De plug & play rijksdienst flexibel en slagvaardig?

nsob.nl
  • No tags were found...

De plug & play rijksdienst - School voor Openbaar Bestuur

De plug & play

rijksdienst:

flexibel en

slagvaardig?

Een reflectie op de vorming van het

ministerie van Infrastructuur en

Milieu

Interdepartementale Management Leergang XXIII, groep D.

November 2012


Dit rapport is in ebook-­‐versie voor de iPad te downloaden via:

www.plugandplayrijksdienst.tk


Voorwoord

Van oktober 2011 tot december 2012 hebben wij mogen deelnemen aan de Interdepartementale

Management Leergang (IML), georganiseerd door de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en

Berenschot. Bij de start van de IML hadden wij gezamenlijk al zo’n 75 jaar ervaring binnen de rijksdienst.

Door de leergang hebben wij onze eigen rijksdienst nog beter leren kennen. Het zijn vijftien leerzame

maanden geweest.

In de IML staat de vraag centraal hoe je als manager inhoud met proces kunt verbinden in een

beleidscontext. In de leergang komen thema’s aan de orde zoals overheid en samenleving, politiek-­ambtelijke

verhoudingen, veranderprocessen en bestuurlijke transformaties. De IML-­‐deelnemers komen

vanuit de verschillende ministeries. En zowel vanuit de beleidskernen als vanuit uitvoeringsorganisaties.

Hierdoor is de IML een podium om ervaring, kennis en ideeën uit te wisselen. De IML past daarmee in het

denken over de breedte van de rijksdienst. Een rijksdienst die volop in beweging en een goed object van

onderzoek is.

Als leergroep kregen wij de opdracht om lessen te trekken uit de vorming van het ministerie van

Infrastructuur en Milieu. Het eindproduct van deze eindopdracht ligt voor u. De totstandkoming van dit

rapport was een boeiend proces waarin wij in veel breder perspectief hebben leren kijken naar

herstructureringen binnen de rijksdienst.

Wij hebben in het kader van deze opdracht veel gesprekken gevoerd. Zowel met betrokkenen binnen de

rijksdienst als met experts en belanghebbenden buiten de rijksdienst. Wij danken deze gesprekspartners

voor hun tijd en openheid. Zonder hun input was dit rapport niet gevuld. Hun inbreng was zeer waardevol.

Ook willen wij onze opdrachtgever Chris Buijink en ons responsteam bestaande uit Hans Alders, Cindy

Castricum, Manon Leijten, Ad van Luijn, Annemieke Nijhof en Stavros Zouridis hartelijk danken voor hun

tips en wijze lessen. En niet te vergeten onze mentoren binnen de eigen werkomgeving. Het was leerzaam

om periodiek over onze persoonlijke ontwikkeling te kunnen klankborden. In dat kader gaat ook speciale

waardering uit naar onze leercoach Fritjof Brave.

Het hoofdstuk 9 ‘conclusies en aanbevelingen’ in dit rapport is van samenvattende aard en daarom ook

zelfstandig leesbaar. Wij zijn verheugd dat al tijdens het schrijven van dit rapport het concept van ‘unplug,

plug, play and play better’ op initiatief van EL&I interdepartementaal spontaan is omarmd voor het

vastleggen van de lessen uit de departementale herindelingen.

Francine Kiewiet de Jonge – Lulofs

Simone Kuiper

Michel van Leeuwen

Jan de Maa

Barbara Solleveld

Hella Spithout


Inhoudsopgave

Pagina

1 Inleiding 1

2 Context 3

3 Van ‘Plug & Play’ naar ‘Play Better’ 7

4 VROM unplugged 10

5 Plug – de transformatie vormgeven 13

6 Play: is de winkel open? 17

7 Play Better 19

8 Een vergelijking met Duitsland 23

9 Conclusies en aanbevelingen 26


1 Inleiding

De optie van departementale herindeling, zeker als daarbij bestaande departementen ‘verdwijnen’, brengt

ingrijpende veranderingen met zich mee. Dat leidt ertoe dat ze nauwelijks plaatsvinden.”

Martijn van der Steen en Mark van Twist, NSOB, 2010 1

Nog in oktober 2010, hetzelfde jaar waarin het boekje van Van der Steen en Van Twist verscheen, zou

gebeuren wat kennelijk in de Nederlandse bestuurskunde als zeer onwaarschijnlijk werd geacht: de

samenvoeging van vier departementen naar twee. Toch klopt de stelling ook. Terugkijkend is het binnen de

institutionele context in Nederland moeilijk gebleken om tot grootscheepse departementale herindelingen

over te gaan. Dit lukt alleen met een schok. En dat was precies wat er gebeurde.

De opdracht

Departementale herindelingen zijn in 2010 door het regeerakkoord van het kabinet Rutte weer actueel

geworden. Dit onderwerp is daarom gekozen als thema voor de eindopdracht van onze leergang. Als

leergroep kregen wij de opdracht om de totstandkoming van het ministerie van Infrastructuur en Milieu

(IenM) te analyseren, deze analyse te laten uitmonden in leerervaringen en aanbevelingen en hierbij ook

gebruik te maken van ervaringen met vergelijkbare operaties in het bedrijfsleven en de departementale

organisatie op de betreffende beleidsterreinen in Duitsland (zie de bijlage voor de uitgebreide weergave

van de opdracht zoals die door het Curatorium van de leergang is geformuleerd).

Probleemstelling

De probleemstelling van ons onderzoek luidt:

“Welke lessen kunnen worden getrokken uit de vorming van IenM voor de rijksdienst van de toekomst,

mede in het licht van ervaringen in het bedrijfsleven en Duitsland?”

Om de analyse uit te voeren hebben we het concept van plug & play als analysekader gebruikt (zie voor

meer uitwerking hoofdstuk 3). Dit concept verbeeldt het veelgehoorde motief dat de rijksdienst flexibel

moet zijn. Het plug & play concept is op twee niveaus gebruikt: (1) voor de analyse van het proces van

departementale herindelingen en (2) als inrichtingsprincipe voor de rijksdienst. Bij het eerste gaat het om

plug & play als fasen in het proces van herinrichting, het knippen en plakken van organisatieonderdelen en

medewerkers. Bij het tweede gaat het om de vraag: is de rijksdienst plug & play? Daarmee wordt bedoeld

dat de rijksdienst uit allemaal gelijksoortige bouwblokken bestaat, die naar believen kunnen worden

gebruikt om snel optimaal functionerende ministeries te bouwen. Naast een beschrijving van de situatie in

2010 in het ruimtelijk domein, een beschrijving van het veranderproces bij IenM hebben we ook gekeken

naar de wijze waarop fusieprocessen in het bedrijfsleven plug & play zijn.

Lessen uit het bedrijfsleven -­‐ een nuancering

Fusies in het bedrijfsleven zijn maar ten dele vergelijkbaar met fusies bij de rijksdienst. De logica is

wezenlijk anders. In het bedrijfsleven staan tijd en geld centraal en worden risico’s in deze grootheden

uitgedrukt. Bij de overheid wordt juist gestuurd op het verkleinen en voorkomen van risico’s en zijn tijd en

geld hier aan ondergeschikt. Feit is dat de politiek focust op wat er fout gaat en niet zo zeer op wat er goed

gaat. De politiek is hiermee meer controlerend dan sturend.

Bovendien wordt het besluit tot fuseren doorgaans genomen door de leiding van de betrokken bedrijven. In

de rijksdienst is het meestal de politiek die tot fusies besluit, veelal zonder betrokkenheid van de ambtelijke

top. Ook de reden om te fuseren verschilt: in het bedrijfsleven is de motivatie meestal gelegen in het

economische argument van een betere marktpositie 2 . De recente interdepartementale herindelingen zijn

1 Steen, M. van der en M. van Twist, Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur, NSOB, 2010, p. 47.

2 Uiteraard kunnen er ook andere, niet financieel gemotiveerde aanleidingen voor fusies zijn, deze laten wij hier buiten

beschouwing.


1


politiek gedreven: ‘minder ambtelijke drukte’ en vertaling van de politieke prioriteiten in de organisatie-­inrichting.

Daarbij was kostenreductie wel een belangrijke aanleiding.

Vergelijking met Duitsland

Onderdeel van de opdracht is een vergelijking met Duitsland. Voor de vergelijking met Duitsland hebben we

vooral gekeken naar de wijze waarop het ‘Ministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwickelung’ zijn huidige

vorm heeft gekregen en de mate waarin de ministeries in het ruimtelijke domein in Duitsland qua inrichting

plug & play zijn. In Duitsland is eind jaren negentig een ingrijpende herstructurering van departementen

uitgevoerd. De Duitse eenwording vroeg om een slankere overheid en leidde tot een herindeling van

beleidsterreinen over ministeries. Er zijn parallellen te zien tussen de structuur die toen is gekozen en de

huidige structuur van IenM. Er is echter ook een aantal significante verschillen met Nederland, met name als

het gaat om a) de wijze waarop departementen worden aangestuurd en b) de vormgeving van

vertegenwoordiging in de Bundestag. De vergelijking met Duitsland is verder verwerkt in hoofdstuk 8.

Werkwijze

Wij zijn onze oriëntatie op de materie begonnen door de schriftelijke departementale documentatie te

bestuderen en door Den Haag en het land in te trekken om gesprekken te voeren. Ook hebben wij

interviews gehouden met personen die direct of indirect betrokken zijn geweest bij het vormingsproces van

IenM. Wij hebben binnen IenM gesproken met zowel personen die van VROM als van VenW afkomstig

waren, personen die zijn gebleven en personen die zijn vertrokken, personen die zeer direct betrokken

waren en personen die iets meer op afstand stonden. Ook spraken wij met anderen in de rijksdienst, die

vanuit verschillende perspectieven met IenM te maken hebben. Ten slotte spraken wij verschillende typen

stakeholders, zowel vertegenwoordigers van het bedrijfsleven als brancheorganisaties als maatschappelijke

organisaties. Wij hebben mensen gesproken die vanuit een brede kennis en belangstelling en soms ook met

de nodige afstand en overzicht naar de vorming van IenM kunnen kijken. Op deze wijze hebben wij een

brede en kwalitatief hoogstaande input gekregen, waar wij zeer erkentelijk voor zijn. Voor de lessen uit het

bedrijfsleven is aanvullende literatuurstudie uitgevoerd en zijn interviews gehouden 3 . Specifiek is de fusie

van KLM en Air France (2004-­‐2008) vergeleken met de totstandkoming van IenM (2010-­‐heden). De lessen

over Duitsland zijn eveneens via literatuurstudie en enkele interviews verkregen.

Onze voorlopige bevindingen en analyse hebben wij in de vorm van een tussenrapportage besproken met

de leden van het responsteam. Hun feedback is verwerkt in een conceptrapport dat aan het responsteam en

de decanen van de leergang is aangeboden. De tips en lessen hebben wij vervolgens verwerkt in dit

eindrapport.

Indeling van het rapport

Het rapport start met een beschrijving van de context waarin de departementale herindeling van 2010

plaatsvond. Vervolgens wordt het concept ‘plug & play’ toegelicht en verder uitgebreid. In de daarop

volgende hoofdstukken komen de door ons onderscheiden fasen van het concept aan bod: unplug, plug, play

en play better. Wij sluiten af met onze conclusies en aanbevelingen.

De bijlagen geven inzicht in de opdracht, de samenstelling van het responsteam, de gesprekspartners, de

referenties en gebruikte afkortingen. Tot slot is een historisch overzicht van de vorming van de ministeries

opgenomen.

3 Wij hebben hiervoor dankbaar gebruik gemaakt van een overzicht dat binnen IenM is opgesteld door Han Nichting met

betrekking tot Do’s en Don’ts over fusies. Nichting heeft als bronnen vermeld:

⋅ Batelaan en Van Essen, Het fusiehandboek, maak fusies en overnames tot een succes

⋅ Burger, De Caluwé, Jansen, Mensen veranderen

De Caluwé , Vermaak, Leren veranderen

⋅ Bletz, Zes misverstanden over fusies en overnames

⋅ Verweel, De verborgen dimensies

Daarnaast is geput uit; a. Hay Group, Dangerous Liaisons. Mergers and acquisitions, The integration game, 2007; b.

Coaching Magazine, Fusies en Overnames, Oorlog of Liefde?, 2007; c. Camps, Fusies: Ook fusies uit liefde zijn

onderhoudsgevoelig; en d. Boonstra, J., Leiders in cultuurverandering: KLM na de fusie met Air France, 2011.

2


2 Context

“In voetbal is het simpel. Je bent op tijd of je bent te laat.

Als je laat bent, moet je zorgen dat je op tijd vertrekt.”

Johan Cruijff

In de periode voorafgaand aan de verkiezingen van 2010 zijn al op diverse tafels toespelingen gemaakt op

een departementale herindeling op de beleidsterreinen die de fysieke leefomgeving betreffen.

Trends in vernieuwing rijksdienst

De geschiedenis van de vernieuwing van de rijksdienst bestrijkt vele tientallen jaren. 4 Het vinden van een

adequate aansluiting tussen overheid en maatschappij is een continu proces. In dit proces komt een aantal

thema’s periodiek terug. Zo stond het thema departementale herindeling in de jaren '90 nog volop in de

belangstelling (Commissie Wiegel), raakte het daarna buiten beeld en kwam het in de afgelopen jaren weer

op. Tot 2010 stamde de meest recente departementale herindeling uit 1994. Toen werd Cultuur

overgeheveld van het ministerie van WVC naar het ministerie van Onderwijs, overigens een relatief kleine

operatie. 5 Sindsdien waren er wel naamswijzigingen, bijvoorbeeld de toevoeging van Koninkrijksrelaties

aan Binnenlandse Zaken en de wijziging van Visserij in Voedselkwaliteit bij LNV. Ook waren er

beleidsdossiers die als 'hete aardappels’ tussen de verschillende departementen werden overgedragen,

zoals bijvoorbeeld kinderopvang dat in amper tien jaar tijd drie keer werd overgeheveld naar een ander

ministerie (VWS>SZW>OCW>SZW). Maar de vernieuwingsprocessen betroffen jarenlang geen echte

departementale herindeling. Vaak werden de veranderprocessen aangejaagd door discussies rond de

omvang van de overheidsfinanciën.

Ongeveer 10 jaar geleden werd departementale herindeling opnieuw een onderwerp op de politieke

agenda. Het Programma Andere Overheid heeft een aanzet gemaakt tot het concern-­‐denken, maar dit heeft

niet geleid tot structuurwijzigingen. Het hierop volgende programma Vernieuwing Rijksdienst was gericht

op een overheid die beter kon werken met minder mensen.

De departementale herindeling van 2010, waarbij vier ministeries (EZ, LNV, VenW en VROM) werden

opgeheven en twee nieuwe ministeries werden ingesteld (IenM en EL&I), was dus een trendbreuk. Hier

werd gekozen voor een ingrijpende herschikking van de departementale structuur en was sprake van een

vermindering van het aantal ministeries en ministers. Dit terwijl het aantal ministeries en het aantal

ministers de afgelopen eeuw alleen maar gestegen was. Zo bedroeg het aantal ministers in het begin van de

20e eeuw 8, terwijl het kabinet Balkenende IV in 2007 uit 16 ministers bestond, twee keer zoveel dus. 6

Ambtelijke heroverwegingsrapporten

Begin 2007 stuurden de gezamenlijke secretarissen-­‐generaal het rapport “De verkokering voorbij” 7 naar

toenmalig informateur Wijffels. Basis van dit rapport was de foto van de rijksdienst. Hierin werd de omvang

van de rijksdienst inzichtelijk gemaakt, ingedeeld naar de departementen en de kolommen

beleid/ondersteuning/uitvoering/toezicht. Deze foto liet zien dat de beleidskernen van de ruimtelijke

ministeries relatief omvangrijk waren ten opzichte van beleidskernen van andere beleidsterreinen. Bij de

taakstelling op personeel die het kabinet Balkenende IV vervolgens begin 2007 vaststelde, werd een

differentiatie naar kolom toegepast. Maar het kabinet waagde zich net als de SG's niet aan een differentiatie

naar beleidsterreinen. Daar was op dat moment de tijd niet rijp voor.

In april 2010 presenteerden de verschillende ambtelijke werkgroepen Brede Heroverweging hun

rapporten. Naast de werkgroepen Openbaar Bestuur en Bedrijfsvoering ging ook de werkgroep

4

Steen, M. van der en M. van Twist, Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur, NSOB, 2010.

