cadernos da escola do legislativo - Assembléia de Minas Gerais

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cadernos da escola do legislativo - Assembléia de Minas Gerais

CADERNOS DA ESCOLA DO LEGISLATIVO

23

VOLUME 15 | NÚMERO 23 | JANEIRO/JUNHO 2013


ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE MINAS GERAIS

CADERNOS DA ESCOLA DO LEGISLATIVO

23

Volume 15 | Número 23 | janeiro/junho 2013


MESA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA

Deputado Dinis Pinheiro

Presidente

Deputado José Henrique

1º-Vice-Presidente

Deputado Hely Tarqüínio

2º-Vice-Presidente

Deputado Adelmo Carneiro Leão

3º-Vice-Presidente

Deputado Dilzon Melo

1º-Secretário

Deputado Neider Moreira

2º-Secretário

Deputado Alencar da Silveira Jr.

3º-Secretário

SECRETARIA

Eduardo Vieira Moreira

Diretor-Geral

José Geraldo de Oliveira Prado

Secretário-Geral da Mesa

EDIÇÃO

Guilherme Wagner Ribeiro

Celeno Ivanovo

ESCOLA DO LEGISLATIVO

Ruth Schmitz de Castro

REVISÃO

Andréia Paulino Franco

Izabela Moreira

Sinval Rocha

PROJETO GRÁFICO

Gleise Marino

Maria de Lourdes Macedo Ribeiro

EDITORAÇÃO

Maria de Lourdes Macedo Ribeiro

Sumário

5

11

41

63

Editorial

Avaliação da divulgação e da prestação de contas da atuação das

comissões legislativas nos portais de assembleias legislativas

Cássia Carolina Borges da Silva

Fabíola Cristina Costa de Carvalho

Ana Paula Prado Garcia

Simone Cristina Dufloth

Estereótipos de mulheres políticas na mídia: quadros de análise

com base em entrevista de Dilma Rousseff a Patrícia Poeta

Rayza Sarmento

Luta pelos direitos humanos infantojuvenis em uma sociedade

em permanente processo de democratização

Paula Gabriela Mendes Lima

Cadernos da Escola do Legislativo. – Vol.1, n.1,(jan./jun. 1994) – .

Belo Horizonte: Assembleia Legislativa do Estado de Minas

Gerais, Escola do Legislativo, 1994 – .

Semestral

ISSN 1676-8450

1. Ciência política – Periódicos. I. Minas Gerais. Assembleia

Legislativa. Escola do Legislativo.

CDU 32(05)

103

135

161

184

A cooperação na gestão das águas: estudo comparativo de três

Comitês de Bacias Hidrográficas em Minas Gerais

Matilde de Souza

De la ruptura a la convergencia: analisis de la transición de los gobiernos

neoliberales y el giro a la izquierda en Argentina y Brasil

Guilherme Andrade Silveira

A ética do discurso e a formação do sujeito político em Habermas

Ângela Cristina Salgueiro Marques

Como publicar nos Cadernos da Escola do Legislativo


CONSELHO EDITORIAL

Álvaro Ricardo de Souza Cruz

Faculdade de Direito da PUC Minas

Antônio José Calhau de Resende

Assembleia Legislativa de Minas Gerais

Fabiana de Menezes Soares

Faculdade de Direito da UFMG

Fátima Anastasia

Centro de Estudos Legislativos/ Departamento de Ciência Política da UFMG

Departamento de Relações Internacionais da PUC Minas

Márcio Santos

Assembleia Legislativa de Minas Gerais

Marta Tavares de Almeida

Instituto Nacional de Administração/Portugal

Ricardo Carneiro

Fundação João Pinheiro

Rildo Mota

Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor)/Câmara

dos Deputados

Roberto Romano

Instituto de Filosofia e Ciências Humanas/Unicamp

Regina Magalhães

Assembleia Legislativa de Minas Gerais

Editorial

É

com satisfação que trazemos a público mais um número

dos Cadernos da Escola do Legislativo. Esta 23ª edição dá

continuidade a discussões existentes em números anteriores,

mas também se abre para novas temáticas.

O texto que se destaca como uma continuidade temática

deste periódico é o de pesquisadoras ligadas à Fundação

João Pinheiro, intitulado Avaliação da divulgação e da prestação

de contas da atuação das comissões legislativas nos

portais de Assembleias. A reflexão sobre as novas tecnologias

e, em especial, sobre a internet ocupa as páginas dos

cadernos desde a década de 1990. Nos Cadernos nº 8, editado

em 1998, foi publicado artigo intitulado A democracia

eletrônica, do professor Geoffrey Aikens, da Universidade

Cambridge, Inglaterra. O tema reaparece de forma reiterada

nas edições seguintes, acompanhando a importância que

as novas tecnologias adquiriram para o aperfeiçoamento

da democracia. Há uma onda recente em favor de mais

transparência, em reação a um Estado cuja opacidade não

se limita à herança de um período autoritário, mas reflete

também a própria concepção elitista de fazer e de pensar

a política. Permitindo que os Cadernos permaneçam como

espaço de reflexão nesta temática, as autoras do artigo em

tela examinaram o acesso à informação sobre os trabalhos

das comissões permanentes de cinco Assembleias Legislativas.

Cabe registrar que a Assembleia de Minas Gerais, uma

das contempladas na referida pesquisa, lança este ano o

Portal de Políticas Públicas, uma das ações definidas em seu

planejamento estratégico, que, a nosso ver, representa salto

significativo no uso das novas tecnologias para o acompanhamento

das políticas públicas. Nesse sentido, o agradecimento

pela pesquisa se dá na forma de um convite para

que o site da Assembleia Legislativa de Minas seja revisitado

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pelos pesquisadores nacionais interessados na temática, considerando

os avanços apresentados em período posterior aos examinados para o

artigo que ora vem a público. As pesquisas sobre novas tecnologias

sofrem este impasse: parece que estamos sempre correndo atrás das

novas experiências e de inovações tecnológicas que impactam o dia a

dia das pessoas e do cenário político.

Outro campo de pesquisa caro aos estudos sobre representação política

e sobre Parlamento que reaparece nesta edição é o da comunicação,

desta vez enfocando, como o próprio título do artigo anuncia,

o estereótipo das mulheres políticas na mídia. Utilizando-se tanto de

literatura recente sobre a representação discursiva de minorias no

cenário político quanto de categorias já sedimentadas em pesquisas

na comunicação, como a noção de enquadramento de Goffman, a

autora, Rayza Sarmento, examina a entrevista da presidenta Dilma

Rousseff, realizada pela jornalista Patrícia Poeta para o programa Fantástico,

exibido em 11 de setembro de 2011. Em que medida essa

entrevista se enquadra no formato das coberturas jornalísticas das

mulheres políticas é algo que os interessados poderão conferir com a

leitura do segundo artigo que integra esta edição.

Como linha editorial desta publicação, procura-se sempre trazer

uma reflexão no campo do direito, com o qual o Poder Legislativo

deve se manter em permanente diálogo. O Parlamento é o espaço

por excelência da tensão entre a política e o direito, de forma que

devemos alimentar a reflexão jurídica tanto sobre o funcionamento

do Poder Legislativo, devido ao processo legislativo, quanto sobre os

temas que estão na pauta das casas legislativas. Esse espaço é preenchido

nesta edição pelo artigo de autoria de Paula Gabriela Mendes

Lima, intitulado A luta pelos direitos humanos infantojuvenis em uma

sociedade em permanente processo de democratização.

O quarto artigo, ao abordar A cooperação na gestão das águas – estudo

comparativo de três Comitês de Bacias Hidrográficas de Minas

Gerais, de autoria de Matilde Souza, versa sobre tema caro ao Legislativo

Mineiro. O texto, que examina os Comitês das Bacias Hidrográficas

do Rio Piracicaba, do Rio Paraopeba e do Rio das Velhas, pretende

discutir se a interatividade promovida pelos referidos colegiados

produz comportamento cooperativo que se sustenta no tempo. O

problema que moveu a pesquisadora é essencial para pensar o modelo

de democracia apoiado nos conselhos setoriais, ainda que a

pesquisa se detenha na política de gestão das águas.

O quinto artigo, intitulado De la ruptura a la convergência – a análisis

de la transición de los gobiernos neoliberales y el giro a la izquierda en

Argentina y Brasil, foi produzido pelo estudante Guilherme Andrade

Silveira, como parte de seu intercâmbio acadêmico na Universidade

de Buenos Aires.

O último artigo, ao mesmo tempo que torna mais acessível, pela clareza

e organização das ideias que apresenta, tema hermético para

os que não estão familiarizados com o debate sobre a democracia

deliberativa, procura responder a uma questão instigante sobre a

formação do sujeito político em Habermas. Afinal, as condições formuladas

por esse pensador para a efetivação da democracia são tão

elevadas, que poderiam nos levar a crer que somente sujeitos políticos

altamente capazes e preparados estariam aptos para o exercício

da democracia. A autora, a professora Ângela Cristina Salgueiro Marques,

demonstra que tal concepção de sujeito político não condiz

com a teoria habermasiana, que não concebe o sujeito como prévio

à sociedade, mas que ele se forma em suas ações discursivas com o

outro. Como a referida professora trabalhou o tema de seu texto na

disciplina ‘Política e Comunicação’, que ministrou no curso de especialização

oferecido pela Escola do Legislativo alguns meses antes de

submeter o artigo a este periódico, é interessante perceber como o

seu discurso em sala de aula, na interação com os alunos, foi parte,

consciente ou não, da construção do argumento do artigo em tela.

Na certeza de que esta edição atende aos objetivos e às diretrizes dos

Cadernos da Escola do Legislativo, desejamos a todos os interessados

uma boa leitura.

Guilherme Wagner Ribeiro

Editor

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Avaliação da divulgação e da prestação de contas

da atuação das comissões legislativas nos

portais de assembleias legislativas

Cássia Carolina Borges da Silva

Mestranda em Administração Pública (Fundação João Pinheiro)

Analista do Instituto Nacional do Seguro Social

Fabíola Cristina Costa de Carvalho

Mestranda em Administração Pública (Fundação João Pinheiro)

Bacharel em Turismo (UFJF)

Ana Paula Prado Garcia

Mestranda em Administração Pública (Fundação João Pinheiro)

Bacharel em Gestão Pública (Uemg)

Simone Cristina Dufloth

Doutora em Ciência da Informação (UFMG)

Pesquisadora em Ciência e Tecnologia (Fundação João Pinheiro)

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Resumo: Os portais de governo ampliam o acesso à informação e a transparência

da gestão, facilitando o exercício da cidadania. Norteado por essa

ideia, este trabalho busca criar uma metodologia de avaliação de portais de

assembleias legislativas do ponto de vista da divulgação e da prestação de

contas da atuação das comissões, atividade que consome a maior parte do

trabalho dos deputados estaduais. Especificamente, foram avaliados cinco

portais, segundo 56 critérios de análise. Como resultado, os portais das Assembleias

Legislativas de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul foram os mais

bem avaliados, podendo ser considerados modelos para a construção dos

portais dos demais estados e municípios.

