosparece haber funcionado relativamentebien en la RAAN, pero ha conllevado aconsiderables conflictos de derechos yespeculación de tierras en Guarayos. Esto sedebe, mayormente, a la creación de nuevasreglas (informales) de juego ante múltiplesdemandas contrapuestas, primero paraampliar la ocupación de tierras comunitariasy, segundo, para certificar los derechosilegales de terceros dentro de la TCO. Encontraste, en las comunidades estudiadas enla RAAN, los dirigentes han creado nuevasreglas prácticas para controlar la presenciade terceros en tierras indígenas. En laRESEX de Porto de Moz, la falta de claridadrespecto a la asignación interna de tierras noha constituido un problema en la medidaen que los derechos territoriales internosanteriores no se vieron afectados. En todoslos casos, el crecimiento de mercadosinformales de tierras, prohibidos por lasleyes formales y tolerados por las reglaslocales informales, tiende a constituirse en elprincipal mecanismo para la redistribuciónde tierras, sobre todo en áreas másexpuestas a presiones de agentes externosy con estructuras locales de gobernanzarelativamente débiles.En la mayoría de casos estudiados, haypocas reglas formales respecto al manejo dePFNM y, por tanto, las reglas prácticas deuso de estos recursos están influenciadas,en gran parte, por las reglas informales74


existentes que están relativamente bienplanteadas, puesto que las poblacioneslocales tienden a depender más de estosproductos para su sustento. Aún así, estasreglas tienden a erosionarse en la medidaen que se introducen en las comunidadesreglas formales y modelos de manejopara la producción de madera. Las reglasformales concebidas para la introducción deprácticas de aprovechamiento de impactoreducido se basan en el modelo de manejoforestal comercial a gran escala, a fin degarantizar el manejo forestal sostenible.Esto a través de prácticas silviculturales yde aprovechamiento que se derivan de unaescala y un modus operandi industriales. Losresultados tienden a ser contradictorios enla práctica, pero en general refuerzan unacomplejidad innecesaria para regular elacceso a los recursos forestales.Este modelo de manejo forestal comerciales relativamente homogéneo en losdistintos países evaluados en el presentetrabajo, matizado por la variación delas regulaciones impuestas en cuanto arequisitos burocráticos y técnicos. En elPetén, en donde los derechos territorialesse han otorgado mediante concesiones,se ignoraron los derechos informalespreexistentes para la extracción de recursosforestales no maderables (tales como xatey chicle). También en esta región y en lascomunidades participantes de los territoriosindígenas de la RAAN y Guarayos, sehan impuesto modelos muy ortodoxos demanejo forestal sostenible como resultadode la intervención activa de ONG deconservación tales como WWF y TNC,generalmente vinculadas con esquemasde certificación ‘voluntaria’. En la RESEXde Porto de Moz, el manejo forestal sedetuvo debido a regulaciones de uso desuelos, inspiradas en la conservación,que exigen la formulación de un plan demanejo de recursos naturales de la reserva,que ha avanzado muy lentamente. Esto haconstituido una barrera administrativa parael desarrollo del manejo forestal sostenibleen la reserva.No es de sorprender que las regulacionesforestales sofisticadas, aprobadasrecientemente en los distintos países,hasta ahora hayan tenido poco éxito enlograr sus resultados previstos en cuantoa manejo sostenible y aumento de laprosperidad, mediante la gestión forestal,en las comunidades que viven del bosque.La incapacidad de pequeños propietariosy comunidades para costear la elaboraciónde PMF o erogar los costos que supone suaprobación, se complica debido a que lasreglas de juego ignoran las reglas prácticaslocales, que a menudo están vinculadas conestructuras de gobernanza ya existentes. Lasreglas formales han tendido a favorecer alos actores forestales con mayor patrimonioy poder de negociación en el mercado.Los grupos de usuarios del bosque debenconstituir empresas formales y registrarlas,pagar los impuestos estipulados y cumplirlas regulaciones laborales; todos estos sonrequisitos concebidos para operacionesde mayor escala. El cumplimiento deestas regulaciones dificulta el ingreso a losmercados formales, puesto que quienestienen recursos y condiciones limitados parasu cumplimiento tienden a ser excluidos.Es así que las comunidades que no puedencumplir las normativas se ven obligadas abuscar alternativas informales o ilegales de75