5

In 1994 werd het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur ontdaan van het DG Cultuur en ontstond het

ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen werd het ministerie

van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (later Wetenschap).

6 Baalen, C. van en A. van Kessel, De kabinetsformatie in 50 stappen, 2012, p. 215

7

SG-­‐Overleg, De Verkokering voorbij, naar een slankere en effectievere Rijksoverheid, 2007


3


Leefomgeving en Natuur in op de taakverdeling tussen de verschillende departementen. Men constateerde

dubbelingen in de ruimtelijke dossiers tussen de verschillende ministeries. In het rapport van de werkgroep

Leefomgeving en Natuur 8 werd geconstateerd dat binnen het ruimtelijk-­‐fysieke domein beleid en uitvoering

te sectoraal was georganiseerd. Ook was er te weinig sprake van afstemming om tot integrale afwegingen te

komen. Eén van de in dit rapport geschetste opties was een ministerie voor de leefomgeving, waarin ruimte,

woningbouw, milieu, natuur, landschap, water en infrastructuur werden ondergebracht. Door een integrale

aanpak zou een beter antwoord kunnen worden gegeven op complexe maatschappelijke problemen. En

door een einde te maken aan de veelkoppigheid van het rijksbeleid zou een betrouwbaarder rijksoverheid

kunnen ontstaan en ook een sterkere eenheid van kabinetsbeleid. Als tegenargument werd genoemd dat

alleen een structuurverandering wellicht niet genoeg zou zijn en dat een heldere politiek gedragen selectie

van rijksdoelen nodig zou zijn. Een ander genoemd tegenargument van de ambtelijke werkgroep was dat de

stemverhouding binnen het kabinet zou veranderen; ten opzichte van de huidige situatie zouden er immers

minder ministers van de fysieke leefomgeving zijn.

In de rapporten van de Brede Heroverweging Openbaar Bestuur en Bedrijfsvoering 9 werd ook expliciet naar

het onderwerp departementale herindeling gekeken. Omgevingsbeleid werd als mogelijk domein voor

organisatieveranderingen genoemd. Omgevingsbeleid betrof de ministeries van VROM, VenW, LNV en EZ

(ruimtelijke ordening, woningbouw, mobiliteit, water, luchtvaart omgevingsbeleid, natuur, landschap,

recreatie en energie). Als voordelen van departementale herindeling werden genoemd: beter aansluiten bij

opdrachten van deze tijd, creëren van één aanspreekpunt voor bepaalde beleidsterreinen, minder

bestuurlijke en ambtelijke drukte, het door vermindering van het aantal ministeries kunnen ontstaan van de

mogelijkheid van collegiale aansturing van de rijksdienst op het niveau van de politiek vanuit een

gezamenlijke verantwoordelijkheid, en stimulering van de interne afstemming. Ook werden bezwaren

genoemd: checks and balances op ministerieel niveau kunnen ook een functie hebben, vermindering van het

aantal ministers kan probleem geven met tijdsbesteding (veel overleggen in Brussel, parlement, etc ). Ook

zou een departementale herindeling weer nieuwe ambtelijke drukte genereren door afstemming binnen de

nieuwe geïntegreerde structuur. Countervailing powers worden dan binnen een departement

georganiseerd en daardoor minder zichtbaar en mogelijk ook minder effectief.

Verkiezingsprogramma's 2010

Daar waar de ambtelijke werkgroepen al concrete beleidsterreinen benoemden waarbinnen

departementale herindeling wenselijk zou kunnen zijn, waren de verkiezingsprogramma's globaler van

aard. Wel hadden de latere coalitiepartners VVD en CDA beide in hun verkiezingsprogramma plannen voor

de hervorming van de rijksdienst.

De VVD zette met haar verkiezingsprogramma 10 in op een krachtige, kleine overheid met minder ministers

en staatssecretarissen. Door wijziging van de departementale structuur zou volgens de VVD enerzijds de

slagkracht vergroten en anderzijds het aantal ministers en ambtenaren verminderen. Over de mate van

vermindering sprak de VVD zich ook uit, doel was een halvering van de ministerraad. Welke ministeries en

welke ministersposten dit zouden moeten betreffen, werd niet duidelijk uit het verkiezingsprogramma.

Ook het CDA sorteerde voor op een kleinere en slagvaardigere overheid met minder ambtenaren. Het CDA

sprak in haar verkiezingsprogramma 11 niet expliciet over minder ministeries maar wel over een

rijksoverheid die wordt georganiseerd als een geïntegreerde en samenhangende organisatie, waardoor

flexibeler kan worden ingespeeld op maatschappelijke thema's en politieke prioriteiten.

Kabinetsformatie en regeerakkoord 2010

Het devies van Rutte als VVD-­‐onderhandelaar en later als formateur, was ‘kleiner en beter’ en ‘je gaat erover

of niet’. Het regeerakkoord 12 bevatte een aantal afspraken op hoofdlijnen. Het kabinet had een krachtige,

kleine en dienstverlenende overheid voor ogen met minder belastinggeld, minder ambtenaren, minder

regels en minder bestuurders. Wat dit laatste op rijksniveau exact betekende, werd niet duidelijk in het

regeerakkoord. Daarin stond eigenlijk alleen het zinnetje 'het aantal ministeries daalt'. In het regeerakkoord

werd ook kort ingegaan op een taakverschuiving van rijk naar provincies en gemeenten. Het ruimtelijk

beleid werd overgedragen aan de provincies.

Maar achter het enkele zinnetje 'het aantal ministeries daalt' ging een hele wereld schuil. Passend bij de

drie-­‐eenheid ‘minder overheid, minder ministeries, minder bewindslieden’ veegde premier Rutte de trap

8

Rapport Brede Heroverweging, nr. 2. Leefomgeving en natuur, Ruimte voor leven, april 2010

9

Rapporten Brede Heroverweging nr. 18. Openbaar Bestuur en nr. 19 Van schaven naar sturen, bedrijfsvoering, april

2010

10

Verkiezingsprogramma VVD 2010-­‐2014, Orde op Zaken,

11 Verkiezingsprogramma CDA 2010-­‐2015, Slagvaardig en samen,

12

Regeerakkoord VVD-­‐CDA, 2010, Vrijheid en Verantwoordelijkheid.

4


'van boven naar beneden schoon'. Het aantal ministeries nam af van 13 naar 11. Het aantal ministers daalde

van 16 naar 12 en het aantal staatssecretarissen van 12 naar 8.

Voor de departementale herindeling van 2010 werden door AZ drie Koninklijke Besluiten opgesteld. Per

Koninklijk Besluit (KB) werden ministeries opgeheven, nieuwe ministeries ingesteld en werden ministers

en staatssecretarissen benoemd. Het nieuwe ministerie van Infrastructuur en Milieu werd gesticht door de

eenvoudige zinsnede “Er is een ministerie van Infrastructuur en Milieu”. 13 In deze KB's werd alleen

vastgelegd ‘wat’ er moest gebeuren, over het 'hoe' werd in de KB's niet gesproken. Maar ook de zinnen over

het ‘wat’ waren niet helder. VROM moest worden gesplitst maar hoe dit gestalte moest krijgen, vergde nog

de nodige interpretatie. Zo waren sommige onderdelen van VROM vergeten in het Koninklijk Besluit en was

niet duidelijk waar ze naartoe gingen. Met deze opdracht ging de ambtelijke top aan de slag.

Informele ambtelijke contacten

Dat er iets stond te gebeuren in het ruimtelijke domein, was de topambtenaren van de verschillende

ministeries wel duidelijk. Er werd al langer gesproken over de onderlinge samenhang tussen een veilig,

bereikbaar en leefbaar Nederland. Al sinds 2009 was er intensief contact tussen de ambtelijke top van

VenW en VROM. In informele huiskamersessies werd gewerkt aan persoonlijke relaties en ontstond er

wederzijds vertrouwen. De indruk bestond dat VROM waarschijnlijk niet langer zou voortbestaan als

zelfstandig departement. Deze goede onderlinge contacten, zo zou later blijken, waren van cruciaal belang

bij de samenvoeging van VROM en VenW. De vorming van IenM is uiteindelijk het resultaat van een

broedproces dat al jaren aan de gang was.

Bezuinigen als motief

Net als in 2007 werd in het regeerakkoord van 2010 een taakstelling afgesproken. Alle departementen

kregen een taakstelling op personeel en materieel oplopend naar 4,5% in 2015. Daar bovenop kregen de

departementen waarbij aanzienlijke extensiveringen of verschuivingen van beleids-­‐ of

uitvoeringsverantwoordelijkheden werden verwacht, een extra taakstelling (10%). Dit kwam neer op alle

domeinen buiten financiën, veiligheid en zorg. Zo werden de departementen VenW, VROM, EZ en LNV, net

als bijvoorbeeld het ministerie van SZW, onderworpen aan de hoge taakstelling. Er kan dus wel worden

geconcludeerd dat alle departementen die onderdeel waren van de herindelingsoperatie in de hoge

categorie van de taakstelling vielen, maar er kan niet worden geconcludeerd dat alleen de

fusiedepartementen de hogere taakstelling kregen opgelegd en er sprake was van een extra

'fusietaakstelling'. Immers, ook andere ministeries kregen de additionele taakstelling, bijvoorbeeld SZW.

In het regeerakkoord werd aangegeven dat een groot deel van de besparingen kan worden gehaald door

een vergaande standaardisering en samenwerking binnen de bedrijfsvoering van de kernministeries. Dit

geldt voor alle departementen. Gesteld kan worden dat de fusiedepartementen door de dubbelingen in met

name de staf gemakkelijker aan hun taakstelling kunnen voldoen dan niet fusiedepartementen. Voor IenM

geldt daarnaast dat vanwege decentralisatie van taken naar de provincies en overdracht van een deel van de

rijkstaken op het terrein van water aan de waterschappen, besparingen worden gegenereerd.

Compacte rijksdienst als panacee

Voor de uitwerking van de afspraak in het regeerakkoord 2010 om te komen tot een krachtige, kleine en

dienstverlenende overheid, is naast gerichte taakstellingen het uitvoeringsprogramma Compacte

Rijksdienst (CRD) gestart. De verantwoordelijkheid voor het programma CRD is belegd bij de DG

Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR), vallend onder de minister van BZK en overstijgt de

bevoegdheid van de verschillende departementen. De minister van BZK is politiek verantwoordelijk.

Het uitvoeringsprogramma kent drie programmalijnen 14 :

1. Verdere opbouw van een rijksbrede infrastructuur voor de ondersteunende bedrijfsvoering.

2. Een concentratie van de ondersteunende bedrijfsvoering bij de kerndepartementen.

3. Een clustering van uitvoerings-­‐ en toezichtsorganisaties.

Na realisatie van alle projecten CRD is de organisatie en bedrijfsvoering van het rijk niet ‘af’. DGOBR ziet

voor de toekomst de grootste winst in een veranderde inrichting van de primaire processen, waarbij

mogelijk ook beleid en uitvoering worden samengevoegd ten behoeve van een sterkere maatschappelijke

prestatie. Daarnaast voorziet DGOBR verdere centralisatie van staven die thans nog bij de departementen

13

Koninklijk Besluit, Besluit houdende opheffing van de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu

en van Verkeer en Waterstaat en Instelling van een ministerie van Infrastructuur en Milieu, kenmerk 3096271, 14

oktober 2010

14 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer, Vernieuwing van de

rijkdienst, 14 februari 2011, Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-­‐2011, 31 490, nr. 54.


5


zijn ondergebracht (financiën, communicatie, etc). Eén partij moet dan systeemverantwoordelijk worden

voor de bedrijfsvoering en de departementen blijven verantwoordelijk voor de regie van hun eigen

bedrijfsvoering.

Actuele ontwikkelingen

Door de val van het kabinet Rutte I in april 2012, volgden al na twee jaar nieuwe verkiezingen. Voortgaande

vernieuwing van de rijksdienst was ook in de verkiezingsprogramma's 2012 een veel genoemd thema. Het

streven naar een kleinere overheid kon nog steeds op brede steun rekenen. Sommige politieke partijen

waren in hun verkiezingsprogramma's expliciet over het aantal ministers en Staatssecretarissen. Zo gaf de

VVD in haar verkiezingsprogramma 2012 15 aan dat de vermindering van het aantal bewindspersonen moet

worden gehandhaafd en zo mogelijk nog verder teruggebracht. Dit standpunt is opvallend in het licht van de

ervaringen van de betrokken bewindslieden zelf. In de zomer van 2012 hebben diverse bewindslieden van

CDA-­‐huize aangegeven het gevoel te hebben dat ze van hot naar her werden gesleept. 16 Ze kwamen naar

eigen zeggen te weinig toe aan kwaliteit en creativiteit en hadden te weinig tijd voor het onderhouden van

internationale contacten. Nederland zou de slag in Brussel veelvuldig missen.

Ook de gezamenlijke SG’s lieten van zich horen. Per brief deden de SG's voorstellen voor een efficiënter en

beter functioneren van de rijksdienst. 17 De SG's onderschreven de ingeslagen weg naar een rijksbrede

shared infrastructuur voor de bedrijfsvoering en clustering van uitvoerings-­‐ en toezichtorganisaties. Deze

opgave moet volgens de SG's worden voltooid.

Verder gaven de SG's in de brief aan dat het aantal bewindspersonen in het kabinet moet zijn afgestemd op

de hoeveelheid werk in binnen-­‐ en buitenland. Hiermee lijken de SG's aan te sluiten bij de kritiek van een

aantal bewindspersonen uit het kabinet Rutte I dat zij onvoldoende tijd hadden om zowel de nationale,

parlementaire en maatschappelijke taken te vervullen als ook de internationale taken. De SG's lijken aan te

geven dat er voor dit brede palet aan taken meer bewindspersonen nodig zijn dan de 12 ministers en 8

Staatssecretarissen uit het kabinet Rutte I.

Grote nieuwe departementale herindelingen raden de SG's op dit moment af. De herindelingen uit 2010

hebben volgens de SG's weliswaar aangetoond dat de rijksdienst in staat is zich aan te passen aan politieke

prioritering en portefeuilleverdeling, maar dat het zodanig omvangrijke veranderprocessen zijn dat zij veel

vergen van de (capaciteit van de) betrokken departementen aan de start van een nieuw kabinet. Beperktere

departementale herschikkingen konden volgens de SG's wel relatief eenvoudig worden gerealiseerd.

Op 5 november 2012 werd het kabinet Rutte II beëdigd. Dit kabinet heeft ervoor gekozen om geen nieuwe

ministeries in te stellen of bestaande ministeries op te heffen, maar wel degelijk een aantal departementale

herindelingen door te voeren. 18 Zo is buitenlandse handel overgeheveld van het ministerie van

Economische Zaken naar het ministerie van Buitenlandse Zaken en is immigratie, integratie en asiel

opgesplitst en overgeheveld van het ministerie van BZK naar het ministerie van Veiligheid en Justitie

respectievelijk naar het ministerie SZW. Deze herindelingen hebben ertoe geleid dat de ministerspost van

Immigratie, Integratie en Asiel is komen te vervallen. Daarnaast zijn er twee nieuwe ministers zonder

portefeuille gecreëerd: op het ministerie van Buitenlandse Zaken is een minister voor Buitenlandse Handel

en Ontwikkelingssamenwerking gekomen en op het ministerie van BZK een minister voor Wonen en

Rijksdienst. Hiermee is het aantal ministers gestegen van 12 naar 13. Het aantal Staatssecretarissen is

gedaald van 8 naar 7. Per saldo zijn er dus even veel bewindspersonen, maar er is er wel eentje meer in de

Trêveszaal. Het kabinet lijkt hiermee vast te hebben gehouden aan het standpunt van minder is beter, maar

toch ook oor te hebben gehad voor de roep om een verbeterde internationale slagkracht.

15

Verkiezingsprogramma VVD 2012-­‐2017, Niet doorschuiven maar aanpakken.

16

De Volkskrant, 7 juli 2012.

17 SG-­‐overleg, Antwoord op verzoek informateurs m.b.t. rijksdienst, 24 september 2012.

18

Regeerakkoord VVD – PvdA, Bruggen slaan, 29 oktober 2012.

6


3 Van ‘plug & play

naar ‘play better’

Artikel 44

1. Bij koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister.

2. Ook kunnen ministers worden benoemd die niet belast zijn met de leiding van een ministerie.

Grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden, 24 augustus 1815

Hoe makkelijk is het opheffen van oude en het oprichten van nieuwe ministeries? En met welke bril kunnen

we deze ontwikkelingen bestuderen?

