Vroegtijdig Vroegtijdig Schakelen Schakelen & Verbinden & Verbinden

nsob.nl

Vroegtijdig Schakelen & Verbinden - School voor Openbaar Bestuur

Vroegtijdig Vroegtijdig Schakelen Schakelen & Verbinden & Verbinden

Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten in Amsterdam

Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten In Amsterdam

drs. K.J. van den Belt

drs. M. van den Ham

drs. B.J. van der Pool

ir. M.J. Redeman

drs K.J. van den Belt

drs M. van den Ham

drs B.J. van der Pool

ir M.J. Redeman


Vroegtijdig Schakelen & Verbinden

Ketenregie bij Voortijdig Schoolverlaten in Amsterdam

drs. K.J. van den Belt

drs. M. van den Ham

drs. B.J. van der Pool

ir. M.J. Redeman

12 september 2003


Samenvatting

Voortijdig Schoolverlaten (VSV) is een groot probleem in Amsterdam. Volgens veel

betrokkenen één van de grootste problemen van Amsterdam. Jongeren zonder

startkwalificatie hebben weinig kansen op de arbeidsmarkt en lopen een groter risico in

het criminele circuit terecht te komen. VSV wordt door sommigen zelfs “de kraamkamer

van de Harde Kern Jeugdcriminaliteit” genoemd.

Dat vraagt om een daadkrachtige aanpak en juist die aanpak van voortijdig schoolverlaten

in Amsterdam moet beter, wil Amsterdam de gestelde doelen halen. Op dit moment

wordt de Amsterdamse jongere die geen startkwalificatie dreigt te halen nog niet goed

genoeg geholpen of aangepakt. Een veelheid aan hardwerkende hulp- en zorgverleners en

casemanagers hebben last van niet goed samenwerkende organisaties. Het gaat om

organisaties die:

- verschillend georganiseerd zijn,

- verschillend gefinancierd worden,

- opereren vanuit verschillende geografische indelingen,

- werken aan verschillende doelstellingen,

- verschillende informatiesystemen gebruiken en eigen gescheiden registraties opzetten,

- uitgaan van verschillende doelgroepen,

- gericht zijn op verschillende leeftijdsgroepen en

- samenwerken in vele verschillend vormgegeven en samengestelde fora voor overleg.

Er is wel één gemeenschappelijke noemer te vinden voor het werk van deze organisaties:

de jongeren in Amsterdam. Vandaaruit werken ze aan de vermindering van voortijdig

schoolverlaten.

Centraal in de noodzakelijke verbetering van de aanpak van voortijdig schoolverlaten

staat samenwerking. Dat is een mooi woord maar het betekent dat er winst te halen is als

de organisaties heldere afspraken maken over waar ze verantwoordelijk voor zijn en wat

ze ‘leveren’ aan de organisatie die begint waar het werk van de eigen organisatie ophoudt.

Daarbij staat de Amsterdamse jongere centraal. De aanpak van voortijdig schoolverlaten

krijgt zo de vorm van een keten: een opeenvolging van goed aan elkaar verbonden

schakels die steeds een toegevoegde waarde hebben. Daarmee is voor samenwerking juist

minder overleg en afstemming nodig.

De vraag is hoe deze samenwerking tot stand kan komen. Hier kan ketenregie een

bijdrage aan leveren. De gemeente kan een belangrijke rol spelen in die regie. Dit rapport

biedt toekomstige ketenregisseur(s) concrete handvatten om de verbetering van de aanpak

van voortijdig schoolverlaten in gang te zetten. Daartoe zijn drie ketens – de

preventieketen, de verzuimketen en de uitval keten – onderscheiden en beschreven. Voor

elk van deze ketens wordt inzichtelijk gemaakt wie, wat in welke fase met de

Amsterdamse jongeren doet en wie er vervolgens aan zet is. Tenslotte worde n

aanbevelingen gedaan voor de oplossing van geconstateerde knelpunten.


Voorwoord

Voor u ligt het resultaat van ons onderzoek naar de bijdrage die ketenregie kan leveren in

de verbetering van de aanpak van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam. Hiermee

beëindigen we na twee jaar onze mastersopleiding Metropool. Langs deze weg willen we

een aantal mensen bedanken.

Onze speciale dank gaat uit naar Erik Gerritsen, gemeentesecretaris van Amsterdam en

opdrachtgever voor dit onderzoek. Hij heeft ons de mogelijkheid gegeven om onze

hersens te pijnigen over de mogelijke bijdrage die ketenregie kan leveren aan een

problematiek die niet alleen voor Amsterdam, maar voor alle ‘metropool’steden nu en in

de toekomst een groot probleem vormt, de problematiek van voortijdig schoolverlaten.

Tevens willen we de klankbordgroep bedanken die onze tussentijdse rapportage van

zinvolle kritiek heeft voorzien. Bedankt Carolien Metselaar, Tinka Munninghoff, Han

Paulides, Monique van Thienen, Sonia Westerveld en Dirk van der Wiel. Daarnaast gaat

een woord van dank uit naar Albert Jan Kruijter die onze stukken van de zijde van de

opleiding (NSOB) heeft becommentarieerd. Dirk geven we apart een ‘dankjewel’voor

zijn enorme inzet om zaken voor ons te organiseren binnen de gemeente.

Daarnaast willen we alle geïnterviewden en deelnemers aan de werkconferentie bedanken,

die ons de mogelijkheid gaven een kijkje in de keuken van de bestrijding van voortijdig

schoolverlaten in Amsterdam te kunnen nemen.

De organisatoren van Metropool en met name de decaan van deze opleiding prof. dr.

Roel in ’t Veld danken wij voor de mogelijkheid deze geweldige opleiding te volgen.

Onze dank gaat ook uit naar de docenten, de praktijkleermeesters en onze eigen interne

sponsoren.

Rest ons onze steun en toeverlaten een speciaal plekje te geven aan het eind. Zonder

Berny, Ruud, Annelies en Fiek was het niet gelukt. Jullie hebben wat met ons te stellen

gehad. Laat thuis en avonden ongezellig achter de pc. We hebben wat in te halen…

Utrecht, 12 september 2003

Kunera van den Belt

Monique van den Ham

Bas van der Pool

Marco Redeman


Inhoud

Hoofdstuk 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet.......................................12

1.1 Inleiding .................................................................................................................12

1.2 Probleemstelling en onderzoeksopzet ....................................................................13

1.3 Aanpak...................................................................................................................14

Hoofdstuk 2 Ketens en ketenregie .................................................................................18

2.1 Inleiding .................................................................................................................18

2.2 Ketens .....................................................................................................................18

2. 3 Ketens, netwerken en trajecten..............................................................................19

2.4 Ketenregie ..............................................................................................................20

Hoofdstuk 3 De ‘keten van voortijdig schoolverlaten’ ..................................................22

3.1 Inleiding .................................................................................................................22

3.2 Plaatsing van VSV in het grotere geheel...............................................................22

3.3 De VSV-keten........................................................................................................23

3.4 De actoren..............................................................................................................25

3.4.1 Netwerkniveau...................................................................................................25

3.4.2 Ketenniveau.......................................................................................................27

3.4.3 Trajectniveau......................................................................................................28

3.5 De drie ketens.........................................................................................................29

3.5.1 De Preventieketen..............................................................................................30

3.5.2 De Verzuimketen...............................................................................................32

3.5.3 De Uitvalketen ...................................................................................................35

3.6 Terugblik op de procesbeschrijvingen...................................................................37

Hoofdstuk 4 Analyse van knelpunten en verbetermogelijkheden .................................40

4.1 Inleiding .................................................................................................................40

4.2 Veelheid en variatie ...............................................................................................40

4.3 Variëteit in werkwijze en aansturing .....................................................................43

4.4 Informatievoorziening en ICT ...............................................................................45

4.5 Verantwoordelijkheid.............................................................................................48

4.6 Doelen en afrekening .............................................................................................50

4.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid ...................................................................52

4.8 Algemeen...............................................................................................................54

Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen ....................................................................56

5.1 Inleiding .................................................................................................................56

5.2 Veelheid en variatie ...............................................................................................56

5.3 Variëteit in werkwijze en aansturing .....................................................................58

5.4 Informatievoorziening en ICT ...............................................................................59

5.5 Verantwoordelijkheid.............................................................................................61

5.6 Doelen en afrekening .............................................................................................62

5.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid ...................................................................63

8/88


Hoofdstuk 6 Ketenregie als verbeterinstrument ............................................................64

6.1 Inleiding .................................................................................................................64

6.2 Ketenregie ..............................................................................................................64

6.3 Inrichting................................................................................................................65

6.4 Ketenbenadering als analyse-instrument ...............................................................66

Bijlage I Geïnterviewden en aanwezigen werkconferentie

Bijlage II Vragenlijst

Bijlage III Onderwijsketen

Bijlage IV Lijst knelpunten

9/88


Afkortingen

AB PPI

AVO

BBL

BJA

BNP

BO

BOLO

CVS

CWI

DMO

ESF

GG&GD

GL

HAVO

ICT

JIB

JO

JOT

KB

LAS

LPA

LOF

LOJP

LRV

LWOO

MBO

OM

PLA

RMC

ROA

ROC

SSCW

SBO

SDA

SLC

SOLO

TL

TOP

VMBO

VSO

VSV

ZBC

ZMOK

Afra Boddaert PPI

Algemeen Voortgezet Onderwijs

basisberoepsgerichte leerweg

Bureau Jeugdzorg Amsterdam

Bureau Nieuwe Perspectieven

basisonderwijs

Bureau Ondersteuning Lokale Overheden Amsterdam

Cliënt Volg Systeem

Centrum voor Werk en Inkomen

Dienst maatschappelijke Ontwikkeling (voorheen DWA)

Economisch Stimuleringsfonds

Gemeentelijke Geneeskundige & Gezondheidsdienst

gemengde leerweg

Hoger Algemeen Voortgezet Onderwijs

Informatie- en CommunicatieTechnologie

Justitie in de Buurt

Jongerenloket

Jongeren Opvang Team

kaderberoepsgerichte leerweg

leerling administratie (volg)systeem

leerplichtambtenaar

Lokaal Onderwijs Forum

Lokaal Onderwijs en Jeugdplan

Stuurgroep leerplicht - RMC - Voortijdig schoolverlaten

leerwegondersteunend onderwijs

Middelbaar Beroepsonderwijs

Openbaar Ministerie

Platform Leerplicht Amsterdam

Regionale Meldings-en Coördinatiefunctie

Regionaal Orgaan Amsterdam

Regionaal Opleidingscentrum (MBO)

Stichting Streetcornerwork

Speciaal Basisonderwijs

Sociale Dienst Amsterdam

School Loopbaan Centrum

Stedelijk Overleg Lokaal Onderwijs

theoretische leerweg

Time Out Project

Voorbereidend Middenbaar Beroepsonderwijs

Voortgezet Speciaal Onderwijs

Voortijdig Schoolverlaten

Zorgbreedtecommissie

School voor Zeer Moeilijk Opvoedbare Kinderen

10/88


11/88


Hoofdstuk 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet

Een leerplichtambtenaar krijgt een eerste melding van de school dat een leerling

verzuimt. Er blijkt sprake te zijn van veel verzuim. Kind en ouders worden uitgenodigd

voor een gesprek maar er is weinig hoop op verbetering, de melding is te laat.

Opvallend is, dat blijkt dat de oudere zus van de leerlinge 4 jaar geleden dezelfde

problemen had. Toen is het gezin onder de loep genomen en is gezinshulp ingeroepen.

Maar voor de leerplichtambtenaar is onduidelijk of de gezinshulp daadwerkelijk aan de

slag is geweest en of het destijds resultaat had.

1.1 Inleiding

“Niemand staat in Amsterdam aan de kant.” Met dit motto op de gemeentelijke website

typeert wethouder Rob Oudkerk van Amsterdam zijn visie op de portefeuille Werk en

Inkomen, Onderwijs, Jeugdzaken, Diversiteit, Grote Stedenbeleid en Sociale Infrastructuur.

Een jeugdbeleid dat gevoerd wordt om schooluitval te bestrijden en integratie te

bevorderen, neemt daarbij een belangrijke plaats in binnen het programakkoord van de

wethouder. ‘Schooluitval pakken we streng aan. Meer kinderen halen als het aan mij ligt

een diploma. En meer mensen moeten Nederlands leren, omdat ze er gewoon bijhoren’. 1

Voortijdig Schoolverlaten (VSV) is een groot probleem in Amsterdam. Volgens veel

betrokkenen één van de grootste problemen van Amsterdam. Jongeren zonder diploma

hebben weinig kansen op de arbeidsmarkt en lopen een groter risico in het criminele

circuit terecht te komen. VSV wordt door sommigen zelfs ‘de kraamkamer van de Harde

Kern Jeugdcriminaliteit’ genoemd. Voortijdig schoolverlaten doet zich voor wanneer

jongeren voor hun 23 ste de school verlaten zonder een startkwalificatie behaald te hebben.

Een startkwalificatie is een diploma havo, vwo, niveau 2 van de Wet educatie en

Beroepsonderwijs (MBO) of hoger.

In 2002 ging het in Amsterdam om ca. 800 voortijdig schoolverlaters tot en met 17 jaar

(partieel en volledig leerplichtig) 2 , en zeker 10.000 jongeren tot 23 jaar. Daarnaast is van

22.000 jongeren tussen de 17 en 23 jaar niet bekend of ze een diploma hebben 3 .

1 www.amsterdam.nl (oktober 2002).

2 Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam (juli 2002).

3 Cap Gemini Ernst & Young (april 2003).

12/88


De verantwoordelijkheid voor de bestrijding van schooluitval is binnen de Gemeente

Amsterdam verdeeld over stad (Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling, DMO) en

stadsdelen. DMO zet in haar Plan van Aanpak Voortijdig schoolverlaten uitvoerig uiteen

hoe binnen de ‘kolom’ van onderwijs de problematiek opgepakt wordt en waar mogelijkheden

ter verbetering liggen. In het bijzonder de onduidelijke verdeling van taken en

verantwoordelijkheden binnen het gemeentelijke apparaat wordt hier als verbeterpunt

opgemerkt 4 . In het Lokaal Onderwijs en Jeugdplan 2002-2006 is onder meer deze

aanbeveling vertaald in een professionaliseringstraject voor leerplichthandhaving en de

introductie van leerplichtconsulenten 5 . De stuurgroep LRV (Leerplicht, Regionale Melden

Coördinatiefunctie en VSV) van de gezamenlijke stadsdelen werkt hieraan in samenwerking

met DMO. De verbetering van de gemeentelijke processen en de verdere

invulling van de gemeentelijke verantwoordelijkheid met betrekking tot de bestrijding

van VSV lijkt hiermee op koers te liggen.

De bemoeienis met de bestrijding van VSV beperkt zich niet tot het gemeentelijk

apparaat. Dagelijks zijn in Amsterdam enkele honderden professionals bezig met het op

de een of andere manier voorkomen van voortijdig schoolverlaten. Hieronder bevinden

zich docenten, buurtregisseurs, ambtenaren, politici, jongerenwerkers, jeugdhulpverleners

en gezinsvoogden. Iedereen levert een bijdrage aan het verminderen van het probleem

van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam. Ondanks de inzet van deze mensen zitten

sommige leerplichtige jongeren maanden thuis en moeten jongeren soms een half jaar

wachten op een zorgtraject.

1.2 Probleemstelling en onderzoeksopzet

De omvang en mogelijke gevolgen van het probleem van voortijdig schoolverlaten

vragen om een verbetering van de aanpak. Daarbij zullen we moeten kijken naar de vele

partijen die nu al met voortijdig schoolverlaten bezig zijn. De onderlinge afhankelijkheid

van deze partijen bij uitvoering van het primaire proces geeft aan dat effectief bestrijden

van VSV een taak voor gemeentelijke en niet-gemeentelijke partners samen is.

De laatste jaren wordt bij dit soort samenwerkingsvraagstukken steeds vaker gekeken

naar de ketenbenadering. Ketensamenwerking is een wijze van organiseren van beleidsuitvoering

waarbij rond een beleidsthema verschillende zelfstandige organisaties

samenwerken om gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken. Het college van

Amsterdam stelt dat een creatieve ketensame nwerking van overheden, instellingen en

bedrijven, die hun sectorale grenzen overstijgen, een belangrijk middel is om het

organiserend vermogen, gedefinieerd als ‘het gezamenlijk oplossen van problemen en

benutten van kansen’, te effectueren 6 .

4 Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam (augustus 2001).

5 Die nst Maatschappelijke Ontwikkeling Amsterdam (juli 2002).

6 Zeist3 conferentie van de G4, november 2002.

13/88


Het ligt daarom voor de hand om te onderzoeken welke toegevoegde waarde de ketenbenadering

zou kunnen hebben voor de bestrijding van VSV. Ketenregie, of de sturing op

ketensamenwerking, is daarbij een cruciale factor. Dit was dan ook de aanleiding voor de

Gemeentesecretaris van de gemeente Amsterdam, Erik Gerritsen, om ons opdracht te

geven de ketens met betrekking tot VSV te beschrijven en aanbevelingen te doen voor de

verbetering ervan in het licht van ketenregie.

De probleemstelling voor deze opdracht hebben wij als volgt geformuleerd:

Welke bijdrage kan ketenregie leveren

in de verbetering van de aanpak

van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam?

Daarbij hebben we onszelf de volgende onderzoeksvragen gesteld:

1. Hoe ziet het veld van VSV eruit? Wie zijn de actoren? Waaruit bestaat de keten? Wie

zijn de ketenpartners?

2. Wat zijn de knelpunten en verbeterpunten in de organisatie van de bestrijding van

VSV?

3. Kunnen we ketenregie aanwenden om de verbetermogelijkheden te benutten?

1.3 Aanpak

Probleemverkenning en Opdrachtformulering

Het veld van VSV bestaat uit veel gemeentelijke en niet-gemeentelijke actoren. Om het

scala aan actoren goed in beeld te krijgen, hebben we eerst een reeks van oriënterende

gesprekken gevoerd. Belangrijke uitkomsten van deze fase zijn dat er al op veel fronten

aan de aanpak van VSV wordt gewerkt, maar niet altijd in samenwerking met elkaar.

Daarom is het van belang om niet alleen draagvlak te creëren bij de verschillende partijen,

maar ook om ze te betrekken bij ons project en bij elkaar. Daarvoor hebben we allereerst

een klankbordgroep in het leven geroepen met vertegenwoordigers van actoren die al

werken aan de verbetering van de aanpak van VSV (DMO en ondersteuning stuurgroep

LRV) en adviseurs van de opdrachtgever. Bovendien hebben we voor een gezamenlijk

terugkoppelingsmoment voor alle geïnterviewden gezorgd, in de vorm van een werkconferentie.

Tegelijkertijd zijn we gestart met een verkenning van de literatuur op het gebied

van ketenregie.

14/88


Interviews: ‘Breed aanvliegen’

We besloten ‘breed aan te vliegen’. Dat wil zeggen dat we zo veel mogelijk verschillende

actoren in het veld van voortijdig schoolverlaten hebben geïnterviewd (zie bijlage I). De

groep van 12 tot 23-jarigen stelden we centraal, en dan vooral op het VMBO en de ROC's.

Hiermee hebben we de grootste groep jongeren te pakken, en tevens de grootste risicogroep.

Het merendeel van de Amsterdamse leerlingen in het voortgezet onderwijs,

ongeveer 60%, bezoekt het VMBO. Een substantieel deel van deze leerlingen behoort tot

de doelgroep van het gemeentelijk onderwijs achterstandenbeleid (LOJP 2002-2006). Het

onderzoek was daarmee gericht op het positioneren van de actoren binnen de keten in zijn

totaliteit en het benoemen van cruciale verbindingen tussen deze actoren. Het ging bij dit

benoemen om relaties, afhankelijkheden en de betekenis daarvan voor de aansturing van

de keten in zijn geheel. Het onderzoek was niet gericht op het doorlichten van de

onderscheiden actoren. Aanvullend hebben we gesproken met ketendeskundigen van Cap

Gemini Ernst & Young en Berenschot, en met ervaringsdeskundigen uit Utrecht en

Rotterdam.

Toetsing

Met deze onderzoeksopzet hebben we het veld van VSV breed kunnen beschrijven.

Bovendien kwamen bij de interviews vele knelpunten en verbetermogelijkheden naar

voren. De klankbordgroep en het gezamenlijke terugkoppelingsmoment maakten zowel

toetsing van de positionering van de actoren binnen de keten, als toetsing van de ervaren

knelpunten en verbetermogelijkheden mogelijk.

Na de verkenning van de literatuur en de grote hoeveelheid interviews, schreven we een

eerste tussenrapportage. We gaven een neutrale weergave van alle knelpunten en

verbetermogelijkheden die we tijdens de interviews hadden gehoord. Zo konden we

toetsen of onze weergave correct was, voordat we op basis van die lijst gingen nadenken

over aanbevelingen. Daarnaast gaven we in onze rapportage een eerste schets van de

ketens op het gebied van voortijdig schoolverlaten.

De tussenrapportage hebben we aan de klankbordgroep en de opdrachtgever voorgelegd.

