Strategische sturing?

nsob.nl
  • No tags were found...

2013 - Strategische sturing? - School voor Openbaar Bestuur

Strategische sturing?

Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Onderzoeksrapport in opdracht van

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)

Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO)

Universiteit Utrecht

prof. dr. M. Noordegraaf

dr. M. van der Meulen

A. Bos MSc

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB)

dr. M. van der Steen

dr. M. Pen

EINDRAPPORT

12 november 2010


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Inhoudsopgave

Managementsamenvatting.......................................................................................................... 1

1 Inleiding ............................................................................................................................. 7

1.1 Achtergrond................................................................................................................ 7

1.2 Vraagstelling .............................................................................................................. 8

1.3 Onderzoeksaanpak ..................................................................................................... 8

1.4. Leeswijzer .................................................................................................................. 9

2 ‘Van plan naar praktijk’: implementatie .......................................................................... 10

2.1 Inleiding ................................................................................................................... 10

2.2 Implementatie........................................................................................................... 11

2.3 Vormen van implementatie ...................................................................................... 13

2.4 Implementatiestrategie ............................................................................................. 17

2.5 Slot ........................................................................................................................... 20

3 Casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs (PO) ............................................................ 22

3.1 Tijdslijn .................................................................................................................... 22

3.2 Beleidsdoelen ........................................................................................................... 24

3.3 Partijen ..................................................................................................................... 27

3.4 Implementatieproces ................................................................................................ 29

3.5 Implementatiestrategie ............................................................................................. 36

3.6 Doorwerking............................................................................................................. 38

3.7 Analyse van de casus................................................................................................ 39

4 Casus Cultuurparticipatie en cultuureducatie................................................................... 42

4.1 Tijdslijn .................................................................................................................... 43

4.2 Beleidsdoelen ........................................................................................................... 46

4.3 Partijen ..................................................................................................................... 47

4.4 Implementatieproces en -strategie............................................................................ 50

4.5 Doorwerking............................................................................................................. 51

4.6 Nadere verdieping: Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs ............ 55

4.7 Analyse van de casus................................................................................................ 62

5 Vergelijkende analyse ...................................................................................................... 65

5.1 Inleiding ................................................................................................................... 65


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

5.2 De cases en de theorie .............................................................................................. 65

5.3 De cases vergeleken ................................................................................................. 67

5.4 Implicaties ................................................................................................................ 70

5.5 Slot ........................................................................................................................... 71

6 Conclusies en aanbevelingen............................................................................................ 72

6.1 Inleiding ................................................................................................................... 72

6.2 Conclusies ................................................................................................................ 73

6.3 Implementatiestrategieën en slimme mechanismen................................................. 81

6.4 Tot slot...................................................................................................................... 83

Literatuur.................................................................................................................................. 85

Bijlage 1 Respondenten ....................................................................................................... 88

Bijlage 2 ‘Topic list’ voor interviews .................................................................................. 90


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Managementsamenvatting

Achtergronden

In dit rapport, geschreven in opdracht van het ministerie van OCW, staat de implementatiestrategie

van het ministerie centraal. Preciezer, verkend wordt of het ministerie een implementatiestrategie

heeft, of juist meerdere implementatiestrategieën, hoe die er over de tijd heen

uitzien, en wat de doorwerking ervan is – of ze effect hebben. Een implementatiestrategie

staat daarbij voor de ‘(bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de

realisatie van beleidsdoelen’. Simpel gezegd staat daarmee de vraag centraal hoe het ministerie

ervoor probeert te zorgen dat bepaalde beleidsdoelen worden gevormd en gesteld, en vervolgens

gerealiseerd worden.

De analyse van hoe een ministerie van beleid of beleidsplannen tot implementatie van beleid

komt is niet onbelangrijk, omdat de overgang van beleidsdoelen naar uitvoering gecompliceerd

kan zijn. Dat geldt zeker in grote en complexe beleidsvelden als die van OCW, waarin

beleidsopgaven mede door maatschappelijke en politieke druk stevig kunnen zijn, maar het

stellen van doelen en het realiseren van doelen weerbarstig. Beleidsuitvoering krijgt vorm in

complexe implementatienetwerken – verzamelingen van actoren die relaties met elkaar aangaan

– en via moeilijk te sturen processen.

De complexiteit geldt bovendien voor veeleisende tijden, waarin processen en partijen – zoals

professionals – ‘ruimte’ moeten krijgen, maar tegelijk helder en ‘accountable’ gepresteerd

moet worden. Als beleid en uitvoering welbewust aan het veld worden overgelaten, dan nog

zullen bewindspersonen verantwoording en rekenschap moeten afleggen. Omstandigheden –

het Parlement, de VBTB systematiek, de Algemene Rekenkamer – dwingen hen ‘in control’

te zijn.

Implementatie

In dit rapport onderscheiden we vier manieren om beleid te maken en uit te voeren, ofwel vier

implementatiemodellen, en die kunnen met behulp van vier verschillende implementatiestrategieën

in praktijk gebracht worden.

- Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top

down via regels en toezicht uit.

- Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van

resultaten, en laat ze de uitvoering over aan het veld.

- Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld en ‘bottom up’ processen

gestalte, maar is er een duidelijk plan.

1


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

- Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse

aanpassing tot doelen en uitvoering te komen.

We geven tevens aan dat verschillende omstandigheden vragen om verschillende modellen. In

meer theoretische zin spelen daarin vooral twee condities een rol. Zowel de mate van helderheid

van beleidsonderwerpen (of gebrek eraan: ambiguïteit), als de mate van overeenstemming

(of gebrek eraan: conflict) over beleid bepalen welke soort implementatie geëigend is.

Simpel gezegd, naarmate beleid minder helder en meer conflictueus is, ligt het minder voor de

hand om voor hiërarchische implementatie te kiezen en zullen andere implementatievormen/

-strategieën relevant worden.

Case studies

Om de genoemde vragen te beantwoorden zijn mede op verzoek van OCW twee cases onderzocht:

- De casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs, met nadruk op de verbetering van taal

en rekenen op basisscholen

- De casus Cultuurparticipatie, gericht op het vergroten van participatie en publieksbereik

in kunst en cultuur. Omdat het hier gaat om een breed beleidsterrein, wordt de casus

nader toegespitst op de Versterking Cultuureducatie Primair Onderwijs.

In beide gevallen bestonden er politieke wensen, die in gelaagde en conflictgevoelige beleidsvelden

tot uitvoering moesten worden gebracht. Dat alles werd bovendien in meer of mindere

mate door maatschappelijke omstandigheden beïnvloed. Het is in beide gevallen de vraag hoe

het beleid is gevormd en hoe de uitvoering heeft plaatsgevonden – en of het beïnvloeden van

de uitvoering werkte.

In de casus Kwaliteitsagenda laten we zien dat een duidelijk plan tot stand werd gebracht,

sterk beïnvloed door maatschappelijke gevoelens. De maatschappelijke (en politieke) nadruk

op ‘de achteruitgang’ van het onderwijs en de noodzaak om basisvaardigheden – i.c. taal en

rekenen – op peil te brengen, leidde tot een duidelijke agenda. Die agenda werd vervolgens

niet direct via het ministerie of via de geëigende kanalen uitgevoerd, maar via een participatieve

implementatiestrategie die goed paste bij de omstandigheden en behendig werd aangepakt.

De implementatiestrategie richtte zich vooral op de verspreiding van doelen, principes,

kennis en acties. Zonder veel geld, maar wel met financiële ‘triggers’, zijn vele scholen aangezet

om aan de versterking van taal en rekenen te gaan werken. Dat gebeurde relatief indirect

door veel nadruk, ook politieke nadruk, op de ‘core business’ van scholen te leggen, door duidelijke

hervormingsprincipes te hanteren, die door de Canadese onderwijsexpert Michael Fullan

werden geïntroduceerd, en door netwerken te activeren waarin kennis en deskundigheid

centraal stonden. Er werd een ‘sterk verhaal’ ontwikkeld, waar scholen niet aan voorbij konden

en dat verhaal is via kennisnetwerken verspreid. Veel scholen zijn in de afgelopen kabinetsperiode

via intermediaire organisaties – projectbureau Kwaliteit (PK), EDventure, Unit

2


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Kwaliteitsagenda – adviseurs en ambassadeurs, en door lokale netwerken geactiveerd en betrokken

geraakt.

In de casus Cultuurparticipatie is minder een breuk met het verleden te zien en minder nadruk

op nieuwe mechanismen om partijen tot ander gedrag te brengen. Voortbouwend op eerdere

pogingen om kunst- en cultuurparticipatie te versterken zijn vooral langs de geëigende bestuurlijke

kanalen pogingen ondernomen om lokale implementatieactoren (gemeenten, scholen,

kunst- en cultuurinstellingen) tot nieuwe initiatieven te brengen. Maar vanwege de geringere

nadruk op de ‘core business’ van die actoren, in combinatie met het diffuse karakter van

de doelen en de afwezigheid van indirecte mechanismen is er weinig doorwerking gerealiseerd.

Deze casus is op hoofdlijnen een voorbeeld van interactieve implementatie, waarbij

binnen bestaande kaders nieuwe aanpakken op bestaande aanpakken werden gestapeld. Door

het ontbreken van dwingende maatschappelijke omstandigheden en politieke urgentie is die

cumulatie vrijblijvend gebleven.

Kijken we echter naar het recente en meer concrete beleid voor cultuureducatie in het primair

onderwijs als onderdeel van het cultuurparticipatiebeleid, dan ontstaat een genuanceerder

beeld. Op dit onderdeel is wel duidelijk een breuk met het verleden te zien, dat wil zeggen een

overgang van het ontbreken van beleid naar serieus stimuleringsbeleid. Uit beleidsvoorbereidend

onderzoek in 2003 bleek dat veel scholen maar weinig aandacht besteedden aan cultuureducatie.

Vervolgens ontwikkelde OCW een strategie gericht op het stimuleren van cultuureducatie

in scholen, het faciliteren van netwerken op lokaal en regionaal niveau en kennisverspreiding.

In samenspraak met gemeenten en provincies werden doelen gesteld en bestuurlijke

afspraken gemaakt om een brug te slaan tussen scholen en culturele instellingen en cultuureducatie

in het primair onderwijs te verankeren. Hier zien we nog steeds een vrij open vorm

van interactieve implementatie, maar net als bij taal en rekenen (Kwaliteitsagenda) wordt het

stimuleren van het veld met een met specifieke subsidieprikkels en kennis omgeven verspreidingsaanpak

vormgegeven. Als het om de inhoud van (en toezicht op) cultuureducatie gaat,

blijft OC&W even wel op afstand, meer dan bij taal en rekenen.

Case vergelijking en conclusies

De case analyses en hun vergelijking laten zien dat op beide terreinen een succesvolle strategie

is gevolgd, maar de successen moeten niet verabsoluteerd worden.

De uitvoering van de Kwaliteitsagenda had ‘het tij mee’, en is niet enkel door gerichte politieke

en beleidsactie op gang gebracht. De maatschappelijke en politieke voedingsbodem was er

meer dan rijp voor. De echte beleidseffecten moeten bovendien nog blijken, en ook in het

geval van de Kwaliteitsagenda bestaan fricties en kwetsbaarheden. Binnen het door intermediairen

en netwerken bevolkte uitvoeringsnetwerk bestaan bijvoorbeeld coördinatieproblemen;

de politieke nadruk op sturing en rekenschap blijkt lastig te hanteren; en er bestaan

klachten over administratieve lasten. Het is ook nog eens de vraag hoe politieke discontinuï-

3


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

teit (de val van een kabinet) de verspreidingsaanpak aangaande taal en rekenen gaat beïnvloeden.

Desalniettemin toont de Kwaliteitsagenda wél aan dat het ministerie in een complex veld

– alleen al vanwege het enorme aantal basisscholen – tot nieuwe uitvoeringspraktijken kan

komen. Implementatie is moeilijk, maar kan wel. Cruciaal is de koppeling tussen omstandigheden,

aanpak en uitvoeringsmechanismen. En daarin, zo laat de casus zien, is door intelligente

en passende sturing strategisch te bewegen, waarmee de kansen op succesvolle implementatie

ook temidden van complexe omstandigheden worden vergroot.

Bij de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs had de strategie – hoewel ook

sprake was van interactieve implementatie – duidelijk een andere vorm. Deze was gebaseerd

op drie pijlers: een stimuleringsregeling, afspraken met bestuurlijke partners over netwerkvorming

op lokaal niveau en kennisverspreiding. Ondanks dat de politieke urgentie om cultuureducatie

in het basisonderwijs te brengen minder groot is dan die voor goed taal- en rekenonderwijs,

zijn scholen ontvankelijk gebleken voor de OCW strategie. Diverse evaluatiestudies

laten zien dat – hoewel scholen hier niet op worden afgerekend – cultuureducatie meer

en meer verankerd raakt in het primair onderwijs. Maar meer dan bij taal en rekenen blijft

OC&W op afstand, en er is minder nadruk gelegd op competentieontwikkeling en deskundigheid

van leraren.

De beide cases samen genomen leveren overigens nog een aanvullende conclusie op. Op

scholen zelf kan een afweging ontstaan tussen nadruk op taal en rekenen enerzijds, en nadruk

op cultuureducatie, anderzijds. Met andere woorden, effectieve implementatie aangaande een

bepaald beleidsthema en ín een beleidssegment, kan de implementatie aangaande andere beleidsthema’s

in andere segmenten verdringen. Implementatiestrategie draait dan niet alleen

om externe oriëntatie, maar tevens om interne oriëntatie: hoe worden binnen OC&W meer

horizontaal afwegingen gemaakt?

Aanbevelingen

Bij de aanbevelingen leggen we in die lijn de nadruk op enkele slimme mechanismen die in

de verspreidingsaanpakken te traceren zijn, en die ook in andere complexe beleidsvelden met

ambigue en conflicterende doelen in te zetten zijn.

1. Ten eerste wijzen we op de mogelijkheid van het benutten van narratieve mechanismen.

Implementatie komt ‘los’ als er sprake is van een consistent en voor de actoren die er mee

aan het werk moeten (uitvoerders) en er verantwoordelijkheid voor moeten dragen (politiek)

aansprekend verhaal. Dat is enerzijds een verhaallijn met een overtuigende verbinding

van probleemanalyse, verklaring, handelingsopties en bewijsmateriaal, maar anderzijds

ook krachtige symbolen, sterke en pakkende termen. Om verspreiding mogelijk te

maken is een heldere maar vooral ook pakkende en aanstekelijke boodschap vereist.

2. Ten tweede zijn er wat we hier kennis mechanismen hebben genoemd. Verspreiding komt

daarbij van de grond langs de lijn van kennis, bijvoorbeeld in het organiseren van kenniscoalities

en gemeenschappen (reëel of virtueel) waarin best practices worden uitgewisseld.

4


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Langs de lijn van de kennis ontstaat dan uitwisseling van praktijkervaring, en verspreiding

van het daarbij leidende idee. Dat is bij uitstek dus geen discussieforum voor wetenschappers

en producten van kennis, maar vooral een platform waar praktijkmensen hun lokale

kennis en ervaringen kunnen aanbieden aan anderen.

3. Ten derde is er een reeks symbolische mechanismen. Gezaghebbende vertellers, zoals Michael

Fullan, of bijvoorbeeld de symboliek van grote bijeenkomsten met professionals,

vormen sterke mechanismen voor verspreiding. Ambassadeurs zijn niet alleen mensen die

boodschappen overbrengen en vragen beantwoorden, maar staan symbool voor wat het

beleid beoogt. In de ambassadeurs zien andere uitvoerders wat het beleid kan, wil en mogelijk

maakt. En ook het handelen van beleidsmakers heeft krachtige symbolische elementen.

Beleid ‘maken’ kan op vele manieren en door in het maken zelf bewust veel ruimte in

te bouwen voor symbolen van bijvoorbeeld buitenlandse deskundigheid of grote betrokkenheid

van het veld, komt beleid op een andere manier ‘het veld’ in. Daarmee is niet gezegd

dat externe deskundigen en het mobiliseren van grote groepen professionals puur

symbolische daden zijn, ze zijn ook inhoudelijk en in sommige gevallen politiek, maar ze

hebben buiten dat ook een krachtige symbolische werking. En die symboliek vormt een

‘instrument’ in de handen van beleidsmakers die de kansen op succesvolle implementatie

en verspreiding van beleid willen vergroten.

De inzet van dergelijke mechanismen moet tegen de achtergrond van hardere omstandigheden

en randvoorwaarden worden gezien, in het bijzonder:

- Wat is het maatschappelijke en politieke klimaat? Welke verhalen en symbolen passen

daarin?

- Hoeveel tijd is er? Is er tijd en ruimte om kennis en inzichten via (nieuwe) netwerken

te verspreiden?

- Welke ruimte hebben instellingen? Op welke grenzen stuiten het ministerie en andere

publieke actoren, zoals de Inspectie, wanneer ze verandering voorstaan?

Slot

De afgelopen decennia was de lijn in het wetenschappelijk werk en het denken over implementatie

goeddeels relativerend van aard. Veel aandacht is gegaan naar het relativeren, nuanceren

en soms zelfs volledig ontkennen van de mogelijkheden om beleid te implementeren.

De literatuur over implementatie ging daarmee in veel gevallen over het gebrek aan succesvolle

implementatie, en/of de onverwachte effecten die bij implementatie de boventoon gingen

voeren boven datgene wat door de beleidsmaker bedoeld was. We nemen geen afstand

van die traditie, in die zin dat we de ontwikkelde inzichten hier niet ontkennen of falsifiëren.

Wel voegen we er elementen aan toe, die de beleidsmaker nieuw instrumentarium geven in

het denken over beleidsimplementatie.

Lessen uit praktijkcases laten zien hoe een deels vooraf geplande maar goeddeels emergente

implementatiestrategie wel degelijk direct aan de gevolgde strategie te relateren bedoelde ge-

5


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

volgen heeft. Niet alles gebeurt daarbij volgens plan, maar het plan krijgt wel in grote lijn

volgens planning de bedoelde invulling. En niet vanwege toeval of de grote eenvoud van de

arena, maar eerder door een zekere ‘goodness of fit’ van de implementatiestrategie bij het

onderwerp (het te implementeren beleid) en de arena waarin het beleid uitvoering en invulling

moet krijgen. Dat biedt hen die voor implementatieopgaven staan geen toverformules voor

vlekkeloze en volledige implementatie, of andersoortige garanties voor succes, maar het geeft

wel aangrijpingspunten voor strategievorming. Succes is daarmee niet gegarandeerd, maar de

kansen erop worden wel vergroot.

6


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

1 Inleiding

1.1 Achtergrond

De Kenniskamer van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) richt zich

op de kennisbehoefte van het departement. Daarbij komen zowel strategische als meer beleidsgerichte

kennisvragen aan de orde. Steeds draait het om het in verbinding brengen van

voor OCW relevante ‘state of the art’ kennis met de beleidspraktijken en strategische afwegingen

van het departement. Eén van de Kenniskamers in het najaar van 2010 gaat over de

implementatie en doorwerking van het beleid van het ministerie van OCW. De directie Kennis

van het departement heeft de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap

(USBO) en de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) gevraagd een onderzoek

uit te voeren, waarvan de uitkomsten dienen ter voorbereiding op deze bijeenkomst.

Het onderzoek richt zich op de vraag hoe implementatieprocessen verlopen, wat de onderliggende

strategie dan wel strategieën rond implementatie zijn die door het ministerie worden

gehanteerd en hoe die strategie of strategieën leiden tot doorwerking. Het onderzoek kreeg

vorm via een literatuurverkenning en een nadere analyse van twee door het ministerie aangereikte

beleidscases. Het gaat om de volgende twee cases:

- Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs: verbeteren van taal en rekenen op basisscholen.

- Cultuurparticipatiebeleid: versterken van participatie en publieksbereik in kunst en

cultuur, met in het bijzonder aandacht voor het beleid ter versterking van cultuureducatie

in het primair onderwijs.

Het ministerie heeft bij de opdrachtverlening verzocht om expliciet aandacht te hebben voor

de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de verschillende partijen, die bij de

inrichting van de implementatieprocessen in beide cases is gekozen. Daarnaast heeft het ministerie

gevraagd om vooral ook aandacht te besteden aan de mate waarin de keuzes in de

cases voor een bepaalde strategie voor implementatie van invloed is geweest voor de doorwerking

van het beleid. Van daaruit zouden lessen gegenereerd moeten worden voor implementatiestrategieën

die de kans op adequate doorwerking vergroten.

7


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

1.2 Vraagstelling

Om de doelstellingen van het onderzoek invulling te geven zullen we conform de wensen van

de opdrachtgever de volgende hoofdvraag beantwoorden:

Hoe is in het landelijke implementatienetwerk een implementatiestrategie tot stand gekomen

op de terreinen van de twee geselecteerde beleidscases, welke instrumenten

zijn ingezet en hoe is de doorwerking van het beleid naar lokale implementatieactoren?

Deze hoofdvraag is te verdelen in de volgende deelvragen, die voor beide geselecteerde beleidscases

relevant zijn:

- Op welke wijze is de implementatiestrategie tot stand gekomen en vormgegeven?

- Wat is de doorwerking van het beleid naar locale implementatie-actoren?

Hoe bevordert/beperkt de implementatiestrategie de doorwerking van beleid naar locale

implementatie-actoren?

- Wat leert de analyse het ministerie van OCW voor implementatie van beleid?

1.3 Onderzoeksaanpak

Het onderzoek is in verschillende stappen uitgevoerd. We hebben vier fasen doorlopen.

Fase 1: Nadere verkenning implementatietheorieën.

In de eerste fase van het onderzoek hebben we op basis van wetenschappelijke literatuur en

vakliteratuur een conceptualisering gemaakt van beleidsimplementatie. Hierbij hebben we ten

eerste begripsverheldering tot stand gebracht. We onderscheiden de begrippen: implementatie,

implementatierelaties en –processen, en implementatiestrategieën. Aangaande implementatiestrategieën

hebben we vervolgens verkend hoe sturende partijen om kunnen gaan met het tot

uitvoering brengen van doelen of intenties, en welke mogelijke mechanismen daarvoor inzetbaar

zijn. Daarbij hebben we ook aandacht besteed aan omstandigheden: strategieën hangen

idealiter samen met de aard van beleidsopgaven en de kenmerken van de beleidsvelden waarin

nieuwe resultaten geboekt moeten worden. We hebben deze eerste fase benut voor het opstellen

van een ‘topiclist’ voor interviews in het kader van de twee beleidscases (bijlage 2).

Fase 2: Casusonderzoek.

Het casusonderzoek had tot doel diepgaande inzichten te verkrijgen in de implementatie en

doorwerking van beleid in de twee geselecteerde cases: de Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs

en het Cultuurparticipatie-/cultuureducatiebeleid. Dit heeft geleid tot een beschrijving

8


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

van implementatieprocessen, en de wijze waarop binnen de cases via een al dan niet bewuste

implementatiestrategie die processen zijn beïnvloed. Ook stellen we de doorwerking van die

processen vast: zijn instellingen andere dingen gaan doen? De case studies zijn gebaseerd op

beleidsdocumenten, achtergrondstukken en gesprekken met beleidsmedewerkers van OCW en

vertegenwoordigers van de beide beleidssectoren (respectievelijk onderwijs en cultuur, zie

ook bijlage 1).

Fase 3: Vergelijking en analyse.

Het case-onderzoek heeft resultaten opgeleverd die in verband zijn gebracht met theoretische

verwachtingen rond implementatie, en onderling zijn geanalyseerd op overeenkomsten en

verschillen. Dat leverde een goed beeld op van de soorten implementatiestrategieën die het

ministerie – veelal impliciet – volgde, en inzicht in de uitvoeringsmechanismen die zijn ingezet

om de realisatie van beleid te beïnvloeden. Om een beeld te krijgen van meer ‘algemene’

implementatiepraktijken, mede met het oog op conclusies met een breder bereik, hebben we

enkele aanvullende gesprekken gevoerd binnen het ministerie van OCW, met name op het

niveau van het hogere departementale management. Als gevolg van deze gesprekken hebben

we extra nadruk gelegd op cultuureducatie in het primair onderwijs.

Fase 4: Rapportage en presentatie.

Van het onderzoek is verslag gedaan in het onderliggende rapport. De hoofdlijnen van het

rapport worden gepresenteerd in de Kenniskamer van het ministerie van OCW.

1.4. Leeswijzer

In hoofdstuk 2 definiëren we de belangrijkste begrippen, inclusief het begrip implementatiestrategie

en presenteren we een overzicht van de literatuur over implementatie van beleid.

Daarmee verhelderen we het analysekader waarmee we de twee beleidscases reconstrueren en

van conclusies en aanbevelingen voorzien.

Vervolgens worden in de hoofdstukken 3 en 4 beide beleidscases gepresenteerd. In hoofdstuk

3 bespreken we de casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs, met nadruk op taal en rekenen.

In hoofdstuk 4 staat het de beleidsuitvoering in het kader van Cultuurparticipatie en Cultuureducatie

in het Primair Onderwijs centraal. In beide hoofdstukken reconstrueren we beleidsdoelen

en implementatieprocessen, en leggen we de gevolgde implementatiestrategieën bloot.

In hoofdstuk 5 analyseren we de bevindingen uit de cases, vooral vergelijkenderwijs. In

hoofdstuk 6 formuleren we lessen en conclusies, met nadruk op het ministerie van OCW. We

geven aan hoe andere beleidsopgaven kunnen worden aangepakt ten einde bepaalde doelen –

te midden van bepaalde omstandigheden – zo veel mogelijk te realiseren.

9


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

2 ‘Van plan naar praktijk’: implementatie

Het implementeren van beleid lijkt simpel. Neem politiek-bestuurlijke ambities, vertaal

die naar concrete beleidsdoelen en maatregelen, organiseer de nodige middelen, kies

de juiste rol als beleidsmaker, mobiliseer uitvoerders en stakeholders en realiseer de

uitvoering. Het zijn de standaard ingrediënten van een aantrekkelijke implementatiestrategie.

Feitelijke implementatieprocessen zijn vaak weerbarstiger.

2.1 Inleiding

Beleidsimplementatie is in de bestuurs- en beleidswetenschappen al vele decennia een kernleerstuk.

Dat is niet zo vreemd, want implementatie gaat over de uitvoering van beleidsdoelen,

en in parlementair-democratische stelsels is dat een cruciale zaak. In zulke stelsels worden

er op diverse plekken - zoals in het kabinet en Parlement - doelen vastgesteld, bijvoorbeeld

neergelegd in beleidsplannen, en mogen we ervan uitgaan dat die vervolgens worden

uitgevoerd. Maar juist in zulke stelsels is een directe uitvoering van doelen niet gegeven. De

doelen zelf kunnen diffuus of onbepaald zijn, want bijvoorbeeld de uitkomst van politieke

compromissen. Partijen kunnen tijdens de uitvoering proberen de doelen een beetje bij te stellen

om alsnog gelijk te krijgen. Partijen kunnen zich ook verzetten tegen de uitvoering van

doelen. En het kan ook zo zijn dat instellingen diep in beleidsvelden zich weinig van beleid

aantrekken of er geheel hun eigen draai aan geven.

Het gevolg is dat we goed stil moeten staan – en dat gebeurt in de bestuurs- en beleidswetenschap

– bij de partijen en relaties die de beleidsimplementatie als het ware constitueren. Zonder

relaties tussen bepalende en uitvoerende actoren geen uitvoering. De in de inleiding gehanteerde

term ‘implementatienetwerk’ kan hier mee in verband gebracht worden. Zeker in

complexe beleidsvelden bestaan er veelal netwerken van actoren die met elkaar de

(om)vorming van beleid tot uitvoering moeten realiseren.

We moeten ook stil staan bij de processen die op gang gebracht worden als meerdere actoren

uitvoering proberen te geven aan beleidsdoelen. Hieronder laten we eerst kort zien hoe daar in

de literatuur over gedacht wordt. We zullen vier typen implementatie onderscheiden, op basis

van de verschillende relaties/processen die we aantreffen in uitvoeringspraktijken.

De vraag is vervolgens of de bepalende actoren iets van een beeld of idee hebben rond deze

implementatieprocessen en soorten uitvoering, en of ze daar bewust rekening mee houden in

10


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

hun uitvoeringsaanpak. In dit verband kunnen we over implementatiestrategie spreken, die we

definiëren als een ‘(bewuste) beïnvloeding van implementatieprocessen ten dienste van de

realisatie van beleidsdoelen’. Daar zullen we vervolgens bij stil staan. Dat is extra belangrijk,

omdat daar in de literatuur eigenlijk weinig over bekend is. Er is wel veel geschreven over

beleidstheorieën, dat wil zeggen, de ideeën achter beleid, maar weinig over ‘implementatietheorieën’

die door beleidsmakers worden gehanteerd. We bakenen de term nader af, en zullen

aangeven wat dit betekent voor sturing en sturingsmechanismen. We onderscheiden verschillende

strategische sturingsmechanismen, en die koppelen we aan de soorten implementatie.

In figuur 1 is deze door ons gehanteerde conceptuele inkadering van beleidsimplementatie en

implementatiestrategieën weergegeven. Politiek en ministeries maken beleid c.q. beleidsplannen,

en via intermediairen en instellingen wordt dat uitgevoerd, althans, dat is de veronderstelling.

In feitelijke zin moet de overgang van beleid naar uitvoering als proces worden gezien.

En de implementatiestrategie is dan de meer of minder bewuste sturing op die processen

van uitvoering, ten dienste van het verkleinen van de kloof tussen beleid(splan) en uitvoering.

P o lit ie k

M in is te rie

3 . I m p le m e n ta tie -

s tr a te g ie

B e le id s p la n

1 . Im p le m e n ta t ie -

r e la t ie

In te rm e d ia ir e n

2 . Im p le m e n t a tie -

p r o c e s

U it v o e r in g

In s te llin g e n

Figuur 1. Implementatierelaties, implementatieproces en implementatiestrategie

2.2 Implementatie

Het thema beleidsimplementatie is in de bestuurskunde vooral sinds de jaren zeventig goed

zichtbaar. Nadat er aanvankelijk vooral aandacht was voor beleid en beleidsontwikkeling is

sinds de jaren zeventig een omvangrijke ‘body of knowledge’ rond implementatie tot stand

gekomen. Deze aandacht werd gevoed door moeizame ervaringen met de feitelijke implementatie

van beleid en de onverwachte effecten die zich na de implementatie voordeden. In de

verzameling implementatietheorieën zijn globaal genomen drie ‘generaties’ te onderscheiden

11


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

(DeLeon & DeLeon, 2006; Fitz, 1994). Eén van de centrale bewegingen in de opeenvolging

van generaties is dat de specifieke kenmerken van de arena’s waarin processen zich moeten

voltrekken steeds sterker onderdeel worden van de implementatietheorie.

• De eerste generatie van implementatietheorieën wordt vrijwel zonder uitzondering verbonden

aan de auteurs Pressman & Wildavsky (1973) en hun studie van het Oakland project.

Deze en andere auteurs bestudeerden vooral praktijkcases, waarin ze trachtten problemen

binnen implementatieprocessen te ontleden. Ze lieten zien dat de uitvoering van

beleidsdoelen steeds vertaalslagen en bijstellingen op gang brengt, naarmate het verder

‘van boven’ naar ‘beneden’ doorsijpelt. Het gevolg is dat bij de feitelijke uitvoering ‘op de

grond’ een groot deel van de beleidsintenties kwijt zijn.

Die ontleding moest leiden tot een precieze voorspelling over het succes van een aanpak.

Uiteindelijk slagen de onderzoekers er niet in om een generieke theorie te ontwikkelen en

waarheidsgetrouwe voorspellingen te doen, maar blijft de analyse beperkt tot het trekken

van lessen over feitelijke beleidsrealisaties in het licht van oorspronkelijke doelen. Deze

eerste generatie heeft wel opgeleverd dat implementatie voor het eerst echt geproblematiseerd

werd: beleidsimplementatie was niet langer een logisch vervolg van beleidsontwikkeling

en een tussenstap naar de uitvoering, maar een element op zichzelf.