De voltooiing van het blokkendoos denken

De instelling van ministeries is geregeld in artikel 44 van de Grondwet. Opvallend is de volgorde van het

artikel: de organisatie als eerste en de leider, de minister, als tweede. Verklaarbaar, gezien het feit dat de

ministeriële verantwoordelijkheid pas 25 jaar later een feit was (zie inzet).

De Grondwet van 1815 en Willem VI die Willem I werd

Na het vertrek van de Franse troepen eind 1813 werd de onafhankelijkheid van de Nederlanden

hersteld en werd een nieuwe orde gevestigd: prins Willem Frederik van Oranje-­‐Nassau, de zoon

van stadhouder Willem V werd uitgeroepen tot vorst (nog geen koning Willem I), twee dagen

nadat deze in Scheveningen was geland. Hij regeerde met een nieuwe Grondwet (die een jaar

van kracht was) als vorst met totalitaire trekjes: de Staten-­‐Generaal hadden weinig formele

bevoegdheden. Volgens het plan van het Congres van Wenen moest Nederland in 1815 worden

herenigd met België. Dit was aanleiding om opnieuw een grondwetscommissie in te stellen (Van

Hogendorp II). Op aandringen van de Belgen werden de Staten-­‐Generaal opgesplitst in twee

Kamers. Dit leidde tot de Grondwet van 1815. Pas in 1840 werd bij een grondwetsherziening de

ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd.

Het instellen van een ministerie is met een pennenstreek te regelen: via Koninklijk Besluit. Letterlijk, want

in de context van begin 19 e eeuw was dit het soevereine recht van de vorst. Het blijft verrassend dat ook in

de huidige tijd het instellen van nieuwe, en daarmee het opheffen van bestaande, ministeries zo’n eenvoudig

werkje is. Alles op een ministerie -­‐de (lijn)procedures, spelregels als anciënniteit, maar ook artefacten, zoals

een ministersvleugel-­‐ lijkt gemaakt voor de eeuwigheid. Uit veel blijkt een diepgewortelde stolling, alle

mooie managementtheorieën en goede voornemens tot flexibiliteit ten spijt.

Er is een spanning tussen de politiek gewenste mate van flexibiliteit en integratie van samengevoegde

delen. Uit veel blijkt dat politici en topambtenaren steeds verlangen naar een flexibele inrichting van de

rijksdienst. De commissie Wiegel heeft daar in 1993 een interessante bijdrage aan geleverd en misschien

zelfs wel van aan de basis gestaan. 19 Met de introductie van kerndepartementen kon een scheiding

plaatsvinden van datgene dat departementaal was en het overige. Door vervolgens het ‘blokkendoosmodel’

als ambitieniveau voor departementale organisatievorming neer te leggen, is een krachtige basis geschapen.

Essentie van het blokkendoosmodel was dat op basis van functionele scheiding (van beleid, uitvoering,

toezicht en kennis) modulair organiseren mogelijk zou zijn waarbij de directoraten-­‐generaal afhankelijk van

de politieke prioriteiten als bouwblokken met elkaar te verbinden zouden zijn.

19

Commissie Wiegel, Naar Kerndepartementen; kiezen voor een slagvaardige en flexibele rijksdienst, Den Haag, 1993.


7


In onze interviews blijkt dat het idee van een slagvaardige en flexibele rijksdienst is blijven hangen en

misschien het beeld is waarmee de ambtelijke top van de rijksdienst ook nu nog naar de organisatie kijkt.

Veelgehoorde termen als: ‘knippen en plakkenen ‘omharken’ zijn daar uitdrukking van. Misschien nog

krachtiger is het beeld dat bij het merendeel van de interviews met leidinggevenden in de rijksdienst naar

voren kwam dat men na het plakken klaar was. Geregeld werd met een zekere trots en soms opluchting

gemeld dat men erin was geslaagd om een nieuwe hark te tekenen, alle medewerkers te plaatsen op de

nieuwe functie en in te huizen. Minstens zo interessant waren de wat spaarzamer gesprekken waarin werd

aangegeven: het plakken is klaar, nu begint de fusie pas echt. Met daarbij de bijpassende vertwijfeling van

hoe de meerwaarde te realiseren.

Van blokkendoos naar plug & play

De metafoor van de blokkendoos en het daarbij horende ‘knippen en plakken’ vormt de basis van onze

analyse van de vorming van IenM. De huidige tijd is doordrenkt met begrippen uit de informatietechnologie.

Daarom introduceren we het concept ‘plug & play’. Dit IT-­‐concept betekent dat men een bepaald onderdeel

van een computer in een apparaat kan stoppen (plug) en het meteen werkt (play). Hoewel dat

tegenwoordig vanzelfsprekend is, was dat voor de komst van het concept van plug & play heel ingewikkeld.

Met de introductie van het concept plug & play is een groot aantal problemen in hardware en software

opgelost. ‘It just works’ is een lonkend perspectief, ook voor de inrichting van de rijksdienst.

Unplug en play better

De elementen 'plug' en 'play' zijn te weinig uitgewerkt als metafoor voor de vorming van IenM en

herindelingsprocessen bij de rijksdienst in het algemeen. Aan de herindeling gaat een proces van

agendering en besluitvorming vooraf. De politiek wenste door een herindeling meerwaarde te creëren. Een

betere, kleinere en slagvaardige rijksdienst. Zo is de reden voor de vorming van IenM het idee dat het

nieuwe ministerie beter zal gaan functioneren, bij IenM het ‘integratieperspectief’ 20 genoemd. IenM geeft

helder aan dat het uiteindelijk gaat om ‘play better’, de meerwaarde die IenM in de nabije en verre toekomst

wil leveren.

Met deze gedachte bouwen we voort op het werk van de Amerikaan Lewin. 21

Lewin bestudeerde reorganisaties en gaat uit van de volgende stappen die verandering van menselijke

systemen bepalen: unfreeze, change, en refreeze. Als we dit vertalen in plug & play-­‐termen, dan is unfreeze

iets als unplug, plug de change en refreeze de play.

Belangrijk is daarbij de constatering dat het bij de vorming van IenM om meer gaat dan de organisatie weer

te laten stollen (refreeze). Er is ook een ambitie meegegeven, efficiënter werken (er is immers aan

taakstelling) en meer geïntegreerd, en een minstens impliciete verwachting dat de rijksdienst ook beter

gaat functioneren na de fusies. Het concept krijgt daarmee vier onderdelen: unplug, plug, play, play better.

Dit is een uitbreiding van het plug & play concept en geeft ruimte om ook de gewenste beleidseffecten (play

better) en de voorfase van agendering en besluitvorming en het voorbereiden van een organisatieonderdeel

op een herschikking (unplug) te bestuderen. Herindelingsprocessen worden daarom in dit rapport als volgt

gedefinieerd:

20 IenM schetst een verbeterproces: krachten verzamelen (2010), krachten bundelen (2011), krachten tonen en

ontwikkelen (2012), kracht uitnutten (2013/2014) en integratieperspectief (2015). In: Ministerie van Infrastructuur en

Milieu, 1 jaar ministerie van IenM, november 2011, p. 42.

21

Toepasselijk in dit verband is het artikel: Do shocks change organizations? The case of NASA. In dit artikel wordt het

volgende gezegd over verandertheorie:

“The fundamental assumptions underlying any change in a human system are derived originally from Lewin (1947),

writes Schein (2004). Likewise, Fernandez and Rainey (2006) note the many of the 1 million articles relating to

organization change are grounded in the work of Lewin.”

8


‘het losmaken (unplug) van een organisatie en invlechten van deze organisatie in een andere

organisatie (plug), met als oogmerk dat de beide delen vrijwel direct na deze invlechting

tenminste even goed presteren (play) en zo snel mogelijk de gestelde ambities waarmaken (play

better)’

Hypothesen

Het concept van plug & play in zijn nieuwe, brede opzet wordt in dit rapport als analysekader gebruikt. Het

plug & play concept gebruiken we op twee niveaus. (1) Voor de analyse van het proces van departementale

herindelingen en (2) als inrichtingsprincipe voor de rijksdienst. Bij onze analyse hanteren we de volgende

werkhypothesen:

Hypothese 1: toepassing van het plug & play-­‐concept vergroot de kwaliteit van departementale

herindelingsprocessen.

Hypothese 2: de rijksdienst moet maximaal plug & play ingericht zijn.

Bij hypothese 1 willen we bezien of de vier onderdelen van ons plug & play concept bijdragen aan een

verbetering van de kwaliteit van departementale herindelingsprocessen. Wanneer dit het geval is, zou een

bestudering van de herindeling van IenM moeten leiden tot nieuwe inzichten, die voordien min of meer

verborgen bleven dan wel in veel reorganisatieprocessen over het hoofd werden gezien.

Bij hypothese 2 gaat het om de vraag of de rijksdienst van de toekomst er beter, lees flexibel en slagvaardig,

van wordt als deze plug & play is ingericht. Daarbij wordt tevens bezien of het denken over de rijksdienst in

termen van het brede plug & play-­‐concept tot nieuwe inzichten kan leiden die de discussie over de

rijksdienst van de toekomst versterken.


9


4 VROM Unplugged

Een onverwachte uitkomst van de formatie

Wanneer je op internet www.unplug.com intypt, dan staat er “buy this domain”. Niemand ter wereld is in

unplug geïnteresseerd, zo lijkt het. Toch is de aanloop naar een herindeling en het klaarmaken van een

organisatie voor indeling het bestuderen waard.

Vrijwel iedereen die wij spraken voor dit rapport gaf een paradoxaal antwoord op de vraag: zag je de

samenvoeging van VROM en VenW aankomen? Enerzijds werd gezegd: “het hing de lucht”, en, “er werd al

jaren gesproken over een geïntensiveerde samenwerking”. Dezelfde mensen gaven daarbij aan dat de

splitsing van VROM en de fusie van een deel daarvan met VenW toch ook als een volstrekte verrassing

kwam. Op verschillende momenten en in verschillende gremia circuleerden tekstjes, soms een A4, soms een

bijlage bij een heroverwegingsrapport. Deze teksten maakten toespelingen op de vorming van een

ministerie van de leefomgeving. Er lagen geen uitgebreide visies of dikke wetenschappelijke rapporten met

onderbouwingen voor deze beweging. Wel leefde het algemene gevoel dat er dubbelingen waren tussen de

verschillende ministeries. Zoals in hoofdstuk 2 is aangegeven liet de foto van de rijksdienst uit 2007 zien dat

de beleidskernen van de ruimtelijke ministeries relatief omvangrijk waren. Ook was in het kader van een

vorige kabinetsformatie vanuit Algemene Zaken een korte visie geschreven op mogelijkheden tot

verbetering in het ruimtelijke domein door samenvoeging.

De trap van bovenaf schoonvegen

Duidelijk is dat de keuze voor deze departementale herindeling een politieke keuze is die voor de

buitenwereld nooit helemaal te doorgronden is. Bij eerdere formaties werd al meermaals besproken dat

LNV zou kunnen worden toegevoegd aan EZ. Dat kwam er dan uiteindelijk nooit van. Maar waarom in 2010

wel?

Naast de dominante invloed van de gevoelde noodzaak tot bezuinigen is onze indruk dat persoonlijke en

partijpolitieke voorkeuren hier een rol bij speelden. Het CDA lijkt politiek sentiment te hebben bij EZ en

landbouw, en veel minder bij milieu. Milieu was net als huisvesting en ruimte volgens sommigen een linkse

hobby en daar wilde rechts wellicht van af. Milieu is hoe dan ook minder in de politieke belangstelling

komen te staan dan een decennium geleden. Een van de respondenten benoemde het door te zeggen dat het

milieubeleid in klassieke zin ‘af’’ was. De tijd van het oplossen van de grote vervuilingen in Nederland was

voorbij. Het ministerie van VROM werd daarbij regelzucht en overproductie aan beleid verweten. Verder

werd niet langer gehecht aan een stevig natuurbeleid. Het nieuwe kabinet leek het natuurbeleid te willen

decimeren en decentraliseren. Dit werd handig gekoppeld aan het adagium kleinere overheid. Dit soort

sentimenten leek te worden gecombineerd met persoonlijke voorkeuren, bijvoorbeeld om een bepaald

beleidsterrein wel of niet onder te brengen bij een ministerie. Duidelijk is dat iedere opdeling,

samenvoeging of vernieuwing, weer nieuwe rafelranden met zich meebrengt en daarmee weer nieuwe

dilemma’s of wensen voor toekomstige vernieuwingen oproept.

10


Al met al leken de motieven om in de formatie van 2010 te besluiten tot de vorming van IenM niet gelegen

in een diepgaande en onderbouwde visie op het beleidsterrein. Uit de interviews blijkt het dominante beeld

bezuinigen, minder ministers (de trap van boven af schoon vegen) en minder bestuurlijke drukte.

Vervolgens zijn de Koninklijke Besluiten voor de nieuwe ministeries opgesteld en de nieuwe ministers

benoemd. Allemaal onder hoge druk; betrokken SG’s hadden zeer korte tijd om nog te reageren. Volgens

enkele geïnterviewden is het gebrek aan duidelijke analyse een gemis. Hierdoor is het volgens hen nodig om

een aantal onvolkomenheden in de komende formatie te herstellen, zoals de positie van het natuurdomein

en van het DG Wonen.

Opknippen van VROM

De ontvlechting van VROM maakt de unplugfase belangrijk: er was immers niet slechts sprake van het

verhuizen van één DG, maar van opheffing van het gehele departement per 14 oktober 2010. De

ontvlechting is vormgegeven in een overdrachtsprotocol waar de ‘boedel’ in gescheiden werd. Het betrof

hier een overzicht en inventarisatie van veelal praktische zaken als contracten, bijzonderheden ten aanzien

van ICT en huisvesting. Doel was om op transparante wijze taken, bevoegdheden en middelen te kunnen

overdragen.

Opvallend was dat er gesproken werd in termen van faillissement en boedelscheiding. Plaatsvervangend SG

Ad van Luijn noemde zichzelf curator. Termen met een lading, die misschien wel het sentiment van dat

moment bij VROM weergaf. Uit de diverse documenten en de gekozen procesgang spreekt aandacht en

zorgvuldigheid. Anders dan wellicht te verwachten is bij een definitief besluit om twee ministeries op te

heffen en een nieuw ministerie te vormen, werd hier juist niet onmiddellijk doorgeschakeld naar

plannenmakerij voor de toekomst, maar was alle aandacht erop gericht om de status quo zo goed mogelijk

af te hechten. De documenten en gekozen structuren en processen (en wellicht ook symbolen) zijn te zien

als good practices. Aandacht voor een zorgvuldige unplug, meer dan alleen technisch-­‐financieel, verdient

aanbeveling voor toekomstige herindelingen. Het opknippen van VROM lijkt een forse operatie te zijn

geweest. Voorzichtig mogen we concluderen dat ook wat VROM betreft de rijksdienst niet maximaal plug &

play was in 2010.

Het bedrijfsleven bereidt zich beter voor

Ten opzichte van veranderingen in de rijksdienst, is in het bedrijfsleven de aanlooptijd langer en de

voorbereiding grondiger. “KLM heeft zo ongeveer met alle luchtvaartmaatschappijen van Europa gevreeën,

voordat het Air France werd”, merkte een geïnterviewde op. In het bedrijfsleven wordt in de regel geruime

tijd genomen om boekenonderzoek te doen. Deze voorfase is bedoeld om de businesscase te maken en

mogelijke financiële risico’s bij de potentiële partner op te sporen. Dit heeft het voordeel dat bij het

definitieve besluit tot een transitie er ook meteen een ‘verhaal’ ligt. Een heldere, aanlokkelijke visie geeft

richting aan gedrag en versterkt de gewenste culturele waarden in de organisatie. Het motiveert mensen tot

cultuurverandering. 22 Vergeleken met IenM: het duurde geruime tijd om het ‘verhaal’ van ‘IenM maakt

ruimte’ en het ‘melkkrukje’ (drie-­‐eenheid leefbaarheid, bereikbaarheid, duurzaamheid) te maken.