Na bespreking en verwerking van de resultaten daarvan, hebben we de tussenrapportage

aan alle geïnterviewden voorgelegd en is een gezamenlijke bijeenkomst georganiseerd. In

deze werkconferentie zijn we na een korte introductie van de theorie en de geconstateerde

knelpunten in workshops en plenaire discussies dieper ingegaan op mogelijke oplossingen

voor geconstateerde knelpunten. Daarbij hebben we de vraag voorgelegd of ketenregie

een bijdrage kan leveren aan de mogelijke oplossingen. Mede door de goede en qua

actoren gevarieerde opkomst (zie bijlage I) leverde dit ons zeer veel bruikbare informatie

op, die we in de eindrapportage hebben verwerkt voor de beantwoording van onze drie

onderzoeksvragen. Daarbij hebben we ook gebruik gemaakt van de vele mondelinge en

schriftelijke reacties op onze tussenrapportage.

15/88


1.4 Leeswijzer

In dit eerste hoofdstuk hebben we de aanleiding geschetst van ons onderzoek. Daarnaast

hebben we aangegeven hoe we het onderzoek hebben opgezet en aangepakt.

In het volgende hoofdstuk gaan we in op de theorie rond ketens en ketenregie. De

ketenbenadering heeft een belangrijke rol gespeeld bij onze aanpak van de opdracht. We

geven aan wat de kenmerken van deze benadering zijn en hoe de ketens zich verhouden

tot netwerken en trajecten.

In hoofdstuk 3 brengen we het veld van voortijdig schoolverlaten in beeld. We plaatsen

VSV in een groter geheel van ketens waar jongeren mee te maken (kunnen) hebben.

Vervolgens kijken we naar de “Weg naar een Startkwalificatie” en behandelen we de

verschillende actoren op netwerk-, keten- en trajectniveau. We gaan uitgebreid in op de

drie ketens waar de VSV-keten uit bestaat: de Preventieketen, de Verzuimketen en de

Uitvalketen. Aan het eind van het hoofdstuk blikken we terug op de procesbeschrijvingen

en geven we aan wat ons daarbij opvalt.

Hoofdstuk 4 gaat over de knelpunten en verbetermogelijkheden die de vele geïnterviewden

hebben aangedragen. De clusters van knelpunten worden kort beschreven en

vervolgens geanalyseerd.

In hoofdstuk 5 trekken we conclusies en doen we aanbevelingen met betrekking tot

geconstateerde knelpunten uit hoofdstuk 4. Daarbij hebben we met name oplossingen

gezocht in de mogelijkheden die ketenregie biedt, maar ook aanbevelingen die geen

betrekking hebben op ketenregie worden genoemd.

Tenslotte wordt in hoofdstuk 6 samengevat welke oplossing ketenregie kan bieden voor

een betere samenwerking in de VSV-keten. Dit leidt tot beantwoording van de onderzoeksvraag.

Daarnaast worden aanbevelingen gedaan voor de inrichting van ketenregie.

We kijken ook terug op de door ons gehanteerde methode van ketenbenadering, en

reflecteren op de meerwaarde ervan.

Na een overzicht van de gebruikte literatuur en andere bronnen wordt het rapport

afgesloten met een aantal bijlagen:

- een lijst met personen die we hebben geïnterviewd en een overzicht van de deelnemers

aan de werkconferentie;

- de bij de interviews gebruikte vragenlijst;

- de weergaven van de “onderwijsketen”;

- de uitgebreide lijst met geconstateerde knelpunten.

16/88


17/88


Hoofdstuk 2 Ketens en ketenregie

2.1 Inleiding

De vraag welke bijdrage ketenregie kan leveren aan de verbetering van de aanpak van

voortijdige schooluitval vormt uitgangspunt van het onderzoek. De belangstelling voor

ketenregie komt voort uit het idee dat organisaties steeds sterker van elkaar afhankelijk

zijn in het realiseren van maatschappelijke prestaties. Niet de afzonderlijke verrichtingen

van organisaties zijn bepalend voor de maatschappelijke beoordeling, maar de wijze

waarop die individuele prestaties zijn ingebed in een breder en samenhangend geheel 7 .

Dit hoofdstuk gaat in op de definities van ketens en ketenregie zoals die door de literatuur

aangereikt worden. Daarnaast wordt ingegaan op het onderscheid tussen ketens, netwerken

en trajecten, dat het analytische kader vormt voor de bevindingen in de empirie.

2.2 Ketens

Het ketenconcept nodigt uit tot een bepaalde beschouwingswijze van de bestuurlijke

werkelijkheid. De ketenbenadering richt zich vooral op de samenwerking tussen wederzijds

afhankelijke partners. Een keten kan gedefinieerd worden als “Een samenwerkingsverband

tussen ten opzichte van elkaar zelfstandige maar tegelijk ook wederzijds

afhankelijke partijen dat erop gericht is een zekere afstemming te bewerkstelligen.

Hierbij krijgt de ordening van partijen en hun activiteiten in die samenwerking vorm

vanuit de invalshoek van het primaire proces. Dat wil zeggen dat in opeenvolging van

contactmomenten die ook de cliënt van de partners in de keten ervaart” 8 . Als metafoor

verwijst het idee van een ‘keten’ naar een sequentiële verbondenheid tussen verschillende

schakels. De schakels in de keten kunnen daarbij bestaan uit processen, actoren of

organisaties. De relaties tussen schakels zijn functioneel van aard: de output van de ene

schakel vormt de input van de andere schakel 9 .

Belangrijke elementen van een keten zijn:

- Processen die op zichzelf gescheiden kunnen plaatsvinden, maar die door een keten

worden verbonden in een reeks.

- Afgestemde processen d.w.z. er zijn afspraken over de aansluiting tussen de processen.

- Ketenafspraken zijn gebaseerd op het primaire proces, alle activiteiten die waarde

toevoegen in de keten.

7 Ministerie van BZK (2002).

8 Ministerie van BZK (2002).

9 Kort, Van Twist en In ’t Veld (2000).

18/88


- Ketens worden verbonden door een overstijgend doel, het ketendoel. Kenmerkend

van het ketendoel is dat het door geen van de afzonderlijke partners kan worden bereikt.

- De cliënt staat centraal: de vraag, de behoefte van mensen zijn uitgangspunt van

handelen en organiseren.

Kortom, de ketenbenadering gaat uit van een productie- of dienstverleningsproces, dat

loopt over meerdere zelfstandige actoren of ketenpartners waartussen een functionele

afhankelijkheidsrelatie bestaat in het licht van het ketendoel: output van organisatie a

vormt de input van organisatie b.

2.3 Ketens, netwerken en trajecten

Ketens onderscheiden zich dus van een organisatie. Een keten overschrijdt immers de

organisatiegrenzen. Er zijn echter ook andere vormen van samenwerking te ondersche i-

den die de organisatiegrenzen te boven gaan. Zo werken verschillende organisaties samen

aan hetzelfde doel als sprake is van projectmanagement. Het gaat hierbij echter om een

eenmalige activiteit en niet om een dienstverleningsproces dat bij ketenregie aan de orde

is. Procesmanagement als samenwerkingsvorm richt zich weliswaar net als ketenregie op

de ondersteuning van complexe processen, maar heeft het beoogde inhoudelijke resultaat

niet vooraf gedetailleerd omschreven 10 .

In het onderzoek beperken we ons tot het onderscheid tussen netwerken, ketens en

trajecten. Netwerken, ketens en trajecten hebben als gemene deler dat het uitingen zijn

van sturend en organiserend vermogen op basis van communicatie en samenwerking 11 .

Ketens onderscheiden zich als volgt van netwerken en trajecten 12 :

- Netwerken zijn primair een verband van maatschappelijke partijen, gericht op het

gemeenschappelijk formuleren va n integrale visies en complexe besluitvorming. Ketens

zijn een poging om ordening aan te brengen binnen deze netwerken. Met behulp

van ketens kunnen de uitkomsten van netwerken (zoals een toekomstvisie, een beleid

of prioriteiten) worden vertaald naar het resultaat- en effectenniveau.

- Trajecten zijn een specificering en concretisering van de keten en zijn altijd persoonsgebonden

(maatwerk).

10 In de literatuur worden meerdere vormen van samenwerking onderscheiden. Het onderscheid met

project- en procesmanagement zijn voorbeelden hiervan. Andere voorbeelden zijn: integraal management

en gebiedsgericht werken. In het kader van dit onderzoek worden deze buiten beschouwing gelaten.

11 Van der Aa en Konijn (2001). De auteurs maken tevens het onderscheid met platforms. In het kader van

dit onderzoek worden deze tevens buiten beschouwing gelaten.

12 Van der Aa en Konijn (2001).

19/88


Netwerken vormen kortweg de context waarin ketens zijn te onderscheiden. Ketens

vormen op hun beurt de werkcontext die ruimte schept om in specifieke gevallen

maatwerk te kunnen leveren. In onderstaande tabel zijn de drie samenwerkingsvormen op

een aantal kenmerken naast elkaar gezet 13 :

Netwerk Keten Traject

Visieontwikkeling Handelingen Persoonsgebonden

Koers Samenwerking Maatwerk

Kennis Afstemming Coproductie met cliënt

Besluitvorming Transparantie Vraaggericht

Gemeenschappelijkheden Afhankelijkheden Sluitende aanpak

Convenant Contracten Trajectplan

In het onderzoek hanteren we bovenstaand onderscheid om de spelers in het veld van

voortijdig schoolverlaten te positioneren. Hiermee geeft het tevens een handvat om te

bepalen of voor de aangedragen problemen ketenregie een oplossing biedt.

2.4 Ketenregie

Ketens onderscheiden zich van netwerken en trajecten door de aard en de doelstelling van

de relaties tussen partijen. Bij de onderscheiden samenwerkingsvormen zijn dan ook

verschillende rollen te onderscheiden 14 :

Niveaus

Netwerkniveau

Ketenniveau

Trajectniveau

Rollen

opdrachtgever

financier

toezichthouder

probleemhebber

ketenpartners

ketenregisseur

kennispartner

cliënt

professional

Ketenregie kan worden omschreven als “Het expliciteren van onderlinge afhankelijkheden

tussen partijen die deel uitmaken van een keten en van hun afzonderlijke bijdragen

aan de kwaliteit van dienstverlening, zoals ervaren door de cliënt, uiteindelijk bedoeld om

de (potentiële) ketenpartners te verleiden tot (meer en betere) afstemming van hun

activiteiten richting de cliënt” 15 .

13 Van der Aa en Konijn (2001).

14 Ministerie BZK (2003).

15 Ministerie BZK (2002).

20/88


Ketenregie wordt aangewend om sturing en ketens vorm te geven. De regie kan dan ook

uit verschillende sturingsimpulsen bestaan. Sturing in de zin van stimuleren van zelfverantwoordelijkheid

van ketenpartners, het vormgeven aan netwerken en samenwerking,

het maken van afspraken en het delen van kennis en ervaringen. Voorbeelden van

strategieën voor ketenregie zijn gemeenschappelijk referentiekader ontwikkelen,

verleiden tot doelvervlechting, procesoptimalisatie en –herontwerp, het overeenkomen

van contracten en maatschappelijke urgentie creëren.

21/88


Hoofdstuk 3 De ‘keten van voortijdig schoolverlaten’

3.1 Inleiding

In dit onderzoek bezien we de primaire processen vanuit het probleem van voortijdig

schoolverlaten en gericht op de doelstelling dat voortijdig schoolverlaten zo min mogelijk

moet voorkomen. Doel van de keten is het ‘afleveren’ van een leerling met een startkwalificatie.

We zetten daarmee een ‘(VSV-)ketenbril’ op die bepaalt hoe we de handelingen,

de samenwerking, afstemming en afhankelijkheden van en tussen organisaties zien.

In dit hoofdstuk beschrijven we het veld van voortijdig schoolverlaten. We beginnen met

het plaatsen van VSV een het grotere geheel: de relatie met de vele andere ketens waar

jongeren mee te maken (kunnen) hebben. In de daaropvolgende paragraaf leiden we de

“Weg naar een Startkwalificatie” en de VSV-keten in. In paragraaf 3.4 behandelen we de

verschillende actoren die op netwerk-, keten- en trajectniveau met VSV te maken hebben.

Vervolgens gaan we uitgebreid in op de drie ketens waar de VSV-keten uit bestaat: de

Preventieketen, de Verzuimketen en de Uitvalketen. Tenslotte blikken we terug op de

procesbeschrijvingen in dit hoofdstuk, en geven we aan wat ons daarbij opvalt.

3.2 Plaatsing van VSV in het grotere geheel

De definitie van jeugd in Nederland omvat de leeftijd van 0 tot 25 jaar. Op dit moment

ontstaat er in het onderwijs en op de arbeidsmarkt een groep kansarme jongeren met

verslechterde vooruitzichten, die school vroegtijdig verlaten en niet altijd voldoende

startkwalificaties hebben 16 .

Bij de beschrijving van de keten VSV gaan we uit van de jongere die geen startkwalificatie

dreigt te halen. Er zouden echter ook andere ‘ingangen’ gekozen kunnen worden die

tevens op de jongere van toepassing zijn. Dezelfde jongeren kunnen problemen hebben

op het gebied van de gezondheid, welzijn, het vinden van werk, criminaliteit, drank- en

drugsgebruik, stress, dak- en thuisloos zijn, niet mee kunnen doen in de maatschappij,

enzovoorts. Organisaties zijn vaak specifiek gericht op het voorkomen of het bestrijden

van één van deze problemen, terwijl de problemen soms alles met elkaar te maken

hebben.

16 Jeugd & Beleid in Nederland (augustus 2001)

22/88


De gebruikelijke indeling van domeinen die gehanteerd wordt in het jeugdbeleid is 17 :

- Opvoeding (voorzieningen en ondersteuning van de opvoeding binnen het gezin),

- Onderwijs (structuur en voorzieningen van lager tot hoger onderwijs),

- Gezondheid (jeugdgezondheidszorg),

- Welzijn (jeugdzorg, jeugdwerk, jeugdparticipatie en –informatie),

- Vrije Tijdsbesteding (vrijetijdsvoorzieningen en –besteding, sport, kunst en cultuur)

- Veiligheid (jeugdveiligheid en -criminaliteit)

- Arbeid & Inkomen (regelingen en voorzieningen rond arbeid)

De keten die beschreven wordt in voorliggend onderzoek (de “VSV-keten”), is nauw

gerelateerd aan bovenstaande domeinen. Zo kan een jongere die zonder startkwalificatie

het onderwijs verlaat, via de arbeid- & inkomen-keten begeleid worden naar een plaats op

de arbeidsmarkt, maar ook verzeild raken in de criminaliteit en daarmee in de jeugd- en

veiligheidsketen. Ook kunnen er parallellen zijn tussen de VSV-keten en de inburgeringketen,

bijvoorbeeld daar waar gebrekkige inburgering leidt tot vroegtijdig schoolverlaten

of juist wanneer een jongere die door succesvol inburgering toegang krijgt tot de

onderwijsketen.

Het is belangrijk te constateren dat de keten VSV niet los staat van andere te onderscheiden

domeinen en ketens. Actoren participeren vaak in meerdere ketens, veelal met

verschillende ketenpartners en verschillende doelen. Dit kan van invloed zijn op de

manier waarop de actoren in de VSV-keten participeren.

3.3 De VSV-keten

Tegengaan van voortijdig schoolverlaten is vooral gericht op het behalen van een

startkwalificatie voor alle jongeren. Voor het grootste deel van de jongeren betekent dit

dat ze van primair onderwijs naar voortgezet onderwijs gaan, en vervolgens naar hoger

onderwijs en/of een werkplek. De Weg naar een Startkwalificatie zou er zeer versimpeld

als volgt uit kunnen zien:

4 jr 16 jr 23 jr

Onderwijs

Onderwijs / Werk

figuur 3.1 De Weg naar een Startkwalificatie

Als het goed is blijft de jongere op deze Startkwalificatie-weg, zonder dat er interventies

van Jeugdzorg, Leerplicht, Justitie, etc. aan te pas komen, en heeft de jongere aan het

eind ervan (bij 23 jaar) minimaal een startkwalificatie op zak.

17 Naar: Lokaal Onderwijs & Jeugdplan 2002 – 2006 én Jeugd & Beleid in Nederland (augustus 2001)

23/88


Als uitwerking van het onderwijsdeel is in bijlage III de onderwijsketen weergegeven.

Wanneer een jongere van de Weg naar een Startkwalificatie afdwaalt, of af dreigt te

dwalen, komt de VSV-keten in beeld.

De VSV-keten

Op het terrein van voortijdig schoolverlaten zijn de volgende doelgroepen te onderscheiden:

- Jongeren die op school zitten (van 4 tot 23 jaar);

- Jongeren die verzuimen, met daarbij onderscheid tussen:

o (partieel)leerplichtige jongeren tot en met (17)16 jaar,

o niet-leerplichtige jongeren tot 23 jaar;

- Jongeren die voortijdig school hebben verlaten (uitgevallen zijn). Dit zijn jongeren tot

23 jaar, die niet op school zitten en geen startkwalificatie hebben.

Een belangrijk onderscheid in de bovenstaande opsomming is het feit of er sprake is van

verzuim of niet. Als er géén sprake is van verzuim, beperken de actoren zich tot preventieve

activiteiten. Daarnaast is te zien, dat de leerplicht een belangrijk breekpunt in de

huidige activiteiten rondom voortijdig schoolverlaten is. Zodra de wettelijke verplichting

om naar school te gaan komt te vervallen, verdwijnen er partners (zoa ls de leerplichtambtenaar)

en verandert de aanpak aanzienlijk.

Het bovenstaande geeft aanleiding om de huidige bestrijding van VSV op uitvoeringsniveau

in drie hoofdprocessen of ketens in te delen.

1. Proberen te voorkomen dat jongeren gaan verzuimen of uitvallen (preventie).

2. Verzuimende jongeren terug op school krijgen.

3. Uitgevallen jongeren opsporen en trajecten aanbieden.

We noemen ze achtereenvolgens Preventieketen, Verzuimketen en Uitvalketen.

24/88


3.4 De actoren

Op het gebied van VSV zijn, zoals gezegd, vele actoren actief. Een groot aantal daarvan

kunnen we kenmerken als ketenpartners: ze maken deel uit van het primaire proces.

Daarnaast oefenen diverse organisaties en forums voor overleg invloed uit op de ketens

en de ketenpartners.

We brengen de belangrijkste partijen die we in ons onderzoek zijn tegengekomen in beeld

door onderscheid te maken tussen organisaties en overleggen op het netwerkniveau, op

het ketenniveau en op het trajectniveau (zie hoofdstuk 2 ‘Ketens en ketenregie’).

Niveaus Rollen Actoren Overleg of samenwerkingsverband

Netwerk opdrachtgever

financier

toezichthouder

probleemhebber

Keten

Traject

ketenpartners

ketenregisseur

kennispartner

cliënt

professional

- Rijk (Ministerie van Onderwijs, SZW,

OCW, VWS)

- ROA

- Wethouder Onderwijs Stad

- Wethouder Onderwijs Stadsdeel

- Schoolbestuur

- DMO

- School

- Bureau Jeugdzorg

- RMC-functie

- Leerplicht

- LAS

- Raad voor de Kinderbescherming

- Welzijnsorganisatie

- Politie

- Justitie

- Jongere

- Ouder / opvoeder

- Docent, mentor

- Schoolarts

- Onderwijs -, jeugdhulpverlener,

trajectbegeleider

- Leerplichtambtenaar

- RMC-Casemanager

- Buurtregisseur

- Bureau HALT

- Nieuwe Perspectieven

- Afra-Boddaert PPI

- Casemanagers Jongerenloket

- Regiegroep Jeugdbeleid

(diverse stadsdelen)

- Samenwerkingverband

VMBO-scholen

- LOF

- Partneroverleg

- Regiegroep JIB

- SOLO (Stedelijk Overleg

Lokaal Onderwijs)

- JIB (leerplichtzaken)

- Jongerenloket (CWI,

SDA en Maatwerk)

- Platform leerplichtambtenaren

- JIB casuïstiekoverleg

- Casuïstiekoverleg JOT

- ZBC

- Social Team (ROC)

- SLC (NOVA College)

- Lerarenoverleg,

leerlingbespreking

school

- Overige netwerken, zoals

Leerplichtnetwerk, Platformoverleg

12+, Buurtnetwerken

in verschillende

stadsdelen

- 12+ netwerken

politiedistricten

3.4.1 Netwerkniveau

25/88


Voor wat de scholen betreft spelen de schoolbesturen een belangrijke rol. Zij zijn

eindverantwoordelijk voor de financiering en het beleid van de school en de aanstelling

van personeel.

In Amsterdam zijn er twee ROC’s: ROC van Amsterdam (ROCvA), waarin middelbare

beroepsopleidingen en een aantal VMBO-scholen zijn geclusterd en ROC ASA. Het

ROC is regionaal georganiseerd.

De VMBO-scholen (diegenen die niet onder het ROC vallen) werken samen in twee

samenwerkingsverbanden, één in Noord (boven het IJ) en één beneden het IJ. Zij

richten zich op zorgleerlingen / risicojongeren en bieden een zorgstructuur voor met

name 12 – 16 jarigen.

