04.09.2015 Views

nomer-1-2013-god.pdf

  • No tags were found...

Create successful ePaper yourself

Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.

Экологический парламентский бюллетень№1 2013

Экологический

парламентский бюллетень

№1 2013 год

Москва


Экологический парламентский бюллетень№1 2013

СОДЕРЖАНИЕ

Колонка редактора…………………………………………………………..3

Актуальное интервью

Кашин В.И. Экология и экономика: две стороны одной медали……………..4

Проблемы экологического права

Бычкова Е.И. Состояние и проблемы правового регулирования в сфере

обращения с отходами производства и потребления – необходимое условие

внедрения ресурсосберегющих технологий и вовлечение отходов в

хозяйственный оборот………………………………………………………….....9

Экологическое законодательство субъектов Российской

Федерации

Шишов О.В. О результатах государственного и частного партнерства в

Рязанской области в сфере обращения с отходами и внедрение мероприятий

по обращению с отходами в соответствии с разработанной схемой очистки на

территории Рязанской области…………………………………………………20

Применение Российского законодательства

Правовые коллизии в нормативном регулировании обращения с отходами..26

История вопроса

Из истории санитарной очистки городов……………………………………..41


Экологический парламентский бюллетень№1 2013

Колонка редактора

Я рада представить Вам первый

номер ежемесячного электронного

журнала «Экологический парламентский

бюллетень»!

Очень приятно, что Вас

интересуют проблемы окружающей

среды. В экологию приходят по-разному.

Еще 15-20 лет назад экологов можно

было пересчитать по пальцам, и в

основном они были выходцами из

проектных организаций, промышленных

предприятий и исследовательских

институтов. Сейчас же подготовкой

специалистов-экологов занимается

практически каждый солидный

академический институт. Но, для того,

чтобы быть Экологом с большой буквы,

необходимо беззаветно, до потаенных глубин души любить окружающий

нас мир, независимо от того, является ли экология сферой Вашей

профессиональной деятельность или Вам просто небезразлична среда, в

которой Вы существуете. От этого будет зависеть наше здоровье и

благополучие, наше будущее и будущее наших детей.

Надеюсь, что с новым журналом, Вы узнаете для себя что-то новое и

станете частым гостем у нас. Также надеемся на плодотворное

сотрудничество.

С уважением,

Главный редактор, Есина Елена


Экологический парламентский бюллетень№1 2013

Актуальное интервью

Экология и экономика: две стороны одной медали

Одно из направлений охраны атмосферного воздуха – сокращение его

загрязнения продуктами сжигания попутного нефтяного газа. Разговор на эту

актуальную тему состоялся с В.И. Кашиным, председателем Комитета по

природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной

Думы РФ.

– Владимир Иванович, какая сегодня в нашей

стране ситуация с использованием попутного

нефтяного газа?

– Для России как крупной нефтедобывающей

страны вопрос о рациональном использовании

попутного нефтяного газа (ПНГ) имеет

исключительное значение. По данным Всемирного

Банка, Россия возглавляет список стран с самыми

высокими объёмами сжигания ПНГ на факелах. Эта

проблема с уже давней историей. На протяжении

десятилетий мы сжигали и, к сожалению,

продолжаем сжигать ценнейшие углеводороды, при

этом несём существенные экономические потери и наносим значительный ущерб

окружающей среде. Несмотря на это, отечественные недропользователи

продолжают в огромных объёмах сжигать ПНГ вместо того, чтобы его

перерабатывать по примеру развитых стран.

Государство призвано играть ведущую роль в решении проблемы как

собственник недр и главный субъект регулирования экономических отношений.

Действующе

е законодательство

о недрах содержит

требования

достоверности

учёта и наиболее

полного извлечения

основных полезных

ископаемых и

совместно с ними

залегающих

попутных

компонентов, также

предусмотрены


санкции за несоблюдение этих требований – вплоть до прекращения прав

пользования.

Несмотря на это, по официальной статистике в России ежегодно сжигается на

факелах 20–25 млрд. м 3 попутного газа. Нефтяные компании фактически сжигают

на 20–30% больше ПНГ, чем декларируют. Так, по данным Международного

энергетического агентства, эта цифра достигает 60 млрд. м 3 . Очевидно, что ПНГ –

это большой довесок для российской экономики.

Постановление Правительства РФ от 8 января 2009 г. № 7 установило

целевой показатель сжигания ПНГ на факелах с 1 января 2012 г. не более 5%, что

должно стимулировать нефтяные компании разрабатывать проекты по

эффективному использованию ПНГ и искать возможности для их реализации.

Однако ведущие компании ещё только планируют достижение эффективного

использования в пределах 95%. Остальные просто не считают необходимым

тратиться на дополнительное оборудование, ведь это, к сожалению, не

регламентировано лицензиями.

С учётом этого Минприроды России подготовило новый проект

постановления Правительства РФ «О мерах по стимулированию сокращения

загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа

на факельных установках».

– По оценкам Минприроды России, сейчас предприятия по добыче нефти и

газа платят за выбросы при сжигании ПНГ всего около 340 млн. руб., удельная

плата составляет 20 руб. за 1 тыс. м 3 сожженного газа. Есть ли возможность

подтолкнуть нефтяные компании к использованию ПНГ в полном объёме?

– Значительное влияние на отсутствие интереса к полномасштабному

использованию ПНГ оказали низкие нормативы платы за выбросы веществ,

образующихся в результате сжигания газа. Только в 2005 г. постановлением

Правительства РФ «О внесении изменений в приложение № 1 к постановлению

Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344» норматив платы за выбросы метана в

составе ПНГ, сжигаемого факельными установками, был увеличен в 1000 раз – с

0,05 до 50 руб. (в пределах допустимых нормативов выбросов) и с 0,2 до 250 руб. (в

пределах лимитов) за выброс 1 т загрязняющего вещества.

Проект нового постановления Правительства РФ предусматривает

существенное повышение размера платы за выбросы вредных (загрязняющих)

веществ при сжигании ПНГ в объёме более 5% от его добычи. При превышении

данного уровня плата рассчитывается как за сверхнормативные выбросы, кроме

того, применяется дополнительный повышающий коэффициент в размере 12 (на

2012–2013 гг.), а с 2014 г. – 25.

– Как сейчас оцениваются потери бюджета от сжигания ПНГ?

– Общие потери, в том числе налоговые, оцениваются примерно в 13,5 млрд.

долл. в год. По оценкам Счётной палаты РФ, только нефтяные компании России

теряют около 1,3 млрд. долларов в год за счёт сжигания ПНГ, а это тоже

недополученные налоги в бюджет.


Увеличение цены за метан, сжигаемый в составе нефтяного газа,

установление нулевой ставки налога на добычу, ожиданий не оправдали. Причины

этого – недостаточная инвестиционная активность самих нефтяных компаний в

этом направлении, острый дефицит мощностей по переработке, проблемы с

оснащением компаний измерительными приборами учёта, вопросы системного

характера (например, доступ к электрическим и газовым сетям).

Для решения проблемы потерь ПНГ в проекте постановления при отсутствии

средств измерения и учёта, подтверждающих фактический объём образования,

использования и сжигания на факельных установках ПНГ, при расчёте платы за

выбросы к нормативам платы предлагается применять коэффициент, равный 120.

На мой взгляд, это очень хороший стимул для нефтяных компаний.

– С 2004 г. в Казахстане существует прямой запрет на сжигание ПНГ, при

этом компаниям был предоставлен трёхлетний срок для подготовки промыслов к

полной утилизации ПНГ. Каким образом можно использовать ПНГ?

– По составу попутный газ – очень ценное химическое сырьё, которое может

поставляться в газотранспортную сеть, отправляться на переработку для

производства синтез-нефти, диметилового эфира, метилового спирта. В ряде стран

ПНГ используется для выработки электроэнергии с помощью газотурбинных

установок, что позволяет обеспечивать полную энергетическую автономность

промысла. Наконец, существует технология обратной закачки ПНГ в залежи нефти

для повышения нефтеотдачи или сохранения сырья для будущих поколений.

Очевидно, что оптимальные варианты использования ПНГ в каждом конкретном

случае зависят от размеров месторождения, развитости инфраструктуры.

– Россия по Киотскому протоколу может торговать квотами на выброс

парниковых газов в атмосферу. Иными словами, чем меньше ПНГ будет сжигаться,

тем больше можно заработать на квотах?

– Сжигание ПНГ приводит к эмиссиям таких парниковых газов, как диоксид

углерода и метан. В результате сжигания газа в факелах в России ежегодно

образуется

почти 100

млн. т СО 2 .


Кардинальные изменения должны произойти в ближайшие 5–7 лет, но надо

понимать, что это потребует колоссальных инвестиций. Недропользователи могут

получить дополнительное финансирование со стороны западных или

отечественных инвесторов, заинтересованных в дополнительных квотах.

Необходимо создать инфраструктуру по отбору попутного газа, транспортировке,

переработке, очистке, сепарации и закачке в магистральные трубопроводы.

Помимо парниковых газов определённый вклад в антропогенное воздействие на

климат вносят и выбросы сажи, которые как таковые не регулируются Киотским

протоколом или какими-либо другими международными соглашениями. Тем не

менее, снижение выбросов сажи, в частности при прекращении сжигания ПНГ,

будет способствовать улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки,

особенно на севере Западной Сибири.

– Почему именно сейчас проблем ПНГ стала особенно актуальной?

– С 2006 г. неоднократно ставился вопрос о реализации комплекса мер по

повышению уровня рационального использования ПНГ, в том числе о создании

системы учёта газа, увеличении экологических штрафов, ужесточении

лицензионных требований к недропользователям. Единственное, что сделано – это

выпущено постановление Правительства РФ о либерализации цен на этот продукт,

поставляемый на газоперерабатывающие заводы. Документы, связанные с

внесением изменений в целый ряд законодательных документов и актов

Правительства РФ в согласованном виде так и не были подготовлены. Действия

государственных органов до недавнего времени были непоследовательны и часто

противоречивы, что привело к отсутствию на практике механизма реализации

оптимальных стратегических задач, включая отсутствие объективной

законодательной основы.

Основные места сжигания попутного газа в мире. Данные спутника

Сейчас, после того как Россия вступила в ВТО, эта проблема станет

архиактуальной. Нельзя сбрасывать со счетов «естественный» более высокий

уровень конкурентоспособности развитых иностранных компаний, связанный с


использованием современных экологоориентированных производственных и

управленческих технологий.

– Проект постановления предполагает применение механизма консолидации

при расчёте показателя сжигания и уменьшение дополнительного коэффициента

для недропользователей, реализующих проекты по снижению объёмов сжигания

ПНГ. Как это отразиться на реализации перспективных программ экономического

развития нефтяных компаний?

– Предлагаемые меры могут стать непосильным бременем для мелких

нефтяных компаний, так как цена предусмотренного максимального штрафа за 1

тыс. м 3 сожженного ПНГ (4800 тыс. руб. за 1 тыс. м 3 сожженного ПНГ) станет

выше, чем рыночная цена такого же объёма газа (порядка 100 долл.). С другой

стороны, компаниям, которые будут реализовывать новые бизнес-решения в

направлении эффективного использования ПНГ, включая создание совместных

предприятий, частно-государственных партнёрств, действительно станет выгоднее

инвестировать в эффективное использование ПНГ. Чтобы стимулировать компании

вложить больше средств, правительство должно дать им гарантии, что этот газ

будет востребован. Для этого необходимо:

- обеспечение приоритетного доступа к единой национальной электросети в

соответствии с поправками в Федеральный закон «Об электроэнергетике»;

- создание недискриминационных условий поставок ПНГ и продуктов его

переработки на рынок.

Нельзя решать наболевшую проблему сжигания ПНГ только в диалоге

«власть – бизнес». Активность профильных государственных ведомств,

общественных организаций и других заинтересованных сторон будет

способствтвовать решению задачи по доведению уровня использования ПНГ до

95%.

Уверенность в решении данной проблемы есть. Да, она сложная, включает

целую систему экологических, технологических и экономических вопросов. Над

ними сегодня работают и Минприроды России, и Комитет Государственной Думы

РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии, и общественные

экологические организации.

Гармонизация российского природоохранного законодательства с

зарубежным также способствует продвижению в решении данной проблемы. И у

нас уже есть некоторые результаты, что обнадеживает. Например, ОАО «Газпром»,

по сути, решило эту проблему на газовом месторождении Нового Уренгоя

фактически на 100%. В этой компании вовремя осознали, что вместо уплаты

штрафов за сжигание попутного газа, можно утилизировать его и получать

солидную добавку к прибыли.


Экологический парламентский бюллетень№1 2013

Проблемы экологического права

Состояние и проблемы правового регулирования в сфере обращения с

отходами производства и потребления – необходимое условие внедрения

ресурсосберегющих технологий и вовлечение отходов в хозяйственный

оборот.

Своими мыслями на эту актуальную тему

делится Е. И. Бычкова – депутата Комитета ГД

по природным ресурсам, природопользованию и

экологии

1. Евдокия Ивановна!

Охарактеризуйте, пожалуйста, коротко

существующее сегодня законодательство в

области обращения с отходами производства и

потребления в России.

В настоящее время одной из основных

угроз экологической безопасности Российской

Федерации является проблема накопления

отходов производства и потребления. Согласно

официальным данным, на территории

Российской Федерации в отвалах и хранилищах

уже накоплено более 80 млрд. тонн твердых

промышленных и бытовых отходов, при этом

количество таких отходов ежегодно

увеличивается на 7 млрд. тонн, что создает

реальную угрозу здоровью населения и наносит

значительный вред окружающей среде. Из

общего количества образующихся отходов производства и потребления

утилизируется только 3% отходов потребления и 30% производства, остальное

количество отходов сжигается или захоранивается на полигонах. Общая площадь

занятых отходами производства и потребления земель превышает 2 тысячи кв. км,

ежегодно только под полигоны твердых бытовых отходов отчуждается около 1

тыс. кв. км плодородных земель. В последнее время обострились проблемы,

представляющие угрозу здоровью населения и требующие централизованного

участия государства: в первую очередь это относится к выявлению и ликвидации

бесхозных и неучтенных свалок опасных отходов и мест удаления биологических

отходов (скотомогильников)

Позиционирование России на международном рынке требует активизации

международного сотрудничества в области обращения с отходами и

безотлагательного сближения российского законодательства с нормами

международного права. Отсутствие анализа отечественных и зарубежных

нормативных правовых актов в области обращения с отходами не позволяет


использовать современные подходы к совершенствованию законодательства и

правотворчества в этой области, поэтому основным вектором совершенствования

законодательства в области обращения с отходами должно стать упрощение и

повышение эффективности механизмов управления потоками отходов.

Максимальный акцент должен быть поставлен на создание условий для рециклинга.

Вопросы использования отходов по существу выпали из сферы

централизованного государственного управления. Сложившаяся ситуация

усугубляется отсутствием в Российской Федерации экономически эффективных

нормативно-правовых, институционных и организационных условий в области

обращения с отходами. Кроме того, ответственность и полномочия федеральных,

региональных и муниципальных органов власти законодательно разделены

неудовлетворительно.

2. Существующая система нормирования образования отходов

фактически представляет собой чрезмерно бюрократический механизм

декларирования образования отходов, абсолютно не стимулирующий

минимизацию образования отходов, т. е. не выполняет поставленной задачи. Как

Вы считаете, с чем это связано и что с этим делать?

На сегодняшний день в России действует около 30000 нормативных

правовых актов, регулирующих обращение с отходами, в том числе почти 200

федеральных законов, содержащих требования в данной сфере деятельности. При

этом, наиболее часто применяемым документом, является Федеральный закон от

24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» с изменениями.

В связи со значительным количеством изменений, которые были внесены в данный

закон в период его действия (особенно в результате поправок от 30 декабря 2008

г.), подавляющее большинство подзаконных нормативных правовых актов,

принятых для реализации закона до внесения в него поправок, на сегодняшний

день в большей или меньшей степени не соответствуют положениям закона.

К сожалению, законодательство и подзаконные акты сферы обращения с

отходами обременяют движение отходов большим набором документированных

процедур, требующих значительных трудозатрат, не создающих добавленной

ценности, и часто являются тормозом эффективных организационно-технических

решений

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» содержит

неполный и нераскрытый понятийный аппарат; существуют разночтения в

терминологии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой

опасных отходов и их удалением; отсутствуют разграничения в регулировании

обращения с отходами по отношению к здоровью человека и охране окружающей

среды и др. В законе не закреплены такие нормы, как обеспечение приоритета

утилизации отходов над их размещением; принцип ответственности

производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла;

запрещение ввоза на территорию государства продукции, которая в конце своего

жизненного цикла не может быть использована в качестве вторичных ресурсов;

применение наилучших существующих технологий в области обращения с


отходами; логистика и управление потоками отходов, требующих специального

регулирования. Кроме того, сам закон далек от совершенства и содержит как ряд

внутренних противоречий, так и не всегда гармонизирован с иными законами,

регулирующими эту деятельность.

В сфере управления отходами доминируют надзорные органы. Парадокс в том, что

надзорные органы заинтересованы как в сохранении своего максимального

контроля в области обращения с отходами, так и в сохранении и приумножении

номенклатуры и количества отходов. Результативность работы этих органов

оценивается количеством выявленных нарушений и объемом собранных платежей

за размещение отходов в окружающей среде. Экономические интересы надзорных

органов направлены на расширение ограничений и запретов, что прямо

противоположно экономическим интересам здорового бизнеса. До тех пор, пока

эта ситуация сохраняется, сохраняется фактор торможения. Разумеется, контроль и

надзор необходим. Но главный принцип в этом деле «разумная достаточность

требований и запретов».