• Eind jaren zeventig en begin jaren tachtig ontstond vanuit deze eerste golf van aandacht

een tweede generatie implementatietheorie. Hierbij wordt nog steeds sterk geredeneerd

vanuit een top-down perspectief (zie o.a. Sabatier & Mazmanian, 1979; Hoogerwerf

2003). De leidende vraag is hoe er kan voor gezorgd kan worden dat centraal uitgedachte

plannen in de praktijk worden uitgevoerd zoals bedoeld door de makers. Onderzoekers

testen hypothesen en ontwikkelen empirische modellen die vat zouden moeten krijgen op

implementatievraagstukken. Deze modelmatige benadering bleek op termijn echter moeilijk

houdbaar. Het onderzoek leverde veel inzicht op in de talrijke relaties in het veld en

daardoor werden de modellen steeds ingewikkelder en uitgebreider. Na verloop van tijd

werden de modellen daarom zo gedetailleerd, dat de relatie met de praktijk en de toepasbaarheid

erin verloren ging. Het bleek, achteraf bezien, niet goed mogelijk voor de beleidsontwikkelende

actor om vanuit nader onderzoek over de arena te komen tot een zelf

bedachte eenduidige strategie voor succesvolle implementatie.

• In de jaren tachtig is een derde generatie theorie over implementatie van de grond gekomen.

Hierin lag het accent op bottom-up processen, in het bijzonder om de interacties tussen

ambtenaren die in de uitvoering voor implementatie moeten zorgen (zie o.a. Lipsky,

1980). Zogenaamde street level bureaucrats worden hierbij gezien als de sleutel tot implementatie.

Zij zouden bepalend zijn voor het succes of falen van beleidsuitvoering. Implementatie

kan in deze optiek niet los worden gezien van beleidsvorming; implementatie

is onderdeel van beleidsvorming, omdat de uitvoerder het beleid mede vormgeeft en dus

12


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

zou moeten worden meegenomen in de ontwikkeling. Interactie met en participatie door

stakeholders zijn sleutelbegrippen in deze benadering.

• Dat werd door anderen, onder andere door Yanow (1996) nog verder aangezet: beleid

wordt vooral daar gemaakt waar het wordt uitgevoerd. De kansen op succesvolle implementatie

worden vergroot als de uitvoerder die het beleid mede maken invloed hebben op

de beleidsontwikkeling. Ingewikkeld daarbij is uiteraard dat hoewel ‘uitvoerders’ van beleid

cruciaal zijn in de succesvolle implementatie van beleid, ook zij niet precies weten

wat ‘goed’ beleid is. En het is bovendien lastig om eenduidige beelden over zaken als uitvoerbaarheid

op te halen: er zijn vele uitvoerders en in hun eigen uitvoeringspraktijken

passen ze vaak heel verschillende microstrategieën toe. Soms ook zijn de belangen en

strategieën van uitvoerders strijdig met de wensen van beleidsmakers en is een van de

meer of minder expliciete doelen van het beleid zelfs om bestaande uitvoeringspraktijken

en/of voorkeuren van uitvoerders te doorbreken.

2.3 Vormen van implementatie

Het gevolg van de opeenvolging van generaties implementatietheorieën is niet alleen dat beleidsuitvoering

geproblematiseerd is, maar dat nadrukkelijk gewezen wordt op het belang van

implementatierelaties en -processen. Implementatie veronderstelt bepaalde verhoudingen tussen

de partijen die in arena’s met (of tegen) elkaar opereren; en het veronderstelt bepaalde

processen waarin doelen gesteld en bijgesteld worden, en waarin samengewerkt of juist tegengewerkt

wordt.

Relaties

We staan eerst stil bij de relaties. De weg van law in the books naar law in action wordt in

belangrijke mate bepaald door de relatie tussen de actor die beleid maakt, de uitvoerders en de

doelgroepen van beleid. Het relationele aspect heeft twee dimensies. In de eerste plaats ligt in

het denken over implementatie besloten hoe de overheid en burger zich tot elkaar verhouden.

Implementatie is de schakel tussen de ‘sturende’ overheid en ‘te sturen’ samenleving. Dat kan

spanningen veroorzaken in discussies over wat de overheid zou moeten doen en waarmee zij

zich wel of niet moet bemoeien, omdat in het denken over implementatie in concrete issues

wordt vastgelegd hoe de overheid zichzelf positioneert ten opzichte van de actoren in het veld,

zoals burgers, bedrijven of instellingen. Dit niveau van implementatie is daarom meer dan een

element van ‘uitvoering’ en van techniek. Het is een politieke afweging: wat is de rol van de

overheid, welke rol hebben andere partijen en hoe verhouden die twee zich tot elkaar?

Naast dit politieke aspect is er implementatie ook een meer feitelijk relationeel vraagstuk, omdat

uitvoering concreet vorm krijgt in een aaneenschakeling van relaties. Het organiseren van

implementatie is dan ook het managen van geschakelde relaties. De overheid heeft een relatie

met beleidsuitvoerders, en de uitvoerders hebben een relatie met beleidsdoelgroepen. Om de

13


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

implementatie te begrijpen moet er aandacht zijn voor de meervoudige relaties tussen overheid

en uitvoerende organisaties en die tussen uitvoerderde organisaties en doelgroepen (zie

Bakker & Van Waarden, 1999).

Kijken we specifiek naar de relatie tussen de beleidsmaker en beleidsuitvoerders, dan kan

deze ideaaltypisch verschillende kenmerken hebben. Een relatie kan eenzijdig zijn, of juist

meerzijdig. In het eerste geval bepaalt de beleidsmaker het beleid en de uitvoerders conformeren

zich daaraan. De beleidsmaker zet de koers uit en de uitvoering (door andere overheidsorganisaties,

intermediairs of maatschappelijke partijen) volgt. Beleid kent een top down karakter.

In het tweede geval beïnvloedt de uitvoerder (mede) het beleid. Beleid kent een bottom up

karakter.

Relaties kunnen daarbij enkelvoudig zijn, of juist meervoudig. In het eerste geval sturen beleidsmakers

een of meer uitvoerders aan; in het tweede geval wordt een uitvoerder door

meerdere beleidsmakers ‘bediend’. Dat kan in de praktijk betekenen dat een uitvoerder verschillende

en mogelijke strijdige beleidslijnen invulling moet geven. Andersom kan het ook

zo zijn dat één beleidsvormende organisatie voor de uitvoering van het beleid uitvoeringstaken

bij verschillende organisaties heeft belegd. Het beleid wordt in de som van de verschillende

uitvoerende inspanningen door de verschillende organisaties ‘gemaakt’. Naarmate de

aantallen beleidsmakers en uitvoerders groter zijn en relaties meervoudiger zijn, is het beleidsveld

complexer. Uitvoering krijgt dan automatisch meer het karakter van implementatiearena’s

en -netwerken.

Processen

Met het implementatieproces doelen we op de praktijk van de implementatie van beleid, met

alle complexiteiten die daarbij aan de orde zijn. In het beleidsproces spelen doorgaans veel

partijen een rol, met eigen voorkeuren en belangen, vaak ook verankerd in reeds bestaande

coalities. Het beleidsveld heeft een eigen geschiedenis, een eigen taal, kent specifieke en gegroeide

voorkeuren en heeft allerlei vormen van impliciete of expliciete organisatie los van

het beleid zelf. Ook de beleidsmaker zelf draagt een historie met zich mee en opereert niet

blanco of ‘vrij’ in het veld. Succesvolle implementatie van beleid is niet zozeer een kwestie

van het stellen van duidelijke doelen en richting, maar kan ook gaan om het vinden van doelen

en richting.

Daarbij speelt ook mee dat beleid niet alleen gericht is op het bereiken van zichtbare, of zelfs

tastbare, maatschappelijke effecten, maar ook andere effecten kan hebben. Beleid kan minder

instrumenteel van aard zijn (zie Bekkers et al., 2004) en meer gaan over het zicht bieden op

nieuwe mogelijkheden (agenderend), de blik richten op nieuwe activiteiten (conceptueel) of

sturingsruimte geven voor de toekomst (politiek-strategisch). Dat gaat met meer diffuse processen

gepaard. Dat staat los van het aantal betrokken beleidsmakers en uitvoerders en de aard

van relaties. Ook als een beleidsvoerder top down kan sturen, dan nog hoeven doelen en richting

niet op voorhand helder te zijn.

14


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Het gevolg is dat beleidsuitvoering zowel vorm kan krijgen via planmatige processen, waarbij

beleidsplannen het uitgangspunt vormen en doelen worden vastgesteld. Het kan tevens vorm

krijgen via meer emergente processen, waarbij beleid, doelen en uitvoering als het ware ‘ontdekt’

worden. Hoogstens worden kaders gesteld, waarbinnen andere partijen dan al dan niet

met elkaar beleidsdoelen vinden.

Soorten implementatie

Op basis van het voorgaande kunnen we stellen dat beleidsimplementatie twee cruciale aspecten

kent:

1. Het primaat ligt bij beleidsmakers en de uitvoering wordt top down gestuurd, of het

primaat ligt bij uitvoerders en de uitvoering vindt bottom up plaats.

2. Het proces van implementatie krijgt via schematische, geplande processen vorm, dan

wel via meer emergente processen met ruimte voor leren en ontdekken.

Deze kenmerken zijn gebruikt om in tabel 1 (pagina 15) vier soorten implementatie te onderscheiden:

- Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top

down via regels en toezicht uit.

- Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van

resultaten, en laat ze de uitvoering over aan het veld.

- Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld en ‘bottom up’ processen

gestalte, maar is er een duidelijk plan.

- Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse

aanpassing tot doelen en uitvoering te komen.

Deze soorten gebruiken we verderop in dit hoofdstuk om uitvoeringsmechanismen te onderscheiden

wanneer we dieper ingaan op hoe implementatiestrategieën gestalte kunnen krijgen.

In de hoofdstukken 3-5 gebruiken we deze soorten om de geanalyseerde cases te duiden. In

het slothoofdstuk gebruiken we ze om conclusies te trekken en aanbevelingen te doen.

15


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Tabel 1. Vier implementatiemodellen 1

Proces

Gepland

Hiërarchische Implementatie

Emergent

Decentrale implementatie

Primaat

Top down

Een sturende actor heeft een

plan en dat wordt uitgevoerd

Participatieve implementatie

Een sturende actor stelt kaders

en anderen voeren daarbinnen uit

Interactieve implementatie

Bottom up

Partijen werken met elkaar aan

de uitvoering van een plan

Partijen bepalen met elkaar wat

er moet gebeuren

Omstandigheden

Zoals in het hierna volgende deel zal blijken is de ontwikkeling van de theorie over beleidsimplementatie

er vooral één waarin steeds gezocht wordt naar verdere aansluiting van de strategie

op het proces. Met andere woorden, de specifieke elementen van het implementatieproces

worden steeds verder geïncorporeerd in het denken over implementatiestrategie. De complexiteit

van de arena waarin beleid moet ‘werken’ wordt steeds meer meegenomen in het

denken over de implementatie, waarin in vroege vormen van theorie over implementatie nog

veel meer werd verondersteld dat de arena zich tamelijk vanzelfsprekend aan de theorie zou

aanpassen. Van belang in dit verband is de vraag op welke gronden bepaald wordt hoe complex

het eigenlijk is, het implementeren van beleid in specifieke situaties.

DeLeon & DeLeon (2002) constateren, wanneer zij de balans van de theorieontwikkeling opmaken,

dat de relevante partijen of ‘stakeholders’ samen met de context bepalend zijn voor de

te bepalen strategie en het behalen van beleidssucces. Dat bepaalt dan of een bottom-up benadering

geschikt is, waarbij de veldpartijen het primaat hebben, of dat juist een top-down benadering

geëigend is, waarbij de beleidsbepaler het voortouw neemt. Matland (1995) wijst in dit

verband op twee centrale omgevingsaspecten die van invloed zijn op de manier waarop beleidsimplementatie

gestalte krijgt:

1. De mate waarin beleidsdoelen duidelijk zijn: de doelen kunnen helder zijn of ambigu.

2. De mate waarin partijen het eens zijn: er is sprake van coöperatie of conflict.

Dat is op zijn beurt niet alleen een kwestie van beleidsambities en opgaven, maar ook van

bredere omstandigheden waarin beleidsopgaven worden aangegaan. Het zijn niet alleen de

issues die tellen, maar ook institutionele condities en politieke en maatschappelijke ontwikke-

1 Bron: op basis van onder andere Hoogerwerf (2003); Smith (1973); Sabatier & Mazmanian (1979); Pressman

& Wildasky (1973); O’Toole (2000); Hill & Hupe (2002); DeLeon & DeLeon (2002).

16


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

lingen (o.a. Noordegraaf 2004). Als relatief autonome bestuurlijke partijen bijvoorbeeld betrokken

zijn bij beleidsprocessen, dan kan de ene partij de andere partij niet zomaar doelen

opleggen. Als maatschappelijk ontwikkelingen of sentimenten snel wisselen, dan kan het lastig

zijn om alle partijen op één lijn te krijgen.

Omgekeerd geldt overigens dat het ondanks de complexiteit van omstandigheden toch zo kan

zijn dat beleidsactoren gedwongen worden om beleid en uitvoering simpel en overzichtelijk te

houden. Ook al worden veel beleidsthema’s allengs onhelderder en meer conflictueus, de bestuurlijke

nadruk op ‘accountability’, planning & control, begrotingsdiscipline, VBTB, ‘value

for money’, et cetera (Noordegraaf 2004) maakt dat beleid strak en eenduidig moet worden

geformuleerd en dat het zo direct mogelijk moet worden uitgevoerd. De vraag is dan niet alleen

hoe beleidsactoren een bij de omstandigheden passende implementatiestrategie ontwikkelen,

maar ook hoe ze de ‘juiste’ (dat wil zeggen, meest passende) strategie verbinden met

politiek-bestuurlijke invloeden die overzicht en inzicht vereisen.

2.4 Implementatiestrategie

Implementatiestrategie

Zoals aangegeven definiëren wij een implementatiestrategie als een ‘(bewuste) beïnvloeding

van implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen’. Dat sluit aan op

de conceptuele lijnen die hiervoor onderscheiden zijn, en op de schematische vertaling daarvan

in figuur 1. Vanuit een ministerie gedacht, zoals het ministerie van OCW, gaat het dan om

de manier(en) waarop het ministerie – bewindspersonen, (top)ambtenaren – ervoor proberen

te zorgen dat beleidsdoelen gerealiseerd worden, of dat beleidsdoelen meer via emergente

processen ontdekt en gerealiseerd worden. De kans is namelijk groot dat eenduidige uitvoering

op basis van heldere beleidsplannen niet goed werkt, aangezien het OCW beleidsveld

niet alleen omvangrijk en heterogeen is, maar ook vol ambiguïteit en conflict. De mate waarin

dat het geval is, zal natuurlijk van beleidsdossier tot dossier verschillen, en vandaar dat concreet

case inzicht, zoals in de twee cases die we hierna zullen analyseren, belangrijk is.

Het woord ‘bewust’ staat in de definitie tussen haakjes, omdat een strategie niet per definitie

heel welbewust hoeft te worden gevormd. Zoals Mintzberg op allerlei plekken heeft laten zien

(bijv. Minztberg 1987; Mintzberg & Waters 1985), kan een strategie zeer planmatig worden

ingezet, maar hoeft dit geenszins tot resultaten te leiden. Voor Mintzberg is strategie altijd de

combinatie van de weldoordachte ‘intended strategy’ en de meer toevallig of ongeplande

‘emergent strategy’. Het bekende schema dat Mintzberg in dit verband vaak gebruikt is weergegeven

in figuur 2. Toegepast op implementatiestrategieën betekent dit dat het beïnvloeden

van implementatieprocessen heel nadrukkelijk bedacht kan zijn, maar ook dat patronen kunnen

ontstaan die als het ware achteraf blijk geven van de gehanteerde strategie. Voor casusanalyse

is dat relevant, omdat betrokkenen dan strategisch kunnen handelen zonder dat ze een

uitgesproken strategie hanteren.

17


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Figuur 2. Strategievorming (bron: Mintzberg 1987)

Mechanismen

Meer theoretisch is het vervolgens de vraag hoe op of via de implementatieprocessen gestuurd

kan worden. Via welke al dan niet bewust te hanteren mechanismen kunnen implementatiestrategieën

gerealiseerd worden? Bij top down en geplande implementatie is dat het meest

overzichtelijk: de beleidsmaker hanteert bepaalde mechanismen om doelen te realiseren. Het

kan directe instructies geven, en direct toezien op uitvoering. Het kan ook duidelijke richtlijnen

en procedures afkondigen zodat werkprocessen van uitvoerende instellingen gestandaardiseerd

worden. Iets meer uitgewerkt behelzen deze twee mechanismen het volgende (mede

o.b.v. Mintzberg 1983):

- Direct toezicht, bijvoorbeeld door een inspectie onder toezicht van het departement.

Hierbij vindt coördinatie plaats door het organiseren van toezicht op naleving. Zo

wordt duidelijk wat de uitvoeringspraktijken zijn en hoe deze tot implementatie leiden.

Op basis van de bevindingen van de toezichthouder kan het beleid worden aangepast

en kunnen betrokken actoren worden gewezen op onvolledige implementatie. De idee

achter de introductie van direct toezicht in een arrangement is overigens dat de toezichthouder

relatief weinig hoeft op te treden, omdat de aanwezigheid van de toezichthouder

maakt dat partijen de richtlijnen op eigen initiatief zullen naleven.

- Standaardisatie van werkprocessen, via regels en protocollen. Om het implementatieproces

te coördineren kunnen de belangrijkste processen waarin dat concreet invulling

krijgt zodanig worden omschreven dat het proces zelf weinig speelruimte meer laat

voor andere invulling dan bedoeld. Hierdoor kan het beleidsdoel eenduidig in uitvoering

worden omgezet, waarbij deze in de tijd en verschillende organisatie relatief stabiel

zal blijven. De procedures zijn er dan op gericht om niet de praktische kennis in

de strategie te incorporeren, maar om deze daarvan juist uit te sluiten. Het belemmert

de inzet van, of de ‘verstoring door’, lokale ervaringen of omstandigheden in de implementatie.

18


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Bij de andere implementatievormen is het minder helder hoe op de uitvoering gestuurd kan

worden. Vanuit de organisatiekunde weten we dan echter wel op hoofdlijnen welke alternatieven

voorhanden zijn (cf. Mintzberg 1983). In plaats van direct toezicht en standaardisatie

van werkprocessen kan gedacht worden aan:

- Standaardisatie van resultaten, gericht op output/prestaties, vergelijkbaar met de moderne

traditie van New Public Management. Het gaat niet zozeer om een interventie in

de procedure, in het werkproces, maar in het resultaat daarvan. De beleidsmaker bepaalt

wat moet gebeuren en laat de werkwijze die daartoe leidt vrij (ook al kan deze

door strakke standaardisering van het eindproduct beperkt zijn). Net als bij de standaardisering

van procedures geldt hier dat het altijd de vraag is in hoeverre het lukt om

het beleidsdoel ook daadwerkelijk te vertalen in standaarden voor processen of eindproducten.

Vaak wordt weliswaar een eenduidige standaard gevonden, maar is deze

niet één-op-één gelijk aan wat er in het beleid bedoeld werd. Vaak ook gaan de standaarden

het oorspronkelijke beleidsdoel vervangen, zeker als uitvoeringsorganisaties

niet zozeer worden ‘afgerekend’ op het bereikte beleidsdoel, maar op handhaving en

naleving van afgesproken normen.

- Standaardisatie van kennis en vaardigheden, door professionalisering van werkers in

het veld of wel de uitvoerders van beleid. Deze derde van vorm standaardisering grijpt

niet aan bij de administratieve procedures of de producten, maar heeft betrekking op

de technieken, vaardigheden en perspectieven van het personeel dat voor implementatie

moet zorgen. Door deze met bepaalde inhoudelijke uitgangspunten te professionaliseren,

vergroot de beleidsmaker de kans dat er op een bepaalde manier implementatie

van het beleidsdoel zal plaatsvinden. Overigens bestaat er in de praktijk vaak een

spanning tussen de professionele standaarden en de doelstellingen van het beleid.

Voor een aantal meer gevestigde professies geldt namelijk dat ze de dragers zijn van

krachtige beelden over de invulling van een bepaalde beleidsdoelstelling zijn, die niet

noodzakelijkerwijs dezelfde als die van de beleidsmaker hoeft te zijn. Zo hebben professionals

in het onderwijs vanuit hun professionele achtergrond eigen ideeën en opvattingen

over wat ‘goed onderwijs’ betekent.

- Onderlinge aanpassing, vooral bij kleinschalige projecten waarbij intensief contact

bestaat tussen het departement en intermediaire organisaties. In dit geval ‘leren’ de

verschillende betrokken partijen in een open proces samen van de concrete ervaringen

met de implementatie van het beleid. Ze kijken periodiek of per geval wat de stand

van zaken is en passen hun repertoire daarop aan. Dat kan betekenen dat de uitvoeringspraktijk

anders wordt ingevuld, maar ook dat bepaalde beleidsdoelen worden

aangepast. Aan beide kanten is hier min of meer in ‘real time’ aanpassing van het arrangement

mogelijk.

19


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Deze drie uitvoeringsmechanismen passen theoretisch duidelijk bij de drie andere implementatiesoorten.

Standaardisatie van outputs past bij decentrale implementatie, waarbij instellingen

wel duidelijke opdrachten c.q. kaders meekrijgen, maar ze zelf deels mogen bepalen hoe

ze daaraan voldoen. Standaardisatie van vaardigheden past bij participatieve uitvoering, aangezien

verschillende partijen ‘weten’ hoe ze gemeenschappelijke doelen kunnen bereiken.

Wederzijdse aanpassing past bij interactieve implementatie, aangezien dat de randvoorwaarden

creëert waarbinnen actoren gezamenlijk zowel doelen als realisatiemogelijkheden kunnen

ontdekken. De relaties tussen implementatiemodellen en sturingsmechanismen zijn weergegeven

in tabel 2.

Tabel 2. Sturingsmechanismen bij beleidsimplementatie

Proces

Gepland

Hiërarchische implementatie

Emergent

Decentrale implementatie

Primaat

Top down

Toezicht, standaardisering

via regels

Participatieve implementatie

Standaardisering van output (kaders)

Interactieve implementatie

Bottom up

Standaardisering van kennis

en vaardigheden

Wederzijdse aanpassing, samenwerking

2.5 Slot

Het klassieke leerstuk van implementatie staat voor een gevarieerde ‘body of knowledge’

waarin vele inzichten rond de formele en feitelijke werking van beleidsuitvoering samenkomen.

In dit hoofdstuk hebben we die wereld overzichtelijk gemaakt door enkele centrale begrippen

eruit te lichten en met elkaar in verband te brengen: implementatie, implementatierelaties

en -processen, implementatiestrategieën, en mechanismen. We gaven aan dat er verschillende

soorten implementatie bestaan, met verschillende processen: hiërarchische implementatie,

gedecentraliseerde implementatie, participatieve implementatie, en interactieve implementatie.

Wanneer uitvoeringsprocessen worden beïnvloed, dan kan dat gebeuren via vier

soorten strategische aanpakken – die meer of minder bewust worden gehanteerd – en via verschillende

daarbij passende uitvoeringsmechanismen.

Kortom, er is geen ‘one best way of policy implementation’: omstandigheden tellen. Daarom

is het bij de studie naar de praktijk van implementatiestrategieën en implementatieprocessen

20


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

belangrijk na te gaan hoe relaties zijn vormgegeven en welke sturingsmechanismen zijn ingezet.

Daarbij gaat speciale aandacht uit naar de mate van ambiguïteit en conflict die de beleidsopgave

met zich mee brengt. Door maatschappelijke, politieke en bestuurlijke omstandigheden

kunnen beleidsvorming en relaties tussen beleid en uitvoering weerbarstig zijn: zaken

kunnen onhelder zijn en conflict oproepen. Wanneer dat het geval is, dan wordt de doorwerking

van beleid lastiger. Met het oog op het ‘leren van beleid’ is het interessant na te gaan hoe

een implementatieproces zich in dat geval ontwikkelt en hoe de implementatiestrategie wordt

bijgesteld.

In de volgende twee hoofdstukken bestuderen we twee cases. We reconstrueren de gang van

zaken door eerst de contouren van de Kwaliteitsagenda PO en Cultuurparticipatie te beschrijvende,

en door daarna de implementatieprocessen en –strategieën, mede in het licht van context

en omstandigheden, te analyseren.

21


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

3 Casus Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs (PO)

De doelstelling van het kabinet Balkenende IV om de taal- en rekenprestaties op basisscholen

te verbeteren heeft vorm gekregen via de Kwaliteitsagenda PO. Deze agenda bevat meer thema’s

en sporen dan sec het verbeteren van taal en rekenen. Zowel bij de beleidsvoorbereiding

als bij de -implementatie is consequent geprobeerd de verschillende lijnen te verbinden aan de

focus: het verbeteren van de taal- en rekenprestaties. Vandaar dat wij voor het analyseren van

de verbetering van taal en rekenen de Kwaliteitsagenda als uitgangspunt nemen en telkens

vanuit die agenda naar de implementatie van het verbeteren van de taal- en rekenprestaties

kijken in relatie tot de aanverwante beleidsthema’s en implementatietrajecten.

Dit casushoofdstuk over de Kwaliteitsagenda PO start met een tijdslijn (paragraaf 3.1), waarop

chronologisch de belangrijkste beleids- en implementatieontwikkelingen zijn weergegeven.

Paragraaf 3.2 schetst kort de belangrijkste beleids- en implementatieactoren, en beschrijft

wat hun relatie tot de implementatie van de Kwaliteitsagenda is. In paragraaf 3.3 beginnen we

met een beschrijving van het implementatieproces, om vervolgens daarbinnen de nadruk te

leggen op het richting geven aan dat proces, de zogenaamde implementatiestrategie. Vervolgens

bespreken we de doorwerking van de implementatiestrategie, en we benoemen fricties in

de implementatie van de Kwaliteitsagenda, zoals die uit de analyse van de interviews met

betrokkenen naar voren is gekomen. Dit hoofdstuk eindigt met een eerste analyse van het implementatieproces,

de implementatiestrategie en de doorwerking ervan, die in navolgende

hoofdstukken wordt verdiept met een vergelijkende analyse, inclusief een confrontatie met de

theorie.

3.1 Tijdslijn

Onderstaande tijdslijn is geconstrueerd op basis van voor de implementatie van de Kwaliteitsagenda

relevante gebeurtenissen. Deze gebeurtenissen worden vervolgens kort toegelicht,

zonder een (uitgebreidere) bespreking van de waarde van deze momenten voor het implementatieproces

of een analyse van de implementatiestrategie.

2006: Ambtelijke voorbereiding. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat de kwaliteit

van het onderwijs in Nederland (in vergelijkend opzicht) stagneert. Voorbereidingsdossiers

voor de bewindspersonen van het nieuwe kabinet Balkenende IV worden uitgewerkt.

22


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Januari 2007: Verkennende gesprekken met de Canadese expert op gebied van onderwijs en

onderwijshervormingen, Michael Fullan, door beleidsambtenaren van OCW. De focus op taal

en rekenen komt daarbij naar voren.

Februari 2007: Kabinet Balkenende IV treedt aan. Bewindslieden trekken de eerste 100 dagen

‘door het land’. Staatssecretaris Dijksma van OCW (belast met primair onderwijs en kinderopvang)

doet een consultatieronde in het veld, met o.a. leraren, directeuren, besturen, ouders

en onderwijsexperts. Deze ronde levert input voor de Kwaliteitsagenda.

April 2007: Na een gesprek met staatssecretaris Dijksma wordt Michael Fullan ingeschakeld

als adviseur bij de totstandkoming (en uitvoering) van de Kwaliteitsagenda PO.

Mei 2007: De Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (commissie Meijerink)

wordt geïnstalleerd. Deze expertgroep krijgt van staatssecretaris Van Bijsterveldt de opdracht

mee advies te geven over wat leerlingen op verschillende niveaus in hun schoolloopbaan moeten

kennen en kunnen op het gebied van taal en rekenen.

November 2007: Presentatie van de Kwaliteitsagenda PO, getiteld Scholen voor morgen:

Samen op weg naar duurzame kwaliteit in het onderwijs. Conferenties met vertegenwoordigers

van de sector vinden op 19 en 26 november plaats.

November 2007: Unit Kwaliteitsagenda PO binnen OCW opgezet (als alternatief voor een

afdeling Kwaliteit en een programma PO).

Januari 2008: Oprichting PO-raad, als de vereniging van besturen in het basisonderwijs.

Januari 2008: Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (commissie Meijerink)

brengt haar rapport Over de drempels met taal en rekenen uit. In het rapport zijn referentieniveaus

beschreven en wordt geadviseerd prioriteit te geven aan basiskennis en basisvaardigheden

wat betreft taal en rekenen en te investeren in de voorwaarden daarvoor (in termen van

scholing, tijd en middelen).

Februari 2008: Oprichting Projectbureau Kwaliteit (PK), nadat dit bureau al in 2007 als PO

Platform Kwaliteit en Innovatie voorbereidende werkzaamheden heeft verricht. Het was ondergebracht

bij de besturenorganisaties in het Innovatieplatform. Vanuit het Innovatieplatform

werden de taken overgedragen aan PK. PK heeft (in eerste instantie) de taak de Kwaliteitsagenda

PO concreet gestalte te geven.

23


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Juli 2008: Publicatie van de notitie ‘Opbrengstgericht werken & het verbeteren van taal/leeren

reken/wiskunde prestaties van leerlingen’ door PK Deze notitie vormt de basis, als plan

van aanpak, voor het concreet aanpakken van taal en rekenen via verbetertrajecten bij (groepen

van) basisscholen, onder begeleiding van onderwijsexperts. Het plan wordt jaarlijks geupdate,

waarbij steeds specifieke aandachtspunten worden benoemd. In 2010 wordt aandacht

gevraagd voor verduurzaming.

2008: Ambtelijke uitwerking van overige sporen uit de Kwaliteitagenda 2 en overleg daarover

met veldpartijen. Dit gaat onder andere over de aanpak van zeer zwakke scholen, een programma

gericht op excellentie (voor leerlingen met bovengemiddelde cognitieve talenten) en

het verbinden van de verschillende sporen aan referentieniveaus die commissie Meijerink

heeft vastgesteld voor het beoordelen en richten van het taal- en rekenonderwijs.

Februari 2009: Publicatie van aanpak ‘Opbrengstgericht leiderschap’. De projectleiding van

Opbrengstgericht Leiderschap (officieel ‘Versterking bestuur en schoolleiding in verband met

de leeropbrengsten voor taal en rekenen’) is belegd bij de Algemene Vereniging van Schoolleiders

(AVS), die haar taken uitvoert onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de POraad.

Juni 2009: Publicatie van Plan van Aanpak ‘Alle scholen in beweging: Duurzame verbetering

met taal- en rekenverbetertrajecten’. De directeur van EDventure, de branchevereniging van

onderwijsadviesbureaus in Nederland, leidt dit project, onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid

van de PO-raad. Het doel is de kennis die is opgedaan in de taal- en rekenverbetertrajecten

van PK actief te verspreiden onder niet participerende scholen.

Februari 2010: val kabinet Balkenende IV. In het demissionaire kabinet nemen minister

Rouvoet (CU) en staatssecretaris Bijsterveldt (CDA) de agenda over van PvdA staatssecretaris

Dijksma.

3.2 Beleidsdoelen

Voordat we het implementatieproces en de sturing van dat proces, de implementatiestrategie,

kunnen beschrijven, presenteren we eerst het beleid (huidige paragraaf) en de betrokken (beleids-

en implementatie) actoren (paragraaf 3.3).

De Kwaliteitsagenda PO bevat als beleidsdocument een aantal concrete beleidsdoelstellingen

en bespreekt tevens de manier waarop die doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt. Die

2 Welke sporen de Kwaliteitsagenda PO bevat wordt in de volgende paragraaf nader uitgewerkt.

24


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

manieren zijn uitgewerkt als sporen. Om goed grip te krijgen op de Kwaliteitsagenda en de

manier waarop in die agenda de implementatie van het beleid en het behalen van de doelstellingen

is voorzien, sluiten we in deze paragraaf nauw aan op de bewoording van de Kwaliteitsagenda.

In de Kwaliteitsagenda PO worden de volgende doelstelling expliciet benoemd:

• In 2009 is duidelijk vastgelegd wat leerlingen aan het eind van het primair onderwijs op

het terrein van taal en rekenen moeten kennen en kunnen. Dit gebeurt samen met het onderwijsveld

op basis van het advies van de Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en

Rekenen.

• In 2011 is er een dekkend aanbod van voor- en vroegschoolse educatie, en is de taalachterstand

van achterstandsleerlingen aan het einde van de basisschool met 40 procent gereduceerd

ten opzichte van het meetjaar 2002.

• In 2011 zijn de gemiddelde leerprestaties voor alle groepen leerlingen op taal en rekenen

aantoonbaar gestegen ten opzichte van 2005. Deze doelstelling wordt geconcretiseerd met

behulp van experts en onderzoekers en zal vanaf 2008 jaarlijks worden gemonitord.