Vanuit de overheid spelen de stadsdelen met elk hun portefeuillehouder onderwijs en

hun afdelingen onderwijs een belangrijke rol. Daar worden leerplichtambtenaren

aangestuurd en wordt lokaal onderwijsbeleid opgesteld.

Het reguliere jeugdbeleid in brede zin wordt per stadsdeel geregisseerd door de regiegroep

jeugdbeleid onder leiding van de wethouder Onderwijs en Welzijn. De regiegroep

vormt de verbinding tussen het werkveld en het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel en

kan beleids- en projectvoorstellen doen aan het Dagelijks Bestuur. Hierin hebben

verschillende instanties zitting, zoals BJA, streetcornerwork, GG&GD, Afra Boddaert

PPI, Politie en onderwijsbesturen.

Op stedelijk niveau is er de wethouder onderwijs , ondersteund door de Dienst Maatschappelijke

Ontwikkeling (DMO). Deze dienst adviseert het college van BenW van

Amsterdam over kaderstelling op het terrein van Onderwijs en Jeugd en heeft in die

hoedanigheid veel contacten met de alle actoren in dit veld. Bovendien regelt DMO de

planning en verantwoording van de besteding van diverse middelen op het terrein van

onderwijs en jeugd en heeft daarvoor weer plannen en resultaten van de stadsdelen nodig.

Stad en stadsdelen komen elkaar onder meer tegen in het Lokaal Onderwijs Forum

(LOF). In het LOF overleggen de schoolbesturen, de portefeuillehouders onderwijs van

de stadsdelen en de wethouder onderwijs. Het is een op overeenstemming gericht overleg.

Ook is er een partneroverleg, waarin justitie, onderwijs, de wethouder onderwijs en de

portefeuillehouders onderwijs in de stadsdelen overleggen.

In het handhavingoverleg leerplicht hebben JIB, Raad voor de Kinderbescherming,

Bureau Jeugdzorg, DMO, Politie, leerplichtambtenaren en RMC zitting. In dit overleg

wordt beleid ontwikkeld en afgestemd. Het heeft betrekking op alle leerplichtaangelegenheden.

Door het Regionaal Orgaan Amsterdam (ROA) wordt de wet op de jeugdzorg uitgevoerd

en de financiering geregeld. Op landelijk niveau zijn de ministeries van Onde r-

wijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)

26/88


en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) te onderscheiden. Daar wordt ondermeer

het landelijk beleid bepaald ten aanzien van onderwijs, jeugdhulpverlening, jeugdgezondheidszorg,

werk en inkomen en wordt het onderwijs gefinancierd. Al het onderwijs

wordt door het rijk gefinancierd. Behalve de huisvesting van basis- en vervolgonderwijs.

3.4.2 Ketenniveau

Ouders / opvoeders - en vanaf 12 jaar de jongeren (voor een deel) zelf - dragen er de

verantwoordelijkheid voor dat jongeren naar school gaan en dat zij zo goed mogelijk in

de maatschappij terechtkomen. Daarbij staan scholen centraal. Ten eerste kunnen zij

alleen een startkwalificatie verzorgen. Ten tweede vindt daar in essentie preventie plaats,

start de verzuimketen en eindigt de uitvalketen bij een goed resultaat. In de verschillende

ketens zijn ook onderdelen van scholen terug te vinden die zich specifiek richten op

potentiële voortijdig schoolverlaters. Binnen de scholen van het voortgezet onderwijs

spelen Zorgbreedtecommissies (ZBC) een belangrijke rol. Het betreft een overleg

waarin de schoolarts, de onderwijshulpverlener van Bureau Jeugdzorg, een leerlingbegeleider

of een docent, de leerplichtambtenaar en diverse andere me dewerkers van de

school (afdelingsleiders, hoofd of adjunct, schoolcounseler, zorgcoördinator) zitting

kunnen hebben. In de ZBC worden zorgkinderen besproken.

De 14 stadsdelen staan vanuit de overheid centraal vanwege de uitvoering van de

leerplichtwet. De leerplichtambtenaren zijn daar ondergebracht. In grote lijnen legt de

leerplichtwet vast dat jongeren van 5 tot en met 16 jaar naar school moeten. In het

schooljaar dat de leerling 17 wordt, geldt nog een partiële leerplicht.

De leerplichtadministratie (LAS), waar onder meer het verzuim moet worden gemeld,

wordt onder verantwoordelijkheid van de stadsdelen gevoerd en is bij de Dienst Maatschappelijke

Ontwikkeling (DMO) van de centrale stad Amsterdam ondergebracht.

Justitie en politie zijn belangrijke actoren als jongeren ‘afwijken van het rechte pad’.

Justitie In de Buurt handelt gevallen af waarbij de leerplichtwet is geschonden en

daarbij is het terugleiden van jongeren naar school en/of trajecten voor hulpverlening een

belangrijke functie. De Raad voor de Kinderbescherming kan in dat proces adviseren.

Bureau Jeugdzorg Amsterdam (BJA) is indicatiesteller voor zorg- en hulpverlening

aan jongeren (0-18 jr.) en hun ouders met serieuze problemen. Daarnaast vallen

Jeugdreclassering en Gezinsvoogdij onder BJA.

Vele welzijnorganisaties en jeugdhulpverleningsorganisaties zijn in het VSV-veld

actief. Jongeren worden door bijvoorbeeld leerplichtambtenaren naar deze organisaties

verwezen, die hulpverlening verzorgen en jongeren weer op het goede spoor trachten te

krijgen. Een voorbeeld is de instelling Afra Boddaert PPI (AB PPI). AB PPI verzorgt

zowel hulpverlening als onderwijs, zoals het Time Out Project (TOP). Hier krijgen

(zorg)leerlingen van scholen voor voortgezet onderwijs 12 weken intensieve begeleiding,

waarna ze weer naar school gaan. Een ander project van AB PPI is het schoolwisselaarsproject.

Dit richt zich op de begeleiding van leerlingen die al eens van school gewisseld

zijn en daardoor een risicogroep vormen voor schooluitval.

27/88


Streetcornerwork is een andere welzijnsorganisatie die is gericht op jongeren in de

leeftijd van 13 tot 23 jaar en werkt op straat en andere ontmoetingsplekken van jongeren.

Daarnaast heeft streetcornerwork kantoren in heel Amsterdam. Jongeren kunnen er

terecht die moeilijkheden op de volgende gebieden: woonsituatie, werk, geld, gezondheid,

politie/justitie, isolement en dagbesteding.

Als de jongeren niet meer leerplichtig zijn, worden jongeren die nog geen startkwalificatie

hebben, gevolgd door uitvoering van de Regionale Meld en Coördinatiefunctie

(RMC). Dat gebeurt in vijf clusters van stadsdelen. Elk cluster beschikt over een RMCcoördinator

en één of meer RMC casemanagers. Sinds 1994 is bij de gemeente de

rijksregeling RMC van kracht; sinds 2002 is dit bij wet geregeld. Doel van de wet RMC

is om ervoor te zorgen dat jongeren tussen de 16 en de 23 jaar zonder startkwalificatie

deze alsnog bereiken. Men treedt in feite op als een leerplichtambtenaar, maar dan zonder

opsporingsbevoegdheid (want de jongeren zijn niet meer leerplichtig).

In de terugleiding naar onderwijs spelen de jongerenloketten een belangrijke rol. Op dit

moment is er een aantal jongerenloketten operationeel, zoals Werkvirus (in Amsterdam

West) en Jongerenloket Oost. Binnen het jongerenloket werken het Centrum voor Werk

en Inkomen, de Sociale Dienst Amsterdam (SDA) en Maatwerk actief samen om

jongeren zo goed mogelijk naar scholing, (gesubsidieerde) arbeid of een combinatie van

die twee, te (bege)leiden of door te geleiden naar hulpverlening.

3.4.3 Trajectniveau

In scholen voor het voortgezet onderwijs worden in de al genoemde

Zorgbreedtecommissies (ZBC) zorgleerlingen besproken. Het opleidingscentrum ROC

Amsterdam (16-23 jaar) kent ook een opvangmogelijkheid voor potentiële uitvallers. In

het stadsbrede ‘social team’ van het ROC zijn, naast de eerder genoemde partners, ook

bijvoorbeeld schuldhulpverlening en de Jellinek-kliniek aanwezig. Het social team wil

de aansluiting met de hulpverlening verbeteren en consult bieden bij potentieel

uitvallende leerlingen. Daarnaast heeft vrijwel elke school een leerlingbespreking. Vaak

is dit het eerste overleg waarin een (mogelijke) probleemjongere wordt besproken.

Het NOVA College Amsterdam heeft een School Loopbaan Centrum (SLC), dat

schoolgaande leerlingen ondersteunt, waarvan de schoolloopbaan door een combinatie

van school-, sociale-, emotionele en gedragsproblemen bedreigd wordt. Het SLC vormt

een samenwerkingsverband tussen het college en het Psychologisch Pedagogisch Instituut

Amsterdam, onderdeel van Afra Bodda ert PPI en werkt samen met RIAGG, BJA,

GG&GD, leerplichtambtenaar, politie, justitie, Maatwerk en CWI.

Het Bureau Jeugdzorg Amsterdam (BJA) is een belangrijke instelling om signalen

over zorgelijke gezinssituaties snel boven water te krijgen. De belangrijkste taak van BJA

is indicatiestelling. BJA stelt vast welke verdere hulp een jongere nodig heeft.

Er zijn 13 verschillende Justitie in de buurt (JIB) casuïstiek overleggen (CO). De

vaste partners van JIB zijn het OM, de politie Amsterdam-Amstelland, de Raad voor de

28/88


Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg AA). Daarnaast verschillen de deelnemende

partijen per JIB. Mogelijke partners zijn: Nieuwe Perspectieven, Streetcornerwork, Halt,

Jellinek en de leerplichtambtenaar. Hier worden jongeren tot 18 jaar besproken, de

zogenaamde harde kernjongeren. Vaak hebben deze jongeren een verzuimverleden.

Daarnaast bestaan in een groot aantal politiedistricten in Amsterdam 12+ netwerken.

Waar de JIB casuïstiek overleggen zich steeds meer toeleggen op de Harde kern jongeren,

lijkt er een doelgroep (risicojongeren) over te blijven die door dergelijke 12+ netwerken

bediend kan worden. Het doel van zo´n overleg is b.v. in district 5 (Oud-Zuid): ‘het

voorkomen dat jongeren die problemen veroorzaken op het gebied van school of werk en

vrijetijdsbesteding verder afglijden richting crimineel gedrag’.

‘First offenders’ krijgen in Amsterdam West speciale aandacht in het Jongeren Opvang

Team (JOT). Het is een samenwerkingsverband tussen de Raad voor de Kinderbescherming,

Bureau Jeugdzorg, het OM, de politie en de stadsdelen. Medewerkers zijn fysiek

bij elkaar gezet zodat informatie direct kan worden uitgewisseld. De samenwerkingspartners

hebben casuïstiekoverleg over de zogenaamde first-offenders tot 18 jaar.

Nadat de jongere niet meer leerplichtig is komt de RMC-casemanager in beeld. In veel

clusters van stadsdelen wordt samengewerkt met de casemanagers van de Jongerenloketten,

waarin Sociale Dienst, Centrum voor Werk en Inkomen en Maatwerk samenwerken

om de jongeren naar werk of opleiding te leiden.

Tot slot zijn er diverse netwerken op stadsdeel en buurtniveau, gericht op casuïstiek.

Denk aan bijvoorbeeld buurtnetwerk De Pijp, het leerplichtnetwerk Oost, het praktisch

netwerk 17+, of het platform jongeren De Pijp Oost. In deze netwerken komen steeds

verschillende uitvoerende instanties (zoals medewerkers van BJAA, Politie, GG&GD,

PPI, JIB etc.) samen om in de eigen buurt of het eigen stadsdeel aan de problematiek te

werken.

De aanpak van Leerplicht, RMC en Voortijdig Schoolverlaten (LRV) is programmatisch

georganiseerd. De stuurgroep LRV is een overleg waarin de stadsdelen zich hebben

georganiseerd onder voorzitterschap van de portefeuillehouder onderwijs van Oud Zuid.

Daarnaast hebben nog vier portefeuillehouders zitting in het overleg en enige ambtelijke

en externe ondersteuning. De stuurgroep heeft het mandaat van het Stedelijk Overleg

Lokaal Onderwijs (het SOLO). De stuurgroep heeft twee bestuursopdrachten geformuleerd,

die zich richten op het verbeteren van de leerplichtfunctie en het professionaliseren

van het RMC-casemanagement. De werkgroep ambtelijk management LRV heeft

ambtelijke managementverantwoordelijkheid voor het realiseren van de twee hierboven

genoemde bestuursopdrachten.

3.5 De drie ketens

Hieronder beschrijven we de drie hoofdprocessen, of ketens, die we in 3.3 hebben

onderscheiden: de Preventieketen, de Verzuimketen en de Uitvalketen.

29/88


3.5.1 De Preventieketen

Het doel van de Preventieketen is het voorkomen dat de jongere gaat verzuimen of zelfs

uitvalt. De Preventieketen moet er voor zorgen dat de jongere op startkwalificatiekoers

blijft.

De geschetste Preventieketen heeft betrekking op jongeren van 12 tot 23 jaar.

Voor het voorkomen van VSV is ook het primair onderwijs van groot belang. Hier vindt

veel en belangrijk preventiewerk plaats. Omdat ons onderzoek echter met name op

jongeren van 12 tot 23 is gericht is dit deel van de Preventieketen niet meegenomen.

Er wordt al aan preventie van schooluitval gewerkt, nog zonder dat er actie ondernomen

moet worden voor individuele leerlingen. Bijvoorbeeld door een prettige leeromgeving te

creëren, door de samenstelling van het lesmateriaal, door het organiseren van buitenschoolse

activiteiten en door de overgang van primair onderwijs naar voortgezet onderwijs

zorgvuldig te laten verlopen. Deze activiteiten zijn niet gericht op individuele

leerlingen, en worden niet meegenomen in de beschrijving van de Preventieketen.

In figuur 3.2 is gestileerd de Weg naar een Startkwalificatie weergegeven als twee lijnen

waarbinnen de jongere zou moeten blijven. Wanneer je buiten de lijnen van de Weg komt,

dreigt Voortijdig Schoolverlaten. De Preventieketen is dan ook weer te geven binnen de

Weg naar een Startkwalificatie.

(deel van) de Weg naar een Startkwalificatie

Preventieketen

figuur 3.2 Preventieketen

In figuur 3.3 is de Preventieketen weergegeven, zodat we de verschillende stappen

kunnen onderscheiden. Het gaat hier om de preventieketen voor voorbereidend middelbaar

beroepsonderwijs. In het schema vormen de dikomrande blokken met afgeronde

hoeken de "input" (signaleren van een probleem, aanmelden van een jongere, etc.) en

30/88


"output" (overdracht naar andere keten, probleem opgelost, etc.) van de keten. De overige

(rechthoekige) blokken geven activiteiten binnen de keten weer.

De keten begint met de signalering dat er een (potentieel) probleem is met een jongere.

Deze signalering kan worden gedaan door de school (docent, mentor), door de ouders,

door de schoolarts, door een andere leerling, door de begeleider (bijvoorbeeld bij een

leer-werktraject), et cetera. In alle gevallen zal de school een eerste onderzoek doen naar

de aard van het probleem, de achterliggende oorzaken, de mogelijke risico’s en eventuele

oplossingen. Vervolgens zal de leerling besproken worden in een Zorgbreedtecommissie

(ZBC), lerarenoverleg, of ander overleg op school. Voor de gehele Preventieketen geldt,

dat als er sprake is van Verzuim van de leerling, dat dan de Verzuimketen in werking

treedt (figuur 3.5). Het overleg kan leiden tot actie van school of de ZBC, bijvoorbeeld

contact met de ouders, wisseling van klas, of een (aantal) gesprek(ken) met de jongere.

Het overleg kan ook leiden tot leerhulp of zorghulp, eventueel van een gespecialiseerde

instantie (bijvoorbeeld Jeugdzorg). Wanneer deze interventies niet het gewenste resultaat

hebben, komt de zaak terug naar de ZBC of ander overleg. Wanneer de actie wel

succesvol blijkt, is het probleem dus opgelost. Indien nodig wordt nazorg geboden, en in

ieder geval blijft de school alert op de leerling en het probleem. Uit het overleg van ZBC

kan ook de conclusie komen dat een andere school of een traject de beste oplossing is

voor de jongere (bijvoorbeeld VMBO op Maat, Time Out Project, leer- werktrajecten).

Dit gebeurt in principe natuurlijk altijd in overleg met de jongere en diens ouders.

Vervolgens za l een nieuwe school gezocht worden en de leerling worden overgedragen.

31/88


Signaleren (potentieel)

probleem bij leerling

school, leerplicht,

ouder, opvoeder

Onderzoeken van

mogelijke oorzaken en

achtergronden

school

Bespreken casus

ZBC, lerarenoverleg,

sociale team, SLC

Bij verzuim naar

verzuimketen

Fig. 4.5

Ondersteunen van

leerling binnen school

school / ZBC

Indicatie stellen

BJA

Adviseren schoolkeuze,

beroepskeuze

ZBC, sociale team, SLC,

ROC SP, VMBO op Maat

Jongere zoekt baan

Verstrekken van leerhulp

of zorghulp

welzijn, hulpverlening

(RIAGG, AB PPI, BJA)

Melden aan andere

school (dossier

overdragen)

school

Nazorg

Uit- en inschrijven

LAS

figuur 3.3 De Preventieketen

3.5.2 De Verzuimketen

De Verzuimketen treedt in werking op het moment dat gesignaleerd wordt dat een

leerling verzuimt. Dit kan vanzelfsprekend optreden in de periode dat de leerling

leerplichtig is, maar ook wanneer de jongere ouder is dan 17 kan sprake zijn van verzuim.

Verzuim kan min of meer onschuldige oorzaken en redenen hebben, die het pad richting

startkwalificatie niet in gevaar brengen, maar veelal is verzuim de eerste stap richting

geen startkwalificatie.

De Verzuimketen heeft dan ook betrekking op jongeren van 4 tot 23 jaar. Het doel van de

Verzuimketen is de jongere gemotiveerd en ondersteund terug te krijgen op weg naar een

startkwalificatie.

32/88


(deel van) de Weg naar een Startkwalificatie

Verzuimketen

figuur 3.4 Positie van de Verzuimketen

In figuur 3.5 is de Verzuimketen weergegeven. Hoewel verzuim ook na de leerplichtige

leeftijd kan voorkomen, is hier uitgegaan van 12-17 jarigen. Oudere leerlingen die

verzuimen kunnen niet worden gedwongen terug te keren naar school, en hun keten komt

dan ook meer overeen met de Uitvalketen verderop in dit hoofdstuk.

De Verzuimketen begint wanneer het verzuim van een leerling wordt gesignaleerd. De

school doet een eerste onderzoek naar het hoe en waarom, en mogelijk de verzuimgeschiedenis

van de leerling. Bij eenvoudige zaken zal de school zelf, of eventueel de

Zorgbreedtecommissie (ZBC) actie ondernemen richting leerling of ouders. Het kan ook

zijn dat de oplossing zo voor de hand ligt dat direct gezocht kan worden naar specifieke

opvang, hulptrajecten of zorgtrajecten, of dat direct wordt doorverwezen naar Bureau

Jeugdzorg. Uitgangspunt is dat de leerling weer naar school gaat. Wanneer de zaak

ingewikkelder ligt, of eerste actie niet succesvol was, wordt gemeld bij het LAS (dit moet

sowieso gebeuren na 3 dagen verzuim). Vanaf dit moment ligt de coördinatie bij de

Leerplichtambtenaar (LPA). Deze zal een onderzoek verrichten, de leerling en ouders

oproepen en kijken of deze vrijwillig mee willen werken aan leer- of zorgtrajecten.

Wanneer de jongere niet verschijnt na de oproep, wordt een aangetekende oproep

verzonden. De LPA kan vervolgens een keuze maken tot het doen van een zorgmelding

bij Bureau Jeugdzorg Amsterdam (BJA) of het opmaken van een proces-verbaal.

Bij het opmaken van een proces-verbaal komt de justitiële keten in beeld. Belangrijk is

dat Justitie in de Buurt (JIB) de leerling kan dwingen zich te melden bij Jeugdzorg.

Daarnaast zijn verschillende sancties en hulptrajecten mogelijk. Bureau Jeugdzorg zal de

leerling die via ZBC, LPA of JIB binnenkomt onderzoeken en een traject voorschrijven.

Hierbij is een veelheid aan mogelijkheden aanwezig.

Doel en eindpunt van de keten is dat de leerling weer terug is op school, al dan niet

ondersteund door een traject. Vanzelfsprekend kan het in vrijwel ieder van de stappen in

de keten op verschillende manieren mis gaan. Gevolg kan dan zijn dat de leerling niet op

school terugkeert. Daarbij valt de leerling ook uit de beschreven Verzuimketen. Wellicht

vinden we hem terug in de Uitvalketen of bijvoorbeeld de Jeugdcriminaliteitketen.