Если мы зададим вопрос, в какой области знаний существуют методы и

средства оперативного и эффективного управления потоками материальных

объектов, то ответ известен - логистика. Я считаю, что назрела необходимость

правового закрепления интеграции логистики и обращения с отходами хотя бы в

части организации органами местного самоуправления, в пределах своей

компетенции, логистических центров управления отходами.

Необходимо заложить нормы, регулирующие отношения в области

организации деятельности и ответственности в сфере обращения с отходами

производства и потребления, обеспечения безопасного и ресурсосберегающего

обращения с отходами на этапах их технологического цикла, оценки соответствия

отходов требованиям нормативно-технической документации, контроля (надзора) в

области обращения с отходами, международного сотрудничества в области

обращения с отходами.

Статьей 31 закона № 89-ФЗ предусматривается, что «нормативные правовые


акты Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с настоящим

Федеральным законом». Однако оперативно проделать такую работу при

существующем множестве документов достаточно затруднительно, а как

показывает практика, ведомства и не спешат ее выполнять.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года

№ 7-ФЗ декларативно введены понятия «технологический норматив» и «наилучшая

существующая технология». Но с тех пор прошло 13 лет, а эти нормы так и не

введены в российскую практику. По законопроекту № 584587-5, внесенному

Минприроды в Государственную думу, срок окончательного перехода

предприятий к внедрению наилучших доступных технологий (НДТ),

предусматриваемый соответствующим законопроектом, может быть пересмотрен

либо дифференцирован для различных типов предприятий, однако ранее

Минэкономики представило отрицательное заключение на проект нового закона,

который, по их мнению, не позволит добиться поставленных целей и приведет к

потерям для бюджета.

В сложившейся ситуации необходима незамедлительная разработка и

принятие законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране

окружающей среды» (в части уточнения понятийного аппарата в области

«наилучших существующих технологий», определения критериев отнесения

технологий к категории «наилучших существующих технологий» и обоснования

выбора этих технологий). Это, в известной мере, позволит обеспечить выполнение

международных обязательств Российской Федерации по созданию общего

экономического пространства с Европейским союзом, а также создаст

благоприятные условия для создания организационно-управленческого каркаса,

исключающего возможности использования одного природного ресурса в ущерб

другим.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 06 октября 2003г. №131

(в ред. Федерального Закона от 29.12.2006 № 258 -ФЗ) «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение вопросов

в области обращения с отходами производства и потребления возложены на

администрации городских округов и муниципальных районов, которые не в

состоянии выделять крупные бюджетные средства на приобретение установок,

стоимость которых составляет несколько миллионов рублей.

Фактически не осуществляется передача полномочий по регулированию

обращения с отходами на региональный уровень. Важным является необходимость

определения органов власти, конкретно отвечающих за вопросы обращения с

отходами, а не только за контрольно-надзорную деятельность в этой области.

Ответственность и полномочия федеральных, региональных и

муниципальныхорганов власти законодательно разделены неудовлетворительно.

3. Каким образом, на Ваш взгляд можно решить у нас проблему вторичного

использования отходов?

Сформировавшаяся к настоящему времени система государственного

регулирования обращения с отходами в Российской Федерации и, соответственно,


законодательство в этой области имеют преимущественно природоохранный

характер. Однако отходы это не только загрязнители окружающей среды, но и

вторичные материальные ресурсы (BMP), ежегодно возобновляющиеся в

количестве 3,5 млрд. тонн в год. При этом сбор и переработка отходов в качестве

BMP являются на сегодняшний день наиболее актуальным способом

предотвращения негативного воздействия отходов на окружающую среду, так как

потенциал снижения количества образования отходов за счет внедрения

малоотходных технологий очень ограничен, а выделение новых земель для

организации захоронения отходов становится все более проблематичным.

Вместе с тем, средний уровень сбора и переработки отходов как BMP «застыл» на

уровне одной трети еще в 1990 году, и пока в России нет условий для заметного

повышения этого показателя без реформирования государственной политики и

законодательства в этой области.

На сегодняшний день, финансовая отдача отрасли в масштабе государства

оказывается ничтожной из-за:

• стремления к получению сверхприбыли за счёт извлечения из всей массы

отходов наиболее ценных фракций (алюминий, медь и пр.);

• высокого уровня коррупции в отрасли как следствия получаемой

сверхприбыли;

• сокрытия финансовых потоков, так и за счёт неэффективного

использования её потенциала.

Действующие нормативные правовые, страховые и финансовые механизмы

не стимулируют вложение средств в вовлечение отходов в хозяйственный оборот и

создание отходоперерабатывающей индустрии, а также ликвидацию ранее


накопленных отходов.

Обострилась необходимость сочетания гибкости рыночной экономики,

способной на быструю сырьевую переориентацию, с дальновидной

государственной поддержкой, стимулирующей использование отходов и

уменьшение их негативного воздействия на окружающую среду.

Существующая законодательная база не позволяет стимулировать

физических и юридических лиц, занятых в сфере обращения с отходами. Особую

актуальность имеет проблема возмещения вреда, наносимого и прошлого

природной среде несанкционированным размещением отходов. В настоящее время

эти законы и подзаконные акты, определяющие механизм их реализации, требуют

изменений и дополнений.

Основные нормативные акты в области обращения с отходами были приняты

в период с 1991 по 2002 годы. Федеральный закон «Об отходах производства и

потребления» был принят в 1998 году. За это время произошли серьезные

изменения как в развитии международного законодательства в этой области, так и

в развитии стратегий обращения с отходами и использованием их в качестве

вторичного сырья и становлении ресурсосберегающей отрасли в Российской

Федерации.

Для того, чтобы действующая в России система управления отходами,

представленная преимущественно малыми и средними частными и

муниципальными предприятиями, была готова к эффективному использованию

сформировавшейся вторичной сырьевой базы необходимо обеспечить координацию

переработки и конечного размещения отходов на территории страны в целом и

между субъектами Федерации, в частности:

• создать логистические схемы, направленные на непосредственное конечное

размещение отходов на свалках и полигонах только после предварительной

глубокой переработки;

• решить вопрос о законодательном регулирование проблемы собственников

отходов предприятий-банкротов;

• обеспечить возможность использования средств, полученных в рамках

существующих межгосударственных механизмов (например, «Grune Punk» -

«Зеленая точка»), от организаций, ответственных за образование отходов, для

технологического перевооружения отрасли по переработке отходов;

• использовать методы государственной поддержки сферы переработки

отходов, в частности применения льгот по налогообложению и специальных

государственных субсидий на уменьшение процентов за банковские кредиты,

связанные с инвестициями, направляемые на утилизацию отходов и изготовление

соответствующего оборудования; размещения государственного заказа на закупки

продукции, изготовленной из вторичного сырья; использования приоритетного

государственного кредитования; акцизная форма платы, применяемая к упаковке;

• обеспечить создание системы саморегулирования в области обращения с

отходами;

• вменить обязательное экологическое страхование для существующих и


вновь строящихся объектов удаления отходов, включая полигоны для захоронения

отходов и мусоросжигательных заводов;

• стимулировать внедрение наилучших доступных технологий в целях

обеспечения ресурсосбережения и энергоэффективности производства.

4. В настоящее время обсуждается вопрос о необходимость оптимизации

нормативно-правовой базы при обращении с крупнотоннажными отходами

предприятий, производящих фосфорсодержащие удобрения. Что Вы по этому

поводу думаете?

В большинстве зарубежных стран и в России в силу сложившихся

производственно-экономических условий переработка фосфогипса не рентабельна и

он практически весь направляется на хранение на специально спроектированные

объекты размещения. Исключение составляют страны, не имеющие месторождений

природного гипса. Пример - Япония, где фосфогипс полностью использовался на

производственные цели.

Для всех производителей фосфорсодержащих минеральных удобрений,

актуальной является проблема обращения с крупнотоннажным сульфатным

отходом производства - фосфогипсом. При переработке 1 тонны исходного сырья

образуется до 1,6 тонн фосфогипса. Мировой годовой выход фосфогипса в год

составляет более 150 млн. тонн. В России годовой выход достигает 14 млн. тонн.

На отдельных российских предприятиях выход фосфогипса составляет 4 млн. тонн

в год. Одним из основных свойств, определяющих возможность широкого

использования фосфогипса, является уровень его радиоактивности. В России

данной проблемы не существует. Фосфогипс, получаемый при переработке

отечественного сырья - (апатитовый концентрат), содержит в своём составе более

95 % гипса и не имеет ограничений в использовании по уровню радиоактивности.

По своим свойствам фосфогипс близок к природному гипсу и может

рассматриваться как его потенциальный заменитель.

Для предприятий практический интерес представляют направления

массового крупнотоннажного использования фосфогипса: в сельском хозяйстве

(мелиорант солонцовых земель), в производстве цемента (регулятор срока

схватывания), в производстве строительных материалов (сырьё для производства

вяжущих).

В настоящий момент перед отраслью строительных материалов стоит задача

резкого увеличения объема производства строительных материалов и изделий для

обеспечения выполнения принятых жилищных программ (ФЦП «Жилье» и

национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России»). Для

этих целей производство цемента необходимо увеличить с 50 до 85-90 млн. тонн в

год. Таким образом, для решения поставленных задач за короткий период

использование техногенных отходов типа фосфогипса может внести ощутимый

вклад в увеличение производства строительных материалов и выполнение

намеченной программы.


В условиях рыночной экономики при отсутствии государственного

регулирования предприятия поставлены в условия необходимости

самостоятельного решения данной проблемы.

Необходимо рассмотреть вопрос о внесении в соответствующие

законодательные акты изменений, направленных на стимулирование

использования техногенного сырья при производстве цемента и гипсовых

вяжущих, а именно:

- возврат предприятиям, задействованным в реализации программы

«доступное жилье», экологических платежей;

- расширить региональным (в пределах их компетенции) администрациям

предоставление льгот по налогу на имущество для предприятий, осуществляющих

инвестиционную деятельность в регионе, связанную с организацией производств

на основе техногенного сырья, в части подлежащей зачислению в областной

бюджет, а также по налогу на прибыль и земельному налогу;

- включить в перечень ввозимого нового технологического оборудования, по

которому отменяются таможенные пошлины, оборудование для промышленных

производств на базе техногенного сырья.

5. Что, на Ваш взгляд, еще необходимо сделать в области обращения с

отходами на законодательном уровне?

Еще одна из серьезных проблем - это проблема отсутствия взаимодействия

ФККО (Федеральный классификационный каталог отходов) и ОКП

(Общероссийского классификатора продукции). В документообороте сферы

обращения с отходами должен действовать механизм перевода позиций из состава

ФККО в ОКП.

Напомню, что в перечень ОКП входит около сотни позиций, содержащих в

своём наименовании слово «отходы» или синонимы, такие как лом, шлак и т. д.

Другая проблема заключается в том, что номенклатура и продукции и отходов

чрезвычайно велика и переменна. На мой взгляд, следует исключить из ФККО

отходы, имеющие гарантированный устойчивый спрос как вторичное сырьё. К ним

относятся, прежде всего, те, которые одновременно входят в состав ОКП - лом

цветных металлов (в ФККО около 40 наименований отходов), макулатура, шины

изношенные и другие, возможно, некоторые полимерные материалы. Принятие

такого решения позволит сократить объем работ и затрат на документирование и

согласование деятельности, связанной с этими отходами.

Назрела острая необходимость перехода на единую систему отнесения

отходов к классам опасности. Известно, что санитарными правилами

устанавливаются четыре класса опасности, а приказом Министерства природных

ресурсов - пять. Отходы «практически не опасные» определены, как относящиеся к

пятому классу опасности. Распределение в ФККО номенклатуры отходов по

классам опасности составляет, %: I (1,93), II (2,15), III (10,2), IV (15,57), V (32,76).

Класс опасности не идентифицирован для 37,38 % отходов.

Однако на практике все отходы признаются опасными, что приводит к

избыточности требований в отношении «практически неопасных отходов» и


«опасных отходов, не обладающих опасными свойствами», особенно образующихся

в непроизводственной сфере и малом бизнесе.

В соответствии с презумпцией экологической опасности доказывание того

факта, что отход является неопасным, лежит на хозяйствующем субъекте. При

рассмотрении данного вопроса в суде может произойти переход обязанности

доказывания от хозяйствующего субъекта к государственному органу, поскольку

обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия

оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия)

государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,

должностных лиц, возлагается на органы и лица, которые приняли оспариваемый

акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие). В данном случае

государственному органу, возможно, придется устанавливать класс опасности и,

соответственно, саму опасность рассматриваемого отхода. Данный процесс был бы

прецедентным.

Не отвечает, поставленным в законе целям существующая система

паспортизации отходов.

Когда разрабатывалась и принималась первоначальная редакция закона, за

пример была взята так называемая «манифестная система», применяемая в США,

когда на каждую партию перевозимых отходов оформляется манифест,

содержащий сведения о составе отхода и маршруте транспортировки и который

направляется всем заинтересованным лицам, в том числе и регулирующим органам

(Агентство по охране окружающей среды). Благодаря налаженной инфраструктуре

связи и системы учета, такой порядок позволял практически в режиме реального

времени отследить как путь каждой партии отходов, так и получать сводную

информацию по регионам и видам отходов. В российской практике эта система

трансформировалась в требование составления паспорта не на транспортную

партию, а на вид отхода, что привело к дублированию оформляемых документов

(паспорт отхода и свидетельство о классе опасности отхода) и утрате смысла в

составлении паспорта.


Существующий на сегодняшний день порядок паспортизации отходов

создает условия для развития коррупции в данной сфере госрегулирования.

Вызывает недоумение требование проводить исследования компонентного состава

компонентного и химического состава, а зачастую и определять класс опасности

экспериментальным методом, только лабораториями, имеющими соответствующую

аккредитацию, серьезно усложняет процесс переработки, утилизации и захоронения

отходов. А это - одни и те же аккумуляторы, покрышки, масляные фильтры,

накладки тормозных колодок и т.д. Ведь эти отходы составляют 90% от общего

количества. Считаю также, что на серийные отходы потребления (например,

изношенные автопокрышки) не должен разрабатываться паспорт отхода. Это

позволит сократить количество составляемых паспортов отходов, другой

взаимосвязанной документации, а также трудовых и материальных затрат.

Практически все организации составляют паспорта на люминесцентные

лампы и другие изделия, потерявшие потребительские свойства, но не изменившие

свой состав. Разве нельзя упростить и удешевить эту работу, обязав производителя

этих изделий продавать их с готовыми паспортами, чтобы потом не приходилось в

лаборатории разбивать эту лампу для анализа и лишний раз угрожать здоровью

людей?

Не вызывает сомнения необходимость тщательных исследований

специфических отходов на химических, металлургических и подобных, в своем

роде уникальных, предприятиях. Но количество таких паспортов отходов не

превышает 10% от общего числа и, разгрузившись от стандартных отходов,

территориальные органы Росприроднадзора могли бы больше времени уделять

вниманию таким, действительно сложным случаям.


Разрешение вышеизложенных и целого ряда иных коллизий и барьеров

является необходимым условием достижения эффективных результатов

природоохранной и ресурсосберегающей деятельности в Российской Федерации.

6. Все чаще законодатели развитых стран высказывают мысль о приоритете

глобальных экологических проблем над узко национальными. Ваше мнение по

этому вопросу?

В связи с тенденциями регионализации управления природопользованием и

освобождения центральных органов от опеки над региональными образованиями

национальные правительства развитых стран получают возможность уделять

больше внимания международным аспектам экологической проблемы.

Экологические издержки цивилизации уже сегодня начали прямо

конвертироваться в экономические, социальные и демографические издержки. До

конца 1970-х годов в развитых капиталистических странах шел бурный процесс

законотворчества в сфере экологии на государственном уровне. Затем он

постепенно начал стихать. Так, например, в США после принятия в 1989 г. Закона

о суперфонде наступает полоса затишья. В течение 1980-х годов не появилось ни

одного федерального закона об окружающей среде, вносились лишь поправки и

изменения в действующее законодательство. Спад законотворческой активности на

федеральном уровне в значительной степени был обусловлен передачей многих

функций в области охраны окружающей среды администрации штатов. Процесс

децентрализации управления природопользованием продолжался примерно до

середины 1980-х годов, когда наступила сбалансированность в государственной

деятельности между всеми уровнями управления. До настоящего времени какихлибо

существенных сдвигов в природоохранной политике и законотворческой

деятельности США не происходит.

Глобальный экологический кризис требует принципиально нового подхода,

основанного на концептуально иных посылках, учитывающих императивы начала

третьего тысячелетия. Начинающиеся процессы, направлены на пересмотр

прежних концепций в области охраны природы, в том числе и о непригодности

традиционной концепции государственного суверенитета: которая делает

бессильным международное право в области охраны окружающей среды. Примат

национально-государственных интересов приводит к фактически не

контролируемым действиям отдельного государства по отношению к своей

природной среде.

Исключительный природно-ресурсный, в том числе экосистемный

потенциал создает благоприятные стартовые условия для нашей страны в условиях

выработки новых подходов к международному сотрудничеству в области охраны

окружающей среды.