De fusie van KLM met Air-­‐France was nodig om te overleven in de Europese markt die vanaf 1987

werd geliberaliseerd. KLM heeft vanaf 1990 met veel Europese partners een mogelijke samenwerking

verkend en koos in 2003 Air France. De medewerkers wisten al jaren dat consolidatie nodig was en

accepteerden de fusie daarom gemakkelijker. Topmannen Spinetta en Van Wijk deelden hun visie op

de toekomst van de luchtvaart en gunden elkaar de ruimte. Zij kwamen tot een integratieplan in

2004 en introduceerden het motto: “One group, two airlines, three businesses”. Gelijkwaardigheid

was het uitgangspunt en het management was gespitst op een goede relatie met de medewerkers en

de bonden. 23

In het geval van IenM werd weliswaar tussen VROM en VenW al jaren gesproken over een nauwere

samenwerking, maar niet over een fusie, laat staan ontmanteling van VROM. De voorbereiding begon nadat

het besluit tot samenvoeging van de beide ministeries een feit was. Met een ‘doe alsof fase’ werd dynamisch

gereorganiseerd en is de nieuwe organisatie in overleg met de medewerkers vormgegeven. Men volgde

door de focus op een fatsoenlijke behandeling van personeel en een goede samenwerking met de

medezeggenschap de geest van het ARAR en heeft harde stellingnames grotendeels voorkomen. Dit is een

kritische succesfactor gebleken. Ook werden stakeholders actief gevraagd om hun inbreng voor de vorming

22 Boonstra, J., Leiders in Cultuurverandering, 2011, p. 86.

23

Boonstra, J., Leiders in Cultuurverandering, 2011, KLM na de fusie met Air France.


11


van het nieuwe ministerie. Bij IenM wordt daarnaast als succesfactor de toevalsfactor genoemd, zoals de

vaardigheden en de karakters van de spelers en de persoonlijke klik.

Analyse als permanente opgave

Voorafgaand aan de vorming van IenM zijn er geen uitgebreide onderzoeken gedaan of analyses gemaakt

die de vorming van het ministerie onderbouwen. Inhoudelijk is het besluit slechts terug te voeren op enkele

documenten die waren opgesteld tijdens formatie van Balkenende IV waarin werd gedacht aan één

ministerie van Ruimte. Ook in de heroverwegingsrapporten is gesproken over de vorming van zo’n

ministerie. Wel hadden vooraf geruime tijd al gesprekken plaatsgevonden onder topambtenaren. Ook werd

op een aantal terreinen al samengewerkt. Hierdoor waren er al persoonlijke contacten en was er wederzijds

vertrouwen die het proces aanzienlijk vergemakkelijkt hebben.

Het bedrijfsleven leert dat 3-­‐5 jaar voor een departementale herindeling moet worden aangevangen met de

voorbereidingen. Dit door juridische, financiële en bedrijfskundige analyses uit te laten voeren door

specialisten en stakeholders te betrekken. Dit kan worden gelezen als een aanbeveling om ook bij overheid

ex-­‐ante evaluaties en analyses uit te voeren. En permanent open te staan voor de vraag of de organisatie

nog voldoende inspeelt op de maatschappelijke opgave.

12


5 Plug – de

transformatie

vormgeven

‘Man’ cannot abandon the dream of planning, because to do so would be to admit that we cannot control our

own destiny. [Therefore] planning is not so much a subject for the social scientist, as it is for the theologian.

Wildavsky, 1973

De term ‘plug’ gaat over de planning van het tot stand brengen van de verbinding en het realiseren van het

nieuwe departement. Het betreft hier zowel het ontwerpen van een nieuwe organisatie als het

transformatieproces om dit te realiseren.

Planmatig en werkenderwijs vormgeven

IenM heeft gekozen voor een aanpak waarbij planmatig en werkenderwijs vormgeven elkaar zouden

aanvullen. Het fusieproces kende verschillende tempi: snel waar mogelijk (zoals de bedrijfsvoering) en

meer tijd waar nodig zoals bij een aantal beleidsonderdelen. De kwartiermakers bepaalden vanuit hun

opgave wat nodig was.

De bestuursraad was verantwoordelijk voor het formuleren van de visie en de missie en heeft een

verantwoordelijkheid voor de vorming van IenM als geheel en een specifieke verantwoordelijkheid van het

integratiedomein. Aan de missie en visie werden doelen en de criteria voor oplossingen en uitwerkingen

afgeleid, waarna het lijnmanagement verantwoordelijk werd voor het realiseren van de doelen. Het

lijnmanagement werd hierin ondersteund door de programmaorganisatie.

De keuze om de uitwerking werkenderwijs vorm te geven blijkt bijvoorbeeld uit de keuze om als

bestuursraad direct bijeen te komen in de nieuwe samenstelling. Er is daarnaast al snel een duidelijke

rolverdeling gemaakt tussen de SG en pSG, waarbij de pSG de rol van verandermanager kreeg. Deze

fungeerde als procesbegeleider en kon een relatief onafhankelijke rol spelen, omdat hij niet zelf bij de nieuw

te vormen organisatie zou blijven. Deze verdeling tussen SG en pSG en de invulling van de pSG als

procesbegeleider heeft volgens verschillende betrokkenen goed gewerkt. Voorts is gekozen om geen

externe adviseurs te benutten.

Fasering in de aanpak

Naast het feit dat voor staf, beleid en handhaving verschillende tijdpaden werden gehanteerd, zijn in het

integratieproces fasen te onderscheiden. Fase één: in december 2010 startte de fact-­‐finding met betrekking

tot de bestaande situatie, inclusief de beleidsfoto. In fase twee werden de missie en visie uitgewerkt.

Hiermee zou de basis worden gelegd voor de beleidskern van IenM. Fase drie was het verzamelen van

meningen en overtuigingen om te komen tot de juiste organisatiestructuur. Fase vier voorzag in de

besluitvorming, met betrokkenheid van de medezeggenschap. De fasen overlapten elkaar deels en vergden

snelheid. Het slot van fase vier was voorzien in juni 2011.

Vergroening of vergrijzing?

Onderkend werd dat het voor de medewerkers om een ingrijpend proces ging. HRM was daarom een ander

belangrijk thema. Enerzijds door de ontvlechting en toedeling van personeel waarbij rekening diende te

worden gehouden met de invulling van de taakstelling. Anderzijds omdat een nieuw gezamenlijk HRM

beleid gemaakt diende te worden waarbij beoogd werd het beste uit beiden departementen te behouden.

Hier wordt een spanning tussen de korte en de lange termijn zichtbaar. Op korte termijn moest er een fors

aantal fte’s verdwijnen. Met als zwaartepunt het ontdubbelen bij de staf en ondersteuning en de


13


edrijfsvoering. Tegelijkertijd blijkt uit prognoses dat vanaf 2020, de gemiddelde leeftijd van het personeel

zal zijn toegenomen. Op de HRM agenda staat daarom de vraag: ‘Hoe bind je bij IenM jong talent?’ 24 .

Een flinke knipoog naar het regeerakkoord

Voor het domein beleid was het naast de missie en de visie van belang om toe te werken naar een nieuwe

hoofdstructuur. Uiteindelijk ging IenM van vijf naar drie DG’s (Bereikbaarheid, Milieu en Internationaal,

Ruimte en Water). Verder was er aandacht voor opbouw van homogene beleidseenheden die resultaat

gestuurd konden werken. Er moest ook ruimte zijn voor deskundigheid, professionaliteit en permanente

aandacht voor verbetering. De inspecties van VenW en VROM werden samengevoegd en kregen een

taakstelling. Deze taakstelling moest onder meer komen uit het ontdubbelen van staffuncties en

bedrijfsvoering.

Wat betreft de topstructuur en de toedeling van taakstelling komt uit de interviews dat er bewust is

gewerkt met de uitgangspunten uit het regeerakkoord in het achterhoofd. Het streven naar minder

bestuurlijke drukte wilde men ook in het aantal DG’s zichtbaar laten worden. Daarnaast is de taakstelling

bewust onevenredig verdeeld, niet alleen binnen beleid maar ook tussen staf, beleid, handhaving (inspectie)

en uitvoering (RWS). Onderdelen die werkten aan prioriteiten uit het regeerakkoord bleven relatief

gespaard.

Hoe zorg je voor een snelle integratie?

Er is een aantal kritieke succesfactoren bij fusies te noemen. De beoogde structuur moet duidelijk zijn. Een

andere belangrijke factor is de keuze van de juiste integratiestrategie. Bij een fusie moet je altijd een

‘change story’ hebben, dus: waar wil je naar toe, wat wil je zijn. De organisatie van het integratieproces is

snel opgepakt bij IenM. Men benoemt als succesfactor dat is gekozen om de integratie vooral te doen met

eigen mensen. Hierdoor was er meer betrokkenheid van het eigen lijnmanagement, een sneller proces en

een betere adoptie van het nieuwe gedachtegoed binnen de organisatie. Dit zorgt voor veel meer inspiratie

dan ‘de willen nu eenmaal minder ministeries’.

Uit fusies in het bedrijfsleven komt ook een aantal succesfactoren met betrekking tot de leidinggevenden:

• Topbestuurders moeten voorbeeldgedrag laten zien en draagvlak creëren. Goed leiderschap en

duidelijke doelen zijn essentieel. Creëer draagvlak voor de fusie: “Winning the hearts en minds of

the people”.

• Stel een heldere strategie op voor de fusie en communiceer deze.

• Houd rekening met de niet-­‐rationele factoren van een fusie: fuseren = emotie.

• Maak aan werknemers duidelijk dat alles veranderlijk is en dat de veranderlijkheid toeneemt.

Leer hen de organisatie te beschouwen als een tijdelijk vehikel, en hun eigen kwaliteiten als

voertuig om van de ene naar een andere organisatie te komen.

Benoemingen

Het proces van benoemingen is trapsgewijs gedaan. De keuze voor de SG was snel gemaakt: de SG van

VROM trad vrijwel direct terug, waardoor de SG van VenW het nieuwe departement verder vorm kon geven.

De keuze voor het aantal DG’s is mede afhankelijk geweest van het organisatiemodel dat in samenspraak

met de medewerkers tot stand kwam. Het heeft hierdoor langer geduurd voordat de DG-­‐benoemingen rond

waren. Daarna werden de kwartiermakers (beoogd directeuren) benoemd, gevolgd door een carrousel van

afdelingshoofden. Hierbij is actief gestuurd op vermenging van de bloedgroepen. Dit is door velen als

positief ervaren.

De SG stond achter de gekozen strategie. Mede door zelf de reorganisatie ter hand te nemen in plaats van

deze door een externe organisatie te laten vormgeven, is breed in de organisatie een positief-­‐kritisch

oordeel over de opstelling van de SG en over de opstelling van de oud SG van VROM, die op de achtergrond

meedacht. Daarnaast is de persoon en positionering van de pSG belangrijk gebleken. Hij zou gezien kunnen

worden als de architect van de verandering.

Naamsverandering

In het bedrijfsleven wordt een fusie bezegeld door een naamsverandering. Bij voorkeur houdt men de naam

van de grootste partij vanwege diens naamsbekendheid.

24

Ministerie van IenM, HRM Visie voor het ministerie van IenM, 20 januari 2012.

14


AF/KLM heeft de naam in feite niet veranderd om de gelijkheid van de partijen te

benadrukken en de markten die waren verbonden aan de ‘flag carriers’ Air

France en KLM te behouden. Vergelijkbaar met het behoud van de merknamen

Van Nelle en Douwe Egberts; en Tempo Team en Randstad, ook al zijn zij

onderdeel van één bedrijf geworden. Dit kan anders: bijvoorbeeld als de

overname van TNT door UPS doorgaat, wordt het TNT merk uitgefaseerd.

De naam van het nieuwe ministerie, Infrastructuur en Milieu, wijkt af van beide voormalige departementen

en benadrukt de vernieuwde situatie. Overigens kost een naamswijziging van een departement al gauw een

half miljoen euro. IenM heeft net als AF/KLM gekozen voor gelijkwaardigheid, in plaats van voor

incorporatie van VROM door VenW. Dat dit anders wordt ervaren hangt samen met de verschillen in

omvang, de doortastende cultuur van VenW versus de meer idealistische cultuur van VROM en de politieke

wind ten aanzien van milieu.

Zij zijn groot en ik ben klein!

Fusies in het bedrijfsleven maken helder dat er nooit sprake is van gelijkwaardigheid. Een leerpunt is ook

dat de eigen identiteit moet worden benadrukt om een eenheid te maken van de twee delen. Dit leidt tot

zelfreflectie en geeft geborgenheid.

Uit de fusie van AF/KLM blijkt dat de onderliggende partij (KLM) door AF werd bevestigd in haar

identiteit en veiligheid geboden. Daardoor was men bereid intensiever samen te werken dan wanneer

dit niet was gebeurd.

IenM heeft dit willen oplossen door een nieuwe organisatie met een nieuwe identiteit in het leven te roepen.

Een ander leerpunt uit het bedrijfsleven is dat moet worden voorkomen dat de bovenliggende partij

onbedoeld de toegevoegde waarde van de onderliggende partij dood drukt. Dat is een zaak van leiderschap

daadwerkelijk realiseren van synergie. 25

Bij IenM was VenW de bovenliggende partij die de politieke wind mee had. Daar was men zich van bewust,

maar VenW heeft daar geen sterk gebruik van gemaakt. Anderzijds is ook geen compenserend gedrag

vertoond – de zakelijkheid bleef voorop staan. In de benoemingen was geen afspiegelingsbeginsel mogelijk,

maar in de bedrijfsvoering zijn wel evenveel VROM-­‐ers als VenW-­‐ers geplaatst. De fusie is door VROM deels

als een overname ervaren. Dit werkt al dan niet terecht versterkt door factoren als de zetelkeuze van de

bewindslieden (die logisch was vanwege renovatie van het VROM-­‐gebouw), maar ook het opknippen van

VROM, de benoeming van een oud-­‐VenW-­‐er als SG en de politieke prioriteit die bij infrastructuur werd

gelegd (500 miljoen euro extra). Daarmee hebben oud-­‐VROM-­‐ers de fusie heel anders beleefd dan oud-­‐

VenW-­‐ers. Gedurende het proces is aandacht gegeven aan de emoties die dit opriep. De bestuursraad sprak

bovendien niet alleen over inhoudelijke zaken, maar ook over hoe men met elkaar wilde omgaan. Ook is

bewust gekozen voor het wisselen van een aanzienlijk deel van het management en vervolgens ook van de

overige medewerkers. Hiermee zijn de verschillen niet verdwenen, maar wel bespreekbaar gemaakt.

Van twee culturen naar één; de overname van VROM

In het bedrijfsleven mislukken veel fusies door de cultuurverschillen tussen de betrokken bedrijven en

tussen onderdelen van de bedrijven, met name tussen directie en werkvloer.

De culturele verschillen hebben de realisatie van de fusie AF/KLM niet in de weg gestaan. Dit door het

gunstige economische klimaat en de rol van het management als eerder aangegeven De medewerkers

mochten onder andere een training volgen gericht op het overbruggen van cultuurverschillen. De

cultuur van KLM veranderde gestaag, er kwam meer ruimte voor discussie over onderwerpen.

De culturele verschillen bij een fusie lijken een dominante rol te spelen. Wil een organisatieonderdeel

maximaal plug & play zijn, dan moet de cultuur gelijksoortig zijn met de cultuur van het

organisatieonderdeel waarmee moet worden gefuseerd.

Bij IenM was het bijeen brengen van twee verschillende bedrijfsculturen complex. Er was duidelijk sprake

van een andere attitude bij medewerkers van de beide departementen. Bij VROM werd veel gewerkt vanuit

25

Bijvoorbeeld UPS topman Scott Davis heeft gecommuniceerd: “UPS is goed in standaardisatie, maar niet in maatwerk.

Als UPS een global company wil worden dan heeft zij de kwaliteit van TNT (maatwerk) nodig.” Het is belangrijk om de

specifieke waarden te erkennen van de overgenomen delen en deze te behouden.


15


een morele verbondenheid met het werkveld. Naast wet-­‐ en regelgeving werkte VROM vooral aan het

overtuigen van ander partijen om resultaten te bereiken. VROM was een departement met een

verhoudingsgewijs kleine begroting en had geen activiteiten die met koopkracht gerealiseerd kunnen

worden. VenW had een ingenieurscultuur en juist veel focus op het creëren van concrete zaken. VenW was

ook direct betrokken bij de constructie van dit soort zaken waar veel geld mee gemoeid was. VenW heeft de

rol van investeerder en doet in die hoedanigheid veel zaken met marktpartijen. De macht van het geld,

versus de kracht van de goede ideeën. Zo is de culturele verhouding tussen VenW-­‐ers en VROM-­‐ers wellicht

goed te duiden. Dit kan het uiteindelijke succes van de fusie bemoeilijken.