33/88


Leerling verzuimt

Screenen

school

Actie ondernemen

school, ZBC

Leerling terug op

school

Melden aan LAS

school

Onderzoeken oorzaken

en achtergronden

Zoeken naar opvang of

trajecten (vrijwillig)

School, ZBC

leerplicht

Oproepen van leerling

(dwingend)

leerplicht

Doen van officiële

zorgmelding

leerplicht, school

Doorverwijzen naar

hulpverlening

(dwingend)

JIB

Opmaken van procesverbaal

leerplicht

Onderzoeken oorzaken

en achtergronden (met

leerling en/of ouder)

JIB / parket

Opstellen strafadvies

(indien verdachte)

Raad voor de

Kinderbescherming

Dagvaarden (als leerling

niet op komt dagen)

Kantonrechter

Indicatie stellen

BJA

Verlenen van zorgtraject

(dwingend)

BOPPI,voogd, BNP,

RIAGG etc.

Boete of werkstraf

opleggen

OM, Bureau HALT

Opleggen Maatregel

Hulp en Steun

jeugdreclassering

Opleggen leerstraf

R.O.O.S.

Raad voor de

Kinderbescherming

Leerling terug op

school

figuur 3.5 Verzuimketen

34/88


3.5.3 De Uitvalketen

De Uitvalketen beschrijft wat er gebeurt wanneer een jongere is ‘uitgevallen’. Dit

betekent dat de jongere niet (meer) ingeschreven staat op een school, terwijl hij nog geen

startkwalificatie heeft. Omdat uitval in principe voor leerplichtige jongeren niet mogelijk

zou moeten zijn, richt de Uitvalketen zich op jongeren van 17 tot 23 jaar.

Doel van de keten is het opsporen van uitgevallen jongeren, en deze jongeren passende

trajecten aanbieden die hen weer op weg naar een startkwalificatie leiden. Belangrijk

verschil met de Verzuimketen is, dat bij de Uitvalketen geen sprake meer is van leerplicht,

en dat de bemiddeling dus altijd op vrijwillige basis gebeurt.

(deel van) de Weg naar een Startkwalificatie

Uitvalketen

figuur 3.6 Positie van de Uitvalketen

In figuur 3.7 is de Uitvalketen weergegeven.

De Uitvalketen start op het moment dat een Voortijdig Schoolverlater wordt gesignaleerd.

Dit kan gebeuren door de RMC-functionaris, of doordat de jongere zich meldt bij een

Jongerenloket. Vervolgens zal de RMC-casemanager, of het Jongerenloket, proberen de

jongere te plaatsen op school, op een reguliere baan, op een gesubsidieerde baan, of bij

een hulpverleningsinstantie. Bij circa de helft van de gevallen is dit niet succesvol, en

blijft de jongere voortijdig schoolverlater. Ook wanneer de jongere succesvol wordt

bemiddeld richting regulier of gesubsidieerd werk is er in principe sprake van VSV,

omdat daarmee geen startkwalificatie wordt gehaald. Slechts wanneer de jongere kan

worden geplaatst op school zal hij weer terugkeren naar de Weg naar een Startkwalificatie.

35/88


Signaleren van VSV-er

school, CWI, SDA,

Maatwerk, welzijn etc.

Onderzoeken van

mogelijke oorzaken en

achtergronden

RMC

Melden van jongere

jongere, school,

hulpverlening

.

Doorverwijzen

RMC

Aannemen en plaatsen

school

Screenen en indiceren

jongerenloket

Verlenen van zorgtraject

welzijn, hulpverlening

Zoeken naar reguliere

baan

jongerenloket /

Maatwerk

Zoeken naar

gesubsidieerde arbeid

jongerenloket / CWI

Verzorgen van

trainingstraject

jongerenloket

Jongere weer op weg

naar startkwalificatie

Geen actie of traject

wenselijk of mogelijk

Figuur 3.7 Uitvalketen

36/88


3.6 Terugblik op de procesbeschrijvingen

Kijkend naar de Preventieketen, de Verzuimketen en de Uitvalketen valt een aantal

dingen op:

Opeenvolging van dezelfde acties

In elk van de ketens is het volgende patroon te herkennen.

Het probleem

wordt onderzocht

Kunnen wij het zelf

oplossen?

Ja: oplossen

Nee: doorsturen

Het probleem

wordt onderzocht

Kunnen wij het zelf

oplossen?

Ja: oplossen

Nee: doorsturen

figuur 3.8

Dit betekent dat bij complexe gevallen steeds opnieuw onderzocht wordt wat er aan de

hand is. Lang niet altijd wordt daarbij gebruik gemaakt van de resultaten van eerder

onderzoek, zodat er veel dubbel werk wordt verricht. Daar komt nog bij dat een onderzoek

naar de aard van het probleem vaak gepaard gaat met contact met de leerling en/of

de ouders, al dan niet tijdens een huisbezoek. Leerling en ouders krijgen daardoor met

verschillende instanties te maken, aan wie ze regelmatig hetzelfde verhaal moeten

vertellen.

Hoofdrolspelers

In de Preventieketen is de school de belangrijkste ketenpartner. De leerplichtambtenaar

(LPA) speelt, samen met Bureau Jeugdzorg, een belangrijke rol in de Verzuimketen. In

de Uitvalketen zijn RMC en Jongerenloket de hoofdrolspelers.

37/88


De Preventieketen: Iedere VMBO een ZBC, één Social Team voor heel ROC

Binnen de Preventieketen heeft de school duidelijk de belangrijkste rol. Zeker omdat de

school ook de organisator is van de Zorgbreedtecommissie. Iedere VMBO heeft zo'n

ZBC, terwijl het ROC maar één "Social Team" heeft voor alle vestigingen.

De Verzuimketen: veelheid aan partners en administraties

De Verzuimketen lijkt redelijk eenduidig en gestroomlijnd. Wel valt de grote hoeveelheid

aan verschillende ketenpartners op. Omdat vrijwel iedere partner een eigen administratie

van de leerling bijhoudt, en deze administraties zelden gekoppeld zijn, betekent dit dat er

in veel verschillende systemen gegevens over dezelfde leerling worden bijgehouden.

De Uitvalketen: RMC en Jongerenloket doen hetzelfde werk?

Gezien de schets van de keten lijkt het alsof RMC en Jongerenloket vrijwel hetzelfde

werk doen: ze screenen en verwijzen door. Alleen heeft het Jongerenloket meer dan RMC

de rol van arbeidstoeleider.

De Uitvalketen: niet alle actie leidt naar een Startkwalificatie

Bij de Uitvalketen is de Weg naar een Startkwalificatie lang niet de enige uitkomst: ook

toeleiding naar regulier of gesubsidieerd werk is een succesvol resultaat te noemen. En

voor een grote groep is er geen actie of traject wenselijk of mogelijk. Dit kan zijn omdat

de (niet leerplichtige) jongere niet mee wil werken, of bijvoorbeeld omdat er geen banen

beschikbaar zijn.

38/88


39/88


Hoofdstuk 4 Analyse van knelpunten en verbetermogelijkheden

4.1 Inleiding

In de onderstaande paragrafen worden de clusters van knelpunten kort beschreven en

geanalyseerd. Een uitgebreide opsomming van de knelpunten staat in bijlage IV. Iedere

analyse wordt afgesloten met een samenvattend schema. Hierin worden de knelpunten

nogmaals genoemd, wordt benoemd welke partners in de keten betrokken zijn bij het

knelpunt en wordt aangegeven wat de aard van het knelpunt is. Ligt de oorsprong ervan

in de ketensamenwerking of in de sturing. In hoofdstuk 5 worden aan de gesignaleerde

knelpunten conclusies en aanbevelingen verbonden.

4.2 Veelheid en variatie

Uit alle gesprekken komt naar voren, dat de grote verscheidenheid in geografische

indelingen van Amsterdam een belemmerende factor is.

Als Jeugdzorg afspraken wil maken met leerplicht, zullen ze dat met 14 stadsdelen

moeten doen, want er is geen overkoepelende organisatie.

Daarnaast hebben organisaties een verschillende oriëntatie op het deel van de jongeren

dat ze benaderen (doelgroep). De ene organisatie neemt het woonadres van de jongere als

uitgangspunt, de andere gaat uit van daar waar de jongere op school zit. Als derde

knelpunt op dit terrein wordt genoemd, dat actoren zich op verschillende leeftijdsgroepen

richten, terwijl juist een gedeelde analyse van de leeftijdsgroep van belang is voor

samenwerking. Sommige jongeren vallen tussen wal en schip omdat ze ‘niet meer

interessant’ zouden zijn, zoals de 17- en 22-jarigen.

De ene organisatie neemt het woonadres van de jongere als uitgangspunt, de andere

gaat uit van daar waar de jongere op school zit:

- Buurtregie: wonen

- Leerplicht: scholen

- RMC: wonen

- JIB: voor de leerplicht: scholen, voor overige aandachtsgebieden: wonen

- Jongerenloketten: scholen, et cetera.

Bovenstaande problematiek geeft veel afstemmingsproblemen, bijvoorbeeld op het

terrein van de informatieoverdracht. Daardoor blijft er uiteindelijk minder tijd over voor

de jongere.

40/88


De informatieoverdracht wordt ook belemmerd door de veelheid aan klantcontacten. Er

zijn veel organisaties die zich bezighouden met jongeren, waarbij de manier van benaderen

verschilt. Afstemming is dan een groot probleem. Dat geldt ook voor het grote aantal

welzijnsorganisaties in de stad. Daar speelt soms zelfs eerder rivaliteit dan afstemming.

De overlap in activiteiten van het jongerenloket en van het RMC vallen bijzonder op.

Beiden richten zich op de jongeren tot 23 jaar zonder startkwalificatie. Beiden registreren

en volgen en plaatsen zich in een netwerk waarin de scholen en hulpverleningsorganisaties

een belangrijke rol spelen. Beiden hebben zichzelf een regisserende rol toebedeeld.

Op het gebied van ‘veelheid en variatie’ is er nog een aantal andere knelpunten. Allereerst

is veel van wat op het gebied van samenwerking is bereikt, persoonsafhankelijk. Dat

is risicovol bij uitval of wisseling. Daarnaast geven sommige gesprekspartners aan dat het

aantal stadsdelen te groot is. Noord, Oost / Watergraafsmeer, Oud Zuid en Zuidoost zijn

grote stadsdelen, maar de andere regio’s zouden aan kracht kunnen winnen door samen te

gaan. Tenslotte zijn sommige groepen jongeren of bepaalde gezinnen niet of nauwelijks

te bereiken voor hulpverlening, ondersteuning, toeleiding naar school of werk et cetera.

Deze jongeren zijn soms wel bekend bij welzijnsachtige voorzieningen in de buurt. Op

dit moment is er niet veel samenwerking tussen deze actoren en de partners in de VSV

keten.

Analyse

Wanneer we het veld van voortijdig schoolverlaten bekijken, zien we een groot aantal

organisaties, op velerlei terreinen actief, op allerlei wijzen georganiseerd, die zich richten

op steeds weer anders samengestelde groepen jongeren. Terwijl die jongeren in principe

allemaal hetzelfde ‘probleem’ hebben: zij dreigen geen startkwalificatie te gaan halen

vóór hun 23 ste .

Actoren hebben een beperkte blik op het veld en dat heeft tot gevolg dat zij zich er

voornamelijk op richten het eigen werk zo goed mogelijk te doen. Dezelfde potentiële

VSV’er, die in het klantenbestand voorkomt van een groot aantal organisaties, wordt

daarom regelmatig benaderd door allerlei verschillende organisaties op het terrein van

VSV. Met mogelijk iedere keer een iets andere intake en aanpak, maar ook regelmatig

met dezelfde vragen.

Het veld komt op dit moment niet tot selectie van het aanbod van activiteiten op het

terrein van voortijdig schoolverlaten.

Aan de andere kant heeft de versnippering en het gebrek aan samenwerking en afstemming

tot gevolg, dat niet de gehele doelgroep bediend wordt. De jongeren die aan de rand

van of buiten het domein van de actoren vallen, zullen niet ondersteund worden op weg

naar een startkwalificatie.

Voor wat betreft het oplossen van de verscheidenheid in geografische indelingen, lijkt er

niet direct een rol voor de ketenregisseur weggelegd. Wel kan hij, door activiteiten op

andere terreinen (denk bijvoorbeeld aan informatievoorziening en ICT), het werken in die

grote verscheidenheid vereenvoudigen.

41/88


Organisaties werken soms met elkaar samen op een deel van de keten of van een traject

voortijdig schoolverlaten, of in een klein deel van de stad. De samenwerking ontstaat

bottom-up, wanneer er sprake is van een bepaalde 'sense of urgency'. Daarnaast is de

samenwerking vaak persoonsafhankelijk, wat betekent dat de samenwerking minder

wordt als de trekker ervan vertrekt. Er is geen sturend element dat de samenwerking

stimuleert en in stand houdt.

Hoewel we in dit cluster de nadelen zien van de grote veelheid en variatie, moet niet

vergeten worden dat deze begrippen ook vele voordelen hebben. De wanorde zou niet

moeten worden vervangen door formats, verplichte invulling van trajecten en standaardoplossingen.

De variëteit zorgt voor flexibiliteit in het aanbod. De klantgerichte aanpak

moet hoog in het vaandel staan.

Knelpunt Betrokken ketenpartners Aard van het knelpunt

Groot aantal organisaties met een veelheid in

werkwijzen die zich steeds verschillend op

dezelfde jongeren richten

Alle

Ketensamenwerking

Veelheid aan klantcontacten, manier van

benaderen van jongeren verschilt, overdracht

van informatie is onvoldoende

Partners op trajectniveau

Ketensamenwerking

Geen selectie van activiteiten, risico op

dubbels in de keten

Partners op trajectniveau

Ketensamenwerking

Overlap activiteiten RMC en jongerenloket RMC en jongerenloket Ketensamenwerking

Deel van de doelgroep is niet in beeld of

wordt niet bereikt

Partners op trajectniveau

Ketensamenwerking

Groot aantal geografische indelingen Alle Ketensamenwerking

Samenwerking ontstaat ad hoc. Geen sturend

element dat de samenwerking stimuleert en in

stand houdt

Alle

Ketensamenwerking

42/88


4.3 Variëteit in werkwijze en aansturing

Voor sommige organisaties is de zeer grote variëteit in de manier waarop zaken bij

anderen georganiseerd zijn, een complicerende factor in hun eigen werk. Zo kan de

leerplichtambtenaar in het ene stadsdeel een totaal andere werkwijze hebben dan zijn

collega in een ander stadsdeel. Dit geldt ook voor de RMC coördinatoren, die voor

clusters van stadsdelen werken. Voor een partij die in de keten van VSV afhankelijk is

van de samenwerking met leerplichtambtenaren of RMC coördinatoren, bijvoorbeeld

scholen, jeugdzorg en justitiële partners, brengt dit onduidelijkheid met zich mee.

De ene leerplichtambtenaar legt het accent op de opsporing en het uitschrijven van

processen verbaal, terwijl de andere vooral gericht is op hulpverlening en zorg.

De ene RMC-coördinator richt zich op de HAVO/VWO-jongeren, terwijl de andere zich

juist richt op de groep probleemjongeren.

Een belangrijke oorzaak van het ontbreken van uniformiteit in de werkwijze van leerplicht

en RMC is het verschil in politiek-bestuurlijke aansturing door de stadsdelen.

Centrale en eenduidige aansturing ontbreekt. Dit heeft ondere andere tot gevolg dat er

verschil is in taakopvatting tussen leerplichtambtenaren, wetgeving verschillend geïnterpreteerd

wordt en er verschillende maatregelen worden getroffen ten aanzien van

jongeren. De politieke aansturing kan zelfs zo ver reiken dat bestuurders zich met

individuele gevallen bezighouden.

Ten aanzien van de leerplicht wordt tevens de de ‘dubbele pet’ van de leerplichtambtenaar

als knelpunt ervaren. In de leerplichtfunctie zijn twee taken ondergebracht, te

weten: de handhavingstaak voortkomend uit de specifiek opsporingsbevoegdheid die de

leerplichtambtenaar heeft en de zorgkant van de functie van de leerplichtambtenaar. De

leerplichtambtenaren vinden zelf het aanspreken van scholen op hun meldingsgedrag en

het tegelijkertijd intensief met hen samenwerken moeilijk te combineren. De aanstelling

van twee leerplichtconsulenten zou dit probleem op moeten lossen.

Tenslotte ontbreekt het justitiële partners, die betrokken zijn bij de afhandeling van

leerplichtzaken, aan sturingsmogelijkheden ten aanzien van de handhaving van de

leerplicht. Formeel stuurt het college van B&W, in Amsterdam gedecentraliseerd naar de

stadsdelen, de leerplicht aan. Echter het OM is verantwoordelijk voor het strafrechtelijke

werk van de leerplichtambtenaar. Stel dat het overgedragen dossier van de leerplichtambtenaar

naar het JIB onvolledig is dan kan deze niet via hiërarchische weg de leerplichtambtenaar

hierop aan spreken.

43/88


Analyse

Het verschil in politiek-bestuurlijke aansturing van leerplicht en RMC leidt tot verschillende

werkwijzen, maar ook tot verschillende output (producten of diensten) van de

betrokken ketenpartners. Afstemming van activiteiten en standaardisering van de output

is één van de kenmerken van ketensamenwerking. Ketenregie heeft daarbij tot doel deze

afstemming te bewerkstelligen. Ketenregie zou er daarom ook op gericht kunnen zijn om

de output van deze ketenpartners door middel van contracten te standaardiseren.

Het betreft hier echter ook een spanning tussen de hiërarchische aansturing van leerplichtambtenaren

en RMC en de ketensturing die vanuit de ketenbenadering zich richt op

horizontale afstemming van het proces. Het ligt dan ook voor de hand om de verticale

aansturing van leerplicht en RMC af te stemmen op de horizontale procesgang in de

keten. Concreet betekent dit dat de beleidsvrijheid van de stadsdelen bij het inrichten van

leerplichttaken en RMC-taken de samenwerking met andere ketenpartners niet mag

verstoren. In het licht van de ketenbenadering dienen op procesniveau input en output

namelijk gelijk te zijn voor alle stadsdelen.

De dubbele pet van leerplichtambtenaren in hun relatie tot de scholen leidt tot spanning in

de uitvoering van hun takenpakket. Dit is een knelpunt op trajectniveau dat zijn weerslag

heeft op de ketensamenwerking wanneer de samenwerking met een school er door

belemmerd wordt. De invoering van de functie van leerplichtconsulent voor procesinterventies

lijkt goed te werken. Vanuit de theorie over ketensamenwerking is er geen sprake

van een probleem op ketenniveau.

De afwezigheid van sturingsmogelijkheden van het JIB op het beleid ten aanzien van

leerplichthandhaving van de stadsdelen leidt vaak tot een suboptimale ketensamenwerking.

Aangezien het een gemeentelijke en een niet gemeentelijke ketenpartner betreft is

van de verticale sturing geen oplossing te verwachten. Juist ketenregie zou hieraan een

goede bijdrage kunnen leveren. Het verbeteren van de procesgang door afstemming en

afspraken over de output van ketenpartners (dit geval leerplicht) is een taak van de

toekomstige ketenregisseur(s).

Knelpunt Betrokken ketenpartners Aard van het knelpunt

Verschil in politiek-bestuurlijke

aansturing van leerplicht en RMC

Stadsdeel (leerplicht)

RMC

Sturing

Dubbele pet van leerplichtambtenaren

Stadsdeel (leerplicht)

Scholen

Ketensamenwerking

Sturingsmogelijkheden t.a.v. leerplichthandhaving

JIB

Stadsdeel (leerplicht)

Sturing

44/88


4.4 Informatievoorziening en ICT

De informatievoorziening laat soms te wensen over. De terugkoppeling van informatie na

wisseling tussen scholen of doorverwijzing naar een andere organisatie kan beter. Zo kan

de informatie-uitwisseling tussen scholen verbeterd worden door, na aanmelding, over de

plaatsing en de start van de leerling terug te koppelen. Zo wordt duidelijk of de leerling

ook daadwerkelijk onderwijs is gaan volgen. Bovendien ontbreken wel eens zorginformatie

en -adviezen in de dossiers van leerlingen (zorgmonitor) bij de uitwisseling van

leerlingen tussen scholen (preventieketen).

Gevolg kan zijn dat onvoldoende informatie beschikbaar is om een jongere goed op weg

te kunnen helpen. Of dat informatie niet tijdig genoeg beschikbaar is zodat problemen

niet voorkomen kunnen worden. Meer informatie geeft kansen.

Een jongere die beveiligingsbeambte wil worden kan geen strafblad hebben. Soms komt het

Jongerenloket daar pas erg laat achter, omdat de jongeren het zelf niet vertelt en geen

informatie van de politie beschikbaar is.