76mercado. En este contexto, el apoyo externoy los subsidios han tenido una importanciacrucial para ayudar a algunas comunidadesa superar dichas barreras y llevar adelanteoperaciones forestales formales.No obstante, el acceso al mercado noconstituye en sí mismo un problemafrecuente, esto porque redes informalesextendidas ofrecen canales alternativos demercado. Dichas redes son problemáticas,puesto que tienden a concentrar losbeneficios económicos fuera de lascomunidades, confiriendo poca seguridad,tal como protección o recurso jurídico,además de existir riesgos relacionados con lasprácticas ilegales. Los precios de la maderatienden a ser más bajos en los mercadosinformales porque indirectamente tiendena penalizar a los productores que operanfuera de la ley, aunque este no es siempreel caso. La mayoría de actores forestales searticulan con mercados tanto formales comoinformales, lo que dificulta la distinciónde las enmarañadas interacciones que seestablecen en el mercado.Dos temas son medulares respecto a laformalización de la tenencia de la tierra, laimplantación de modelos de manejo forestalen tierras de campesinos y comunidades, yla articulación con los mercados de madera.Primero, si bien los usuarios locales delbosque han ganado derechos formalessobre sus recursos territoriales y forestales,el Estado sigue conservando los derechosde gestión mediante la regulación de estosrecursos, limitando el poder de decisión delas comunidades sobre el uso del recurso.Segundo, lo anterior restringe la capacidadlocal para captar beneficios económicosdel uso y la venta de estos recursos; sucapacidad para competir en el mercadoestá mediada por destrezas empresariales,poder de negociación y conocimiento delmercado, entre otros factores inherentes delmodelo industrial. A la vez, las desigualdadesestructurales generan asimetrías de poder einformación en el mercado. Pocas políticasde apoyo y proyectos de desarrollo forestalexternos abordan estos temas tan cruciales.Las tendencias anteriormente descritas sondifíciles de revertir. Sin embargo, aún existeespacio para mejorar la forma en que elEstado pone en práctica la formalizaciónde la tenencia de la tierra, así como paracorregir las imperfecciones y los fracasos dela implementación de políticas forestales,tomando más en cuenta las reglas informalesal prever los resultados reales de estaspolíticas. A continuación se resumen algunasrecomendaciones que podrían ayudar eneste sentido.Existe la necesidad urgente de solucionarlas deficiencias de la formalizaciónde la tenencia de la tierra para evitarmás conflictos, reducir los impactosnegativos de las asimetrías de poder enla adquisición ilegal de tierras y mejorarprácticas inadecuadas de uso del suelo. Esnecesario hacer que los derechos existentes(mayormente informales) a los recursosterritoriales y forestales sean más visibles.Esto podría lograrse mediante la creación demecanismos para la ‘negociación’ explícitaentre las reglas formales y las reglas prácticasexistentes en lo que se refiere a acceso a,posesión y uso de la tierra. Esto significaavanzar de la cartografía de uso del suelo,a una cartografía de derechos de tenencia,vinculada con otros usos de los recursosforestales aparte de la madera, incluidoslos PFNM y los servicios ambientales. Sedeben definir e implementar procedimientos