• In 2011 voldoet minimaal 80 procent van de scholen aan de indicatoren van goede kwaliteitszorg

zoals omschreven in het toezichtkader van de inspectie, ten opzichte van de 50

procent in 2006.

• In 2011 is het aantal zeer zwakke scholen gehalveerd, en de periode dat een school zeer

zwak functioneert wordt geminimaliseerd.

Om deze doelen te bereiken, werkt de agenda een vijftal sporen expliciet uit. Via deze sporen

geeft het Ministerie van OCW richting aan de implementatie van de agenda. Hier bespreken

we kort de sporen en de doelstellingen die met deze implementatie worden beoogd.

Spoor 1: Wat leerlingen moeten kennen en kunnen als zij het primair onderwijs verlaten.

In dit spoor wordt vastgelegd wat leerlingen aan het einde van het PO moeten kunnen en kennen

op het terrein van taal en rekenen.

In dit spoor wordt als doel gesteld dat in 2009 duidelijk is vastgelegd wat leerlingen aan het

eind van het primair onderwijs op het terrein van taal en rekenen moeten kennen en kunnen.

Dit gebeurt samen met het onderwijsveld op basis van het advies van de Expertgroep Doorlopende

Leerlijnen Taal en Rekenen.

Daarnaast is de ambitie dat in 2011 de gemiddelde leerprestaties voor alle groepen leerlingen

op taal en rekenen aantoonbaar zijn gestegen ten opzichte van 2005. Deze doelstelling wordt

geconcretiseerd met behulp van experts en onderzoekers en zal vanaf 2008 jaarlijks worden

gemonitord.

25


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Spoor 2: Zicht op succes.

De ambitie hierbij is dat scholen voldoen aan opgestelde standaarden voor kwaliteitszorg,

zoals het toezichtkader van de Inspectie die benoemt. De informatie over onderwijskwaliteit

moet daarbij beter benut worden door leraren.

Behorende doelstelling luidt als volgt: in 2011 voldoet minimaal 80% van de scholen aan de

indicatoren van goede kwaliteitszorg zoals omschreven in het toezichtkader van de inspectie,

ten opzichte van de 50% in 2006.

Spoor 3: Leren van en met elkaar.

De focus is hierbij gericht op het leren door leraren, op het terrein van taal en rekenen. Daarbij

moet gewerkt worden met bewezen succesvolle aanpakken en vernieuwende initiatieven

(dieptestrategie) en met leergemeenschappen, waarin leraren leren van collega’s, experts en

anderen (breedtestrategie).

Spoor 4: Verminderen van taalachterstand (close the gap).

Dit spoor zet in op het verminderen van taalachterstanden van achterstandsleerlingen.

Het doel is om in 2011 een dekkend aanbod van voor- en vroegschoolse educatie te realiseren.

Verder moet de taalachterstand van achterstandsleerlingen aan het einde van de basisschool

met 40% gereduceerd ten opzichte van het meetjaar 2002.

In dit spoor past in zekere zin ook de ambitie dat in 2011 het aantal zeer zwakke scholen gehalveerd

is, en de periode dat een school zeer zwak functioneert is geminimaliseerd.

Spoor 5: Een rijke leeromgeving.

Naast kwaliteitszorg en investeren in de leraar, is ook een zogenaamde rijke leeromgeving

nodig, waarin andere projecten binnen het onderwijs vooral ondersteunend dienen te zijn aan

de Kwaliteitsagenda PO.

Deze doelstellingen en sporen hebben geresulteerd in een aantal concrete projecten die momenteel

door unit Kwaliteitsagenda PO van het ministerie van OCW worden aangestuurd. Elk

project wordt geleid door een (externe) projectleider. De volgende projecten vallen dus momenteel

onder de Kwaliteitsagenda:

• Verbetering taal- en rekenvaardigheid

• Opbrengstgericht werken

• Schooltrajecten ‘Alle scholen in beweging’

• Excellentie

• Wetenschap en techniek

• Leiderschapstraject (opbrengstgericht leiderschap)

• Zeer zwakke scholen

26


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

De Kwaliteitsagenda PO komt in betrokkenheid met het veld tot stand. Er is sprake van een

gedeelde agenda, waarbij verschillende partijen geconsulteerd en betrokken worden. In de

volgende paragraaf komen de belangrijkste (implementatie) actoren aan bod.

3.3 Partijen

Naast het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen zijn de volgende actoren betrokken

bij het verbeteren van de taal- en rekenprestaties in het basisonderwijs:

PO-Raad. De PO-Raad is in januari 2008 opgericht als de vereniging van besturen in het basisonderwijs.

In het kader van de Kwaliteitsagenda krijgt de PO-Raad al snel een aantal taken,

zoals de feitelijke subsidieverstrekking die bij de Kwaliteitsagenda hoort. Projecten van de

Kwaliteitsagenda worden deels door of onder de regie van de PO-raad uitgevoerd: op bestuurlijk

en uitvoeringsniveau coördineert de PO-Raad. Per spoor in de Kwaliteitsagenda verschilt

daarbij de rol van de PO-Raad. De grootste rol heeft zij, middels het Projectbureau Kwaliteit,

in de uitvoering van spoor 3 (reken- en taaltrajecten). Ook bij zeer zwakke scholen heeft de

PO-raad een uitvoerende rol. In andere sporen is zij minder uitvoerend: in spoor 1 (referentieniveaus)

verzorgt zij de communicatie, maar heeft zij niets met de implementatie van doen; in

spoor 5 (Excellentie) heeft de raad weer meer de rol van belangenbehartiger. Het primaat voor

subsidieverstrekking en de uitvoering van projecten blijft bij het ministerie van OCW.

Projectbureau Kwaliteit (PK). Het projectbureau is onderdeel van de PO-Raad en feitelijk een

voortzetting van het al in 2007 bestaande PO Platform Kwaliteit en Innovatie. Dit platform

heeft in februari 2008 – de start van PK – al voorbereidende werkzaamheden verricht, ook

beleidsmatig. PK zorgt voor de uitvoering van verschillende onderdelen van de Kwaliteitsagenda

PO, onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van de PO-Raad en in afstemming met

het onderwijsveld en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 3 PK wordt ingezet

op spoor 3 van de Kwaliteitsagenda.

Algemene Vereniging van Schoolleiders (AVS). De AVS is de belangenvereniging en vakbond

voor leidinggevenden in het onderwijs. De vereniging wil goed onderwijs bewerkstelligen

door goed management. 4 Binnen de Kwaliteitsagenda PO fungeert de AVS als projectleider

van het project ‘Opbrengstgericht Leiderschap’, onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid

van de PO-raad.

3 Zie ook: http://www.poraad.nl/index.php?p=361110

4 Zie ook: http://www.avs.nl/vereniging/overdeavs/Pages/defaultx.aspx

27


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

EDventure. EDventure is de branchevereniging van onderwijsadviesbureaus (meer precies: de

schoolbegeleidingsbranche) in Nederland. Binnen de Kwaliteitsagenda PO krijgt (de directeur

van) EDventure de projectleiding van het project ‘Alle scholen in beweging’. Het doel van dit

project is de kennis die is opgedaan in de taal- en rekenverbetertrajecten van PK actief te verspreiden

onder niet participerende scholen. EDventure heeft tevens een rol in de subsidieregelingen

van lokale projecten op het terrein van excellentie, samen met PK.

Unit Kwaliteitsagenda PO. O.a. op advies van Michael Fullan wordt binnen het ministerie

van OCW deze specifieke unit voor de uitvoering van de Kwaliteitsagenda opgezet. De unit

dient als alternatief voor de afdeling Kwaliteit en het programma Kwaliteitsagenda (respectievelijk

de lijn- en projectorganisatie). De unit is in de breedte verantwoordelijk voor aan onderwijskwaliteit

verwante structurele vraagstukken, dus breder dan alleen de Kwaliteitsagenda.

Inspectie van het Onderwijs. De Inspectie controleert of scholen zich aan wet- en regelgeving

houden, beoordeelt en bevordert de kwaliteit van het onderwijs en ziet toe op de bedrijfsvoering

van scholen. In het kader van de Kwaliteitsagenda speelt de Inspectie een rol: het toezichtkader

van de inspectie wat betreft kwaliteitszorg is expliciet in de (sporen van de) Kwaliteitsagenda

opgenomen. De inspectie heeft ‘opbrengstgericht werken’ daarbij onderdeel van

haar toezichtkader gemaakt. Zij is daarmee ondersteunend aan de doelen van de Kwaliteitsagenda.

De Inspectie spreekt, naast schoolleiders, nu ook het bevoegd gezag (besturen) van

scholen direct aan op kwaliteit. In dat kader is nog belangrijker dat de Inspectie aandacht

heeft voor zeer zwakke scholen, waarbij de Inspectie sinds 2003 een lijst met zeer zwakke

scholen openbaar maakt en maandelijks actualiseert.

Michael Fullan c.s. De Canadese socioloog Michael Fullan en zijn team, o.a. bestaande uit

Ben Levin en Nancy Watson, worden eerst intensief en later in het proces minder intensief

betrokken bij de totstandkoming en uitvoering van de Kwaliteitsagenda. Zijn ervaringen met

onderwijsvernieuwing dienen als inspiratie voor de bewindspersoon, ambtenaren en de veldpartijen.

Vliegende Brigades. De zogenaamde Vliegende Brigades worden vanaf maart 2010 ingezet in

het kader van de Kwaliteitsagenda PO, op het project ‘Zeer zwakke scholen’. Scholen die

door de inspectie als ‘zeer zwak’ beoordeeld zijn, kunnen de hulp inroepen van deze brigades.

De brigades zijn samengesteld uit adviseurs uit de schoolbegeleidingsbranche en/of van de

landelijke pedagogische centra.

Platform Bèta Techniek (PBT). Het PBT beoogt – in opdracht van de overheid – te zorgen

voor een goede beschikbaarheid van bètatechnici. In het kader van de Kwaliteitsagenda PO is

het platform ingeschakeld voor een onderdeel uit het spoor ‘Excellentie’. Met het zogenaamde

28


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Orion Programma werkt het PBT daarin aan een betere afstemming tussen de vraag naar en

het aanbod van wetenschappelijke kennis voor het basisonderwijs.

Besturenorganisaties en vakbonden in het onderwijs. De besturenorganisaties en vakbonden

in het onderwijs – denk aan CNV Onderwijs, VOS-ABB, KBO, PCPO – schaarden zich vrijwel

allen achter de Kwaliteitsagenda PO.

Acadin.nl, i.s.m. Kennisnet. Acadin verzorgt een onderdeel uit het spoor Excellentie. Acadin.nl

is een (leer)omgeving van waaruit op verschillende manieren ruimte wordt geboden om

de talenten van leerlingen met (uitzonderlijk) cognitief talent verder te ontwikkelen. De doelstelling

van Acadin is een bijdrage te leveren aan uitdagend onderwijs op maat voor deze

doelgroep en ondersteuning te bieden aan onderwijsgevenden die hen daarbij begeleiden. 5

SLO, nationaal expertisecentrum leerplanontwikkeling. SLO werkt in de driehoek van beleid,

wetenschap en onderwijspraktijk, waarin het ontwikkelen van doelen en inhouden van leren

voor vele niveaus (zowel landelijk als in het klaslokaal) centraal staat. 6 In het kader van de

Kwaliteitsagenda PO monitort SLO het spoor excellentie.

3.4 Implementatieproces

In deze paragraaf reconstrueren we het implementatieproces van de Kwaliteitsagenda, met

een focus op het verbeteren van de taal- en rekenprestaties. Na een beschrijving van de chronologie

van het implementatieproces, gaan we thematisch in op de pogingen om de implementatie

te sturen, inclusief bijbehorende implementatiestrategie.

Fase 1: voorbereidende fase (2006 - februari 2007)

Er zijn signalen dat het niet goed gaat met taal en rekenen op de pabo en dat Nederland wat

betreft taal- en rekenprestaties op scholen stagneert. Uit internationaal vergelijkend onderzoek

blijkt weliswaar dat Nederlandse (basis)schoolleerlingen goed presteren wat betreft de basisvaardigheden

taal en rekenen (Inspectie van het Onderwijs, 2009), maar dat deze prestaties

van scholieren wel sterk kunnen verschillen tussen scholen en dat de prestaties – relatief gezien

– in vergelijk met het buitenland achterblijven (vergelijk ook Inspectie van het Onderwijs,

2008). Al langer bestaat het idee dat de basisvaardigheden als taal en rekenen achterblijven,

zeker op de zogenaamde ‘zwakker presterende scholen’ (Vernooy, 2001), wat – bijvoorbeeld

volgens de Vereniging Beter Onderwijs Nederland (BON) – veroorzaakt wordt door een

5 Zie ook: http://www.acadin.nl/overacadin

6 Zie ook: http://www.slo.nl/organisatie/overmissie/

29


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

beperkte vakinhoudelijke en onderwijsdidactische kwaliteit in het primaire onderwijsproces

en een managementbenadering die onvoldoende in dienst staat van dit primaire onderwijsproces.

De roep om meer aandacht voor kennis als onderwijsinhoud en minder aandacht voor

onderwijsvernieuwingen (zoals Tweede Fase, Studiehuis, nieuwe rekenmethoden) komt echter

niet alleen van BON, maar ook van de Onderwijsraad (Onderwijsraad, 2006). Kortom, de

kwaliteit van het onderwijs is in 2006 nadrukkelijk een thema binnen de onderwijssector en

dat blijkt ook uit het regeerakkoord van Balkenende IV, waarin CDA, PvdA en ChristenUnie

afgesproken hebben om te investeren in de kwaliteit van het onderwijs. Dit is volgens respondenten

niet onbelangrijk: de verbetering van taal en rekenen had ‘het maatschappelijke tij

mee’.

Na de val van Balkenende III in 2006 worden op het ministerie van OCW voorbereidingsdossiers

gemaakt voor de nieuwe bewindspersonen. In de voorbereidingsdossiers wordt de zogenaamde

hink-stap-sprong voor het verbeteren van de kwaliteit van het basisonderwijs voorgesteld.

Betrokkenen noemen het voorstel een drietrapsraket, die geënt is op het werk van Michael

Fullan en zich met drie Engelstalige slogans (raise the bar, close the gap, stimulate excellence)

laat samenvatten.

Op ambtelijk niveau is in de periode voorafgaande aan de demissionaire periode van het Kabinet

Balkenende III contact gelegd met de Canadese socioloog Michael Fullan. Fullan had in

Canada, Engeland en Denemarken successen geboekt met onderwijshervormingen, die ook

positieve effecten hadden op de kwaliteit van het onderwijs. Tijdens verschillende bezoeken is

met Fullan en zijn team ook gesproken over de Nederlandse opgave. “Ervaringen van Fullan

in Ontario laten zien dat er binnen één kabinetperiode resultaten geboekt worden. (…) De

betreffende bewindspersoon die daar haar tweede termijn inging, kreeg staand applaus van

de sector. (…) Geïnspireerd door Fullan spraken we met een aantal mensen over de vraag

hoe je het onderwijs [in Nederland] breed een boost zou kunnen geven. Dan moet je focus

houden; niet alles tegelijk willen aanpakken. En het hele niveau moet omhoog, zowel aan de

onderkant als aan de bovenkant.” Die focus, inclusief de manier van werken die Fullan adviseerde,

is dan ook in het voorbereidende dossier terechtgekomen.

Toen, in februari 2007, staatssecretaris Sharon Dijksma (PvdA) in het vierde kabinet Balkenende

aantrad als bewindspersoon voor basisonderwijs en kinderopvang, bleken haar ideeën

behoorlijk overeen te komen met de al geformuleerde ideeën in de voorbereidingsdossiers. Dit

maakte de weg vrij om snel met het opstellen van de Kwaliteitsagenda PO te beginnen. De

staatssecretaris betrekt Fullan (en zijn team, bestaande uit Ben Levin en Nancy Watson) vanaf

de start van de Kwaliteitsagenda als een soort ‘critical friend’. Naast verschillende werkbezoeken

zijn Fullan en zijn team betrokken via tweejaarlijkse advisering. De samenwerking

met Fullan heeft ertoe geleid dat met de Kwaliteitsagenda naast een scherpe focus een evidence

based manier van werken in het basisonderwijs is geïntroduceerd.

30


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Fase 2: verwerven van steun in het onderwijsveld

Het kabinet Balkenende IV gebruikt de eerste 100 dagen om geluiden in het veld te verkennen.

Staatssecretaris Sharon Dijksma brengt tijdens deze consultatieronde in het veld van primair

onderwijs al een gerichte focus aan, namelijk een focus op taal en rekenen. De boodschap

die daarbij wordt ingezet is bewust gekozen: ‘het gaat over het algemeen heel goed met

het onderwijs in Nederland, maar we redden het niet als andere landen zich verbeteren en wij

stabiliseren’. De Kwaliteitsagenda zelf start ook met constateringen als ‘Nederlandse kinderen

behoren tot de gelukkigste van de wereld’ en ‘kinderen en ouders zijn tevreden over de basisschool’.

“Ze [de staatssecretaris] is heel intensief de hort op geweest met de boodschap: we

staan er goed voor, maar als we bij willen blijven in de rat race, dan moeten we een tandje

bijzetten op het gebied van taal en rekenen. (…) Het goud ligt om de hoek.”

Op het ministerie van OCW wordt tegelijkertijd gewerkt aan het uitwerken van een beleidsdocument,

waarin de focus en evidence based manier van werken worden opgenomen. Dit

wordt de Kwaliteitsagenda PO. Specifiek voor de Kwaliteitsagenda wordt op advies van Fullan

– ‘je moet organisatorisch massa creëren’ – binnen de directie PO een unit Kwaliteit opgezet.

Deze unit schrijft de Kwaliteitsagenda echter niet alleen. Met de input vanuit de sector,

die tijdens de honderd dagen campagne is opgedaan, en de adviezen van Fullan en zijn team,

heeft de kwaliteitsunit ook vertegenwoordigers uit het primaire onderwijsveld gevraagd om

mee te denken over de Kwaliteitsagenda. De bedoeling is dat deze vertegenwoordigers de

experts en ambassadeurs van de boodschap van de Kwaliteitsagenda worden. De implementatie

van de Kwaliteitsagenda zou dan via deze ‘gangmakers’ vorm (en vooral aandacht) krijgen.

De implementatie van de Kwaliteitsagenda heeft uiteindelijk vorm gekregen via (deels)

andere experts, die ook op een andere manier betrokken werden bij de uitvoering. De gangmakers

hebben er wel toe bijgedragen dat de Kwaliteitsagenda positief ontvangen werd.

Bij de presentatie van de Kwaliteitsagenda PO, getiteld ‘Scholen voor morgen: Samen op weg

naar duurzame kwaliteit in het onderwijs’, in november 2007 aan de besturenorganisaties en

vakbonden binnen het primaire onderwijsveld werd duidelijk dat de boodschap breed gedragen

werd. Eerst geven de vakbonden en daarna ook de besturen 7 aan dat zij zich committeren

aan de Kwaliteitsagenda. Het commitment wordt ondersteund door de onderwijsinspectie, die

opbrengstgericht werken onderdeel van haar toezichtkader heeft gemaakt, met name in het

kader van zeer zwakke scholen. Respondenten geven aan dat deze ‘gezamenlijkheid’ kenmerkend

is geweest voor het proces. “Het eigenaarschap op de werkvloer is gemaximaliseerd.”

Bovendien wordt aangegeven dat er sprake is van een momentum dat goed wordt opgepakt:

“De staatssecretaris heeft het momentum goed ingeschat (…). De samenleving vraagt meer

concrete opbrengsten, wordt stringenter; de inspectie spreekt de schoolbesturen direct aan op

kwaliteit en er zijn aanwijsbare plekken in het onderwijs die om aandacht vragen.” Deze ma-

7 Één organisatie distantieert zich van de Kwaliteitsagenda.

31


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

nier van werken - opbrengstgericht, strenger en gericht op basisvaardigheden taal en rekenen

– past goed in een nationale en internationale context waarin meer aandacht bestaat voor prestaties,

kennisinhoud en didactiek.

Fase 3: uitvoering van de Kwaliteitsagenda (I); verbetertrajecten taal en rekenen

De uitvoering van de Kwaliteitsagenda heeft het ministerie, via de Kwaliteitsunit, niet zelf ter

hand genomen. Omdat de focus in de Kwaliteitsagenda op taal en rekenen ligt, krijgt dit spoor

als eerst vorm. Al bij het formuleren van de doelstellingen en sporen in de Kwaliteitsagenda

was het PO Platform Kwaliteit en Innovatie betrokken. Het platform ging op in het Projectbureau

Kwaliteit (PK), dat bewust opgericht was als tegenhanger van de departementale kwaliteitsunit

om de sporen uit de Kwaliteitsagenda te gaan uitvoeren in het veld. Aanvankelijk

was het de bedoeling dat PK alle projecten zou gaan trekken, maar daarvan is afgeweken om

andere kenniscentra binnen de sector ook een rol te geven in het verbeteren van de kwaliteit

van primair onderwijs. Dit is een bewuste keuze, ingegeven door Micheal Fullan en zijn team,

die in dat kader spreken over ‘capacity building’.

PK wordt begin 2008 opgericht, tegelijkertijd met de oprichting van de PO-raad, de vereniging

van besturen in het primair onderwijs. PK gaat vanaf de oprichting van de PO-raad functioneren

onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de PO-raad, maar wel met een betrekkelijk

grote zelfstandigheid. Achter de bundeling van PK en de PO-raad in één gebouw in

Utrecht zaten strategische overwegingen. “De PO-raad bestond net en zo konden we die een

beetje in positie brengen.” Dit leidt later in het proces – als de PO-raad een eigen positie begint

te verwerven – wel tot enige verwarring over de precieze functie van de PO-raad: is de

PO-raad nu een onafhankelijke belangenbehartiger van besturen in het primair onderwijs of is

ze een uitvoeringsorganisatie van het ministerie?

Het PK start met het vormgeven van de opbrengstgerichte aanpak van verbeteren van de taalen

rekenprestaties vanuit de veronderstelling dat niet het gebrek aan gegevens over die prestaties

het probleem was, maar de interpretatie daarvan door leerkrachten en schoolleiders. Daartoe

ontwikkelde PK taal- en rekentrajecten die niet moesten voorschrijven hoe het taal- en

rekenonderwijs veranderd of verbeterd zou moeten worden, maar die ingrijpen op het grip

krijgen van docenten en bestuurders op die prestaties. Scholen kunnen zich inschrijven voor

de trajecten met groepjes van 10 scholen tegelijkertijd, waarbij tijdens de aanvraag een plan

opgesteld moet worden waarmee de 10 scholen gezamenlijk de ‘handelingsgelegenheid’ van

leerkrachten verbinden aan de leerprestaties van taal en rekenen. De bedoeling is dat binnen

die groepen van 10 scholen er ongeveer 4 behoren tot de categorie van zwakke scholen. De

samenwerking tussen de scholen zou bijdragen aan het verhogen van het niveau van deze

zwakkere scholen. Centraal uitgangspunt vanaf de start van de Kwaliteitsagenda is het leren

van van elkaar, middels een website (www.scholenaanzet.nl), nieuwsbrieven en conferenties.

32


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Een punt van kritiek is de hoeveelheid werk die scholen moesten verzetten om een aanvraag

gehonoreerd te krijgen. Per school kwam bij een succesvolle aanvraag een bedrag van 6.000

euro per jaar beschikbaar voor dit samenwerkingsproject. Schoolbestuurders vinden dat ze

relatief veel werk moeten verrichten voor een beperkte omvang van de projectsubsidie. Voor

OCW (en de inspectie) is dit echter een manier om te zorgen dat scholen hun gegevens op

orde krijgen; voor de scholen die dat al hebben zou het niet veel werk zijn. Ondanks de kritiek

op de bewerkelijkheid van de aanvraag, vragen veel scholen toch een verbetertraject aan De

eerste tranche wordt direct overschreven, waardoor er direct ongeveer 300 zwakke scholen op

een wachtlijst terechtkomen. Het ministerie geeft vrij snel daarna het groene licht voor een

tweede tranche, zodat ook de groepen waarin deze scholen participeerden konden deelnemen.

Niet elke aanvraag werd direct goedgekeurd (slechts 30%). Onderwijsexperts die zijn geworven

door PK beoordeelden alle aanvragen. Met het commentaar van deze experts en de verwerking

daarvan door de scholen zijn in de tweede ronde wel alle aanvragen gehonoreerd.

De taal- en rekentrajecten waarvoor de groepen van scholen de aanvraag hadden gedaan gingen

niet specifiek over succesvolle activiteiten rond het verbeteren van het taal- en rekenonderwijs.

De aanvragen waren juist gericht om focus in het onderwijs te brengen door specifieke

doelen te stellen. De scholen moesten zelf over het taal- en rekenonderwijs en bijvoorbeeld

leerlingvolgsystemen nadenken en zichzelf daarbij doelen stellen. Met de financiering van het

project en het geld dat de scholen zelf dienden bij te leggen – “dit versterkt het eigenaarschap

van de scholen” – kon vervolgens tweejaarlijks een onderwijsexpert worden gevraagd om de

prestaties, ontwikkelingen en doelen van de verschillende deelnemende scholen (veelal gezamenlijk)

te bespreken.

Het PK stond bij de uitvoering van verbetertrajecten niet alleen. De onderwijsinspectie beval

zwakke scholen aan te (en hielp ze bij het) participeren in een groep van scholen die een taalof

rekentraject bij PK gingen aanvragen. PK legitimeert ook haar aanpak via de werkwijze

van de onderwijsinspectie. De inspectie verwijst de zwakke scholen natuurlijk alleen door, als

de basisvaardigheden van de scholieren van scholen die meedoen met de projecten van PK

ook daadwerkelijk verbeteren. Cijfermatig hebben we dit verband overigens niet kunnen vaststellen,

maar respondenten spreken in dit verband over een “bijna significante” verbetering

van de prestaties van scholen die meedoen met verbetertrajecten. Ervaringen uit eerdere projecten,

zoals Weer Samen Naar School (WSNS) en de pilot van 32 scholen uit Enschede,

werden geïntegreerd bij de taal- en rekentrajecten. Later wordt geprobeerd ervaringen uit de

taal- en rekentrajecten weer door te geven – “verduurzamen van kennis” wordt dat genoemd

– naar andere, nog niet participerende scholen.

Fase 4: uitvoering van de Kwaliteitsagenda (II), overige projecten

Bij de start van de uitvoering had de PO-raad, met name via PK, een soort monopolie op de

uitvoering van de Kwaliteitsagenda. Later worden door het ministerie van OCW ook andere

33


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

partijen betrokken: het Platform Bèta Techniek (voor Excellentie), EDventure (de branchevereniging

voor onderwijsadviesbureaus, voor het onderdeel ‘Alle scholen in beweging’), de

Vliegende Brigades (ingehuurd via een raamcontract, voor het onderdeel ‘Zeer zwakke scholen’)

en de Algemene Vereniging van Schoolleiders (voor het onderdeel ‘Versterking bestuur

en schoolleiding in verband met de leeropbrengsten voor taal en rekenen’). De overige projecten

uit de Kwaliteitsagenda worden in de loop van de tijd dus meer eigenstandig ingericht.

Wel vindt de uitvoering van deze projecten voor een deel plaats onder de bestuurlijke verantwoordelijkheid

van de PO-raad. Dit creëert een ingewikkeldere management- en coördinatieopgave.

De PO-raad geeft zelf ook aan dat de regie lastig is: onderaannemers van ingeschakelde

partners weten geregeld niet meer dat ze feitelijk werken aan een groter geheel (de

Kwaliteitsagenda).

“Met voortschrijdend inzicht was het een bewuste keuze om zoveel mogelijk andere partijen,

om de scholen heen, te betrekken. Zo wordt kennis opgebouwd en vooral ook ingebed; het

gaat om borgen en verduurzamen.” Dat impliceert dat er meerdere kanalen richting de sector

gebruikt moeten worden om het potentieel van de Kwaliteitsagenda volledig te benutten. PK

bereikt met zijn trajecten weliswaar ruim 2.000 scholen, maar de overige 5.000 worden dus

niet direct bereikt, terwijl ook voor hen een kwaliteitsimpuls gewenst is. Wel worden zij mogelijk

op andere manieren bereikt, bijvoorbeeld via de website van EDventure

(http://www.allescholeninbeweging.nl/).

Er is wel sprake (geweest) van enige rivaliteit tussen PK dat via de taal- en rekentrajecten een

nieuwe kwaliteitsimpuls in het primaire onderwijsveld tracht te verzorgen, en de reeds bestaande

branche van onderwijsadviesbureaus, die zogezegd al jaren bezig zijn met het versterken

van schoolbesturen en leerkrachten, ook als het gaat om het verbeteren van het taal- en

rekenonderwijs. “We moeten niet doen alsof PK het allemaal uitgevonden heeft.” Daar komt

bij dat de experts die PK gebruikt voor de taal- en rekentrajecten ook uit de pool van de onderwijsadviesbureaus

komen, terwijl PK niet expliciet samenwerkt met de organisaties die

reeds een wijd vertakt netwerk binnen basisscholen hebben. Dat samenwerken is ook nuttig

voor het selecteren van de juiste experts voor de verbetertrajecten. De experts en adviseurs

van de onderwijsadviesbureaus en pedagogische centra zitten vaak in scholen en/of hebben

dagelijks contact, terwijl PK met haar experts op afroep bij de scholen binnenkomen.

Op verzoek van de programmamanager bij de Kwaliteitsunit van OCW is EDventure, de

branchevereniging van onderwijsadviesbureaus, erbij gehaald, om de resultaten uit de eerste

trajecten te verduurzamen. Daarvoor is een speciale website (www.allescholeninbeweging.nl)

vervaardigd, waarop informatie over taal en rekenonderwijs en methodieken online beschikbaar

(en hanteerbaar) zijn gemaakt voor overige basisscholen. Verder is een vouchersysteem

uitgewerkt, waarmee de scholen extra aandacht voor taal en rekenen (via adviseurs, middels

34


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

bussen en ‘audits’) kunnen inkopen. Deze manier van kennis overdracht is veel laagdrempeliger

dan taal en rekentrajecten.

Fase 5: uitvoering van de Kwaliteitsagenda (III), einde kabinetsperiode, veranderende rollen

Nadat alle sporen uit de Kwaliteitsagenda - wat betreft uitvoering - gefaseerd invulling hebben

gekregen, komen er veranderingen aan. Die vallen over het algemeen samen met het einde

van de kabinetsperiode. Daar komt bij dat de rol van de PO-raad veranderde gedurende het

proces, mede omdat de Raad zelf (en autonoom) een positie in het onderwijsveld aan het verwerven

is. Haar rol bij de uitvoering van de Kwaliteitsagenda wordt met het verwerven van

die positie ook kritischer bekeken. Het feit dat zij uitvoerder en belangenorganisatie is, vraagt

om structurele communicatie: “Ik moet constant – ook hier in huis – communiceren dat het

onze gezamenlijke agenda is. Wij zijn het niet altijd met Sharon eens; we zijn geen uitvoeringsmachine

van OCW, maar dat beeld bestaat wel… Het is onhandig geweest.” “De Kwaliteitsagenda

heeft ons wel geholpen om zichtbaar te worden, dus het is geen drama geweest,

maar het is niet rolvast.”

De start van de Kwaliteitsagenda is vooral die van “laissez faire”, van “meters maken”.

Hoewel voor de sporen doelen voor de kabinetsperiode zijn opgesteld, zijn bij de afzonderlijke

projecten – binnen de verschillende sporen – vooraf geen concrete prestatieafspraken of -

indicatoren opgesteld. Wel is het beter presteren op het gebied van taal en rekenen bij alle

projecten altijd de globale doelstelling geweest. Op het moment dat het kabinet Balkenende

IV tegen haar einde loopt, en ook andere ambtenaren de leiding over de Kwaliteitsunit hebben

gekregen, komt er meer aandacht voor prestatieafspraken en verantwoording. “De teugels

worden strakker aangehaald”. Er komt periodiek overleg met alle uitvoerende partijen en één

keer in de 1½ maand met mensen van de PO-raad/PK. Er wordt gewerkt met dashboards

(voor activiteiten, planning & voortgang en financiële kengetallen). Een derde dashboard -

voor resultaten - is momenteel in ontwikkeling, waarbij resultaten globaal zijn geformuleerd.