16


6 Play: is de winkel

open?

For some, what is wrong with the world is too much emphasis on the play of power and contest and insufficient

emphasis on the play of love and belonging

The ambiguity of play, Brian Sutton Smith, 1997

De inzet was dat de maatschappij geen last mocht hebben van de vorming van het nieuwe ministerie.

Hierover is ook per brief gerapporteerd aan de Tweede Kamer26. De merendeel van de geïnterviewden

geeft aan dat de samenvoeging de continuïteit niet ingrijpend heeft verstoord.

Het belang van snel ontdubbelen

Bij de samenvoeging van twee ministeries zijn er veel dubbelingen en voor sommige van deze dubbelingen

moet er vanaf dag 1 een besluit liggen hoe hiermee om te gaan. Denk aan de secretaresse, de chauffeur voor

de minister en SG en ook de stukkenstroom (van losse adviezen vanuit de verschillende

organisatieonderdelen naar één geïntegreerd advies naar bewindspersonen). Bij het ontdubbelen moet

goed worden gekeken wat direct kan of moet en wat meer tijd nodig heeft om te rijpen.

De buitenwereld heeft er geen last van?

Aannemelijk is dat het eerst slechter gaat voordat het beter gaat. Dit wordt door de respondenten herkend.

Deze ‘play worse’ moet zo kort mogelijk duren. Hoewel respondenten aangaven dat bij IenM ‘de winkel

open bleef’, waren er ook opmerkingen te horen als ‘meer naar binnen gekeerd’, ‘onduidelijk wie

aanspreekpunt is’, ‘relatief beleidsarme periode’ en ‘niet wijd open’. Bij IenM is het in politiek opzicht gelukt

om de winkel open te houden . Door de stafafdelingen en bedrijfsvoering snel op orde te hebben, werd de

minister altijd goed bediend. Bij het bestuderen van het relevante maatschappelijke veld krijgen we een

wisselender beeld. IenM heeft bewust een stakeholdersbijeenkomst georganiseerd om zich ervan te

verzekeren dat ook de stakeholders die mening waren toegedaan. Toch kwamen wij in onze interviews

tegen dat er stakeholders aangaven dat de IenM-­‐organisatie de eerste tijd wat naar binnen gekeerd was.

Ook sprak men soms over ‘een beleidsarme’ periode. Een deel van de aandacht en energie ging naar de

samenvoeging en daarnaast was het ministerie deels haar nieuwe rol aan het invullen.

Zeker in een overheidscontext, waar door de aard van de politieke besluitvorming unplug, plug en play voor

een belangrijk deel tegelijkertijd plaatsvinden, is dit een aandachtspunt. Een oplossing voor dit probleem is

door als organisatie vanaf dag één aansluiting te blijven zoeken met het maatschappelijk veld, waardoor

deze zich bediend blijft voelen. Dit vergt expliciete actie en aandacht die bij IenM pas na enige tijd zichtbaar

was: na verloop van tijd heeft IenM bewust stappen gezet om aan te tonen dat er meer integraal wordt

gewerkt, voorbeelden hiervan zijn de dossiers Omgevingswet, groene stad en duurzame mobiliteit.

Een jaar IenM – de rekening wordt opgemaakt

Na een jaar is een overzicht gemaakt in de vorm van het document ‘Eén jaar IenM’ met daarin alle

veranderingen en zaken die bij de inrichting van IenM zijn bepaald en vastgesteld. Geschetst wordt dat IenM

een veelomvattend beleidsveld heeft gekregen: zowel leefbaarheid, bereikbaarheid, veiligheid en

duurzaamheid, als economische ontwikkeling binnen het domein.

Er wordt ook stil gestaan bij de nieuwe rol en het nieuwe perspectief van de overheid, zoals meer denken

vanuit de samenleving, het stimuleren van innovatie en het dynamisch maken van regelgeving. De nieuwe

missie is: IenM maakt ruimte. IenM wil verbindend, resultaatgedreven en deskundig zijn. Ook wordt

26 Brief van Minister Schultz van Haegen aan de Tweede Kamer: ‘Organisatieontwikkeling ministerie van Infrastructuur

en Milieu’; 11 november 2011.


17


aangegeven dat IenM een ketenfunctie heeft. Aan de ene kant is er een rol als inrichter, kadersteller en

handhaver. Daarnaast is IenM investeerder in de fysieke leefomgeving.

Er is een aantal inrichtingsprincipes verwoord, zodat duidelijk is wie waar over gaat. Daarnaast spreekt

IenM een streven uit naar meer interactie met externe partijen, waarbij ook allianties kunnen worden

gevormd met andere overheden en bedrijfsleven en wil men beter anticiperen en inspelen op trends. Ook

wil IenM meer aandacht voor de internationale portefeuille. Het geven van vertrouwen is een belangrijke

uitgangspunt bij het handelen.

18


7 Play better

VVD verkiezingspamflet in 2012

Play better gaat over de effecten van de vorming van IenM. Daarbij dient een kanttekening te worden

gemaakt. Het transitieproces is nog maar relatief kort geleden in gang gezet en het proces is nog niet

afgerond. Ook zijn nog niet alle effecten volledig uitgekristalliseerd. Daarmee is het nog te vroeg om alle

effecten goed in kaart te brengen.

Een les uit het bedrijfsleven is dat de ambities van fuserende bedrijven doorgaans niet

realistisch zijn. De continuïteit van de dienstverlening of productie staat onder druk door de

veranderingen, zeker in de beginfasen van de fusie. Vooraf moet de mogelijke synergie

worden geïdentificeerd, en na de fusie is het zaak een fasering aan te brengen: quick wins

op de korte termijn en meer synergie op langere termijn.

Beoogde doel 2011: play

IenM geeft aan dat play better in 2011 nog niet werd beoogd: doel was er voor zorgen dat het

transitieproces vorm kreeg, dat de winkel open bleef en ongelukken konden worden voorkomen. Dat is

goed gelukt en was al een hele prestatie.

De politieke wens om te komen tot minder ministeries en minder bestuurlijke en ambtelijke drukte is

gerealiseerd: door de creatie van IenM en EL&I is het aantal ministeries en ministers en SG met twee

verminderd. Er zijn minder parallelle parafencircuits, regiegroepen en overleggen. In zoverre kan de

samenvoeging dus als een succes worden gezien.

Organisatorische effecten

De samenvoeging leidde tot een grondige reorganisatie. Zo is het aantal DG’s verminderd van vijf naar drie

(Bereikbaarheid, Milieu en Internationaal, Ruimte en Water, zie ook hoofdstuk 5). Er wordt een betere

logica beleefd in de portefeuilles, bijvoorbeeld doordat bij Water en Veiligheid kwaliteit en kwantiteit nu

samen zijn gebracht. De bedrijfsvoering van IenM is ingericht volgens het oude VenW-­‐model – dit was reeds

een voornemen bij VROM maar kwam door de samenvoeging in een stroomversnelling.

Met name op managementniveau hebben relatief veel wisselingen plaatsgevonden. Hierdoor is een stap

gezet naar het daadwerkelijke vormgeven van een nieuwe organisatie in plaats van het aan elkaar plakken

van twee aparte organisaties. Uit de gesprekken komt naar voren dat de fusie medio 2012 vooral goed

tussen de oren zit bij directeuren en afdelingshoofden. Onder medewerkers is dat nog minder het geval.

Daar moet de invulling van de integratie grotendeels nog plaatsvinden. De nieuwe missie en visie lijken nog

niet volledig te zijn ingedaald in de organisatie.

Wel is een begin gemaakt met een meer integrale aanpak: andere belangen (bijvoorbeeld milieubelangen bij

bereikbaarheidsvraagstukken) worden vaker en in een eerder stadium meegewogen in de besluitvorming.

Ook is men nu bewust bezig met integrale thema’s en verbinding (bijvoorbeeld via de projecten de groene

stad en duurzame mobiliteit), zodat de buitenwereld ook iets merkt van de integratie. De grootste effecten

van de bundeling zijn te zien bij het DG Ruimte en Water en het DG Milieu en Internationaal. De kleinste


19


effecten bij het DG Bereikbaarheid, waarvan de meeste directies het minste te maken hebben gehad met de

samenvoeging.

Als nadeel van de wisselingen van managers wordt aangegeven, dat er op sommige terreinen minder kennis

en continuïteit is. Dit effect zal grotendeels tijdelijk zijn, maar is een aandachtpunt. Een voordeel is dat soms

hierdoor langdurige impasses ineens doorbroken werden. Door de samenvoeging heeft een versnelde

centralisering van bedrijfsvoering en standaardisering plaatsgevonden.

Een laatste genoemd negatief effect is het feit dat nu medewerkers afvloeien, terwijl een toekomstig

personeelstekort al is voorzien. Hoe jong talent vast te houden en te ontwikkelen is een punt van zorg.

Financiële effecten

Door de fusie is meer kritische massa ontstaan om de taakstelling op te vangen. Hierdoor kon een deel van

de taakstelling worden gerealiseerd. Met name in de ondersteuning was dit het geval. Daarnaast zijn er

efficiencywinsten behaald in het combineren van de verschillende taakvelden, zoals ruimtelijke ordening en

bereikbaarheid.

De vorming van IenM levert in financiële zin winst op, waarbij het gaat om een taakstelling van 17,5% over

het geheel. De taakstellingen zijn gedifferentieerd ingeboekt, waarbij staf meer gekort werd (35%) dan de

lijn (25%) en onderdelen met politieke prioriteiten een lagere korting kregen. Ook in de uitvoering was het

kortingspercentage gedifferentieerd (RWS 17,5%, KNMI, 7,5%). Opvallend was dat dit relatief soepel is

verlopen. Geen van de respondenten leek zich grote zorgen te maken over de haalbaarheid van kortingen in

de vorm van geld of personele reducties.

De directe reorganisatiekosten vielen weg tegen de gerealiseerde taakstelling. Hierbij zijn de kosten voor

arbeid niet meegenomen. Ook zijn er de indirecte kosten van de managers die hun kennis en netwerk

opnieuw moesten opbouwen omdat ze van functie waren veranderd.

We hebben nauwelijks diepgaande informatie kunnen vinden over de kostenkant van de vorming van IenM.

Het ligt voor de hand dat een majeure operatie als de vorming van een nieuw ministerie uit andere delen

met aanzienlijke kosten gepaard gaat. 27 In het Verenigd Koninkrijk is door de Rekenkamer aldaar

onderzoek gedaan naar de kosten en baten van reorganisaties bij de overheid. De belangrijkste conclusie

daar was dat de kostenkant van reorganisaties slecht in kaart worden gebracht, zodat een verantwoorde

kosten-­‐batenanalyse niet te maken is. 28 Het is dan ook aan te bevelen om meer aandacht te besteden aan de

meting van de kosten en baten van reorganisaties.

Politiek bestuurlijke consequenties

Zowel de minister als de SG kregen een bredere portefeuille en daarmee grotere werkdruk. De grotere

portefeuilles van de bewindslieden hebben geleid tot meer delegeren aan de DG’s, die zelf ook een grotere

portefeuille hadden. Zo kwam een aantal zaken lager in de organisatie te liggen.

De afweging van belangen (bijvoorbeeld milieu en bereikbaarheid) vindt nu plaats op het niveau van de

minister, niet meer tussen ministers/in de ministerraad en onderraden. Daardoor is de bestuurlijke drukte

minder geworden, maar is ook de afweging minder expliciet geworden. Hierdoor wordt ook minder debat

en minder rijkdom aan argumenten gesignaleerd. Ook zien direct betrokkenen minder checks and balances

in dit afwegingsproces. De consequentie kan zijn dat ambtelijke logica meer een doorslaggevende rol gaat

spelen bij afwegingen van belangen dan politieke logica. Sommige partijen zien dit als een voordeel;

anderen vinden dat politieke beslissingen ook daadwerkelijk op politiek niveau moeten worden

uitgevochten. Met name partijen die milieubelangen vertegenwoordigen zouden meer gebaat zijn bij het

publieke debat, omdat de emotionele component van het thema dan zwaarder meeweegt. Verder kan de

politieke kleur van de minister nu een meer bepalende rol spelen bij de afweging van belangen. Indien een

minister minder affiniteit heeft met bijvoorbeeld milieubelangen en meer met mobiliteit, dan zal dit belang

sneller prioriteit krijgen, terwijl dat belang vroeger via een aparte bewindspersoon behartigd werd en

daarmee beter geborgd was. Het feit dat een deel van besluitvorming nu niet meer in de Ministerraad komt

betekent ook dat Financiën en AZ minder direct invloed hebben. Dit vereist een versterkte controlerende rol

vanuit Financiën en AZ op inhoud en proces. Financiën en AZ willen daarom de afstemmingscircuits

herstellen, onder andere via begrotingsregels en via agendering in de onderraad. Een neveneffect van de

samenvoeging is dat de bewindspersonen door de toegenomen omvang van hun portefeuille minder goed

bereikbaar en ook minder goed zichtbaar zijn voor de maatschappelijke partners.

Consequenties voor verhouding tussen beleid en uitvoering en beleid en handhaving

27

Overigens kan het ook meevallen. De fusie AF/KLM leidde tot een besparing van 115 miljoen in 2004-­‐5, terwijl men 65

miljoen had begroot.

28

Nation Audit Office UK, Reorganising Central Government, 18 maart2010.

20


Ten aanzien van de uitvoering heeft er geen samenvoeging van organisaties plaatsgevonden. De gevolgen

voor Rijkswaterstaat zijn relatief beperkt. Wel wordt ook bij Rijkswaterstaat nu meer een integrale

benadering toegepast en voert RWS nu ook een aantal milieutaken uit die voorheen door het Agentschap NL

werden uitgevoerd. Verder is er deels een verandering opgetreden in de relatie beleid-­‐uitvoering. Bij VROM

maakte de uitvoering geen deel uit van de bestuursraad; bij VenW was dat wel het geval. Voor de nieuwe

organisatie is gekozen voor het VenW model. Beleid, uitvoering en inspectie hebben zitting in de

bestuursraad en zijn allen aanwezig in de bewindspersonenstaf. Dit brengt in beginsel meer gelijkheid met

zich mee. Een ander effect van de samenvoeging is dat uitvoering voorheen te maken had met soms

botsende wetgeving van VROM en VenW: dat is nu eenduidiger, bijvoorbeeld door de Omgevingswet.

Voorts bracht de vorming van het nieuwe ministerie ook een samenvoeging van IVW en VROM-­‐inspectie

met zich mee. Deze samenvoeging leverde toegevoegde waarde op het terrein van gevaarlijke stoffen.

Verder is er weinig winst te voorzien in verdere integratie. De twee inspecties hebben heel verschillende

invalshoeken en type werkzaamheden. Bij VenW kwamen de inspecteurs veelal uit vakgebieden of hadden

een politieachtergrond. Bij VROM zaten de inspecteurs dichter bij beleid en waren ze gemiddeld hoger

opgeleid. De kaders voor de inspecties zijn ook zeer verschillend, evenals de bevoegdheid om sancties op te

leggen.

Relaties met maatschappelijke actoren

De samenvoeging heeft impact gehad op de relaties met verschillende maatschappelijke actoren. Het

werken is volgens het merendeel van de respondenten vergemakkelijkt doordat het aantal loketten voor het

bedrijfsleven is verminderd 29 . Verder wordt, zoals aangegeven in beperkte mate, meer integraal gedacht en

gehandeld; economische, ruimtelijke en milieubelangen worden vaker integraal afgewogen. Dit leidt

volgens stakeholders ook tot een waarneembare versnelling in de besluitvorming. Als voorbeeld wordt het

proces en tempo rond de Crisis-­‐ en Herstelwet genoemd. Dit zou in de oude organisatorische setting

moeilijker zijn geweest en langer hebben geduurd. Overlappingen en afhankelijkheden zijn meer bij elkaar

gebracht. Toch zien veel maatschappelijke actoren dat hier slechts een begin is gemaakt en dat er nog veel

meer echt integrale afwegingen kunnen worden gemaakt en dat vaak nog langs historische lijnen wordt

gedacht. De buitenwereld heeft zelf overigens ook niet altijd de transitie kunnen of willen doorvertalen in

de eigen werkwijze. Zo zijn bijvoorbeeld IPO en VNG niet overgegaan op het inrichten van hun delegaties

volgens de lijnen van de nieuwe departementale taakverdeling.