claros para el reconocimiento de lasdemandas territoriales indígenas y parala negociación, justa y transparente, delos derechos de terceros dentro de dichosterritorios. Asimismo, el Estado debetener un papel más activo en la defensa deestos territorios, apoyando y defendiendolos derechos de exclusión sostenidos porlas comunidades y dando prioridad ala garantía de las demandas indígenasdentro de los territorios, a fin de evitarsituaciones distorsionadas tales como lasque se presentan en Guarayos. Finalmente,se debe tomar seriamente en cuenta a lasorganizaciones de gobernanza a las que seles otorga los títulos. Estos temas debenser asumidos no sólo por los estados, sinotambién por ONG y donantes, así como lasorganizaciones indígenas y campesinas queestán a la vanguardia de las reivindicacionesterritoriales y forestales.El ámbito de la gestión de recursos merecetambién algunas sugerencias. La másimportante sería que no tiene ningúnsentido depender de un solo modelo parael logro del manejo forestal sostenible, esdecir, el inspirado en modelos empresarialesde manejo forestal a gran escala. Dichomodelos ignoran una gama diversa deprácticas de manejo forestal y modelosorganizativos que son utilizados porcomunidades indígenas, tradicionales y agroextractivasy que también son apropiados. Elmodelo impuesto no funciona si no cuentacon altos niveles de inversión, considerablestrastornos en las comunidades y,frecuentemente, una continua dependenciade subsidios y apoyo externos. En estecontexto, la regulación excesiva del manejoforestal, tal como la exigencia de contar conla certificación FSC, probablemente sóloalterará más el equilibrio de una situaciónde por sí asimétrica. Las políticas y losproyectos futuros deberían reconocer quediversos sistemas de uso de los recursosforestales son posibles y, por consiguiente,avanzar de forma más explícita hacia unpluralismo en el manejo forestal.En lo que respecta a los mercadosde madera, para la gran mayoría decomunidades, los actores y vínculosinformales parecen tener un efecto másdecisivo que las redes formales en cuantoal manejo de recursos forestales y ladistribución de beneficios económicosderivados de dichos recursos. Este es untema que requiere un escrutinio másprofundo. Primero y sobre todo, sinembargo, la operación en condicionesformales y legales debe ser (1) accesible y (2)favorecer los intereses de las comunidades. Sibien los mercados no pueden ser ordenadospor decreto, las políticas pueden inclinar,dinámicamente, el campo de juego deforma que se apoye a las comunidades,mediante acciones que reduzcan los costosde transacción, faciliten explícitamentela gestión comunitaria, investiguen losmercados de una variedad de productos,pongan la autoridad de vigilancia en manosde las comunidades mismas, promuevanalianzas entre comunidades y empresasasí como políticas de comercio justo,faciliten el acceso a crédito e información, eimpartan capacitación sobre organización,contabilidad y apoyo técnico.A fin de cuentas, el manejo forestaldebería empezar con la comunidad y estarfundamentado en reglas prácticas efectivasy localmente legítimas; las innovacionesdeberían basarse en los intereses y lasaspiraciones de los miembros de lascomunidades, y en sus niveles y tipos de77


activos, conocimientos, experiencia ycapacidades técnicas. Desde este puntode partida, las actividades productivaspodrían incrementar su desarrollo, segúnsea necesario, de las más simple a las máscomplejas, de las de menor escala a otras demayor escala, permitiendo una adaptaciónmás gradual y el aprender con la práctica.La atención explícita prestada a la equidady a la creación o el fortalecimiento deestructuras de gobernanza transparentesy responsables de sus actos en todo esteproceso disminuirá el riesgo de captaciónpor la elite de los beneficios generados porlos cambios. El resultado de esto deberíanser actividades de manejo forestal basadas encimientos más sólidos y sostenibles.78


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El Programa de Bosques y Gobernanza del CIFOR examina cómo es que seformulan e implementan las decisiones sobre los bosques y las poblacionesque dependen de dichos bosques, con la finalidad de promover una mayorparticipación y empoderamiento de los grupos más desfavorecidos, mejorar latransparencia de los tomadores de decisión y grupos más influyentes, yfacilitar procesos más democráticos e incluyentes de toma de decisiones quepermitan una representación justa de todos los grupos involucrados.Centro para la Investigación Forestal Internacional (CIFOR)CIFOR impulsa el bienestar humano, la conservación ambiental y la equidadmediante la investigación para fundamentar políticas y prácticas que afectana los bosques en los países en vías de desarrollo. CIFOR es uno de 15 centrosdel Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (CGIAR por sussiglas en inglés).www.cifor.cgiar.org

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