Het kan hierbij bijvoorbeeld ook gaan om procesresultaten in plaats van specifieke vordering

op het gebied taal en rekenen. De vraag is daarbij vooral of er een opwaartse beweging is

waar te nemen. “We kwamen tot het inzicht dat er meer sturing nodig was, ook om het overzichtelijk

te houden voor het veld. (…) Uit een eerste opiniepeiling in 2009 onder leraren,

schoolleiders en schoolbesturen bleek dat zij wel de focus van Dijksma op taal en rekenen

kenden, maar de Kwaliteitsagenda als zodanig onbekend was”.

De betrokkenen begrijpen de veranderende houding van het departement. Aan het eind van

een kabinetsperiode wil een politiekverantwoordelijke “oogsten”. Het gaat om te laten zien

wat de resultaten zijn. Het is ook normaal als er zoveel geld wordt besteed aan het verbeteren

van de kwaliteit van primair onderwijs, dat de verantwoordelijken laten zien wat er met dat

geld wordt bereikt. Na de val van het Kabinet Balkenende IV verkeert het primaire onderwijsveld

in onzekerheid – “ik heb al tig verontruste telefoontjes gehad” – of de projecten

35


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

worden gecontinueerd of een nieuw kabinet toch weer haar eigen prioriteiten in het primaire

onderwijs wil leggen.

3.5 Implementatiestrategie

Implementatiestrategie: bewust of niet

Tijdens de beschrijving van het implementatieproces van de Kwaliteitsagenda zijn reeds vele

strategische oriëntaties van verschillende betrokkenen aanbod gekomen. In deze paragraaf

gaan we niet nogmaals het proces beschrijven. We richten ons op de al dan niet bewuste strategische

oriëntaties van betrokkenen en concentreren ons hier op een aantal thema’s binnen de

implementatiestrategie van de Kwaliteitsagenda.

Het interessante is dat sommige respondenten wijzen op bewuste keuzes binnen de implementatiestrategie,

terwijl anderen, ook van het ministerie van OCW, aangeven dat er niet bewust

nagedacht is over een (afwijkende) implementatiestrategie in deze casus. “Zo doen wij dat

[het uitvoeren van beleid] gewoon. Het is logisch om de relatie met betrokkenen aan te gaan

en na te denken over hoe veldpartijen tegen het beleid aankijken.” Los van de vraag hoe bewust

de implementatiestrategie voor de betrokkenen is, kunnen we wel stellen dat de Kwaliteitsagenda

expliciet aandacht besteedt aan (implementatie)sporen. Deze sporen zijn ook allemaal

zijn uitgevoerd (ondanks kleine wijzigingen) zoals vooraf bedacht en we kunnen achteraf

analyserend enkele strategische keuzes ontdekken die kenmerkend zijn voor dit implementatieproces.

Ook wordt gesteld dat het verspreiden van voorbeelden (bij de start) en effecten

van de trajecten (later in het proces) een bewuste strategie is geweest.

Implementatiestrategie: Fullan cum sui

De rol van Fullan en zijn team is groot geweest en deze is niet beperkt gebleven tot de inhoud

van het beleid. Fullan adviseerde focus aan te brengen in het kwaliteitsbeleid en expliciet

hieromtrent activiteiten te organiseren. Niet voor niets waren de verbetertrajecten van taal en

rekenen de eerste projecten die het ministerie, de PO-raad en PK (zie ook naamgeving) oppakten.

Fullan adviseerde binnen de complexiteit van een departementale organisatie kritieke

massa te creëren op het kernpunt. Fullan adviseerde binnen de focus op taal en rekenen niet

alleen te focussen op de problemen (zwakke scholen; achterstand wat betreft taal- en rekenvaardigheden)

maar ook op positieve kanten (aandacht voor excellentie, goede en zwakke

scholen moeten beide participeren). Fullan bleef ook bij de uitvoering van het beleid betrokken

met zijn adviesteam.

Al met al is de rol van Fullan bijzonder groot geweest bij de start en de daadwerkelijke implementatie

van de Kwaliteitsagenda. Alle respondenten benoemden de rol van Fullan ook

expliciet, en eigenlijk altijd ook positief. Fullan heeft in andere landen reeds succes geboekt

en dat kon goed gebruikt worden bij de legitimatie van dit beleid, inclusief de aanpak. De

36


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

aandacht voor Fullan in de formele beleidsstukken (vooral de kamerstukken) is beperkt, maar

de betrokkenheid van Fullan bij het beleid is bij alle partijen uit het onderwijsveld evident

geweest.

Implementatiestrategie: brede aanpak

De Kwaliteitsagenda heeft zich niet beperkt tot dat deel van de sector waar problemen met de

kwaliteit van primair onderwijs waren. Raise the bar gold net zo goed voor de goede als de

zwakkere scholen. Kwaliteitsbevordering is noodzakelijk over de breedte van de sector. Goede

en zwakke scholen participeren gezamenlijk in de verbetertrajecten. Zo wordt voorkomen

dat bepaalde segmenten binnen de sector niet willen participeren of de Kwaliteitsagenda als

niet voor hen bestemd gaan beschouwen. Voordat de scholen hun core business kritisch zouden

gaan beschouwen en analyseren, was echter wel een goed verhaal nodig. Dat verhaal

moest niet alleen aansluiten bij bewezen succes (zie vorige punt), maar ook worden ondersteund

door verschillende, belangrijke actoren binnen het onderwijsveld.

Implementatiestrategie: ‘institutional support’

Als het ministerie van OCW nieuw beleid presenteert, is de reactie van het veld niet automatisch

positief. Het ministerie, en eigenlijk ook de PO-raad als ze de rol van uitvoerder van

Rijksbeleid oppakt, is een ‘verdachte institutie’. Het beleid van OCW wordt vaak geassocieerd

met bureaucratische controle en is vooral gericht op het beheersen van randvoorwaarden

en financiën. Als het ministerie zich dan ook met de kern van het onderwijs, taal en rekenen,

gaat bemoeien, dan is een kritische houding van het veld niet bevreemdend.

De Kwaliteitsagenda is niet alleen geïmplementeerd via de reguliere kanalen. Op sommige

sporen zijn er bewust nieuwe actoren gecreëerd en zo nieuwe implementatierelaties gelegd

tussen nieuwe en reeds bestaande implementatie-actoren. Daarnaast is ook de integratie met

het toezicht van de onderwijsinspectie en de rol van onderwijsexperts bij het adviseren van de

scholen interessant. Omdat de insteek van de Kwaliteitsagenda verbonden werd met handelingsmogelijkheden

vanuit PK-trajecten, die op hun beurt aansluiten bij de stand van zaken in

de (onderwijs) wetenschap en bij het toezicht vanuit de onderwijsinspectie, gingen verschillende

verhaallijnen elkaar beïnvloeden en versterken. Basisscholen kregen de inhoud van de

Kwaliteitsagenda dus gepresenteerd vanuit verschillende instanties met een zekere mate van

autoriteit. De staatssecretaris verzorgde de politieke dekking, de experts zorgden voor de ‘wetenschappelijke

waarde’ en de inspectie voor de bureaucratische. Het verhaal van kwaliteit in

het basisonderwijs kreeg zo een sterke ‘institutional support’.

Implementatiestrategie: financiële ‘trigger’

De bedragen van de projectsubsidie waren betrekkelijk laag per school, zowel bij de verbetertrajecten

als bij het innen van de vouchers uit het ‘alle scholen in beweging’ project. Toch

bezitten de projecten een sterke aantrekkingskracht in het onderwijsveld. Dat heeft niet alleen

37


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

met het verhaal te maken, maar ook met de manier waarop de financiering van de projecten in

elkaar steekt. Om mee te doen met de verbetertrajecten moeten de scholen contracten afsluiten,

waarbij overigens ook de helft van de kosten uit de budgetten van de scholen zelf medegefinancierd

moet worden. Scholen worden gefinancierd met een lumpsum. Vele belangrijke

zaken binnen de scholen maken aanspraak op een voortdurend onder druk staand lumpsumbudget.

Dan is het oormerken van geld voor het verbeteren van de kwaliteit van onderwijs

handig om allerlei budget discussie te vermijden. Tevens geldt bij het maken van de plannen

en het opstellen van de contracten dat de kosten en tijdsinvestering voor de opbrengsten uitgaan.

Het meedoen verschaft extra financiële ruimte boven op de lumpsumfinanciering die

extra aandacht voor de kwaliteit, ook via externe experts, mogelijk maken. De extra financiën

moeten overigens wel extra verantwoord worden, maar dat gaat buiten de reguliere verantwoording

om. Als de leeropbrengsten succes hebben en bestuurders en leraren meer grip krijgen

op leerlingvolgsystemen, dan is de verantwoordingsvraag niet ingewikkeld, zo betoogden

de betrokkenen ter relativering van de toegenomen administratieve lasten van scholen.

3.6 Doorwerking

De animo van scholen om mee te doen in projecten van de Kwaliteitsagenda is groot. Van de

ca. 7.000 scholen zijn er zo’n 2.000 die meedoen. Taal- en rekenconferenties worden druk

bezocht, vooral door leerkrachten. Volgens een respondent komt dit doordat taal en rekenen in

het algemeen tot de ‘core business’ van het onderwijs gerekend worden: Het gaat meer dan in

andere projecten echt gaat over de inhoud in het primaire proces; over dat waar de leerkracht

dagelijks mee bezig is. Bovendien zou het feit dat de trajecten facultatief zijn (scholen kunnen

zelf aangeven of ze wel of niet meedoen) bijdragen aan eigenaarschap en daarmee succes.

Bestuursleden en schoolleiders zijn redelijk bekend met de inhoud van de Kwaliteitsagenda

PO. Bij leraren is deze bekendheid veel kleiner. Uit een opiniepeiling van de Kwaliteitsagenda

blijkt minder van een vijfde de inhoud te kennen. De focus op het verbeteren van taal en

rekenen is bij zowel bij bestuurders en schoolleiders als leraren daarentegen groot (80-90%).

Verder blijkt de aandacht bij scholen meer uit te gaan naar het verberen van taalprestaties dan

naar rekenprestaties en is het concept opbrengstgericht werken vooral bekend bij (zeer)

zwakke scholen (ResearchNed, 2009).

De implementatie van de Kwaliteitsagenda kampte echter ook met enkele fricties. Ten eerste

was er binnen de ambtelijke organisatie van het ministerie van OCW sprake van dubbele sturing.

Zowel de afdeling Kwaliteit als het programma Kwaliteitsagenda bemoeiden zich met de

aansturing van de verschillende projecten uit de Kwaliteitsagenda. Er is onduidelijkheid over

de eindverantwoordelijkheid voor de Kwaliteitsagenda, omdat het hoofd van de afdeling niet

38


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

tevens programmamanager is. Inmiddels hebben de oorspronkelijk direct betrokken ambtelijk

verantwoordelijken nieuwe posities binnen het ministerie en het veld.

Een andere frictie betrof de toegenomen lasten voor deelnemende scholen. Als scholen wilden

participeren dan moesten zij niet alleen plannen opstellen, maar ook verantwoorden dat de

planmatige aanpak van het verbeteren van het taal- en rekenonderwijs gelukt is. Voor de toch

al druk bezette scholen betekent dit een extra last, die voor veel scholen lastig op te brengen

is. Er werden ook steeds weer nieuwe projecten binnen de Kwaliteitsagenda geopend, vanwege

een financiële constructie waarbij in elk regeringsjaar een steeds groter bedrag vrijkwam

voor onderwijs. 8 Gaandeweg konden zich zo steeds meer scholen aansluiten. Resultaten van

scholen die vroeg zijn gestart moedigen andere scholen zo aan om ook mee te doen aan de

projecten. Tegelijkertijd zorgt dit voor stapeling van administratieve lasten, waar scholen ook

over klagen.

Ten derde is de doorwerking naar alle scholen toch nog steeds wel beperkt. Met de 2.000 nu

participerende scholen worden er toch nog zeker 5.000 niet gediend. Deze kunnen weliswaar

via een laagdrempeligere aanpak toch participeren in de beweging, maar zelfs dan nog is de

doorwerking beperkt. Het onderwijsveld is zo immens groot, dat decentraal aansturen, zeker

als het gaat om kwaliteitsbevordering en beoordeling, ingewikkeld is.

De laatste frictie betrof de gewijzigde houding van het ministerie. De ‘laat de duizend bloemen

bloeien’ aanpak werd tegen het einde van de kabinetsperiode vervangen door een meer

beheersmatige aanpak. Dat impliceert dat alle betrokken partijen nu inzichtelijk moeten maken

welke resultaten zijn behaald, terwijl de echte kwaliteitseffecten zich pas op een langere

termijn manifesteren. De respondenten uit dit onderzoek gaven aan te begrijpen dat de politiek

grip wil houden en er resultaten getoond moesten worden aan het eind van de kabinetsperiode.

Voor de implementatie van de Kwaliteitsagenda is dit wel lastig. Enerzijds moeten

OCW, PK en EDventure ruimte organiseren voor de deelnemende partijen als scholen om

resultaten – ook op de langere termijn – mogelijk te maken. Anderzijds moeten zij grip krijgen

op die resultaten om in en aan de politiek te laten zien dat de projecten werken.

3.7 Analyse van de casus

Als we achteraf construeren welke implementatiestrategie achter de implementatie van de

Kwaliteitsagenda PO zit, dan is zij het best te kenschetsen als een aanpak waarin via het veld,

maar vanuit een duidelijke beleidsambitie gewerkt is aan educatieve verbeteringen. Versprei-

8 Het betreft hier het zogenaamde enveloppengeld: het extra geld dat een ministerie krijgt om ambities van vorige

kabinetten verder te brengen. Waar dat meestal eenmalig bij de start van een nieuw kabinet beschikbaar komt,

was voor onderwijs bedacht dit bedrag (ca. 29 miljoen in totaal) stapsgewijs uit te keren.

39


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

ding is daarbij een sleutelwoord. Binnen de Kwaliteitsagenda worden niet alleen verschillende

thema’s bij elkaar gebracht en ook verschillende sporen uitgewerkt. De implementatie van de

agenda kreeg zelf ook vorm via verschillende kanalen, waarbij inzichten en voorbeelden, en

later ook over effecten, via experts, intermediairen en samenwerkingsvormen over het veld

verspreid worden.

De Kwaliteitsagenda brengt schijnbaar verschillende beleidsthema’s, als raising the bar, closing

the gap en stimulate excellence, bijeen onder een gezamenlijke noemer – kwaliteit – met

een scherpe focus, namelijk het verbeteren van taal- en rekenen. Door die verbinding van (het

aanpakken van) zwakke scholen en het versterken van excellentie ontstaat op het eerste gezicht

een succesverhaal, ook omdat dit verhaal wordt verbonden met experts en bewezen succes

uit het buitenland. Vooral de expertise van de Canadese expert Michael Fullan en zijn

team versterken inhoudelijk, en op basis van autoriteit, de kracht van de boodschap uit de

Kwaliteitsagenda.

Belangrijk binnen het implementatieproces is de consistentie vanuit de politiek en de ambtelijke

ondersteuning. Staatsecretaris Sharon Dijksma heeft niet alleen met kracht en (voor betrokkenen

ongekende) consistentie de boodschap van de agenda uitgedragen. Ze heeft zich er

in de ministerraad en in de Kamer voor ingespannen dat het verhaal in takt bleef, ondanks de

neiging van anderen om in de agenda te shoppen. Ook vanuit de ambtenarij is de volledige

agenda uitgewerkt en met relevante veldpartijen verder ontwikkeld. Het sterke verhaal werd

verbonden met cijfers (bijvoorbeeld van de inspectie) en krachtige beelden en gezaghebbende

vertellers. Vooral de experts, die bij scholen langs gaan om de verbetertrajecten ‘echt’ mogelijk

te maken, hebben de doorwerking van de implementatie versterkt. Zo raakte het kwaliteitsverhaal

verbonden met academisch gefundeerde expertise en krachtige (charismatische)

experts als Fullan, maar ook de al lang in het onderwijs werkzame adviseurs.

Het is een via experts en expertise gespeelde strategie van implementatie. Het is zoeken naar

kennis en kennisverspreiding. Het is een goed verhaal, een beetje geld en gedragen door expertise.

Samengevat kunnen we de implementatiestrategie als een soort welbewuste verspreidingaanpak:

die verspreiding gaat een beetje via financiering, maar vooral ook via vertellen,

doorvertellen, aansteken in plaats van direct aansturen.

Dat neemt overigens niet weg dat deze aanpak ook zwakten en problemen kent. Het is de

vraag hoe zo’n aanpak werkbaar blijft en stabiliteit verwerft. Werkbaar, omdat er ondanks de

enthousiaste geluiden ook geklaagd wordt over gebrek aan duidelijke coördinatie en uitvoeringslasten.

Stabiel, omdat betrokkenen een ‘gejaagdheid’ signaleren binnen de ambtelijke

organisatie die het onmogelijk maakt de tijd te nemen voor het gedegen uitzetten van een implementatiestrategie.

In veel beleidsprogramma’s wordt maar alvast begonnen met bepaalde

onderdelen van het programma, zeggen sommigen, terwijl de andere nog uitgewerkt en uitge-

40


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

zet moeten worden. Voor veldpartijen, die geregeld het zicht op de politieke en ambtelijke

cycli ontberen, is het mogelijk dat ze voortdurend geconfronteerd worden met wisselende

politiek prioriteiten, beleidsprogramma’s en manieren waarop ze met dit programma’s kunnen

werken. Dat maakt het complex om te anticiperen. Scholen vrezen nu al dat een mogelijk volgend

kabinet de insteek, met een focus op het verbeteren van de basisvaardigheden, de inzet

van experts en de werkwijze, met bijbehorende financiële ondersteuning, gaat aanpassen.

41


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

4 Casus Cultuurparticipatie en cultuureducatie

Met kunst- en cultuurparticipatie wordt gedoeld op de deelname van burgers - jong en oud -

aan kunst- en cultuuruitingen. Het kan gaan om passieve deelname, bijvoorbeeld bezoek aan

musea en podiumkunsten, maar het kan ook gaan om actieve (niet-professionele) kunstbeoefening.

Volgens een recente studie van het Sociaal Cultureel Planbureau zijn in Nederland

ongeveer 7,5 miljoen mensen ouder dan 6 jaar regelmatig op actieve wijze betrokken bij actieve

kunstbeoefening (muziek, dans, toneel, schilderen, fotografie, etc.). Het beleid voor cultuurparticipatie

hangt nauw samen met het beleid voor cultuureducatie. Cultuureducatie is

echter vooral gericht op kinderen en jeugd in het primair en voortgezet onderwijs. 9 Later in dit

hoofdstuk wordt uitvoerig ingegaan op het specifieke beleid voor de versterking van cultuureducatie

in het primair onderwijs.

Het overheidsbeleid voor cultuurparticipatie en cultuureducatie heeft in Nederland een lange

traditie, waarin decentrale overheden een belangrijke, zo niet de belangrijkste rol spelen. De

gemeente is van de drie overheden de grootste subsidiënt, verantwoordelijk voor 74% van de

geldstroom. Gemeenten subsidiëren een groot aantal amateurverenigingen en instellingen

voor kunsteducatie, zoals muziekscholen en centra voor de kunsten. Provincies subsidiëren

ondersteuningsinstellingen voor amateurkunst en kunsteducatie (22% van de totale geldstroom).

Tot slot levert het rijk een – in financieel opzicht – bescheiden bijdrage (4% van de

geldstroom). Het rijksbeleid heeft vooral tot doel de kwaliteit en vakmatigheid van kunstbeoefening

en kunsteducatie te bevorderen. Daarom worden landelijke organisaties met sectorondersteunende

functies, cultuurfondsen en cultuurinstellingen met een nationale oriëntatie gesubsidieerd

(ook wel de ‘basisinfrastructuur’ genoemd). Door middel van stimulering via deze

organisaties tracht OCW ook accenten aan te brengen in het regionale en lokale cultuureducatie-

en cultuurparticipatiebeleid. De meest recente beleidsteksten van rijkswege over cultuurparticipatie

en deels ook voor cultuureducatie zijn opgenomen in de nota Kunst van Leven

(2007). Specifieke beleidsteksten, bijvoorbeeld over cultuureducatie in het primair onderwijs,

zijn in separate beleidsnota’s opgenomen.

Dit hoofdstuk over cultuurparticipatie en cultuureducatie begint met een tijdlijn (paragraaf

4.1), waar in volgtijdelijkheid de belangrijkste beleids- en implementatieontwikkelingen rond

9 Daardoor is er ook een inhoudelijke relatie tussen het onderwijsbeleid van OCW en het cultuureducatiebeleid

van OCW. De directe geldstroom van de directies onderwijs naar de scholen (en alle beleid en voorschriften die

daarmee samenhangen) worden in dit hoofdstuk niet uitgediept. Het hoofdstuk is beperkt tot het beleid vanuit de

directie Kunsten.

42


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

cultuurparticipatie staan genoemd. Paragraaf 4.2 biedt een overzicht van de voornaamste beleidsdoelen

en paragraaf 4.3 toont de partijen die zijn betrokken bij de uitvoering van het beleid.

Paragraaf 4.4 gaat in op het implementatieproces en de strategie die is gehanteerd. In

paragraaf 4.5 wordt de doorwerking van de implementatie beschreven, waarbij veel aandacht

gaat naar ervaringen in ‘het veld’. In paragraaf 4.6 wordt meer specifiek ingegaan op het beleid

voor de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs.

Het hoofdstuk eindigt met een eerste analyse van het implementatieproces, de implementatiestrategie

en de doorwerking van cultuurparticipatie en cultuureducatie. Die wordt in hoofdstukken

verderop verder verdiept met een vergelijking met de andere casus en de theoretische

inzichten uit eerdere hoofdstukken.

4.1 Tijdslijn

Kunstbeoefening is van alle tijden. Al eeuwenlang doen mensen aan muziek, dans, toneel en

beeldende kunst. Eind negentiende eeuw bemoeide de overheid zich voor het eerst met kunstbeoefening.

Zingen werd een verplicht onderdeel op de lagere school. 10 Pas na de tweede wereldoorlog

kwam het overheidsbeleid voor cultuurparticipatie echt op gang. Tot die tijd was

de kunstensector en kunstbeoefening in belangrijke mate gestuurd door private initiatieven.

De eerste naoorlogse minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, de sociaaldemocraat

Gerardus van der Leeuw, wilde in 1946 kunst dienstbaar maken aan de volksopvoeding.

Mensen moesten kennis nemen van kunsten, maar ook zelf kunsten beoefenen. Volgens

hem behoorde het tot de taken van de overheid om te bevorderen dat het volk met kunst

in contact kwam. Goede kunst zou een probaat middel zijn tegen de opkomende vermaakindustrie

en zedenverwildering. 11

In 1972 verscheen de eerste nationale nota voor kunstbeleid waarin een samenhangend beeld

van het kunstbeleid werd geschetst, waarbij het vooral ging over de rol van de professionele

kunstensector. Sindsdien verscheen elke vier jaar een nieuwe cultuur- en kunstnota. De kunst

en cultuurnota’s gaan over de ondersteuning van grote musea en nationale instellingen (de

professionele kunstensector), maar ook steeds meer over cultuurdeelname door burgers. In

1976 werd in de Nota Kunst en Kunstbeleid geschreven dat vergroting van de deelname van

mensen aan de kunsten een middel is om niet alleen hun welzijn te verhogen, maar ook hun

maatschappelijke bewustwording. Kunst werd in de jaren zeventig steeds minder beschouwd

10 Wet tot regeling van het Lager Onderwijs 1878 (17 augustus 1878 Staatsblad no 127)

11 Zie voor een uitgebreide historische beschrijving van het cultuurbeleid: Cultuurbeleid in Nederland (2007),

Ministerie van OCW/Boekmanstudies

43


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

als onderdeel van het beschavingsoffensief. Steeds meer werd het gezien als middel voor de

zelfontplooiing van burgers. 12

Midden jaren tachtig is een verschuiving van aanbodgericht naar vraaggericht denken zichtbaar,

met name voor de professionele kunstsector. Professionele kunst- en cultuurinstellingen

moesten zich veel meer gaan richten op de vraag bij het (grote) publiek. In 1985 werd in de

nota Kunstzinnige vorming, amateuristische kunstbeoefening en kunstbeleid gemeld dat amateurkunst

en professionele kunsten tezamen de infrastructuur vormen die nodig is voor het

scheppen van een klimaat waarin kunst, in allerlei vormen en op alle niveaus niet meer is weg

te denken uit het dagelijks leven.

Tegelijkertijd vond in de jaren tachtig – net als op veel andere beleidsterreinen – een decentralisatie

van coördinerende en uitvoerende taken plaats. Provincies en gemeenten gingen in de

ogen van het rijk een belangrijkere rol spelen in het cultuurparticipatiebeleid. Feitelijk waren

zij al lang verantwoordelijk voor het in stand houden en ontwikkelen van lokale en regionale

cultuurinstellingen en het geheel aan voorzieningen die kunstbeoefening en kunsteducatie

mogelijk maken.

Het aantal nationale beleidsregels, subsidies, plannen en nota’s voor de kunstensector is in de

loop van de jaren zeventig en tachtig flink gegroeid. Om het geheel aan instrumenten en regels

te structureren werd in 1993 de Wet Specifiek Cultuurbeleid (WSC) aangenomen. Dit

kader was vooral van toepassing op het rijksbeleid. Gemeenten en provincies hebben hun eigen

autonome positie in de bevordering van kunst- en cultuurdeelname. De nieuwe wet voorzag

onder meer in de mogelijkheid om (uitvoerende) fondsen op te richten, zodat het rijk

minder rechtstreeks bij de kunstensector betrokken was en zich meer op de hoofdkaders kon

richten.

De historische beschrijving in vogelvlucht laat zien dat het cultuurparticipatiebeleid een geschiedenis

heeft. In het vervolg van dit hoofdstuk beperken ons tot de meer recente ontwikkelingen:

belangrijke punten uit het beleid sinds midden jaren negentig.

1996: Staatssecretaris Aad Nuis (Kabinet Kok-I) lanceert het beleidsprogramma Cultuur en

School, gestart als een gezamenlijk traject van het onderwijsbeleid en cultuurbeleid. Het doel

is om leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs nog meer dan voorheen in aanraking

te brengen met kunst en cultuur. Dit vanuit het idee dat het voor de culturele vorming van

kinderen goed is hen op jonge leeftijd kennis te laten maken met culturele verworvenheden.

Samenwerking en wederkerigheid tussen scholen en culturele instellingen kan daar volgens de

staatssecretaris toe bijdragen. Binnen Cultuur en School wordt met name op processen gestuurd

(samenwerking, netwerken, etc.). Er komt een subsidieregeling voor het primair en

voortgezet onderwijs (een budget per leerling) om culturele activiteiten te ondernemen en

12 Eerste discussienota Kunstbeleid (1972), Vervolgnota Kunstbeleid (1976).

44


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

daarbij samenwerking te zoeken met lokale en regionale cultuurinstellingen en instellingen

voor kunsteducatie. Het rijk ziet een coördinerende en uitvoerende taak weggelegd voor provincies

en gemeenten. In het voortgezet onderwijs wordt bovendien het vak Culturele en

Kunstzinnige Vorming (1998) geïntroduceerd.

1999: Staatssecretaris Rick van der Ploeg (kabinet Kok-II) presenteert het Actieplan Cultuurbereik.

Het plan heeft als doel meer mensen bij kunst en cultuur te betrekken. Voor de uitvoering

maken het rijk, de provincies en gemeenten bestuurlijke afspraken. Provincies en gemeenten

stellen beleidsprogramma’s voor cultuurbereik op voor de periode 2001-2004, die

aansluiten bij het rijksbeleid. Het budget dat het rijk beschikbaar stelt wordt door lagere overheden

verdubbeld. Veel aandacht gaat naar de amateurkunst.

Het programma Cultuur en School wordt voortgezet door Van der Ploeg. Vanaf 2001 worden

lerarenopleidingen voor het primair onderwijs en sinds 2004 voor het voortgezet onderwijs

gestimuleerd cultuureducatie op te nemen in de opleiding. Interne cultuurcoördinatoren moeten

de cultuureducatie en samenwerking met cultuureducatieve instellingen begeleiden.

2003: Staatssecretaris Medy van der Laan (kabinet Balkenende-II) lanceert de Cultuurnota

2005-2008. Besloten werd tot een verlenging van het Actieplan Cultuurbereik met vier jaar.

Ook het programma Cultuur en School wordt voortgezet.

2004: De nota Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs verschijnt. Daarin wordt

een aantal maatregelen genoemd om cultuureducatie te verankeren in basisscholen (zie paragraaf

4.6).

Februari 2007: In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende-IV staat als actiepunt 74

vermeld: ‘Alle jongeren tot 18 jaar raken actief of passief vertrouwd met cultuur en kunstvormen

en met de Nederlandse geschiedenis’. Aangekondigd wordt dat de voorwaarden voor

scholen om te voldoen aan de kerndoelen en eindtermen voor kunst en cultuur worden verbeterd,

dat de leesbevordering wordt geïntensiveerd, dat cultuurparticipatie en amateurkunst via

een nieuw op te richten fonds – het Fonds voor Cultuurparticipatie – worden gefinancierd en

dat er een Nationaal Historisch Museum wordt opgericht. 13

Juni 2007: De voornemens uit het regeerakkoord worden uitgewerkt in de hoofdlijnennotitie

Kunst van Leven van minister Plasterk. De hoofdlijnennotitie bevat een 10-puntenplan voor

cultuurparticipatie, waarin wordt voortgebouwd op het Actieplan Cultuurbereik en het Programma

Cultuur en School.

13 Regeerakkoord, paragraaf 6.5, zie www.regering.nl

45


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

4.2 Beleidsdoelen

De nota Kunst van Leven (2007) gaat over het beleid en de financiering van de professionele

kunst- en cultuursector. Het bevorderen van cultuurparticipatie is één van de vijf hoofdthema’s.

Hiertoe is in de nota een 10-puntenplan gepresenteerd. In het plan is onderscheid gemaakt

tussen maatregelen die betrekking hebben op scholen en maatregelen buiten het onderwijs.

Punten met betrekking tot het onderwijs:

- Verbeteren van randvoorwaarden voor scholen om te voldoen aan de kerndoelen en

eindtermen op het gebied van kunst en cultuur door een cultuurkaart voor alle leerlingen

van het voortgezet onderwijs beschikbaar te stellen (opvolger van de cultuurvouchers).

De cultuurkaart is een jaarlijks tegoed dat individueel of klassikaal kan worden

besteed.

- Scholen ondersteunen bij de invoering van de Canon van Nederland om de historische

kennis binnen het onderwijs te versterken.

- Meer cultuureducatie op lerarenopleidingen voor het primair en voortgezet onderwijs

en de nascholing van docenten. Hiermee was in de jaren daarvoor al een begin gemaakt.

- Verbindingen leggen tussen de brede school en culturele instellingen, door aandacht

voor buitenschoolse kunsteducatie en verbindingen met de amateurkunst en de professionele

cultuursector. De brede school wordt gezien als een schakel tussen school, bibliotheek,

toneelvereniging, museum en muziekschool. Scholen in probleemwijken

krijgen prioriteit.

Daarnaast heeft de minister actiepunten geformuleerd die zich buiten het onderwijs afspelen:

- Meer geld voor amateurkunst en volkscultuur (uitbreiding van de middelen voor het

Actieplan Cultuurbereik). De middelen worden verdeeld door het nieuw op te richten

Fonds Cultuurparticipatie 14 . De extra middelen zijn vrijgemaakt naar aanleiding van

de motie Vroonhoven-Kok/Leerdam. 15

- Rijksgesubsidieerde musea gratis toegankelijk maken voor kinderen tot en met 12

jaar.

- De ontwikkeling van een programma leesbevordering in samenwerking met de openbare

bibliotheken. Lezen (van literaire teksten) zou kunnen bijdragen aan de ontwikkeling

van cultureel burgerschap en laaggeletterdheid tegengaan.

- In overleg met organisaties voor mediawijsheid een netwerkorganisatie mediawijsheid

instellen om kinderen, ouders en docenten te ondersteunen om te gaan met media-

14 Het fonds is op 1 januari 2009 formeel opgericht.

15 Motie Van Vroonhoven-Kok/Leerdam, Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 30847, nr. 14.

46


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

uitingen. Bij mediawijsheid gaat het om de gewenste vaardigheden, kennis en houding

om vanuit ten minste drie perspectieven goed met media om te kunnen gaan: functioneel

(kennis en ontwikkeling), inspirerend (ontdekken van nieuwe kansen en mogelijkheden)

en alert (met een kritisch oog).

- Oprichting van een Nationaal Historisch Museum dat op basis van de canon een breed

publiek een overzicht geeft van de nationale geschiedenis.