Palavras-chave: Portais de governo. Prestação de contas. Comissões legislativas.

Metodologia de avaliação de portais.

Abstract: The government portals on the internet improve the access to

information and the transparency of the management process, thus facilitating

the exercise of citizenship. Guided by this idea, this work creates a methodology

for the evaluation of portals of legislative houses, in terms of the publicizing

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and the accountability of the legislative committees, activity that consumes

most of the routine work of their members. Specifically, five Brazilian portals of

legislative houses were evaluated, according to 56 analysis criteria. The sites of

the Southeast and the South regions got the best scores, setting benchmarks for

other states and municipalities to build government portals on the internet.

Keywords: E-gov. Accountability. Legislative committees. Internet portals.

Evaluation methodology.

1. Introdução

Os portais de governo devem ser um instrumento de inserção

social, facilitando o acesso do cidadão aos serviços públicos e

promovendo a participação social em um ambiente que promove

a deliberação. Eles têm como objetivos principais ampliar o

acesso à informação e aos serviços ofertados aos diversos públicos

e conferir maior transparência à gestão. “Os conteúdos

disponibilizados pelos governos (...) devem, progressivamente,

facilitar o exercício da cidadania” (SILVEIRA, 2001, p. 82).

De fato, nos dias atuais, os portais de governo deixaram de ser um

mero instrumento informativo e se tornaram uma porta de acesso

aos serviços públicos e à participação em debates de interesse

da sociedade. Dito de outro modo, o acesso à informação governamental

é considerado um pré-requisito ao exercício da cidadania.

O uso das novas tecnologias de informação e comunicação

(TICs), tanto pelos governos como por cidadãos, no intuito de

promover a transparência, o controle social e a participação, já

são recorrentes na literatura especializada. Porém, destaca-se

que os exemplos de êxito são incipientes, seguindo um contexto

que ainda explora pouco o potencial das TICs na promoção de

mudanças sociais (RIBEIRO; DINIZ, 2011). Assim, a gestão de

um fluxo de informação bidirecional, em que o exercício democrático

é o objetivo maior, deveria reduzir a distância entre o

poder público e a sociedade (MELLO et al., 2003).

Ribeiro e Diniz (2011) destacam que a maioria dos estudos sobre

experiências brasileiras de participação por meio do uso das

TICs busca analisar as iniciativas do poder público, particularmente

do Legislativo e do Executivo, em detrimento de observar

as experiências associadas à sociedade civil. Contudo, defendese,

aqui, a importância das iniciativas do Estado de incorporar

as ferramentas de tecnologia da informação para melhorar sua

relação com o cidadão, reduzir as falhas comunicacionais no setor

público e entre atores interessados nos processos administrativos,

assim como oferecer melhores possibilidades de oferta

dos serviços públicos.

Desse modo, considera-se que a avaliação dos portais de governo

é de suma importância para conhecer os avanços alcançados até

o momento, bem como seus pontos ainda deficientes que devem

ser tratados. Nesse contexto, contribuem para a interface governo-cidadão

os aspectos relacionados, por exemplo, à usabilidade,

acessibilidade, linguagem visual e escrita, conteúdo e arquitetura.

Além disso, a pertinência da escolha do Poder Legislativo como

unidade de análise reside no fato de este ser o nível em que o

cidadão pode se aproximar mais facilmente do poder político

central, por meio da representação dos deputados estaduais

que colocam as demandas sociais em pauta nos espaços de discussão

pública.

Assim, o objetivo deste artigo é analisar a divulgação da atuação

das comissões legislativas e sua prestação de contas apresentadas

nos portais das assembleias. A escolha de analisar informações

referentes à rotina de trabalho das comissões legislativas

se baseou na importância da atuação dos legisladores com as

comissões no desempenho como um todo da Casa Legislativa.

Isto porque grande parte da ação parlamentar está concentrada

no trabalho das comissões. Portanto, as tecnologias da informação

e comunicação têm o papel importante de oferecer ao

usuário diferentes recursos que promovam a transparência e

o acompanhamento individualizado das comissões (PEIXOTO;

RIBEIRO, 2009).

Para tanto, foram criados 56 critérios integrados por seis dimensões

de análise: (1) informações na primeira página; (2)

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periodicidade; (3) informações institucionais; (4) multimídia e

redes sociais; (5) sistema de busca; e (6) acessibilidade. A partir

disso, estabeleceu-se um ranking comparativo, observando o

grau de “informatividade” e a qualidade das informações.

O trabalho está organizado em quatro seções, além desta introdução,

que apresenta o contexto de análise, bem como o objetivo

e a relevância do estudo. A segunda seção é referente à

concepção de governo eletrônico e do e-legislativo, assim como

à síntese das principais atividades das assembleias legislativas.

A terceira descreve a construção da metodologia adotada, enquanto

a quarta seção apresenta a análise empreendida. Na parte

final, discorre-se sobre as principais conclusões e impressões

a respeito da pesquisa.

2. Governo eletrônico

O governo eletrônico é, algumas vezes, definido como serviços para

o cidadão, reengenharia tecnológica ou compras online; ou como

uma transformação fundamental do governo e da governança.

Pode significar o uso das TICs para promover e melhorar o acesso

aos serviços governamentais, beneficiando cidadãos, parceiros de

negócios e empregados do setor público (VILLELA, 2003).

Segundo Perri (2001) apud Parreiras et al. (2004), o e-gov pode

ser entendido a partir das dimensões: (1) serviços eletrônicos,

visto que concentra a maior parte de esforços políticos e recursos

no campo de e-gov, envolve a oferta de serviços públicos

para o cidadão, além de relacionar governo e empresas privadas,

por meio do uso das TICs; (2) democracia eletrônica, ao

abranger novas leis para o uso de sistemas de votação eletrônica

ou experiências de consulta online aos cidadãos; e (3) governança

eletrônica, uma vez que inclui o suporte digital na elaboração

de políticas públicas, os processos decisórios e a interação de

grupos de trabalho compostos de gestores de diversos níveis.

Alves e Dufloth (2008) ressaltam que o e-gov surge em um cenário

de busca por transparência nas ações e decisões da administração

pública e de acessibilidade plena às informações sobre o

governo, a fim de desenvolver mecanismos de controle social. O

termo não deve ser confundido com a simples informatização,

mas entendido como um governo democrático, moderno e ágil,

de modo que o uso de TICs contribua para ampliar a cidadania, a

transparência da gestão pública e a participação cidadã.

Em uma perspectiva histórico-temporal, a expressão governo

eletrônico ou e-gov é utilizada mais frequentemente após a disseminação

e a consolidação do comércio eletrônico, na segunda

metade da década de 1990, e assim passou a ser associada ao

uso das TICs nos vários níveis do Estado (DINIZ et al., 2009).

Já naquela década, alguns países ocidentais entraram na era

da informação ao adotarem novas tecnologias que estavam

surgindo, com o objetivo de melhorar os serviços prestados e

a transparência das ações do Estado (MOURA et al., 2011). O

governo brasileiro acompanhou essa tendência, reconhecendo a

potencialidade da internet para a democracia. Desde a reforma

do Estado brasileiro, o governo eletrônico ganhou força com o

uso intensivo das TICs na implementação de políticas públicas,

na gestão pública, na prestação de serviços ao cidadão e na ampliação

das práticas democráticas (LANZA; CUNHA, 2011). De

forma concreta, podem ser elencados como primeiras iniciativas

de e-gov no Brasil o sistema de votação eletrônica estabelecido

no País e o processo de declaração do imposto de renda por

meio da internet (Federação das Indústrias do Estado do Rio de

Janeiro – Firjan, 2002).

De forma semelhante, Araújo (2007) pondera sobre o potencial

de os sites alterarem as relações de accountability, horizontal e

vertical, e a responsividade das democracias contemporâneas,

questionando se realmente os governos são responsivos, responsáveis

e agem no melhor interesse dos cidadãos. A partir

desse argumento, o e-gov pode tornar os governos mais efetivos

nos seguintes aspectos: (1) facilitando que perspectivas sociais

sejam consideradas na (re)definição de políticas públicas;

(2) permitindo aos cidadãos obter melhores serviços públicos;

(3) integrando, mais efetivamente, organizações distintas para

melhorar a oferta dos serviços públicos; e (4) disponibilizando

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informação atualizada e compreensível sobre o governo, leis, regulamentos,

políticas e serviços prestados (JARDIM, 1999).

Assim, espera-se gerar maior efetividade, eficácia e eficiência na

administração pública, supondo o aumento da justiça e da equidade

social por meio da ampliação dos canais de participação e

da aproximação do cidadão com os processos decisórios de seu

interesse.

Essas características corroboram a concepção de “Estado-rede

formulada por Castells (2000) no contexto da reforma da máquina

estatal, no Brasil, na década de 1990. Diante da escassez

dos recursos, ao mesmo tempo em que crescia a demanda da

sociedade e se observava a possibilidade de aumentar a oferta

dos serviços públicos sem o incremento nos gastos em pessoal,

instalações e equipamentos, o governo se viu motivado a investir

em políticas públicas associadas ao uso de TICs (SILVEIRA,

2001).

Posto isso, Araújo (2005, p. 6) argumenta que o “Estado-rede

é marcado pelo compartilhamento de autoridade ao longo de

uma rede de instituições, para o atendimento das demandas da

sociedade. “Essa rede implica um certo nível de complexidade

de informações, exigindo maiores recursos para a sua gestão. A

tecnologia surge, exatamente, como um recurso que possibilita

gerenciar as informações necessárias para atuação estatal.”

2.1 E-legislativo

Estado. Já as comissões são formadas por grupos de deputados

que analisam e apresentam considerações acerca dos projetos

em tramitação, no intuito de orientar as votações no Plenário.

As comissões também têm o dever de levar a cabo estudos, audiências

e debates sobre temas de interesse social, além de fiscalizar

os atos do Estado (MINAS GERAIS, 2012).

Prover informações, como a autoria de proposições, o histórico

dos votos, as presenças e os pronunciamentos, é uma das principais

funções dos portais legislativos estaduais. Além de tais

atribuições, as casas legislativas devem informar sobre projetos

apresentados, pareceres e reuniões de comissões. “Essas

informações podem ser disponibilizadas de diversas maneiras,

desde a implantação de mecanismos que permitem ao cidadão

participar e intervir no trabalho legislativo até a construção e

manutenção de um site na internet” (MELLO et al., 2003, p. 13).

Todavia, muitos sites brasileiros ainda trazem informação de

utilidade questionável e, em casos extremos, faltam informações

mínimas acerca da atividade legislativa (PEIXOTO; RIBEI-

RO, 2009). De fato, as assembleias apresentam diferentes graus

de desenvolvimento do ponto de vista da promoção efetiva de

acesso à informação, devido à alta complexidade na estrutura

administrativa exigida na oferta de serviços e procedimentos

relacionados aos portais de governo, além dos custos de implementação

desses sistemas e do fato de o cidadão não estar

habituado ao elevado volume de informações disponibilizadas

(MELLO et al., 2003).