Одного лишь требования не наносить существенного ущерба соседнему

государству теперь уже недостаточно. Земля - это общий и к тому же весьма

уязвимый ресурс, и ущерб окружающей среде не может быть ограничен

юридическими территориальными границами.


Экологический парламентский бюллетень№1 2013

Экологическое законодательство субъектов Российской

Федерации

О результатах государственного и частного партнерства в Рязанской

области в сфере обращения с отходами и внедрение мероприятий по

обращению с отходами в соответствии с разработанной схемой очистки

на территории Рязанской области

Шишов О.В., председатель Бюджетного комитета

Рязанской городской Думы

В Рязанской области с 2000 г.

проводятся изменения в сфере

обращения с твердыми бытовыми

отходами:

есть работающая система

сдерживания тарифов ЖКХ;

появились дополнительные

источники финансирования сбора,

вывоза и утилизации ТБО;

появились и внедряются

новейшие технологии утилизации

ТБО;

значительно обновился машинно-тракторный парк на полигоне ТБО.

Государственно-частное партнерство в Рязанской области выгодно обеим

сторонам (то есть предприятие устойчиво развивается, муниципалитет реально

решил проблему с утилизацией отходов без дополнительного бюджетного

финансирования).

Оценка состояния системы обращения с отходами в 1999 году

В 1999 году руководством города была поставлена задача по изменению всей

системы обращения с отходами.

Проблемы:

около 200 несанкционированных свалок существовало на территории города в

1999 году;

постоянное горение существующей свалки ТБО;

. захламленность мест сбора отходов;

по технологическим и географическим мощностям свалка могла проработать

еще 2-3 года (согласно предписанию Санэпиднадзора о закрытии свалки).

Критерии выполнения поставленных задач:

отсутствие несанкционированных свалок;


. отсутствие жалоб жителей в дежурную часть города на горение свалки и

захламленность контейнерных площадок;

получение соответствующего документа о том, что свалка перешла в разряд

полигона промышленных отходов.

В настоящее время существует множество фирм, готовых заниматься

вопросом сортировки отходов. Цель этих организаций: получение прибыли от

обращения только с коммерческими отходами (ценным вторсырьем), а не решение

экологических проблем региона. Это приводит к неполной и некачественной

утилизации отходов: остатки от переработки мусора ложатся тяжелым бременем на

город и область. Более того, никто из них не собирается заниматься уже

имеющимися свалками мусора, так как это экономически не выгодно

Как правило,

предложения заняться отходами в регионе поступают не от региональных фирм,

занятых самовыживанием, а от межобластных структур, которые действуют по

следующему принципу. Выдвигается идея холдинга, где финансовые потоки

контролируют иногородние фирмы, а реальной работой занимается местная

структура, по статусу, уровню комплектации и качественному составу работников

ничем не отличающаяся от бывших МУПов. Фактически это приводит к тому, что

обращение с ТБО становиться «бизнесом» только на уровне финансового

управления, а все остальные действия (так называемая работа) происходят по

старинке. Да, предприятие получает возможность получения кредитов или лизинга,

но умные руководители регионов понимают, что расплачиваться за проценты по

кредиту и за сам кредит придется через тарифообразование или местному

бюджету, или населению. Возникает законный вопрос: менеджерские проценты

плюс акции предприятия остаются у «дяди», а в регионе остаются недостроенные

заводы, повышенные тарифы и нерешенные проблемы. В Рязанском регионе было

принято решение пойти по другому пути.


2000-2003 год - первый этап проводимых реформ

Проведена инвентаризация состояния системы.

Основной подход, реализованный на данном этапе: деньги от захоронения и

от реализации вторсырья должны находиться в управляющей компании,

занимающейся утилизацией отходов.

Достигнутые результаты:

. количество несанкционированных свалок уменьшилось на 10-15 процентов;

. жалобы жителей на горение свалки единичные (как правило, при проверках

оказываются ложными);

все проверки экологических служб, служб СЭС показывают на отсутствие

нарушений в эксплуатации, подготовлены все документы для перевода свалки в

режим полигона;

пользователей «вывели из тени»: количество заключенных договоров на

утилизацию ТБО возросло с 700 до 1700 (налажен учет и контроль);

. количество учтенных вывезенных и захороненных отходов выросло с 680 до

950 тыс. м 3 в год;

за 4 года деятельности удалось понизить высоту террикона в сохраняемых

границах с 35 до 25 метров при выросшем объеме утилизированных отходов;

решен вопрос о создании хозяйственно-бытового комплекса, подъездных дорог,

электроснабжения, освещения, экологического мониторинга;

доведено количество единиц постоянно работающей техники с 1 до 12;

Когда соединили вместе плату за захоронение и реализацию вторсырья, то

были проведены все вышеприведенные работы.

Хотелось бы отметить, что скромное финансирование проведенных работ

осуществлялось преимущественно из внебюджетных источников. Если бы было

финансирование в большем объеме, то и результаты могли бы быть гораздо лучше.

2004-2008 год - второй этап реформ

Цель второго этапа реформы: создание системы обращения с отходами в г.

Рязани и трех крупных населенных пунктах Рязанской области.

На втором этапе реформ продолжена модернизация системы обращения:

начали с начала всей цепочки, с мест образования и движения отходов.

Внедрение механизма контроля образования и движения отходов

непосредственно в месте их образования, а не через контроль за местами

несанкционированных свалок.

Задачи:

присвоение Рязанской области статуса «экспериментального» региона;

разработка областной программы «Создание единой системы по обращению с

отходами на территории г. Рязани и Рязанской области» в рамках масштабного

эксперимента;

обоснование законодательных инициатив и приведение областного

законодательства по экологии в соответствие с федеральным, разработка

конкретных механизмов выполнения всех требований законодательства


(ужесточение наказаний, создание эффективных экономических механизмов

контроля за выполнением);

внедрение более совершенной технологии переработки отходов;

создание проектов реконструкции имеющихся свалок в области;

заключение договоров, обоснование инвестиций, разработка проектов.

Результаты:

сейчас КПКГ «Региональные инвестиции» совместно с ООО «Экопром»

разработана и реализуется более совершенная технология переработкиотх одов;

разрабатываются проекты реконструкции имеющихся свалок в области.

При наличии данных проектов будут экономически обоснованные затраты на

захоронение отходов (что позволит реально обосновывать тариф на захоронение

отходов).

Решение поставленных задач требует проведения гораздо более дорого

стоящих мероприятий, чем на первом этапе. В этом случае только собственными

средствами уже не обойдешься. Требуется дополнительное привлечение

инвестиций, которые позволят быстро и качественно выполнить поставленные

задачи.

2009-20013 - третий этап

На третьем этапе реформ положительный опыт Рязани и трех крупных

городов распространяется на неохваченную на втором этапе часть области.

Задачи:

•реализация областной программы «Создание единой системы по обращению

с отходами на территории г. Рязани и Рязанской области»;

• реализация проектов реконструкции имеющихся свалок в области.

Результаты:

. улучшается экологическая обстановка в жилых районах, т.к. у контейнерной

площадки появляется «хозяин», который постоянно работает с поступающими

отходами и следит за прилегающей территорией;

. уменьшается количество мусора, подлежащего вывозу на полигон (в 1,5-2

раза), за счет извлечения вторичных ресурсов;

увеличивается срок службы полигонов;

снижаются издержки на транспортировку;

создаются новые рабочие места;

увеличиваются налоговые поступления в бюджет;

создаются сети приемных пунктов вторсырья.

Принципиальный момент: нужно понимать, что управление отходами,

несмотря на статьи Федерального закона №131-Ф3, должно вестись на трех

уровнях:

муниципальный - есть;

региональный - есть, но не все понимают как;

федеральный - на сегодняшний день мало кто понимает.


Любая система управления держится на пяти функциях: планирование,

организация, распорядительство, координация, контроль. Анализ сегодняшней

ситуации по трем уровням и пяти функциям недвусмысленно показывает, что

фактическое управление производится, худо-бедно, на муниципальном уровне с

точки зрения распорядительства и организации. Контроль переложен на

федеральные структуры (Ростехнадзор), а муниципальный контроль не

предусмотрен законодательством. Но так как без денежных потоков ни одна

система работать не будет, в том числе и система обращения с отходами, в

Рязанской области была применена следующая методика:

1. все тарифы (за захоронение, утилизацию) остаются на муниципальном

уровне, это позволит избежать конфликтов между руководителями

соответствующих предприятий и инвесторами;

2. любые проводимые изменения должны будут в конечном итоге

привести к сдерживанию роста тарифов; региональные власти занимаются

планированием и координацией работ. В Рязани это означает создание

управляющей компании ОАО «Рязань - Экология» со стопроцентным капиталом

Правительства Рязанской области, а основное назначение созданной структуры -

стать экономически выгодным партнером для муниципальных предприятии,

занимающихся утилизацией и сортировкой отходов, а именно: привлечение

кредитов, составление договоров на выкуп продукции сортировки по твердым

закупочным ценам на год и т.д.

Решение многих задач по очистке Рязанской области от отходов

производства и потребления освещено в разработанных Генеральных схемах

очистки территории города Рязани и Рязанской области. В них изложены вопросы

существующих систем обращения с отходами, выявлены недостатки, поставлены

задачи и намечены пути их решения.

Обобщая выше изложенное, необходимо сказать, что проблема ТБО является

многоаспектной, а решение сложных задач не проводят в одно действие.

Выстроить стройную систему, включающую все вопросы обращения с отходами от

сбора до переработки, требует определенных затрат для решения задач -

экологических, экономических, технологических, законодательных, социальных,

научных, информационных и, наконец, этических.

Технические средства комплектуются по модульному принципу. Один

модуль состоит из приемно-сортировочного пункта (ПСП) и нескольких

специально оборудованных контейнерных площадок. ПСП устанавливается на

месте одной из контейнерных площадок. При этом существующая структура

контейнерных площадок не нарушается.

Все модули структурно объединены в общую систему, организационно

замыкающуюся на центральную станцию.

На приемно-сортировочный пункт поступают ТБО от жилого сектора и

находящихся на обслуживаемой территории коммерческих предприятий.

Поступившие ТБО немедленно сортируются персоналом пунктов, они также

закупают вторсырье у населения.


Рассортированные по фракциям ТБО прессуются работниками пункта в

небольшие тюки (до 40 кг). Отдельно прессуются и бесполезные остатки

(«хвосты»), подлежащие вывозу для захоронения.

Рассортированные и спрессованные ТБО, а так же «хвосты», перевозятся на

центральную станцию для прессования в большеобъемные тюки и после

накопления необходимого объема вывозятся на переработку и захоронение.

Все «внутрисистемные» перевозки осуществляются малотоннажными

автомобилями, оборудованными системой мультилифт. Перевозка продукции и

«хвостов» осуществляется большегрузными автопоездами.

Предлагаемая технология на порядок дешевле западных, не требует

сложного оборудования, хорошо вписывается в особенности «менталитета»

жителей, что позволяет свободно тиражировать предлагаемый опыт на всю

область.

В результате за счет более совершенной технологии КПКГ «Региональные

инвестиции» берет на себя решение еще ряда проблем переработки отходов, не

увеличивая тарифы, а целенаправленно используя потенциал уже имеющейся

ситуации.


Экологический парламентский бюллетень№1 2013

Применение Российского законодательства

ПРАВОВЫЕ КОЛЛИЗИИ В НОРМАТИВНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Где глупость - образец, там разум - безумие.

Иоганн Вольфганг Гете

Основные нормативные акты в области

обращения с отходами в РФ были

приняты в период с 1991 по 2002 годы.

Федеральный закон «Об отходах

производства и потребления» был принят

в 1998 году. За это время произошли

серьезные изменения, как в развитии

международного законодательства в этой

области, так и в развитии стратегий

обращения с отходами и использованием

их в качестве вторичного сырья и становлении ресурсосберегающей отрасли в

Российской Федерации.

Существующая система нормирования образования отходов фактически

представляет собой чрезмерно бюрократический механизм декларирования

образования отходов, абсолютно не стимулирующий минимизацию образования

отходов, т. е. не выполняющей поставленной задачи. К сожалению,

законодательство и подзаконные акты сферы обращения с отходами обременяют

движение отходов большим набором документированных процедур, требующих

значительных трудозатрат, не создающих добавленной ценности, и часто являются

тормозом эффективных организационно-технических решений.

В России действует около 30000 нормативных правовых актов, регулирующих

обращение с отходами, в том числе почти 200 федеральных законов, содержащих

требования в данной сфере деятельности. Наиболее часто применяемым

документом, является Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах

производства и потребления» [42]. В связи со значительным количеством

изменений, которые были внесены в данный закон в период его действия (особенно

в результате поправок от 30 декабря 2008 г.), подавляющее большинство

подзаконных нормативных правовых актов, принятых для реализации закона, на

сегодняшний день в большей или меньшей степени не соответствуют положениям

закона.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» содержит

неполный и нераскрытый понятийный аппарат; существуют разночтения в

терминологии с Базельской конвенцией о контроле за трансграничной перевозкой

опасных отходов и их удалением; отсутствуют разграничения в регулировании


обращения с отходами по отношению к здоровью человека и охране окружающей

среды и др. В законе не закреплены такие нормы, как обеспечение приоритета

утилизации отходов над их размещением; принцип ответственности

производителей за утилизацию их продукции в конце жизненного цикла;

запрещение ввоза на территорию государства продукции, которая в конце своего

жизненного цикла не может быть использована в качестве вторичных ресурсов;

применение наилучших существующих технологий в области обращения с

отходами; логистика и управление потоками отходов, требующих специального

регулирования. Кроме того, сам закон далек от совершенства и содержит, как ряд

внутренних противоречий, так и не всегда гармонизирован с иными законами,

регулирующими эту деятельность.

Статьей 31 закона № 89-ФЗ [42] предусматривается, что «нормативные

правовые акты Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с

настоящим Федеральным законом». Однако оперативно проделать такую работу

при существующем множестве документов достаточно затруднительно, а как

показывает практика, ведомства и не спешат ее выполнять.

В сфере управления отходами доминируют надзорные органы. Так, статьи 5 и

6 закона № 89-ФЗ [42] разграничивают полномочия Российской Федерации и

субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами. Однако, 72

статья Конституции Российской Федерации относит вопросы природопользования;

охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности,

природоохранного и природоресурсного законодательства к совместному ведению

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Парадокс в том, что

надзорные органы заинтересованы как в сохранении своего максимального

контроля в области обращения с отходами, так и в сохранении и приумножении

номенклатуры и количества отходов. Результативность работы этих органов

оценивается количеством выявленных нарушений и объемом собранных платежей

за размещение отходов в окружающей среде. Экономические интересы надзорных

органов направлены на расширение ограничений и запретов, что прямо

противоположно экономическим интересам здорового бизнеса. До тех пор, пока

эта ситуация сохраняется, сохраняется фактор торможения. Разумеется, контроль и

надзор необходим. Но главный принцип в этом деле «разумная достаточность

требований и запретов».

Трактовка самого термина «отходы», приведенная в ст.1 закона № 89-ФЗ [42],

несколько отличается от того, что принято понимать под отходами в

общеупотребительном значении этого слова. Так, при строгом прочтении данного

определения, не являются отходами опавшая листва, обрезь с деревьев, уличный

смет, снег и грязь от уборки территорий. При этом, органы государственной власти

при применении закона ориентируются не на юридическую, а на бытовую

трактовку данного термина, в частности включая вышеперечисленные вещества в

федеральный классификационный каталог отходов. В то же время в тексте закона

присутствуют термины «биологические отходы», «бытовые отходы»,


«промышленные отходы», «мусор» (ст. ст. 2, 8) не указанные в ст. 1 и не

соотнесенные с термином «отходы производства и потребления».

Определение «лимит на размещение отходов» предусматривает установление

разрешенного срока размещения отходов в объектах размещения определенным

образом. На практике же вместо срока размещения отходов устанавливается срок

действия разрешения, а способ размещения отходов вообще не определяется.

Кроме того, ч. 2 ст. 18 определяет, что «лимиты на размещение отходов

устанавливают … уполномоченные федеральные органы исполнительной власти

или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области

обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией», однако и

действовавшее до недавнего времени постановление Правительства Российской

Федерации от 16 июня 2000 г. N 461 «О Правилах разработки и утверждения

нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» [60] и заменивший

его приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 г. N 50 «О Порядке разработки

и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» [59]

возлагают полномочия по утверждению лимитов только на федеральные органы.

Из определения «норматив образования отходов» вполне логично следует,

что он относится только к отходам производства. Однако регулирующие госорганы

распространяют требование установления нормативов образования отходов и на

отходы потребления. Судебная практика также дает примеры привлечения к

ответственности за отсутствие либо превышение нормативов образования,

например, ртутьсодержащих ламп. Кроме того, в законе указана размерность

определения нормативов образования отходов в виде количества отходов на


единицу продукции. Однако, как в действующем «Порядке разработки и

утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» [59],

так и в ранее действовавших документах эта размерность установлена в тоннах в

год. Кроме того, вызывает сомнение сама необходимость установления нормативов

образования отходов, поскольку отсутствуют критерии установления их величины

и механизмы влияния на их изменение.

В определении термина «хранение отходов» используется более общее

родовое понятие «размещение отходов». Определение понятия «захоронение

отходов», приведенное в данном законе существенно отличается от трактовки

этого же термина в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ «О

континентальном шельфе Российской Федерации» [57] и Федеральном законе от 31

июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и

прилежащей зоне Российской Федерации» [55].