Wordt eenmaal een poging gewaagd om informatie te delen dan wordt dat vaak bemoeilijkt

door gebrekkige aansluiting van verschillende informatiesystemen. Iedere partij slaat

informatie over jongeren op in het eigen systeem en koppeling van de systemen is lastig

en duur. Naast (dure) technologie wordt koppeling van informatie en systemen soms uit

oogpunt van privacybescherming tegen gehouden. Dit beroep op privacy leidt dan weer

tot dubbele administraties en allerlei creatieve oplossingen om toch van elkaars gegevens

gebruik te kunnen maken. Zo zitten vertegenwoordigers van de bij het JOT betrokken

instanties bij elkaar om informatie direct uit te kunnen wisselen. Daarentegen wordt

privacy ook gebruikt als argument om vragen om informatie tegen te gaan, bijvoorbeeld

bij hoge werkdruk.

Het is op dit moment niet mogelijk om alle niet-leerplichtige jongeren die wel over een

startkwalificatie beschikken uit het bestand van het LAS te halen met behulp van de

gegevens van de IB -groep. Denk hierbij aan de duizenden jongeren die in Amsterdam

studeren en waar RMC geen aandacht aan zou moeten besteden.

Het beroep op privacy of geheimhoudingsplicht leidt ook tot selectie bij overleggen. Zo

had het JIB in Zuidoost de welzijnsorganisaties bij haar werkzaamheden betrokken, maar

heeft deze vervolgens weer uitgesloten omdat er bij medewerkers van die organisatie

geen sprake is van geheimhoudingsplicht.

45/88


Analyse

De knelpunten die zich wat betreft informatievoorziening voordoen, geven aan dat –

afgezien van technische en daarmee samenhangende financiële beperkingen – actoren in

het veld van VSV zich soms onvoldoende afvragen welke informatie een andere actor

nodig zou kunnen hebben voor zijn werk. Daardoor worden kansen gemist bij het op weg

helpen van jongeren.

Daar staat tegenover dat het beroep op privacy en geheimhouding vaak een legitieme

reden kan zijn om informatie niet uit te wisselen. Maar het wordt ook als argument

gebruikt om vragen buiten te deur te houden.

Geconstateerd kan worden dat actoren in de VSV-keten in Amsterdam op dit moment

onvoldoende in staat zijn om problemen in de informatievoorziening op te lossen. Dat

blijkt uit de creatieve oplossingen en vele administraties die in de door ons onderscheiden

ketens te vinden zijn. Wel wordt steeds gesteld dat informatie de ruggengraat is van een

aanpak van VSV en daarom zijn er voornemens om de informatievoorziening te verbeteren.

Het LAS zal vervangen worden en meer mogelijkheden kennen voor informatieuitwisseling.

Bovendien is het de bedoeling dat tussen verschillende actoren afspraken

over uitwisseling worden gemaakt. Daarmee zouden alle voortijdig schoolverlaters in

beeld moeten komen.

Ondanks deze verbeteringen vindt het screenen van een potentiële VSV’er nog steeds

plaats door bestanden naast elkaar te leggen. Dan wordt dezelfde jongere op misschien

wel meerdere plaatsen met verschillende informatie teruggevonden. Dat gebeurt op deze

manier vooral omdat aan privacywetgeving voldaan moet worden.

De informatievoorziening voor de aanpak van VSV lijkt, zoals elke aanpak van een

jongerenprobleem, last te blijven houden van een te ver doorgevoerde verkokerde

informatievoorziening. Die verkokering komt voort uit de ratio van het beleidsveld en

bijbehorende actoren en regelgeving. En zo houdt iedereen zijn eigen administratie bij.

De stadsdelen zien bijvoorbeeld het LAS als centraal informatiepunt, terwijl dat vanuit de

optiek van bijvoorbeeld de jeugdzorg en jeugdcriminaliteit niet het geval is. Een zekere

overlap van informatie is echter onvermijdelijk. Vanuit het oogpunt van informatievoorziening

over jongeren in Amsterdam is dat niet doelmatig.

Overigens is het constateren dat de informatievoorziening over jongeren in Amsterdam

doelmatiger kan één. Het verbeteren vraagt een langere adem, omdat vele actoren op

netwerkniveau invloed uitoefenen, door middel van beleid, geld, wet- en regelgeving. In

de verbetering van de ‘totale’ informatievoorziening over de jongeren in Amsterdam

zouden veel actoren zich moeten kunne n vinden. Daar is nog geen begin mee gemaakt.

46/88


Knelpunt Betrokken ketenpartners Aard van het knelpunt

Onvoldoende terugkoppeling van

informatie tussen actoren

Scholen, leerplicht

Ketensamenwerking

Onvoldoende informatie (tijdig)

beschikbaar

Gebrekkige aansluiting tussen

informatiesystemen

Scholen, Casemanagers (RMC,

leerplicht, Jongerenloket) in het

algemeen

Alle

Ketensamenwerking

Sturing

Privacybescherming wettelijk Alle Sturing

Privacybescherming als argument Alle Ketensamenwerking

Selectie bij overleggen Bijvoorbeeld welzijnsorganis a-

ties, politie en justitie

Sturing

47/88


4.5 Verantwoordelijkheid

Uit de interviews komt naar voren dat de ketenpartners weinig zicht hebben op wie wat

doet en wie waarvoor verantwoordelijk is in de keten. Dat leidt tot zaken die niet of juist

dubbel worden opgepakt en leidt in sommige gevallen tot wantrouwen, ergernis of

verwijten over en weer.

De verantwoordelijkheden met betrekking tot de scholen in het voortgezet onderwijs

zijn versnipperd. De centrale stad is verantwoordelijk voor het beleid en de financiering,

terwijl de leerplichtambtenaar, decentraal bij de stadsdelen, verantwoordelijk is

voor de controle. Gevolg is dat het voortgezet onderwijs geen natuurlijke gesprekspartner

voor stadsdelen is.

De relatie tussen stad en stadsdelen vormt een terugkerend thema in de discussie over de

verdeling van de verantwoordelijkheden. In de ogen van andere ketenpartners neemt deze

discussie ook steeds de overhand en er is zeker geen sprake van één gemeente waar zij

mee te maken hebben. Er wordt veel gesproken over ‘wij’ en ‘zij’ binnen de

gemeentelijke organisatie en dit belemmert overleg en communicatie. Over en weer is er

irritatie. Terwijl de stadsdelen de centrale stad ervaren als ‘te veel op afstand’ vraagt de

centrale stad zich af of er decentraal bij de stadsdelen voldoende deskundigheid aanwezig

is.

Zowel de stadsdelen als DMO voelen zich eindverantwoordelijk voor de VSVproblematiek.

Verschillende perspectieven spelen hierbij een rol. De centrale stad

heeft vooral een rol in de verantwoording richting het Rijk. De stadsdelen hebben

direct met de VSV-problematiek in hun wijk buurt, wijk of stadsdeel te maken.

Analyse

De onduidelijkheid van taken en verantwoordelijkheden van ketenpartners en met name

de verantwoordelijkheden ten opzichte van elkaar leidt tot voortdurende spanningen,

communicatieproblemen en stagnatie in de samenwerking tussen ketenpartners. Dit is een

belangrijke reden om de keten op detailniveau goed te beschrijven en vast te stellen wat

de ketenpartners aan input en output van elkaar kunnen verwachten.

De discussie over de relatie stad en stadsdelen kan aangehaakt worden aan de discussie

die opgeworpen wordt bij de uitvoering van het Bestuursakkoord stad en stadsdelen 18 : op

welke schaal kan een problematiek het beste aangepakt worden en welke (financiële en

sturings)middelen zijn daarvoor nodig? Zijn verantwoordelijkheden en bevoegdheden zó

verdeeld dat de betrokkenen aanspreekbaar zijn op de resultaten en is de wijze waarop de

verantwoordelijkheden en bevoegdheden op elkaar afgestemd worden effectief?

18 Linthorst (april 2003 en juni 2003).

48/88


In relatie tot ketensamenwerking leidt de discussie over de relatie stad en stadsdelen tot

onduidelijkheid bij de ketenpartners over met wie nou zaken gedaan kunnen worden. Ook

hier is sprake van een verticaal hiërarchisch sturingsvraagstuk dat in het licht van de

ketensamenwerking niet haaks mag staan op de ketensturing die zich richt op horizontale

afstemming van het proces. We verwijzen hier naar de punten genoemd in paragraaf 4.3

bij het knelpunt 'verschil in politieke aansturing van leerplicht en RMC'.

Knelpunt Betrokken ketenpartners Aard van het knelpunt

Onduidelijke taken en verantwoordelijkheden

Alle

Ketensamenwerking

Relatie stad en stadsdelen Ketenpartners uit de gemeente Sturing

49/88


4.6 Doelen en afrekening

Wat opvalt in het veld is, dat de meeste actoren het doel van het voorkomen van voortijdig

schoolverlaten wel onderschrijven, maar dat het vaak niet het primaire doel van de

betreffende organisatie is. Dat betekent in de praktijk dat meer afstemming nodig is om

gezamenlijk activiteiten te ontplooien.

- Maatwerk is in eerste instantie gericht op het toeleiden naar werk.

- Buurtregie acht het risico aanwezig dat met de komst van prestatiecontracten bij

de politie afbreuk zal worden gedaan aan de bijdrage die zij kan leveren aan voorkomen

van VSV. Het uitschrijven van processen-verbaal zal meer aandacht krijgen

dan prestatieafspraken ten aanzien van de VSV-problematiek.

- Scholen geven aan dat voor een groep leerlingen het halen van een startkwalificatie,

zoals deze in het huidige systeem is gedefinieerd, onmogelijk zal zijn. Een baan

kan dan een goede oplossing zijn.

Daarnaast vinden we in het huidige systeem diverse 'incentives' in de vorm van interne

prestaties en afrekenmechanismen, die niet direct bijdragen aan het gewenste resultaat: de

vermindering van VSV in Amsterdam.

De trajecten voor begeleiding van potentiële voortijdig schoolverlaters worden te weinig

structureel gefinancierd. Er zou een basisvoorziening moeten zijn in plaats van een

voorziening die steeds maar weer last heeft van kortingen op het budget. Er zal altijd een

groep jongeren zijn waarmee het niet goed gaat en die begeleiding nodig heeft.

Daarnaast leiden ook de eisen die vanuit wet- en regelgeving en financiering gesteld

worden, tot ongewenste effecten. De nieuwe initiatieven die voortvloeien uit nieuw beleid,

nieuwe regelgeving of extra financiering sluiten vaak te weinig aan op bestaande

activiteiten. Dat vergt veel afstemming. Hiermee hangt samen dat er veel verschillende

geldpotjes zijn die het ook ingewikkeld maken. De verdeling is niet altijd duidelijk en ze

bevorderen de individuele activiteiten. Zo zijn er ESF-gelden, URBAN-gelden, allerlei

middelen vanuit centrale stad met eigen regeltjes. In het bijzonder de oormerking van

budgetten laat onvoldoende vrije ruimte om interessante, vernieuwende projecten te

financieren.

50/88


Analyse

Belangrijk voorwaarde voor ketensamenwerking is het bestaan van een overstijgend doel,

het ketendoel. Kenmerkend voor het ketendoel is dat het door geen van de afzonderlijke

partners kan worden bereikt. Hoewel de onderscheiden ketenpartners niet allen 'het

behalen van een startkwalificatie' als primair doel hebben, zien we dat velen hieraan wel

willen bijdragen en dat de activiteiten hierop gericht zijn. De discussie kan ook inhoudelijk

worden gevoerd: is het halen van een startkwalificatie wel een terechte en haalbare

doelstelling. Toeleiding naar werk zou ook een mooi resultaat genoemd kunnen worden.

In dit onderzoek gaan we hier niet nader op in.

We constateren dat de prestatiemeting bij een aantal actoren niet bijdraagt aan het

oplossen van het probleem van voortijdig schoolverlaten. Het zorgt voor strategisch

gedrag dat voor die actor logisch en verantwoord is, maar vanuit het probleem gezien

ongewenst 19 . De ketenbenadering laat zien dat het van belang is de resultaatafspraken in

een context te plaatsen en randvoorwaarden aan te geven waarbinnen de resultaten

behaald moeten worden. Prestatiemeting kan ook innovatie blokkeren, want het nodigt uit

tot reproductie van het bestaande. Daarmee is ook de manier waarop afgerekend wordt

van belang. Resultaatafspraken kunnen beter de basis vormen voor een analyse, gevolgd

door bijsturing, in plaats van een mechanische afrekening, in de vorm van automatische

beloning of sanctie.

Veel initiatieven worden als project gefinancierd. Meestal worden deze projecten na

verloop van tijd geëvalueerd, en vervolgens voortgezet of stopgezet. Dit zorgt voor onrust,

versnippering, en weinig structuur.

Knelpunt Betrokken ketenpartners Aard van het knelpunt

Doel 'voorkomen VSV' is niet het

primaire doel van alle ketenpartners

o.a. Scholen, leerplicht, CWI,

buurtregie

Sturing

Interne prestaties en afrekenmechanismen

o.a. Scholen, leerplicht, CWI

Sturing

Ongewenste effecten van regelgeving

en financiering, waaronder oormerking

van budgetten

Alle

Sturing

Ontbreken structurele financiering van

trajectbegeleiding

Alle, die trajecten aanbieden

Sturing

19 De Bruijn (2001).

51/88


4.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid

De keten VSV stagneert af en toe. De jongere kan niet direct geplaatst worden bij een

hulpverlenende instantie, en komt op een wachtlijst terecht. Of late melding van een

leerling leidt tot wachtlijsten op scholen. Of de 'selectie aan de poort' bij de scholen zorgt

voor vertraging bij de plaatsing van een leerling. Soms wordt geanticipeerd op werkdruk

bij organisaties of leidt de werkdruk zelf tot vertraging. Ook het ziekteverzuim is bij

sommige instanties hoog. Het komt ook voor dat de keten stokt doordat informatie niet

tijdig beschikbaar is, er geen opeenvolgende trajecten kunnen worden geregeld, de

jongere niet snel genoeg een vervolg krijgt, zodat kansen om de jongere weer op weg te

helpen gemist worden. Kortom: soms kan iets alleen op tijd gebeuren, anders hoeft het

niet meer of is een kans verdwenen.

Deze geconstateerde problemen kunnen ertoe leiden dat medewerkers van organisaties

gefrustreerd raken van het ‘leuren met leerlingen’.

De scholen zijn verantwoordelijk voor de plaatsing van een leerling op een andere school.

Het aanbod aan onderwijs is echter groot en niet altijd even inzichtelijk. Soms is het door

allerlei regeltjes zelfs niet meer mogelijk een kind te plaatsen. Bijvoorbeeld: je kunt alleen

naar ZMOK-school van PPI Afra Boddaert als een externe indicatiecommissie toestemming

geeft, en dat gebeurt alleen als zowel ouder als kind erkennen dat ze ‘een probleem hebben’.

Ook kunnen op zich goede initiatieven tenietgedaan worden door tegengesteld werkende

activiteiten. Zo blijkt het nogal eens voor te komen dat leerlingen geplaatst zijn op een

school en dat het (leerling)vervoer niet geregeld is. De leerling verzuimt.

Met veel moeite is een plek gevonden en de jongere kan zich over twee weken melden.

Vervolgens blijkt dat de jongere op dat moment een taakstraf moet uitzitten.

52/88


Analyse

Een gestagneerde keten is een signaal dat handelingen van verschillende actoren niet

goed op elkaar zijn afgestemd en dat wederzijdse afhankelijkheden om het probleem op

te lossen niet altijd worden herkend. De samenwerking heeft daaronder te leiden en

uiteindelijk de aanpak van de jongere. De gesignaleerde hoge werkdruk kan een bevestiging

van dit beeld zijn.

Gezien de 'overgeorganiseerdheid' van deze keten zijn wij geneigd de oorzaak niet in

eerste instantie te zoeken in de grote 'caseload' van medewerkers, maar de hoge lasten

van moeizaam lopende afstemming. Casemanagers zijn veel bezig met overleg, papier en

moeizaam lopende samenwerking en die tijd gaat ten koste van de jongere.

Knelpunt Betrokken ketenpartners Aard van het knelpunt

Wachtlijsten zorgen voor stagnatie in

de keten

Alle

Ketensamenwerking

Werkdruk zorgt voor stagnatie in de

keten

Alle

Ketensamenwerking

Tijdige actie hapert of is niet mogelijk Alle Ketensamenwerking

‘Leuren met leerlingen’ Scholen, leerplichtambtenaar Ketensamenwerking

Tegengesteld werkende initiatieven Alle Ketensamenwerking

53/88


4.8 Algemeen

In de voorgaande paragrafen zijn de specifieke, door de geïnterviewden geconstateerde

knelpunten, aan de orde geweest. In deze paragraaf gaan we in op de algemene knelpunten

en opvallendheden. Wanneer we nu naar het totale veld, met alle actoren, samenwerkingsverbanden,

trajecten et cetera kijken, is ook daarvan een analyse mogelijk.

On- en overgestructureerdheid

De VSV-keten overziend, valt het grote aantal actoren op dat een rol speelt in de keten

en/of daar invloed op uitoefent. Het gaat om actoren die:

- verschillend georganiseerd zijn,

- verschillend gefinancierd worden,

- opereren vanuit verschillende geografische indelingen,

- werken aan verschillende doelstellingen,

- uitgaan van verschillende doelgroepen,

- gericht zijn op verschillende leeftijdsgroepen en

- samenwerken in vele verschillend vormgegeven en samengestelde fora voor overleg.

Een gemeenschappelijke noemer voor het werk van deze actoren is er wel: de jongeren in

Amsterdam. Vandaaruit participeren ze ook in de VSV-keten.

De VSV-keten en eigenlijk het hele veld dat zich bezighoudt met de jongeren in Amsterdam

ziet er on- en overgestructureerd 20 uit. Casemanagers lopen bij het goed oplossen

van problemen van jongeren aan tegen de grenzen van de eigen organisatie. De eigen

structuren voldoen niet meer. De noodzaak om te komen tot allerlei vormen van gemeenschappelijke

productie is merkbaar. Nieuwe structuren zijn echter niet de oplossing. Er

doet zich namelijk een bijzondere paradox voor: herstructurering is niet zinvol omdat er

al zoveel structuur is. Elke poging om de relatieve chaos in besluitvorming en productieprocessen

op te lossen door nieuwe structuren aan te brengen zullen stuiten op bestaande

structuren en op de grote onwil om bestaande structuren op te heffen voor nieuwe. Veel

nieuwe structuren leiden tot nieuwe deelnemers aan besluitvorming zonder dat er partijen

verdwijnen.

Het veld van de VSV-keten is in beweging. De wettelijk geregelde RMC-functie wordt

nu vol ingezet en leerplicht en RMC worden geprofessionaliseerd. Deze aanpak lijkt met

zich mee te brengen dat er nieuwe structuren bij zullen komen. Zo is er sprake van vijf

RMC-clusters van stadsdelen van waaruit RMC-coördinatoren en –casemanagers gaan

werken. Ook wordt gedacht aan overleg om meerdere ketens aan te laten sluiten. De

bovenstaande paradox doet zich wellicht voor.

20 De Bruijn (2001).

54/88


Anderzijds is het de bedoeling om binnen clusters van stadsdelen aan te sluiten op

bestaande initiatieven, zoals de jongerenloketten. Bovendien wordt sterk gestuurd op het

identificeren van ‘klanteigenaren’ van de jongere. Daarmee worden geen nieuwe

structuren toegevoegd, maar wordt transparant wie waarvoor verantwoordelijk is.

Domeindenken

Wat opvalt in een aantal interviews, en wat naar voren komt in de discussies tijdens de

werkconferentie, is de sterke domeingerichtheid. Dit komt onder andere tot uiting in: met

de wet in de hand eigen positie ten opzichte van anderen bepalen, praten over en niet met

anderen, en zaken regelen omwille van de eigen organisatie. Opvallend hierbij is dat

vooral de gemeentelijke actoren zich beroepen op hun verantwoordelijkheden.

De discussie over wie waarvoor verantwoordelijk is, kan inzicht geven in de positie van

de individuele actoren in het veld van VSV. Echter, hierin schuilt het risico dat de

aandacht naar binnen gericht blijft. Domeindenken geeft weinig ruimte voor het over je

grenzen heen kijken en daar naar handelen.

Vroegtijdig schakelen en verbinden

In het verlengde van het domeindenken zien we dat afstemming met andere partners vaak

in een laat stadium gebeurt, terwijl het zo zinvol zou zijn om bijvoorbeeld in de

beleidsontwikkeling of in de fase dat een plan van aanpak wordt opgesteld al meerdere

partijen (of ketenpartners) te betrekken. In een vroegtijdig stadium nagaan wat de

consequenties zijn van (toekomstig) handelen kan het ‘rendement’ bij de uitvoering ten

goede komen. Zo is het opvallend dat de Stuurgroep LRV, die gericht is op de VSVproblematiek,

slechts bestaat uit bestuurders en ambtenaren.