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Especificamente, as assembleias legislativas podem se beneficiar

do e-gov, tanto do ponto de vista operacional, nas atividades

cotidianas, quanto na promoção da participação social. São

funções dessas instituições: discutir e produzir leis, fiscalizar o

Poder Executivo estadual e representar os interesses da sociedade

por meio da intermediação política de conflitos. No âmbito

das assembleias, o Plenário é o espaço para debates, negociações

políticas e articulação de acordos para votações, em que os

deputados opinam e debatem sobre assuntos de interesse social

para definir conteúdos de novas leis, além da legislação atual do

Considerando, pois, essa breve exposição acerca da importância

do e-gov nas possibilidades de ampliação da participação por

meio dos portais legislativos, a seguir se descreve a metodologia

de análise proposta.

3. Metodologia para a construção dos critérios de análise

A avaliação é um processo complexo, geralmente incompleto,

norteado por balizadores predefinidos. “A avaliação de um sistema

de informação é um julgamento de valor (...) com um obje-

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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tivo específico, em um estágio específico de um ciclo de vida de

um sistema, com o uso de um método específico” (SERAFEIMI-

DIS, 1997, tradução livre). Um método de avaliação, então, é a

especificação de um procedimento para fazer a análise.

O filtro utilizado neste trabalho para a avaliação da divulgação

e da prestação de contas da atuação das comissões legislativas

passa pela escolha de cinco portais de assembleias estaduais

– Acre, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e

Sergipe. A definição dos portais avaliados fundamentou-se na

importância de dar representatividade às cinco diferentes regiões

do Brasil.

Diversos autores empreenderam esforços de avaliação de portais

de governos, inclusive os brasileiros. Analisar o conteúdo, a

funcionalidade e a usabilidade foi o foco de Villela (2003), que

em seu estudo concluiu que os sistemas de informação disponíveis

são complexos, porém não são canais eficientes de comunicação

e transparência. Outro estudo mais amplo, de Peixoto e

Ribeiro (2009), comparou todos os portais dos Poderes Legislativos

estaduais do Brasil, dos Estados Unidos e da Espanha, sem,

no entanto, criar um ranking entre eles.

Apenas a pesquisa de Braga (2007) se preocupou em avaliar e

ordenar todos os 26 portais das assembleias brasileiras, elencando

os melhores em ordem crescente. Por isso, este trabalho

utilizou como estados representativos das cinco regiões do País

os melhores classificados pelo autor, regionalmente.

O foco sociológico de Braga (2007) foi a divulgação e a transparência

nos portais das assembleias em relação à composição das

mesas, ordem do dia, presença dos parlamentares na sessão,

resultado das votações, agenda do presidente da Casa, perfil

individual dos parlamentares, filiações partidárias anteriores,

declaração patrimonial e remuneração pessoal dos deputados,

bem como suas principais propostas (OLIVEIRA, 2008). Ou seja,

segundo o perfil da sua pesquisa, priorizou-se analisar informações

institucionais e a atuação no Plenário das assembleias, com

base em seus portais.

Dado o foco deste trabalho – a divulgação e a prestação de contas,

nos portais das assembleias, relacionadas à atuação das

comissões legislativas – a metodologia de Braga (2007) não se

mostrou conveniente para alcançar os objetivos propostos pela

pesquisa empreendida aqui. Então, apesar de a definição dos

critérios de análise usados ter sido baseada na literatura – com

base em métricas de portais propostas por Barboza et al. (2000),

Brasil (2007), Gant e Gant (2002), Smith (2001), Huang e Chao

(2001) e Stowers (1999) – o grupo de itens que resultou na tabela

usada para essa avaliação é inédito, sendo este trabalho de caráter

exploratório, levando-se em conta levantamento e análise das

informações contidas nos cinco portais legislativos estudados.

Lembra, assim, que a pesquisa exploratória busca, justamente,

proporcionar familiaridade com determinado problema, a fim

de torná-lo explícito. Entretanto, não nega a necessidade de ser

descritiva, ou seja, de delinear as características do problema

para a determinação do fenômeno (GIL, 2008).

A avaliação se baseou na construção e na análise de 56 critérios

entendidos como os principais e mais esclarecedores para observação

da divulgação e da prestação de contas da atuação das

comissões nos portais das assembleias, com fins a accountability

democrática, sob a perspectiva de adequação do conteúdo às

necessidades do público-alvo.

A análise foi realizada durante as duas primeiras semanas de

dezembro de 2012, por meio de visita aos portais. Ocasionalmente,

algum portal foi visitado mais de uma vez, mas, no geral,

a observação da presença ou não dos critérios foi detectada em

apenas uma visita ao endereço eletrônico.

Para Barboza et al. (2000), o portal é um canal em que o cidadão

pode obter informações de maneira simples e interativa, devendo

cumprir o papel de agente de divulgação institucional e de

comunicação social, ideia que norteou a definição dos 56 critérios

usados. Eles foram divididos em seis grandes grupos: (1) informações

na primeira página; (2) periodicidade; (3) informações

institucionais; (4) multimídia e redes sociais; (5) sistema

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de busca; e (6) acessibilidade. Ressalta-se que essa divisão teve

por objetivo facilitar a análise dos portais. Assim, as dimensões

não agrupam necessariamente critérios que remetem apenas à

sua denominação, mas a quesitos considerados diretamente ligados

entre si. Os critérios foram numerados, quando dispostos

nos quadros a seguir, para facilitar a leitura e a compreensão da

ligação entre eles.

Informações na primeira página: a divulgação de informações

na primeira página é importante por facilitar a navegação, pois

os usuários não devem ser direcionados a caminhos intrincados

dentro do portal para encontrar as informações desejadas

(BRASIL, 2007). Daí, a importância de avaliação do uso da primeira

página do portal para chamadas da agenda, da pauta e das

notícias das comissões legislativas, de conteúdos integrantes da

divulgação e da prestação de contas da atuação nas comissões.

Além disso, quando o portal oferece diferentes tags para links

com o conteúdo interno, facilita a navegabilidade e usabilidade

de acordo com as necessidades do usuário (SMITH, 2001). Nesse

sentido, averiguar se a chamada para a divulgação das informações

da atuação das comissões está disponível em mais de

um lugar, seja no cabeçalho, seja no rodapé, é importante para

analisar a facilidade de identificação da informação desejada.

Periodicidade: o conceito de periodicidade adotado neste

trabalho prevê que informações atualizadas são as divulgadas

no prazo máximo de 24 horas a partir do momento do

fato. “Websites são vistos como uma forma de obtenção de

informações recentes. Assim, os critérios de atualidade são

suficientemente importantes para serem considerados separadamente

do conteúdo” (SMITH, 2001, tradução livre).

Ademais, os indicadores de análise criados por Huang e Chao

(2001) classificam informação desatualizada como demérito

do portal de governo.

Quadro 2 – Critérios de análise da dimensão Periodicidade

Critério

6. Informações atualizadas

dentro de 24h?

6.1 Na primeira página?

6.2 Da agenda?

6.3 Da pauta?

7. Membros atualizados das

comissões (por comissão)?

7.1 Responsáveis pela

comissão: assessor?

7.2 Responsáveis pela

comissão: apoio?

7.3 Responsáveis pela

comissão: consultor?

Critério

8. Notícia (cobertura jornalística)

atualizada?

8.1 Mais de uma matéria por

reunião?

8.2 Mais de uma matéria por

visita?

8.3 Reportagem de prestação

de serviço (interesse público)?

8.4 Matérias com foto, áudio

ou vídeo?

9. Informações periódicas sobre

reuniões?

10. Também sobre visitas das

comissões?

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Quadro 1 – Critérios de análise da dimensão Informações na primeira

página

Critério

1. Portal disponibiliza página sobre

as comissões?

2. Divulgação da agenda na

primeira página?

3. Divulgação da pauta na primeira

página?

4. Notícia sobre comissões na

primeira página?

Fonte: Elaboração própria.

Critério

5. Chamada para a página das

Comissões na primeira página?

5.1 Mais de uma chamada?

5.2 Alguma no cabeçalho?

5.3 No rodapé?

Fonte: Elaboração própria.

Informações institucionais: o acesso às pautas das reuniões,

por exemplo, é um quesito de avaliação da oferta de serviços do

portal de governo proposto por Stowers (1999). Aqui, a análise

não pretende avaliar a divulgação de informações institucionais

da Casa Legislativa, mas das comissões, cuja importância consiste

no incremento para o entendimento do funcionamento e

para o acesso à informação diferenciada, segundo os interesses

e conhecimentos dos cidadãos.

21


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Quadro 3 – Critérios de análise da dimensão Informações institucionais

Critério

11. Informações institucionais

sobre trabalho das comissões?

12. Informações separadas para

comissões permanentes e

temporárias?

13. Informação separada para CPI?

13.1 Divulgação da agenda?

13.2 Divulgação da pauta?

Fonte: Elaboração própria.

Critério

14. Informação separada para

comissão especial?

14.1 Divulgação da agenda?

14.2 Divulgação da pauta?

15. Informação separada para

comissão extraordinária?

15.1 Divulgação da agenda?

15.2 Divulgação da pauta?

Multimídia e redes sociais: o avanço das potencialidades

democráticas digitais é notável. Assim, pretende-se avaliar o

uso da divulgação multimídia nas redes sociais e via e-mail

ou telefone na prestação de contas da atuação dos legisladores

nas comissões. Peixoto e Ribeiro (2009, p. 10) argumentam

sobre a importância da web 2.0, termo que se refere a

aplicativos que possibilitam aos usuários gerarem conteúdos

e interagirem entre si, em contraposição a um modelo de web

1.0, em que o usuário é um consumidor passivo da informação

oferecida. “As redes sociais e as plataformas de compartilhamento

de conteúdo de texto, vídeo ou áudio podem, nesse

sentido, ser consideradas exemplos típicos de aplicativos

2.0.” Os autores usam o Facebook e o Twitter como exemplos

de canais de interação.

Quadro 4 – Critérios de análise da dimensão Multimídia e redes sociais

Critério

16. Portal disponibiliza vídeos?

17. E áudios?

18. E fotos?

19. A pauta completa das

reuniões?

20. Contato telefônico das

comissões?

Fonte: Elaboração própria.

Critério

21. Contato por e-mail das comissões?

22. Utiliza redes sociais?

22.1 Link para informações

das comissões?

22.2 Para o Twitter?

22.3 Para o Facebook?

22.4 Para o Orkut?

Sistema de Busca: os sistemas de busca facilitam e podem até

antecipar o desejo ou a necessidade do cidadão em acessar determinada

informação. Barboza et al. (2000), desse modo, elencam

a presença de sistema de busca, assim como a divulgação

do endereço postal e número de telefone, como critério de análise

do conteúdo. Já para Stowers (1999), assim como a inclusão

de endereços de e-mail, as ferramentas de busca são instrumentos

de interatividade com o usuário.