- Structureel geld voor kunst- en cultuurprojecten voor een divers (multicultureel) publiek

en het aanjagen van de culturele dialoog in grootstedelijke gebieden.

Het 10-puntenplan voor cultuurparticipatie bouwt voort op de programma’s Cultuur en School

(sinds 1996) en Cultuurbereik (sinds 1999), maar ook op het advies van de Raad voor Cultuur

uit maart 2007 en het rapport Van stolling naar stroming (2007) van de Commissie Cultuurbereik.

We richten ons hierna vooral op de implementatie van de actiepunten die in het verlengde

liggen van het Actieplan Cultuurbereik en het programma Cultuur en School. De overige punten

(gratis toegankelijkheid van musea, programma leesbevordering, mediawijsheid, Nationaal

Historisch Museum en multiculturele kunstprojecten) worden vanwege de beperkte omvang

en reikwijdte van het onderzoek niet verder uitgewerkt.

4.3 Partijen

Bij de totstandkoming en implementatie van het cultuurparticipatiebeleid is een groot aantal

partijen betrokken. Hierna geven we de belangrijkste partijen weer en we accentueren hun rol.

Provincies en gemeenten

In de nota Kunst van Leven worden provincies en gemeenten aangeduid met de term ‘medeoverheden’.

In de paragraaf ‘bestuurlijk overleg’ in de nota wordt benadrukt dat samenwerking

en afstemming tussen de drie overheden belangrijk is om cultuurparticipatie en kunsteducatie

te bevorderen. Elke overheidslaag heeft zijn eigen rol en taken. Hierover zijn bestuurlijke

afspraken gemaakt. De gemeenten en provincies verzorgen vanuit hun autonome

positie de basisinfrastructuur voor cultuur en kunst. De provincies hebben een regionale regisserende

functie en subsidiëren bijvoorbeeld de provinciale steunfunctie voor amateurkunst.

Voor de meeste gemeenten geldt dat zij al decennia lang de amateurkunst en kunsteducatie

subsidiëren. Gemeenten zijn evenals de provincies subsidieverlener en facilitator. Het rijk

kijkt naar nationale belangen en oefent via subsidies (bijv. via het Fonds voor Cultuurparticipatie)

invloed uit op het cultuurparticipatie- en cultuureducatiebeleid van gemeenten en provincies.

Het rijk is budgettair een kleine partij, het overgrote deel van de middelen voor cul-

47


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

tuurdeelname komt van gemeenten en provincies. 16 Provincies en gemeenten leggen geen

verantwoording af over hun kunst- en cultuurbeleid aan het rijk. Dat gebeurt alleen in de eigen

politiek-bestuurlijke contexten (gemeenteraad, Provinciale Staten).

Fonds voor Cultuurparticipatie

In januari 2009 is het Fonds voor Cultuurparticipatie ingesteld. 17 Het Fonds is opgericht voor

het verdelen van rijksgeld voor de amateurkunsten, cultuureducatie en volkscultuur. Voor de

periode tot 2012 bedraagt het budget ruim € 30 miljoen per jaar. Het Fonds is net als de andere

OCW-cultuurfondsen een privaatrechtelijke stichting die als zelfstandig bestuursorgaan

functioneert. De beoordeling van subsidieaanvragen vindt plaats met in achtneming van de

OCW-beleidskaders.

Het Fonds onderscheidt vier typen subsidies:

− Regeling Cultuurparticipatie voor provincies en gemeenten (ca. € 14 miljoen). Provincies

en de grote gemeenten krijgen een matchingssubsidie (van 50%) voor de uitvoering van

gemeentelijke of stedelijke cultuurprogramma’s voor de amateurkunsten. Dit is een betrekkelijk

kleine regeling vergeleken met de middelen die gemeenten en provincies zelf

besteden. OCW en het Fonds brengen ook met deze regeling slechts accenten aan in het

lokale en regionale cultuurparticipatiebeleid.

− Plusregeling Cultuurparticipatie voor projecten (ca. € 4 miljoen): subsidies voor landelijke

innovatieve voorbeeldprojecten op het gebied van de amateurkunst, aan te vragen door

(samenwerkende) culturele instellingen.

− Specifieke stimuleringsprogramma’s gericht op de bevordering van muziekbeoefening

door jeugd, en samenwerking tussen amateurkunstenaars en professionals (ca. € 5,5 miljoen).

− Vierjarige subsidiëring van ca. 25 culturele organisaties die van nationale betekenis zijn

(in totaal ca. € 5 miljoen).

16 Het blijkt lastig om van de omvang en het verloop van de geldstromen voor amateurkunst en cultuureducatie

een duidelijk beeld te krijgen. Dat constateerde ook het Sociaal Cultureel Planbureau in haar recente rapport

‘Mogelijkheden tot kunstbeoefening in de vrije tijd’ (juni 2010, pag. 316). Dat is een gevolg van de moeilijkheid

om middelen voor activiteiten die meer doelen dienen of meer functies omvatten adequaat toe te rekenen aan

amateurkunst of cultuureducatie. Onder de noemer van cultuur, welzijn, cultuureducatie en onderwijs zitten vaak

posten die voor een deel aan amateurkunst en cultuureducatie kunnen worden toegerekend, maar niet als zodanig

zijn te isoleren. Ook het CBS kan geen duidelijk inzicht verschaffen in alle overheidsuitgaven voor amateurkunst.

Voor 2007 zijn volgens het CBS de totale overheidsuitgaven voor amateurkunst naar schatting 53 miljoen

euro. De verdeling over het rijk, provincies en gemeenten is respectievelijk 12, 2 en 39 miljoen euro. De netto

uitgaven voor cultuureducatie bedroegen in 2008 een veelvoud: in totaal 275 miljoen euro, waarbij rijk, provincies

en gemeenten respectievelijk 16, 20 en 239 miljoen euro voor hun rekening namen (zie CBS Statline).

17 Het Fonds voor Cultuurparticipatie is één van de cultuurfondsen. De andere zijn: Nederlands Fonds voor Podiumkunsten;

Fonds voor Beeldende Kunsten, Vormgeving en Bouwkunst; Mondriaan Stichting (voor beeldende

kunst, vormgeving en erfgoed); Nederlands Fonds voor de Film; Stimuleringsfonds voor Architectuur; Fonds

voor de Letteren; Nederlands Literair Product- en Vertalingenfonds.

48


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Kunstfactor

Kunstfactor, door het rijk gesubsidieerd en in 2007 ontstaan door een fusie van een aantal

partijen, is het sectorinstituut voor de amateurkunst en ondersteunt de amateurkunstenaars en

hun koepelorganisaties (o.a. muziek, zang, beeldende kunst, theater). Volgens het Sociaal

Cultureel Planbureau beoefent circa de helft van de bevolking van zes jaar en ouder (ca. 7,5

miljoen mensen) regelmatig in de vrije tijd een kunstdiscipline. 18 Kunstfactor heeft een aantal

taken:

- het stimuleren van artistieke en inhoudelijke ontwikkeling;

- het verbinden van de amateurkunst met andere sectoren;

- het zorgen voor een adequate infrastructuur;

- het stimuleren van kunstbeoefening op school.

Kunstfactor is een van de acht door OCW aangewezen sectorinstituten met ondersteunende

besteltaken zoals internationale vertegenwoordiging, promotie, educatie, informatie, reflectie,

archivering en coördinatie. Kunstfactor zet zich in voor de sociale, culturele en economische

emancipatie van de amateursector. Daarnaast informeert en adviseert Kunstfactor gevraagd en

ongevraagd het rijk, provincies, gemeenten en voor de amateurkunst relevante maatschappelijke

organisaties.

Cultuurnetwerk Nederland

Dit is het landelijke expertisecentrum voor cultuureducatie. Cultuureducatie omvat kunsteducatie,

erfgoededucatie en media-educatie en alle andere vormen van educatie waarbij cultuur

als doel of middel wordt ingezet. Cultuurnetwerk Nederland verzamelt, beheert, genereert en

verspreidt kennis over cultuureducatie. Kerntaken van Cultuurnetwerk zijn: informatievoorziening,

netwerkvorming tussen onderwijs, overheden, professionele kunstsector en vrijetijdssector,

onderzoek naar cultuureducatie en advisering.

Onderwijsinstellingen

Instellingen voor primair en voortgezet onderwijs verzorgen kunsteducatief onderwijs, dat

voldoet aan de wettelijke kerndoelen en eindtermen. De minister van Onderwijs bepaalt in

samenspraak met onderwijssectororganisaties hoe de onderwijseisen eruit zien. Dezelfde minister

van Onderwijs, die ook Cultuur in portefeuille heeft, voert beleid om ook de samenwerking

tussen scholen en cultuur- en kunstinstellingen te stimuleren (niet op basis van de onderwijsportefeuille,

maar vanuit de cultuurportefeuille). Er zijn regelingen ingesteld waarmee

scholen worden gesubsidieerd als zij samen met een kunsteducatieve instelling een beleidsplan

voor kunsteducatie opstellen (cultuurbudget per leerling). Interne cultuurcoördinatoren in

het primair onderwijs, wier opleiding eveneens van rijkswege wordt gesubsidieerd, zorgen

voor de ‘inkoop’ van kunsteducatie.

Culturele instellingen en instellingen voor kunsteducatie

18 SCP (2010), Kunstbeoefening in de vrije tijd, Den Haag.

49


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Hiertoe behoren centra voor de kunsten, buitenschoolse kunsteducatie, professionele kunstenaars,

theater- en dansgezelschappen, muziekgroepen, podia en accommodaties, instellingen

voor beeldende kunst, bibliotheken, musea, archieven en erfgoedinstellingen. Instellingen

bieden culturele activiteiten waaraan scholieren en burgers actief of passief deelnemen.

Centra voor de kunsten spelen een belangrijke rol voor de cultuurparticipatie en amateurkunst.

De instellingen zijn gespecialiseerd in cursussen op het gebied van verschillende kunstrichtingen

door professionele docenten. De centra werken lokaal of regionaal. Het kan bijvoorbeeld

gaan om muziekscholen, creativiteitscentra of combinaties daarvan. Veel van de centra verzorgen

ook kunsteducatie voor het onderwijs. Dat is in belangrijke mate een gevolg van het

rijksbeleid voor cultuureducatie (programma Cultuur en School). De meeste centra worden

gesubsidieerd door gemeenten. Kunstconnectie is de branchevereniging voor kunsteducatieve

instellingen. Deze organisatie telt circa 200 leden.

4.4 Implementatieproces en -strategie

Hoewel OCW in haar cultuurparticipatiebeleid de term implementatiestrategie niet gebruikt,

kunnen we op basis van de beleidsteksten en gesprekken met OCW-ambtenaren en veldpartijen

wel degelijk een implementatiestrategie ontwaren.

Een belangrijk principe in het cultuurbeleid is de afstand die het rijk houdt van de cultuursector.

Thorbecke stelde halverwege de negentiende eeuw dat de overheid geen beoordelaar behoort

te zijn van kunst. Dat adagium wordt nog steeds toegepast. De overheid bemoeit zich

niet met artistieke expressies of met wat kunst behoort te zijn. Voor de professionele kunstensector

geldt dat zij subsidie krijgen op basis van een advies van de Raad voor Cultuur. Om tot

dat advies te komen, voert de Raad gesprekken met onder meer lokale en provinciale overheden,

cultuurorganisaties en sectorinstituten. Instellingen die niet tot de (nationale) basisinfrastructuur

worden gerekend, ontvangen subsidie via één van de fondsen, waaronder het Fonds

voor Cultuurparticipatie.

Hoewel het rijk zich niet met de inhoud van kunst- en cultuuruitingen bemoeit, zijn er wel

beleidsmatige opvattingen over een aantal zaken. Het rijk vindt het belangrijk dat zoveel mogelijk

mensen in aanraking komen met kunst en cultuur. Dat kan langs de weg van deelname

aan amateurverenigingen of (voor met name jongeren) via kunsteducatie op of rondom scholen.

Welke kunstvormen precies worden beoefend is geen onderwerp van beleid, het rijk heeft

alleen aangegeven dat een groter aantal mensen (jong en oud) in aanraking moet komen met

kunst en cultuur, en daar zelf ook actief aan zou moeten deelnemen.

Omdat de kunstensector in hoge mate afhankelijk is van publieke middelen en het rijk traditioneel

de kleinste financier is van cultuurparticipatie en kunsteducatie, is zij afhankelijk van de

50


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

bereidheid van decentrale overheden om iets van het rijksbeleid over te nemen. Provincies en

gemeenten zijn voor wat betreft het kunst- en cultuurbeleid immers autonoom. Het rijk kan

feitelijk alleen proberen invloed uit te oefenen - en haar eigen beleidsdoelen realiseren - via

bestuurlijke afspraken en subsidies. In de afgelopen jaren zijn diverse bestuurlijke afspraken

gemaakt met provincies en gemeenten, onder meer over cultuurparticipatie en kunsteducatie.

Het Fonds voor Cultuurparticipatie is voor het rijk het belangrijkste sturingsinstrument. Het

Fonds verdeelt subsidies nadat gemeenten en provincies hun cultuurplannen hebben ingediend

en deze door het Fonds zijn getoetst. De rijkssubsidie, die via het Fonds wordt verstrekt,

wordt door provincies en gemeenten verdubbeld (matchingsregeling). Hoewel de omvang van

de middelen beperkt is, wordt de rijkssubsidie gezien als belangrijke stimulans om provinciaal

en gemeentelijk cultuurparticipatiebeleid op een professionele manier in te richten. Het Fonds

hanteert een strak en sturend format dat decentrale overheden dwingt om goed na te denken

over de samenhang van doelen, middelen en resultaten.

Ook voor de stimulering van cultuureducatie zijn subsidieregelingen ontwikkeld door het rijk

(o.a. cultuurkaart, cultuurbudget per leerling, stimuleringsregelingen voor lerarenopleidingen).

Het gebruik van de regelingen geschiedt op basis van vrijwilligheid. Hoewel geld een

belangrijke trigger is, is het rijk overgeleverd aan de bereidwilligheid van de sector om plannen

en projecten voor subsidie in te dienen.

Naast de bestuurlijke afspraken, de fondsen en subsidieregelingen heeft het rijk beleidsgelden

(‘potjes’) waarmee ad hoc kansrijke ontwikkelingen buiten de reguliere fondsen en subsidiestromen

om kunnen worden gestimuleerd. Het gaat dan om innovaties, pilots of netwerkvorming.

De beleidsruimte biedt gelegenheid om in te spelen op veelbelovende initiatieven die

niet binnen de reguliere kaders worden gefinancierd.

4.5 Doorwerking

De implementatie van het cultuurparticipatie- en kunsteducatiebeleid is een aaneenschakeling

van grote en kleine beleidsmaatregelen, programma’s en projecten, uitgevoerd door verschillende

intermediaire organisaties (o.a. Fonds voor Cultuurparticipatie, Kunstfactor, Cultuurnetwerk).

Hoewel het rijk duidelijke invloed uitoefent op het cultuurparticipatie- en kunsteducatiebeleid

zoals dat door decentrale overheden wordt ontwikkeld en uitgevoerd, is het moeilijk

de doeltreffendheid van het rijksbeleid precies op waarde te schatten. 19 De financiële bijdrage

van het rijk is beperkt en richt zich in belangrijke mate op de financiering van sectororganisaties

die een coördinerende en professionaliserende rol spelen.

19 Zie: F. Konings en V. Veldheer (2010), Het overheidsbeleid voor de kunstbeoefening in de vrije tijd, in: SCP,

Kunstbehoefening in de vrije tijd. Nu en in de toekomst, Den Haag.

51


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Het SCP heeft onlangs een rapport uitgebracht over kunstbeoefening in de vrije tijd, waaruit

blijkt hoeveel mensen in hun vrije tijd bezig zijn met kunst- en cultuuruitingen. Het SCP constateert

dat het niet is vast te stellen welke invloed het kunst- en cultuurbeleid van de drie

overheden heeft op de kunstbeoefening. Het beleid heeft zonder meer effect, maar in welke

mate dat het geval is, is volgens het SCP moeilijk vast te stellen. Wel constateert het SCP dat

de beleidsdoelen voor cultuurparticipatie van de drie overheden goed op elkaar aansluiten:

alle drie overheden stimuleren dat burgers de mogelijkheid hebben om actief deel te nemen

aan cultuuruitingen. Daar proberen de overheden een bijdrage aan te leveren via subsidies en

ondersteunende faciliteiten (ondersteuningsfunctie) voor kunstbeoefenaars.

In het kader van dit onderzoek zijn gesprekken gevoerd met organisaties die actief zijn in en

rond cultuurparticipatie en kunsteducatie (zie bijlage met respondenten). We geven de belangrijkste

bevindingen weer, die hier en daar worden ondersteund met citaten uit de gesprekken.

De citaten dienen ter illustratie van de algemene lijn van de bevindingen. Het is belangrijk op

te merken dat vooral is gesproken met intermediaire organisaties die een uitvoerende of regisserende

rol hebben.

Algemeen oordeel over implementatiestrategie positief

Het OCW-beleid voor cultuurparticipatie en kunsteducatie krijgt over het algemeen veel

waardering uit het veld. Bijna alle geïnterviewde partijen oordelen positief over het brede

pakket aan maatregelen en subsidies van OCW. Er wordt positief geoordeeld over de voortzetting

van bestaande regelingen (soms onder een nieuwe noemer) en de nieuwe regelingen

die zijn toegevoegd. Dit wordt belangrijk geacht vanwege de continuïteit van beleid. Ook

wordt positief geoordeeld over de afstemming van rijksbeleid met provincies en gemeenten

(via het Fonds voor Cultuurparticipatie).

Het Fonds voor Cultuurparticipatie wordt beschouwd als een belangrijk instrument waarmee

het rijk in goed overleg met provincies en gemeenten accenten in het cultuurparticipatiebeleid

kan aanbrengen. Het matchingssysteem past bij het streven om de inhoudelijke keuzes die het

Fonds in samenspraak met gemeenten en provincies heeft gemaakt te implementeren.

De doorwerking van het cultuureducatiebeleid wordt positief ingeschat. De relatie tussen onderwijsbeleid

en cultuurbeleid staat sinds de het programma Cultuur en School (midden jaren

negentig) duidelijk op de agenda en de intensieve samenwerking tussen scholen en cultuureducatieve

instellingen (een samenwerking die door het rijk gestimuleerd is) heeft zijn vruchten

afgeworpen. Het stimuleren van samenhang tussen onder meer brede scholen, bibliotheken

en kunstinstellingen wordt in het algemeen belangrijk gevonden.

“OCW heeft er goed aan gedaan het beleid zo breed mogelijk te verkopen. Alle partijen

zijn begeesterd: schoolbesturen, docenten, cultuurcoördinatoren, PABO’s, culturele

instellingen, instellingen voor kunsteducatie en ga zo maar door. Voor elke partij is

52


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

er wel een subsidie beschikbaar, maar steeds met oog voor de samenhang met andere

regelingen.”

“OCW geeft duidelijke beleidskaders en zoekt partijen in de sector om de uitvoering

vorm te geven. De sturing vindt plaats op hoofdlijnen, er is geen grote bemoeienis met

hoe de sectorpartijen hun activiteiten vormgeven. Er wordt wel waarde gehecht aan

de dialoog met de sector over de uitvoering van activiteiten in de wetenschap dat het

beleid op die manier kan worden gevoed. Veel ideeën over beleid en uitvoering ontstaan

in interactie tussen OCW en partijen met inhoudelijke kennis.”

Veranderende rol van OCW

Volgens verschillende respondenten heeft het ministerie zich in de afgelopen tien jaar meer op

afstand geplaatst van de cultuur- en kunsteducatieve sector. Tien jaar geleden waren ambtenaren

van het ministerie erg zichtbaar in het land en nauw betrokken bij de uitvoering van programma’s

en projecten, zowel op het gebied van amateurkunst als op het terrein van cultuureducatie.

De zichtbaarheid lijkt nu een stuk minder. Daarentegen zijn het Fonds voor Cultuurparticipatie

en andere intermediaire partijen (als ‘instrumenten’ van OCW) wel goed zichtbaar

(en representeren in zekere zin het rijksbeleid).

“OCW werkte vroeger dichtbij de sector. Hoge ambtenaren traden vaak op in het

land. Ze toonden zich strategische denkers, maar ook als uitvoerders van beleid. Ze

zaten werkgroepen voor en coördineerden beleidsuitvoering. Dat is nu heel anders.”

De veranderende rolopvatting van OCW lijkt een gevolg van de decentralisatie van rijkstaken

(overdacht van taken aan provincies en gemeenten, minder bemoeienis van het rijk). OCW

werd conform het BZK-beleid voor interbestuurlijke verhoudingen gedwongen meer afstand

te nemen tot provincies en gemeenten. Dat vertaalde zich onder meer in de oprichting van het

Fonds voor Cultuurparticipatie, dat nu het overgrote deel van het cultuurparticipatiebudget

verdeelt.

“Het kabinet wilde de decentrale uitvoeringslasten verminderen. Daarom kon het Actieplan

Cultuurbereik in zijn oude vorm niet meer worden uitgevoerd. OCW wilde het

doel van het instrument wel overeind houden. Toen is gekozen voor de oprichting van

het Fonds voor Cultuurparticipatie als schakel tussen het rijk en provincies/gemeenten.”

In de loop der jaren lijkt zich een stapeling van beleidsmaatregelen te hebben voorgegedaan.

Veel ‘oud beleid’ bleef overeind en er werden nieuwe beleidsmaatregelen aan toegevoegd.

Dat leidt tot een scala aan regelingen en subsidies voor verschillende doelgroepen en eindge-

53


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

bruikers. De regelingen stimuleren elk op hun eigen manier cultuurparticipatie en kunsteducatie.

Hierbij zijn enkele kanttekeningen geplaatst door respondenten.

“Het geheel aan subsidieregelingen dreigt af en toe wat complex te worden. OCW,

provincies en gemeenten hebben de neiging om steeds weer nieuwe potjes en regelingen

te bedenken. Het gevolg is een toename van projectenbudgetten en een wirwar

aan subsidies.”

“Het nadeel van al die regelingen is de voortdurende matchingseis. Er is sprake van

veel projectgelden. De regelingen dreigen elkaar te kannibaliseren.”

Enkele respondenten hebben zich kritisch uitgelaten over het ontbreken van sturingsmogelijkheden

van OCW en het feit dat de kwaliteit van lokaal en regionaal cultuurbeleid erg kan verschillen.

“OCW heeft weinig regie op wat lagere overheden doen aan cultuurbeleid. Alles moet

geregeld worden in bestuurlijke afspraken. OCW kan ontwikkelingen instrumenteel

faciliteren, maar wat effect heeft is niet altijd duidelijk.”

“De kwaliteit van lokaal cultuurbeleid is erg afhankelijk van de kwaliteit van gemeentelijke

ambtenaren en de betrokkenheid van lokale bestuurders. Er is soms geen goede

samenhang tussen doelen en instrumenten. Ook is er weinig zicht op wat het lokale

cultuurbeleid oplevert.”

Volgens veel respondenten is het zeer effectief geweest om contacten tussen scholen en instellingen

voor kunsteducatie te stimuleren. Om in aanmerking te komen voor subsidie (budget

per leerling) moesten scholen samenwerken met culturele instellingen. Dat lijkt de relatie tussen

het onderwijs en de culturele instellingen te hebben verbeterd. Ook de maatregelen gericht

op lerarenopleidingen zijn positief beoordeeld.

“Als je het onderwijscurriculum wilt veranderen, moet je beginnen bij de leraren en

lerarenopleidingen. De vorming van leraren op cultuurgebied schoot tekort, daarom

heeft OCW terecht ingegrepen. Het lastige is dat OCW afhankelijk is van de bereidwilligheid

van onderwijsinstellingen, maar gezien het succes is er behoefte aan kunsteducatie.”

Volgens enkele respondenten heeft OCW een goede aanjaagrol vervuld bij het onder de aandacht

brengen van cultuureducatie in het onderwijs. Maar succes is niet alleen afhankelijk van

subsidies, maar ook van het enthousiasme van leraren. Dat maakt de uitvoering van het beleid

ook kwetsbaar.

54


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

“Het enthousiasme van een leraar voor cultuurvragen is vaak van doorslaggevende

betekenis. Het gaat vaak niet alleen om geld, maar om de wil van de leraar om iets

met kunst of cultuur te doen.”

Een ander kwetsbaar punt in de beleidsimplementatie is de relatief zwakke positie die het rijk

(in financieel opzicht) inneemt ten opzichte van gemeenten en provincies. Het rijk zorgt voor

subsidies, maar die maken maar een klein deel uit van de totale financieringsstroom voor het

cultuurparticipatie- en kunsteducatiebeleid. Momenteel bestaat in de sector bezorgdheid over

de toekomst van het lokaal cultuurbeleid, nu provincies en gemeenten drastisch moeten bezuinigen.

“In het licht van de bezuinigingen is het de vraag wat er overblijft van het cultuurbeleid

op lokaal niveau. De eerste tekenen zijn dat er stevig wordt gesneden in cultuurbudgetten.

Naar verwachting zullen veel culturele instellingen in de komende jaren

omvallen omdat zij hun exploitatie niet rond krijgen. De vraag is of het rijksbeleid dan

nog het verschil kan maken.”

Tot slot kan worden geconstateerd dat het beleid voor cultuurparticipatie en cultuureducatie in

intensiteit toeneemt, misschien niet zozeer in financiële zin, alswel in het aantal regelingen.

Voortdurend verschijnen nieuwe beleidsinitiatieven, soms top down en soms bottom up geïnitieerd

(bijv. cultuurcoaches, combinatiefunctionarissen, de oprichting van een Jeugdcultuurfonds).

4.6 Nadere verdieping: Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs

Na een analyse van het algemene cultuurparticipatiebeleid en –educatiebeleid, zoomen we

hier verder in op het laatste onderdeel. In 1997 startte het ministerie van OCW het project

Cultuur en School. Het doel van Cultuur en School is leerlingen van jongs af aan vertrouwd te

maken met cultuur. De achterliggende gedachte is dat kinderen en jongeren die tijdens hun

schoolloopbaan regelmatig in contact komen met het culturele aanbod in hun omgeving in

hun latere leven gemakkelijker de stap zullen maken naar cultuurinstellingen, concerten, musea

en voorstellingen, of het zelf actief beoefenen van een kunstvorm. De initiatieven in het

kader van Cultuur en School betekenden in eerste instantie vooral een stimulans voor cultuureducatie

in het voortgezet onderwijs, onder andere via de invoering van het vak Culturele en

Kunstzinnige Vorming.

Cultuureducatie in het primair onderwijs kreeg in de jaren 1997-2003 weinig beleidsaandacht.

Een ambtelijke werkgroep met vertegenwoordigers van OCW, provincies en gemeenten was

55


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

van oordeel dat hier iets moest gebeuren. Het beeld bestond van een versnipperd aanbod. Het

werd noodzakelijk geacht cultuureducatie beter in het primair onderwijs te verankeren.

OCW zette hiertoe begin 2003 twee adviesvragen uit. De eerste had betrekking op het toekomstbeeld

voor cultuureducatie in het primair onderwijs. Waar stonden scholen nu en welke

ontwikkeling konden of wilden zij doormaken? In juni 2003 bracht de Taakgroep Cultuureducatie

in het Primair Onderwijs haar advies uit. 20 De Taakgroep constateerde dat er grote verschillen

waren tussen scholen. Globaal konden drie ambitiescenario’s worden onderscheiden.

- In scenario 1, Komen & Gaan, vult de school de lessen cultuureducatie in door jaarlijks

wisselende activiteiten te kiezen voor de verschillende groepen. Leerlingen bezoeken bijvoorbeeld

een culturele instelling of een kunstenaar voert met de leerlingen een project uit

op school.

- In scenario 2, Vragen & Aanbieden, ontwikkelt de school een eigen profiel en formuleert

op grond daarvan haar vraag naar cultuureducatie. De school heeft zelf expertise in huis,

bijvoorbeeld in de vorm van vakdocenten en een cultuurcoördinator en participeert in een

netwerk met andere scholen en culturele instellingen.

- In scenario 3, Leren & Ervaren, is de school als instituut opgeheven en vormt zij een onderdeel

van een ‘rijke leeromgeving voor kinderen van 0-12 jaar’, waarin cultuureducatie

op een vanzelfsprekende manier is geïntegreerd met andere activiteiten. Dit laatste scenario

bleek in de praktijk nog niet te bestaan, hoewel een aantal brede scholen probeerde

zich in die richting te ontwikkelen.

De scholen bevonden zich vooral in scenario 1 en scenario 2.

De tweede adviesvraag betrof de financiering van cultuureducatie. Welke middelen hadden

scholen beschikbaar en welke rol speelden gemeenten en provincies bij de financiering van

cultuureducatie? Bureau BMC deed onderzoek bij een groot aantal scholen. 21 Het resultaat

was een sterk wisselend beeld. Sommige scholen hadden structureel middelen voor cultuureducatie

beschikbaar, vaak afkomstig van gemeente of provincie, terwijl andere scholen hiervoor

veel minder budget hadden.

Beide rapporten onderstreepten het beeld van versnippering: grote verschillen tussen scholen

in de manier waarop zij met cultuureducatie werken, verschillen in de externe ondersteuning

(door gemeenten, provincies en culturele instellingen) en verschillen in beschikbare middelen.

De Taakgroep deed drie aanbevelingen:

(1) betere financiering van cultuureducatie in het primair onderwijs door de drie overheden;

(2) bevordering van de organisatie van cultuureducatie en een brug bouwen tussen het

primair onderwijs en culturele instellingen;

20 Taakgroep Cultuureducatie in het Primair Onderwijs (2003), Hart/d voor Cultuur, Den Haag.

21 BMC (2003), De tak en de bloesem, Leusden.

56


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

(3) deskundigheidsbevordering bij scholen over de inkoop van cultuur bij culturele instellingen.

Als deze aanbevelingen werden opgevolgd zou een situatie ontstaan waarin scholen welbewust

een keuze konden maken voor hun ambitieniveau voor cultuureducatie. Het was volgens

de Taakgroep niet de bedoeling om alle scholen naar het hoogste scenario – van Leren & Ervaren

– te brengen, maar scholen wel keuzeruimte te geven. OCW was samen met de provincies

en gemeenten van oordeel dat de aanbevelingen van de Taakgroep moesten worden uitgewerkt

in een samenhangend beleid, dat niet alleen door het rijk, maar ook door provincies

en gemeenten werd gedragen.

Beleidsdoelen en maatregelen

Voordat de beleidsdoelen en maatregelen worden toegelicht, is het belangrijk stil te staan bij

de autonomie van scholen. Scholen bepalen zelf hoe zij hun onderwijs invullen. OCW legt

slechts kerndoelen op. Vanuit het directoraat-generaal voor Onderwijs (het cultuureducatiebeleid

komt vanuit het directoraal-generaal voor Cultuur en Media, in het bijzonder de directie

Kunsten) zijn drie kerndoelen voor het leergebied kunstzinnige oriëntatie opgedragen aan de

scholen: (1) de leerlingen leren beelden, taal, muziek, spel en beweging te gebruiken om er

gevoelens en ervaringen mee uit te drukken en om ermee te communiceren; (2) de leerlingen

leren op eigen werk en dat van anderen te reflecteren; (3) de leerlingen verwerven enige kennis

over en krijgen waardering voor aspecten van cultureel erfgoed. Deze kerndoelen betreffen

niet alleen de actieve kunstbeoefening of expressie, maar ook de reflectie op kunst en de

kennismaking met cultureel erfgoed. Hoe die kerndoelen bereikt worden, wordt door de scholen

zelf bepaald. Vanuit het cultuureducatiebeleid kunnen dus geen voorschriften worden gegeven,

maar er kan wel stimuleringsbeleid worden gemaakt, waarbij scholen zelf kiezen of zij

daar interesse in hebben.

In de beleidsnotitie Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs 2004-2007 van de

Directie Kunsten is de centrale doestelling van het stimuleringsbeleid voor cultuureducatie

geformuleerd: 22

‘Alle scholen in het primair onderwijs hebben in 2007 hun visie op de plaats van cultuureducatie

in hun onderwijsprogramma geformuleerd. Ze zijn in staat om in samenwerking

met hun culturele omgeving en met behulp van de extra financiële middelen

deze visie te vertalen in een samenhangend geheel van culturele activiteiten.’

Deze doelstelling is uitgewerkt in een aantal resultaatgerichte doelstellingen op het niveau van

scholen (vraaggerichte werkwijze, intensieve en structurele samenwerking met cultuurinstellingen)

en leerlingen (bewustwording over de betekenis van kunst en erfgoed, de ontwikke-

22 Ministerie van OCW, Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs 2004-2007, Den Haag.

57


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

ling van eigen creatieve mogelijkheden). Het beleid was aanvankelijk ingezet voor de jaren

2004-2007, maar is daarna verlengd (vooralsnog tot 2012).

