El CTE y las NNUU

Consejo General del Poder JudicialConsejo Superior de los Colegios de Arquitectos de EspañaVI JornadasEl desarrollo de la LOE: Código técnico de la edificaciónGranada 26, 27 y 28 de abril de 2007.El Código Técnico de la Edificación y lasnormas urbanísticas.¿A quiénes obliga el C.T.E.?Criterios de Prevalencia.Pere González NebredaJosep Santdiumenge FarréManuel Táboas Bentanachs

Autores de la ponencia:Pere González NebredaArquitecto, DALF. Presidente de la Agrupación de arquitectos expertospericiales y forenses de Cataluña.Coordinador del Master de Derecho Inmobiliario, Urbanístico y de laEdificación, de la Universidad Pompeu Fabra.Josep Santdiumenge FarréProfesor Titular de Derecho Civil (UPF). Director del Master deDerecho Inmobiliario, Urbanístico y de la Edificación, UniversidadPompeu Fabra. Ex-magistrado suplente del Tribunal Superior deJusticia de Cataluña.Manuel Táboas BentanachsMagistrado de la sala de lo contencioso administrativo de la TribunalSuperior de Justicia de Cataluña.Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la UniversidadPompeu Fabra.

Índice1. Diagnosis y planteamiento general del problema2. Análisis jurídico público y privado de losconflictos entre el CTE y las normasurbanísticas y civiles relacionadas con laedificación• 2.1. La relevancia del CTE desde el derechopúblico• 2.2. La relevancia del CTE desde el derechoprivado• 2.3. ¿A quiénes obliga el CTE?3. Criterios de prevalencia: conclusiones yaplicación práctica

1. Diagnosis y PlanteamientoGeneral del problema• La tendencia a dictar normas, cada vez desde un ámbito maspróximo: Unión Europea, Estado, Comunidades Autónomas,Comarcas, Municipios ... y el hecho de que muchas veces seancontradictorias, comienza a ser preocupante; no solamentepara los arquitectos y agentes de la edificación, sino paracualquier ciudadano. La tendencia a que las normasurbanísticas alcancen aspectos que son más propios de laedificación que del urbanismo también.• La ausencia o dispersión de normas claras y genéricas sobrela edificación ha posibilitado esa expansión del urbanismohacia áreas que objetivamente no le corresponden. Lainclusión de ordenanzas municipales de la edificación es elejemplo mas claro de esa invasión de ámbitos.

Diagnostico: lo que esta pasando,primeros problemas ya en elproyecto básico.• Nos encontramos ya con gravesdificultades con la aplicación del CódigoTécnico de la Edificación en relación conlas normas urbanísticas, con lasordenanzas municipales, o con otrasnormas.

Diagnostico: dudas eincertidumbres• Y como consecuencia aparece la primeracuestión:¿a quien obliga el CTE? ¿Sólo aarquitectos, constructores ypromotores....o ¿también a lasadministraciones publicas, especialmentelas locales, para que adapten sunormativa sobre edificación al CTE?

Diagnostico: dudas en laprevalencia• ¿Qué prevalece? ¿El cumplimiento de lasNormas Urbanísticas o el cumplimiento del CTE,cuando son contradictorias? ¿Pueden losciudadanos, o los profesionales del sector,obligar, o suplicar, o pedir, a un ayuntamientoque modifique unas ordenanzas paraadecuarlas al CTE? Tiene el Ayuntamiento laobligación de hacerlo, digamos “de oficio”. ¿Esnula, o puede eximirse de su cumplimiento, unaordenanza que contradiga el CTE?

1.2. Planteamiento general delproblema.• El planteamiento general debedesarrollarse desde dos aspectos, eltécnico y el jurídico, pero en ambos casosdando respuesta a las necesidades realesde los proyectistas, de los directores deobra y de los peritos.