Outro quesito de avaliação de portais que indica a importância

da análise dos sistemas de busca é o que está relacionado à existência

de iniciativas proativas que antecipem a necessidade dos

cidadãos por ação do próprio órgão responsável pela prestação

do serviço (BRASIL, 2007), como, por exemplo, a disponibilização

do FAQ e de “perguntas prontas”.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

22

Ao avaliar a dimensão de planejamento visual e gráfico, por

exemplo, Barboza et al. (2000) sugerem a avaliação da existência

de fotografias que veiculam informação e de recursos multimídia

em sintonia com os objetivos do portal. Do ponto de

vista da prestação de contas, fotos, vídeos, áudios e relatórios,

os portais cumprem o papel de reproduzir a realidade para o

cidadão que se interessa pela rotina de atuação das comissões

legislativas, mas não está presente ou completamente integrado

a essa rotina.

Quadro 5 – Critérios de análise da dimensão Sistema de Busca

Critério

23. Portal tem sistema de busca?

23.1 “Pesquisa pronta” agenda/

pauta do dia?

23.2 FAQ?

Fonte: Elaboração própria.

Critério

23.3 Sistema de busca

exclusivo para as comissões?

23.4 Filtro geral para comissões?

23


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Acessibilidade: neste trabalho, o conceito de acessibilidade

está vinculado ao de facilidade de acesso às informações. O Departamento

de Governo Eletrônico do Ministério do Planejamento

sugere, na criação de métricas de avaliação de portais de

governo, verificar se o cidadão obtém a informação ou o serviço

desejado em até três cliques (BRASIL, 2007). Da mesma forma,

para Smith (2001), qualquer ponto do site deve ser alcançado

com um número apropriado de links: em um site de tamanho

mediano, deve ser possível acessar qualquer informação, em

qualquer ponto, em até três cliques.

Os indicadores de análise de Gant e Gant (2002) pontuam o

número de passos necessários para a obtenção da informação,

seguindo a dimensão de análise da disponibilidade de informações

e serviços por meio do portal. Ou seja, para os autores, não

basta a informação estar presente no website, ela também deve

ser obtida de forma rápida.

Quadro 6 – Critérios de análise da dimensão Acessibilidade

Critério

24. Agenda acessível em menos

de 3 cliques?

25. Pauta acessível em menos de

3 cliques?

26. Vídeos disponíveis em menos

de 3 cliques?

Critério

27. Áudio disponíveis em menos

de 3 cliques?

28. Fotos disponíveis em menos

de 3 cliques?

29. Portal facilita acesso à

informação sobre comissões?

do cidadão. Desse ponto de vista, a análise do portal passa pela

percepção do avaliador, que observa se a ferramenta realmente

é instrumento que facilita a accountability e a participação.

4. Análise dos resultados

Nesta seção, são apresentados os resultados da aplicação dos 56

critérios de avaliação nos portais das Assembleias Legislativas

do Acre, de Mato Grosso do Sul, de Minas Gerais, do Rio Grande

do Sul e de Sergipe. De forma geral, o portal da Assembleia de

Minas Gerais se destacou, deixando de atender em 100% apenas

o critério “redes sociais”.

Já o portal da Assembleia de Sergipe teve a menor pontuação,

não registrando pontos nos critérios “Informações Institucionais”

e “Sistema de busca”. O portal do Acre também não obteve

pontuação em “Informações Institucionais”, somado o fato de

ter pontuação medíocre nos demais quesitos avaliados. Quanto

ao portal de Mato Grosso do Sul, destaca-se a baixa pontuação

no critério “Sistema de Busca”. O portal do Rio Grande do Sul

teve pontuação média ou alta em todos os critérios.

Gráfico 1 – Síntese dos resultados

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Fonte: Elaboração própria.

24

O último questionamento – Portal facilita acesso à informação

sobre as comissões? – tem um caráter subjetivo e reflete a percepção

do avaliador. Nesse sentido, foi analisado se a interface

facilita ou não o acesso à divulgação e à prestação de contas da

atuação das comissões legislativas. “A interface deve ser, portanto,

fácil de usar. Ela deve oferecer um ambiente amigável que

permita uma navegação intuitiva e rápida” (BRASIL, 2007, p.

17). Moraes (2000) destaca o uso do portal para promoção de

cidadania, transparência das ações do governo e participação

Fonte: Elaboração própria.

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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O gráfico 1 mostra, de forma sintética, os resultados encontrados,

elencando as porcentagens de critérios avaliados positivamente

nos portais das assembleias – nominadas pela abreviatura

oficial – para cada dimensão analisada. As subseções

seguintes expressam considerações analíticas e críticas referentes

a cada portal, elencando os resultados de acordo com as seis

dimensões avaliadas.

4.1 Portal da Assembleia do Estado do Acre

O portal da Assembleia Legislativa do Acre (ALEAC, 2012)

apresentou baixa pontuação, totalizando 16 pontos (gráfico

2). Em primeiro lugar, observamos algo de grande importância:

a extensão do endereço web do portal, que é do tipo .net,

quando seria esperado que a Assembleia adotasse a extensão

.leg.br ou gov.br. Nesse ponto, vale esclarecer que o ranking

criado por Braga (2007) considerou o endereço cuja extensão

era .gov.br, que não está mais disponível. Ademais não foi localizado

outro estudo acadêmico que levasse em conta o endereço

.net da ALEAC, disponível atualmente. A credibilidade

do conteúdo fica comprometida, já que extensões do tipo .net

podem ser registradas por quaisquer pessoas físicas ou jurídicas,

não estando sujeitas ao controle do Comitê Gestor da

Internet no Brasil (CGI), ao contrário do que ocorre com as

extensões .gov.br e leg.br.

O portal disponibiliza em sua primeira página, na guia

“Institucional”, um link para “Comissões”. Entretanto, tal

página apenas informa quais comissões existem, siglas, tipos

(permanente ou temporária) e data de criação. Não há

qualquer informação acerca dos trabalhos, pauta, agenda

ou integrantes. Para o critério “Informações Institucionais”,

o portal não registrou pontuação. Não existe registro dos

trabalhos das comissões, não há informação de uma agenda

diária, nem é possível saber se existe alguma comissão realmente

em atividade.

Mais uma vez, o portal da Assembleia do Acre teve baixo desempenho

no quesito “Multimídia e redes sociais”. Apesar de

existir um ícone com a legenda “Vídeo” no cabeçalho do portal,

ao clicar nesse ícone, o usuário é direcionado a uma página que

informa que “nenhum conteúdo foi cadastrado nessa seção”. Há,

também, um ícone com a legenda “Áudio,” que leva às gravações

da Casa Legislativa, porém, o conteúdo mais recente é do ano

2009. Há vídeos disponibilizados no ícone “TV ALEAC”, mas os

deos institucionais estão atrelados a diversas propagandas

comerciais em vez de institucionais, como seria esperado para

uma organização pública.

Gráfico 2 – Quantidade de critérios atendidos por dimensão no portal

da Assembleia do Acre

Fonte: Elaboração própria.

Inexistem “redes sociais”, seja da própria Assembleia, seja dos deputados

que a compõem. Quanto à busca, há apenas um sistema

pouco configurável e que não permite buscas mais complexas. Já

no quesito “Acessibilidade”, o portal teve três critérios avaliativos

positivos: “áudio, fotos e vídeos,” disponíveis em menos de três

cliques. Ressalta-se, entretanto, a desatualização de tais recursos.

4.2 Portal da Assembleia do Estado de Mato Grosso do Sul

A pontuação total do portal da Assembleia do Estado de Mato

Grosso do Sul (ALMS, 2012) atingiu 25 pontos (gráfico 3). No

critério “Informações na Primeira Página”, apenas não apresenta

mais de uma chamada para as comissões. Esse portal

divulga a agenda e a pauta na primeira página, com apenas

dois cliques, e apresenta notícias atinentes às comissões.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Gráfico 3 – Quantidade de critérios atendidos por dimensão no portal

de Mato Grosso do Sul

Fonte: Elaboração própria.

No quesito “Periodicidade”, houve uma queda na pontuação. De

fato, há informações atualizadas em menos de 24 horas, entretanto,

informações da agenda e pauta são atualizadas em um

prazo superior. Há matérias com fotos e vídeos, assim como informações

periódicas sobre as reuniões. Não foram encontradas

informações acerca de visitas nem tampouco da composição

das comissões. Quanto à dimensão “Informações institucionais”,

ainda que haja informações sobre o trabalho das comissões, não

se separa a agenda de cada uma delas. Nota-se, ainda, a falta de

informações sobre comissões extraordinárias.

O portal também não foi bem pontuado no critério “Multimídia

e redes sociais”. Isto ocorreu em função da não disponibilização

da pauta completa das reuniões e do contato das comissões. Não

há utilização de links para a reprodução de informações em redes

sociais. Quanto ao critério “Sistema de Busca”, o portal não apresenta

sistema específico para o trabalho das comissões. Já no quesito

“Acessibilidade”, o portal da Assembleia de Mato Grosso do

Sul alcançou nota máxima, pois tem agenda, pauta, fotos, áudios e

deos acessíveis em menos de três cliques. Dadas as informações

disponíveis e localizadas, o portal pode ser considerado como facilitador

do acesso às informações das comissões.

4.3 Portal da Assembleia do Estado de Minas Gerais

O portal da Assembleia de Minas Gerais (ALMG, 2012) alcançou 55

pontos (gráfico 4), apresentando pontuação máxima em todos os

quesitos, exceto o que diz respeito às redes sociais. O portal destaca

as atividades parlamentares e, entre elas, os trabalhos das comissões.

Já na primeira página é possível ter acesso a várias atividades

da Casa Legislativa. As notícias são atualizadas constantemente e

estão apresentadas na primeira página, por meio de recurso que

permite a leitura do resumo das notícias mais recentes.

Gráfico 4 – Quantidade de critérios atendidos por dimensão no portal

de Minas Gerais

Fonte: Elaboração própria.

No quesito “Informações Institucionais”, a pontuação máxima foi

devida à ênfase dada às atividades parlamentares, em especial a

das comissões. Também é possível saber quem, além do corpo

parlamentar, está envolvido com as atividades da comissão, o que

permite que os fluxos de informações sejam estabelecidos em novos

canais. Para interagir com o público, o portal explora bem a

utilização dedeos e áudios. Esse avanço permite uma resposta

mais rápida às demandas da sociedade, como argumentam Peixoto

e Ribeiro (2009). O “Sistema de Busca” permite a realização

de buscas por meio de filtros preestabelecidos ou de estabelecimento

de filtros a serem criados pelo usuário. Pauta das reuniões,

deos, áudios e fotos são acessados com menos de três cliques.