OCW, IPO en VNG zijn overeengekomen dat rijk, gemeenten en provincies elk een bijdrage

leveren om de centrale doelstelling te realiseren. Het rijk ontwikkelde een subsidieregeling

voor scholen om cultuureducatie vorm te geven. OCW koos er bewust voor het geld rechtstreeks

aan de scholen te doen toekomen. De regeling verschafte scholen koopkracht om zelf

cultuureducatie in te kopen bij (lokale) culturele instellingen. Scholen konden op basis van

een aanvraag in aanmerking komen voor een subsidie van € 10,90 per leerling per jaar. Met

deze aanvraag spraken zij de intentie uit een beleidsplan voor cultuureducatie op te stellen

met hierin een meerjarige visie op de functie van cultuureducatie in het onderwijsprogramma,

structureel deel te nemen aan een netwerk van scholen en culturele instellingen (gericht op de

afstemming van cultuurvraag en –aanbod), met het beleidsplan samenhangende activiteiten te

organiseren op het gebied van cultuureducatie, en aandacht te geven aan de deskundigheidsbevordering

van personeel op het dit terrein. Het geld voor cultuureducatie is geoormerkt.

Scholen moeten bij hun accountantscontrole kunnen laten zien dat het geld rechtmatig is besteed.

OCW heeft geen inhoudelijke verantwoordingsplicht opgelegd.

Gemeenten en provincies konden in samenwerking met daartoe aangewezen cultuurinstellingen

scholen helpen een visie op cultuureducatie te ontwikkelen. Daarnaast werden zij geacht

te stimuleren dat er een aanbod van cultuureducatieve activiteiten voor scholen beschikbaar

was en dat er netwerken kwamen van scholen en cultuureducatieve instellingen. 23 Provincies

zouden aanspreekbaar zijn op de bovenlokale coördinatie. Zij zouden ook gemeenten met

minder dan 90.000 inwoners stimuleren om lokaal cultuureducatiebeleid te ontwikkelen. De

grote gemeenten waren rechtstreeks betrokken bij de afspraken met OCW.

Om gemeenten en provincies te ondersteunen bij hun taken heeft OCW een geoormerkt budget

beschikbaar gesteld van in totaal € 1,65 miljoen in de schooljaren 2004-2005 en 2005-

2006 (€ 1 per leerling per convenantspartner), oplopend tot € 2,48 miljoen in het schooljaar

2006-2007 (€ 1,50 per leerling per convenantspartner). Gemeenten en provincies verplichtten

zich de financiële inzet voor cultuureducatie ten minste te handhaven.

Voor de coördinatie van de beleidsuitvoering werd de departementale projectorganisatie Cultuureducatie

in het Primair Onderwijs opgericht. De projectorganisatie kreeg tot taak om zorg

te dragen voor structurele cultuureducatieve voorzieningen, kennisontwikkeling en communicatie

over cultuureducatie. De projectorganisatie bestond uit een werkgroep met vertegenwoordigers

van rijk, provincies en gemeenten, en een projectbureau bij het ministerie dat de

werkgroep ondersteunde. De projectorganisatie zou in de loop der jaren werken aan onder

meer het opzetten van PABO-trajecten voor cultuureducatie, de doorontwikkeling van de cur-

23 Bureau Driessen (2006), Evaluatie van de Versterking Cultuureducatie Primair Onderwijs door gemeenten en

provincies in het kader van de afspraak tussen IPO, VNG en OCW. Deelrapportage A: Uitgangssituaties en

Doelstellingen, Utrecht.

58


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

sus interne cultuurcoördinator en het stimuleren van cultuurnetwerken rond scholen. 24 Het

budget van het projectbureau bedroeg circa € 3,5 miljoen per jaar, waarmee innovatieve pilots

en kennisuitwisseling konden worden betaald.

Implementatieproces en -strategie

Bovenstaand overzicht van maatregelen geeft al een doorkijk naar de implementatiestrategie.

OCW plaatste zichzelf tegelijkertijd in en boven het netwerk van relevante partijen. Zij onderhield

intensieve contacten met decentrale overheden middels de werkgroep (en later ook

een klankbordgroep van gemeenten en provincies), maar bleef ook de regie houden. Kennisontwikkeling,

monitoring, bijstelling van beleid waren centrale punten.

OCW hanteerde ook een groeibeleid. In het eerste jaar van de regeling (2004-2005) was budget

voor 10% van de scholen om gebruik te maken van de regeling. De financiële ruimte liep

in de jaren daarna op tot 40% (2005-2006) en 80% (2006-2007). Dat budget is inmiddels verder

verhoogd, waardoor momenteel praktisch alle scholen deelnemen.

De implementatiestrategie ging gepaard met vrij intensieve kennisontwikkeling en flankerend

beleid bij de subsidieregeling voor scholen (ondersteuning van provincies en gemeenten, netwerken

stimuleren, communicatie). De werkgroep en het projectbureau hielden de resultaten

van de uitvoering in beeld middels een groot aantal monitors en evaluatiestudies. Op basis van

de bevindingen werd bepaald wat er nodig was om de beleidsuitvoering te verbeteren. De

monitoring van effecten had ook tot doel om scholen aan te sporen hun cultuureducatiebeleid

verder te ontwikkelen. Scholen werden ingedeeld in drie cohorten. Binnen deze cohorten

werd bekeken in welk scenario de scholen zich bevonden. Vervolgens werd in de jaren na de

nulmeting gekeken op welke punten de scholen vooruitgang hadden geboekt.

De projectorganisatie hanteerde een verspreidingsstrategie waarin intensiveren, stimuleren en

verbinden centraal stonden. Het projectbureau was in de periode 2004-2007 zeer actief in bijeenkomsten

in het hele land. In 2008 werd het projectbureau wegens de behaalde successen

beëindigd. OCW heeft op kleinere schaal de kennisontwikkeling en verspreiding voortgezet

(o.a. via de website www.cultuurplein.nl).

Resultaten en doorwerking

De verschillende evaluatie- en monitorrapporten geven een tamelijk nauwkeurig beeld van de

effecten van het beleid, zowel kwantitatief als kwalitatief. 25 Het kwantitatieve beeld is uitvoerig

beschreven in de monitorrapporten van bureau Sardes. 26 Een kwalitatief beeld met zoge-

24 Zie voor een uitgebreid overzicht: www.cultuurplein.nl

25 Van der Vegt, A.L. (2009), Maakt de ICC-er verschil? Secundaire analyse van de Monitor Versterking Cultuureducatie

in het Primair Onderwijs, Utrecht: Sardes.

Grinten, M. van der, P. Hagenaars, K. Hoogeveen, C. Oomen, A.L. van der Vegt & T. IJdens (2008), Pegasus’

vlucht gevolgd. Cultuur en School 1997-2007: doelstellingen, onderzoek en resultaten, Utrecht: Cultuurnetwerk

Nederland.

26 Hoogeveen, K & A.L. van der Vegt (2008), Cultuureducatie in het primair onderwijs. Eindrapportage monitor

regeling Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs, Utrecht: Sardes.

59


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

naamde ‘schoolportretten’ waarin leraren en leerlingen centraal staan, is beschreven in een

studie van Bureau Konings Kunst.

Uit de monitors van Sardes blijkt dat er positieve ontwikkelingen in gang gezet zijn. Enkele

bevindingen:

- Het percentage scholen dat cultuureducatiebeleid schriftelijk heeft vastgelegd in het

schoolplan of in een cultuurbeleidsplan lag eind 2007 op bijna 50% en eind 2009 op bijna

75% (bij aanvang lag dit percentage op circa 18%). Dat betekent volgens de onderzoekers

niet dat bij de andere helft van de scholen niets gebeurt; in de meeste gevallen is daar een

beleidsstuk in ontwikkeling of zijn mondelinge afspraken tussen schoolleiding en docenten

gemaakt. Een bepalende factor is de cultuurcoördinator. Waar een cultuurcoördinator

is, wordt veelal ook een beleidsplan opgesteld.

- Ruim 80% van de scholen had na vier jaar een cultuurcoördinator. Op 40% van deze scholen

had de cultuurcoördinator de cursus interne cultuurcoördinator gevolgd. De voornaamste

taak van de cultuurcoördinatoren is het selecteren en organiseren van culturele activiteiten,

gevolgd door het vergroten van draagvlak voor cultuureducatie binnen de school.

- De meeste scholen hebben inmiddels ambities geformuleerd, gebaseerd op de streefscenario’s

uit het rapport Hard/t voor cultuur van de Taakgroep, maar zijn nog niet in staat gebleken

om die te realiseren. Dat lijkt een zaak van langere adem.

- Scholen zoeken meer dan voorheen samenwerking met andere scholen om activiteiten te

organiseren, kennis uit te wisselen of te selecteren uit het aanbod van culturele activiteiten.

- De hoeveelheid activiteiten op het gebied van cultuureducatie is toegenomen.

- Hoewel het doel van de regeling was dat scholen zelf het cultuureducatieve aanbod in hun

externe omgeving sturen op basis van hun visie, kiezen zij nog vooral uit het bestaande

aanbod, verenigd in het ‘kunstmenu’ (overzicht van lokale/regionale activiteiten, vaak gecoördineerd

door gemeente en/of provincie). De helft van de scholen neemt een ‘kant-enklaar’

kunstmenu af en ongeveer een derde past het aan naar eigen behoefte. Minder dan

een kwart stelt en meerjarig programma samen, gebaseerd op hun eigen cultuureducatieve

visie.

- De bevordering van de deskundigheid van docenten krijgt weinig prioriteit. Ongeveer één

op de drie scholen besteedt hier een deel van de subsidie aan.

- De meeste scholen vinden het nog te vroeg om aan te geven dat de doelstelling van de

regeling voor cultuureducatie is gehaald. Het is voor scholen ook lastig om de effecten

van hun cultuureducatieve inspanningen ‘hard’ te maken. Daarbij speelt ook mee dat leerlingen

nauwelijks beoordeeld worden op culturele activiteiten en de Onderwijsinspectie

geen oordeel velt over de kwaliteit van het cultuureducatieve onderwijs.

Sardes (2008), Cultuureducatie in het primair onderwijs. Eindrapportage monitor regeling Versterking cultuureducatie

in het primair onderwijs, Utrecht.

Hoogeveen, K. & C. Oomen (2009), Cultuureducatie in het primair en voortgezet onderwijs. Monitor 2008-

2009, Utrecht: Oberon/Sardes.

60


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

- Vergeleken met de ambitiescenario’s van de Taakgroep is een lichte verschuiving te zien

van scholen van scenario 1 (Komen & Gaan) naar scenario 2 (Vragen & Aanbieden) en

onderdelen van scenario 3 (Leren & Ervaren). De verschuiving doet zich voor bij scholen

die bij de start van het beleid te boek stonden als voorlopers, middenmoters en achterblijvers.

Sardes noemt op basis van de empirische bevindingen ook enkele aandachtspunten voor het

beleid. Ten eerste wordt het zorgelijk geacht dat het aantal vakleerkrachten voor de kunstvakken

in het primair onderwijs (vanwege financiële oorzaken) sterk is afgenomen. Ten tweede

werd het nog grotendeels ontbreken van een doorlopende leerlijn als zorgelijk ervaren. Er is

weliswaar meer aandacht gekomen voor de doorlopende leerlijn, maar die is nog maar op

weinig plekken gerealiseerd. Ten derde blijkt uit de monitors dat de structurele samenwerking

tussen culturele instellingen en het onderwijs de laatste jaren niet verder groeit. Intensievere

samenwerking tussen scholen en culturele instellingen zou een kwaliteitsimpuls kunnen geven.

De laatste monitor van Sardes concludeert met de opmerking dat wanneer de scholen zich

blijven ontwikkelen in de richting die in gang is gezet, er reden is tot optimisme. Verwacht

werd dat nog meer scholen komen met een visie op cultuureducatie, een cultuurcoördinator en

een geoormerkt budget voor cultuur (opgebouwd uit de extra middelen vanuit de regeling,

eigen middelen en (nieuwe) middelen van de gemeente). Dat kan vervolgens weer bijdragen

aan de opbouw van een doorlopende leerlijn voor cultuureducatie.

Een diepteonderzoek van Bureau Konings Kunst bij veertien basisscholen laat zien dat scholen

het extra geld als een aanleiding zien om kunst- en cultuurdoelen die zij in het verleden

nastreefden weer op te pakken of om ze juist verder te integreren in hun onderwijsvisie. 27 De

onderzochte scholen zochten naar manieren om het geld niet ‘kwijt’ te raken aan eenmalige

projecten. Ze besteedden het aan structurele zaken, zoals het aanstellen van een vakleerkracht

voor kunstvakken of de aanschaf van apparatuur die ingezet wordt bij cultuureducatie. In de

studie wordt een directeur geciteerd: ‘Als je succes wilt, heb je de mogelijkheid om subsidie

aan te vragen.’

Volgens geïnterviewde schooldirecteuren en leraren brengt de regeling weinig extra werk met

zich mee. Die laagdrempeligheid blijkt voor veel scholen een reden om subsidie aan te vragen,

hoewel het uiteindelijke bedrag beperkt is. ‘Het bedrag is genoeg om cultuureducatie

verder in de steigers te zetten’, aldus een van de geïnterviewde schoolleiders. De belangrijkste

motivatie van een schoolteam om cultuur te integreren in de school, is het effect van cultuureducatie

op de leerling. Op basis van interviews met schooldirecties en leraren constateren de

onderzoekers van Konings Kunst: ‘De leden van het schoolteam zien andere capaciteiten en

27 Konings, F.E.M. (2006), Elke school is uniek. Schoolportretten; cultuureducatie in het primair onderwijs,

Rotterdam: Bureau Konings Kunst.

61


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

kwaliteiten van leerlingen als deze cultureel actief bezig zijn. Volgens hen beleven leerlingen

er plezier aan. Hierdoor functioneren leerlingen goed op school en krijgen leerkrachten een

intensiever contact met ze. Cultuureducatie wordt door teams gebruikt om verbindingen tussen

vakken te leggen, vakoverstijgend te werken. Scholen werken dan vaak met thema’s of

verbinden aardrijkskunde en geschiedenis in wereldoriëntatie.’ 28

4.7 Analyse van de casus

We noemen enkele in het oog springend punten in de implementatiestrategie voor het cultuurparticipatiebeleid

in het algemeen en het cultuureducatiebeleid voor het primair onderwijs in

het bijzonder. We beginnen met enkele opmerkingen over het cultuurparticipatiebeleid in het

algemeen.

Uitvoering op afstand. Uitvoerende taken (subsidieverdeling, kennisnetwerken) zijn gedelegeerd

aan uitvoeringsinstellingen en sectororganisaties. Zij leggen over de uitvoering van het

beleid en de besteding van middelen verantwoording af aan de minister. Dat heeft niet alleen

bestuurlijke of juridische redenen, maar ook inhoudelijke. De relatie tussen overheid en

kunst/cultuur in Nederland is een gevoelige.

Bestuurlijke afspraken tussen rijk, provincies en gemeenten. OCW, provincies en gemeenten

hebben onderling afspraken gemaakt over de vormgeving en uitvoering van een deel van het

cultuurparticipatiebeleid op lokaal niveau. Het rijk stelt middelen beschikbaar voor regionale

en lokale cultuurplannen. Die plannen moeten aansluiten bij het rijksbeleid. Provincies en

gemeenten matchen de rijksmiddelen met vijftig procent.

De positie en rol van het Fonds voor Cultuurparticipatie is belangrijk voor de provinciale beleidspraktijk.

Door de matchingssystematiek van rijksgelden is het mogelijk om veel activiteiten

en initiatieven te financieren binnen de inhoudelijke keuzes die het Fonds in zijn beleidsplan

heeft gemaakt. Het Fonds lijkt een stimulerende en sturende invloed te hebben op de

provinciale beleidsuitvoering.

Autonomie in de uitvoering door provincies en gemeenten. Als de regionale en lokale cultuurplannen

zijn vastgesteld vindt de uitvoering en verantwoording over die uitvoering plaats binnen

de eigen bestuurlijke gremia. Provinciale Staten en gemeenteraden controleren hun eigen

bestuur. Daar is geen rol weggelegd voor OCW en het Fonds voor Cultuurparticipatie.

De uitvoering van het cultuurparticipatiebeleid op lokaal niveau is in zekere zin kwetsbaar,

omdat gemeenten en provincies in tijden van bezuinigingen hun middelen anders kunnen

28 Konings (2006), p. 15-16.

62


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

aanwenden. De uitvoering van cultuurplannen (en daarmee van het OCW-beleid) staat dan

onder druk.

Focus op projecten en subsidies, en op bereidwilligheid van partners. De uitvoering van het

cultuurparticipatiebeleid berust voor een belangrijk deel op subsidies en projecten. De uitvoering

en medewerking bij scholen en culturele instellingen berust op vrijwilligheid. OCW probeert

met subsidies en professionele ondersteuning door sectororganisaties (die daarvoor ook

subsidie ontvangen) scholen en culturele instellingen te ‘verleiden’ activiteiten te ontwikkelen

die aansluiten bij het rijksbeleid. Bij de precieze vormgeving van die activiteiten wordt veel

ruimte geboden.

Hoe meten we of de implementatie succesvol is? Alle elementen uit het cultuurparticipatiebeleid

zullen direct of indirect bijdragen aan de beleidsdoelstelling om cultuurparticipatie te

vergroten, maar het is onduidelijk, ook voor OCW, in welke mate dat het geval is. Het is betrekkelijk

eenvoudig outputcijfers in kaart te brengen (aantal maatregelen, verstrekte subsidies,

deelnemers aan activiteiten, etcetera), maar het is praktisch onmogelijk om heldere outcome

te definiëren. Het Sociaal en Cultureel Planbureau monitort wel de cultuurparticipatie

van Nederlanders, maar er kan geen causaal verband worden gelegd met de effecten van het

OCW-beleid. Het overheidsingrijpen is lastig te isoleren van andere factoren die van invloed

zijn op cultuurparticipatie.

Beleidsmaatregelen accumuleren, maar kunnen ook zonder elkaar. De OCWbeleidsmaatregelen

vertonen nauwe samenhang: ze versterken elkaar en overlappen soms

zelfs (cultuureducatie op lerarenopleidingen, interne cultuurcoördinatoren op scholen, etc.).

Tegelijkertijd staan ze ook los van elkaar. Als een beleidsmaatregel minder goed uit de verf

komt, vormt dit niet direct een bedreiging voor andere maatregelen.

Analyse van de Versterking Cultuureducatiebeleid in het Primair Onderwijs

Uit de verschillende onderzoeken naar doorwerking van het beleid ter versterking van de cultuureducatie

in het primair onderwijs blijkt dat er sterke aanwijzingen zijn dat het OCWbeleid

positieve effecten heeft gehad. Op méér scholen wordt cultuureducatiebeleid vastgelegd,

er worden méér activiteiten georganiseerd en er wordt méér geparticipeerd in netwerken.

Waar al positieve ontwikkelingen gaande waren, zijn er aanwijzingen dat deze door de regeling

zijn versneld. Scholen hebben in de vragenlijsten en interviews zelf veelvuldig een verband

gelegd tussen de ontwikkeling van het cultuureducatiebeleid en de maatregelen die zij

zelf hebben genomen.

Ook kan geconstateerd worden dat geld niet het enige is dat motiveert tot meer inspanningen

op cultuureducatief gebied. Door het beleid van rijk, provincies en gemeenten heeft cultuureducatie

meer status gekregen, wat vooral een steun in de rug is voor scholen die al langer

intensiever met cultuureducatie bezig waren. De cultuureducatie is niet meer een extraatje dat

63


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

voortkomt uit het enthousiasme van de schoolleiding en enkele leraren, maar krijgt een vaste

plek in het schoolbeleid.

De OCW-implementatiestrategie was erg gericht op de organisatie- en proceskant, waardoor

op dit punt een professionaliseringsslag is gemaakt. De keerzijde daarvan is dat er minder

aandacht is gegaan naar de competentieontwikkeling bij leraren. Scholen hebben ook zelf

weinig inspanningen verricht om de kunstzinnige vorming en culturele deskundigheid van

leraren te bevorderen. Inmiddels bestaat bij OCW de indruk dat de inhoudelijke competenties

van leerkrachten niet overal toereikend zijn om invulling te geven aan cultuureducatie. 29 Het

is ‘een vak apart’, maar het wordt in veel gevallen door dezelfde docenten gegeven. Een veel

gehoorde klacht is bijvoorbeeld dat er veel minder gezongen of muziek gemaakt wordt in de

klas dan voorheen. Deze ontwikkeling heeft ook te maken met de sterke (politieke) focus op

taal- en rekenonderwijs (o.a. in PABO’s) in de afgelopen jaren. Paradoxaal is hier dat het cultuuronderwijs

hinder ondervindt van de accenten die in een ook in onderzoek beschreven casus

zijn gelegd. Door meer nadruk te leggen op taal- en rekenonderwijs, via de Kwaliteitsagenda,

komt cultuureducatie in de problemen.

Een belangrijke succesfactor lijkt het samenhangende geheel aan maatregelen. Scholen krijgen

niet alleen subsidie, maar provincies en gemeenten zijn ook actief betrokken bij de ondersteuning

van cultuureducatie in het primair onderwijs. Ook de cursus interne cultuurcoördinator,

het kennistransferpunt www.cultuurplein.nl, een project als Kunstenaars in de Klas en

pilots cultuureducatie op de PABO’s hebben bijgedragen aan de verankering van cultuureducatie

in het primair onderwijs. Zo worden langs alle lijnen die mogelijk van invloed kunnen

zijn op het in praktijk brengen van de doelstellingen rond cultuureducatie beperkte maar in

optelling toch betekenisvolle prikkels gegeven. Veel kleine stimuli, langs verschillende lijnen,

en op verschillende niveaus, kunnen in samenhang relatief grote gevolgen hebben.

Tot slot is het belangrijk op te merken dat het OCW-beleid geen inhoudelijke doelstellingen

kende, in die zin dat er geen opvattingen bestonden over wat er in het onderwijs inhoudelijk

aan bod zou moeten komen. Het beleid is gericht op het verankeren van cultuureducatie in het

primair onderwijs, zonder dat daarbij is vermeld op welk terrein onderwijs moet worden gegeven

of wat daarmee wordt bereikt. De beleidstheoretische gedachte is dat met het verankeren

van cultuureducatie de kerndoelen op het gebied van kunstzinnige vorming worden gehaald.

Of dat gebeurt, wordt niet onderzocht, ook niet door de Onderwijsinspectie.

29 Opgetekend in een interview met enkele OCW-beleidsambtenaren.

64


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

5 Vergelijkende analyse

5.1 Inleiding

In dit vergelijkende hoofdstuk zullen de beide cases, die in hoofdstukken 3 en 4 zijn gereconstrueerd,

eerst in verband worden gebracht met de meer theoretische verkenningen rond implementatie

van hoofdstuk 2, en vervolgens met elkaar. Op grond van een analyse van de implementatieprocessen

in de case Kwaliteitsagenda PO en de case Cultuurparticipatie en cultuureducatie

zal eerst vastgesteld worden welke soort(en) implementatiestrategie(ën) het ministerie

van OCW – te midden van andere partijen – volgt om de uitvoering van beleidsdoelen

te beïnvloeden. Vervolgens zal worden vastgesteld of en hoe de beïnvloeding van beide implementatieprocessen

in beide cases verschilt, en wat de effecten daarvan zijn.

We zijn niet op zoek naar ‘de ideale’ strategie (want die bestaat niet), maar naar mogelijke

strategieën, de keuzen voor of tegen strategieën in specifieke omstandigheden, en de relatieve

voor- en nadelen. En misschien nog belangrijker: we zijn tevens op zoek naar hoe die mogelijke

c.q. passende strategieën daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. De vraag is niet

alleen, ‘wat is de goede strategie?’, maar ook ‘hoe doe je strategie?’

5.2 De cases en de theorie

Soorten implementatie

De reconstructies van de beide cases laten zien dat de beïnvloeding van uitvoering op sterk

verschillende wijzen gestalte heeft gekregen. In beide cases zijn wezenlijk verschillende implementatiestrategieën

vast te stellen. In hoofdstuk 2 zijn vier soorten implementatie onderscheiden,

op grond van de dimensies top down/bottom up, en gepland/emergent.

Wanneer we deze dimensies gebruiken om de cases te plaatsen, dan kunnen we allereerst

vaststellen dat de eerste case, Kwaliteitsagenda PO, een kwestie was van geplande, maar bottom

up implementatie, dat wil zeggen participatieve implementatie. Via gerichte activiteiten

is geprobeerd veldpartijen ‘mee te krijgen’ en te laten participeren aan de uitvoering van politieke

doelen. Daarbij is qua sturingsmechanismen gebruik gemaakt van vormen van standaardisatie

van kennis en deskundigheid, zij het getrapt (waarover zo meer). Daarbij speelde een

aanpak van verspreiding een cruciale rol. Op nieuwe manieren is via overtuiging en gespreide

deskundigheid geprobeerd scholen mee te krijgen in het verbeteren van taal en rekenen.

65


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

We kunnen vervolgens vaststellen dat de case Cultuurparticipatie een kwestie was van meer

emergente, en bottom up implementatie, dat wil zeggen, interactieve implementatie. Via het

overlaten van de uitvoering van intenties aan veldpartijen is geprobeerd instellingen tot andere

acties te brengen ten dienste van meer cultuurparticipatie. Daarbij is gebruik gemaakt van

wederzijdse aanpassing, die vooral via de geëigende bestuurlijke kanalen gestalte kreeg. Via

al lang bestaande en gesedimenteerde uitvoeringsstelsels is geprobeerd beïnvloeding te plegen.

Dat ging dus vooral gepaard met een aanpak van cumulatie: nieuwe maatregelen werden

op bestaande maatregelen gestapeld.

In het specifiekere beleid ter versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs was

sprake van nieuw beleid. Met een strategie gericht op stimulering van cultuureducatie op

scholen, netwerkontwikkeling rond cultuureducatie op lokaal niveau en kennisverspreiding

zijn stappen gezet op een voor OCW tot dan toe onontgonnen terrein. Ook hier heeft een interactieve

aanpak vorm gekregen. De implementatiestrategie vertoont gelijkenissen met die

van de Kwaliteitsagenda, maar als het om de inhoud van cultuureducatie gaat blijft het ministerie

(en ook het toezicht) meer op afstand dan bij taal en rekenen.

Het specificeren van cultuurparticipatie via cultuureducatie maakt duidelijk dat het begrip van

implementatiestrategie gelaagd is. Naarmate het beleid meer op hoofdlijnen wordt bekeken, is

het lastiger om precies te zijn over ‘de’ strategie. De verspreidingsaanpak bij cultuureducatie

maakt de werkelijke strategie als het ware pas duidelijk.

Omstandigheden

Dat betekent dat beide strategieën zich aan de onderkant van schema 1 uit hoofdstuk 1 bevinden.

Dat past op het eerste gezicht bij de complexe omstandigheden in desbetreffende beleidsvelden:

beide vraagstukken, zowel dat van de verbetering van taal en rekenen, als dat van

cultuurparticipatie en cultuureducatie, zijn onhelder en potentieel conflictueus. Over hoe het

er qua beleid en uitvoering voor staat, wat er is gebeurd, en wat er zou kunnen gebeuren, zijn

uiteenlopende ideeën te ontwikkelen. Bovendien is de kans groot dat partijen het oneens zijn

over voorgestelde aanpakken. Wat goede taal- en rekenmethoden zijn, bijvoorbeeld, en waarom

cultuurparticipatie nu precies noodzakelijk is, daarover verschillen de meningen. Ook

meer institutioneel kennen de cases centrifugale krachten: er zijn veel instellingen betrokken,

verhoudingen zijn constitutioneel (onderwijs) en bestuurlijk (kunst en cultuur) precair, er

staan financiële en andere belangen op het spel, et cetera. Anders gezegd, het ministerie stuit

op allerlei grenzen wanneer ze wil sturen.

Wat beide cases ook gemeen hebben is dat er ondanks de complexiteiten wel helder gestuurd

en afgerekend moet worden, althans in politieke en politiek-bestuurlijke zin. In de taal en rekenen

casus blijkt dat bijvoorbeeld uit de nadruk die de Kamer en staatssecretaris leggen op

verbetering en voortgang. Die druk is in de tweede casus, cultuurparticipatie, gematigder dan

in de eerste. Het cultuurparticipatie- en cultuureducatiedossier is minder politiek gespannen of

explosief dan de verbetering van taal en rekenen. Daar zit een ander verschil tussen beide cases

aan vast, dat niet onbelangrijk is voor het beoordelen van de aanpakken. In de casus taal

66


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

en rekenen hadden betrokkenen ‘het maatschappelijk tij’ duidelijk mee. Er was veel politieke

aandacht en urgentiebesef. De zorgen rond zwakke scholen en gebrekkig taal en rekenonderwijs,

in combinatie met politieke en publieke zorgen rond scholen, bureaucratie en leraren,

maakten dat de noodzaak om iets in een bepaalde richting te doen, welhaast onvermijdelijk

werd. Het vraagstuk is al met al in bepaalde opzichten helderder en minder conflictueus dan

het participatievraagstuk. Dat wordt gezien als ‘belangrijk’, maar niet als onmisbaar.

Toch is in geval van de Kwaliteitsagenda ook welbewust inhoudelijk gestuurd, zij het op subtiele

wijze. Via het duidelijk kiezen voor de ‘core business’ van scholen, het consistent uitspreken

en uitdragen van commitment, en het sturen via experts en deskundigheid zijn niet

alleen de plannen ontwikkeld en bijgestuurd, maar is ook helderheid en commitment gebracht.

In de andere case, die van cultuurparticipatie en cultuureducatie, is minder inhoudelijk gestuurd,

en is binnen zeer globale kaders veel aan veldpartijen overgelaten. Maar nogmaals, het

maatschappelijk tij zette de boel ook minder onder druk. Bij taal en rekenen was de keuze

voor inhoudelijke sturing misschien niet écht een keuze, maar eerder een onvermijdelijkheid:

gegeven de druk was er ruimte en noodzaak om niet alleen randvoorwaarden te creëren, maar

ook inhoudelijk richting en sturing te geven.

Dit alles betekent niet dat de uitvoering in geval van cultuurparticipatie ineffectief is (in het

geval van het cultuureducatiebeleid voor primair onderwijs zijn er zelfs aanwijzingen dat het

beleid vrij effectief is geweest), en in geval van taal en rekenen effectief. Dat moet allemaal

op langere termijn blijken, als het al duidelijk is vast te stellen. Het wil vooral zeggen dat de

uitvoering in het eerste geval meer controleerbaar is geworden, ook in politieke zin, en dat het

veld directer is verbonden met een collectieve ambitie. Cultuureducatie is of lijkt moeilijker

grijpbaar en laat zich dan ook moeilijker in inhoudelijke termen ‘vangen’.

5.3 De cases vergeleken

Zoals aan het einde van de case hoofdstukken is gesteld, en hierboven kort is samengevat,

worden beide cases door andere implementatiestrategieën gekenmerkt, waarbij verspreiding

van kennis (Kwaliteitsagenda en cultuureducatiebeleid) en cumulatie van maatregelen (algemeen

cultuurparticipatiebeleid) centraal stonden. Dat zegt op zich nog niet zoveel en dus zullen

we preciezer moeten zijn over de verschillen en overeenkomsten. We doen dat hieronder

door de verschillende mechanismen te bespreken die beide aanpakken als het ware gemaakt

hebben. Om de analyse te verhelderen doen we dat nogal zwart-wit door het ene tegenover het

andere mechanisme te plaatsen.

‘Core business’ versus bijzaak

In geval van de Kwaliteitsagenda PO heeft het beleid zich direct gericht op de ‘core business’

van scholen, taal en rekenen. Dat betekent dat geen van de partijen het als bijzaak of luxe kon

67


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

beschouwen. Het verklaart deels waarom veel scholen zo bereidwillig waren om aan de Kwaliteitsagenda

mee te doen. Daarin speelt misschien ook de idee van contrastwerking mee.

Scholen zijn de afgelopen jaren zozeer geconfronteerd met de verruiming van taakopvattingen,

via allerlei maatschappelijke opdrachten, dat het werken aan de kerntaken als extra welkom

werd gezien. Bovendien zijn leerkrachten op zoveel manieren ‘afgehouden’ van hun

kerntaak – althans, dat is het gevoelen – dat het sturen op inhoud als welkome afwisseling is

beleefd.