Sense of urgency

Wanneer een 'sense of urgency' bestaat bij de ketenpartners, is er een grotere kans dat de

ketenaanpak wordt opgepakt en succesvol wordt toegepast. Het is van belang te zorgen

dat alle betrokken actoren zich ‘probleemeigenaar’ voelen. Op dit moment is dit nog niet

het geval. Dit staat los van de vraag wie de regie op zich moet nemen. Degene die de

regie heeft kan pas wat bereiken als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

voldoende partijen moeten er van overtuigd zijn dat er een probleem bestaat, moeten zich

probleemeigenaar voelen en inzien dat de oplossing voor het probleem alleen via

afstemming van activiteiten en samenwerking bereikt kan worden.

Vertrouwen

De samenwerking tussen gemeentelijke partijen verloopt soms moeizaam. Daar komt bij

dat actoren van buiten de gemeente onvoldoende bij gemeentelijke initiatieven op het

terrein van VSV worden betrokken en dat er een sterk eenrichtingverkeer is in het

opleggen van resultaatafspraken. Dit is een slechte basis voor vertrouwen en

samenwerking en daarmee ook een slecht uitgangspunt voor ketenregie. Zeker in het

geval van voortijdig schoolverlaten, dat geen enkele organisatie alleen zal kunnen

oplossen, is een goede samenwerking essentieel.

55/88


Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen

5.1 Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft de aanbevelingen die gedaan kunnen worden met betrekking tot

geconstateerde knelpunten in de aanpak van voortijdig schoolverlaten (hoofdstuk 4). We

hebben de oplossingen gezocht in de mogelijkheden die ketenregie biedt. De

aanbevelingen zijn schematisch weergegeven. Als de aanbevelingen geen betrekking

hebben op ketenregie, worden ze onderaan ieder schema apart benoemd. Het gaat dan om

een knelpunt dat grote invloed heeft op de keten voortijdig schoolverlaten, maar dat niet

door de ketenregie kan worden opgelost. Het knelpunt moet bijvoorbeeld onder de

aandacht worden gebracht van beleidsbepalende instanties, zoals de rijksoverheid.

Conclusies en aanbevelingen zijn weergegeven in de ordening die ook in het voorgaande

hoofdstuk is gebruikt. Ze staan echter niet los van elkaar. Sommige aanbevelingen

kunnen een bijdrage leveren aan het oplossen van meerdere knelpunten.

5.2 Veelheid en variatie

Conclusies

- Door de veelheid en variatie in de aanpak van voortijdig schoolverlaten in Amsterdam

wordt de doelgroep niet effectief en niet efficiënt bediend.

- Doordat er niet wordt gestuurd op samenwerking, is de aanpak versnipperd en de

samenwerking persoonsafhankelijk.

Aanbevelingen

Knelpunt Keten Aanbeveling Betrokkenen

Groot aantal organisaties met

een veelheid in werkwijzen

die zich steeds verschillend

op dezelfde jongeren richten

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Stimuleer de bredere toepassing van de ‘best

practises’ in de stad die ten goede komen aan

de ketensamenwerking.

- Organiseer duidelijke aanspreekpunten per

ketenpartner (back office).

- Gebruik de aanbevelingen uit ‘aansturing en

werkwijze’ om aan dit knelpunt een bijdrage

te leveren.

Alle

ketenpartners

56/88


Knelpunt Keten Aanbeveling Betrokkenen

Veelheid aan klantcontacten,

manier van benaderen van

jongeren verschilt,

overdracht van informatie is

onvoldoende

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Begin, mogelijk op kleine schaal, aan de

invulling van de één-loket-gedachte waar

jongeren met verschillende vragen terecht

kunnen (front office).

- Stimuleer ontwikkelingen op ICT gebied om

aan dit knelpunt een bijdrage te leveren.

Alle

ketenpartners

Geen selectie van

activiteiten, risico op dubbels

in de keten

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Gebruik de resultaten van de ketenbeschrijving

(zie knelpunt 'onduidelijke taken en

verantwoordelijkheden') om dubbels in de

keten op te sporen.

- Onderzoek waar het mogelijk is om dubbele

activiteiten te bundelen.

Alle

ketenpartners

NB. Houd het aanbod flexibel en klantgericht.

Overlap activiteiten RMC en

jongerenloket

Uitval - Ondersteun en stimuleer de afstemming en

mogelijk de fusie tussen RMC en jongerenloket.

RMC en

jongerenloket

Een deel van de doelgroep is

niet in beeld of wordt niet

bereikt

Uitval - Breng risicogroepen die zich op de randen

van de domeinen van de actoren bevinden, in

beeld (zoals 16- en 22-jarigen).

- Ontwikkel samen met de ketenpartners een

passende aanpak om de overdracht goed te

regelen (warme overdracht).

Groot aantal

ketenpartners

(jongerenloket,

RM C, welzijn,

scholen)

Groot aantal geografische

indelingen

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Ondersteun verbeteringen in de keten die het

werken met het grote aantal geografische

indelingen eenvoudiger maken (bijvoorbeeld

op het terrein van ICT)

Alle

ketenpartners

Samenwerking ontstaat ad

hoc. Geen sturend element

dat de samenwerking

stimuleert en in stand houdt

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Zorg ervoor, dat er op netwerkniveau

gestuurd gaat worden op samenwerking.

Creëer op dit niveau de randvoorwaarden

voor ketenregie

Alle

ketenpartners

Aanbeveling die geen betrekking heeft op ketenregie:

Onderzoek de mogelijkheden voor vereenvoudiging van het aantal gemeentelijke

geografische indelingen

57/88


5.3 Variëteit in werkwijze en aansturing

Conclusies

- Gezien vanuit de ketenbenadering mag de verticale aansturing van leerplicht en RMC

niet leiden tot een verstoring van de output (producten of diensten) naar andere ketenpartners.

- Gezien vanuit de ketenbenadering ligt het voor de hand dat de justitiële partner uit het

JIB (OM) betrokken wordt bij de beleidsvorming van de leerplichthandhaving met als

doel eenduidige output vast te stellen.

Aanbevelingen

Knelpunt Keten Aanbeveling Betrokkenen

Verschil in politiekbestuurlijke

aansturing van

leerplicht

Verzuim

(leerplicht)

- Dwing een eenduidige output van leerplicht

af door middel van contracten.

- Laat de eisen aan de output definiëren door

de ketenpartners die in de keten afhankelijk

zijn van de producten van de leerplicht en leg

deze vast in bovengenoemde contracten.

- Maak duidelijk hoe wordt afgerekend en wat

er gemeten wordt en door wie.

BJA

JIB / parket

Scholen

Verschil in politiekbestuurlijke

aansturing van

RMC

Uitval

(RMC)

- Dwing een eenduidige output van RMC af

door middel van contracten.

- Laat de eisen aan de output definiëren door

de ketenpartners die in de keten afhankelijk

zijn van de producten van RMC en leg deze

vast in bovengenoemde contracten.

- Maak duidelijk hoe wordt afgerekend en wat

er gemeten wordt en door wie.

Jongerenloket

Scholen

Welzijn

Hulpverlening

Dubbele pet van de

leerplichtambtenaar

Preventie en

Verzuim

- Evalueer de resultaten van de scheiding

leerplichtambtenaar en leerplichtconsulenten

in het licht van de samenwerking met de

scholen

Leerplichtambtenaren

en

-consulenten

Scholen

Sturingsmogelijkheden t.a.v.

leerplichthandhaving

Verzuim - Betrek de justitiële partner uit het JIB (OM)

bij de opstelling van eisen die aan de producten

van de leerplichtambtenaren gesteld

worden.

JIB (OM)

Aanbevelingen die geen betrekking hebben op ketenregie:

- Overweeg op bestuurlijk niveau de leerplicht en RMC centraal aan te sturen. Hierbij

kan dan nog wel sprake zijn van deconcentratie bij de stadsdelen.

58/88


5.4 Informatievoorziening en ICT

Conclusies

- Er worden als gevolg van gebrekkige informatievoorziening kansen gemist bij het op

weg helpen van jongeren

- De informatievoorziening over jongeren in Amsterdam is niet doelmatig georganiseerd.

Aanbevelingen

Knelpunt keten Aanbeveling Betrokkenen

Onvoldoende terugkoppeling

van informatie tussen actoren

Preventie,

Verzuim en Uitval

Maak afspraken over te leveren informatie voor

elke schakel in de keten.

Scholen,

leerplichtambtenaren

Onvoldoende informatie

(tijdig) beschikbaar

Verzuim en Uitval - Idem en stel eisen aan tijdigheid van

informatie.

- Transparantie: zorg dat informatie over

VSV’ers beter beschikbaar wordt. Onderzoek

de mogelijkheden van één cliëntvolgsysteem

(CVS).

- Verzorg met het CVS berichtenverkeer

over gebeurtenissen m.b.t. de jongere in

de keten.

- Onderzoek gemeentebreed en/of

regionaal de mogelijkheden voor een

efficiënte informatievoorziening over

jongeren door middel van de idee van de

kruispuntbank 21 .

NB Wees zuinig in het berichtenverkeer: vooral

procesmatige informatie moet uitgewisseld

worden.

Alle ketenpartners

Gebrekkige aansluiting tussen

informatiesystemen

Verzuim en Uitval - Ga met ketenpartners daar waar mogelijk

gezamenlijk aanbesteden.

- Zorg dat de aansluiting (technische en

inhoudelijk) met andere systemen in

eisenpakket keuze nieuw systeem opgenomen

wordt.

Alle ketenpartners

21 De kruispuntbank zoals die in België functioneert bij de sociale zekerheid zou daarbij een idee zijn om verder uit te werken.

Het is niet de idee van één centrale databank (vanuit privacy ongewenst en onbeheersbaar), want in de wettelijk ingestelde

kruispuntbank worden decentraal opgeslagen gegeven m.b.v. codes gekoppeld. Elke actor die is aangesloten, meldt zich bij de

kruispuntbank met de informatievraag. Na vaststelling van de vraag of deze actor gerechtigd is, wordt hij doorgestuurd naar de

vindplaats. Technisch gezien wordt gebruik gemaakt van een soort Esperanto tussen organisaties, terwijl elke organisatie afzonderlijk

zijn eigen taal behoudt. ‘Vertalers’ zorgen voor verbinding. Doelstellingen van de kruispuntbank in België zijn betere dienstverlening

aan de burgers, administratieve lastenverlichting en fraudebestrijding. Er zijn in België ongeveer 2.000 organisaties aangesloten,

waartussen 125 miljoen berichten heen en weer gaan. Zie: Gemeentelijke revoluties in communicatie en dienstverlening aan de burger,

1998; Een kwestie van uitvoering, vernieuwingsagenda voor de presterende overheid, februari 2003; zie ook

www.belgendoenhetbeter.nl

59/88


Knelpunt keten Aanbeveling Betrokkenen

Privacybescherming als

argument

Verzuim en Uitval - Identificeer de barrières en onderscheidt

reële barrières van fictieve.

- Bij fictieve barrières: onderzoek waar de

werkelijke knelpunten zitten en stimuleer

daarvan de oplossing.

Alle ketenpartners

Privacybescherming wettelijk Verzuim en Uitval - mobiliseer ketenpartners om gezamenlijk

druk uit te oefenen op belemmerend

werkende regelgeving

Alle ketenpartners

Selectie bij overleggen

Preventie,

Verzuim en Uitval

- Ga na welke belemmering de selectie

vormt voor de keten of de behandeling

van casuïstiek op trajectniveau.

- Stimuleer zo nodig het zoeken naar

oplossingen door de ketenpartners.

Bijvoorbeeld

welzijnsorganisaties,

politie en justitie

60/88


5.5 Verantwoordelijkheid

Conclusies

- In het licht van de ketensamenwerking dienen de taken en verantwoordelijkheden van

ketenpartners ten opzichte van elkaar duidelijk vastgesteld te worden.

- Gezien vanuit de ketenbenadering mag de discussie over de verantwoordelijkheidsverdeling

niet leiden tot een verstoring van de output (producten of diensten) naar

andere ketenpartners. Daarnaast is het wenselijk de onderliggende discussie binnen de

gemeentelijke organisatie over de verdeling van verantwoordelijkheden nader uit te

werke n in samenhang met de uitvoering van het Bestuursakkoord.

Aanbevelingen

Knelpunt Keten Aanbeveling Betrokkenen

Relatie stad en stadsdelen

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- De resultaatafspraken die gemaakt worden

tussen stad en stadsdelen afstemmen op de

eisen die gesteld worden aan de resultaten die

geboekt moeten worden in de keten (zie de

aanbevelingen onder “verschil in politieke

aansturing van leerplicht en RMC”).

- Maak de resultatenafspraken tussen de stad en

stadsdelen concreet. Verwachtingen over input

en output moeten duidelijk zijn.

DMO

Leerplicht

Stuurgroep

LRV

Onduidelijke taken en

verantwoordelijkheden

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Beschrijf de keten op procesniveau in detail, dat

wil zeggen op het niveau van activiteiten, input

en output.

- Stel daar waar nodig vast welke output

ketenpartners van elkaar mogen verwachten.

Alle

ketenpartners

NB Het betreft hier niet de interne werkprocessen.

Aanbevelingen die geen betrekking hebben op ketenregie:

?? Voer de discussie over wie wat mag en kan doen binnen de gemeentelijke organisatie

in het kader van de uitvoering van het Bestuursakkoord.

61/88


5.6 Doelen en afrekening

Conclusies

- In het licht van de ketensamenwerking is het wenselijk om de doelen te expliciteren

en daar waar verschillen worden geconstateerd nader te verkennen waar doelen meer

vervlochten kunnen worden. Op die manier kan er door de samenwerking meerwaarde

voor de diverse partners ontstaan.

- Interne prestaties en afrekenmechanismen zijn lang niet altijd gebaseerd op, of

gerelateerd aan, de ketendoelen. Het is zelfs denkbaar dat ze de ketendoelen tege n-

werken. Prestatie -indicatoren moeten aanleiding zijn voor een gesprek met de medewerker,

geen afrekenmechanisme.

- Voortijdig schoolverlaten is een structureel probleem, dat om structurele middelen

vraagt. Hoewel er sprake is van verschillende financiers, met verschillende rapportagevragen

en randvoorwaarden, zouden de gelden binnen Amsterdam samengepakt en

op elkaar afgestemd moeten worden.

Aanbevelingen

Knelpunt Keten Aanbeveling Betrokkenen

Doel ‘voorkomen VSV’ is

niet het primaire doel van alle

ketenpartners

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Expliciteer met de verschillende ketenpartners

de eigen doelstellingen.

- Zoek naar mogelijkheden om de doelen te

vervlechten.

Alle

ketenpartners

Interne prestaties en

afrekenmechanismen

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Expliciteer met de verschillende ketenpartners

de interne prestaties en afrekenmechanismen.

- Zoek naar relaties met ketendoelen en

gewenste resultaten

- Geef medewerkers 'in het veld' de ruimte te

zoeken naar de juiste werkwijze.

Alle

ketenpartners

NB Voorkom dat prestaties mechanisch worden

afgerekend, maar laat ze de basis vormen voor

analyse en bijsturing.

Ongewenste effecten van

regelgeving en financiering,

waaronder oormerking van

budgetten

Preventie,

Verzuim en

Uitval

- Zorg voor overzicht in de verschillende

geldstromen die aangewend kunnen worden

in het kader van VSV voor alle ketenpartners.

- Organiseer één plek van waaruit afgestemde

activiteiten voor het tegengaan van VSV

gefinancierd worden.

Alle

ketenpartners

Aanbeveling die geen betrekking heeft op ketenregie:

Vind structurele financiering bij structurele activiteiten. Financier geen structurele

activiteiten met projectmatig geld.

62/88


5.7 Doorstroming, wachttijden, tijdigheid

Conclusies

- Hard werkende casemanagers hebben te lijden onder gebrekkig afgestemde handelingen

en het niet onderkennen van afhankelijkheden.

Aanbevelingen

Knelpunt Keten Aanbeveling Betrokkenen

Wachtlijsten en werkdruk

zorgen voor stagnatie in de

keten

Preventie,

Verzuim en Uitval

- Onderzoek of de oorzaak van de

problemen in de samenwerking ligt of

intern veroorzaakt wordt.

- Stimuleer bij knelpunten op het gebied

van de ketensamenwerking dat ketenpartners

gezamenlijk naar oplossingen zoeken.

Alle ketenpartners

Tijdige actie hapert of is niet

mogelijk

Preventie,

Verzuim en Uitval

- Stimuleer tijdig berichtenverkeer (zie

‘informatiestromen en ICT’)

- Stimuleer de vaststelling van eisen aan

tijdigheid van informatie.

Alle ketenpartners

‘leuren met leerlingen’

Preventie,

Verzuim en Uitval

- Onderzoek mogelijkheden voor

gemeenschappelijk informatiepunt 22 voor

onderwijs.

Scholen, lpa

Tegengesteld werkende

initiatieven

Verzuim - Maak activiteiten met betrekking tot

dezelfde jongeren inzichtelijk.

- Gebruik de aanbevelingen bij ‘informatievoorziening

en ICT’ (zie knelpunt

‘onvoldoende terugkoppeling van informatie

tussen actoren’) om een bijdrage te

leveren aan het oplossen van dit knelpunt.

Alle ketenpartners

Aanbeveling die geen betrekking heeft op ketenregie:

Onderzoek de interne oorzaken met betrekking tot het knelpunt ‘wachtlijsten en werkdruk’.

22 Het ROC-servicepunt helpt leerlingen met de schoolkeuze.

63/88


Hoofdstuk 6 Ketenregie als verbeterinstrument

6.1 Inleiding

De centrale vraag in dit onderzoek luidt “welke bijdrage ketenregie kan leveren aan de

verbetering van de aanpak op het terrein van VSV”.

In hoofdstuk 5 zijn de conclusies en aanbevelingen verwoord die specifiek betrekking

hebben op de geconstateerde knelpunten en verbetermogelijkheden. Hier zijn concreet

activiteiten aanbevolen waarbij ketenregie een bijdrage kan leveren.

In dit hoofdstuk wordt samengevat welke oplossing ketenregie kan bieden voor een

betere samenwerking in de VSV-keten. Dit leidt tot beantwoording van de onderzoe k-

vraag. Daarnaast worden aanbevelingen gedaan voor de inrichting van ketenregie.

Tenslotte wordt op de gehanteerde methode van ketenbenadering gereflecteerd om aan te

geven wat de meerwaarde is.

6.2 Ketenregie

Op basis van de bevindingen luidt concluderend het advies voor ketenregie in de VSVketen:

- Voorkom verdere on- en overgestructureerdheid : Richt de aandacht op het transparant

krijgen van de keten en het maken van afspraken tussen schakels c.q. ketenpartners.

Onderzoek van daaruit de mogelijkheden van vereenvoudiging van de keten. Vermijd

discussie over nieuwe structuren en indelingen.

- Doorbreek domeindenken: Faciliteer het gezamenlijk zoeken naar oplossingen in het

licht van het doel “verminderen van voortijdig schoolverlaten”. Richt de aandacht op

het inhoudelijke probleem.

- Schakel en verbind vroegtijdig : Stimuleer vroegtijdige aansluiting van nieuwe

initiatieven op bestaande en maak gevolgen van nieuwe beleidsontwikkelingen voor

de keten vroegtijdig inzichtelijk en zet het op de agenda van beleidsbepalers.

- Creëer ‘sense of urgency’: Zorg ervoor dat álle betrokken actoren zich ‘probleemeigenaar’

voelen.

- Betrek de cliënt: Betrek jongeren in het onderzoek naar knelpunten. Wat zijn de

verwachtingen en ervaringen van jongeren. Stel de vraag van de jongere centraal.

- Schep vertrouwen: richt de aandacht op het kennis maken met elkaar, het delen van

kennis en ervaringen en de communicatie onderling.

- Behaal ‘Quick wins’: Los knelpunten op die relatief eenvoudig zijn op te lossen en

waarvan op korte termijn resultaten zichtbaar zijn. Laat zien dat knelpunten ook

daadwerkelijk worden opgepakt en opgelost.

- Richt de neuzen: Probeer doelen en belangen te expliciteren en op tafel te krijgen

waarom ze verschillen, expliciteer de verwachtingen over en weer tussen de ketenpartners.

64/88


- Bewaak de ketensamenwerking : Verticale aansturing via hiërarchische lijnen mag de

horizontale afstemming in de keten niet belemmeren.

- Creëer draagvlak op netwerkniveau : Zorg op netwerkniveau voor ondersteuning van

de ketensamenwerking, die uiteindelijk ten goede moet komen aan de afstemming

van activiteiten op trajectniveau. Uiteindelijk doel is het om zaken op trajectniveau

beter te laten verlopen.

- Zorg voor budget: financiering is van belang om gezamenlijk opdrachtgeverschap uit

te kunnen voeren.

- Creëer gezamenlijke passie: belangrijker nog dan een gemeenschappelijk doel of een

helder gedeelde visie is de aanwezigheid van passie.

- Organiseer gezamenlijke ‘events’: organiseer activiteiten waar de ketenpartners aan

deelnemen om onder andere bewustwording te stimuleren, de neuzen te richten, betrokkenheid

en enthousiasme te bewerkstelligen. Bijvoorbeeld door gezamenlijk andere

gemeenten te bezoeken waar ketenregie haar vruchten heeft afgeworpen.

- Zorg voor de cliënt: Maak duidelijke afspraken over de omgang met gegevens over

jongeren.