Термин «размещение отходов». Именно за этот вид деятельности берется

плата за негативное воздействие на окружающую среду. Законодательство не

разделяет накопление, временное размещение и захоронение отходов. Однако по

существу – это принципиально разные виды деятельности.

В ст. 1 закона № 89-ФЗ [42] дано определение понятия «сбор отходов», однако

в ч.3 ст. 10 этого же закона под термином «сбор отходов» по смыслу статьи

понимается «накопление отходов».

С «накоплением» отходов мы сталкиваемся всякий раз, когда бросаем

ненужную бумажку или бутылку в корзину для бумаг или урну. И по

формулировке Росприроднадзора - это «размещение отходов» и это оказывает

негативное воздействие на окружающую среду (не ясно какое). Временное

размещение отходов на специальных площадках, для формирования транспортных

партий (например, вторичное сырье) также считается «размещением отходов» [68].

Получается, что накопление, временное размещение и захоронение отходов

считается одним видом деятельности! Но ведь очевидно, что по воздействию на

окружающую среду эти виды деятельности существенно отличаются.

Согласно формулировке Федерального закона «Об отходах производства и

потребления», хранение отходов - содержание отходов в специально

оборудованном сооружении, предназначенном для размещения отходов (полигон,

шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) в целях их

последующего захоронения, обезвреживания или использования. Таким образом,

временное накопление отходов в специальных контейнерах не может

рассматриваться как размещение отходов, т.к. контейнер – это не специально

оборудованное сооружение. Тем не менее, по мнению Ростехнадзора, объекты

размещения отходов следует понимать по формулировке ГОСТа 30772-2001 («а

также специально оборудованные места для хранения отходов на предприятиях в

определенных количествах и на установленные сроки») [78] и СанПиН 2.1.7.1322-

03. Таким образом, по мнению Росприроднадзора, объектом размещения отходов

могут считаться контейнеры, которые можно назвать «специально оборудованным

местом». В результате такого подхода каждый контейнер (контейнерная площадка)


должны быть зарегистрированы как объект размещения отходов и включены в

государственный реестр объектов размещения отходов! Представим, сколько

бессмысленной бумажной работы потребуется!

В законе не раскрыт термин «утилизация отходов», который используется в

ст. 8. Причем, если по семантическому смыслу термина «утилизация» он может

являться синонимом понятия «использование отходов», то, например, в

Федеральном законе от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования

тарифов организаций коммунального комплекса» [43] термину «утилизация

отходов» соотнесено понятие «захоронение отходов».

Значительно сужен круг отношений, регулируемых Законом. В соответствии с

ч.2 ст. 2 закона № 89-ФЗ [42] из сферы его действия исключено регулирование

обращения с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических

учреждений. При этом иные законодательные акты, восполняющие этот пробел, на

сегодняшний день отсутствуют, и все регулирование осуществляется на

ведомственном уровне. При этом, в нарушение данного положения закона, и

биологические отходы, и отходы лечебно-профилактических учреждений

присутствуют в федеральном классификационном каталоге отходов. Кроме того,

представляется нелогичным полное исключение регулирования обращения с

отходами лечебно-профилактических учреждений из сферы действия закона № 89-

ФЗ, поскольку в деятельности любого лечебно-профилактического учреждения

присутствуют как специфические виды отходов, требующие отдельного

регулирования, так и общераспространенные виды отходов, на которые должны

распространяться общие требования закона № 89-ФЗ. Это может ухудшить

санитарно-эпидемиологическую обстановку в стране.

В то же время имеет смысл не распространять требования данного закона и

исключить из понятия «отходы» вторичные материальные ресурсы. Это упростит

их вовлечение в хозяйственный оборот, не создавая дополнительной угрозы

загрязнения окружающей среды, поскольку на них будут распространяться те же

требования, которые предъявляются к любой производственной деятельности и к

любым веществам, в зависимости от их состава и степени экологической

опасности.

Исходя из положений ч.1 ст. 4 закона [42] не представляется возможным

определить, кто будет являться собственником отходов в случае производства

продукции по кооперации, когда разные виды сырья принадлежат различным

собственникам (например, при достаточно широко применявшейся толлинговой

схеме выпуска алюминия).

Представляется неоправданной централизация на федеральном уровне в

соответствии с ч. 1 ст. 12 закона № 89-ФЗ выдачи разрешений на создание

объектов размещения отходов. Такие полномочия, по крайней мере, для отходов II-

V классов опасности можно было бы закрепить за субъектами Российской

Федерации.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года

№ 7-ФЗ [44] декларативно введены понятия «технологический норматив» и


«наилучшая существующая технология». Но с тех пор прошло 11 лет, а эти нормы

так и не введены в российскую практику. Фактически не осуществляется передача

полномочий по регулированию обращения с отходами на региональный уровень.

Важным является необходимость определения органов власти, конкретно

отвечающих за вопросы обращения с отходами, а не только за контрольнонадзорную

деятельность в этой области. Ответственность и полномочия

федеральных, региональных и муниципальных органов власти законодательно

разделены неудовлетворительно.

Закон, возлагая на органы местного самоуправления достаточно много

полномочий и обязанностей в области организации управления отходами, тем не

менее, исключил полномочия муниципального контроля в данной сфере

деятельности, что резко обострило экологическую ситуацию. Однако, контроль

является обязательной составляющей любой управленческой деятельности и

отсутствие таких полномочий не позволяет существовать полноценной системе

управления.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [41] к

вопросам местного значения отнесена организация сбора, вывоза, утилизации и

переработки бытовых и промышленных отходов. Данные вопросы могут быть

решены органом местного самоуправления посредством разработки генеральных

схем санитарной очистки территории муниципального образования. Но на всё на

это накладывает свои рамки Бюджетный кодекс и весьма скромный бюджет

муниципального образования.

На основании действующего законодательства органы местного

самоуправления обязаны организовать всю деятельность по удалению отходов (в

том числе и по разработке схем санитарной очистки) без наличия достаточных

организационных, финансовых, технических и кадровых ресурсов. Стратегические

решения по выбору способов обезвреживания отходов, проектированию и

строительству соответствующих объектов требуют межмуниципальных

согласований и, соответственно, могут быть приняты только органами власти

субъектов Российской Федерации. Особо следует подчеркнуть, что ни один закон

не обязывает муниципалитеты строить объекты по управлению отходами, закон

требует «организовать процесс». Вопрос как и на что? Более того, согласно

Федеральному закону №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской

Федерации» [53] не предусмотрены статьи расходов на строительство объектов по

обезвреживанию, размещению или переработке отходов, которые должны быть

отражены в Генеральных схемах санитарной очистки территорий.

Но вот что невозможно делать в сложившихся условиях, так это

контролировать происходящие процессы, не говоря уже об эффективном

управлении ими. В частности, не приходится говорить об объективном

распределении трансфертов федерального бюджета в регионы для оказания

финансовой поддержки по упорядочению обращения отходов. Если отсутствует

ясность, в каком из субъектов Российской Федерации в наибольшей степени


образуются и накапливаются конкретные виды отходов, какая работа с ними

ведется на уровне каждого субъекта Федерации, то не может быть объективности в

распределении средств на поддержку данной деятельности.

Вопрос на самом деле весьма важен, т.к. он выявляет несостоятельность

доводов о нехватке бюджетных средств на строительство полигонов или заводов,

переоснащение спецавтопарка. Ведь зачастую, фактически незаконная

эксплуатация той или иной свалки происходит «санкционировано» по причине

«недостатка средств». Другой вопрос, что никто не обеспечил местные органы

власти достаточным количеством методик по организации «управления твердыми

бытовыми отходами», хотя формально этим должен заниматься ФГУП

«Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами» согласно Письму

Росстроя от 1 августа 2005 года N ЮТ-3309/03 «О ФГУП «Федеральный центр

благоустройства и обращения с отходами» [65]. Однако фактически этот Центр

превратился в хозрасчетную организацию по проектированию генеральных схем

очистки, а методическую работу не проводит.

Органы местного самоуправления, в ряде случаев, не относят к своим

полномочиям организацию транспортирования, размещения, использования,

обезвреживания отходов производства и потребления. Хотя необходимость

санитарной очистки и благоустройства территорий населенных пунктов и

разработка проектов схем санитарной очистки населенных пунктов определена на

основании требований следующих документов:

1. СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания

территорий населенных мест» [86].

2. Методические рекомендации о порядке разработки генеральных

схем очистки территории населенных пунктов Российской Федерации (МДК

7-01.2003) [32].

3. Санитарная очистка и уборка населенных мест. Справочник.

Под. Ред. А.Н. Мирного/ академия коммунального хозяйства им. К.Д.

Памфилова// М. 2005 г. [84].

4. Методические рекомендации по формированию тарифов на

услуги по уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых

отходов, Москва 2003 г. [34].

5. Рекомендации по выбору методов и организации удаления

бытовых отходов, АКХ им. К. Д. Памфилова Минжилкомхоза РСФСР, 1985

г. [76].

6. Инструкция по организации и технологии механизированной

уборки населенных мест, Москва 1980 [21].

7. Рекомендации по технологии уборки проезжей части городских

дорог с применением средств комплексной механизации. Отдел научнотехнической

информации АКХ Москва, 1989 [77].

8. Методические рекомендации по ремонту и содержанию

автомобильных дорог общего пользования, Москва 2004 [33].


9. Руководство по борьбе с зимней скользкостью на

автомобильных дорогах, Москва, 2003 [82].

Вышеуказанные документы только декларируют то, что необходимо

выполнять в рамках санитарной очистки и благоустройства территорий городов и

населенных пунктов.

Однако, сам термин «генеральная схема санитарной очистки территорий

населенных пунктов» и порядок прохождения экспертизы и утверждения в

законодательстве не определены, это в свою очередь, нарушает правила

законодательной техники и негативно влияет на эффективность применения

правового регулирования.

Отсутствие понятий и внятной организационно-технологической политики в

области санитарной очистки и переработки мусора ведут к финансовым (нецелевое

использование бюджетных средств) и правовым нарушениям. Ярким примером

может служить Определение Ленинградского областного суда от 3 октября 2012 г.

N 33-4360/2012: «Довод апелляционной жалобы о том, что в установленном

порядке генеральная схема как муниципальный правовой акт не принята, а

следовательно расходные обязательства муниципального образования не возникли,

в силу положений ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, не может быть принят судебной

коллегией во внимание, поскольку отсутствие денежных средств не предусмотрено

действующим законодательством Российской Федерации в качестве основания для

освобождения от исполнения установленных законом обязанностей» [61].

Теперь перейдем к правовым «нестыковкам», которые на первый взгляд,

напрямую не относятся к «схеме санитарной очистки», однако непосредственно

влияют на ее составляющие, а именно:

- формирование тарифной политики;

- уровень рециклинга (отношение возврата ресурсов в естественный

производственный оборот к общему объему по фракциям);

– уровень утилизации (отношение объема переработанных отходов путем

компостирования, сжигания и т. д. к неперерабатываемым отходам);

- логистику отходов.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и

потребления» [42] все отходы, образующиеся в процессе деятельности

хозяйствующих субъектов, делятся на два вида: отходы производства и отходы

потребления. При эксплуатации каких-либо объектов, связанной с обращением с

отходами, а также при осуществлении деятельности в области обращения с

отходами на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

законодательством накладываются определенные обязательства, выражающиеся, в

частности, в необходимости разрабатывать проекты нормативов образования

отходов и лимиты на их размещение. Делается это, как следует из

законодательства, в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и

здоровья человека, уменьшения количества отходов, а также для определения

конкретных размеров экологических платежей. Несоблюдение хозяйственными

субъектами данных законодательных установок может повлечь за собой


привлечение этих лиц к административной ответственности и наложение на них

штрафа. При этом законодательством определено, что под обращением с отходами

понимается любая деятельность хозяйствующего субъекта, при которой

образуются отходы, будь то отходы производства или отходы потребления.

Классификация отходов, осуществляемая в соответствии с Федеральным

классификационным каталогом отходов (ФККО), утвержденным Приказом МПР

России от 30 июля 2003 г. № 663 [97], неэффективна. Действующий ФККО

построен по иерархическому принципу и представляет собой весьма грубую форму

классификации всего многообразия отходов, значительно уступающую

классификации и кодированию отходов, приведенную в Межгосударственном

стандарте ГОСТ 30775-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами.

Классификация, идентификация и кодирование отходов. Основные положения»

[80]. Этот стандарт гармонизирован в части разработки номенклатурного перечня

отходов с соответствующим перечнем, действующим в странах ЕС, с учетом всех

основных элементов системы кодификации отходов, действующей в странах

Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), и ее расширение

за счет внесения основных параметров статистического учета, а также опасных,

ресурсных и технологических характеристик.

Еще одна из серьезных проблем - это проблема отсутствия взаимодействия

ФККО (Федеральный классификационный каталог отходов) и ОКП

(Общероссийского классификатора продукции). В документообороте сферы

обращения с отходами должен действовать механизм перевода позиций из состава

ФККО в ОКП.

В перечень ОКП входит около сотни позиций, содержащих в своём

наименовании слово «отходы» или синонимы, такие как лом, шлак и т. д. Другая

проблема заключается в том, что номенклатура продукции и отходов чрезвычайно

велика и переменна. Необходимо исключить из ФККО отходы, имеющие

гарантированный устойчивый спрос как вторичное сырьё. К ним относятся, прежде

всего, те, которые одновременно входят в состав ОКП - лом цветных металлов (в

ФККО около 40 наименований отходов), макулатура, шины изношенные и другие,

возможно, некоторые полимерные материалы. Принятие такого решения позволит

сократить объем работ и затрат на документирование и согласование деятельности,

связанной с этими отходами.

Взамен используется ФККО, на недостатки которого указывалось в ГОСТе

30775-2001 [80]. Более того, согласно Приказу МПР РФ от 30 июля 2003 г. № 663

[97] в ФККО на некоторое виды отходов установлены опасные свойства и класс

опасности, что противоречит не только федеральному законодательству (это

должен делать заявитель), но и самой физической сущности отходов, т.к. в каждом

процесс образуются отходы со своими специфическим свойствами. Так, например,

имеют существенную разницу по составу шины разных типов и производителей.

Казусы 663 Приказа на этом не исчерпываются. Так, например, кодирование 11 и

12 разрядов ведется согласно таблице в этом приказе, а не согласно пояснениям

Приказа МПР России от 2 декабря 2002 г. № 786. (в этих разрядах при


паспортизации отходов Росприроднадзором допускается установление «двух

нулей», что соответствует «опасные свойства неопределенны», а это является

нарушением федерального законодательства, т.к. не могут быть опасные отходы

без опасных свойств) [51]. Если опасные свойства не определены, то заявитель

обязан их определить (или определить их отсутствие). Кстати, методики

подтверждения отсутствия опасных свойств также не существует, хотя

законодательная практика допускает применение гигиенических заключений и

сертификатов.

Недостатки ФККО этим не ограничиваются. Назрела острая необходимость

перехода на единую систему отнесения отходов к классам опасности. Известно, что

санитарными правилами устанавливаются четыре класса опасности, а приказом

Министерства природных ресурсов - пять. Отходы «практически не опасные»

определены, как относящиеся к пятому классу опасности. Распределение в ФККО

номенклатуры отходов по классам опасности составляет, %: I (1,93), II (2,15), III

(10,2), IV (15,57), V (32,76). Класс опасности не идентифицирован для 37,38 %

отходов.

Однако на практике все отходы признаются опасными, что приводит к

избыточности требований в отношении «практически неопасных отходов» и

«опасных отходов, не обладающих опасными свойствами», особенно образующихся

в непроизводственной сфере и малом бизнесе.

В соответствии с презумпцией экологической опасности доказывание того

факта, что отход является неопасным, лежит на хозяйствующем субъекте. При

рассмотрении данного вопроса в суде может произойти переход обязанности

доказывания от хозяйствующего субъекта к государственному органу, поскольку

обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия

оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия)

государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,

должностных лиц, возлагается на органы и лица, которые приняли оспариваемый

акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие). В данном случае

государственному органу, возможно, придется устанавливать класс опасности и,

соответственно, саму опасность рассматриваемого отхода. Данный процесс был бы

прецедентным.

Не отвечает поставленным в Федеральном законе № 89-ФЗ [42] целям

существующая система паспортизации отходов. Когда разрабатывалась и

принималась первоначальная редакция закона, за пример была взята так

называемая «манифестная система», применяемая в США, когда на каждую

партию перевозимых отходов оформляется манифест, содержащий сведения о

составе отхода и маршруте транспортировки и который направляется всем

заинтересованным лицам, в том числе и регулирующим органам (Агентство по

охране окружающей среды). Благодаря налаженной инфраструктуре связи и

системы учета, такой порядок позволяет практически в режиме реального времени

отследить как путь каждой партии отходов, так и получать сводную информацию

по регионам и видам отходов, что делает излишним представление периодической


отчетности (ст. 19 закона № 89-ФЗ). В российской практике эта система

трансформировалась в требование составления паспорта не на транспортную

партию, а на вид отхода, что привело к дублированию оформляемых документов

(паспорт отхода и свидетельство о классе опасности отхода) и утрате смысла в

составлении паспорта.