Cabe destacar que o portal da Assembleia de Minas Gerais usa

recursos de página recentes – como script Java e animações

em flash. Isso facilita o acesso das informações e ainda permite

maior interatividade. Entretanto, o uso dessas ferramentas

requer maior capacidade do aparelho do usuário, o que pode

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

dificultar o acesso daqueles que não têm máquinas e programas

atualizados e aptos para processar os recursos do portal.

4.4 Portal da Assembleia do Estado do Rio Grande do Sul

Inicialmente, cabe destacar que a página inicial do portal da Assembleia

do Rio Grande do Sul (ALRS, 2012) apresenta quatro

colunas que direcionam para as páginas “Institucional”, “Legislativo”,

“Comunicação” e “Deputados”. Para fins desta análise, a página

direcionada pela página introdutória foi considerada a página

inicial. A pontuação total do portal alcançou 37 pontos (gráfico 5).

Gráfico 5 – Quantidade de critérios atendidos por dimensão no portal

do Rio Grande do Sul

lho das comissões, separando temporárias e permanentes. Há,

ainda, informações separadas para CPI, comissão especial e extraordinária,

contendo divulgação da agenda. Porém, não foram

encontradas informações sobre a pauta.

O portal apresenta, também, a composição das diversas comissões,

ressalvando-se que não foram encontradas informações

sobre assessores de apoio ou consultores. Do ponto de análise

“Multimídia e redes sociais”, o portal teve pontuação semelhante

ao critério anterior, pois não disponibiliza a pauta completa

das reuniões, nem o contato, seja de e-mail ou telefônico das

comissões. Exibe áudios, fotos e vídeos, e apenas apresenta o

Twitter entre as redes sociais existentes e divulgadas no portal.

Quanto ao critério “Sistema de busca”, tem sistema de busca específico

para as comissões. Há filtro facilitador para as comissões,

que já as separa em grupos de acordo com o tipo de comissão a

ser pesquisada. Há também a possibilidade de acesso a “Perguntas

frequentes”. Em relação à “Acessibilidade”, possui agenda, fotos,

deos e áudios acessíveis em menos de três cliques. No todo,

o portal facilita o acesso à informação sobre as comissões.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

4.5 Portal da Assembleia do Estado de Sergipe

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Fonte: Elaboração própria.

No quesito “Informações na primeira página”, tem-se a disponibilização

na página da dimensão “Legislativo” informações

sobre as comissões, com mais de uma chamada. Não há menção

às comissões no cabeçalho nem tampouco há divulgação da

pauta. A divulgação de notícias ocorre na primeira página, que

é direcionada pela coluna “Comunicação”. No quesito “Periodicidade”,

as informações da agenda são atualizadas com menos de

24 horas, estão na primeira página e é apresentada ampla gama

de cobertura jornalística. Ademais, há informações periódicas

sobre as reuniões, os fóruns, as audiências e as assembleias.

Quanto ao critério “Informações institucionais”, o portal alcançou

boa pontuação, pois apresenta informações sobre o traba-

Segundo os critérios deste estudo, o portal da Assembleia de

Sergipe (ALSE, 2012) alcançou apenas 9 pontos (gráfico 6).

Analisando as “Informações na primeira página”, apesar de existir

uma página sobre as comissões, ela apenas nomeia cada uma

delas, seus membros e hierarquia, sem haver, contudo, qualquer

informação sobre seus trabalhos.

Na dimensão “Periodicidade”, apenas o item “Informações atualizadas

em menos de 24 horas” foi positivo. Na primeira página do

portal não há qualquer notícia, mas apenas um ícone-link para

a Agência de Notícias da Assembleia. No quesito “Informações

institucionais”, não houve pontuação, ou seja, não há informações

sobre os trabalhos das comissões, observando-se que

nem mesmo a agenda está disponível. No critério “Multimídias

e redes sociais”, são disponibilizados áudios das sessões ple-

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

nárias e vídeos da TV ALSE, sem que haja, contudo, utilização

de redes sociais.

Gráfico 6 – Quantidade de critérios atendidos por dimensão no portal

de Sergipe

Fonte: Elaboração própria.

Para ter acesso via e-mail às comissões, o caminho é bastante

tortuoso, pois não há endereços eletrônicos individuais de cada

comissão. Assim, primeiro deve-se acessar a tabela de comissões,

anotar os nomes de seus membros para, posteriormente,

buscar os respectivos e-mails na lista de parlamentares. Existem

vários sistemas de filtros de conteúdo, todavia estes pouco se

aproximam de um sistema de buscas dentro de um portal.

O quesito “Acessibilidade” obteve 3 pontos, já que o conteúdo

do áudio das sessões e o acesso ao vídeo podem ser efetuados

com três cliques ou menos. Existem fotos, mas elas se resumem

a fotografias dos deputados eleitos, o que configura, em certa

medida, uma limitação na utilização do recurso de imagem. Por

fim, não há quaisquer informações da agenda ou pauta, e o portal

em nada facilita o acesso às informações das comissões.

teve como fundamento a classificação de Braga (2007). Contudo,

destaca-se que este trabalho criou critérios próprios de avaliação,

ou seja, não foi utilizada a metodologia desse autor para

a análise aqui proposta.

Os critérios de avaliação se pautaram na divulgação da agenda

das comissões, na prestação de contas e nos tipos de canais de

participação existentes no processo. Verificou-se que, entre os

56 critérios avaliativos, o portal da Assembleia de Minas Gerais

se destacou, alcançando 55 pontos. É pertinente apontar o

amplo processo de reestruturação desse portal em 2011, que

certamente contribuiu para classificá-lo, diante da metodologia

deste trabalho, como o que melhor divulga e presta contas da

atuação das comissões legislativas.

De forma surpreendente e igual ao ranking de Braga (2007),

apesar das diferenças metodológicas, o portal da Assembleia do

Rio Grande do Sul foi o segundo colocado. Embora não tenha

tantas funcionalidades como o portal da Assembleia de Minas

Gerais, o portal da Região Sul oferece interface amigável e acesso

facilitado às informações das comissões legislativas, ainda

que a periodicidade atinente às comissões e a disponibilidade

de recursos multimídia sejam afetadas.

O portal da Assembleia de Mato Grosso do Sul obteve 25 pontos

nos critérios avaliativos adotados, pontuação bastante superior

aos 16 e 9 pontos referentes aos portais das Assembleias do

Acre e de Sergipe, respectivamente. Aliás, o endereço eletrônico

analisado por Braga (2007) no portal do Norte – www.aleac.

ac.gov.br – sequer existe atualmente, sendo utilizada a extensão

.net. Ademais, destaca-se a desatualização, o que desacredita e

desmerece o portal (HUANG; CHAO, 2001).

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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5 Conclusões

O objetivo deste trabalho foi comparar os conteúdos dos portais

eletrônicos de cinco casas legislativas em relação à divulgação e

à prestação de contas da atuação das comissões parlamentares.

A seleção de um portal para cada uma das cinco regiões do País

Em suma, os portais das Regiões Sudeste e Sul são os que melhor

disponibilizam informações e prestam contas da atuação

das comissões e do desempenho dos legisladores ligados a elas.

Eles podem ser, pois, parâmetros para o desenvolvimento de

portais de governos estaduais e municipais, considerando que

contribuem para disseminar informações de interesse público

33


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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e promover a participação cidadã, além das informações que,

se utilizadas favoravelmente, podem aumentar a accountability

em relação ao Poder Legislativo. Desse modo, um passo interessante

para a continuidade desta pesquisa é sua extensão aos

demais portais de assembleias legislativas do País, analisando

a divulgação e a prestação de contas da atuação das comissões,

com base na internet.

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(Doutorado em Filosofia) – Universidade de Londres. 1997. Disponível em:

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SILVEIRA, H. Internet, governo e cidadania. In: Ciência da Informação.

Brasília, v. 30, n. 2, p. 80-90, 2001.


Estereótipos de mulheres políticas na mídia:

quadros de análise com base em entrevista

de Dilma Rousseff a Patrícia Poeta

Rayza Sarmento

Doutoranda e mestra em Ciência Política (DCP/UFMG). Jornalista graduada pela

Universidade da Amazônia (Unama/PA). Bolsista (Fapemig).

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Resumo: Este trabalho mapeou os principais resultados de parte da literatura

sobre mídia, política e gênero preocupada com as representações midiáticas

de mulheres na vida pública. Foram sistematizados quatro grandes quadros

que serviram para a conclusão deste estudo, quais sejam: a) o enquadramento

da aparência física; b) os cuidados domésticos e as relações afetivas; c) a tensão

entre vida privada e pública; e d) a atuação política peculiar. A partir desse levantamento,

advoga-se pela possibilidade de essas conclusões configurarem-se

como categorias de análise para a leitura de distintas narrativas jornalísticas.

A fim de demonstrar a aplicabilidade das categorias, analisamos uma entrevista

da presidenta Dilma Rousseff a Patrícia Poeta 1 , no programa Fantástico,

exibida em setembro de 2011. Foi observada a validade dessas janelas analíticas

ao olhar para o caso escolhido; contudo, também sinaliza-se para a possibilidade

de subversão dos quadros, ao se focar na interação comunicativa

disposta na entrevista.

Palavras-chave: Mulheres. Jornalismo. Representação.

Abstract: This paper mapped the main results of part of the literature about

media, politics and gender, concerned with the media’s representation of women in

public life. From this data collection, we defend the possibility of these conclusions

coming out as categories of analysis or framing for the reading of different

journalistic narratives. For the purpose of demonstrating the applicability of these

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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categories, we analyzed an interview with Brazilian president Dilma Rouseff, given

to the TV show “Fantástico”, aired in September 2011. We could notice the validity

of these analytic windows by looking at the case in question, even though we could

also signal the possibility of subversion of these frames of meaning by focusing on

the communicational interactivity showed in the interview.

Keywords: Journalism. Women. Politics. Representation.

Introdução

Desde a década de 1970, a relação entre mídia e gênero tem

motivado estudos no campo comunicacional. A partir dessa interseção,

a representação midiática de mulheres e homens candidatos

ou eleitos ao sistema político formal tem sido objeto de

um crescente número de trabalhos, seja na Comunicação, seja

na Ciência Política. A maior parte desses estudos, às vezes dialogando

com as teorias feministas, busca diagnosticar e discutir

a escassa presença de mulheres nos meios de comunicação e a

forma como são retratadas, especialmente no conteúdo jornalístico.

Os trabalhos acerca do que chamaremos aqui de “representação

discursiva da representação política” têm chegado

a resultados qualitativos similares, seja no contexto nacional,

seja no internacional. A proposta deste texto é adotar tais resultados

como possíveis enquadramentos de análise das narrativas

jornalísticas sobre mulheres candidatas ou eleitas, enfatizando

o quanto essa construção noticiosa ainda está entrelaçada por

estereótipos sobre o papel feminino na vida social. Para empreender

tal análise, estabelecemos como quadros de sentido ou

pacotes interpretativos (GAMSON, 2011) as principais conclusões

dos trabalhos sobre mídia, gênero e política, para, então,

tentarmos aplicá-las em uma narrativa jornalística específica, a

entrevista concedida pela presidenta Dilma Rousseff ao programa

Fantástico, em setembro de 2011.