6.3 Inrichting

Op basis van de bevindingen luidt het advies voor de inrichting van ketenregie in de

VSV-keten:

- Breid de stuurgroep LRV uit: De huidige stuurgroep LRV bestaat uit een aantal

bestuurders en externe en ambtelijke adviseurs. We adviseren deze stuurgroep uit te

breiden met beslissingsbevoegde vertegenwoordigers van andere ketenpartners.

- Richt een ondersteunend programmabureau in : Richt een secretariaat in, het “Programmabureau

verbetering ketensamenwerking VSV”, waarin de ketenpartners in

vertegenwoordigd zijn. Het secretariaat heeft als hoofdtaak het faciliteren van de

ketensamenwerking binnen de VSV keten. Geef het bureau budget om de knelpunten

in de ketensamenwerking op te lossen . Maak de taken, verantwoordelijkheden en

bevoegdheden van dit bureau expliciet. In ieder geval:

- toetsing van voorstellen c.q. budgetaanvragen voor verbetering van ketensamenwerking

en

- monitoren van de aanbevelingen, omgezet in een actieplan, die gedaan zijn in het

dit onderzoek.

65/88


6.4 Ketenbenadering als analyse-instrument

Het opzetten van de ‘ketenbril’ als analyse-instrument bij de problematiek van VSV

levert de volgende winstpunten op:

- Het geeft inzicht in de gehele keten en de positie van de onderscheiden actoren in de

keten. Dit blijkt een verhelderende stap, aangezien niet eerder een dergelijke beschrijving

is gemaakt. Ketenpartners zijn voornamelijk betrokken bij en hebben kennis van

hun eigen deelproces.

- Het maakt inzichtelijk wat de consequenties zijn van handelen op schakels verderop

in de keten.

- Het is expliciet niet intern gericht, maar gericht op de relatie met anderen.

- Door de jongere centraal te stellen en af te vragen welke bijdrage de verschillende

actoren leveren komen niet alleen knelpunten naar boven in de samenwerking, maar

ook de ‘witte vlekken’ in de keten (daar waar de jongere tussen de wal en het schip

valt of dreigt te vallen).

Beperkingen die we daarmee ook zien zijn:

- Met de ketenbenadering ligt de focus op de samenwerking tussen wederzijds afhankelijke

partners. De maatschappelijke en politiek-bestuurlijke omgeving worden daarmee

niet direct waargenomen.

- Het risico is aanwezig dat het (keten)doel 'iedereen een startkwalificatie' de middelen

heiligt. Naast de VSV-keten zijn andere ketens van invloed op het handelen van de

(individuele) ketenpartners.

66/88


67/88


Literatuur

Aa, Anja van der, en Theo Konijn (2001), Ketens, ketenregisseurs en ketenontwikkeling

Bolten, Theodoor (2003), Conceptnotitie: Over de noodzakelijke professionalisering van

trajectbegeleiders, leerplichtambtenaren en RMC -casemanagers

Boswerger, Saskia, en John Daamen, Cap Gemini Ernst & Young (2003), Nulmeting en

verbeterplan voortijdig schoolverlaten regio Amsterdam

Bruijn, J.A. de (2001), Prestatiemeting in de publieke sector

Bureau Brekelmans (in opdracht van de stuurgroep SWV 28.2) (2000), Inventarisatie

zorgleerlingen Amsterdam

Bureau Brekelmans (in opdracht van de stuurgroep SWV 28.2) (2002), Vmbo Monitor

Zorg 2000/2001, Amsterdam

Dam, Miep, Monique van Thienen, en Han Paulides, BOLO (2003), Resultaatafspraken

Leerplicht en RMC – concept

Dienst Welzijn Amsterdam (2002), Lokaal Onderwijs en Jeugdplan 2002 – 2006

Docters van Leeuwen, Arthur, Roel in' t Veld, Wim Deetman, Ivo Opstelten en Marco

Pastors (2003), Een kwestie van uitvoering – vernieuwingsagenda voor de presterende

overheid

Dooper, Willem, Ruud de Groot en Monique van Thienen (2003), Startplan Handhaving

leerplicht onderwijsinstellingen Amsterdam, versie 2.3

Duivenboden, Hein van, Mark van Twist, Maarten Veldhuizen en Roel in ’t Veld (2000),

Ketenmanagement in de publieke sector

G4 (2001), De stad in de wereld, de wereld in de stad - manifest

Gemeente Amsterdam (2001), Amsterdams Plan van Aanpak Voortijdig Schoolverlaten

Gemeente Amsterdam (2003), Model RMC-regienetwerk, Amsterdam 2003

Gemeente Amsterdam, Directie Openbare Orde en Veiligheid (2003), Aanpak jeugdcriminaliteit

Amsterdam, projectgroep Aanpak Harde Kern Jeugd

Gemeente Amsterdam (2002), Programakkoordplannen van wethouder Oudkerk,

www.Amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam (2003), Ontwerp procesmodel Project “Verbeteren stedelijke

crisisketen”

Huizenveld, H.H, e.a. (1998), Gemeentelijke revoluties in communicatie en dienstverlening

aan de burger

Linthorst, Marijke (2003), De uitvoering van het Bestuursakkoord stad-stadsdelen

Linthorst, Marijke (2003), Het Bestuursakkoord stad-stadsdelen, een situatieschets

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2002), Naar een methodisch

kader voor ketenregie in het openbaar bestuur – eindrapportage

Ministerie van Binnenlandse Zake n en Koninkrijkrelaties (2003), Ruimte voor regie -

leidraad voor ketenregie in het openbaar bestuur, concept.

Ministerie VWS, Directie Jeugdbeleid (2001), Jeugd & Beleid In Nederland – overzicht

van tien jaar ontwikkelingen

Stuurgroep LRV (2002), Bestuursopdracht voor Verbeteringsprogramma Amsterdamse

Leerplichtfunctie 2003 - 2004

Stuurgroep LRV (2003), Voorstel Bestuursopdracht voor de uitvoering van het professionaliseringsprogramma

RMC – Casemanagement 2003 – 2004

68/88


Teisman, G.R. (2001), Ruimte mobiliseren voor coöpetitief besturen, over management

en netwerksamenlevingen

Visitatiecommissie Grotestedenbeleid G4 (2002), Doen, doen, doen – Slotnotitie

Wiegand, Margreet (2003), Overzicht netwerken jeugdcriminaliteit Amsterdam

Sites

www.ketens-netwerken.nl

www.ketennetwerk.nl

www.voortijdigschoolverlaten.nl

www.Belgendoenhetbeter.nl

69/88


Bijlage I Geïnterviewden en aanwezigen werkconferentie 28 augustus

Geïnterviewden

Ahmadali, Faisel

Beekman, Maaike

Beemer, Frank

Bervoets, Maria

Blommers, Herman

Bolten, Theodoor

Boswerger, Saskia

Brekelmans, Peter

Broertjes, Jan

Bruynder, Yolanda

Chin Mau Asam, Silvie

Daamen, John

Dijkstra, Ed

Dooper, Willem

Elatik, Fatima

Fafieanie, Vincent

Graaf, Oda de

Huiberts, Dirk

Jansonius, Erik

Jongeneelen, Adri

Joossen, Annemarie

Keeken, Paul van

Kösters, Willy

Kramp, Nathalie

Krijnen, Norbert

Kruijssen, Hans

Lemmers, Nanouk

Lierop, Leonie van

Linthorst, Marijke

Loon, Marlies van

Louwersheimer, Frits

Meppelink, Albert

Metselaar, Carolien

Munninghoff, Tinka

leerplichtambtenaar stadsdeel Zuidoost

Jongeren Opvang Team, Politie Amsterdam West

consultant Berenschot

RMC coördinator

projectleider gemeentelijk onderwijs

achterstandenbeleid, monitoring en toetsing, DMO,

afdeling onderwijs, jeugd en educatie

adviseur DMO

management consultant Cap Gemini Ernst & Young

adviseur onderzoeksbureau Bureau Brekelmans

zorgcoördinator Wellant College

leerplichtambtenaar Noord

teamhoofd LAS

management consultant Cap Gemini Ernst & Young

project coördinator ESF, Nova College

leerplichtcoördinator

portefeuillehouder Onderwijs, stadsdeel Zeeburg

projectmanager onderwijs Bureau Jeugdzorg

directeur servicecentrum ROC

projectleider Jongerenloket, Maatwerk

co-hoofd kenniscentrum bedrijfsvoering, projectleider

productcoördinator VSV (GSB-beleid) en RMCcoördinator

Dienst Stedelijk Onderwijs Rotterdam

ROC VMBO op maat

decaan Clusius College

teamhoofd onderwijs, afdeling onderwijs, jeugd en

educatie, DMO

Jongeren Opvang Team, Politie Amsterdam West

hoofd afdeling onderwijs, jeugd en educatie, DMO

regiomanager Oost en Zuidoost Afra Boddaert PPI

jurist, Justitie in de Buurt Zuidoost

bestuursadviseur Rob Oudkerk

lid Eerste Kamer, adviseur Gemeente Amsterdam

maatschappelijke gezondheidszorg, GG&GD, Utrecht

gedragsdeskundige Bureau Jeugdzorg

buurtregisseur, wijkteam Ganzenhoef, Politie

Amsterdam-Amstelland

bestuursadviseur gemeentesecretaris

stedelijk coördinator leerplicht en RMC, DMO, afdeling

onderwijs, jeugd en educatie

70/88


Nadia, Marialva, Otman

Otto, Frits

Paulides, Han

Plat, Jan

Posch, Ans

Reinking, Dick

Stratum, Carla van

Thesingh, Lieke

Thienen, Monique van

Vlerken, Sherry van

Westerveld, Sonia

Wiegand, Margreet

Wiel, Dirk van der

(en andere jongeren en mentoren) van Youth

Empowerment Center 'De Den' in Amsterdam Zuidoost

coördinator samenwerkingsverband VMBO-scholen

(beneden het IJ)

programmamanager RMC

programmamanager Jongeren Opvang Team

projectleider Werkvirus, project Maatwerk

maatschappelijke gezondheidszorg, GG&GD, Utrecht

leerplichtambtenaar Noord

portefeuillehouder onderwijs stadsdeel Oud Zuid

programmamanager verbetertraject leerplicht

directeur 'De Werkruimte' Afra Boddaert PPI

adviseur ketenregie gemeentesecretaris

projectleider netwerken jeugd, Arrondissementaal

Platform Jeugdcriminaliteit

bestuursadviseur gemeentesecretaris

Aanwezigen werkconferentie 28 augustus 2003

Blommers, Herman

Bruynder, Yolanda

Dooper, Willem

Elatik, Fatima

Fafieanie, Vincent

Gerritsen, Erik

Groot, Ruud de

Hendriks, Wilmar

Huiberts, Dirk

Kösters, Willie

Kramp, Nathalie

Kruijssen, Hans

Massaro, Roberto

Matsari, Mickey

Metselaar, Carolien

Paulides, Han

Stratum, Carla van

Thesingh, Lieke

Thienen, Monique van

Westerveld, Sonia

projectleider gemeentelijk onderwijs

achterstandenbeleid, monitoring en toetsing, DMO,

afdeling onderwijs, jeugd en educatie

Leerplichtambtenaar Noord

leerplichtcoördinator

portefeuillehouder Onderwijs, stadsdeel Zeeburg

projectmanager onderwijs Bureau Jeugdzorg

gemeentesecretaris

leerplichtconsulent

senior projectleider vervanging LAS, DMO

projectleider Jongerenloket, Maatwerk

teamhoofd onderwijs, afdeling onderwijs, jeugd en

educatie, DMO

Jongeren Opvang Team, Politie Amsterdam West

regiomanager Oost en Zuidoost Afra Boddaert PPI

RMC casemanager

RMC casemanager

bestuursadviseur gemeentesecretaris

programmamanager RMC

Leerplichtambtenaar Noord

portefeuillehouder onderwijs stadsdeel Oud Zuid

programmamanager verbetertraject leerplicht

adviseur ketenregie gemeentesecretaris

71/88


Bijlage II Vragenlijst onderzoek ketenregie in Amsterdam

De probleemstelling

Welke bijdrage kan ketenregie leveren in de verbetering van de aanpak van VSV in

Amsterdam?

De onderzoeksvragen

1. Hoe ziet het veld eruit? Wie zijn de actoren? Waaruit bestaat de keten? Wie zijn de

ketenpartners?

2. Wat zijn de knelpunten en verbeterpunten in de organisatie van de bestrijding van

VSV?

3. Kunnen we ketenregie aanwenden om de verbetermogelijkheden te benutten?

Deze onderzoeksvragen zijn de basis voor de interviewvragen

Interviewvragen

I. Algemene vragen m.b.t. de organisatie

1. Wat is het doel van uw organisatie?

2. Is het doel wettelijk bepaald of zelfstandig bepaald?

3. Wie is de doelgroep / klant?

4. Welk resultaat wilt u bereiken?

5. Op welk resultaat wordt u afgerekend?

6. Welke taken, bevoegdheden, middelen (inclusief financiën) en instrumenten heeft uw

organisatie om die resultaten te bereiken?

De volgende drie vragenblokken kun je zoals aangegeven doornemen, maar kunnen ook

goed aan de hand van een case doorgelopen worden.

72/88


II a. De eigen organisatie en VSV

1. Wat is het doel van het bestrijden van VSV en wat zou het doel volgens u moeten zijn?

2. Wat draagt uw organisatie bij aan het bereiken van dat doel?

3. Wie is de klant van uw organisatie, wat is het beeld dat u heeft van die klant?

4. Welke taken, bevoegdheden, middelen (inclusief financiën) en instrumenten heeft uw

organisatie om dat doel te bereiken en wat ontbreekt nog of zou anders moeten?

5. Welke informatie verzamelt u, wat registreert u, welke informatie geeft u door aan

welke organisatie?

6. Welke trajecten / projecten heeft uw organisatie opgezet om VSV te bestrijden, of aan

welke werkt u mee en met wie?

II b. Organisaties waarmee wordt samengewerkt

1. Welke andere organisaties dragen bij aan het bestrijden van VSV?

2. Welke taken, bevoegdheden, middelen (inclusief financiën) en instrumenten hebben

zij en wat ontbreekt nog of zou anders moeten?

3. Hoe dragen zij bij, hoe zou dat anders of beter kunnen?

4. Wat is de relatie van uw organisatie met die actor(en) (functioneel, formeel, informeel)?

5. Wat zijn eventuele belemmeringen of sterke punten in die relatie(s)?

6. Wat vinden andere actoren van uw organisatie?

7. Wat is de rol van de gemeente (zowel ambtelijk als politiek)? Neem zonodig bovenstaande

vragen specifiek voor de gemeente door.

II c. Hoe verloopt de samenwerking

1. Hoe is het werk verdeeld tussen de verschillende partijen?

2. Op welke manier wisselt u informatie uit met samenwerkingspartners, hoe wordt er

afgestemd?

3. Zijn er convenanten, werkoverleggen, of anders?

4. Hoe is de overdracht van de klant van uw organisatie naar een samenwerkingspartner

of andersom?

5. Wie bepaalt welke aanpak goed is voor een leerling of welk traject hij of zij zou

moeten gaan volgen?

6. Mist u organisaties in de samenwerking?

7. Wie heeft het totaaloverzicht?

8. Hoe verloopt de samenwerking met de gemeente (ambtelijk / politiek). Neem zonodig

bovenstaande vragen specifiek voor de gemeente door.

73/88


III. De knelpunten

1. Wat moet beter / anders om VSV te bestrijden; hoe ziet de gewenste situatie eruit?

2. Ligt dan aan de eigen organisatie, de inbreng van partners, de gemeente, het ontbreken

van organisaties, de manier waarop het georganiseerd is, de informatieuitwisseling,

de samenwerking of andere zaken?

3. Hoe moet het beter /anders worden; hoe kom je bij de gewenste situatie?

IV. Toets op de ketenregie

1. Bent u bekend met ketenregie?

2. Zo ja, wat houdt ketenregie voor u in?

3. Is ketenregie een oplossing voor VSV, in de zin dat de door u genoemde belemmeringen

opgelost worden?

4. Wie zou de regisseur moeten zijn in de keten VSV, waarom? Waarom wel / niet de

gemeente.

5. Is er één keten met één regisseur, of vereist de problematiek deelaanpakken?

6. Zijn er andere (betere) werkwijzen die een bijdrage kunnen leveren aan het 'oplossen'

van VSV?

74/88


75/88


Bijlage III

De onderwijsketen

76/88


77/88


KERNPROCEDURE 1

i.v.m. aansluiting

primair onderwijs en

voortgezet onderwijs

KERNPROCEDURE 2

Onderhanden

i.v.m. aansluiting VMBO

en MBO

Primair onderwijs

Voortgezet onderwijs

Hoger onderwijs

SBO

VSO

WO

BO

AVO

VWO

HAVO

HBO

Preventieketen

VMBO

LWOO

Basisvorming

Leerwegen

ROC

Leerwerktrajecten

Praktijkonderwijs

Vak- en en

middenkaderopleidingen

TL

Niveau 4

KB

Niveau 3

GL

Niveau 2

BBL

Niveau 1

drempelloos

In een leer-werktraject doen

leerlingen minimaal examen

in Nederlands en

een beroepsgericht programma

78/88


79/88


Bijlage IV

Ervaren knelpunten en verbetermogelijkheden

In deze bijlage geven we de belangrijkste knelpunten die gebleken zijn uit de interviews.

De knelpunten hebben we geclusterd. Knelpunten die inhoudelijk nauw met elkaar

samenhangen, hebben we onder één kopje samengebracht. Zo zijn zes clus ters ontstaan.

Wat zijn de knelpunten / verbetermogelijkheden in de organisatie van de bestrijding

van VSV?

Cluster I Veelheid en variatie

1. Uit alle gesprekken komt naar voren, dat de grote verscheidenheid in geografische

indelingen van Amsterdam een belemmerende factor is. Denk aan de indeling in

centrale stad en stadsdelen, maar ook bijvoorbeeld aan de vijf RMC clusters (verdeeld

over de stadsdelen) en de indeling van Amsterdam in zes JIB kantoren (politiedistricten).

De organisatie van het ROC overstijgt zelfs de gemeente Amsterdam. Dit geeft

zoveel afstemmingsproblemen, dat je uiteindelijk kunt zeggen dat er minder tijd

overblijft voor de jongere.

Voorbeeld : als Jeugdzorg afspraken wil maken met leerplicht, zullen ze dat met 14

stadsdelen moeten doen, want er is geen overkoepelende organisatie.

2. Sommige gesprekspartners geven aan dat het aantal stadsdelen te groot is. Noord,

Oost Zuid / Oost en Oost zijn grote stadsdelen, maar de andere regio’s zouden te klein

zijn en zouden aan kracht kunnen winnen door samen te gaan.

3. De veelheid aan klantcontacten wordt als probleem ervaren. Er zijn veel organisaties

die zich bezighouden met jongeren, waarbij de manier van benaderen verschilt

(persoonlijk danwel telefonisch contact) en de overdracht van informatie niet of onvoldoende

plaatsvindt. Er wordt als suggestie geopperd dat er één verantwoordelijke

instantie zou moeten zijn voor de intake van problemen van jongeren. Eén loket waar

jongere of signalerende instantie terecht kan.

4. Op het gebied van welzijn heeft Amsterdam te maken met veel losse, kleine organisaties

die niet goed samenwerken en waar zelfs sprake zou zijn van rivaliteit. Dit komt

de kwaliteit van het werk niet ten goede.

5. Organisaties hebben een verschillende oriëntatie op het deel van de jongeren die ze

benaderen (doelgroep). De ene organisatie neemt het woonadres van de jongere als

uitgangspunt, de andere gaat uit van daar waar de jongere op school zit:

o Buurtregie: wonen

o Leerplicht: scholen

o RMC: wonen

o JIB: voor de leerplicht: scholen, voor overige aandachtsgebieden: wonen

o Jongerenloketten: scholen, et cetera.

80/88


Dit maakt onderlinge afstemming in een aantal gevallen lastig. Daarentegen zouden

scholen met 35 leerplichtambtenaren verspreid over 14 stadsdelen te maken hebben,

indien leerplicht uit zou gaan van het woonadres.

Voorbeeld: leerplichtige ‘first-offenders’ worden in West door het Jongeren Opvang

Team in behandeling genomen op basis van het woonadres en plaats van het delict (in

het politiedistrict). Sommige first-offenders zullen ergens ande rs naar school gaan,

zodat de leerplichtambtenaar daar geen informatie heeft over deze jongere als sprake

is van verzuim.

Sommige partners noemen het wenselijk om een casemanager voor de jongere te

hebben die van het begin tot het eind verantwoordelijk is (de spin in het web). Dit

gebeurt al door bijvoorbeeld reclassering bij jongeren die vanwege criminaliteit

trajecten ingaan: 1 consulent is verantwoordelijk (diagnose stellen, volgen en nazorg)

en functioneert als een soort makelaar.

6. Partijen richten zich op verschillende leeftijdsgroepen, terwijl juist een gedeelde

analyse van de leeftijdsgroep van belang is voor samenwerking. Sommige jongeren

vallen tussen wal en schip omdat ze ‘niet meer interessant’ zouden zijn, zoals de 17-

en 22-jarigen.