Er wordt door verschillende respondenten minder aandacht gesignaleerd voor milieu en duurzaamheid.

Daarbij wordt echter opgemerkt dat dit niet primair door de fusie wordt veroorzaakt, maar paste in de

politieke prioritering van het kabinet Rutte I. Er kwamen geluiden dat de Minister en de SG duurzaamheid

niet zo belangrijk vonden. Dat was soms pijnlijk voor de trekkers bij ondernemingen en

brancheorganisaties die zich hier juist hard voor hadden gemaakt.

Zoals hierboven is aangegeven, zijn er minder checks and balances in afweging van belangen. Externen, met

name milieuorganisaties, missen het publieke debat tussen milieu en bereikbaarheid. Door minder aandacht

en tijd voor milieu binnen het ministerie – ingegeven door de politieke prioriteiten van dit kabinet -­‐ gaan

stakeholders andere kanalen opzoeken, zoals het politieke circuit en het (grote) bedrijfsleven, dat vaker zelf

verantwoordelijkheid neemt voor milieu-­‐ en duurzaamheidsinitiatieven.

Een bredere zorg die in verschillende gesprekken met externen aan de orde kwam was die voor het verlies

aan kennis binnen de rijksoverheid. Mede door het flexibiliteitsdenken en het stimuleren van mobiliteit zien

stakeholders kennis en specialisme verdwijnen. Deze zorg gaat veel breder dan puur de vorming van IenM,

maar door de bewust gestimuleerde mobiliteit is dit effect wel tijdelijk versterkt.

De vraag is daarmee of een overheidorganisatie die maximaal plug & play is en daarmee zeer flexibel is, wel

voldoende tegemoet kan komen aan de maatschappelijke vraag naar kwalitatief hoogwaardig beleid.

Internationale consequenties

Internationaal hebben zich (nog) geen grote effecten voorgedaan. Wel is ook in de internationale

vertegenwoordiging deels een meer integrale benadering waar te nemen. Waar vroeger dubbele

vertegenwoordiging plaatsvond, gaat nu regelmatig nog maar één persoon, die verschillende belangen moet

dienen (bijvoorbeeld bereikbaarheid en duurzaamheid). Dit brengt tevens een bepaalde efficiëntie met zich

mee. Er is minder aandacht geweest voor het internationale speelveld. Zeker ook bewindslieden hebben

minder tijd en ruimte gevonden voor het onderhouden van internationale contacten. Door sommige

externen wordt daardoor verminderde zichtbaarheid en effectiviteit in Brussel waargenomen. Ook wordt

29

KLM deed ooit zaken met 14 ‘loketten’ bij de rijksoverheid. Van Wijk en Spinetta hebben destijds alle betrokken

overheidsmanagers uitgenodigd om dat punt te maken en de fusieplannen AF/KLM aan hen uitgelegd. Opvallend tijdens

die bijeenkomst was vooral dat veel van die managers dit niet wisten.


21


internationaal minder inzet gesignaleerd op duurzaamheid, maar dit is niet alleen een gevolg van de fusie.

Op de lange termijn wordt door sommigen een verschraling van de internationale invloed verwacht.

Momenteel wordt de inrichting van de internationale vertegenwoordiging verder ingevuld.

Hoe ver integreren?

De meningen verschillen over de gewenste mate van integratie bij AF/KLM. Enerzijds is er het argument dat

door behoud van beide merken ook beide marktposities zijn behouden, Anderzijds is de kostenreductie

beperkt:

Het adagium Integratie ‘Nee, tenzij...’ voorkwam harde conflicten maar leidt blijvend tot investeren in

twee merken, twee hoofdkantoren, etc.

Uit de organisatorische effecten bij IenM blijkt dat is doorgepakt bij het integreren van het management,

informatiesystemen, taakstelling, huisvesting, etc. Inhoudelijk is de fusie nog niet voltooid. De

kruisbestuiving tussen infrastructuur en milieu is hier en daar al zichtbaar, maar moet in belangrijke mate

nog worden gerealiseerd.

Daarmee is de uitdaging voor het realiseren van play better het ontwikkelen van een doorleefde

gezamenlijke beleidsvisie en ambitie. Ook zijn inspanningen nodig om één nieuwe cultuur te laten ontstaan,

dit geldt ook voor de top. Integrale thema’s zijn hiervoor een eerste begin. Voorbeelden van integrale

thema’s waar IenM mee bezig is zijn de groene stad en duurzame mobiliteit.

Play better?

Heeft de samenvoeging, alles overziend, geleid tot voordelen en verbetering? Deze vraag kan voorlopig en

voorzichtig met ja worden beantwoord. Er is een begin gemaakt met een meer integrale benadering. Zeker

binnen de ambtelijke top zijn hiertoe eerste stappen gezet. Er vinden regelmatig bredere, integrale

afwegingen plaats. Tegelijkertijd heeft het nog niet echt geleid tot andere producten, andere prioriteiten of

een andere aanpak. Verder is er een duidelijk potentieel risico dat er intern onvoldoende goede

belangenafweging plaatsvindt. De uitdaging zal zijn om hiervoor voldoende ruimte te blijven geven.

Bij de overheid, maar ook bij grote bedrijven als AF/KLM staat regelgeving en risicobeheersing centraal. Dit

is een beperking voor innovatie en reflexiviteit. Pilots zijn dan een goede manier om nieuwe werkwijzen op

hun merites te onderzoeken en ruimte te maken voor innovatie zonder precedenten te scheppen.

Departementale herindelingen leiden op zich niet automatisch tot play better. De geïnterviewden uit het

bedrijfsleven benadrukken de noodzaak dat de rijksoverheid zich net als de Europese Commissie meer richt

op de lange termijnstrategie voor Nederland in de internationale context. Op zo’n manier, dat helderheid

ontstaat over de kaders voor een lange termijn, ondanks fusies.

22


8 Een vergelijking

met Duitsland

"In Deutschland ist alles besser als zu Hause"

Die Welt, 30 oktober 2010

Historisch perspectief – Verkeer en VROM in Duitsland

Ruim 10 jaar geleden (1998) vond in Duitsland een grootscheepse herstructurering plaats binnen de

overheid. Hierbij is een aantal ministeries samengevoegd, waaronder ook het ‘Bundesministerium für

Verkehr’ en het ‘Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau’. Hieruit is uiteindelijk het

‘Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung’ (BMVBS) ontstaan. De formele argumentatie

voor de samenvoeging was 30 :

1. algemene bezuinigingen – streven om overheidsfinanciën op orde te brengen;

2. minder overheid;

3. integrale benadering;

4. verhuizing van de regering naar Berlijn.

Door het samenvoegen van deze ministeries ontstond een zwaar ministerie onder leiding van de heer

Müntefering. Dit paste geheel bij de rol en het gewicht van Müntefering binnen de regeringspartij SPD.

Milieu-­‐onderwerpen zijn zowel binnen het BMVBS als bij het BMU (Bundesministerium für Umwelt)

geplaatst. Afstemming op dit beleidsterrein is hierdoor nog nadrukkelijk op ministerieel niveau aan de orde.

De automobielindustrie neemt een belangrijke economische plaats in de Duitse samenleving in. Nagenoeg

één op de zes werkplekken is direct of indirect afhankelijk van deze industrietak. Dit maakt dat de

automobielindustrie grote invloed heeft op het verkeersbeleid en dat samenvoegen met milieu op

rijksniveau vooralsnog niet logisch is.

De rol van staatsecretarissen in Duitsland

De leiding van het BMVBS heeft de minister gedelegeerd aan vijf staatsecretarissen, waaronder twee

ambtelijke (vergelijkbaar met de functie van SG) en drie parlementaire staatsecretarissen.

In Duitsland onderscheidt men twee soorten van staatsecretarissen. De ambtelijke (sinds de Weimar-­‐

Republiek) en de parlementaire staatsecretaris. Het verschil tussen de twee functies zit in de

bevoegdheden. Zo is de ambtelijke staatssecretaris de plaatsvervanger van de minister op het

departement (vergelijkbaar met de SG-­‐functie in Nederland). Bij het BMVBS zijn de taken over twee

ambtelijke staatssecretarissen verdeeld. Daarnaast zijn er drie parlementaire staatsecretarissen die

alle drie lid van de ‘Bundestag 31 ’ zijn en de minister ontlasten door in de verschillende commissies

van de ’Bundestag en –rat’ de minister te vertegenwoordigen. De functie van parlementair

staatsecretaris is door Bundeskanzler Adenauer ingevoerd als kweekvijver voor toekomstige

ministers. Hierdoor zijn het politieke benoemingen en is de duur van de plaatsing afhankelijk van de

benoeming van de minister. Met de politieke benoemingen wordt per kabinet anders omgegaan. Zo

bepaalt de Bundeskanzler het beleid van de benoemingen. De minister heeft echter het laatste woord.

Hierdoor kunnen ministeries ontstaan die door een partij worden aangestuurd. Maar het komt ook

voor dat er parlementaire staatssecretarissen met verschillende politieke kleur worden benoemd. Dit

is beter voor het evenwicht en de samenwerking met de vaak politiek gekleurde directeuren en DG’s

binnen de ministeries.

30 Antwort der Bundesregierung auf ‘Kleine Anfrage’ der abgeordneten der CDU/CSU Fraktion; Drucksache 14/190 van

7 Januar 1999.

31

Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 24. Juli 1974 (BGBl. I S. 1538)


23


Bij het BMVBS is het aantal ambtelijke staatssecretarissen na de reorganisatie gelijk gebleven, omdat het

aantal niet gekoppeld is aan het aantal DG’s binnen een ministerie, maar afhankelijk van de zwaarte van de

thema’s.

In de taakverdeling van de ambtelijke staatssecretarissen is de scheiding tussen de voormalige ministeries

nog steeds terug te zien. De samenvoeging van de twee ministeries heeft dan ook geen noemenswaardige

bezuinigingen en integratie opgeleverd, ook al waren dit oorspronkelijk de uitgangspunten voor de fusie.

Feitelijk is alleen het aantal ministers gereduceerd. De dubbelingen bij de stafdirecties waren bij de

samenvoeging zeer beperkt, omdat de Duitse overheid al jaren een “Einsparquote” van 1,5% per jaar

hanteert, die er al eerder toe leidde dat functies die door pensioneringen of vertrek vrij kwamen, werden

opgeheven. Door de samenvoeging konden gaten die hierdoor ontstonden gedicht worden en is nauwelijks

sprake van ontdubbeling geweest. Wel zijn veel medewerkers met tijdelijke contracten vertrokken.

Herinrichting

Het aantal DG’s is door de fusie eerst teruggelopen van 12 naar 7, maar in de loop van 2005 weer uitgebreid

naar 9. Hiervoor waren vooral interne organisatorische aspecten de oorzaak. Het BMV had weinig

afdelingen, maar die waren wel heel groot. Het BMBW had veel kleine afdelingen. De ambtenaar in

Duitsland heeft nog altijd een bijzondere status, zo kan hij niet worden ontslagen en zijn de carrièrestappen

vaak voorgeprogrammeerd. Veel kleine afdelingen betekent dus veel afdelingshoofden bij het BMBW en

weinig bij BMV. Door het samenvoegen werden de directies en DG’s bij het BMBW groter en was er dus

minder doorgroei naar topfuncties mogelijk. Aangezien dit veel weerstand in de organisatie opleverde is

besloten door opsplitsing weer twee DG’s toe te voegen.

In de opzet van het huidige ministerie zijn nog steeds de twee voormalige ministeries te herkennen. De

vermenging is minimaal, alleen het DG wegenbouw is aan de bouwonderdelen gevoegd. Dit DG is niet naar

Berlijn verplaatst maar heeft zijn standplaats Bonn bij de overige onderdelen van het voormalige BMV

behouden.

Verschillen in organisatorische indeling

In Duitsland is er in het ruimtelijk economisch domein sprake van een groter aantal bewindspersonen (13

t.o.v. 6), dat zich bezighoudt met parlement en Europa. Door respondenten wordt aangegeven dat de Duitse

aanwezigheid en effectiviteit in Brussel groot is. Ten dele kan de effectiviteit verklaard worden doordat de

minister altijd aanwezig is bij de raden; vervanging gebeurt alleen bij hoge uitzondering.

Uit de ervaringen van de afgelopen kabinetsperiode is op te maken dat de werkdruk van het huidige aantal

bewindspersonen in Nederland hoog is. Gelet op het verschil tussen Duitsland en Nederland zou een groter

aantal bewindspersonen in Nederland denkbaar zijn als Nederland meer invloed wenst in Brussel.

Opvallend verder is dat er in Duitsland meerdere ambtelijke staatssecretarissen (SG’s) per ministerie zijn.

Deze zijn ook expliciet politiek benoemd. Bij de indeling van ministeries in Duitsland zijn andere

combinaties gemaakt dan bij IenM, BZK en EL&I in Nederland. In Duitsland is ook ‘wonenen ‘wijken

onderdeel van het ministerie van Verkeer en Ruimte. Waar de fusies hier hebben geleid tot 3 ministeries

24


(van 4) in het ruimtelijk economisch domein, zijn er in Duitsland voor dezelfde thema’s 5 ministeries. Meest

opvallend is dat in Duitsland milieu en natuur één apart ministerie is. De aanleiding hiervoor was de ramp

rond Tsjernobyl 32 . Men wilde hierdoor als rood-­‐groene regering een duidelijk signaal afgeven.

Conclusies

Na meer dan 10 jaar kan geconstateerd worden dat in Duitsland van de vier doelen van de samenvoeging

alleen de laatste is gehaald. De fusie heeft niet geleid tot bezuinigingen of een kleinere overheid (hiervoor

was de ‘Einspaarquote’ ingezet). Er is hooguit op een minister bespaard. Er heeft ook geen expliciete of

bewuste integratie plaatsgevonden, de kolommen van daarvoor zijn thans nog steeds zichtbaar in het

ministerie. Wel heeft Müntefering vanuit een ministerie met ‘veel macht’ de verhuizing van de

Bondsregering naar Berlijn kunnen vormgeven. In Duitsland worden vaak ministeries rond de persoon van

een minister gecreëerd. Dit departement heeft in Duitsland het grootste investeringsbudget (ruim 20

miljard euro) en is daarmee één van de meest invloedrijke.

In dit geval is duidelijk sprake van plug & play, maar niet van play better. Hoewel in het dagelijkse werk

wordt geconstateerd dat de ministeries afgezien van wegenbouw en stedenbouw nog steeds niet zijn

geïntegreerd, wordt dit ook niet echt als een gemis gezien. Blijkbaar zat alleen op dit kleine onderdeel

meerwaarde. Gevraagd naar het streven van meer inhoudelijke synergie werd aangegeven dat men op dit

moment nadenkt over een ministerie voor de ‘Energiewende’, bestaande uit elementen van EZ, Milieu,

Onderzoek en Verkeer. Men zou dan net als met het Milieu-­‐ministerie een signaal afgeven naar de

maatschappij, waar men toekomstige prioriteiten wil leggen. Dit zijn dan voorbeelden van een vorm van

play better.

De veranderingen in Duitsland zijn, zo lijkt het, vooral gedreven uit pragmatische overwegingen:

-­‐ duidelijke signaalwerking naar de maatschappij voor nieuwe prioriteiten;

-­‐ ministerie creëren naar de statuur van een bewindspersoon;

-­‐ top van de ministeries zijn zo ingericht dat de minister altijd het gezicht op prioritaire

evenementen kan zijn;

Opvallende verschillen zijn dat in Duitsland de laatste jaren minder organisatorische herinrichting van de

rijksoverheid heeft plaatsgevonden dan in Nederland en dat bij de samenvoeging die in Duitsland wel heeft

plaatsgevonden veel minder integratie is gerealiseerd. Daarbij kan niet worden gesteld dat Duitsland

minder effectief lijkt.

Eén op één lessen trekken uit een ander land en inzetten in Nederland werkt niet. De cultuur, mentaliteit,

achtergrond, geschiedenis en prioriteiten in andere landen zijn vaak heel anders dan in Nederland. Echter

wat Duitsland kenmerkt is de pragmatische en doelgerichte aanpak, waardoor zij mogelijk eerder succesvol

in Brussel opereren en economisch een stapje vooruit lopen.