Planteamiento técnico:a modo de ejemplo, un problema común:• La asignación de alturas de la edificación, que hacen las NNUU, enmetros es habitualmente cicatera.La mayor altura de los forjados obliga a una mayor altura de losedificios (si se mantiene el número de plantas, y por tanto se mantienela edificabilidad y el aprovechamiento); pero no es la única causa.Las condiciones de aislamiento térmico y especialmente las deaislamiento acústico y ruido de impacto aconsejan un tratamiento delos pavimentos que evite la transmisión y eso necesariamentesignifica un mayor grueso.Algunos aspectos de las ventilaciones necesarias, o la mayorsofisticación de las instalaciones aconsejan la construcción de cielosrasos, techos registrables e incluso pavimentos flotantes, o suelostécnicos, con un mayor consumo de altura edificada construida parala misma altura útil.Las alturas útiles mínimas están asimismo regladas, normalmente porleyes de habitabilidad o normas de ese carácter; en ningún caso debendisminuirse

¿Que puede suceder en cada uno de los tresescenarios?• La opción 1 obtendrá licencia, pero en la ejecución con toda seguridad sesuperará la altura proyectada, ya que no existe otra posibilidad real so penade incumplir el CTE y entrar en riegos no aconsejables. Lo mas probable esque no pase nade y todo acabe bien; pero existe la posibilidad de que, yapor una denuncia, o por una inspección, se detecte que se ha sobrepasadola Altura Reglamentaria Máxima y se impida la consecución de la licenciade ocupación, de la cedula de habitabilidad, o cualquier otra situaciónequivalente, con los consiguientes riesgos económicos.• De las tres soluciones la mas lógica y racional es la segunda, y es esa laque cabria aconsejar a los arquitectos. Proyecte Vd. en las mejorescondiciones técnicas, con los gruesos que a su criterio precise para que lostechos sean seguros, con los aislamientos que sean necesarios para quelas viviendas sean confortables, con cielos rasos registrables para que elmantenimiento de las instalaciones sea el adecuado, etc.• Pero la opción 2 tiene algunos inconvenientes. El primer inconveniente esel que el proyecto realizado en esas condiciones puede ser rechazado porlos servicios técnicos municipales por exceder de la altura reguladoramáxima. ¿Ante este inconveniente el arquitecto que opciones tiene?¿puede exigir del Ayuntamiento una interpretación menos estricta de laaplicación de la ARM, en cumplimiento del CTE? ¿y si no se lo aceptan ydeniegan la licencia?

¿Que puede suceder en la opción 2, aun siendo lamas racional?• Uno se imagina la pregunta al perito arquitecto ante un juez de locontencioso-administrativo:Sr Perito, ¿Es necesario, a criterio del perito, sobrepasar en XX cms laARM para cumplir adecuadamente el CTE?• Respuesta del perito A: “La ARM es un parámetro básico que no puedesuperarse en ningún caso”.• Respuesta del perito B: “El incremento de la altura de la edificación enxxx cms por encima de la ARM, es consecuencia de la aplicación delCTE en lo que respecta a la seguridad estructural, a la confortabilidadde las viviendas y al adecuado mantenimiento de las instalaciones; yno afecta a la edificabilidad, aprovechamiento, densidad de viviendas,ni incrementa de manera significativa el soleamiento del vial ni de lasedificaciones confrontadas; siendo por tanto necesaria”.• El órgano jurisdiccional decidirá en su caso y, si la tesis del perito Aprospera, la licencia será definitivamente denegada y el arquitecto perderáprobablemente el cliente, y si no deberá acudir a una de las dos solucionesalternativas, 1 o 3. Si, por el contrario, triunfa la tesis del perito B, la licenciaserá concedida, con meses, tal vez años de retraso, con el consiguienteperjuicio económico.

El tercer escenario: una planta menos• La tercera solución significa un perjuicio económico para elpromotor, pero también una alteración del planeamiento,puesto que las densidades, edificabilidades yaprovechamientos establecidos en él no se cumplirán.• ¿Podrá, es ese caso, el promotor exigir una compensación?.¿podrá exigirse una modificación puntual del planeamiento enel sentido de adecuar altura y número de plantas?• ¿qué sucede si la Administración Local se niega?• ¿podría exigirse la modificación a la Dirección general oconsejería correspondiente?• ¿y en caso de no ser escuchado, como se pronunciarían lostribunales?• Son muchas preguntas a los que los arquitectos, los agentesde la edificación y los peritos no encontramos respuesta.

Criterios técnicos para resolver la cuestión.• Un criterio razonable, para estos casos, seriaconsiderar que la altura máxima puede sobrepasarse deforma razonable si el cumplimiento del CTE así loaconseja de forma justificada, mientras no se modifiquenlas Normas Urbanísticas o las Ordenanzas Municipalesen atención a él. Eso sería establecer un criterio deprevalencia del CTE sobre las NNUU y las OOMM.• Otro criterio puede ser el de obligar a modificar todas lasNNUU y OOMM en aquello que impidan la correctaaplicación del CTE: es decir asumir que el CTE afecta atodos, también a las administraciones.• El problema queda así planteado en sus términosgenerales.