ГОСТом 30774-2001 «Паспорт опасности отходов. Основные требования» [81]

установлена форма паспорта опасности отхода, однако утверждение этого ГОСТа 1

июля 2002 года не повлекло соответствующие изменения в законодательных актах.

В законе «Об отходах производства и потребления» осталась формулировка

«паспорт опасного отхода». К чему это привело (термины «опасности» и

«опасного» имеют принципиальную разницу, хотя на слух практически

идентичны).

Федеральный закон №89-ФЗ [42] требует составлять на опасные отходы

паспорт опасного отхода. Более того, для опасных отходов необходимо

подтверждать класс опасности, согласно п.2. ст.14 этого закона. Таким образом,

отходы, не обладающие опасными свойствами (т.е. неопасные, например,

стеклобой) не подлежат ни классификации по опасным свойствам, ни

паспортизации. Также, согласно Приказу МПР РФ №785 от 2 декабря 2002 г. ,

паспортизацией не охватываются отходы пятого класса опасности для

окружающей среды, не обладающие опасными свойствами. Одновременно,

«Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей

природной среды», утвержденные Приказом МПР от 15 июня 2001 г. № 511 [28] ,

предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в

процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей

природной среды (далее - отходы), и которые обязаны подтвердить отнесение

данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной

среды (далее - производители отходов). Таким образом, неопасные отходы

(отходы, не обладающие опасными свойствами) не подлежат паспортизации, а

также для них не определяется класс опасности. Из паспортизации также выпадают

практически все отходы V класса опасности.

Из вышеназванной формулировки вытекает и другая проблема. Кто должен

составлять паспорт опасного отхода для твердых бытовых отходов, образующихся

у населения? Ведь ТБО образуется у населения, а не у коммунальных служб,

вывозящих ТБО. Сходная проблема возникает у заготовительных предприятий

вторичного сырья в случае, если они принимают вторичное сырье у населения.

В тоже время, согласно ГОСТ 30774-2001 [81] паспортизации подлежат все

отходы, что необходимо, как для статистического учета, так и для анализа.

Таким образом, формально из паспортизации в настоящее время выпадает

значительное количество инертных отходов. В Минприроды России, а затем и в

Росприроднадзоре такую ситуацию решили просто, стали все отходы считать

опасными, вопреки законодательству, здравому смыслу и мировой практике!

Такой подход откровенно приводит в замешательство, т.к. при

трансграничном перемещении отходов применяются «Правила трансграничного


перемещения отходов», утвержденные Постановлением Правительства от 17 июля

2003 г. № 442 [72]. Согласно Базельской Конвенции это Постановление фактически

утверждает перечень опасных отходов, которые считаются опасными в

соответствии с внутренним законодательством государства, т.е. Российской

Федерации. В противном случае, это Постановление противоречит Российскому

законодательству и Базельской Конвенции, т.к. под его действие не попадает

значительная масса отходов, на которые составлен паспорт опасного отхода (т.е.

считающиеся в России опасными отходами), но не включенные в Приложения 1 и

2.

Так какие же отходы опасные? Если все отходы опасные, как считает

Росприроднадзор, то Постановление № 442 противоречит Базельской Конвенции,

т.к. допускает трансграничное перемещение опасных отходов.

Сильно усложнена действующим законодательством процедура получения

паспортов опасных отходов, что затрудняет предприятиям сдачу отходов на

полигоны. Почти все федеральные предприятия в настоящее время являются

филиалами юридических лиц, расположенных в Москве, и паспорта опасных

отходов согласовываются по месту нахождения юридических лиц. Кроме того,

согласование паспортов на отходы, класс опасности которых не определен в

ФККО, практически невозможно провести без оплаты услуг фирм-посредников

(50-60 тыс. руб./паспорт). Существующий порядок паспортизации отходов создает

условия для развития коррупции в данной сфере госрегулирования !

Парадоксальная ситуация сложилась с установлением класса опасных

отходов. На сегодня классификация идет по трем классификаторам, не

отличающимся принципиальной разницей (во всех случаях класс устанавливается

по токсичности). Причем классификация согласно санитарным правилам СП

2.1.7.1386-03 «Определение класса опасности токсичных отходов производства и

потребления» [70] и ГОСТ 12.1.007-76 «Вредные вещества. Классификация и

общие требования безопасности» [13] (который распространяется на вредные

вещества, содержащиеся в отходах производства) фактически не применяются при

учете и обращении с отходами. Однако СП 2.1.7.1386-03 не распространяются на

радиоактивные, взрыво- и пожароопасные отходы, а также отходы, способные

вызвать инфекционные заболевания (пищевые отходы, отходы лечебнопрофилактических

учреждений, осадки хозяйственно-бытовых сточных вод и т.п.).

Это вызывает патовую ситуацию при лицензировании (пожароопасными

считаются, например, шины, макулатура, некоторые отходы пластмасс и пр.), не

говоря уже о том, что классификации опасности отходов не существует (есть

классификация опасности токсичных отходов).

Более того, при расчете класса опасности отходов для окружающей среды,

практически невозможно установить показатели: 18 – «Персистентность» и 19 –

«Биоаккумуляция» по «Критериям отнесения опасных отходов к классу опасности

для окружающей природной среды» [28] (такой методики нет). Иными словами,

классификации опасных отходов для окружающей среды также фактически не

существует, есть три классификатора токсичности отходов.


Вызывает недоумение требование проводить исследования компонентного и

химического состава, а зачастую и определять класс опасности экспериментальным

методом, только лабораториями, имеющими соответствующую аккредитацию. Это

серьезно усложняет процесс переработки, утилизации и захоронения отходов.

Практически все организации составляют паспорта на люминесцентные лампы

и другие изделия, потерявшие потребительские свойства, но не изменившие свой

состав. Разве нельзя упростить и удешевить эту работу, обязав производителя этих

изделий продавать их с готовыми паспортами, чтобы потом не приходилось в

лаборатории разбивать эту лампу для анализа и лишний раз угрожать здоровью

людей?

Не вызывает сомнения необходимость тщательных исследований

специфических отходов на химических, металлургических и подобных, в своем

роде уникальных, предприятиях. Но количество таких паспортов отходов не

превышает 10% от общего числа и, разгрузившись от стандартных отходов,

территориальные органы Росприроднадзора могли бы больше времени уделять

внимание действительно сложным случаям.

Нормирование образования отходов в существующем виде, вообще лишено

смысла. Согласно Федеральному закону №89-ФЗ [42] территориальные органы

Росприроднадзора устанавливают лимиты на размещение отходов в соответствии с

нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую

природную среду. Однако таких нормативов для отходов не существует! Есть

только гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов

производства и потребления, установленные в п.3.11-3.14 СанПиН 2.1.7.1322-03

[15], но действуют они только в отношении мест централизованного

использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и

потребления (объектов), т.е. они не распространяются на места образования

отходов.

Смысл же нормативов образования отходов в реальности не стимулирует к

ресурсосбережению, т.к. в основном привязан к удельным показателям, а не к

фактическим. Так, например, многие проекты выполняются с использованием

программного обеспечения, основанного на данных из «Сборника удельных

показателей образования отходов производства и потребления», которые не могут

быть использованы в качестве нормативов, о чем сказано в разъяснениях по

применению в этом сборнике: «1.4. Приведенные в Сборнике данные по удельным

показателям образования отходов не рекомендуется использовать в качестве

нормативов, поскольку значения многих из них определены как

среднестатистические или среднеотраслевые с усреднением различий предприятий

по уровню организации производства и качества перерабатываемого сырья».

При такой ситуации проект нормативов образования отходов и лимитов на их

размещение (ПНООЛР), который должен быть проектным документом,

обосновывающим норматив образования отходов в рамках нормативов предельно

допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду, фактически,

теряет смыл, т.к. не способствует, ни ресурсосбережению, ни снижению объема


образования отходов, а утверждение нормативов и получение разрешений –

фактически является системой декларирования отходов. Таким образом,

существующая система нормирования образования отходов фактически

представляет собой чрезмерно бюрократический механизм декларирования

образования отходов, абсолютно не стимулирующий минимизацию образования

отходов, т.е. не выполняет поставленной задачи. Стоит признать, что система

разрешений на размещение отходов не выполняет никакой функции кроме

обоснования платежей за размещение отходов. Ограничений никаких нет, т.к. нет

самих нормативов предельно допустимых вредных воздействий на окружающую

природную среду для отходов. Не проще ли, в таком случае, платежи за негативное

воздействие на окружающую среду производить на основании декларации, как это

происходит с оплатой налогов?

В соответствии со ст. 23 закона № 89-ФЗ [42] плата за размещение отходов

взимается с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии

с законодательством Российской Федерации. При этом согласно ст. 16

Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

[44] такая плата устанавливается как за вид негативного воздействия на

окружающую среду. Но ст. 4.1 закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и

потребления» определяет отходы V класса опасности как практически неопасные и

в соответствии с критериями отнесения отходов к классу опасности при

размещении отходов V класса окружающая среда практически не нарушена и

вредное воздействие на гидробионты, используемые для экспериментального

определения класса опасности, отсутствует. Однако, постановлением

Правительства РФ установлены ставки платы за размещение отходов V класса

опасности. Кроме того, вызывает возражения практика взимания платы за

размещение бытовых отходов от населения, когда платежи взимаются с

организаций, оказывающих услуги по размещению таких отходов и не являющихся

их собственником.

Закон содержит неопределенные требования к хозяйствующим субъектам

малого и среднего бизнеса, а также положения, устанавливающие для

правоприменителя (администратора платы за негативное воздействие на

окружающую среду) возможность необоснованного применения исключений из

общих правил. Все это в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от

17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых

актов и проектов нормативных правовых актов» [39] создает условия для

проявления коррупции. При этом в тарифах на захоронение отходов эти платежи,

как правило, отсутствуют, да и сами тарифы на этот вид услуг неоправданно

занижены, что не позволяет в полной мере обустроить объекты размещения

отходов в соответствии с экологическими и санитарными требованиями.

Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено

перераспределение платежей между бюджетами субъектов Российской Федерации

в случае несовпадения мест образования и размещения отходов производства и

потребления.


Разрешение вышеизложенных и целого ряда иных коллизий и барьеров

является необходимым условием достижения эффективных результатов

природоохранной и ресурсосберегающей деятельности в Российской Федерации.

Таким образом, из анализа многочисленных коллизий в нормативном

регулировании обращения с отходами необходимо в интересах регламентации

санитарной очистки территории города обратить внимание на следующие

положения:

- трактовка термина «отходы», приведенная в ст.1 закона № 89-ФЗ «Об

отходах производства и потребления» отличается от того, что принято понимать

под отходами в общеупотребительном значении этого слова. При строгом

прочтении данного определения следует, что не являются отходами опавшая

листва, обрезь с деревьев, уличный смет, снег и грязь от уборки территорий;

- в тексте закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

присутствуют термины «биологические отходы», «бытовые отходы»,

«промышленные отходы», «мусор» (ст. ст. 2, 8), не указанные в ст. 1 и не

соотнесенные с термином «отходы производства и потребления»;

- в соответствии с ч.2 ст. 2 закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и

потребления» из сферы его действия исключено регулирование обращения с

биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений.

При этом иные законодательные акты, восполняющие этот пробел, на сегодняшний

день отсутствуют, и все регулирование осуществляется на ведомственном уровне.

Однако и биологические отходы, и отходы лечебно-профилактических учреждений

присутствуют в федеральном классификационном каталоге отходов;

- Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в

2010 году дало разъяснение в Федеральную службу по надзору в сфере

природопользования (Росприроднадзор), согласно которому в соответствии со

статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах

производства и потребления» снег и уличный смет в зимний период не относятся к

отходам производства и потребления.


Экологический парламентский бюллетень№1 2013

История вопроса

ИЗ ИСТОРИИ САНИТАРНОЙ ОЧИСТКИ ГОРОДОВ

«Историю этого времени необходимо знать

лишь для того, чтобы ее презирать».

Вольтер

Отходы являются побочным продуктом практически любой человеческой

деятельности. Человечество с давних времен искало всевозможные пути

освобождения от мусора и отходов. История развития управления отходами в

городах и населенных пунктах насчитывает не одно столетие. До начала 20 века

уборке мусора не уделяли такого большого значения. Сегодня уборка мусора, его

вывоз и утилизация – это целая индустрия. Избавление от бытовых и

производственных отходов стало делом государственной важности.

Проблема мусора в средневековье

В древности все романские племена, населявшие нынешнюю территорию

Франции, так же, как Греция и Рим, были просто образцом чистоплотности и

высокой культуры. Древний Рим был одним из самых чистых городов мира.

Зарождение городской гигиены началось приблизительно 500 лет до нашей эры,

когда в Афинах был издан первый известный эдикт, запрещающий выбрасывать

мусор на улицы, предусматривающий организацию специальных свалок и

предписывающий мусорщикам сбрасывать отходы не ближе, чем за милю от

города. Как результат, после издания данного указа, улучшилось санитарное

состояние городов, снизилась заболеваемость различными инфекционными

болезнями. Еще 400 лет до нашей эры греческий врач и педагог Гиппократ,

высказал Гипотезу о наличии связи между гигиеной и болезнями, но у него не

было явных доказательств этого предположения.

Достигалась такая чистота трудом сотен и тысяч рабов, которые убирали

грязь, подметали дороги. Подобно многим греческим изобретениям,

существующая практика утилизации отходов была забыта в средние века, когда с

воцарением варваров все эти благочестивые привычки постепенно исчезли:

горожане, равно как и сельские жители, выбрасывали отходы прямо из окон своих

домов, попадая иногда на головы неспешных прохожих

Жители домов выплескивали все содержимое ведер и лоханок прямо на

улицу, на горе зазевавшемуся прохожему. Застоявшиеся помои образовывали

смрадные лужи, а неугомонные городские свиньи, которых было великое

множество, дополняли картину (рис.1) [24]. «Свиньи гуляли по улицам; даже когда

это запрещалось, все же в определенные часы дня они могли свободно ходить по

городу; перед домами были выстроены хлева для них, которые загораживали

улицу; дохлые собаки, кошки лежали повсюду; нечистоты выбрасывались в реки

или же на улицу и лежали перед домами и на площадях. Король Филипп-Август,


привыкший к запаху своей столицы, в 1185 г. упал в обморок, когда стоял у окна

дворца и проезжавшие мимо него телеги взрывали уличные нечистоты» [107].

Рис.1 Быт средне векового города

Антисанитария, болезни и голод — вот лицо средневековой Европы. Города,

лишенные элементарных гигиенических условий, имели тяжелые последствия,

связанные с накоплением отходов потребления, грязи и нечистот, увеличением

числа мух, насекомых, крыс и других переносчиков инфекции, уже никак нельзя

было назвать чистыми. В XIV веке Европу охватила первая эпидемия чумы.

Считается, что за 1346-1352 гг. пандемия «черной смерти» - самое страшное

событие в документированной истории человечества - уничтожила треть населения

стран, лежащих между Исландией и Индией, то есть, по оценкам разных ученых

около 300 миллионов человек.

В 1597 году вышел первый указ «Правила поведения во время эпидемий

чумы», в которых указывалось, что особенно густозаселенные территории городов

должны держаться в чистоте и порядке.

Франция.

Романтический Париж времен трех мушкетеров

представлял собой зловонную выгребную яму.

Александр Никонов «Апгрейд обезьяны»

Горожане выкидывали мусор прямо из окон, помои выплескивали прямо на

дорогу. Крестьяне по-прежнему ходили в уличные туалеты, а в обнесенных

стенами городах и крепостях появились сортиры, встроенные в стены. Результаты

человеческих «усилий» стекали за стены города. Когда Париж «покинул» остров и


ступил на берег реки, потребовалось обеспечить растущее население системой

канализации. С этой целью в 1350 году под Монмартром построили первую

подземную клоаку - Fosse de St. Opportune, которая была выведена в Сену недалеко

от Лувра. Еще в начале XIII в. улицы Парижа замостили. По специально

сделанному в центре улицы желобу сточные воды стекали в реку (рис.2).

Представьте себе запах, окружающий средневековые города! Вот описание

парижанки Frederique Krupa, автора исследований по очистке города: «Начиная с

древних времен, основное правило для относительно парижского мусора было

одно - «tout-a-la-rue» (все на улицу), включая домашние отбросы, мочу, фекалии и

даже выкидыши. То, что покрупнее, часто бросалось на «ничейную землю» за

городские стены или в Сену. Съедобное дерьмо потреблялось свиньями и дикими

собаками, а остальное - микроорганизмами. Запах гниения был ужасен, но не

только из него складывались парижские ароматы» [107].

Невзирая на новинки инженерной мысли в виде покатых желобов, города

продолжали плохо пахнуть. Особенно в этом преуспел Париж. Изданный в 1270

году закон гласил, что «парижане не имеют права выливать помои и нечистоты из

верхних окон домов, дабы не облить оным проходящих внизу людей».

Неподчиняющимся следовало платить штраф. Однако этот закон вряд ли

исполнялся – хотя бы потому, что через сто лет в Париже был принят новый закон,

разрешающий-таки выливать помои из окон, прежде трижды прокричав:

«Осторожно! Выливаю!». Тех, кто оказывался внизу, спасали только парики. Вот

для чего в Европе и появились парики !