32

Informationsblatt des BMU. 25 Jahre BMU -­‐ Umweltpolitische Meilensteine; Mei 2011


25


9 Conclusies en

aanbevelingen

De hoge eisen die -­‐terecht-­‐ aan de rijksoverheid worden gesteld vragen om een slagvaardige en flexibele

organisatie met kundige medewerkers die flexibel inzetbaar zijn,...”

brief van secretarissen-­‐generaal aan

de Minister-­‐President, 24 september 2012

De departementale herindeling van 2010, waarbij vier ministeries (EZ, LNV, VenW en VROM) werden

opgeheven en twee nieuwe ministeries werden ingesteld (IenM en EL&I), vormde een trendbreuk in de

rijksdienst. Er werd gekozen voor een ingrijpende herschikking van de departementale structuur en er was

sprake van een vermindering van het aantal ministeries 13 naar 11 en ministers van 16 naar 12. De

samenvoeging was een politiek besluit. Er moesten minder ministeries komen, minder ministers en minder

bestuurlijke drukte. Daarnaast was de belangrijkste drijfveer de gevoelde noodzaak tot bezuinigen. Volgens

sommigen was er daarnaast een bewust streven om het beleidsterrein van milieu in te kapselen. Hiervoor is

door ons geen overtuigend bewijs gevonden.

IenM als succesvolle herinrichting?

Allereerst willen wij onze waardering uitspreken voor de inzet, voortvarendheid en doortastendheid

waarmee de vorming van IenM is aangepakt. In het kader van onze interviews zagen wij direct betrokkenen,

die met enorme inzet hadden gewerkt aan deze vorming. Wat ons daarbij vooral opviel was het geloof in de

toegevoegde waarde van de nieuwe organisatie.

Heeft de vorming van IenM, alles overziend, geleid tot voordelen en verbetering? Deze vraag kan voorlopig

en voorzichtig met “ja” worden beantwoord. Er is een begin gemaakt met een meer integrale benadering.

Zeker binnen de ambtelijke top zijn hiertoe eerste stappen gezet. Er vinden geregeld bredere, integrale

afwegingen plaats, hetgeen tot zichtbaar snellere besluitvorming leidt. Tegelijkertijd is het nog te vroeg om

de voordelen van de nieuwe organisatie in zijn volle omvang te kunnen meten.

Er is nagenoeg geen voorbereidingstijd geweest voorafgaand aan het besluit tot fuseren. Wat ons trof, was

de zorgvuldige wijze waarop de ontmanteling van VROM ter hand is genomen. Met een indrukwekkende

snelheid en een zorgvuldige proces is men bij IenM tot een nieuwe organisatie gekomen. Daarbij is bewust

gekozen voor integratie. Een nieuwe, integrale missie en visie, en waar mogelijk van onderop opgebouwd.

Door het benoemingenbeleid zijn de leidinggevenden vermengd. Het doel van minder ministeries en

ambtelijke drukte is behaald. Ook de bedrijfsvoering van IenM is gestroomlijnd. De taakstelling van 17,5%

wordt zonder grote problemen gerealiseerd. Wat onvoldoende inzichtelijk is zijn de fusiekosten, waardoor

geen kosten-­‐batenanalyse is te maken.

Stakeholders benadrukken de noodzaak van inhoudelijke kennis bij de rijksoverheid en geven aan dit soms

te hebben gemist. Milieu en duurzaamheid krijgen minder aandacht. Externen, met name

milieuorganisaties, zien risico’s op het gebied van checks and balances, missen het publieke debat tussen

milieu en bereikbaarheid en zoeken andere kanalen, zoals het politieke circuit en het (grote) bedrijfsleven.

Ook in de internationale vertegenwoordiging is deels een meer integrale benadering waar te nemen. Dit is

efficiënt maar leidt ook tot minder aandacht voor het internationale speelveld van zowel bewindslieden als

medewerkers en kan leiden tot minder invloed in het internationale circuit. Potentieel is een vermindering

van invloed reëel, omdat men door bezuinigingskeuzes niet meer aan alle relevante overlegtafels

plaatsneemt.

26


Wij hebben de casus IenM vergeleken met fusies in het bedrijfsleven en de historische ontwikkelingen in het

ruimtelijke domein in Duitsland. Het bedrijfsleven heeft een veel langere aanloop naar fusies toe. De

rijksdienst mist de lange voorbereidingstijd, maar lijkt zich onvoldoende bewust van de mogelijkheden om

dat te compenseren.

De vergelijking met Duitsland levert voor de organisatievorming niet één-­‐op-­‐één lessen voor Nederland op,

vooral omdat de uitgangspunten geheel andere zijn. In Duitsland zijn er de laatste jaren minder

herindelingen geweest en is bij de samenvoegingen na de grootscheepse herstructurering van 1998 minder

aandacht geweest voor het behalen van integratiewinsten. Duitsland lijkt, ondanks minder nadruk op

flexibilisering en integraliteit, niet minder effectief. Duitsland heeft een aanmerkelijk groter aantal

bewindspersonen en topambtenaren op vergelijkbare beleidsterreinen dan Nederland.

De rijksdienst plug & play?

Welke lessen trekken we uit de vorming van IenM voor de rijksdienst van de toekomst? Dit is de centrale

vraag in dit rapport. Daarbij is het concept van plug & play gebruikt om de vorming van IenM te analyseren.

Hiervoor is gekozen, omdat het concept het denken in de top van de rijksdienst verbeeldt. Het denken over

het voortgaande streven naar flexibilisering van de organisatie van de rijksdienst, waarvoor het

blokkendoosdenken van de commissie Wiegel (1993) een belangrijke kiem was. Het concept plug & play

komt uit de IT-­‐wereld. De kern is dat je een nieuw onderdeel in een computer kunt stoppen, de computer

kunt aanzetten en het geheel meteen weer werkt. Voor de inrichting van de rijksdienst een politiek

droomscenario.

Vertaald naar organisatieveranderingsprocessen gaat het om de mogelijkheid snel en flexibel

veranderingen te kunnen doorvoeren. Het concept bleek te beperkt om een veranderproces te analyseren.

Er missen twee onderdelen, namelijk unplug en play better. Daarmee ontstaat een plug & play-­‐concept, dat

bestaat uit: unplug, plug, play en play better. Het plug & play concept gebruiken we op twee niveaus. (1)

Voor de analyse van het veranderproces bij departementale herindelingen en (2) als inrichtingsprincipe

voor de rijksdienst. Bij onze analyse hanteerden we de volgende werkhypothesen:

Hypothese 1: toepassing van het brede plug & play-­‐concept vergroot de kwaliteit van

departementale herindelingsprocessen.

Hypothese 2: de rijksdienst moet maximaal plug & play ingericht zijn

Hypothese 1: toepassing van het brede plug & play-­‐concept vergroot de kwaliteit van

departementale herindelingsprocessen.

Hypothese 1 kan niet worden verworpen. We komen tot de conclusie dat het structureren van

veranderprocessen bij de rijksdienst volgens een plug & play concept van toegevoegde waarde kan zijn.

Het plug & play-­‐concept maakt helder dat besluitvorming over al dan niet herindelen goed moet worden

voorbereid. Unplug is belangrijk, moet zorgvuldig gebeuren en kan in een herinrichtingsoperaties

eenvoudig worden onderschat. In onze casus is de ontmanteling van VROM te beschouwen als een good

practice. Snel, zorgvuldig en met toewijding is de VROM-­‐organisatie klaargezet voor de verandering.

Ook het denken in termen van play better is nuttig bij veranderprocessen en krijgt momenteel wellicht te

weinig aandacht. Bij IenM werd dit het integratieperspectief genoemd. We zagen dat het nieuwe

departement veel energie zette op de unplug, plug en de play. Van belang is om daarna door te pakken en de

organisatie te blijven motiveren om aan de slag te blijven met de verandering, ook na het plaatsingsproces.

Het blijven denken, praten en handelen in termen van play better kan helpen deze energie vrij te maken.

Waar veel reorganisaties zich beperken tot plug & play, is het dus van belang om evenveel tijd en energie te

stekken in de unplug en de play better.


27


Hypothese 2: de rijksdienst moet maximaal plug & play ingericht zijn

Hypothese 2 wordt grotendeels verworpen. In de huidige situatie is het nog niet aan de orde; de inspanning

die nodig was voor het ontmantelen van VROM duidt er op dat de rijksdienst toen (en nu) nog niet die mate

van flexibiliteit bezit, die nodig is om maximaal plug & play te zijn. Realisatie van de Compacte Rijksdienst

en mogelijk verdere centralisering van de bedrijfsvoering en andere administratieve processen (en

wellichts ook andere primaire processen) leiden waarschijnlijk wel tot een verbetering van het vermogen

tot plug & play van de Rijksoverheid.

Maar is maximale flexibiliteit een wenselijk streven? Er is doorgaans sprake van ‘productieverlies’: de

organisatieonderdelen presteren niet direct na de plug even goed als daarvoor, laat staan beter.

Reorganiseren kost aandacht. Een volledig veranderproces is een proces van jaren. Die aandacht gaat al snel

ten koste van het primaire proces.

Maximale plug & play wil ook zeggen: zo min mogelijk integreren van organisatieonderdelen zodat de

flexibiliteit wordt behouden. Bij IenM heeft men gekozen voor een inhoudelijke integratie van het

ministerie. Van vijf naar drie DG’s en op sommige plaatsen vergaande integratie van voorheen gescheiden

taken en afdelingen. Hiermee wordt de organisatie eerder minder plug & play dan meer. Een pure plug &

play organisatie integreert zo min mogelijk eenheden en verplaatst de managers niet zoals is gebeurd bij

IenM, juist om de flexibiliteit te bewaren. Om tot play better te kunnen komen, heeft IenM gekozen voor het

integratieperspectief. Wij zijn van mening dat opnieuw integreren noodzakelijk is. De politiek heeft immers

niet voor niets besloten tot herindelen; dit moet leiden tot een meerwaarde die in de oude constellatie niet

kon worden gerealiseerd. Als de integratie dan achterwege blijft, komt de meerwaarde niet tot stand.

Daarmee is het niet wenselijk te streven naar flexibiliteit boven play better; de flexibiliteit moet ten dienste

staan van play better. Een rijksdienst die maximaal plug & play is, zou wel eens contraproductief kunnen

zijn.

Dit concluderen we in het besef dat in de huidige wereld verandering de constante is en flexibiliteit nodig is.

Daarom is ook de voltooiing van de Compacte Rijksdienst nuttig en wenselijk. De rijksdienst moet de

bedrijfsvoering voor de circa 110.000 ambtenaren efficiënt en effectief kunnen organiseren. Van

rijksambtenaren zal blijvend gevraagd worden flexibel inzetbaar te zijn. De randvoorwaarden in termen van

bedrijfsvoering kunnen verder worden geoptimaliseerd.

De grens aan flexibiliteit is echter bereikt wanneer de inhoudelijke deskundigheid in het geding komt. Te

snel rouleren levert inhoudelijke armoede op. Topambtenaren moeten inhoudelijk deskundig zijn in hun

beleidsveld en kunnen niet opereren zonder een gedegen visie op het beleidsterrein. De maatschappij

verwacht dit van de rijksoverheid.

Achter de discussie over een plug & play rijksdienst gaat de inherente spanning schuil die in de politieke

opdracht is vervat: 1. speel flexibel in op nieuwe prioriteiten, 2. wees een kwalitatief hoogwaardige en

daardoor slagvaardige organisatie. De grens aan flexibiliteit is wat ons betreft slagvaardigheid. De

legitimatie van de overheid is gelegen in goede maatschappelijke prestaties, niet in flexibiliteit op zich. Waar

dat nu het geval is, moet het topmanagement in de rijksdienst zijn focus op plug & play verleggen naar play

better. Daarbij past het continu klaar zijn voor verandering, door permanent ook zonder politieke opdracht

of bezuinigingstaakstelling met analyse bezig te zijn. Analyse over welke nieuwe combinaties van taken er

mogelijk zijn om de veranderende maatschappelijke problemen beter en slimmer aan te kunnen pakken.

Gelet op het bovenstaande komen we tot de conclusie dat het streven naar een maximale plug & play

rijksdienst niet haalbaar, contraproductief en eenzijdig is. Plug & play in de bedrijfsvoering is weliswaar

nuttig, maar voor de rijksdienst als geheel moet de hypothese worden verworpen. Er is maar één moment

waarop er sprake is van maximale plug & play. Dat is het moment van het ondertekenen van nieuwe

Koninklijke Besluiten; het moment waarop nieuwe ministeries worden geboren.

28


Aanbevelingen

Samenvattend komen we tot de volgende aanbevelingen.

Instrumentele lessen voor verandermanagers in toekomstige veranderprocessen:

1. Besteed veel aandacht aan de unplug: maak de organisatie administratief klaar voor de overgang.

2. Benoem een procesmanager/-­‐begeleider in de top, en maak deze onverdacht door hem/haar geen

plaats te geven in de nieuwe organisatie.

3. Zorg voor onmiddellijke ontdubbeling in stafdiensten.

4. Ontwikkel een expliciete strategie gericht op 'de winkel open houden'.

5. Zorg voor een change story: waar wil je naar toe, wat wil je zijn.

6. Focus op play better. Pas op voor interne gerichtheid, ga vanaf dag één het gesprek met de

buitenwereld aan en blijf ook na de plaatsing van medewerkers gecommitteerd aan het

veranderproces.

Strategische lessen voor het topmanagement bij het denken over de rijksdienst van de toekomst:

1. Onderzoek permanent de vraag of de organisatie nog toegerust is op de maatschappelijke opgave.

2. Organiseer permanente dialoog over samenwerking met aanpalende beleidsterreinen.

3. Besteed meer aandacht aan de meting van de kosten en baten van reorganisaties.

4. Het gezag van de overheid komt voort uit de deskundigheid van zijn medewerkers. Bezie de balans

tussen specialisatie en roulatie.

5. Het streven naar een rijksdienst die maximaal plug & play is, brengt een discussie over de rijksdienst

van de toekomst niet verder. Focus op de play better van de rijksoverheid.


29


Bijlagen

-­‐

-­‐

-­‐

-­‐

-­‐

-­‐

Opdracht IML 23

Opdrachtgever en leden Responsteam

Geïnterviewden

Literatuur

Gebruikte afkortingen

Overzicht vorming ministeries

30


Opdracht IML 23

Voor de eindopdracht van IML 23 heeft het Curatorium de volgende opdracht geformuleerd:

Analyseer de totstandkoming van de ministeries van EL&I en IenM. Besteed in deze analyse

aandacht aan de volgende aspecten:

De missie/visie die ten grondslag is gelegd aan de vorming van de nieuwe ministeries.

De mate waarin de doelen die met de fusie is beoogd zijn gerealiseerd dan wel binnen bereik

zijn gekomen.

De politiek-­‐bestuurlijke consequenties. Is door het bijeenbrengen van grote in beginsel

tegengestelde belangen onder één minister het politieke primaat versterkt of is de

besluitvorming in de ministerraad meer technocratisch geworden? Zijn de verhoudingen in

de ministerraad door de fusie veranderd?

De verhouding tussen beleid en uitvoering.

• Zijn de relaties met relevante actoren (maatschappelijke organisaties, [organisaties van] het

bedrijfsleven, medebestuur, burgers) veranderd?

De internationale consequenties. Is de positie in het internationale krachtenveld (EU,

internationale organisaties, andere landen) veranderd?

De budgettaire winst die wordt bereikt.

Laat uw analyse uitmonden in leerervaringen (reflectief) en aanbevelingen (prospectief). Maak

daarbij op basis van literatuur ook gebruik van ervaringen met vergelijkbare operaties in het

bedrijfsleven

De groepen A en C richten zich op het Ministerie van EL&I.

De groepen B en D hebben het Ministerie van IenM als onderwerp.

Groepen A en B maken een vergelijking met de departementale organisatie op de betreffende

beleidsterreinen in het Verenigd Koninkrijk.

Groepen C en D maken een zelfde vergelijking met Duitsland.

Als groep D hebben wij de vorming van het ministerie van IenM onderzocht en hebben wij een

vergelijking met Duitsland gemaakt.