Mulheres, Política e Jornalismo

A discussão sobre representação de grupos minoritários é muito

cara à Ciência Política. As mulheres, historicamente inscritas

em uma relação social de exclusão política e opressão estrutural

(YOUNG, 1990), foram um dos grupos que mereceram atenção

especial. Passou-se a discutir, então, a necessidade de que mulheres

pudessem falar para mulheres, dizer sobre aquilo que as

atinge e então as representar.

Anne Phillips (1995; 2001) talvez faça a defesa mais ampla do

que chama de “política da presença”, com a ressalva de que a

presença deva estar sempre concatenada à política de ideias.

Para essa autora, quando os representantes compartilham

das demandas dos grupos, tendem a ser mais comprometidos

com elas. Ao defender a necessidade da presença, Phillips

(1995,2001) argumenta em favor da justiça, admitindo que

grupos historicamente excluídos precisem entrar na agenda política,

a fim de que sejam reparadas as negligências históricas

sobre suas demandas. Além disso, a autora também acredita na

revitalização da democracia com a diversificação da representação,

em especial aquela comprometida com a igualdade entre

mulheres e homens.

É partindo da necessidade de representação política igualitária

que os estudos sobre representação discursiva de mulheres irão

conceber os meios de comunicação como instâncias importantes

para construção do capital político feminino. Os enunciados

sobre mulheres políticas inscritos no jornalismo se tornam, então,

preocupação de autoras e autores que entendem a mídia

não como mero reflexo da realidade, mas como agente engendrador

da vida social. Nesse sentido, Miguel e Biroli (2011, p.

15) argumentam que “os meios de comunicação tanto refletem

a desigualdade quanto a promovem”, reforçando as assimetrias

de gênero. Os autores defendem que os media são espaços de representação

tão fundamentais quanto as esferas constitucionais

e suas representações merecem ser observadas por serem dimensão

fundamental do processo democrático contemporâneo.

Segundo Miguel e Biroli (2011, p. 18), “nós somos representados

por aqueles que, em nosso nome, tomam decisões nos três

poderes constitucionais, mas vemos também nossos interesses,

opiniões e perspectivas serem representados nos discursos presentes

nos espaços de debate público”.

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No Brasil, de acordo com o levantamento de Escosteguy e Messa

(2008), o primeiro estudo mais complexo sobre a tríade mídia-

-política-gênero foi feito por Bonstrup, em 2000, com sua tese

Gênero, política e eleições. Recentemente, Miguel e Biroli (2011),

na obra Caleidoscópio convexo, apresentam os resultados de

uma longa pesquisa sobre a representação de mulheres e homens

no jornalismo político brasileiro, com especial atenção à

forma como os media atuam como esferas que perpetuam as

desigualdades políticas. No cenário nacional, esta talvez seja a

obra mais completa sobre a interseção entre os três âmbitos.

A pesquisa realizada pelos autores brasileiros teve como corpus

empírico jornais televisivos e revistas semanais 2 , entre 2006 e

2007, em períodos pré e pós-eleitoral. Constatou-se que, nas

matérias referentes à política, apenas 12,6% são mulheres nos

telejornais, número que cai para 9,6% nas revistas. De acordo

com o estudo, como a presença feminina se dá de forma mais

acentuada em outros espaços de ação política não ligados diretamente

ao sistema, tais como movimentos sociais e conselhos,

e a cobertura midiática, por sua vez, concentra-se no campo

mais institucionalista, há um reforço na “compreensão de que

mulheres não fazem política” (MIGUEL; BIROLI, 2011, p. 157).

A mídia não se limita a refletir uma realidade que

a cerca, ela desempenha uma função ativa na reprodução

de práticas sociais. Dessa forma, os telejornais

e revistas semanais brasileiros não só

descrevem uma situação de fato, que é o monopólio

da atividade política pelos profissionais, com a

exclusão das mulheres e o insulamento das poucas

que rompem as barreiras em nichos temáticos

de menor prestígio. Eles a naturalizam diante de

seu público e contribuem para sua perpetuação

(MIGUEL; BIROLI, 2011, p. 165).

Uma reflexão interessante feita pelos pesquisadores é sobre o

fato de que, se antes a inferioridade feminina como explicação

para a exclusão política foi sustentada publicamente, inclusive

na teoria política, tal justificativa não poderia mais pertencer

ao “espaço do politicamente dizível” (MIGUEL; BIROLI, 2011, p.

168). Entretanto, ainda que os discursos explícitos não sejam

manifestados, os quadros com os quais as poucas mulheres representantes

são representadas na mídia permanecem.

Ainda que no Brasil tais pesquisas sejam mais recentes, o estudo

dessa relação mobiliza a atenção, especialmente de autoras

americanas, desde a década de 1970, com foco também

na cobertura jornalística ordinária ou em época de campanha 3 .

O primeiro grande retrato da (sub) representação de mulheres

na mídia foi possível a partir do monitoramento do Global

Media Monitoring Project, em 1995, e posteriormente em

seus sucessivos acompanhamentos dessa questão. A pesquisa

realizada em mais de setenta países, com análises de veículos

impressos, rádio e televisão, verificou em sua primeira versão

que apenas 17% dos sujeitos das notícias eram mulheres; em

2000 o número passa para 18% e, em 2005, para 21%. A Ásia

e a América do Norte teriam, respectivamente, o menor e o

maior percentual de falas de mulheres, com 14% e 27%, respectivamente.

Quando as mulheres são ouvidas, os assuntos

estão predominantemente ligados às questões de saúde feminina

ou questões sociais (GILL, 2007).

O estudo de algumas obras nacionais e internacionais

sobre a representação discursiva de mulheres políticas permite

identificar similaridades em suas conclusões. Essas semelhanças

apontam para possíveis padrões de cobertura midiática acerca

desses sujeitos específicos e ajudam a perceber a recorrência

de estereótipos nas coberturas jornalísticas. De forma análoga,

reiteradamente, os resultados das pesquisas mobilizadas neste

trabalho sobre mulheres políticas na mídia convergem, ao apontar

que, quando não são invisíveis, as representações femininas

são conformadas por quatro grandes quadros, que podem aparecer

juntos ou separadamente. São eles: cuidados domésticos

e afetivos, aparência física, tensão entre família e vida pública e

um modo peculiar de atuação política 4 .

Para apresentar os resultados de parte dessa literatura,

valemos-nos da noção de enquadramento goffmaniana, apropriada

por diferentes autores para entender a estruturação de

significados em variados contextos discursivos. Para Gamson

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(2011) e Gamson e Mondigliani (1989), enquadramentos funcionam

por meio de “pacotes interpretativos”, que teriam uma estrutura

organizadora que guiaria a compreensão sobre um determinado

assunto. Nessa perspectiva analítica, o quadro é entendido

“como uma espécie de ângulo que permite compreender uma

interpretação proposta em detrimento de outras” (MENDONÇA e

SIMÕES, 2012, p. 194). Entendemos os quadros como “estruturas

que desenham limites, estabelecem categorias, definem ideias”

(REESE, 2007, p.150, tradução nossa), organizando assim a vastidão

da experiência, que, para Mouillaud (2002, p. 61), não é capturável

em sua completude – “a experiência não é reprodutível”.

Recorre-se a uma narrativa jornalística específica com o objetivo

de demonstrar a utilidade dessas conclusões como categorias

analíticas. Assim, esses padrões permitem ler diferentes

matérias nas quais aparecem representantes ou candidatas e

perceber de que forma essas categorias são reiteradas, negociadas

e/ou subvertidas.

O caso em tela

Na edição do dia 11 de setembro de 2011, o Fantástico, da Rede

Globo, exibiu uma entrevista da presidenta Dilma Rousseff à então

apresentadora do programa dominical, Patrícia Poeta. A entrevista

ocorreu após sete meses de governo, em um contexto de

intensa troca do staff ministerial, em meio a denúncias de corrupção

– movimentação chamada pela imprensa nacional de “faxina”.

Dividida em dois blocos, a entrevista se concentra primeiro na

rotina da presidenta no Palácio da Alvorada, residência oficial,

e depois se desloca para o Palácio do Planalto, “onde se falará

de política”, avisa Patrícia Poeta. As duas partes, contudo, são

imbricadas pela constante marcação de Dilma, primeiro como

mulher, e, logo, portadora de características diferenciadas; e só

depois como representante política, confirmando o que dizem

Ross e Sreberny (2000, p. 88, tradução nossa) sobre a representação

midiática de mulheres eleitas: “o sexo sempre está em exibição

e é o descritivo primário”.

A análise a seguir concentrou-se especificamente no âmbito

discursivo da entrevista, ainda que as imagens muito revelem

também sobre essa construção. Consegue-se perceber que esse

caso se coaduna com os resultados encontrados pelos estudiosos

de mídia, gênero e política. Maquiagem, vestuário, família,

atividades domésticas permeiam toda a narrativa, ainda quando

há marcação de um deslocamento, mesmo espacial, de um espaço

“privado” para outro, político.

Diferentes contextos, conclusões similares

No parlamento britânico, atesta o estudo de Ross e Sreberny

(1996), as poucas mulheres mostravam-se desconfortáveis

com a cobertura midiática sobre a presença delas. Segundo as

entrevistas realizadas na pesquisa, as representantes relatam

que o foco das notícias recai sobre seu vestuário e são feitas

“ligações espúrias entre a aparência e a capacidadede executar

o trabalho a elas designado (ROSS; SREBERNY, 1996, p. 111,

tradução nossa). Esse desconforto também é relatado por parlamentares

irlandesas, para as quais as preocupações midiáticas

ao expor a presença de mulheres na política voltam-se mais para

aparência do que para o seu fazer político (Ross, 2006). Danova

(2006), ao pesquisar as construções midiáticas sobre representantes

femininas na imprensa da Bulgária, também descreve a

ênfase na aparência das mulheres e como isso serve de parâmetro

para julgá-las. “Beleza nem sempre significa estupidez”,

sentencia uma manchete encontrada pela pesquisadora sobre

duas parlamentares.

No Brasil, o cenário não parece sofrer alterações. Miguel e Biroli

(2011, p. 170) afirmam, ao analisarem as revistas semanais do

País, que boa parte das matérias traz referência à vestimenta e

ao corpo das mulheres políticas.