Dat betekent niet dat de implementatie een probleemloos proces wordt. Niet alle scholen doen

automatisch mee, en er wordt – zoals bij andere taken – nog steeds genoeg geklaagd over coordinatieproblemen

en administratieve lasten.

In geval van Cultuurparticipatie, en ook voor cultuureducatie primair onderwijs, was er veel

meer ruimte om de beleidsinzet als bijzaak te beschouwen. Cultuurparticipatie en -educatie

zijn belangrijk, maar vooral op (langere) termijn, en de precieze betekenis hiervan is naar verhouding

minder goed vast te stellen. In de loop van de afgelopen jaren zijn uiteenlopende interpretaties

van participatie verdedigd, ook in politieke zin – bijvoorbeeld onder staatssecretaris

Van der Ploeg – en die zijn niet onverdeeld enthousiast ontvangen. De van oudsher bewaakte

institutionele afstand tussen ministerie en cultuurinstellingen draagt ook niet bij aan

het direct omarmen van nieuwe beleidsideeën rond kunst en cultuur. Dit vraagstuk is misschien

nog wel meer grillig dan dat van taal- en rekenonderwijs.

Bovendien raken de cases Kwaliteitsagenda en cultuureducatiebeleid elkaar op dit punt: gaat

het in scholen voor primair onderwijs om taal en –rekenen en/of cultuureducatie? Uit de analyse

blijkt dat binnen scholen afwegingen kunnen ontstaan tussen taal/rekenen enerzijds en

bijvoorbeeld cultuureducatie anderzijds. Meer concreet kan de nadruk op taal en rekenen dat

andere verdringen. Hoe vindt hierin binnen het departement afstemming plaats, als beide beroepen

op scholen worden gedaan? De cases concurreren om aandacht, politiek en beleidsmatig,

maar ook heel concreet in de klas.

Sterk verhaal versus diffuse noodzaak

In de casus Kwaliteitsagenda valt op dat gezorgd is voor een stevige inhoudelijke legitimering

van de beleidsinterventies. Daarbij is behendig ingespeeld op politieke en maatschappelijke

sentimenten rond de staat van het onderwijs. Het bestaan van ‘zwakke’ en ‘zeer zwakke’

scholen is onderkend, maar dat is voorzien van een positief getoonzet verhaal, waarbij goed

presterende scholen minder presterende scholen zouden ‘optrekken’ en ze gezamenlijk het

schoolniveau zouden verbeteren. De in beleidskringen welbekende ‘story of decline’ (cf. Stone,

1997), die de nadruk legt op de noodzaak van ingrijpen vanwege achteruitgang en verval

(zoals vergrijzing, stijgende kosten, krimp, et cetera) werd aangevuld c.q. vervangen door een

‘story of hope’. Interventies werden gelegitimeerd met het oog op een kansrijke toekomst. Dat

daarbij sterk geleund is op de overzeese ideeën van Michael Fullan heeft niet alleen de expertbasis

versterkt (zie onder), maar het verhaal ook de nodige zwaarte gegeven. Fullans (vermeende)

succes in diverse buitenlanden kon worden gebruikt om het Nederlandse gebied met

68


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

nieuwe principes – ‘close the gap, raise the bar, stimulate excellence’– te lijf te gaan. Dat diverse

betrokkenen, variërend van de staatssecretaris, via beleidsambtenaren, tot intermediaire

partijen en het veld zelf, zich daarmee verbonden voelden, versterkte het ontstaan van een

zogenaamde discours coalitie (cf. Hajer & Wagenaar, 2003). Over de grenzen van organisaties

heen vonden gelijkgestemden elkaar.

Deze dynamiek is bij de casus Cultuurparticipatie en -educatie niet sterk aanwezig. Het gedeelde

verhaal, mede gevoed door een duidelijke ‘bron’ (zoals Fullan) en partijen over grenzen

heen verbindend, was er eigenlijk niet. Tegelijkertijd was er wel iets anders; namelijk een

relatief breed gedeeld besef van docenten en scholen dat er ‘iets’ moet met cultuur, dat dat

bijdraagt aan vorming van leerlingen en dat als er enigszins ruime voor is, dat er dan aandacht

voor zou moeten zijn. De urgentie voor cultuur is niet groot, maar het basisbesef dat het ergens

toe bijdraagt is wel breed aanwezig. Het verhaal is en was er in die zin altijd al, maar

wordt door het beleid eerder getemd dan ondersteund; het beleid van OCW heeft er nieuwe

ruimte voor gemaakt. Beperkte middelen konden zo een relatief groot effect hebben.

Experts versus bestuurders

Tot slot valt bij de casus Kwaliteitsagenda op dat welbewust op expertise en via deskundigen

is gestuurd. De hoeveelheid geld die ten dienste van de uitvoering ter beschikking was gesteld

was in relatieve zin beperkt, maar dat werd ruimschoots goed gemaakt door het expertise netwerk

dat werd opgezet en aangewend. Via intermediaire eenheden, zowel binnen het ministerie

als bij de PO Raad, en via beroepsverbanden van deskundigen, al dan niet opererend als

‘ambassadeurs’, werd geprobeerd om de kwaliteitsideeën over de vele scholen heen te verspreiden.

De intermediairen zijn daarbij steeds relatief losgekoppeld geweest van de bestuurlijk

verantwoordelijken, zoals het bestuur van de PO Raad. Scholen werden aan scholen gekoppeld

voor die verspreiding (vooral de minder en beter presterende scholen), en kleine

groepen scholen werden aan experts gekoppeld. Zo werd de participatie (in lijn van het participatiemodel

uit figuur 2) gerealiseerd.

Dat dit niet altijd even soepel ging hebben we ook laten zien. Tussen de stimulerende partijen

ontstonden de nodige coördinatieproblemen; ideeën rond de verspreiding van kennis werden

flink bijgesteld; los van de strategie van loslaten, moest er wel politiek gescoord kunnen worden;

en scholen klagen over lastendruk.

De casus Cultuurparticipatie daarentegen bleef meer een bestuurlijke exercitie. Via de geëigende

(en al lang bestaande) bestuurlijke instanties werd geprobeerd om de ambitie van meer

participatie te realiseren. Die ambitie werd in de bestuurlijke netwerken vertaald en (vaak wel,

maar soms ook niet) verder gebracht. Anders gezegd, in tegenstelling tot de Kwaliteitsagenda

werd niet gezorgd voor ‘bypasses’ rond bestaande bestuurlijke kanalen, maar werd via bestaande

kanalen gestuurd. In het specifieke beleid voor cultuureducatie in het primair onderwijs

zien we een genuanceerder beeld. Daar richtte OCW zich direct tot scholen met een subsidieregeling.

In dit beleid gebruikte OCW verschillende kanalen: rechtstreeks middelen verschaffen

aan scholen en daarnaast afspraken met decentrale overheden over flankerend beleid.

69


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Een inherent aanwezig enthousiasme op de verschillende relevante werkvloeren deed vervolgens

het werk. Beperkte investeringen maakten ruimte voor de op zich relatief overvloedig

aanwezige enthousiasme en sympathie bij professionals. Zo heeft cultuureducatie een relatief

breed bereik gekregen. Maar vanwege de nadruk op proces en organisatie is er weer minder

aandacht ontstaan voor competenties en deskundigheden van leerkrachten.

5.4 Implicaties

Zoals gesteld, het voorgaande is geen definitieve analyse, laat staan beoordeling, in de zin van

‘dit is de beste strategie’. Ten eerste ging ook de casus Kwaliteitsagenda gepaard met de nodige

fricties. Ten tweede ging ondanks de doorwerking van het kwaliteitsbeleid, bijvoorbeeld

afgemeten aan bekendheid van het beleid op scholen, de doorwerking niet zo ver dat alle leerkrachten

in klaslokalen daadwerkelijk anders gaan handelen. Ten derde zijn de effecten nog

niet aangetoond; er is vooral gekeken naar procesresultaten. Zelfs als scholen en leerkrachten

op andere manieren taal- en rekenonderwijs gaan geven, is niet gegarandeerd dat taal en rekenen

daadwerkelijk beter wordt.

Deze fricties, en vooral de laatste twee, waren ook zichtbaar in de casus Cultuurparticipatie.

De doorwerking is lastig vast te stellen, en of het participatie- of cultuureducatiebeleid daadwerkelijk

tot een andere culturele ‘mindset’ en meer actieve kunstbeoefening leidt, is niet tot

nauwelijks vast te stellen. Dat wil niet zeggen dat het omgekeerde waar is – het is net zo min

vast te stellen dat het beleid niet tot breder cultuurbereik leidt. Vanuit het oogpunt van politieke

verantwoording is dit echter een weinig bevredigende constatering.

Los van de beoordeling bieden beide cases inzicht in hoe de uitvoering van beleid in complexe

beleidsvelden te beïnvloeden is. De cases hebben namelijk gemeen dat het gelaagde

beleidsvelden betreft, waarbinnen vele instellingen uiteindelijk bepalen wat er van omstreden

beleid tot stand komt. Tussen beleidsmakers en uitvoeringspraktijken in instellingen opereren

vele intermediairen, associaties en besturen (gelaagd). Het aantal scholen en kunst-en cultuurinstellingen

is groot (veel). En kwaliteit en participatie zijn woorden waar niemand tegen is,

maar die voor verschillende uitleg vatbaar zijn (omstreden). De cases maken duidelijk dat het

beïnvloeden of bespelen van processen in die velden niet alleen met financiële middelen en

langs bestuurlijke lijnen kan plaatsvinden. De hoeveelheid geld is beperkt, zeker om voor alle

instellingen verschil te maken, en de bestuurlijke lijnen dempen vernieuwing af of sturen het

flink bij, waardoor het genormaliseerd wordt.

Vooral de casus Kwaliteitsagenda laat zien dat er andere mechanismen denkbaar zijn. Die

mechanismen kunnen, als het om vormgeven en realiseren van implementatiestrategie gaat,

gebruikt worden om richting andere cases handvatten te ontwikkelen om in geval van participatieve

(en wellicht interactieve) implementatie. Grofweg treffen we de volgende drie soorten

70


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

interventies aan in de casus Kwaliteitsagenda, waarbij de kennisinterventie ook zichtbaar is in

de cultuureducatiecasus:

- Narratieve interventies: het ontwikkelen van een aansprekend verhaal, het gebruiken

van sterke termen, het overtuigen met veelzeggende cijfers.

- Kennisinterventies: het binden van experts, het verspreiden van best practices, het organiseren

van coalities.

- Symbolische interventies: het politiek uitdragen van ambities, het organiseren van

veelzeggende invloeden (zoals Fullan), de acties van ‘ambassadeurs’.

In de toepassing van deze mechanismen laat de casus zoals gesteld ook zien dat daarbij voortdurend

relaties moeten worden gelegd tussen de kennis- en innovatielogica in het veld zelf,

met nadruk op stimuleren, experimenteren en leren, en de politieke logica in Den Haag, met

nadruk op aanspreekbaarheid, controleerbaarheid en de mogelijkheid om te ‘scoren’. Vooral

dat laatste genereert de verleiding om langs bestaande bestuurlijke lijnen te sturen, terwijl die

lijnen in geval van beleidsvernieuwing de beïnvloeding van implementatieprocessen eerder

belemmeren dan bevorderen. Dat lijkt, als het om krachtige implementatie gaat, een kernspanning:

hoe kunnen reguliere bestuurlijke kanalen en principes geaccepteerd én omzeild

worden, zodat via veldpartijen betrokkenheid en beweging ontstaat? In het volgende hoofdstuk

werken we de interventies, die in deze spanningsvolle context gestalte moeten krijgen,

verder uit.

5.5 Slot

Ook al is het lastig om welbewuste en expliciete implementatiestrategieën aan te treffen, zeker

in gecompliceerde politiek-bestuurlijke arena’s, toch worden expliciete keuzen gemaakt

rond de uitvoering van beleid. De beide cases laten zien dat die keuzen soms welbewust zijn,

of welbewust worden naarmate de tijd vordert, zoals bij de Kwaliteitsagenda, maar tevens dat

die keuzen non-decisions kunnen zijn, dat wil zeggen, dat er niet voor gekozen wordt bestaande

kanalen of aanpakken aan te passen.

De cases laten ook zien hoe dat uitpakt. Vooral het in zekere zin omzeilen van bestaande bestuurlijke

kanalen om vernieuwing mogelijk te maken, zoals in de casus Kwaliteitsagenda is

gebeurd, lijkt een verstandige strategie om de veelheid aan instellingen (scholen) in gelaagde

beleidsvelden tot ander gedrag te brengen ten dienste van (nieuwe) doelen. Anders gezegd,

om in gelaagde en omvangrijke beleidsvelden de uitvoering van beleid te beïnvloeden, moeten

de beleidsvelden zèlf worden beïnvloed. Via het beïnvloeden van de implementatiearena

en het vormen van nieuwe implementatierelaties kunnen de uitvoeringspraktijken in instellingen

worden beïnvloed. In het slothoofdstuk trekken we in deze lijn conclusies, en presenteren

we aanbevelingen om implementatiestrategieën te verbeteren.

71


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

6 Conclusies en aanbevelingen

6.1 Inleiding

In dit rapport hebben we onderzocht wat de implementatiestrategie van het Ministerie van

OCW is (of het ministerie een strategie heeft, of ze meerdere strategieën inzet), hoe deze zich

over de tijd heeft ontwikkeld, en wat de doorwerking ervan is, dus of de strategie effect heeft.

Het concept van de ‘implementatiestrategie’ staat daarbij voor de (bewuste) beïnvloeding van

implementatieprocessen ten dienste van de realisatie van beleidsdoelen.

Simpel gezegd staat daarmee de vraag centraal hoe het ministerie ervoor probeert te zorgen

dat bepaalde beleidsdoelen worden gesteld en ontwikkeld, en vervolgens realiteit worden. Dat

is een belangrijk vraagstuk, omdat het er in het openbaar bestuur uiteraard niet zozeer om gaat

of er veel en goed beleid wordt gemaakt, maar om wat er vervolgens met dat beleid gebeurt in

de praktijken waar het voor bedoeld is. En om de vraag wat er buiten datgene waarvoor het

beleid bedoeld is gebeurt, want ervaring leert dat beleid evengoed onbedoelde en onverwachte

effecten heeft. Overigens ligt hier een belangrijke buitengrens van het onderzoek: we onderzoeken

nadrukkelijk niet of beleid ‘effectief’ was in de zin van dat het doel wat beoogd was is

‘bereikt’. Wij kijken op een ander niveau: zijn de partijen die volgens het beleid op een bepaalde

wijze zouden moeten gaan handelen ook daadwerkelijk in beweging gekomen en is die

beweging conform de bedoelingen én herleidbaar tot het beleid? Gebeurt er wat bedoeld was,

in de meest letterlijke zin van het woord: doen de benodigde en geadresseerde actoren wat ze

zouden moeten doen?

In een tijdperk waarin beleid steeds meer in omvangrijke en complexe netwerken van uitvoerende

partijen vorm krijgt – en waarin de druk om tot snelle en meetbare prestaties te komen

vergroot is – lijkt dat een belangrijke kwestie. Meer dan ooit wordt op grote en kleine dossiers

‘daadkrachtig beleid’ gevraagd (bijvoorbeeld in de Kamer, in de samenleving en door groepen

belanghebbenden), terwijl de samenleving en het veld waarin die daadkracht ontwikkeld en

ontplooid zou moeten worden misschien wel meer beladen en ingewikkeld is dan ooit. De

vraag en roep om daadkracht is groot, in een tijd waarin de mogelijkheden daartoe zeer beperkt

en beperkend zijn.

72


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

6.2 Conclusies

Conceptueel: modellen en strategieën voor implementatie

In onze literatuurverkenning hebben we de ontwikkelingsgeschiedenis van het denken over

implementatie beschreven. Daarin wordt duidelijk dat in de theoretische modellen in de loop

der jaren steeds meer aandacht ontstaat voor de problematische elementen in de relatie tussen

de beleidsmaker en de beleidsuitvoerder. In de opeenvolgende theoretische modellen raken

steeds meer onderdelen van het in de beginperiode tamelijk eenvoudige en enkelvoudige denken

over implementatie geproblematiseerd. Daarbij ontwikkelt men steeds meer oog voor de

belangen en agenda’s van uitvoeringsorganisaties (die niet perse één op één gelijkwaardig zijn

aan die van de beleidsmaker) en de onhelderheid of onzekerheid van het vraagstuk en van het

beleid (bedoelingen zijn niet vanzelfsprekend).

Zo ontstaan modellen die bijvoorbeeld meer uitgaan van een bottom-up benadering van beleidsuitvoering

en die de relatie meer tweezijdig invulling geven, als vorm van co-productie of

zelfs het overnemen van beleidsproductie in en door uitvoeringspraktijken. In dit onderzoek

hebben we de verschillende modellen bij elkaar gebracht en in verhouding tot elkaar gezet.

Daarmee bieden we een theoretisch model wat niet zozeer vertelt hoe het feitelijk ‘gaat’, wat

wel het doel is van de meeste modellen en theorieën, maar welke mogelijkheden aan de orde

zouden kunnen zijn. Het laat de variëteit in vormen voor implementatie zien en biedt daarin

ook ruimte voor strategische keuze. Zo kan het model kan gebruikt worden voor het beschrijven

van implementatiestrategie zoals deze in gebruik is, maar kan ook benut worden als kader

voor het denken over en ontwerpen van implementatie van beleid. Het model is dus niet prescriptief,

in de zin van dat het één model aan gebruikers oplegt, maar schrijft wel handelingsopties

voor door de variëteit in modellen en mechanismen zichtbaar en voor gebruikers hanteerbaar

te maken. In onze aanbevelingen zullen we hier nader op ingaan.

We onderscheiden vier implementatiemodellen, die met vier verschillende strategieën in praktijk

gebracht worden:

1. Bij hiërarchische implementatie stelt het ministerie een plan vast en die voert ze top

down via regels en toezicht uit.

2. Bij decentrale implementatie stelt het ministerie de kaders vast, vooral in de vorm van

resultaten, en ze laat de uitvoering over aan het veld.

3. Bij participatieve implementatie krijgt de uitvoering via het veld gestalte (‘bottom

up’), maar is er een duidelijk plan.

4. Bij interactieve implementatie proberen ministerie en andere partijen via wederzijdse

aanpassing tot doelen en uitvoering te komen.

Tabel 3 brengt de modellen en strategieën samen.

73


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Belangrijk is om te markeren dat bij elk denken en spreken over strategie het onderscheid

gemaakt moet worden tussen de bedoelde en formele strategie – bijvoorbeeld datgene wat op

papier staat als ‘de strategie’ – en datgene dat in de praktijk feitelijk als strategie ‘blijkt’. Strategie

wordt ten onrechte vaak te zeer ‘strategisch’, calculerend en gepland verondersteld. Strategie

wordt niet alleen of vooral vooraf bedacht, maar blijkt in sterke mate ook uit het handelen

in de loop van processen van – in dit geval – implementatie. Strategie is dan niet wat mensen

of organisaties ‘hebben’, maar vooral iets wat ze doen. Het kan bovendien zijn dat wat ze

in strategische zin doen afwijkt van datgene wat ze als strategie hebben gemarkeerd. De feitelijke

praktische strategie wijkt dan af van datgene wat op papier als ‘de strategie’ benoemd en

bekrachtigd is. De strategie als praktijk wijkt dan af van de strategie als/op papier. Maar het

kan ook zo zijn dat er helemaal geen strategie op papier staat en dat uit een analyse van het

handelen blijkt dat er steeds sprake is van een zelfde strategisch handelingspatroon wat te

herleiden is tot een implementatiestrategie. Strategie als praktijk bestaat ook zonder strategie

als/op papier. Deze manier van denken en redeneren over strategie als papier en/of als praktijk

hebben we in hoofdstuk 2 aangestipt door de nadruk van Minztberg op ‘emergent strategy

formation’ te bespreken.

Tabel 3. Modellen en strategieën bij beleidsimplementatie

Proces

Gepland

Hiërarchische implementatie

Emergent

Decentrale implementatie

Primaat

Top down

Toezicht, standaardisering

via regels

Participatieve implementatie

Standaardisering van output (kaders)

Interactieve implementatie

Bottom up

Standaardisering van vaardigheden

en kennis

Wederzijdse aanpassing, samenwerking

Het is niet mogelijk om op basis van literatuur of ons empirisch onderzoek uitspraken te doen

over de beste manier van implementeren. Dat zou ook raar zijn. In tegenstelling tot wat in

nogal wat handboeken over strategie wordt beweerd, is er volgens ons geen ‘one best way’

voor strategievorming te benoemen. Strategie moet bovenal contingent zijn. Passend bij de

contouren van het probleem en de eigenschappen van de betrokken organisaties en mogelijk

zelfs daarbinnen werkzame personen. De strategie voor implementatie moet volgens ons passen

bij de aard van het vraagstuk en van de omgeving waarin het beleid moet landen. Omgeving

is hier nadrukkelijk iets anders dan een verwijzing naar de doelgroepen waarop het beleid

zich richt en de aard van de omstandigheden waarin zij verkeren. Het gaat daarbij ook –

en in onderzoek naar implementatie misschien wel juist – om de organisaties, groepen of in-

74


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

dividuen die een rol hebben in de beleidsuitvoering. Het gaat in het geval dus niet zozeer om

‘leerlingen’ of ‘studenten’, maar om bijvoorbeeld docenten, schoolbesturen, kwaliteitsorganen,

de onderwijsinspectie, koepels of gemeenten. Per dossier zal de relatie van het ministerie

tot dergelijke groepen anders zijn en per geval zal een andere implementatiestrategie passend

zijn.

De conclusie van contingentie als criterium roept de vraag op waar dan bij het bepalen van

passendheid naar gekeken moet worden: waar moet de strategie bij passen? Wat zijn belangrijke

aspecten waarnaar gekeken moet worden? De beantwoording van die vraag is op veel

manieren invulling te geven, maar volgens ons gaat het vooral om een tweetal elementen. Ten

eerste gaat het om de mate van helderheid van het vraagstuk, of in veel gevallen om het gebrek

daaraan. Is er rond een vraagstuk sprake van helderheid of van ambiguïteit (dat wil zeggen,

meerstemmigheid)? Daarnaast gaat het om de mate van overeenstemming, of om het

gebrek daaraan, dat wil zeggen de mate van conflict. In hoeverre is een vraagstuk omstreden?

Vanuit de combinatie van deze twee elementen ontstaan inschattingen van de kansen die verschillende

modellen bieden voor succesvolle implementatie. Naarmate beleid minder helder

en meer conflictueus is, is de kans dat geplande en top down uitvoering succesvol is, bijvoorbeeld

klein. Dat betekent niet dat in dergelijke gevallen top down opleggen onmogelijk is, dat

is zelfs vrij gemakkelijk, maar wel dat de kans op implementatie volgens de plannen klein is.

Dat kan overigens een bewuste strategie zijn van de beleidsmaker, bijvoorbeeld om ‘te zien

wat er komt’ of omdat beleid vooral een symbolische bedoeling had en de uiteindelijke invoering

ervan secundair is aan het ‘afspreken’ en afkondigen ervan.

Een strategie voor handelen temidden van grote ambiguïteit kan zijn om van start te gaan met

een plan, dat relatief strak gestuurd te doen, zodat er in ieder geval in het veld helderheid over

de procedure ontstaat en er dus langzaam een verandering in de omgeving ontstaat. Ambiguïteit

kan er door afnemen en vanuit het opbouwen van onderlinge ervaringen kan ook het conflictueuze

karakter afnemen. Van daaruit ontstaat ervaring die tot bijsturing kan leiden. Wat

lijkt op een strategie van linksboven – geplande en top-down implementatie – fungeert dan

feitelijk als een start van een proces wat veel meer elementen van rechtsonder bevat – emergent

en bottom-up. Zo zijn strategieën en instrumenten op verschillende en beweeglijke manieren

in te zetten om beleid te implementeren. Dit onderzoek betoogt niet alleen dat strategieën

dit type effecten en beperkingen hebben, maar vooral ook dat vanuit inzicht in dit type

mechanismen voor beleidsmakers strategische ruimte ontstaan. Door de contingentie te begrijpen

en te doorzien hoe hun handelen daarin doorwerkt kunnen ze meer gericht en misschien

daarmee ook wel steeds meer gepland strategisch handelen. Al dan niet in combinatie

met vormen van gericht inspelen op en benutten van de meer emergente elementen.

Empirisch: een analyse van twee beleidscases

Om de genoemde vragen te beantwoorden zijn twee cases onderzocht: de casus Kwaliteitsagenda

PO, met nadruk op de verbetering van taal en rekenen op basisscholen, en de casus

75


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Cultuurparticipatie, gericht op het vergroten van participatie en publieksbereik in kunst en

cultuur, met daarbinnen in het bijzonder aandacht voor de Versterking Cultuureducatie in het

Primair Onderwijs. In beide gevallen bestonden er politieke wensen, die in gelaagde en conflictgevoelige

beleidsvelden tot uitvoering moesten worden gebracht. In ons onderzoek hebben

we ons gericht op de vraag hoe dat heeft plaatsgevonden - en of en hoe (!) die strategieën

hebben gewerkt. Vanuit de notie dat strategie niet iets is dat organisaties hebben, maar dat

strategie is wat organisaties doen, hebben we de strategie niet overgenomen uit beleidsdocumenten,

maar hebben we ons gericht op wat er feitelijk is gebeurd. Beleidsdocumenten en

expliciteringen van de strategie – bijvoorbeeld in ‘strategiedocumenten’ of specifieke beleidsnota’s

– zijn daarin onderdeel van een analyse die breder is. We kijken niet naar welke beleidsdocumenten

er waren, maar naar wat die documenten daarbuiten hebben gedaan en wat

er als gevolg daarvan is gebeurd.

In de casus Kwaliteitsagenda laten we zien dat binnen het Ministerie een duidelijk plan werd

geformuleerd, dat echter niet zozeer direct via het ministerie of via de geëigende kanalen werd

uitgevoerd, maar dat via een participatieve strategie de uitvoering op vele basisscholen is

gaan beïnvloeden. Een gepland ontwerp, maar met invulling en invoering van bottom-up,

zonder veel geld, maar wel met financiële ‘triggers’, en vooral met heel veel nadruk - ook

politieke nadruk! – op de ‘core business’ van scholen. Daarbij is vooral ingezet op beleidsverspreiding.

De Kwaliteitsagenda is benoemd als een zaak van ‘goed onderwijs’, maar vooral

ook van kennis en deskundigheid van het personeel en van de instelling. Belangrijk daarin

was ook dat het beleid werd ingebed in het denken van de door de Canadese goeroe Michael

Fullan geïntroduceerde hervormingsprincipes voor onderwijs. Hierdoor zijn veel scholen op

een indirecte manier aan de versterking van taal en rekenen gaan werken. Het beleid werd

zodoende ‘van henzelf’ en de verdere verspreiding en verdieping van de ontwikkeling kwam

vanuit het veld tot stand. Er werd een ‘sterk verhaal’ ontwikkeld, waar scholen niet aan voorbij

konden. Dat verhaal is via kennisnetwerken verspreid. Veel scholen zijn in de afgelopen

kabinetsperiode via ambassadeurs en adviseurs, die via enkele intermediairen – projectbureau

Kwaliteit, PK, EDventure, Unit Kwaliteitsagenda – als mede via lokale netwerken geactiveerd.

De Kwaliteitsagenda is niet uitgerold, maar heeft zich in het proces vanuit het veld

ontrold. Dat betekent niet dat er maar iets gedaan werd, het Ministerie had wel degelijk een

scherp idee van wat er moest gebeuren en welke richting het op moest.

Bijzonder aan de casus van de Kwaliteitsagenda is vooral dat de instellingen vanuit indirecte

mechanismen gingen meedoen, uit eigen overtuiging en (dus) met veel inzet en creativiteit, en

dat er in het veld allerlei netwerken waren waarin instellingen en professionals hun goede

ervaringen onderling konden uitwisselen. Zo ontstonden er dus gaandeweg het proces lerende

maar indirect ook meer dwingende en borgende netwerken om de bedoelde beleidswijziging

invulling te geven. De casus laat zien dat het daarbij niet alleen gaat om het formuleren van

procedures, normen en standaarden, en goede financiële prikkels, om het netwerk van de

grond te laten komen, maar dat het ook gaat om het bieden van een taal en van gedeelde sym-

76


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

boliek waarmee partijen zich tot elkaar kunnen verhouden en elkaar kunnen verstaan. Het

gedachtegoed van Michael Fullan heeft voor dit soort talige en symbolische eenheid en enthousiasmering

gezorgd; door inzichten en concepten voor het debat aan te reiken, maar ook

de door de cruciale partijen in het veld het gevoel te geven dat ze onderdeel waren van een

grote en fundamentele verandering in het onderwijs. De breuk met gevestigde patronen en

praktijken is hier ontstaan door ‘echt iets nieuws’ te doen, vanuit een verhaal waarin het

nieuwe niet als ‘bedreigend’ of ‘nieuwlichterij’ wordt gezien, maar langzaam is geworden tot

iets dat een instelling en/of professional niet zou mogen missen.

Deze aanpak moeten we overigens niet verabsoluteren, zoals we eerder hebben aangegeven.

De verbetering van taal en rekenen werd niet alleen door dossiers en bestuurlijke partijen beinvloed,

maar tevens door grotere maatschappelijke en bestuurlijke omstandigheden. De Kwaliteitsagenda

had ‘het maatschappelijk tij’ mee, en speelde nadrukkelijk in op politieke en

publieke opvattingen over de staat van het onderwijs in Nederland.

In de casus Cultuurparticipatie is in het algemeen minder een breuk met het verleden te zien.

Voortbouwend op eerdere pogingen om kunst- en cultuurparticipatie te versterken is langs

door de jaren heen ingesleten bestuurlijke kanalen geprobeerd om lokale implementatieactoren

(gemeenten, scholen, kunst- en cultuurinstellingen) tot nieuwe initiatieven ten behoeve

van de bevordering van cultuurparticipatie te brengen. Soms is geheel nieuw beleid ontwikkeld,

zoals in het geval van de Versterking Cultuureducatie in het Primair Onderwijs. Dat

beleid werkt door in de letter, maar het is de vraag hoe dat daadwerkelijk doorwerkt tot in de

geest. Er wordt door de verschillende actoren netjes volgens de afspraken gehandeld, men

doet wat gezegd is, maar dat betekent niet dat de partijen die het beleid moeten uitvoeren/invullen

zich tot het uiterste bewegen om in de geest van het beleid te handelen. Ze hebben

de beleidskaders geïncorporeerd in hun handelen, maar er is verder weinig sturing op wat

er gebeurt.

Dat is expliciet niet bedoeld als een uitdrukking van teleurstelling of een beperkt bereik van

het beleid. Specifiek voor het cultuureducatiebeleid voor primair onderwijs kunnen we zelfs

stellen dat het beleid een groot bereik heeft en serieuze doorwerking heeft gehad. Het is een

analytische opmerking die het onderscheid tussen beleid als letter en beleid als bedoeling

aanmerkt. Het beleid wordt uitgevoerd, maar waarschijnlijk niet dieper gedragen. Uitvoerende

partijen ‘doen het’, maar ze hebben het niet eigen gemaakt of zelfs ‘verinnerlijkt’. Dat laat

overigens meteen ook fraai zien dat implementatieprocessen de verschillen tussen beide elementen

zichtbaar maken: zelfs als iedereen doet wat volgens het beleid bedoeld was, bereikt

het beleid mogelijk nog niet het bedoelde effect (en in de betekenis van dit onderzoek is het

bedoelde effect dat alle actoren volgens de geest van het beleid handelen). De ene uitvoering

is de andere niet, zo zouden we losjes kunnen concluderen.

Deze casus toont op hoofdlijnen een zogenoemde cumulatieve aanpak (als uitwerking van

interactieve implementatie) die zonder veel dwingendheid in praktijk is gebracht. Belangrijk

daarbij is dat de mechanismen die voor een effectieve interactie-implementatie nodig zijn,

77


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

namelijk de interactie tussen beleidsmaker en uitvoerder, weinig langs de lijn van het beleid

invulling krijgen. De interactie is tamelijk vlekkeloos en zonder al te veel interactie; zo groeit

er niet zozeer ervaring, maar wordt het beleid min of meer zonder al te veel respons overgenomen.