31


Opdrachtgever en

leden Responsteam

Opdrachtgever:

Responsteam:

Chris Buijink

Hans Alders

Cindy Castricum

Manon Leijten

Ad van Luijn

Annemieke Nijhof

Stavros Zouridis

32


Geïnterviewden

Ministerie Infrastructuur en Milieu

Melanie Schultz van Haegen

Siebe Riedstra

Ad van Luijn

Lidewijde Ongering

Bernhard ter Haar

Annemieke Nijhof

Chris Kuijpers

Jenny Thunnissen

Ellen Bien

Michèle Blom

Koen de Snoo

Han Nichting

Minister van Infrastructuur en Milieu

Secretaris-­‐generaal Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Chief Financial Officer Belastingdienst voormalig plaatsvervangend

Secretaris-­‐generaal Ministerie van Infrastructuur en Milieu (tot 1 mei

2012)

Directeur-­‐generaal Bereikbaarheid

Directeur generaal Participatie en Inkomensborging voormalig

directeur-­‐generaal Milieu en Internationaal (tot 1 juni 2012)

Directielid Tauw en voormalig Directeur-­‐generaal Water (tot 1 juni

2011)

Directeur-­‐generaal Ruimte en Water

Inspecteur-­‐generaal inspectie Leefomgeving

en Transport

Directeur Luchtvaart

Directeur Wegen en Verkeersveiligheid

Directeur Duurzaamheid en voormalig directeur Financieel-­economische

zaken van Ministerie van VROM

Voorzitter integratieteam van Infrastructuur en Milieu

Rijksdienst

Jaap Uijlenbroek

Richard van Slingerland

Carla Moonen

Hans de Poorter

Pieter van Marken

Paul Hofmans

Directeur-­‐generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk

Programmanager bij directoraat-­‐generaal Organisatie en

Bedrijfsvoering Rijk

Raadsadviseur bij het Ministerie van Algemene Zaken

Sectiehoofd Inspectie der Rijksfinanciën bij het Ministerie van

Financiën

Plaatsvervangend directeur Financieringen tevens hoofd Publiek-­‐

Private Investeringen bij het Ministerie van Financiën

Permanente Vertegenwoordiging van het

Koninkrijk der Nederlanden bij de Europese Unie

BMVBS

Chistian Weibrecht

Directeur Z1 – Unterabteilung, Personal und Organisation, Haushalt,

Beteiligungen

Bedrijfsleven en stakeholders

Theo Camps

Enno Osinga

Ad Toet

Jan van Tuinen

August Mesker

Willem-­‐Henk Streekstra

Wim Kooijman

Guido van Woerkom

Jan Ernst de Groot

Bestuursvoorzitter Berenschot

Senior Vice President Cargo Schiphol Group

Directeur Koninklijk Nederlands Vervoer Nederland

Algemeen directeur Bouwend Nederland

Secretaris beleidsteam, Milieu, Energie, Ruimtelijke Ordening en

Infrastructuur bij VNO-­‐NCW

Secretaris beleidsteam, Milieu, Energie, Ruimtelijke Ordening en

Infrastructuur bij VNO-­‐NCW

Directeur Personeel en Organisatie KLM, Air France -­‐ KLM

Algemene Nederlandse Toeristenbond ANWB

Directeur TNT Express


33


Literatuur

Antwort der Bundesregierung auf ‘Kleine Anfrage’ der abgeordneten der CDU/CSU Fraktion; Drucksache

14/190 van 7 Januar 1999.

Baalen, C. van en A. Van Kessel, De kabinetsformatie in 50 stappen, 2012

Boonstra, J., Leiders in Cultuurverandering, 2011

Brief IenM aan Tweede Kamer; 11 november 2011; Organisatieontwikkeling van het Ministerie van

Infrastructuur en Milieu

Brief BZK aan Tweede Kamer; 14 februari 2011; Vernieuwing van de Rijksdienst

Camps, Fusies: Ook fusies uit liefde zijn onderhoudsgevoelig

Coaching Magazine, Fusies en Overnames, Oorlog of Liefde?, 2007

Commissie Wiegel, Naar Kerndepartementen; kiezen voor een slagvaardige en flexibele rijksdienst, Den

Haag, 1993

Donahue, Amy K. en O’Leary, Do shocks change organizations? The case of NASA, Journal of Public

Administration Research and Theory Advance Acces, 22 augustus 2012

Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre vom 24. Juli 1974 (BGBl. I S.

1538)

Hay Group, Dangerous Liaisons. Mergers and acquisitions, The integration game, 2007

Informationsblatt des BMU. 25 Jahre BMU -­‐ Umweltpolitische Meilensteine; Mei 2011

Koninklijk Besluit, Besluit houdende opheffing van de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke

Ordening en Milieu en van Verkeer en Waterstaat en Instelling van een ministerie van Infrastructuur en

Milieu, kenmerk 3096271, 14 oktober 2010

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 1 jaar ministerie van IenM, november 2011

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, HRM-­‐Visie voor het ministerie van IenM, 20 januari 2012

Nation Audit Office UK, Reorganising Central Government, 18-­‐03-­‐2010

Rapport Brede heroverwegingen, nr. 2. Leefomgeving en natuur, Ruimte voor leven, april 2010

Rapport Brede Heroverweging nr. 18. Openbaar Bestuur, april 2010

Rapport Brede Heroverweging nr. 19 Bedrijfsvoering, Van schaven naar sturen, april 2010

Regeerakkoord VVD-­‐CDA, 2010; Vrijheid en Verantwoordelijkheid

Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012; Bruggen slaan

SG-­‐overleg, De Verkokering voorbij, naar een slankere en effectievere Rijksoverheid, 2007

SG-­‐overleg, Antwoord op verzoek informateurs m.b.t. rijksdienst, 24 september 2012

Steen, M. van der en M. van Twist, Veranderende vernieuwing: op weg naar vloeibaar bestuur, NSOB, 2010

Verkiezingsprogramma VVD 2010-­‐2014, Orde op Zaken

34


Verkiezingsprogram CDA 2010 – 2015; Slagvaardig samen

Verkiezingsprogramma VVD-­‐ 2012-­‐2017; Niet doorschuiven maar aanpakken

Verkiezingsprogramma ChristenUnie, juni 2012; Voor de verandering, 7 christelijk-­‐sociale hervormingen


35


Gebruikte

afkortingen

Nederland

AF/KLM

AZ

BZK

CRD

DGOBR

DG

EL&I

EZ

IenM

IML

IPO

KB

KNMI

LNV

OCW

pSG

RWS

SG

SGO

SZW

VenW

VNG

VRD

VROM

VWS

Duitsland

BMV

BMVBS

BMU

BMBW

BMWI

BMELV

Air France -­‐ KLM

Ministerie van Algemene Zaken

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Programma Compacte Rijksdienst

Directoraat-­‐generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk

Directoraat-­‐generaal

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie

Ministerie van Economische Zaken

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

Interdepartementale Management Leergang

Interprovinciaal Overleg

Koninklijk Besluit

Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Plaatsvervangend secretaris-­‐generaal

Rijkswaterstaat

Secretaris-­‐generaal

Overleg van secretarissen-­‐generaal

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Programma Vernieuwing Rijksdienst

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Bundesministerium für Verkehr

Bundesministerium für Verkehr, Bau und Staedtebau

Bundesministerium für Umwelt und Reactorsicherheit

Bundesministerium für Bau und Wohnen

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

36


Overzicht vorming

ministeries

Overzicht

Het overzicht van ministeries in Nederland van 1900-­‐2010 laat een ontwikkeling zien van acht naar dertien

ministeries. Dat aantal is sinds de wederopbouw aanvankelijk gestabiliseerd op veertien en na een

herindeling in 1982 op dertien gebracht. In 2010 is het aantal ministeries gedaald naar 11 gebracht.

Brede Heroverwegingen Openbaar Bestuur, bijlage, april 2010

1900 1905 1918 1922 1928 1932 1933 1935 1937 1939 1940 1940-1945 1946 1947 1948-1952 1952-1956 1956-1958 1959-1963 1965

1967 1971

Buitenlandse

Buitenlandse

Zaken

Zaken

Oorlog

Oorlog

Marine

Marine

Defensie

11-6-1928 Defensie

11-6-1928

Oorlog

27-7-1941 Oorlog

27-7-1941

Marine

27-7-1941 Marine

27-7-1941

Defensie

19-5-1959 Defensie

19-5-1959

Justitie

Justitie

Financiën

Financiën

Financiën

Finan + MPciën

+ MP

Financiën

-/- Financiën MP

21-5-1942 -/- MP

21-5-1942

Binnenlandse

Binnenlandse

zaken

zaken

Binnenlandse

Binnenlandse Binnenlandse Binnenlandse

Zaken Binnenlandse Zaken + MP + MP Zaken + MP en Zaken Binnen + land MPse

25-9-1918 Zaken + MP Landbouw Zaken + MP

Landbouw

8-12-1931

25-9-1918 24-11-1922 8-12-1931

24-11-1922

Binnenlandse

Zaken Binnenlandse -/- MP

8-6-1933 Zaken -/- MP

8-6-1933

Binnenlandse

Zaken Binne+

nlan MPdse

Zaken + MP

Binnenlandse

Zaken Binnenlandse -/- MP

11-10-1947 Zaken -/- MP

11-10-1947

Binnenlandse

Zaken, Binnenlandse

Bezitsvorming &

Zaken, Publ. R. Bezitsvorming bedrijfsorg &

Publ. (26-10-1956 R. bedrijfsorg

(26-10-1956

Binnenlandse

Binnenlandse

Zaken

(19-5-1959) Zaken

(19-5-1959)

Koloniën

Koloniën

Koloniën + MP

Koloniën 8-6-1933+ MP

8-6-1933

Koloniën

-/- Koloniën MP

3-7-1937 -/- MP

3-7-1937

Overzeese

Gebiedsdelen Overzeese

23-2-1945 Gebiedsdelen

23-2-1945

Uniezaken en

Overzeese Uniezaken en

Rijksdelen Overzeese

24-12-1949 Rijksdelen

24-12-1949

Overzeese

Rijksdelen Overzeese

7-11-1952 Rijksdelen

7-11-1952

Zaken Overzee

14-2-1957 Zaken Overzee tot

19-8-1959 14-2-1957 tot

19-8-1959

Algemene Zaken

Alge + mene MP Zaken

3-7-1937 + MP

3-7-1937

Algemene Zaken

Algemene -/- MP tot Zaken

23-2-1945 -/- MP tot

23-2-1945

Algemene

Oorlogvoering Algemene

21-5-1942 Oorlogvoering

+ MP 21tot -5-1942 1946

+ MPtot 1946

Algeme ne Zaken

Alge+ men MPe Zaken

11-10-1947 + MP

11-10-1947

Waterstaat,

7-9-1905 Waterstaat,

7-9-1905

Verkeer en

Energie Verkeer en

23-6-1945 Energie

23-6-1945

Verkeer &

Waterstaat, Verkeer &

28-2-1947 Waterstaat,

28-2-1947

Waterstaat,

handel Waterstaat, &

Nijverheid handel &

Nijverheid

Arbeid,

Arbeid Handel Arbeid,

25-9-1918 Arbeid & Nijverheid Handel

25-9-1918 24-11-1922 & Nijverheid

24-11-1922

Economische

Handel, Handel, Scheepvaart,

Economische Economische Handel, Nijverheid Economische

Zaken en Economische

Arbeid Zaken en Zaken & Handel, Scheepvaart Nijverheid Economische Nijverheid Handel, Nijverheid Handel, Scheepvaart,

Handel,

Zaken Nijverheid

Zaken

8-12-1931 Arbeid 8-6-1933 & 21-8-1935 Scheepvaart 9-7-1937 Zaken & Scheepvaart & Landbouw Nijverheid Nijverheid Handel,

& Scheepvaart

8-6-1933 21-8-1935 9-7-1937 8-5-1940 31-5-1944 & Landbouw 23-6-1945 Nijverheid

8-12-1931

8-5-1940 31-5-1944 23-6-1945

Economische

Economische

Zaken

Zaken

Landbouw,

Handel Landbouw, &

Nijverheid Handel &

7-9-1905 Nijverheid

7-9-1905

Landbouw &

Landbouw Visserij &

21-8-1935 Visserij

21-8-1935

Sociale zaken

Sociale 8-6-1933 zaken

8-6-1933

Landbouw &

Landbouw Visserij &

8-5-1940 Visserij

8-5-1940

Scheepvaart

en Scheepvaart Visserij

31-5-1944 en Visserij

31-5-1944

Voedselvoorz., Landbouw

en Visserij Land-

Voedselvoorz.,

bouw 23-6-1945 en Visserij

Landbouw, 23-6-1945 Visserij

Landbouw, en Voedselvoorzserij

6-10-1945 en Voedsel-

Visvoorz.

6-10-1945

Landbouw

& Landbouw Visserij

19-5-1959 & Visserij

19-5-1959

Sociale zaken

& Volksgezondheid

Sociale zaken

& Volksgezondheid

20-8-1951

20-8-1951

Maatschappelijk Cultuur, Recreatie &

Maatschappelijk

Werk Maatschappelijk Cultuur, Recreatie Werk &

1-9-1952 Werk Maatschappelijk 14-4-1965 Werk

1-9-1952

14-4-1965

Onderwijs,

Kunsten Onderwijs, &

Wetenschappen

Kunsten &

Wetenschappen

25-9-1918

25-9-1918

Onderwijs en

Wetenschappen

Onderwijs en

Wetenschappen

14-4-1965

14-4-1965

Openbare Werken

Openbare 23-6-1945 Werken en

Wederopbouw

23-6-1945 en

Wederopbouw

16-8-1945

16-8-1945

Wederopbouw

en Volkshuisvesting

Wederopbouw

en 28-2-1947 Volkshuisvesting

28-2-1947

Volkshuisvesting

en Volkshuisvesting

Bouwnijverheid

en 12-10-1956 Bouwnijverheid

12-10-1956

Pagina 81


37


1994 2002

1967 1971 1973 1977 1981 1982 1986 1989 1998 2003 2006-2007 2010 2020

Buitenlandse

Buitenland Zaken se

Zaken

Defensie

Defensie

Justitie

Justitie

Het Concern Rijk

Financiën

Financiën

Binnenlandse

Zaken Binnenlandse

Koninkrijksrelaties

Zaken en

Koninkrijksrelaties

1998

1998

Binnenlandse

Zaken Binnenlandse

Koninkrijksrelaties

Zaken en

Koninkrijksrelaties

Beleid

Beleid

Uitvoering

Uitvoering

Algemene Zaken,

Kabinet Algemene Min. Pres. Zaken,

Kabinet Min. Pres.

Algemene Zaken

Algemene Zaken

Verkeer &

Waterstaat Verkeer &

Waterstaat

Bedrijfsvoering

Bedrijfsvoering

Economische

Economische

Zaken

Zaken

Toezicht

Toezicht

Landbouw,

Natuurbeheer Landbouw,

Natuurbeheer

en Visserij

en 1989 Visserij

1989

Landbouw,

Natuur Landbouw, en

Voedselkwaliteit

Natuur en

Voedselkwaliteit

24-06-2003

24-06-2003

Landbouw,

Natuur Landbouw, en

Voedselkwaliteit

Natuur en

Voedselkwaliteit

Sociale zaken en

Sociale zaken

Sociale 1971 zaken

Werkgelegenheid

Sociale zaken en

Sociale zaken

Werkgelegenheid

Sociale & zaken

1971

1981

1981

Werkgelegenheid &

Werkgelegenheid

Volksgezondheid

& Volksgezondh

Milieuhy giëneeid

& Milieuhy giëne

Volksgezondheid

& Volksgezondheid

Milieuhy giëne

& Milieuhy 1982 giëne

1982

Welzijn,

Volksgezondheid Welzijn,

Volksgezondheid

& Cultuur

& 1982 Cultuur

1982

Welzijn,

Volksgezondheid Welzijn,

Volksgezondheid

& Cultuur

& 1986 Cultuur

1986

Volksgezondheid,

Volksgezondheid,

Welzijn en

Welzijn Sport en

1994 Sport

1994

Volksgezondheid,

Volksgezondheid,

Welzijn en

Welzijn Sport en

Sport

Onderwijs,

Cultuur Onderwijs, &

Wetenschappen Cultuur &

Wetenschappen

1994

1994

Onderwijs,

Cultuur Onderwijs, &

Wetenschap2007

Cultuur &

Wetenschap2007

Onderwijs,

Cultuur Onderwijs, &

Wetenschap Cultuur &

Wetenschap

Volkshuisvesting,

Ruimtelijke Volkshuisvesting, OrdeningRuimtelijke

en Milieubeheer Ordening

en 1982 Milieubeheer

1982

Volkshuisvesting,

Volkshuisvesting,

Ruimtelijke

Ordening Ruimtelijke &

Milieubeheer Ordening &

Milieubeheer

Pagina 82

38

More magazines by this user
Similar magazines