De overdracht van informatie (dossiers) is hierbij ook een punt dat verbetering behoeft.

Voorbeeld:

o Leerplicht: 16/17

o RMC: 17 tot en met 23

o JOT: tot 18

o Jeugdzorg: tot 18 jaar

7. Veel van wat op het gebied van samenwerking is bereikt, is persoonsafhankelijk .

Iemand bouwt op basis van wie hij is en op basis van zijn jarenlange ervaring een

netwerk op, maar die samenwerking verdwijnt bij zijn vertrek. Overleggen zijn vaak

persoonsafhankelijk. Knelpunten ontstaan bij uitval of wisseling.

8. De activiteiten van het jongerenloket en van het RMC op het gebied van voortijdig

schoolverlaten lijken elkaar voor een groot deel te overlappen en dat leidt tot dubbel

werk en onduidelijkheden. Beiden richten zich op de jongeren tot 23 jaar zonder

startkwalificatie. Beiden registreren en volgen en plaatsen zich in een netwerk waarin

de scholen en hulpverleningsorganisaties een belangrijke rol spelen. Beiden hebben

zichzelf een regisserende rol toebedeeld.

Daarnaast hebben de twee organisaties wel een eigen taak. De jongerenloketten begeleiden

de jongeren ook naar werk, en het RMC richt zich ook op werkende jongeren,

die echter geen startkwalificatie hebben

81/88


9. Onbereikbaarheid bepaalde groepen jongeren/gezinnen

Sommige groepen jongeren of bepaalde gezinnen zijn niet of nauwelijks te bereiken

voor hulpverlening, ondersteuning, toeleiding naar school of werk et cetera. Deze

jongeren zijn soms wel bekend bij welzijnsachtige voorzieningen in de buurt. Op dit

moment is er niet veel samenwerking tussen deze actoren en de partners in de VSV

keten.

Cluster II Werkwijze en aansturing

10. Voor sommige organisaties is de zeer grote variëteit in de manier waarop zaken

georganiseerd zijn, een complicerende factor in hun werk. De leerplichtambtenaar in

het ene stadsdeel kan een totaal andere werkwijze hebben dan zijn collega in een

ander stadsdeel. Dat geldt ook voor de RMC coördinatoren. Voor een stedelijke organisatie

(bijvoorbeeld PPI Afra Boddaert) maakt dat de samenwerking met leerplichtambtenaren

of RMC coördinatoren niet eenvoudiger.

11. Verschillende partijen signaleren knelpunten en verbetermogelijkheden op het gebied

van de aansturing en uitvoering van de leerplichtfunctie. Zo worden wettelijke

gegevens verschillend geïnterpreteerd door leerplichtambtenaren of wordt er verschillend

omgegaan met de uitschrijving van processen-verbaal.

Verder is er een verschil in taakopvatting tussen leerplichtambtenaren: ligt het accent

op hulpverlenen of op handhaven.

Ook zijn verschillen te constateren bij bijvoorbeeld het verlenen van vrijstelling of

toestaan van lange of tussentijdse vakanties.

12. Verschillen in politiek-ambtelijke aansturing tussen stadsdelen werkt door in de

werkwijze en organisatie van RMC en leerplicht. De aansturing kan verschillen per

stadsdeel. Soms bemoeit een bestuurder zich zelf met individuele gevallen.

Voorbeeld : de ene RMC coördinator richt zich op de gehele groep van 17 tot 23 en de

andere alleen op de probleemjongeren. De ene RMC coördinator neemt een casemanager

in dienst, de ander zet het budget weg bij bijvoorbeeld Maatwerk. De ene leerplicht

ambtenaar legt het accent op processen verbaal en de ander op hulpverlening.

13. Met betrekking tot de scholen voelt de leerplichtambtenaar een ‘dubbele pet’. Het is

lastig om een school aan te pakken als die bijvoorbeeld verzuim niet goed wordt gemeld,

omdat er tegelijkertijd met de school intensief wordt samengewerkt. Soms

neemt de school ook moeilijk plaatsbare leerlingen van de leerplichtambtenaar op. In

de praktijk wordt dit nu opgelost door de komst van de leerplichtconsulent. Ook het

JIB ervaart dubbele petten (opsporingsbevoegdheid en zorgtaak) van de leerplichtambtenaar

als probleem. Het blijkt lastig te zijn in de praktijk om een leerplichtambtenaar

aan te sturen als het de opsporingsbevoegdheid betreft, ook omdat het college

van B&W formeel de leerplicht aanstuurt (In Amsterdam is dat naar de stadsdelen

gedecentraliseerd). Hoe Justitie als ‘baas’ wordt gezien verschilt per leerplichtambtenaar.

Het is in ieder geval een belangrijke samenwerkingspartner.

82/88


Cluster III Informatievoorziening en ICT

14. Er is een veelheid aan verbetermogelijkheden op het gebied van de informatievoorziening.

a) Een cruciale vraag in de informatievoorziening is de volgende: ‘wie heeft

welke informatie nodig om zijn werk goed te kunnen doen?’. Die vraag

wordt onvoldoende gesteld door een groot aantal partijen in de keten voortijdig

schoolverlaten. Het is ook mogelijk dat informatie wel gedeeld wordt,

maar dat er meer partners zijn die de informatie goed kunnen gebruiken.

Voorbeeld: De informatie-uitwisseling tussen scholen kan verbeterd worden

door na aanmelding, over de plaatsing en de start van de leerling terug te koppelen.

Is de leerling ook daadwerkelijk onderwijs gaan volgen?

Voorbeeld: Het is mogelijk dat de leerplichtambtenaar een proces verbaal opstelt

voor een leerling die langdurig afwezig. Vervolgens geeft justitie de leerling

een maatregel hulp en steun. Echter, gedurende en na afloop van die

maatregel wordt de leerplichtambtenaar niet op de hoogte gesteld van de

voortgang en het resultaat ervan. Dat geldt ook voor de maatregelen die door

het OM worden genomen.

Voorbeeld: Er komen jongeren bij het jongerenloket die beveligingsbeambte

willen worden. Met een strafblad is dat niet mogelijk. Het komt voor dat de

jongere dat niet vertelt. Omdat het jongerenloket geen informatie van de

politie heeft, is het mogelijk dat dat pas na een tijdje uitkomt. Dan is veel werk

voor niets gedaan.

Voorbeeld: De uitwisseling van leerlingen tussen scholen loopt niet altijd even

goed. Zo ontbreken vaak zorginformatie en -adviezen in de dossiers van leerlingen

(zorgmonitor)

b) Een tweede knelpunt op het gebied van de informatie is het gebrek aan

aansluiting tussen de verschillende informatiesystemen. Iedere partij heeft

een eigen systeem waarin informatie over de jongere wordt opgeslagen, maar

deze systemen sluiten (bijna) nooit op elkaar aan. Een uitzondering op deze

regel zijn de jongerenloketten die beschikken over een eigen volgsysteem dat

goed communiceert met Maatwerk en de Sociale Dienst.

Voorbeeld: scholen hebben een eigen verzuimregistratie, maar gegevens over

verzuim worden ook in het LAS opgeslagen.

Voorbeeld: Het JOT is een samenwerkingsverband in Amsterdam West tussen

de Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg, het OM, de politie en

de stadsdelen. Omdat er sprake is van niet corresponderende informatiesystemen

zijn medewerkers fysiek bij elkaar gezet. Zo kan de informatie direct

worden uitgewisseld.

83/88


Voorbeeld: Het is op dit moment niet mogelijk om het bestand voor RMC

vanuit LAS te 'zuiveren' met gegevens van IB-groep. De privacyregelgeving

zou de oorzaak zijn.

Voorbeeld: het huidige LAS is specifiek voor de leerplicht en wordt dan ook

voornamelijk als administratie voor direct intern gemeentelijk gebruik aangewend.

Bij veel actoren zien we eigen, creatieve oplossingen voor aansluitingspr o-

blemen.

c) Actoren zien koppeling van informatie over jongeren, zowel harde als zachte

informatie, zowel als kans (bijvoorbeeld doordat betere risicoanalyses mogelijk

zijn) als bedreiging (stigmatisering).

15. Shoppen van jongeren: Als je niet goed samenwerkt of informatie uitwisselt, kunnen

organisaties tegen elkaar uitgespeeld worden. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat

jongeren een inkomen krijgen, onder de voorwaarde dat ze een opleiding volgen. Als

je de resultaten van die opleiding niet volgt, is het mogelijk dat de jongere allang

verdwenen is of spijbelt, terwijl het inkomen nog steeds verstrekt wordt.

16. Er zijn geen sanctiemogelijkheden aan te wenden voor jongeren die vallen onder

RMC (de niet-leerplichtige jongeren).

17. De privacywetgeving, waardoor allerlei bestanden niet met elkaar gekoppeld mogen

worden, vormt een barrière bij de informatie-uitwisseling. Nu voert men allerlei versleutelingen

uit of worden dubbele administraties gevoerd om toch van elkaars gegevens

gebruik te kunnen maken.

Het is echter ook mogelijk dat dit argument onterecht wordt gebruikt, bijvoorbeeld bij

hoge werkdruk.

Voorbeeld : Vertegenwoordigers van in het JOT samenwerkende instanties zijn, mede

vanwege de beperkingen die van privacyregels uitgaan, bij elkaar op één kamer gaan

zitten.

Voorbeeld: Scholen hebben geen inzicht in het huidige LAS.

Voorbeeld: RMC heeft geen volledig inzicht in het huidige LAS.

18. Er is sprake van selectie bij overleggen. Enerzijds ervaren actoren het ontbreken van

geheimhoudingsplicht bij anderen als een knelpunt. Dit heeft tot gevolg dat selectie

plaatsvindt van partners die mee mogen doen in overleggen.

Voorbeeld: Het JIB in Zuidoost had de welzijnsorganisaties betrokken bij haar werkzaamheden,

maar heeft deze vervolgens weer uitgesloten.

Mogelijk is het probleem van de geheimhoudingsplicht op te lossen met goede afspraken

of protocollen.

De tegenhanger hiervan is de uitsluiting van organisaties om zaken niet te formeel te

maken.

84/88


Cluster IV Verantwoordelijkheid

19. Ketenpartners hebben weinig zicht op wie wat doet en wie waarvoor

verantwoordelijk is in de keten. Dat leidt tot zaken die niet of juist dubbel worden

opgepakt en leidt in sommige gevallen tot wantrouwen, ergernis of verwijten over en

weer.

Voorbeeld: jongerenwerk wordt aangestuurd door stadsdeel en centrale stad (twee

geldstromen) waardoor voor sommige derden onduidelijk is wie nou verantwoordelijk

is en aangesproken kan worden.

Voorbeeld : Zowel de stadsdelen als DMO voelen zich eindverantwoordelijk voor de

VSV problematiek.

Voorbeeld : Versnipperde verantwoordelijkheden m.b.t. scholen in het voortgezet

onderwijs. De centrale stad is verantwoordelijk voor het beleid en de financiering,

terwijl de leerplicht, decentraal bij de stadsdelen, verantwoordelijk is voor de controle.

Gevolg is dat het VO geen natuurlijke gesprekspartner voor stadsdelen is.

20. De omgang tussen stad en stadsdelen is een belangrijk knelpunt. Er wordt veel

gesproken over ‘wij’ en ‘zij’ binnen de gemeentelijke organisatie. Om de moeizame

samenwerking te verbeteren, zijn vele procedures in het leven geroepen die bepalen

wie wat waarover mag zeggen en wanneer. Of dat effect heeft gehad, is de vraag.

De centrale stad ervaart een spanningsveld t.a.v. decentrale sturing en voldoende

deskundigheid bij stadsdelen. Kunnen ze de problemen wel aan?

Cluster V Doelen en afrekening

21. Wat opvalt in het veld is, dat de meeste actoren het doel van het voorkomen van

voortijdig schoolverlaten wel onderschrijven, maar dat het vaak niet het primaire

doel van de betreffende organisatie is. Dat vraagt meer afstemming.

Voorbeelden:

o Het doel van JIB is het verhogen van subjectieve en objectieve veiligheid in de

buurt, het behalen van een startkwalificatie is daarbij een prioriteit.

o Maatwerk is in eerste instantie gericht op het toeleiden naar werk.

o Sommige gesprekspartners, die op een school werkzaam zijn, geven aan dat het

voor een deel van de kinderen onmogelijk is om een startkwalificatie te behalen in

het huidige systeem. Een baan is ook een goed resultaat. Bovendien moeten we

ons wellicht realiseren, dat het probleem VSV niet op te lossen is. Er blijft altijd

een groep jongeren die extra hulp nodig heeft en die het via de reguliere weg niet

redt.

o Buurtregie meent dat de komst van prestatiecontracten bij de politie mogelijk

afbreuk zullen doen aan de bijdrage die zij kan leveren aan VSV.

22. We vinden in het systeem diverse incentives in de vorm van prestaties en afrekenmechanismen,

die niet direct bijdragen aan het gewenste resultaat: de vermindering van

VSV in Amsterdam

Voorbeeld : het aantal processen verbaal, op basis waarvan een leerplichtambtenaar

door justitie wordt afgerekend. Idem wat betreft de afrekening van buurtregisseurs.

85/88


Voorbeeld : de beoordeling van de scholen op basis van het (openbare) slagingspe r-

centage, wat tot gevolg kan hebben dat een leerling twee weken voor het examen

wordt aangemoedigd te vertrekken of wordt ontmoedigd deel te nemen.

Voorbeeld : de financiering van de scholen per 1 oktober, wat school wisselen ná die

datum tot een moeilijke klus maakt.

Voorbeeld: het aantal werkzoekenden dat een CWI naar werk begeleidt, in plaats van

naar school, wat bij een jongere zonder startkwalificatie wel zou moeten.

23. Ongewenste effecten van regelgeving en financiering

Op basis van nieuw beleid, nieuwe regelgeving of extra financiering ontstaan er veel

nieuwe initiatieven. Deze sluiten te weinig aan op bestaande activiteiten. Veel

organisaties zijn bezig op hetzelfde terrein, met veel overlap en ieder knokt voor de

subsidies. Er wordt dan nauwelijks aangesloten bij bestaande activiteiten en dat vergt

weer meer afstemming. De verschillende geldpotjes die er zijn maken het ook

ingewikkeld, de verdeling is niet altijd duidelijk en ze bevorderen de inidividuele

activiteiten. Zo zijn er ESF-gelden, URBAN-gelden, allerlei middelen vanuit centrale

stad met eigen regeltjes.

24. Trajecten voor begeleiding van potentiële voortijdig schoolverlaters zouden veel

meer een basisvoorziening moeten zijn in plaats van een voorziening die steeds maar

weer last heeft van kortingen op het budget. Er is altijd een groep jongeren waarmee

het niet goed gaat en die begeleiding vraagt. Kortingen komen vaak voort uit politiekconjuncturele

schommelingen en worden vaak met de kaasschaafmethode opgelost.

Daarnaast is er vaak sprake van tijdelijke middelen en kan een goede kracht na een

bepaalde periode alweer vertrekken. Geïnterviewden stellen ook, dat het niet goed is

dat budgetten helemaal geoormerkt worden. Er wordt nauwelijks vrije ruimte beschikbaar

gesteld om interessante, vernieuwende projecten te financieren. Overigens

lossen sommige partners dit op door op zoek te gaan naar andere geldstromen, denk

bijvoorbeeld aan Europese subsidies.

Cluster VI Doorstroming, wachttijden, tijdigheid

25. De werkdruk en ziekte/verzuim bij verschillende instanties zijn hoog. Dit heeft tot

gevolg dat ketenpartners al dan niet terecht anticiperen op die werkdruk.

Voorbeeld : Een school meldt een verzuim later dan gewenst omdat de leerplichtambtenaar

te druk is

Voorbeeld : Een leerplichtambtenaar houdt een leerling te lang onder zijn hoede omdat

de Raad voor de Kinderbescherming zo druk is.

26. De wachtlijstproblematiek vormt bij verschillende instanties een probleem. Zo zijn

er wachtlijsten bij verwijzingen naar hulpverlenende instanties waardoor jongeren

niet direct geplaatst of geholpen kunnen worden. Wachtlijsten bij scholen vormen een

probleem bij de plaatsing van leerlingen.

86/88


27. Tijdigheid is een kritieke factor bij het voorkomen van problemen. Zo wordt onder

andere het late melden van scholen (aan LPA) en die van leerplichtambtenaren (aan

JIB) als probleem ervaren. Late melding betekent late dossieropbouw en betekent

later kunnen inzetten van hulp voor jongeren. Soms is het probleem zeer urgent en

moet een jongere binnen enkele dagen geholpen worden. Daar moet binnen de procedures

ruimte voor zijn. Door late aanmelding van leerlingen kunnen scholen zich

onvoldoende voorbereiden en ontstaan er wachtlijsten. Het zou beter zijn als mogelijkheden

en voorkeuren van leerlingen voor vervolgonderwijs veel eerder bekend

zouden zijn. Het is bovendien zaak dat jongeren snel weer in een structuur gebracht

worden, dat hebben veel ontspoorde jongeren hard nodig. Als volgtijdelijk zaken niet

goed geregeld zijn dan is consequent zijn ook moeilijk, terwijl dat vaak hetgene is wat

jongeren nodig hebben.

28. Verschillende actoren vinden het “leuren met leerlingen” een knelpunt.

De scholen zijn verantwoordelijk voor de plaatsing van een leerling op een andere

school. Het aanbod aan onderwijs is echter groot en niet altijd even inzichtelijk. Soms

is het door allerlei regeltjes zelfs niet meer mogelijk een kind te plaatsen (voorbeeld:

je kunt alleen naar ZMOK-school van PPI Afra Boddaert als een externe indicatiecommissie

toestemming geeft, en dat gebeurt alleen als zowel ouder als kind erkennen

dat ze ‘een probleem hebben’). Leerplichtambtenaren herkennen dit probleem

ook, hoewel ook wordt gesteld dat sommige leerplichtambtenaren soms te snel

leerlingen van scholen 'overnemen’ om ze te plaatsen, zonder dat er naar

verantwoordelijkheden gekeken wordt.

29. Tegengestelde activiteiten. Dezelfde gemeente die stuurt op voorkomen schoolverzuim,

laat door eigen falen het probleem juist ontstaan. Zo blijkt het nogal eens voor

te komen dat leerlingen geplaatst zijn op een school en dat het (leerling)vervoer niet

geregeld is. De leerling verzuimt. Door onvoldoende aandacht voor de consequenties

van het eigen handelen voor anderen stagneert de doorstroom.

30. Op verschillende plekken is aangegeven dat het vermoeden bestaat dat scholen

selecteren aan de poort. Bijvoorbeeld bij de toelating van het aantal toe te laten

zorgleerlingen. Het is onvoldoende bekend welke selectiecriteria de scholen hanteren,

zodat de doorstroom wordt gestagneerd.

87/88


Welke knelpunten zijn verder nog genoemd, maar zijn meer inhoudelijk van aard?

1. Aan een aantrekkelijke en veilige school wordt veel waarde gehecht. De school is een

ontmoetingsplek en moet jongeren uitnodigen er te willen zijn. Dat is niet altijd het

geval. Andere kritieke factoren om jongeren te motiveren zijn voorbeelden geven van

leerlingen waar het goed mee gaat, aandacht van mensen en maatschappelijk perspectief

en arbeidsmarktontwikkelingen. De aansluiting van aanbod opscholen en aansluiting

op toekomstige baan is een relevante factor. de afstand tussen wat je leert en dat

wat je in een toekomstig beroep uit zal oefenen is op dit moment groot.

2. Door één van de gesprekspartners werd genoemd, dat het niet goed is voor profilering

van de verschillende scholen om alles onder de naam van ROC te vatten. Leerlingen

kunnen er trots op zijn om op de bakkerschool te zitten bijvoorbeeld. Dat is nu

niet meer duidelijk.

3. Voor sommige jongeren die aan de basis beroepsgerichte leerweg (BBL) willen

beginnen, is het lastig om een baan te vinden. Een baan bij een gekwalificeerd bedrijf

is een vereiste (d.w.z. het bedrijf moet beschikken over begeleiders en voldoen aan

opleidingseisen). Die baan is één van de voorwaarden om aan de opleiding te mogen

beginnen. Overigens geldt hetzelfde voor stages.

Bedrijven en het onderwijs zouden veel meer samen moeten bedenken welk aanbod,

bijvoorbeeld leerwerktrajecten, ze kunnen leveren.

4. Het is voor sommige leerlingen lastig om de juiste opleiding te kiezen. Na een aantal

maanden komen ze erachter dat ze toch geen helder beeld hadden, van wat het beroep

inhoudt. Dan haken ze af of vindt de eerste schoolwisseling plaats.

Multiculturaliteit vraagt om diversiteit in de aanpak van jongeren. De tijdsgeest

verlangt dat het allemaal spannend is. Ook arbeidsmarktontwikkelingen en de ontwikkeling

van de jeugd zelf maken dat naar 'passend aanbod' gezocht moet worden.

88/88

More magazines by this user
Similar magazines