2. Análisis jurídico público y privado de losconflictos entre el CTE y las normas urbanísticas yciviles relacionadas con la edificación2.1. La relevancia del CTE desde el derecho público.2.1.1. Planteamiento general desde los títuloscompetenciales del Estado, de las ComunidadesAutónomas y de los Entes Locales

2.1.2. Planteamiento desde los títuloscompetenciales de Urbanismo, Vivienda y/oMedio Ambiente

2.1.3. Planteamiento desde elordenamiento jurídico urbanístico

2.1.4. Posibles criterios de solución

2.2. La relevancia del CTEdesde el derecho privado• 2.2.1. La legislación de vivienda y el CTE

2.2.2. Consecuencias civiles derivadasdel CTE

2.2.2.1. La limitación del derechopatrimonial

2.2.2 Acciones de protección adisposición de los particulares2.2.2.1. Acciones ante los tribunales ordinarios

2.2.2.2. Acciones ejercitables en víaadministrativa

2.3. ¿A quiénes obliga elCTE?

3. Criterios de prevalencia:conclusiones y aplicaciónpráctica• 3.1. Criterios de prevalencia:conclusiones

Criterios de prevalencia (1):• Los criterios de ordenación urbanística derivan de las leyes deurbanismo y son independientes del CTE.• Las competencias sobre el urbanismo corresponden a las CCAA.• Las directrices de la ordenación urbanística derivan de las leyes deurbanismo y son independientes del CTE.• La regulación de la edificación depende de las directrices deordenación urbanística y también del CTE.• En consecuencia, en tanto en cuanto afecte a la forma y característicasde la edificación la ordenación urbanística está sometida al CTE.• Salvo excepciones, que las hay, las necesidades de habitabilidad,seguridad, eficiencia energética y confort son comunes a todos losciudadanos, y por tanto no parece razonable establecer diferencias enla aplicación de los criterios que en ese sentido prevé el CTE.• Las prescripciones técnicas que establece el CTE son de aplicación entodos los casos.• Los planes urbanísticos, que se redacten de nuevo, no deben interferirni dificultar su cumplimiento.

Criterios de prevalencia (2):• Debe ser plenamente compatible que los planes y susnormas urbanísticas se abstengan de reglamentarordenanzas que contravengan el cumplimiento del CTE oincluso que lo dificulten, ya que no hay, en principio,razones objetivas que justifiquen una reglamentaciónordenancista del planeamiento mas allá de la puraordenación urbanística, debiendo dejar para el CTE elestablecimiento de las condiciones que deben reunir losedificios.• Solo cuando, de forma justificada, deban superarse lasexigencias técnicas del CTE, o cuando, también de formajustificada, existieran motivos, para eximir en algunosaspectos de su cumplimiento, deberán los planes establecerlas condiciones para ello de forma explicita. La protecciónde los patrimonios arquitectónicos, de conjuntospaisajísticos de especial interés, y otros similares puedenjustificar este último caso.• Los planes urbanísticos deberían huir de reglamentarcondiciones de la edificación, que ya están reguladas por elCTE, al menos que se dé alguno de los dos casosanteriormente citados.

Criterios de prevalencia (3):• Mientras los planes urbanísticos no estén adaptados al CTE, e impidan odificulten su correcta aplicación, deberán aplicarse con criterios deprevalencia de la protección de los derechos del ciudadano. Debetenerse en cuenta que si bien los planes urbanísticos derivan de lalegislación urbanística y esta es de plena competencia autonómica, estacompetencia no abarca todos los aspectos que en ocasiones los planesregulan, excediendo de la mera ordenación urbanística, y en cuantoexceden de ese ámbito no son prevalentes, si no están amparados poruna legislación que permita la regulación de la edificación.• Entendemos, que no procede, por tanto, conceder prevalencia a lasordenanzas de los planes urbanísticos sobre el CTE en los aspectos depura regulación de la edificación; sin que ello signifique, en modoalguno, menoscabo de su absoluta aplicabilidad en las directrices de laordenación urbanística.• En su gran mayoría, la legislación autonómica en materia urbanística,permite en el trámite de licencia, una cierta discrecionalidad, justificada,en la aplicación de los parámetros no básicos de la ordenaciónurbanística. La administración local, en los casos en que existamanifiesta contradicción entre sus propias ordenanzas de la edificacióny el CTE, deberá adaptar aquellas a este, incluso en el trámite delicencia, siempre que ello no contravenga la ordenación urbanística deforma substancial.• Deberá en todo caso, atenderse, también, y de manera inexcusable a lalegislación que en materia de vivienda y habitabilidad fuera deaplicación

3.2. Criterios de prevalencia: variossupuestos de su aplicación práctica• Para concluir,Algunos ejemplos prácticos de la aplicación delos criterios de prevalencia a situaciones quefácilmente podrían plantearse en el ejercicio denuestra actividad profesional cotidiana.