Ainda hoje, deputadas jovens e consideradas bonitas

recebem invariavelmente o título de “musa

do Congresso”, e são raras as reportagens sobre

elas em que isto não seja mencionado – basta

pensar em Rita Camata, nos anos de 1980 a 1990,

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ou em Manuela d’Ávila, nos anos 2000. Mulheres

como Benedita da Silva, Marina Silva e Marta Suplicy

(...) têm sua visibilidade na mídia muito marcada

pelas roupas que usam, pela maquiagem ou

ausência dela e por eventuais cirurgias plásticas

(MIGUEL, BIROLI, 2011, p. 171).

A aparência física, as roupas, o corpo e os modos de apresentação

marcam, conforme mostra a literatura, a forma como são

endereçadas na mídia as atuações de representantes, candidatas

e demais mulheres da vida pública. Em contextos geográficos

muito distintos, o foco excessivo na exibição física é um traço da

cobertura jornalística. As mulheres precisam mostrar-se bem

vestidas, preocupadas com a aparência, o que não se percebe

quando o objeto das notícias é masculino. Nas notícias, a vaidade

excessiva ou a falta dela aparecem como tão (ou mais) importantes

quanto o trabalho desenvolvido por essas mulheres.

Essa primeira conclusão nos leva ao enquadramento da aparência

física, presente também no caso analisado neste trabalho.

“Como é que é acordar todo dia presidente da República?”,

questiona a jornalista Patrícia Poeta, usando o substantivo no

masculino ao longo de toda entrevista. Dilma responde que “é

como todo mundo acorda”, sem dar mais detalhes. A jornalista

prossegue, perguntando a quem cabe a decisão da vestimenta

presidencial, e Dilma, de forma assertiva, responde-lhe que continua

sendo responsável pelas escolhas de seu guarda-roupa.

Patrícia: E ter que escolher, por exemplo, uma

roupa, ter que estar sempre muito bem alinhada,

ter que se preocupar com isso também.

Dilma: Geralmente, Patrícia, eu acordo cedo porque

eu caminho. Aí eu volto e aí você tem de, de

fato, procurar uma roupa rápido.

Patrícia: Tem alguém que escolhe as suas roupas,

tem alguém que a ajuda nessa tarefa?

Dilma: Não. Não. É inviável, é pouco eficiente,

você tem de dar conta das suas necessidades. Pelo

fato de você ter virado presidente, você não deixa

de ser uma pessoa e é bom que você seja responsável

por tudo que diz respeito a você mesma.

A preocupação com a vestimenta persiste, a ponto de Dilma precisar

subverter a narrativa, afirmando que apesar de saber se

maquiar, optava por não fazê-lo.

Patrícia: Tem tempo pra cuidar do visual, se preocupar

com isso?

Dilma: Isso faz parte da minha condição de presidenta,

não posso sair sem ter um cuidado com a

minha aparência.

Patrícia: Quem é que faz, por exemplo, a sua maquiagem?

Dilma: Eu mesma.

Patrícia: A senhora aprendeu a se maquiar?

Dilma: Eu sabia desde, há muitos anos, eu não me

maquiava porque eu não queria.

A ênfase no aspecto “cuidador” das mulheres, como algo intrínseco

a todas elas, é outra conclusão a que chegam os estudos

sobre a forma como os diferentes meios de comunicação, em

diversos contextos nacionais, reportam as mulheres políticas.

Como representantes ou candidatas, elas precisam demonstrar

a capacidade de se cuidar, tanto na vida pública quanto na privada.

As pesquisas de Ross (2002, apud GILL, 2007) atestam que

as mulheres são pautas em rotinas domésticas e maritais, bem

como sempre vinculadas ao espaço da casa. Na imprensa búlgara,

Danova (2006) também assinala a presença de mulheres

representantes como mães e esposas dedicadas. Essas habilidades,

tidas como tipicamente femininas, são recorrentes ainda na

imprensa brasileira, como mostram Miguel e Biroli (2011):

Em texto representativo desse discurso, “os eleitores

estão atrás de quem cuide das finanças

municipais com a mesma dedicação de donas de

casa” (Sérgio Pardellas, IstoÉ, 6 ago. 2008, p. 32).

Mas esse discurso não circula, apenas, a partir da

cobertura jornalística. Faz parte também dos discursos

das mulheres na política e da posição de

especialistas que constroem suas estratégias e

análises a partir de pressupostos que atualizam

estereótipos (...) (MIGUEL; BIROLI, 2011, p. 175).

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Esse enquadramento dos cuidados domésticos e das relações

afetivas pode ser visto na entrevista de Dilma ao Fantástico.

O cuidar aparece na relação com a família, em especial com

o neto da presidenta, que se tornou avó durante a campanha

eleitoral de 2010.

Patrícia: A senhora não traz nem o netinho aqui

para brincar? O que a senhora costuma fazer com

ele?

Dilma: Fico o dia inteiro com ele.

Patrícia: Brinca com ele?

Dilma: Brinco, levo ele pra nadar.

Patrícia: É verdade que a senhora canta pro seu

netinho de vez em quando?

Dilma: Ué, faço tudo que toda avó faz, tudo.

Patrícia: Está curtindo esse papel de avó?

Dilma: Olha, eu vou te falar, é um papel fantástico.

É mãe com açúcar.

Se os cuidados domésticos são enquadrados como características

naturais das mulheres, a escolha da vida pública precisa

ser justificada e são comuns os questionamentos sobre suas relações

com a casa, mesmo quando estão nos espaços políticos.

Destarte, as mulheres aparecem a partir da tensão entre a sua

carreiras pública e a vida familiar.

Uma ênfase recorrente está no “malabarismo” feito para que possam

conciliar o cuidado com os filhos e a carreira. “Quem está cuidando

das crianças?” é uma questão sempre presente na representação

midiática das mulheres eleitas ou candidatas, o que, por

vezes, esvazia a discussão sobre temas mais importantes (GILL,

2007). Nos homens, o papel da família é de apoio e, portanto, “não

experimentam sentimentos de divisão entre o público e uma vida

privada” (SREBERNY; van ZOONEN, 2000, p.14, tradução nossa).

Um forte exemplo da cobertura diferenciada realizada pela mídia

sobre a eleição de mulheres, relatam Ross e Sreberny (2000),

foi um estudo de caso sobre a campanha para a liderança do partido

britânico, em 1994, na qual concorriam Tony Blair e Margareth

Beckett. Entre as representações mais comuns, estava a

de Blair, como um “jovem de 40 e poucos anos”, e a de Beckett,

como “uma mulher na menopausa”. Ele seria um homem casado

e feliz, ela culpada por ter “roubado” o marido de outra mulher

(ROSS e SREBERNY, 2000, p. 83, tradução nossa). Para argumentar

que essa não é uma especificidade britânica, as autoras

apresentam o estudo de Liran-Alper (1994) feito no parlamento

israelense, na década de 1990, cujos resultados também são de

marginalização das mulheres políticas na cobertura midiática.

Em uma análise mais minuciosa do conteúdo das matérias sobre

mulheres, ou com mulheres, as pesquisas de Miguel e Biroli

(2011) relatam que os meios de comunicação ratificam a dicotomia

histórica contra a qual luta o feminismo, a subjugação das

mulheres ao mundo do privado. Os autores citam, ainda, a forma

como a imprensa atribui valores, quando comparadas as coberturas

sobre duas mulheres, com base nos exemplos de Marina

Silva e Luiza Erundina. A primeira, também tendo seus aspectos

físicos evidenciados, era a dona de uma “sólida família”, enquanto

a segunda era conhecida por sua “solteirice”.

Esses resultados das pesquisas conformam o que chamamos

aqui de enquadramento da tensão entre vida privada e pública.

Na entrevista realizada por Patrícia Poeta, essa característica

é simbolicamente marcada quando, mesmo mudando de

espaço, da Alvorada para o Palácio do Planalto, Dilma é arguida

sobre os assuntos que permeiam as conversas com as ministras.

Patrícia: Em uma reunião dessas, por exemplo,

tem um momento mais mulher? Bolsa, sapato, filho,

neto?

Dilma: Tem não.

Patrícia: Tem não. Nem no cafezinho?

Dilma: Na verdade, não tem, viu? Não. Tem neto,

viu? Agora que tem uma quantidade de gente com

neto e todo mundo quer mostrar o seu.

Se a tensão na cobertura midiática entre as relações pública e

privada se faz presente, a crença em uma moral e uma prática

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diferente das mulheres na vida política também é um quadro

disposto nos meios de comunicação e identificado na literatura.

Segundo os estudos de Ross (2006), as coberturas midiáticas

operam com um padrão duplo: esperam das mulheres comportamentos

mais adequados, como honestidade, moralidade e integridade,

e, quando elas não atendem a essas expectativas, são

tidas como “desmascaradas”. Dessa forma, tendem a ser mais

investigadas e os media são mais críticos com seus erros do que

seriam com dos homens. Chamamos essas conclusões de enquadramento

da atuação política peculiar.

Na Alemanha, a tensão relatada por Luenenborg et al (2011) é a

de que as mulheres políticas são tidas como pouco femininas e

mais assertivas, pois feminilidade e boa atuação política seriam

incompatíveis. O argumento das autoras é baseado em um estudo

de caso sobre a chanceler Angela Merkel, que, ao apresentar

certas características femininas, teve sua habilidade política

questionada. Exige-se um estilo da representante política de

uma democracia ocidental, diz a pesquisadora, em que é necessário

pôr um véu na feminilidade e não colocá-la em exposição.

No Brasil, isso se deu de forma oposta, com a necessidade de

reafirmação de certa feminilidade por parte da atual presidenta.

As expectativas sobre uma atuação política diferenciada atravessam

a construção da imagem de Dilma Rousseff desde o período

eleitoral. Um jeito mais assertivo, e “durão”, comumente não

associado às mulheres, sempre foi a marca da presidenta, que,

por vezes, precisou apaziguá-lo para tornar-se mais feminina aos

olhos públicos. Esses estereótipos sobre o feminino foram apropriados

inclusive, constatam Mendonça e Ogando (2011), nos

programas do horário gratuito de propaganda eleitoral (HGPE)

à época de sua campanha política.

(...) Frequentemente estereotipada como mulher

fria (ou até truculenta), Dilma busca se inserir

em um quadro de sentido que opera com a lógica

do afeto, da sensibilidade e do carinho. Com isso,

busca desvincular-se do estereótipo masculino,

que, supostamente, prioriza a racionalidade em

detrimento a emoção, o que não implica abrir mão

da objetividade. Dilma representaria um modo de

governar respeitoso, que busca erradicar a miséria,

cuidar das famílias e garantir a dignidade dos

lares (MENDONÇA; OGANDO, 2011, p. 21-22).

Na narrativa analisada, Dilma Rousseff se inscreve de forma ambivalente

nesse enquadramento. Ora corrobora a ideia de que

há singularidades no fazer político feminino, ora subverte essa

compreensão. Quando Patrícia Poeta pergunta à presidenta

sobre o funcionamento do “clube” – referindo-se ao grupo de

ministras do atual governo, com a maior parcela de mulheres

no comando de alto escalão na história – a resposta da entrevistada

perfila as características peculiares de homens e mulheres,

e compara a capacidade feminina na política com a educação

de filhos, coadunando assim com a percepção de habilidades intrínsecas

às mulheres.