Het is een tamelijk serene interactie; een interactieve benadering, zonder veel wederzijds

contact. Daarmee worden enkele potentiële baten van deze strategie niet benut. Zo wint

het beleid niet door ervaringen van uitvoerende organisaties aan scherpte en het wordt nauwelijks

door ervaringen uitvoeringservaringen verrijkt. Het beleid ‘is’ er, het wordt ‘gedaan’,

maar dat doet vervolgens niet meer met het beleid zelf. Feitelijk is er in de praktijk vooral

sprake van een wat los en indirect gestuurde uitvoering, met veel vrijheid voor uitvoerende

partijen, maar zonder mechanismen die de invulling van die vrijheid op een hoger niveau benutten

voor verbetering van het beleid. Dat leidt tot tevredenheid in zowel het veld als bij de

beleidsmaker. De resultaten zijn niet slecht, in die zin dat de inspanningen gehaald worden en

zich vanuit de doelgroepen in het veld nauwelijks klachten komen.

De geruisloze implementatie van het beleid en de spanning tussen de letter en de geest van het

beleid is mogelijk buiten de analyse van dit onderzoek wel betekenisvol. Het zegt iets over de

inhoudelijke scherpte van het beleid. Beleid is per definitie selectief en politiek, wat betekent

dat bij scherp beleid er op zijn minst fricties en enigszins verhitte debatten zouden moeten

staan. Voorstanders en beneficianten zouden zich in positieve zin moeten roeren en zich bijvoorbeeld

in coalities rond het beleid moeten verenigen. Terwijl tegenstanders en/of partijen

die door het beleid niet begunstigd, benadeeld worden of geheel over het hoofd gezien worden

zich bij scherp beleid zouden moeten roeren. Dat gaat over meer dan ‘voor’ of ‘tegen’, maar

ook over ervaringen van gebruikers, analyses van kritische deskundigen en eventueel prikkelende

bijdragen van personen of organisaties die met het beleid geconfronteerd worden. Het is

de vraag wat dat betekent voor de beleidsinhoud. Die vraag wordt hier niet beantwoord, maar

het is wel goed om deze overwegingen hier ook mee te nemen.

Het is belangrijk om hier wel aan te geven dat ‘de casus binnen de casus’, cultuureducatie,

een beeld laat zien wat hier wat van afwijkt. Het spreekt de eerdere conclusies niet tegen,

maar laat wel zien dat op één niveau dieper/lager het draagvlak meer inhoud krijgt. Daar

wordt de werkelijke implementatiestrategie als het ware tastbaar. Op het niveau van individuele

scholen is men blij met het beleid wat enigszins ruimte maakt voor iets wat men zelf al

inherent belangrijk vindt en vond. Hier worden individuele instellingen en professionals juist

aangesproken (in de zin van ruimte die geboden wordt) om met cultuureducatie aan het werk

te gaan. Dat leidt ertoe dat ze zich gaan inzetten en misschien wel meer doen dan vanuit kosten-baten

afwegingen verwacht zou mogen worden. Het beleid ten aanzien van cultuureducatie

maakt zo – bedoeld of onbedoeld – gebruik van een zeker enthousiasme wat in de basis

aanwezig is. En zo kan relatief ‘klein’ beleid in zijn uitwerking meer zijn en gaat implementatie

relatief vanzelf. Het feit dat het administratief nu ook kan maakt dat het in de instellingen

ook gebeurt. Niet omdat het moet, maar omdat instellingen en individuele professionals graag

de nodige aandacht aan cultuureducatie willen besteden. Ze doen het niet vanwege de midde-

78


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

len en afspraken, maar de afspraken en beperkte middelen maken mogelijk wat ze in zekere

mate eerder al wilden doen maar niet konden.

Opbrengsten: uitvoering is geen beleidsrealisatie

Zo bezien lijkt de invoering van de Kwaliteitsagenda een succes te zijn, evenals het beleid

gericht op de versterking van cultuureducatie in het primair onderwijs, maar die successen

moeten niet verabsoluteerd worden. De beleidseffecten moeten nog blijken, wat we zien is dat

er in het veld met een onwaarschijnlijke inspanning en enthousiasme aan de onderwerpen

gewerkt wordt. Dat geldt zeker voor de Kwaliteitsagenda en in iets geringere mate ook voor

cultuureducatie. Instellingen lijken veel meer te doen dan wat zonder de strategie te verwachten

zou zijn. Dat zegt in ieder geval dat de implementatiestrategie en de combinatie van interventies

die is ingezet voor deze cases goed werkt: actoren zijn aan het werk, in de geest van

het beleid en doen dat met een zelfvoorzienend en grotendeels zelfgestuurd enthousiasme en

inzet.

Toch zijn er ook fricties en kwetsbaarheden. In het geval van de Kwaliteitsagenda is het bijvoorbeeld

de vraag hoe politieke discontinuïteit (de val van een kabinet) de verspreidingsstrategie

rond taal en rekenen gaat beïnvloeden. 30 Politieke aandacht is nu een belangrijk thema,

net als de vrijheid voor eigen invulling voor de instellingen en de professionals. Dat zij twee

contextuele factoren die broos zijn en die rechtstreeks in verband staan met gevoelige debatten

die ook nog eens vanuit veel meer arena’s dan de Kwaliteitsagenda alleen gevoed worden.

Politieke urgentie is schaars en kan paradoxaal genoeg ook als gevolg van het succes van dit

beleid afnemen. Het probleem is in de opvatting van politici al snel onder controle, ook omdat

de successen vooral op het conto van hun voorganger komen. Beleidswijziging kan dan vanuit

een politiek-bestuurlijke logica batig zijn, hoezeer het bestaande ook ‘werkt’. Ook de vrijheid

van instellingen en professionals is kwetsbaar. Wanneer er op andere dossiers bijvoorbeeld

zaken bij instellingen ‘mis’ blijken te gaan, dan kan dat meteen doorwerken in de mate van

ruimte die instellingen in zijn algemeenheid – dus ook rond de Kwaliteitsagenada – wordt

gegund.

Bovendien was er in de afgelopen tijd sprake van coördinatieproblemen en klachten over administratieve

lasten; de aanpak is relatief vrij, maar niet verblijvend. Deelnemende instellingen

moeten aan veel informatieverplichtingen voldoen aan PK; PK legt op haar beurt weer

verantwoording af aan OCW. Dat maakt de inspanning relatief kostbaar, en daarmee onder

budgettaire druk kwetsbaar. Desalniettemin toont de Kwaliteitsagenda wél aan dat het ministerie

in een complex veld – alleen al vanwege het enorme aantal basisscholen – tot nieuwe

uitvoeringspraktijken kan komen: niet eens zozeer door de strakheid en eenvormigheid van

het beleid en het uitvoeringsregime, maar juist door relatief veel vrijheid te laten en door de

kracht van een sterk verhaal over de noodzaak en richting van het onderwijs. Niet strakke

sturing, maar een sterk verhaal (en handelingsvrijheid) lijken in deze casus de ingrediënten

30 Overigens is inmiddels (september 2010) toegezegd dat de Kwaliteitsagenda wordt afgemaakt, wat betekent

dat zij doorgaat tot 2011.

79


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

voor een relatief succesvolle en grootschalige implementatie van een ingewikkeld beleid, in

een complex en zeer divers veld.

Voor de casus Cultuurparticipatie geldt, zoals we al aangaven, op hoofdlijnen een ander verhaal.

Het beleid is hier minder spanningsvol en minder ambitieus, maar het is ook minder

‘pijnlijk’. Zowel voor doelgroepen als de betrokken instellingen is het een prettige bijkomstigheid.

Echt op scherp komen de belangen en verhoudingen in het veld niet te staan en daar

waar er sprake is van potentiële conflicten zijn de partijen die in potentie een probleem hebben

met het beleid vooral partijen die buiten de relatie met de beleidsmaker vallen. Zo hebben

partijen die niet in aanmerking komen voor subsidiëring of ondersteuning uit het Fonds weinig

mogelijkheden om hun ongenoegen kenbaar maken. De bron voor hun ongenoegen is

immers dat ze niet in een relatie met de beleidsmaker komen te staan. En de omvang van het

beleid is dusdanig dat de belangrijkste spelers in de sector steeds in meer of mindere mate

baten van het beleid genieten. Het beleid organiseert dus relatief weinig oppositie en komt

zodoende nauwelijks onder spanning te staan. De interactieve benadering heeft hier de onprettige

interactie waarschijnlijk onbedoeld buiten de orde geplaatst. Deze context maakt het

moeilijk om uitspraken te doen over de effectiviteit van de gekozen implementatiestrategie.

Evidente tekorten worden niet zichtbaar, de implementatie verloopt volgens plan. Maar wat

zegt dat over de achterliggende bedoelingen? Instellingen doen wat hen gevraagd wordt, handelen

naar de letter van het beleid, maar het is de vraag of dat ook past in de geest van het

beleid én leidt tot wat het beleid uiteindelijk wel beoogd had.

Ten aanzien van cultuureducatie hebben we al betoogd dat de ontwikkeling toch iets anders is

geweest. Hier is enig enthousiasme aangeboord, wat het beleid misschien wel meer heeft gemaakt

dan het feitelijk is. Hier is de vraag vooral hoe duurzaam het enthousiasme is; niet omdat

het aardig is dat professionals enthousiast zijn, maar omdat dat toch de primaire basis voor

het succes is. Er zijn signalen dat het enthousiasme met de tijd wat is afgekalft, dat het meer

geïnstitutionaliseerd is geraakt, en dus weer meer iets is geworden wat ‘erbij hoort’ of misschien

zelf ‘moet. Zo kan over de tijd, met het normaler worden van de ruimte, de implementatie

van beleid minder worden. De vraag is dan hoe beleid ‘fris’ blijft en hoe zaken als enthousiasme

en betrokkenheid gekoesterd, hernieuwd en mogelijk zelfs geïntensiveerd kunnen

worden. Dat zijn bovendien vreemde woorden in een beleidsanalytisch vertoog; aandacht

voor de processen van implementatie, en de relativering van de vanzelfsprekend daarvan,

maakt dergelijke elementen echter een volwaardig onderdeel van de analyse.

Een andere kwestie is volgens ons ook de ‘drukte’ die in het curriculum voelbaar is. Interessant

is dat de door ons onderzochte cases van cultuureducatie en de Kwaliteitsagenda concurreren.

Het gaat om de benutting van schaarse tijd, waarbij aandacht voor taal en rekenen niet

anders dan ten koste kan gaan van cultuur. Of van iets anders. Onderwijstijd is in die zin uiteindelijk

altijd een ‘zero sum game’; het één gaat ten koste van het ander. Dat is voor OCW

geen nieuws, maar het is mogelijk wel nodig om dat type afwegingen in het beleid nadrukkelijker

een plaats te geven. Dit om waterbedeffecten in het onderwijs te voorkomen; drukken

80


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

op taal en rekenen leidt tot problemen bij cultuur, of bij andere disciplines. Onderwijs is uiteindelijk

ook het verdelen van schaarste. Die notie zou meer specifiek kunnen worden.

6.3 Implementatiestrategieën en slimme mechanismen

Het onderzoek laat zien dat er verschillende implementatiestrategieën zijn, maar dat er binnen

die strategieën ook enkele mechanismen zijn waarlangs verspreiding van het beleid vorm kan

krijgen. Verspreiding is hier geen synoniem voor uitvoering. Verspreiding duidt op het steeds

meer omzetten van beleid in uitvoeringspraktijken door partijen in het veld; beleid is er niet

als het is afgekondigd, maar vindt langzaam zijn weg naar partijen en groepen in het veld. Het

groeit aan, kalft af, breekt definitief door of ‘bloed langzaam dood’. Dat zijn dynamische processen,

die veranderlijk zijn en waar het moeilijk is om te voorspellen hoe het verder zal gaan.

Daar waar uitvoering tegelijkertijd abstract (wanneer is beleid eigenlijk uitgevoerd) en dichotoom

(wel of niet) is, is verspreiding meer een uitdrukking van een proces wat gaande is. En

dat gaande is, is moeilijk te extrapoleren naar toekomstige ontwikkelingen. Soms lijkt de start

veelbelovend, met veel partijen die gepassioneerd meedoen en uitvoering die een heel eind op

streek is. Maar dan gebeurt er elders iets, of blijken de voorwaarden of mogelijkheden tegen

te vallen en valt de aandacht weg. Uitvoering is dan ver weg, ondanks de veelbelovende start.

Of er komt een nieuw issue wat prominent op de agenda verschijnt en de aandacht overneemt.

En wat betekent het in termen van uitvoering als heel veel of misschien zelfs alle bedoelde

actoren een deel doen van het geheel van wat het beleid voor hen bedoeld had. Wordt beleid

dan ‘uitgevoerd’? In ieder geval niet volledig, of misschien zelfs maar een beetje. Maar wel

door allemaal? En steeds meer? Het denken en spreken over verspreiding leidt tot een meer

dynamisch proces van uitvoering en implementatie en laat zodoende ook een meer genuanceerde

beschrijving en begrijpen toe van de processen die daarmee gepaard gaan.

De vraag die vanuit de casuïstiek en het denken over implementatiestrategie naar voren komt

is hoe dergelijke processen van verspreiding door de beleidsmaker verder gestuurd kunnen

worden. Hoe kan verspreiding versterkt en verstevigd worden? Beleid is ‘geïmplementeerd’

als alle partijen in het veld in de geest van het beleid handelen; dat betekent dat er aandacht

moet zijn voor de vraag hoe het beleid bij al die partijen zo duurzaam en robuust mogelijk

onder de aandacht gebracht kan worden.

We onderscheiden hier een drietal op het eerste gezicht wat informele en zachte strategieën

die in de casuïstiek echter relatief ‘hard’ zijn gebleken. Het zijn aanvullingen, of mogelijkerwijs

kernpunten, naast de bekende interventies als verplichten en disciplinering door bijvoorbeeld

het stellen van kaders, het benoemen van regels, het handhaven van normen, het

stroomlijnen van professionele profielen en andere disciplineringstrategieën. Dat zijn, zo menen

wij, in steeds meer complexe en gefragmenteerde beleidsvelden nog steeds mogelijke

maar tevens minder effectieve interventies. Door ze te combineren met de drie ‘slimme me-

81


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

chanismen’ die we uit de casuïstiek afleiden kunnen meer effectieve strategieën voor verspreiding

ontstaan.

Allereerst wijst ons onderzoek op de kracht van narratieve sturing. Strategie is dan niet alleen

wat een organisatie doet of heeft, maar vooral ook wat de strategie ‘zegt’. Verhalen gaan niet

zomaar rond, maar worden gemaakt en wij vestigen de aandacht op de mogelijkheden die in

goed gemaakte verhalen voor beleidsmakers besloten liggen. Het gaat dan om het ontwikkelen

van een consistent en aansprekend ‘sterk’ verhaal, het gebruiken van sterke termen, en het

overtuigen met veel- of zelfs ‘alles’ zeggende cijfers. Het sterke verhaal omvat aanleiding,

urgentie én concrete handelingsopties ineen. Het laat zien waarom een bepaald onderwerp

problematisch is, hoe het zover heeft kunnen komen, maar ook wat actoren – in dit geval bijvoorbeeld

instellingen of individuele professionals – daar aan kunnen doen. Het problematiseert

dus niet alleen, maar biedt juist ook handelingsrepertoire. Een dergelijk verhaal is altijd

een combinatie van enerzijds ‘bewijs’ en een argumentatiepatroon, maar anderzijds vooral

ook beeldend, betekenisvol en voor anderen reproduceerbaar. Het gaat er om dat niet alleen

de beleidsmaker het over vertelt, maar juist dat actoren er zelf mee aan het vertellen slaan. De

sturing bestaat dan vooral uit het ‘opmaken’ en ‘aanreiken’ van een verhaal waarmee het veld

aan de slag kan, het steeds hervertellen van dat verhaal, maar ook vooral het organiseren en

faciliteren van mogelijkheden en ‘plaatsen’ voor anderen om het verhaal aan elkaar door te

vertellen en het te herhalen. Zo wordt het verhaal van het beleid in het proces steeds meer

‘waar’ en gaan instellingen en professionals het verhaal acteren. Beleid wordt dan vanzelfsprekend,

zoals veel ooit omstreden wetten en beleidsveranderingen zich langzaam in het

DNA van het openbaar bestuur als vanzelfsprekendheden en gegevenheden hebben genesteld.

Niet voor niets worden de niet eens meer als verhaal herkende vertellingen tot de meest krachtige

gerekend; het verhaal ‘doet’ het meest als ze niet meer als zodanig worden herkend.

Een tweede mechanisme voor verspreiding is het sturen op en via kennis. Dat krijgt bijvoorbeeld

vorm in het binden van experts, het verspreiden van best practices, en het organiseren

van coalities, niet alleen tussen bestuurlijke partijen en veld, maar ook tussen uitvoeringsinstellingen

(scholen) onderling. De beleidsmaker schrijft dan niet voor hoe het moet en wie er

allemaal aan mee moeten doen, maar organiseert een proces waarin de kennis waaruit blijkt

dat het zo kan en eigenlijk ook zou moeten beschikbaar is, zich uitbreidt, door ervaringen

wordt gevoed en ‘mainstream’ wordt in het denken over het issue waarop het beleid zich

richt. Dat betekent nog steeds niet dat de beleidsmaker, in dit geval het Ministerie, zelf allerlei

onderzoek moet uitvaardigheden en zelf rapporten moet publiceren, maar kan ook de vorm

hebben van het aanreiken en beschikbaar maken van structuren waarin of waarlangs kennisdisseminatie

en verrijking kan plaatsvinden. Een portal voor het aanbieden van best practices

door instellingen, het organiseren van expertbijeenkomsten en het zo nu en dan financieren

van onderzoek of leerstoelen kan bijdragen aan het richten van het wetenschappelijke en professionele

debat over een issue. De beleidsmaker discussieert niet expliciet mee en overtuigt

82


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

niet voortdurend andere partijen van zijn gelijk, maar organiseert de mogelijkheid van kennisontwikkeling

die de beleidslijn onderschrijft en versterkt.

Het derde mechanisme wat we onderscheiden is dat van symbolische sturing. Het gaat dan

niet zozeer om concrete interventies, maar vooral om interventie gericht op beeldvorming.

Denk daarbij aan het politiek uitdragen van ambities, het organiseren van veelzeggende invloeden

(zoals de inzet van Michael Fullan), en de acties van ‘ambassadeurs’ die staan voor

de zaak. De ambassadeurs bijvoorbeeld hebben nauwelijks formele status, maar ze zijn er wel:

vanuit het veld, met betekenisvolle bijdragen, die het beleid bekrachtigen en uitdragen als een

belangrijke positieve ontwikkeling. Zo verspreidt het beleid zich en krijgt het vaak ook letterlijk

een gezicht. Symbolische sturing richt zich meer nog dan de beide voorgaande mechanismen

op de beeldvorming en op de beleving van het beleid: ‘het is van ons’, ‘het is belangrijk’,

‘het is in beweging’, ‘het gaat om kwaliteit’. Steeds probeert de beleidsmaker een symbolische

ordening aan te brengen in de beleving van uitvoerende partijen van het beleid, door

de inzet van mensen of middelen die daartoe in staat moeten worden geacht. Michael Fullan

draagt geen beleidsverantwoordelijkheid, maar hij is wel het gezicht van de Kwaliteitsagenda

geworden, die het beleid zonder harde interventies een zekere dwingendheid heeft gegeven:

‘er moet iets gebeuren, dat kan ook en het gebeurt elders op de wereld ook’. Zo raakt het veld

in de ban van een idee en verspreidt het beleid dat rond dat idee is opgebouwd, in ieder geval

in de beeldvorming, zich snel en relatief effectief.

Het moge duidelijk zijn dat een passende inzet van deze mechanismen in goed samenspel met

de meer gegeven omstandigheden en randvoorwaarden moet worden gezien. Daarbij zullen

vooral meer strategische antwoorden moeten worden ontwikkeld voor de volgende vragen:

- Wat is het maatschappelijke en politieke klimaat? Welke verhalen en symbolen passen

daarin?

- Hoeveel tijd is er? Is er tijd en ruimte om kennis en inzichten via (nieuwe) netwerken

te verspreiden?

- Welke ruimte hebben instellingen? Op welke grenzen stuiten het ministerie en nadere

publieke actoren, zoals de Inspectie, wanneer ze verandering voorstaan?

6.4 Tot slot

Dit rapport dient een discussie in de Kenniskamer van het Ministerie van OCW. Wij zijn van

mening dat het aangrijpingspunten biedt voor verschillende debatten. De kern is wat ons betreft

echter dat we menen dat reflectie dient plaats te vinden op de vooraf bedoelde/geëxpliciteerde

én emergente implementatiestrategieën (wij geloven dat er verschillende

zijn) die circuleren binnen het Ministerie. Niet zozeer om te komen tot ‘één nieuwe’ en ‘finale’

strategie, maar om te leren van de manier waarop die strategieën in de praktijk uitpakken.

83


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

En hoe gewenst ze zijn. We hebben laten zien dat strategieën in de praktijk altijd een uitkomst

zijn van een interactie tussen gevestigde ingesleten patronen en beelden, en tussen nieuwe

ideeën en noties over wat kan en zou moeten. Strategie is gelijktijdig een uitkomst van dat

proces, maar geeft ook weer nieuwe voeding en vulling aan de interactie tussen die twee.

Cruciaal is volgens ons niet dat er één goede strategie te benoemen is die altijd werkt. Belangrijker

is om te komen te passende implementatiestrategieën, die passen bij het onderwerp, het

veld en bij de situatie waarin het ministerie zelf – als beleidsmaker – verkeert. Zo kan een

meer bewuste en doordachte implementatiestrategie ontstaan, die bijdraagt aan waar het uiteindelijk

allemaal om begonnen was, het vergroten van de kansen op beleidsrealisatie. Succes

is daarmee niet gegarandeerd, maar de kansen erop worden wel vergroot. Dat legt overigens

veel extra verantwoordelijkheid bij beleidsmakers. Waar implementatieprocessen meer gericht

en precies worden, is de noodzaak voor ‘goed’ en ‘passend’ beleid groter. De paradox

van de beleidsimplementatie is misschien wel dat betere en scherpere implementatie de zichtbaarheid

van de kwaliteit van beleid vergroot. Als meer van wat bedoeld werd ook daadwerkelijk

gerealiseerd wordt zoals bedoeld, dan moeten niet alleen de bedoelingen goed zijn,

maar ook de achterliggende beleidstheorieën deugen. Zo legt verbeterde beleidsimplementatie

onverwacht veel druk op de politieke, normatieve en analytische onderbouwing van beleid.

Strategie, zo hebben we hier meerdere keren betoogd, is niet wat een organisatie heeft, maar

wat een organisatie doet. Met dit rapport hopen we het gesprek over wat het Ministerie al

heeft, en in de toekomst doet, op een passende wijze te hebben ingeleid. We zien uit naar wat

er in het gesprek opkomt.

84


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Literatuur

Algemeen

Bakker W. & F. van Waarden (red.) (1999), Ruimte rond regels: Stijlen van regulering en

beleidsuitvoering vergeleken, Amsterdam: Boom

Bekkers, V, H.J.M Fenger, V.M.F Homburg & K. Putters (2004), Doorwerking van strategische

beleidsadvisering, Erasmus Universiteit Rotterdam

DeLeon P. & L DeLeon (2002) ‘What ever happened to policy implementation? An alternative

approach’, Journal of Public Administration Research and Theory, 12: 467-492

Fitz, J. (1994), ‘Implementation research and education policy: Practice and prospects’, British

Journal of Educational Studies, XXXXII: 53-69

Hayer, M. & H. Wagenaar (red.) (2003), Deliberative policy analysis: Understanding governance

in the network society, Cambridge: Cambridge UP.

Hill, M. & P. Hupe (2002), Implemeting public policy, Londen: SAGE

Hoogerwerf, A. (2003), Het ontwerpen van beleid, Alphen aan den Rijn: Kluwer

Lipsky, M. (1980), Street-level bureaucracy, New York: Russell Sage Foundation

O’Toole, L. J. (2000), ‘Research on policy implementation: Assessment and prospects’, Journal

of Public Administration Research and Theory, 20: 263-288

Matland, R.E. (1995), ‘Synthesizing the implementation literature: The ambiguity conflict

model of policy implementation’, Journal of Public Administration Research and Theory,

5: 145–174

Mintzberg, H. (1983), Structure in fives: Designing effective organizations, Englewood Cliffs,

NJ, US: Prentice-Hall

Mintzberg, H. (1987), The strategy concept: Five Ps for strategy, California Management

Review, Fall 1987: 11-24

Mintzberg, H. & J.A. Waters (1985), Of strategies, deliberate and emergent, Strategic Management

Journal, 6 (3): 257-272

Noordegraaf (2004), Management in het publieke domein, Bussum: Coutinho (2 e dr. 2008).

Pressman, J.L. & A. Wildavsky (1973), Implementation, Berkeley: University of California

Press

Sabatier, P.A. & D.A. Mazmanian (1979), ‘The conditions of effective implementation: A

guide to accomplishing policy objectives’, Policy Analysis, 5: 481-504

Smith, T.B. (1973), ‘The policy implementation process’, Policy Sciences, 4: 197-209

Stone, D. (1997), Policy paradox: The art of political decision-making, New York: Norton

Yanow, D. (1996), How does a policy mean?, Washington: Georgetown UP

85


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Casus Kwaliteitsagenda PO

Ministerie van OCW (28 november 2007) Notitie ‘Scholen voor morgen. Samen op weg naar

duurzame kwaliteit in het onderwijs’, Den Haag

ResearchNed: Vrielink, S., Hogeling, L. & Brukx, D. (juni 2009), Opiniepeiling Kwaliteitsagenda

PO. Eindrapportage, Nijmegen

http://www.minOCW.nl/actueel/nieuwsbrief/artikel/796/Scholen-voor-morgen--elke-schooltelt.html

Kohnstamm Instituut (2009), Opbrengstgericht werken. Over de waarde van meetgestuurd

onderwijs

Inspectie van het Onderwijs (2009), De sterke basisschool. Definitie en kenmerken.

Onderwijsraad (2008), Partners in onderwijsopbrengst. Naar een sterkere opbrengstgerichtheid

in het primair en voortgezet onderwijs, advies.

Beleidsreactie van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister van

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op het Onderwijsverslag 2007-2008 van de Inspectie

van het Onderwijs

Inspectie van het Onderwijs (2008), De staat van het onderwijs: Onderwijsverslag 2006/2007

Inspectie van het Onderwijs (2009), De staat van het onderwijs: Onderwijsverslag 2007/2008

Beleidsreactie Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen (2008)

Website PO Raad, Kwaliteitsagenda PO ‘Scholen voor morgen’ – elke school telt, 2009

BON (Beter Onderwijs Nederland), De PO Raad conferentie ‘scholen voor morgen’ een onthutsend

verslag

BON (Beter Onderwijs Nederland), Vakwerk, ledenblad vereniging BON, juli 2008

NRC Handelsblad (december 2009), Nieuwe taal- en rekennorm zaait verwarring: opleiders

voor basisonderwijs

Commissie Leraren (Rinnooy Kan), LeerKRACHT

Vennooy, K. (2001), Het verbeteren van basisscholen met slechte leerlingresultaten: een verkenning

van de problematiek en van verbeteringsmogelijkheden, Amsterdam: CPS.

Onderwijsraad (2006), Versteviging van kennis in het onderwijs: Verkenning

Casus Cultuurparticipatie

Kunst van Leven, Ministerie van OCW, juni 2007

Cultuureducatie in het primair en voortgezet onderwijs, monitor 2008-2009, Ministerie van

OCW

Beleidsplan Fonds voor Cultuurparticipatie 2009-2012

Onderwijs in cultuur, Onderwijsraad, april 2006

Bulletin Cultuur en School, Ministerie van OCW, jan 2009

86


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Cultuurbeleid in Nederland, Ministerie van OCW, 2007

Advies van Onderwijsraad en Raad voor Cultuur 2006

Pegasus’s Vlucht gevolgd. Cultuur en School 1997-2007: doelstellingen, onderzoek en resultaten

(2008), publicatie van CNNL

Basisinfrastructuur 1.0 2009-2012 van Raad voor Cultuur.

Onderwijs in Cultuur, advies van de Onderwijsraad, 2006

87


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Bijlage 1

Respondenten

Ministerie van OCW

- José Lazeroms (Directeur-generaal Primair en Voortgezet Onderwijs)

- Judith van Kranendonk (Directeur-generaal Cultuur en Media)

- Quirine van der Hoeven (Directie Kunsten)

- Rien Rouw (Directie Kennis)

- Tim Schokker (Directie Kennis)

Casus Kwaliteitsagenda PO

- Marsha Hamilton (plv. programmamanager unit Kwaliteitsagenda PO, ministerie van

OCW)

- Roel Weener (projectleider PK)

- Annemarie Kaptein (directeur EDventure, projectleider Alle Scholen in Beweging)

- Christianne Mattijssen (voorheen programmamanager Unit Kwaliteitsagenda)

- Mark Weekenborg (voorheen werkzaam bij OCW op het terrein van de Kwaliteitsagenda,

nu manager Onderwijskwaliteit/projecten bij de PO-Raad)

- Kete Kervezee (voorzitter van de PO-Raad)

- Carine Hulscher-Slot (projectleider Opbrengstgericht Leidershap, AVS)

- Jos Haagens (AVS)

- Anje-Margreet Woltjer (adviseur Taal en Rekenen PO-Raad)

Casus Cultuurparticipatie en Cultuureducatie

- Jos van Bussel, plaatsvervangend directeur Kunstconnectie

- Ans Buys, directeur Fontys Lerarenopleidingen, voorzitter ADEF

- Piet Hagenaars, directeur Cultuurnetwerk Nederland

- Jan Jaap Knol, directeur Fonds voor Cultuurparticipatie

- Ellen Koning-Vreecken, coördinator Actieplan Cultuurbereik, provincie Noord-

Holland

- Joost Kuggeleijn, directie Kunsten, ministerie van OCW

88


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

- Hans Muiderman, voormalig directeur Koorenhuis Centrum voor Kunst en Cultuur,

Den Haag, tevens voormalig projectleider Werkgroep Cultuureducatie Primair Onderwijs

- Robert Oosterhuis, onderzoekscoördinator DGCM, ministerie van OCW

- Jet de Ranitz, directeur Nederlands Dans Theater en voorzitter Jeugdcultuurfonds

- Tom de Rooij, directeur-bestuurder Kunstfactor

- Olga Smit, programmacoördinator Cultuurbereik, gemeente Rotterdam

- Paul Vogelezang, directeur Edu-Art

- Ap de Vries, directeur Vereniging Openbare Bibliotheken

89


Strategische sturing? Implementatiestrategieën van het ministerie van OCW

Bijlage 2

‘Topic list’ voor interviews

1. Recapitulatie van de beleidsdoelen en -context:

a. welke doelen heeft het departement geformuleerd?

b. welke beleidsinstrumenten heeft het departement voorgesteld in de beleidsaanpak?

c. welke maatschappelijke actoren/stakeholders zijn relevant geacht voor de beleidsimplementatie?

(onderscheid naar ‘centrale actoren, bijv. koepelorganisaties, en lokale en uitvoeringsgerichte

actoren)

d. welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan op punt 1a t/m 1c?

2. Verloop implementatieprocessen:

a. hoe verlopen de implementatieprocessen in de praktijk?

b. hoe zijn verantwoordelijkheden en taken door de implementatie-actoren opgepakt?

c. hoe wordt de effectiviteit van de implementatieprocessen ervaren?

d. welke lessen heeft het departement getrokken t.a.v. de implementatie?

3. Reconstructie van implementatiestrategie:

a. is er zoiets als een OCW-implementatiestrategie?

b. hoe zag de implementatiestrategie in deze casus eruit? door wie worden taken uitgevoerd?

hoe vindt sturing en verantwoording plaats?

c. hoe is het OCW-beleid naar het veld gecommuniceerd? hoe is het beleid en de implementatiestrategie

ontvangen?

d. in welke mate is sprake van:

- verticaal primaat van sturing: sturingsmodel – hiërarchische sturing

- verticaal primaat van sturing: decentralisatiemodel – sturing op kaders

- horizontaal primaat van sturing: participatiemodel – samenwerking gericht op planvorming

- horizontaal primaat van sturing: interactiemodel – evaluatie van beleid en uitvoering

e. welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan op punt 2a t/m 2d?

4. Doorwerking van implementatieprocessen:

a. welke resultaten zijn geboekt met de implementatiestrategie? (focus op procesniveau,

minder aandacht voor inhoud)

b. welke onderdelen van de implementatiestrategie zijn succesvol en minder succesvol gebleken?

c. hoe kunnen successen (of het ontbreken daarvan) worden verklaard?

90

More magazines by this user
Similar magazines