В Париже в четырнадцатом веке был издан указ, по которому горожане

обязаны были чистить улицу возле своего дома, вывозить мусор за город в

выгребные ямы. Однако простые парижане лили друг другу на головы свои

отходы, как и французская знать. В 1364 году человек по имени Томас Дюбюссон

получил задание «нарисовать ярко-красные кресты в саду или коридорах Лувра,

чтобы предостеречь людей там гадить – чтобы люди считали подобное в данных

местах святотатством».

«В Лувре и вокруг него, – писал в 1670 году человек, желавший строить

общественные туалеты, – внутри двора и в его окрестностях, в аллеях, за дверьми –

практически везде можно увидеть тысячи кучек и понюхать самые разные запахи

одного и того же – продукта естественного отправления живущих здесь и

приходящих сюда ежедневно».

Ведь не может такого быть, чтобы в Париже совсем не было дворников! Да

были, конечно. И даже глобальные чистки города устраивались. Периодически из

Лувра выезжали все его знатные жильцы, чтобы дворец можно было помыть и

проветрить. Вот что по поводу стандартных уборок улиц пишет французский

историк Эмиль Мань: «Перед зданиями появляются лакеи и горничные.

Вооружившись метлами, они сбрасывают в канавы-ручьи (протекающие, где с двух

сторон, где только посередине улицы) скопившиеся на тротуарах-берегах отбросы

и объедки, облив их перед тем несколькими ведрами воды. Вдали звонит

колокольчик. А вот и мусорщики с их тачками. В качестве кортежа при них


выступают «подбиральщики» - черные, как дьяволы: при помощи лопат и метел

они «снимают пенки», то есть собирают с поверхности накопившейся грязи все,

что могут. После их ухода обнажается нижний, неискоренимый слой. И зловоние

усиливается, потому что грязь разворошили. Тем не менее, уборка улиц считается

законченной. В книге «Повседневная жизнь в эпоху Людовика XIII» Эмиль Мань

писал: «Тот, кто освободил бы город от страшной грязи, стал бы самым

почитаемым благодетелем для всех его обитателей, и они воздвигли бы в его честь

храм, и они молились бы на него» .

Леонардо да Винчи был настолько напуган парижским зловонием, что

спроектировал для короля Франсуа I туалет со смывом. В плане великого Леонардо

были и подводящие воду трубы, и канализационные трубы, и вентиляционные

шахты, однако... Как и в случае с вертолетом и подводной лодкой, Леонардо

поторопился и с созданием туалета – всего-то на каких-нибудь пару сотен лет. При

нем туалеты построены не были.

Первая парижская свалка появилась в начале XIII в. Она была расположена

там же, где и знаменитая городская виселица Монфокон. Этот полигон ТБО

существовал до XVIII в. В XV в. за городскими стенами было создано еще

несколько свалок. Именно сюда свозили твердые отходы мусорщики. В 1348 г.

парижанам под страхом тюремного заключения было запрещено выбрасывать свой

мусор на улицу. В 1404 г. предприятиям, расположенным на берегу Сены, главным

образом скотобойням и кожевенным мастерским, было запрещено выбрасывать

отходы в реку. Так что бороться с грязью - что с дворниками, что без - было

бесполезно. А куда же вывозили дворники то дерьмо, которое им все же худобедно

удалось собрать? На это нам ответит Юджин Вебер: «С 1781 года

Монфокон, расположенный на северо-востоке Парижа был единственной

городской свалкой (просуществовала она долго: «к 1840 году здесь образовался

громадный пятиметровый пласт из жирных белых червей, питавшихся

неиссякающими потоками крови. Червей продавали рыбакам, а процесс

естественного гниения превратил Монфокон в огромный смердящий пруд.

Большая часть этого месива просачивалась в землю, оттуда - в колодцы северной

части Парижа, ветер же разносил зловоние по всему городу). Прежде там стояли

виселицы, и трупы преступников разлагались вместе с дохлым зверьем среди

вздымавшихся все выше гор мусора. С навозной вонью мешалась вонь гниющих

туш, которые привозили со скотобоен» [20].

Истории известен случай, когда французский король Людовик XI был с ног до

головы облит содержимым ночной вазы молоденького студента во время одной из

своих тайных прогулок. Король не только не наказал «виновного», но даже

пожаловал ему стипендию для продолжения учебы в Сорбонне [29]. Пагубную

привычку избавляться от мусора и помоев непосредственно на городские улицы в

некоторых городах, таких крупных, как Марсель и Сомюр, удалось изжить только

в 1950 году! До этого времени тротуары, и мостовые находились в ужасающем

виде. Порой количество грязи не давало возможности беспрепятственно перейти

улицу, а запахи были настолько тошнотворны, что даже в королевских дворцах во


время многочисленных летних балов представления предпочитали проводить в

залах, при закрытых окнах, а не на «свежем» воздухе в саду.

После страшной эпидемии чумы в 1666 году Король-Солнце (Людовик XIV)

издал декрет о сборе мусора в определенные часы по утрам. А те, кто не

повиновался, платили довольно солидный штраф. Это несколько улучшило

ситуацию.

Отношение населения к проблеме мусора стало меняться только в эпоху

Просвещения. В 1740 году в Париже по указу короля Людовика ХV была устроена

система канализации. Но поддерживать ее работоспособность смогли не очень

долго – 40 лет. Жители французской столицы, несмотря на штрафы, выкидывали в

канализацию различный мусор, и в итоге, полностью засорили всю систему.

Такая окружающая среда явилась источником вдохновения для знаменитого

писателя позапрошлого века Гюстава Флобера (которому принадлежит знаменитое

выражение «башня из слоновой кости», ставшее своеобразным символом

уединенной жизни художника). «Забастовка золотарей вдохновила Флобера на

создание оды в характерном для той эпохи натуралистическом стиле. Начиналась

ода с «Хора какающих», а заканчивалась извержением выгребных ям - Париж

оказывался погребенным под слоем нечистот, «как Геркуланум под лавой».

Все это «средневековье» закончилось не так давно. Очередной указ о запрете

выливания помоев из окон вышел в 1780 году, но судебные архивы еще 1840-х

годов содержат немало дел о привлечении к ответственности домовладельцев и

слуг за опорожнение ночных горшков из окон верхних этажей. В тянувшиеся вдоль

улиц сточные канавы кроме испражнений и мусора также выбрасывали и трупы

недоношенных младенцев.

Англия.

Лондон не сильно отличался от Парижа. Вплоть до середины XIX века окна

английского парламента практически никогда не открывались, потому что они

выходили на Темзу, куда стекали все городские нечистоты. Просто постоять возле

Темзы, игравшей таким образом роль главного коллектора городской канализации,

было испытанием не для слабонервных.

В 1280 г. король запретил горожанам мусорить на улицах Лондона. В 1347 г.

королевским эдиктом лондонцам было снова запрещено выбрасывать отходы на

улицу, в Темзу или городские ручьи. Однако это не касалось туалетов, которые попрежнему

могли быть расположены над этими водными артериями, однако теперь

за право строить из здесь нужно было платить. К XVI в. туалеты над ручьями были

окончательно запрещены, а вскоре они были убраны под землю.

Запрет касался как твердых, так и жидких отходов. Это значит, что с конца

XIII в. в Лондоне нельзя было просто так вылить из окна помои на улицу – за этим

следили и штрафовали. Конечно, закон нарушали. В 1414 г. была создана

специальная сеть информаторов, которая следила за соблюдением этих

предписаний. Тем не менее, на улицах было грязно [30].


По закону горожане должны были выливать помои и выбрасывать мусор в

выгребные ямы и сточные колодцы. Выгребные ямы имелись при каждом доме, и

ассенизаторы должны были очищать их раз в неделю. В 1427 г. была создана

комиссия, которая должна была следить за работой ассенизаторов. В 1531 г. король

Генрих VIII издал закон о канализации, по которому комиссия ассенизации была не

только возрождена, но и получила общегосударственный статус. Под нее были

созданы городские службы. В Лондоне первая общественная выгребная яма для

городского мусора появилась позже, в 1670 году. Несмотря на законы, горожане не

хотели содержать города в чистоте. Они продолжали выливать помои из окон,

выкидывать мусор за забор своего дома. И, хотя выгребные ямы часто оставались

переполненными, а улицы – грязными, этим вопросом занимались. Сохранилась

жалоба лондонца на своего соседа, который не чистил свою выгребную яму,

датируемая 20-ми годами XV в. Само наличие подобного документа

свидетельствует о том, что такое положение вещей считалось ненормальным и

порицалось общественностью.

В январе 1421 года, по инициативе новоизбранного мэра Ковентри, городской

совет принял новые санитарные правила. Остановимся на них подробнее. Итак:

при приготовлении пищи отходы запрещалось кидать под стол или выбрасывать на

улицу, выпас свиней разрешался только за городской стеной, там же должны были

забивать скотину мясники. Горожанам запрещалось выбрасывать отходы у себя во

дворе, на улице или в реку, они должны были вывозить их за пределы города на

одну из трех свалок. Кроме того, жители города были обязаны следить на чистотой

улицы перед своим домом, магазином или мастерской и убирать ее каждую

субботу. Те, кто жил на берегу реки, должны были периодически чистить его,

чтобы по время наводнений вода беспрепятственно уходила в отводные каналы.

В домах от запахов было, конечно, также не спрятаться, как окна не

завешивай. Эразм Роттердамский еще в начале ХVI в. писал об Англии: «Все полы

здесь из глины и покрыты болотным камышом, причем эту подстилку так редко

обновляют, что нижний слой нередко лежит не менее 20 лет. Он пропитан слюной,

экскрементами, мочой людей и собак, пролитым пивом, смешан с объедками рыбы

и другой дрянью. Когда меняется погода, от полов поднимается такой запах, какой,

никак не может быть полезен для здоровья».

В 1588 году английская королева Елизавета I даровала специальные

налоговые привилегии сборщикам тряпья, которое шло на производство бумаги,

это был первый в истории пример предоставления налоговых льгот за утилизацию

мусора.

Германия.

С уборкой отходов дела обстояли так же, как и повсюду в Европе. В богатых

домах Германии рыли ямы для нечистот под домами. История сохранила

печальный случай, имевший место в 1183 году в Эрфуртском замке, где рыцари

утонули в нечистотах. Под императором Фридрихом и его рыцарями провалился

пол большого зала, и все попадали с 12-метровой высоты в выгребную яму и

многие потонули…


За последующие триста лет ничего, естественно, не изменилось, и император

Фридрих III чуть было не повторил судьбу своего незадачливого предка: «Еще в

конце XV века жители города Рейтлинга уговаривали императора Фридриха III

(1440 – 1493) не приезжать к ним, однако он не послушался совета и едва не погиб

в грязи вместе с лошадью». Это была общая проблема городов, куда новые жители

из окружающих деревень переселялись вместе с домашним скотом и птицей – гуси,

утки, свиньи бродили по улицам и площадям, загрязняя их экскрементами. По

деревенской привычке мусор и экскременты из домов выбрасывали на улицу.

Смрад стоял в воздухе, говно и грязь мутными потоками неслись по улицам, и

проехать на телеге, не застрянув в дерьме, подобно Фридриху, было ох как не

просто даже местному крестьянину. «На перекрестках обычно набрасывали

большие камни или бревна на ширину шага - чтобы можно было перескочить через

улицу как через широкий ручей. Но часто и этого оказывалось недостаточно...»

(рис.3).

Рис. 3. Пленники транспортируют мусор (Гамбург. Германия. Гравюра) [30]

Улицы утопали в грязи настолько, что в распутицу не было никакой

возможности по ним пройти: «свиньи свободно разгуливали по улицам, настолько

грязным и ухабистым, что переходить их приходилось на ходулях либо же

перебрасывать деревянные мостки с одной стороны на другую» [8]. Именно тогда,

согласно дошедшим до нас летописям, во многих немецких городах появились

ходули, «весенняя обувь» горожанина (рис.4), без которых передвигаться по

улицам было просто невозможно. Хотя, еще в XIII в. бургомистр Мюнхена

запретил жителям выбрасывать мусор на улицу и в городские ручьи.

Германская мода на ходули, с помощью которых только и можно было

перемещаться по загаженным улицам, распространилась так широко, что во

Франции и в Бельгии в средние века даже проводились состязания на ходулях

между двумя лагерями, на которые разделялись жители.

В 1611 году в Гамбурге было впервые официально объявлено, что утилизация

мусора и отходов из городов является коммунальной услугой. Людей,

занимающихся очисткой города от мусора, называли «носильщиками нечистот».

Эта система вывоза мусора оставалась в силе до ХIX века.


Испания.

В Мадриде было еще «веселей», чем в Лондоне и Париже.

Мадрид был маленьким городишком, где, как и по всей Европе, нечистоты

привычно выливались прямо на улицу. Но хотя Мадрид по части выливания

помоев, которые текли по мостовой, вызывая зловоние и заразу, ничем не

отличался от Лондона и Парижа, все же интересно отметить разницу в

регулировании этого обычая. Если в Париже выпускали указы о предупреждении

зазевавшихся прохожих, в Лондоне ставили сторожей, то в Мадриде издавна были

отведен специальный час, когда королевским указом появляться на улицах было

запрещено, поскольку в данный час на городские улицы выливали помои.

Позже у испанцев с выливанием нечистот возникли известные проблемы - в

XVI веке на окна в Мадриде стали ставить решетки. Избавляться от продуктов

жизнедеятельности при решетке на окне не слишком удобно, если живешь не на

первом этаже. Ведь спускаться часто, чтобы выплеснуть горшок через дверь, всем

было понятно, лень. Неужели власти озаботились чистотой и таким образом

боролись с выливальщиками? Нет, конечно - выливать то, кроме как на улицу, все

равно было некуда. Горшки просто стали выносить немного реже, улицы от этого

чище не стали, а в домах аромата еще прибавилось. В чем же был смысл? При

Филиппе II на окна в Мадриде стали ставить решетки. Трудности с выливанием

нечистот испанцам были созданы указом короля Филиппа II (исп. Felipe II, 1527-

1598) [74]. Ну, а на решетках король был просто помешан. «Обрешетить» весь

Мадрид король не успел, умерев в своем инвалидном кресле, а его наследники

решетками не прониклись. Решетки в Мадриде ставить перестали, а облегченно

вздохнувшие горожане продолжили привычно выливать на улицу нечистоты.

Выливание помоев стало для горожан делом таким традиционным, что попытка

весьма уважаемого в Испании короля Карла III (в XVIII веке) запретить это

любимое народное развлечение привела даже к волнениям и демонстрациям. Как

часто бывает, законодательные нововведения и попытки изменить устоявшиеся

обычаи (в том числе привычку выливать помои на улицу) вызвали волну

недовольства, кульминацией которой стала серия демонстраций протеста в

Мадриде и ряде других провинций [29, 106].

Только в наиболее развитых городах были созданы специальные службы,

следившие за чистотой. Например, во Флоренции были две гильдии

ремесленников, отвечавших за уборку мусора – гильдия мусорщиков и гильдия

чистильщиков водостоков.

Сравним так же европейские города с китайскими, учитывая, кстати, что до

середины XVIII века 73% промышленного производства приходилась на Китай и

Индию (практически нерелигиозные страны в европейском понимании религии). В

китайских же городах, напротив, улицы были широкие и чистые, т.к. они были

вымощены камнем и обеспечены каналами для сточных вод. Покойников выносили

за город и сжигали.


История санитарной очистки. Век XIX.

Можно смело сказать, что до 19 века проблема уборки и вывоза мусора так и

не была решена, система канализации действовала в нескольких городах мира.

Улицы и дворы городов были сильно загрязнены, а сами жители никак не хотели

поддерживать достойное санитарное состояние своих городов. Общество

продолжало упорно сопротивляться любым нововведениям по сбору и вывозу

мусора.

В XVIII веке служители церкви, проповедуя новое учение «о чистоте

помыслов и души», издали своеобразный «кодекс чистоты», который обязывал

жителей следить не только за «чистотой духовной», но и соблюдать элементарные

правила гигиены. После Великой Французской революции парламент составил

свод законов о налогах, куда впервые входил так называемый «налог на

дворников» (существующий и по сей день), который собирали с горожан на оплату

«подметальщиков, мойщиков и сборщиков нечистот».

Швейцарцы предложили следующую систему сбора и вывоза мусора в

городах: заключенные-мужчины везли телегу, за телегой шли заключенныеженщины,

которые должны были собирать мусор и класть в телегу. Такая система

сбора мусора получила распространение во многих европейских городах.

В 19 веке правители европейских стран серьезно взялись за решение

проблемы сбора и вывоза мусора. Во Франции в 1805 году началась реконструкция

всей системы канализации, которая растянулась на 10 лет [108].

В Англии власти также пытались бороться с грязью и антисанитарией в

городах. Массовые побеги крестьян из сельской местности в города привели к

образованию, так называемых «Industrielles Ballungsgebiet» – районов

сосредоточения промышленных предприятий и городского населения, которые

стали к тому моменту настоящим рассадником опасных инфекций, грязь там не

убиралась годами. Власти пытались применять различные меры по уборке мусора:

чистка улиц, строительство канализации.