Ejemplo 1:• Las ordenanzas municipales de edificación contenidas en el PGOU fijanpara un solar, una altura reguladora de 11 m. correspondiente a PB + 3PP.• El proyecto, de forma justificada, establece que el grueso mínimo de losforjados debe ser en total de 40 cms, para cumplir los requisitos deseguridad y los de aislamiento acústico.• La legislación autonómica que regula la habitabilidad, establece que laaltura libre mínima de las viviendas es de 2,50 m.• Un sencillo cálculo (2,50 + 0,40) x 4 plantas, da una altura mínimaimprescindible de la edificación de 11,60 m. Y así se establece en elproyecto, superando en 60 cms la altura total permitida.• La licencia puede, y debe, contemplar el exceso de altura del proyectocomo una necesidad, que no vulnera los parámetros básicos de laordenación urbanística, y aunque se produzca un incremento de la alturade cornisa del 5,4%, resulta procedente. Necesidad que viene dada por:• El cumplimiento de la legislación en materia de vivienda (altura libre2,50m).• La prevalencia de los derechos del usuario a la seguridad y al confort.• Sin que ello signifique alteración substancial de la ordenación urbanística.• La futura revisión del Plan o su nueva redacción deberá contemplarnecesariamente que las alturas reguladoras máximas establecidas noimpidan o dificulten la aplicación del CTE.

Ejemplo 2:• En una zona de casco antiguo, con una tipología de solares ofincas edificadas de una anchura media de 5 m. el PGOUestablece que los patios de ventilación sean de 3 m x 3 m.• La aplicación estricta del CTE, obligaría a que el diámetromínimo de esos patios fuera de 4 m.• El proyecto y la licencia, justificadamente, podrían en estecaso, hacer prevalecer el criterio del PGOU, ya que laordenación urbanística establecida permite el desarrollo de laedificación en esa zona y la aplicación estricta del CTE laimposibilitaría.• La futura revisión del Plan o su nueva redacción, deberácontemplar necesariamente la excepción del cumplimiento delCTE, en ese aspecto, en esa zona.

Ejemplo 3:• En una zona de casco antiguo, en un núcleo histórico-artístico, elPGOU establece de forma obligatoria e inexcusable la construcción decubiertas de teja con una inclinación del 30 % en planos inclinadoscon directriz en la alineación de fachada. Y no permite ni cubiertasplanas, ni el acceso al exterior de las mismas.• El cumplimiento del CTE y los criterios de eficiencia energética,requiere la colocación de paneles solares y el acceso a los mismospara su mantenimiento en las debidas condiciones de seguridad.• El proyecto justifica la no colocación de esos paneles por laincompatibilidad con la normativa urbanística.• La licencia deberá contemplar la excepción del cumplimiento de eseaspecto del CTE, de forma justificada, por la protección del paisajeurbano del conjunto histórico artístico.• La futura revisión del Plan o su nueva redacción, deberá contemplarnecesariamente la excepción del cumplimiento del CTE en eseaspecto en esa zona.

Pero sin duda, surgirán muchos conflictoscuya solución no será sencilla.Esperemos que los criterios de prevalencia,y la compatibilidad razonable entre el CTEy las NNUU, procuren una mayor calidadde la edificación sin que ello perjudique, sino que por el contrario coadyuve, a lamejora de la calidad urbana de nuestrasciudades.

dedicatoriaEsta ponencia esta dedicada a la memoria de AGUSTÍNBORRELL CALONGE (1940-2006), arquitecto, decano,colega, amigo, pero por encima de todo, perito, creadore impulsor de estas Jornadas desde su primera edición.Por favor, rogamos que no nos aplaudan a nosotros – alos autores de esta ponencia – sino a la memoria deAgustín, ya que sin él estas Jornadas quizás noexistirían.Solicitamos un aplauso en su memoria, porque estamosseguros que, hoy, Agustín también está aquí.Muchas gracias por su atención.Granada, 27 de abril de 2007