Проблема мусора приобрела особое значение в 1847 году, когда началась

эпидемия холеры. Правительство Британии срочно разработало Акт об

общественном здоровье, он был принят в 1848 году. В этом акте были прописаны и

меры по борьбе с мусором. Рабочие кварталы разрастались, а о санитарных нормах

никто не думал. По-прежнему, все еще отсутствовала инфраструктура по

утилизации как твердых, так и жидких отходов. Британские города стали быстро

превращаться в рассадники заразы: средняя продолжительность жизни в них упала

до 26 лет, при том, что в сельской местности она составляла 50 лет. Чарльз

Диккенс, издеваясь над бережливостью своих сограждан, изобразил предвыборную

кампанию в вымышленном городке Сесс-кам-Пультоне, чье название переводится

примерно как «город скопидомов». Один из кандидатов призывал сограждан:

«Налогоплательщики Сесс-кам-Пультона! Следуйте своим законным интересам.

Здоровье слишком дорогое удовольствие. Давайте останемся грязными и

богатыми! Да здравствуют выгребные ямы и конституционное правительство! За

славу и свалки! Долой чистую воду!» [109].


Решение всех проблем по уборке мусора возлагалось на городское

самоуправление. Постепенно города стали более чистыми, а население стало

больше внимания

уделять гигиене и

санитарной чистоте

(рис. 5).

Рис.5. Уборка мусора в Англии. Начало XIX века

Англия стала родиной важного изобретения – ватерклозета. В 1851 году

английские изобретатели впервые представили его на Всемирной выставке. Чудотехника

очень понравилась посетителям выставки, новинка пользовалась большим

успехом. Ватерклозеты появились во многих богатых домах, но беднота

продолжала сливать все отходы в трубы, которые вели в Темзу. Летом 1858 года

Темза настолько заполнилась фекалиями и отходами, что превратилась в помойку.

Этот период вошел в истории под названием «Великая лондонская вонь».

В 1865 году была создана и ныне существующая благотворительная

организация «Армия Спасения», которая на первом этапе своего существования

занималась сбором и переработкой мусора - для этого она нанимала бедняков,

которые таким образом получали средства на жизнь. В Англии, а затем и других

странах улицы городов стали буквально мыть. В 1874 году в английском городе

Ноттингем был построен первый в мире мусоросжигательный завод, а в 1895 в

целях улучшение санитарного состояния появилась первая установка для сжигания

мусора в германском городе Гамбург.

Таким образом, во второй половине XIX века вопросы гигиены вышли на

передний план во всем цивилизованном мире. Постепенно города стали

перенимать в свои обязанности защиту населения от эпидемий. Это стало

неотъемлемой частью функции города, повсюду наблюдались инвестиции в

инфраструктуру и строительство канализаций.

Во Франции пытались решить проблему мусора, создав специальные службы,

которые в строго определенные часы объезжали все городские улицы и собирали,

выставленный хозяевами домов и лавок мусор. 24 ноября 1883 года столичный

префект господин Пубэль (фр. poubelle - урна, мусорный ящик) подписал декрет,

который обязывал всех домовладельцев обзавестись специальными корзинами или

ящиками для сбора отходов. За четверть часа до сбора мусора городскими

дворниками эти ящики должны быть выставлены на мостовую. Префект продумал


все до малейших деталей: размеры, объем, материал, из которого должны быть

сделаны мусоросборники. Каждый домовладелец был обязан иметь минимум три

таких емкости: для бумаги и тряпья; для стекла, фаянса и устричных раковин; для

пищевых и прочих отходов. Подобное распределение живо и по сей день: в каждом

доме существуют отдельные ящики для газет, журналов и картона плюс обычные

урны [94].

В Париже в 1884 году были расставлены специальные «мусорные ведра». Их

очистка финансировалась из муниципального бюджета. Во многих европейских

городах были введены большие штрафы за выброс мусора на улицу.

Во второй половине 19 века проблеме мусора стали уделять еще больше

внимания, ведь к этому моменту уже было научно доказано, что возбудителями

многих опасных болезней являются микроорганизмы, которые вольготно

чувствуют себя именно в мусоре.

XX век начинается…

В 20 век крупные европейские города вошли уже более чистыми и

ухоженными. К проблеме мусора стали подходить гораздо серьезнее: было

положено начало решению проблемы сбора и вывоза мусора. В начале XX

столетия

постепенно

закладывались основы, ставшие

прототипом современной

коммунальной политики.

Появился мусорный бизнес,

который быстро стал очень

выгодным.

Россия не отставала в этом

вопросе от европейских городов,

в Москве тоже стали появляться

предприятия и заводы по сбору и

утилизации мусора. Так

предприниматель Шово П.И. в

1905 году открыл в Москве

небольшой завод по утилизации

трупов зверей и птиц. Его

работники очищали город от

умерших животных, трупы

утилизировались на заводе по

изготовлению мыла (в

Рис. 6. Старьевщик (Прованс. Франция. Начало ХХ века)


технологический процесс производства были включены кости палых

животных).

Старьевщики, по сути, были первыми «операторами» по раздельному сбору

мусора. Cтарьевщик на колесах - обходивший дворы в поисках «ненужных вещей»,

у него обменивали старье на нечто полезное или он сам платил за товар медью (см.

рис. 6).

В начале ХХ века серьезной проблемой санитарной очистки в городах Европы

было отсутствие систематичного вывоза мусора. На обочины дорог выставлялись

коробки, корзины, ведра, чтобы проезжающие мусорные повозки могли забрать

содержимое. В начале века в Германии появилось предписание о том, что на улицу

могут быть выставлены только емкости с крышками. Потребовалось еще одно

десятилетие, пока на смену бессистемного сбора мусора пришел организованный

сбор отходов. Так появились специализированное мусорные ведра бессистемного

сбора отходов.

Статистические данные 1907 г. в Германии свидетельствовали о наличии 546

ведомств и предприятий в сфере санитарной очистки, на которых работали 20 тыс.

служащих [27].

С 1910 года в Германии специальным мусоровозным транспортом являлись

кучерные повозки для систематического вывоза мусора из больших городов. В

знаменитом Берлинском квартале Шарлотенбурге с 1912 года был введен первый

раздельный сбор отходов и его вывоз. Каждое подворье должно было иметь 3

емкости для раздельного мусора (первое для золы и смета, второе для кухонных

пищевых отходов и третье для крупногабаритных отходов).

В некоторых городах Германии были созданы специальные предприятия для

сортировки отходов и дальнейшей переработки. Один из первых

мусоросортировочных комплексов был построен в Пуххайме, под Мюнхеном.

Сортировка осуществлялась в ручную, каждый рабочий выбирал на движущимся

конвейере определенный вид отходов и кидал его в корзину. В Берлине в

Шенеберге работал мусороперерабатывающий цех, где бумагу и другие

целлюлозосодержащие материалы на столах выбирали в ручную из мусора и при

помощи грейфера подавали в машину для выделки регенерированной шерсти [124]

.

В 1911 году на рынке в Европе (в Швейцарии) появляется первая

электрическая мусороуборочная машина фирмы «OCHSNER» с боковой погрузкой

и задней разгрузкой, которая заменила маломощные, требующие больших затрат

кучерные мусорные повозки. Первая мировая война в 1914-1918 гг. резко

затормозила дальнейшую модернизацию мусороуборочной техники. Однако, те

модели и технические образцы, которые уже были выпущены и эксплуатировались,

наглядно показывали большой прогресс в коммунальной сфере.

В 1916 году угольная и древесная зола из печей составляла 80% отходов в

крупных городах Европы. В период с 1914 по 1923 год в городе Оснабрюке

(Нижняя Саксония) началась сортировка бытовых отходов с целью их вторичного


применения и использования, это привело к фактическому сокращению объемов

мусора. В 1921 году появляется первая мусороуборочная машина с двигателем и с

механическим винтовым конвейером, а в 1924 году первые дизельные грузовые

машины [122] . Но все-таки, на пороге XX столетия складирование отходов на

свалках было самым дешевым и простым из всех существующих способов

утилизации отходов, т.к. размещение мусора на свалках было бесплатным. Уже в

то время, были предприняты первые попытки сократить площади отводимые под

складирование мусора путем сжигания отходов в термических установках. Мусор

сжигали, например, в коксовых печах, а образовавшиеся шлаки смешивали с

вяжущим веществом, прессовали и шлаковые кирпичи использовали в

строительстве дорог.

Окончательный прорыв в мусороуборочной системе в 1925 году принесла

фирма «Schmidt & Melmer» создав циклическую систему «ES-EM». С этой поры

все емкости под мусор имели свой стандарт, нормированную засыпку в мусоровоз

каждого образца [122].

В ХХ веке санитарная очистка в городах Европы претерпела существенные

изменения. Если во все предыдущие века люди делали все возможное, лишь бы

уклониться от неприятных обязанностей по борьбе с отходами, то в ХХ столетии

общество пришло к выводу, что отходы могут стать основой для бизнеса и

приносить немалый доход. На Западе мусорный бизнес настолько развился, что

появилась конкуренция, а в 1930-х годах в этот бизнес включилась и мафия. Ей

надо было отмывать деньги, заработанные различными противозаконными

операциями, а легальный мусорный бизнес прекрасно подходил для этого.

После второй мировой войны произошел резкий скачек в развитии

американской промышленности, что в свою очередь, увеличило количество

промышленных отходов. Мафия продолжала контролировать мусорный бизнес,

став практически монополистом, и могла даже добиться разорения неугодной

компании, отказавшись вывозить промышленные и бытовые отходы. А раз мусор

не вывозится, то компания должна была платить огромные штрафы. Мафия смогла

подмять под себя мусорный бизнес и в других странах мира, например, в Италии.

Во Франции работу домовладельцев выполняют консьержи или охранники.

Они же следят за общей чистотой дома (лестниц, «черного хода», двора и

подъездов). А стекло, бутылки и банки следует опускать в специальные круглые

ящики зеленого цвета размером в человеческий рост (для удобства использования).

Такие своеобразные урны есть почти на каждой улице.

К сожалению, существование такого распределения отходов полностью не

решает основную проблему загрязнения окружающей среды. В 1975 году

французским правительством были приняты довольно энергичные меры по борьбе с

засильем «некультурной» части населения, оставляющей где попало непригодные в

хозяйстве вещи: надорванные матрасы, искореженные велосипеды, неисправные

пылесосы и холодильники. Для эвакуации подобного рода отходов существует

специальная платная служба, которую должны вызывать по мере необходимости

жители той или иной общины (небольшой городок, деревня, фермерское хозяйство,


городской квартал или район). Для уплаты этих услуг существует всеобщий налог,

зависящий, как правило, от количества выбрасываемого мусора. Чтобы

усовершенствовать эту систему, в ряде городов выпускаются специальные пакеты

для мусора или же этикетки для мусорных ящиков, оплачивая которые жители тем

самым избавляют себя от уплаты налога. Чистоплотные педантичные немцы дошли до

«электронизации» системы сбора мусора: каждая урна (имеется в виду частные дома)

имеет электронный номер, внесенный в компьютерную картотеку. Данные, заложенные

в машину и пополняющиеся каждый день, позволяют определить сумму налога. А в

случае поломки урны ущерб также компенсируется государством.

Во второй половине 20 века в мусорный бизнес стали проникать новые

технологии переработки мусора. Стало понятно, что уже невозможно решить

проблему только сжиганием или закапыванием мусора на полигонах. В Европе,

особенно в небольших европейских странах, стало не хватать свободных

территорий, которые можно отвести под свалки мусора. К тому же общество стало

активно выступать против устаревших технологий утилизации мусора, которые

плохо влияют на экологическую ситуацию.

После серии «мусорных кризисов» в 80-е годы многие страны Европы

пришли к выводу, что единственным перспективным способом решения проблемы

отходов является их переработка. Так появилось новое мышление в сфере

управления отходами в Европе. Это мышление означало переходный путь от

простой утилизации (устранения и захоронения отходов) к переработке

(вторичному использованию материалов). С внесением в 1986 году изменений в

федеральный закон «Об отходах» на передний план впервые выдвигаются такие

понятия как, предотвращение образования отходов и их переработка. С этого

момента наступил переломный момент в современной постиндустриальной эпохе

развития управления отходами.

Во многих странах стали проводить исследования, результатом которых стали

новые технологии по утилизации мусора. В Германии и Франции в 1990-х годах 20

века экспериментировали с плазменными факелами, которые могут превращать

мусор в стекловидную массу, которую затем можно использовать в строительстве.

В 1990 году представители промышленности и торговли создали

акционерную компанию «Дуальная система Германии» для селективного сбора

легкой упаковки. Для того чтобы, с самого начала исключить все политические

барьеры, которые могли возникнуть вследствие политических разногласий разных

стран по поводу требований, предъявляемых к упаковке товара, «Duales System

Deutschland» GmbH в 1995 году создал Packing Recovery Organisation Europe

(Европейская Организация по переработке упаковочного материала) – PRO

EUROPE [74] .

К сожалению, многие вредные и токсические отходы, до сих пор вывозятся в

страны третьего мира. Это беднейшие страны, которые поддерживают свою

экономику за счет опасного мусора богатых соседей.

Технологии сбора и утилизации мусора должны постоянно

совершенствоваться, становится более рациональными и экологически


безопасными. Жители современных мегаполисов хотят жить в чистых, красивых,

безопасных в санитарном отношении городах. В эффективной деятельности

«Дуальной системы» ведущую роль сыграло общественное сознание населения, на

которое возложена задача добровольно сортировать мусор [112]. Для этого на

улицах немецких городов стоят контейнеры для различных видов отходов. Как

правило, это целый ряд емкостей разного цвета для четкого различия их

предназначения - отдельно для бумаги, полимерных отходов и органики. Для

стекла предназначены разноцветные контейнеры (белые, зеленые и коричневые -

для соответствующей стеклотары).

История вывоза мусора в XXI веке

Двадцать первый век только начался, но уже сейчас проблемы вывоза и

утилизации различных отходов стоят особенно остро и требуют скорейшего

решения.

Если европейские страны уже несколько десятилетий направляют все усилия

на решение данной задачи, то в России вывоз отходов до сих пор находится на

довольно низкой ступени развития. Хотя и у нас постепенно внедряются новые

технологии, и отношение к проблеме становится более серьезным.

В настоящее время во многих европейских странах разработаны

национальные стратегии и концепции управления твердыми бытовыми отходами,

страны на международном уровне обмениваются положительным опытом и

способствуют трансферу накопленного опыта и наилучших доступных технологий

в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой.

Так, в 2002 году Робином Мюрреем, профессором Лондонской школы

экономики, одним из ведущих мировых специалистов в области управления

отходами, для руководства Великобритании и парламента Соединенного

Королевства, была разработана альтернативная концепция управления отходами

«Zero Waste» [37]. Происхождение термина «Zero Waste» связано с весьма

успешной японской промышленной концепцией тотального управления качеством

(TQM). Он возник под влиянием идей типа «Zero Defects» («ноль дефектов») -

чрезвычайно успешного подхода, посредством которого Toshiba смогла добиться

столь выдающегося результата, как один дефект на миллион. При переходе в

область муниципальных отходов, «Zero Waste» фиксирует внимание на всем

жизненном цикле продуктов. Начиная с 1999 года главной целью федерального

министерства по охране окружающей среды, BMU (Германия) является создание к

2020 году высокоэффективной системы переработки бытовых отходов, которая

позволила бы полностью исключить складирование отходов на полигонах [123]. С

июня 2005 года Предписанием «О захоронении отходов»

/«Deponieverwertungsverordnung» (DepVО)/ запрещено складирование отходов,

которые на сегодняшний момент по состоянию техники могут быть переработаны,

т.е. не прошли механико-биологическую или термическую обработку. Основное

внимание в стратегии уделяется повышению уровня эффективного использования

отходов за счет оптимизации использования материальных и энергетических

ресурсов.


Сегодня целая отрасль мирового машиностроения работает на создание и

изготовление техники для любых нужд, связанных с транспортировкой отходов.

Это и огромные самосвалы увеличенной грузоподъемности для перевозки

строительных остатков, и современные мусоровозы с боковой или задней

загрузкой и прицепом, специальные контейнеры, подходящие для различных

категорий отходов и т.д. Существуют спецмашины для уборки улиц, способные

измельчать ветки и листву, снегоочистители, уличные пылесосы. Все многообразие

передового оборудования и инновационные разработки последнего десятилетия

направлены на быстрый и эффективный вывоз ТБО.

Метод разделения мусора, отлично зарекомендовавший себя во многих

цивилизованных странах, пока еще не нашел отражения в жизни россиян, но,

скорее всего, этот момент не за горами. Данная технология позволяет качественно

перерабатывать большую часть отходов, производить из них энергию и

всевозможные товары, в разы сократить площади свалок.

Быстрыми темпами идет во всем мире внедрение пакетировочных прессов,

сжимающих в брикеты бумагу, картон, пластиковые бутылки, жестяные банки с

целью уменьшения объема отходов, следовательно, вывоз мусора будет

осуществляться меньшим числом транспортных средств и его стоимость снизится.

К 2020 году, согласно директивам ЕС, лондонцам будет необходимо втрое

увеличить объем перерабатываемых отходов. Неизвестно, чем еще придется

пожертвовать обществу неуемного потребления. «Ассоциация за настоящие

пеленки» призывает молодых мам и пап вспомнить опыт предков и отказаться от

памперсов, потому что будущие граждане и налогоплательщики писают в них один

раз, а разлагается этот памперс потом 500 лет. На юге Лондона уже открылись

первые пункты по стирке тряпичных пеленок.

Из пенопластовых стаканчиков для кофе можно делать карандаши, из старых

покрышек - коврики для компьютерных мышей. Бесплатные пластиковые пакеты

из супермаркета, забивающие все мусорные баки, можно превратить в теплые

туристские джемперы модной фирмы «Патагония». Новогодние открытки все реже

делают из отбеленной бумаги и все чаще - из сероватой, переработанной. Конечно,

все это пока - капля пользы в море отбросов. Город пока только думает, что делать

со своим лицом.

Даже в нашей стране в последние годы появились подземные

мусоросборники. Они представляют собой огромные герметичные контейнеры,

лишь верхняя часть которых находится на поверхности. Вывоз мусора из них

осуществляется мусоровозами, оборудованными кранами-манипуляторами, без

извлечения самого резервуара.

Последнее ноу-хау в данной области – российско-канадский проект

уничтожения ТБО при помощи установки плазменной газификации. Этот метод

позволяет избавляться почти от ста процентов отходов, получая при этом

керамические силикаты и топливный газ.

Путей решения мусорных проблем на данный момент существует множество,

и они постоянно совершенствуются. Все было бы прекрасно, если бы не одно


значительное «но» – низкая культура жизнедеятельности людей многих стран,

включая и нашу. Пока отношение каждого отдельного человека к утилизации

отходов не изменится, мир так и будет представлять собой огромную мусорную

свалку.

Окончательно эта серьезная проблема должна быть решена в XXI веке.

Из истории развития коммунального хозяйства в России.

Применение каналов для отвода сточных и атмосферных вод было известно в

Древней Руси: в Новгороде (XI век), в Московском Кремле (XIV век). Впервые на

государственном уровне надзор за исполнением функций «общественного

благочиния» (т.е. чинить благо обществу) был записан за учреждённой ещё в 1649

году царём Алексеем Михайловичем российской полицией. Эта дата и считается

днём основания служб российского жилищно-коммунального хозяйства, поскольку

именно полицией в тот период выполнялись эти обязанности.

Наказом полиции, изданным Петром I в 1721 году, за ней закреплялась

функция обеспечения «благосостояния населения», которое разделялось на

благосостояние материальное, благосостояние духовное и благосостояние

безопасности. Идея «благосостояния населения» находит продолжение в середине

XVII века в трудах графа Шувалова «О сбережении народа», где может быть

впервые высказывается мысль об ответственности общества за население. Во

второй половине XVII века верховная власть постепенно приходит к пониманию,

что «необходимо озаботиться о состоянии как физическом, так и нравственном

податного тяглового субъекта. Государство осознаёт, что общество может и

обязано иметь собственные нужды и интересы, удовлетворить которые сможет

только само же».

В 1802 году создаётся единый государственный орган, взявший на себя

вопросы попечения о населении – Министерство внутренних дел России (МВД) –

главное хозяйственное ведомство, ответственное за жизнеобеспечение населения.

Все вопросы реальной жизни, некогда означенные в Наказах Петра I и Екатерины

II, были переданы департаментам нового ведомства и его исполнительным органам

на местах.

На долгие годы МВД России становится главным над министерствами, а его

руководитель традиционно занимает пост премьера. Министерство внутренних дел

того времени становилось своего рода центром, в котором сходились и

корректировались распоряжения всех центральных ведомств. У губернаторов в

этой системе был единственный начальник – Министр внутренних дел.

Полицейских вертикалей в этом ведомстве было три:

полиция исполнительная;

полиция хозяйственная;

полиция безопасности.

Вторая вертикаль - хозяйственная - являлась своеобразным инкубатором

последующих самоуправлений, она отвечала за благоустройство и развитие

российских городов. При небольшой численности персонала Департамент


хозяйственной полиции через свои местные полицейские представительства

осуществлял «управление по образцам», делая это не в виде абстрактных

модельных инструкций, а в форме конкретных разработок для реальных городов,

тиражированных рассылкой и публикациями в журнале Министерства внутренних

дел.

Одним из больных вопросов городского быта и санитарии с середины XIX в.

считались дворы доходных домов. Сам этот тип жилья в эпоху его строительства

характеризуется современниками не иначе как зло и беда больших индустриальных

городов, и особенно Петербурга, превзошедшего прочие своими огромными

«наемными казармами». Помимо писателей и публицистов с 1870-х гг. вклад в

формирование общественного дискурса о доходных домах и дворах вносили

санитарные врачи. С конца XIX в. такие публикации множатся, источником

болезней и преждевременной смерти горожан в них называют лишенные

«провоздушивания» дворы. «Сжатый строениями» воздух здесь застаивается,

пропитывается миазмами помойных ям и ватерклозетов, а затем распространяется

в жилища, неся заразу и порождая эпидемии. Неутешительные результаты

осмотров медицинской полицией и городскими врачами, общее осуждение

«высоких домов» и многочисленные предложения по улучшению санитарной

обстановки в Петербурге (и больших городах вообще), достигая столичного

градоначальства, приводили главным образом к ужесточению требований к

домовладельцам по содержанию и очистке помоек, выгребов, дворовых туалетов и

самих дворов, а также технического оборудования дома, подсобных помещений и

т.д.

Таким образом, благоустройство городских дворов рассматривалось с точки

зрения санитарии и улучшения состояния жилищ, что вполне соответствовало

прагматике этого пространства. В официальных документах, регламентировавших

строительство и быт доходных домов, дворам придавалось исключительно

утилитарное значение - служить для сообщения дворовых флигелей с улицей и для

отправления хозяйственных нужд. Вместе с тем благоустройство дворов,

направленное на улучшение санитарного состояния и «удобство», сказывалось и на

эстетической стороне. С конца XIX в. в Петербурге «г.г. Пристава обязаны

рекомендовать г.г. домовладельцам, в интересах предоставления жильцам

возможных удобств сообщения по двору, во дворах с булыжною мостовой

асфальтировать проходы от ворот к лестницам, а на широких дворах советовать

сажать деревья, что было бы полезно для целей санитарных и в то же время могло

бы служить украшением двора» [3]. Судя по воспоминаниям современников, в эти

годы действительно распространился «обычай разводить на дворах небольшие

садики, если для этого найдется свободное местечко» [90]. На рубеже веков в

Петербурге появляются доходные дома с благоустроенными парадными дворами, в

центре которых мог находиться сквер со скамейками и пр. Наличие парадного

двора фактически увеличивало протяженность уличного фасада дома, и

выходившие в такой двор квартиры считались «барскими». Соответственно, в этом

случае целесообразность благоустройства одного или нескольких дворов


домовладения определялась экономическими интересами - ориентацией на

состоятельных жильцов.

Между тем в обществе нарастает обеспокоенность условиями жизни в

городах, в первую очередь, малоимущих слоев населения. С конца 1860-х гг. в

Петербурге и других больших городах начинают проводиться обследования жилищ

рабочих и ночлежных домов, и с этого времени до 1910-х гг. выходит немало

публикаций, в которых представлены удручающие результаты таких осмотров и

предлагаются пути преодоления жилищного кризиса. На этом фоне с первых лет

XX века в России, как и в Европе, приобретают популярность идеи Эбинизера

Гоуарда [16], автора концепции «города-сада» и его последователей.

Функционирующее на основе самоуправления поселение на 30–50 тысяч жителей,

с малоэтажными домами и большим количеством зелени, виделось решением

острого жилищного вопроса, социальных и санитарных проблем индустриальных

городов.

В первые годы советской власти (1920 – 1927 гг.) разрушенная страна

восстанавливалась силами «городских деятелей» российских самоуправлений.

Восстановив хозяйство, до уровня 1913 года, страна встала на путь

индустриализации и коллективизации. За благоустройство территории, содержание

жилья и водо-, тепло-, газоснабжение вновь стали отвечать центральные ведомства.

20 июля 1931 года Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР был образован народный

комиссариат коммунального хозяйства РСФСР, который в 1936 году был

преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а в 1969 году – в

Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР, просуществовавшее до

1990 года.

В СССР утилизации придавалось большое значение. Были разработаны

унифицированные бутылки для молока, пива, водки, вина и прохладительных

напитков, по всей стране существовали пункты сбора стеклотары. Для сбора

макулатуры и металлолома привлекались школьники и члены пионерской

организации (рис. 7).

Рис. 7. «Санитары» Cтраны Cоветов. 1970 г. [116]


Был налажен жёсткий учет драгметаллов, применяемых в промышленности, в

частности, в электронике.

Вторичное сырьё заготавливали четыре главка:

Главвторсырьё (Министерство легкой промышленности) - сбор вторсырья в

городах и рабочих поселках;

Центросоюз - сельские местности;

Главвторчермет (Министерство черной металлургии) - промышленные

предприятия, совхозы и МТС;

Главвторцветмет (Министерство цветной металлургии) - промышленные

предприятия, совхозы и МТС.

Особое внимание уделялось содержанию дворов и придомовых территорий в

Ленинграде. Циркуляр НКВД 1924 г. об участии санитарных органов в решении

жилищных вопросов требовал «учесть целый ряд оздоровительных мероприятий,

связанных с перепланировкой и переустройством населенных мест, как то:

использование пустующих мест для зеленых насаждений, для площадок - детских,

физкультуры и т.п.» [64]. Однако в Ленинграде «пустующих мест» в центральных

районах находилось мало, а главное, создание новых кварталов на рабочих

окраинах казалось более привлекательным, чем перепланировка старых (с

разнородным контингентом жителей).

В центре города власть скорее интересовали перераспределение жилья,

управление домами, контроль над жильцами, сохранение жилого фонда,

соблюдение минимальной санитарии и т.п. Кроме того, перенаселенность

центральных районов (как следствие политики «уплотнения» и миграций в город)

периодически достигала такого уровня, что в домах заселяли подвалы, прачечные,

конюшни и другие подсобные помещения, а их содержимое выносили во дворы. В

результате долгое время советский благоустроенный двор оставался

принадлежностью преимущественно новых кварталов.

При этом в довоенных постановлениях о благоустройстве домохозяйств,

работе управдомов и дворников устройство во дворах садиков и детских площадок

не упоминается. Благоустройство дворов остается чисто утилитарным и

неотделимым от санитарного состояния: наличие и исправность хозяйственных

объектов (сараев, помоек, выгребов, дворовых уборных и т.п.), заборов и

запирающихся на ночь ворот, а также своевременная уборка от мусора и снега,

вывоз нечистот, вот собственно и все. Зато требования организовывать детские

площадки встречаются в постановлениях Ленсовета о детской работе; например, в

1936 г. Горжиларендсоюз должен был открыть к лету 540 таких площадок, снабдив

их необходимым физкультурным и игровым инвентарем, т.е. в среднем на каждый

из 14 районов города приходилось по 38–39 площадок.

Трудно сказать, насколько выполнялись эти требования, но, очевидно,

некоторое число дворов и в старой застройке благоустраивалось силами городских

и районных организаций.

Профессия дворника: уборка и вывоз мусора


Дворник – это необходимая сегодня профессия. Без тружеников этой

профессии наше общество не сможет поддерживать чистоту в населённых пунктах.

Другое название этой профессии - уборщик или мусорщик.

Профессия дворника появилась несколько веков тому назад. В средние века, в

связи с ростом городов появилась необходимость в человеке, отвечающем за

чистоту улиц и дворов. В России дворники появились в 1669 году, когда царь

Алексей Михайлович издал указ «О градском благополучии». Этим указом

учреждалась противопожарная служба, а также особая служба для ведения

городского хозяйства, в подчинение которой были дворники.

В 1896 году в России были утверждены специальные правила работы

дворников. Для того, чтобы получить работу дворника, человеку требовалось

предоставить рекомендации от уважаемых людей города. В 19 веке дворники

подчинялись Министерству внутренних дел и являлись официальными

должностными лицами.

До революции 1917 года труд дворника был довольно престижен и почетен.

Дворник (рис. 8) являлся не только простым уборщиком, в обязанности которого

входил контроль сбора и вывоза мусора, но и наблюдение за общественным

порядком. Каждый дворник имел свисток, свистом в который он мог

информировать городовых о нарушениях общественного порядка. Также дворники

были обязаны сообщать властям о каждом новом жильце, контролировали

приходящих в дом гостей. Практически все дворы имели ограды с воротами,

которые дворники запирали в 10-11 вечера. Если жилец возвращался позже этого

времени, то должен был давать дворнику

«на чай».

Рис. 8. Дворник (около 1904 г.) [126]


А сколько же тогда получал дворник? Средняя зарплата дворника в первой

половине 1914 года составляла в Петербурге 29 рублей. В советских деньгах это,

соответственно, 216 рублей.

Дворники носили особенную одежду и даже имели отличительные знаки.

Каждый представитель этой профессии носил картуз с прикрепленной на

околышке медной пластинкой с надписью «Дворник». Непременный атрибут

экипировки дворника того времени – холщовый фартук с нагрудником. Это

должностные знаки. Они указывали, что их владельцы являются лицами,

наделенными официальными полномочиями. Требования таких лиц при

исполнении ими своих служебных обязанностей должны были выполняться

другими горожанами без возражений.

Официальные прерогативы дворников определялись издаваемыми городским

административно-полицейским начальством инструкциями. Примером может

служить «Наставление дворникам», опубликованное петербургским оберполицмейстером

в 1855 году или «Инструкция для домовых дворников и ночных

сторожей», изданная московским генерал-губернатором 14 октября 1881 года.

Знание соответствующих инструкций было одной из обязанностей дворников. В

приказе московского обер-полицмейстера за 1892 год говорилось: «Замечено

мною, что домовые дворники совершенно не знают изданной для них инструкции,

а потому предписывается по полиции озаботиться об ознакомлении дворников с

инструкциею, вызывая их для сей цели в участковые управления в свободное от

занятий по дому время» [102].

Хотя дворники нанимались на работу не только государственными

ведомствами, но и частными лицами, любой дворник фактически являлся

внештатным служащим местной полиции. В силу этого все дворники должны были

пройти обязательную регистрацию. В Москве они в день поступления на службу

являлись к участковому приставу для сообщения необходимых сведений о себе. В

Петербурге правила были еще строже. Там дворники регистрировались в

управлении сыскной полиции, то есть в уголовном розыске. При этом

фиксировались фамилия, имя и отчество; адрес, по которому служит дворник;

размер жалованья, награды и взыскания по службе; в чем и когда подозревался

регистрируемый; аттестация местного пристава.

С 1940-х гг. дворникам в Москве предоставляли ведомственную квартиру.

Московская жилплощадь привлекала многих иногородних жителей. На смену

солидному дворнику 19 века пришел дворник 20 века – «лимитчик», которому

работа дворника помогала получить комнату в коммуналке и московскую

прописку. Подобное практиковалось в Петербурге (Ленинграде).

До середины 20 века труд дворника был очень тяжелым, вся работа

производилась вручную. В середине века начались процессы механизации труда

дворников. Теперь для уборки проезжих частей и площадей используется

специальная уборочная техника. Вручную убирается только небольшая территория,


прилегающая к жилым домам, магазинам и т.д. Ручной труд дворников стал легче,

благодаря различным приспособлениям и современным средствам для уборки.

В наше время дворниками работают как мужчины, так и женщины. Сегодня

работа дворника включает в себя уборку закрепленной за ним территории от

мусора и снега, контроль вывоза мусора (ТБО) специализированной организацией,

уборку подъездов. В зимний период дворник отвечает за сбив сосулек с крыш,

посыпку территории антигололедными реагентами, контролирует вывоз снега.

Чистота современных улиц и дворов – это результат добросовестного труда

дворников.

В Санкт-Петербурге есть памятник представителю этой профессии. В марте

2007 г. на площади Островского перед зданием Жилищного комитета был открыт

памятник Дворнику (рис. 9). Памятник был выполнен на средства меценатов,

пожелавших остаться неизвестными. Авторы памятника: скульптор Ян Нейман и

архитектор Станислав Одновалов. Для скульптуры был выбран образ дворника

XIX века. Памятники дворнику есть и в других российских городах: Тюмени, Уфе,

Владимире, Новгороде, Москве.

Подводя итоги развития сферы санитарной очистки городов более чем за

тысячелетней период, следует отметить, что решающие влияние оказали

следующие исторические предпосылки:

в эпоху средневековья густонаселенные европейские города с плохим

санитарно-гигиеническим состоянием привели к колоссальных экологических

катастрофам того времени – пандемиям чумы, которые, в конечном итоге,

поспособствовали первым зачаткам санитарной очистки городов и

цивилизованности, а также росту гигиены как личной, так и общественной;

в XVIII-XIX веках рост городов привел не только к сосредоточению

населения в промышленных зонах и увеличению количества мусора. Городские

власти были вынуждены признать, что утилизация отходов является жизненно

важной задачей, что привело к созданию муниципальных мусорных служб и

вложению инвестиций в городскую инфраструктуру во многих европейских

городах;

начало XX столетия: утилизация отходов во многих европейских

городах перешла от бессистемного к системному сбору и вывозу мусора в

нормированных емкостях, произошел значительный прорыв в модернизации

мусороуборочной техники, который способствовал началу процветания небольших

ремесленных мастерских по выпуску техники и изделий для очистки городов,

позднее превратившихся в крупные частные компании и коммунальные

предприятия. Были заложены основы, ставшие прототипом современной

коммунальной политики, которые уже в ту пору ставили те же задачи, что и в

настоящее время: быстрый сбор образовавшегося мусора, опасного для здоровья и

вывоз за пределы города для соблюдения гигиены и обеспечения безопасного

проживания в городах.


Характерной особенностью современного этапа постиндустриального

общества является становление и развитие нового мышления, означающего путь от

простой утилизации к вторичному использованию ресурсов.

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!