Patrícia: O comando político tem três mulheres.

Como é que tem funcionado esse clube?

Dilma: Eu acho que é sempre bom combinar homens

e mulheres, porque nós todos somos complementares.

A mulher, eu acho, ela é mais analítica,

ela tem uma capacidade maior de olhar o

detalhe, de procurar aquela perfeição, uma certa...

Nós somos, assim, mais obcecadas.

Patrícia: E os homens?

Dilma: Os homens têm uma capacidade de síntese,

dão uma contribuição no sentido de ser mais,

eu diria assim, objetivos no detalhe, eles sintetizam

uma questão, a mulher analisa. Então, essa

complementaridade é muito importante.

Dilma: Mulher é carinhosa, cobra e tem uma coisa

que eu acho fundamental, a generosidade. Você

tem que cobrar, tem que ficar ali em cima, mas tem

horas que você tem que ser generosa também.

Mulher é capaz, porque senão não educava filho.

Dilma Rousseff subverte a lógica discursiva quando uma característica

de sua personalidade torna-se tema da conversa – “o

jeito durão”. Nesse momento, a presidenta se contrapõe aos

entendimentos de que a figura feminina precisa ser necessariamente

mais frágil. Também tenciona essa compreensão ao

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questionar a jornalista se falariam a mesma coisa acerca da assertividade

se o cargo estivesse sendo ocupado por um homem.

Patrícia: Agora, presidente, vamos esclarecer algo

que virou meio lenda aqui, que é o jeitão da presidente,

que é o estilo. A senhora é durona mesmo?

Dilma: (...) Só porque eu sou mulher e estou em

um cargo que, obviamente, é de autoridade, eu tenho

que ser dura. Se fosse um homem, você já viu

alguém chamar... Aqui no Brasil alguém falar: Não,

fulano está num cargo e ele é...

Patrícia: Durão.

Dilma: ...uma pessoa durona, não. Homem pode

ser durão, mulher não.

Patrícia: A senhora acha, então, que é pelo fato de

a senhora ser mulher?

Dilma: É, e eu sou uma pessoa assertiva. Que, neste

cargo que eu ocupo, eu tenho que exercer a autoridade

que o povo me deu. Eu tenho que achar

que podemos sempre ser um pouquinho mais,

que vamos conseguir um pouquinho mais, e que

vai sair um pouco mais perfeito e que a gente vai

conseguir (...).

Durante a entrevista, a presidenta mostra sua assertividade.

Não titubeia em mostrar-se firme na defesa de sua compreensão

sobre o jogo político brasileiro e desconcerta a jornalista quando

esta tematiza a relação da chefe do Executivo nacional com

os parlamentares do Congresso. É preciso enfatizar que esse é

o único momento comunicativo em que, de fato, as atribuições

políticas e públicas são trazidas à baila.

Patrícia: É possível ter um governo equilibrado,

um governo estável, tendo a base aliada que tem

no Congresso? (...) A senhora acha que pode ficar

refém dos aliados?

Dilma: Mas eu não acho, Patrícia, que eu sou refém.

Patrícia: Nem que pode ficar?

Dilma: Nem acho. Tem de ter muito cuidado no

Brasil para a gente não demonizar a política. Nós

temos uma discussão de alto nível com a base,

com a nossa base, e nós vamos...

Patrícia: E como que a senhora controla esse

toma lá da cá, digamos assim, cada vez mais sem

cerimônia das bancadas? (...)

Dilma: Você me dá um exemplo do “dá cá”, que

eu te explico o “toma lá”. Estou brincando contigo.

Vou te explicar. Eu não dei nada a ninguém

que eu não quisesse. Nós montamos um governo

de composição. Caso ele não seja um governo de

composição, nós não conseguimos governar. A

minha base aliada é composta de pessoas de bem.

Ela não é composta, não é possível que a gente

chegue e diga o seguinte: “Olha, todos os políticos

são pessoas ruins”. Não é possível isso no Brasil.

Seguindo na trilha da discussão sobre a atuação política, Dilma

explica por que o processo de troca de ministros, decorrido à

época da entrevista, não poderia ser considerado como “faxina”.

Contudo, não tenciona o sentido do termo como depreciativo ao

seu trabalho político, atribuído pelo fato de ser mulher. Em charges

publicadas naquele período, a presidenta foi comumente retratada

com vassouras e produtos de limpeza e suas decisões,

por vezes, foram descritas pela expressão “varrer a corrupção”.

Patrícia: A senhora não imaginava, por exemplo,

que fosse ter que trocar quatro ministros em tão

pouco tempo, três deles, pelo menos, ligados a denúncias

de corrupção, esperava isso?

Dilma: Olha, Patrícia, eu espero nunca trocar nenhum

ministro e muitos deles eu não troquei exatamente

por isso. Vamos e venhamos. O ministro

Jobim, Nelson Jobim, saiu por outros motivos.

Patrícia: Mas isso foi faxina ou não foi, presidente?

Dilma: Eu não acho, eu acho a palavra faxina errada,

porque faxina você faz às 6h, e às 8h, ela

acabou. Atividade de controle do gasto público, na

atividade presidencial, jamais se encerra.

Patrícia: Por que a senhora acha que nestes oito anos

e oito meses do governo de PT, eles não foram capazes,

não foram suficientes para acabar com a corrupção,

já que esta é uma das bandeiras do partido?

Dilma: Minha querida, a corrupção, ela não... Por

isso que não é faxina, viu, Patrícia? Você não acaba

com a corrupção de uma vez por todas. Você torna

ela cada vez mais difícil.

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Conclusão

De forma ainda embrionária, este texto busca expor os principais

resultados das pesquisas sobre mídia, política e gênero, em

especial com estudos sobre a representação discursiva nos textos

midiáticos de representantes políticas mulheres, a fim de defender

que tais achados podem servir como categorias para leitura

de outros conteúdos midiáticos. Cada uma dessas janelas analíticas,

entendidas como pacotes interpretativos, foram descortinadas

a partir de entrevista de Dilma Rousseff ao Fantástico.

Este texto procurou não apenas confirmar a possibilidade de

aplicação das categorias no caso supracitado, mas também tentar

apreender como os estereótipos de gênero podem ser confirmados

e negociados nas produções midiáticas. Olhar para

o engajamento comunicativo, para a relação entre jornalista

e fonte na entrevista analisada, ajuda a perceber quando esses

preconceitos são confirmados e quando aqueles momentos argumentativos

negam essas conformações e categorias. Contudo, é

perceptível o quanto persistem nas perguntas de Patrícia Poeta,

no jargão jornalístico.

Ao conceder às mulheres um lugar marginalizado no cenário de

visibilidade, a tessitura da narrativa jornalística continua a sedimentar

a compreensão de uma separação entre mulheres e vida

pública. A esse respeito, a acepção de Miguel e Biroli (2011) é

esclarecedora:

deseja-se que o jargão jornalístico seja cada vez mais constituído

e atravessado por narrativas não opressoras e subversivas dessas

categorias. É preciso continuar a corrigir a invisibilidade do gênero

e a marginalização das mulheres nos estudos de comunicação

e política, a fim de torná-los, de fato, democráticos.

Notas

1

Versões deste texto foram aceitas para apresentação no IV Encontro Nacional da União Latina

de Economia Política da Informação, Comunicação e Cultura (ULEPICC-Br) e no XI Congresso

Brasileiro de Marketing Político (Politicom), ambos em 2012.

2

Foram analisados o Jornal Nacional (TV Globo), Jornal da Band e Jornal do SBT, bem como as

revistas Veja, Época e Carta Capital.

3

Conseguimos mapear cinco grandes obras, frequentemente citadas, sobre essa relação: “Women,

media and polítics” (1997), de Pipa Norris; “Women politicians and the media” (1996),

de Maria Braden; “Gender and candidate communications” (2004) de Diane Bystrom et.al;

“Women, politics, media” (2002), de Karen Ross; e “Gender, politics and communication”

(2000), de Annabelle Sreberny e Liesbet van Zoonen.

4

Nossa inspiração foi a pesquisa de Whal-Jorgensen (2000), que analisou jornais americanos

e conseguiu sistematizar o que denominou de “metáforas da representação da masculinidade”,

para dizer dos sentidos encarnados nas notícias sobre as expectativas acerca de um

representante político masculino. A autora chegou a quatro horizontes de compreensão: a)

os esportes – enfatizando a relação entre o candidato atlético e saudável; b) a fraternidade

– ou a relação menos emocional que se dá entre os homens na política; c) o militarismo – a

partir da construção da virilidade ligada à guerra, da exclusão das mulheres desses espaços,

bem como a condenação da homossexualidade; e d) os valores da família – com a representação

do homem provedor.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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(....) O discurso do jornalismo não comporta mais

expressões abertas de machismo, mas muitos de

seus pressupostos seguem organizando as formas

de ver o mundo e a política. Os discursos se modificaram,

sem que a dualidade entre feminino e masculino

que está em sua base deixasse de corresponder

à dualidade entre a esfera doméstica e a pública

com valores e prescrições de comportamentos a

elas associados (MIGUEL; BIROLI, 2011, p. 169).

Assim, se, por um lado, advoga-se a possibilidade da aplicação

desses quadros em outros produtos jornalísticos, por outro,

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59


A luta pelos direitos humanos infantojuvenis no Brasil *

Paula Gabriela Mendes Lima

Mestre em Direito pelo Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Direito da

Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Especialista em Direito Constitucional

pelo Instituto de Direito Público – DF. Consultora de Direito Constitucional e de

Direito Administrativo da Assembleia Legislativa de Minas Gerais.

Resumo: Este artigo tem como questão central a preocupação com a efetividade

dos direitos humanos infantojuvenis na sociedade brasileira. Preocupase,

especificamente, com a atuação dos sistemas político e jurídico diante da

tarefa de concretização dos direitos dos adolescentes autores de ato infracional.

O tema foi explorado a partir do paradigma da sociologia jurídica e da filosofia

política. Pretende-se demonstrar, neste trabalho, a função simbólica e

a operacionalidade da doutrina da proteção integral ao adolescente infrator,

que é responsável por uma mudança de paradigma na construção de objetivos

e no atendimento de demandas e necessidades relativas aos direitos

humanos infantojuvenis.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Palavras-chave: Adolescente autor de ato infracional. Proteção integral. Direitos

humanos.

Abstract: This paper has one central question that concerns the effectiveness of

children and juveniles’ human rights in Brazilian society. It was intended to specifically

examine the performance of the political system and the legal system at

the task of achievement of the teenagers’ rights who committed the infraction.The

theme was explored from the paradigm of legal sociology and political philosophy.

We intend to demonstrate, in this essay, the symbolic function and the operational

meaning of the doctrine of integral protection to the adolescent infringer, which is

responsible for a paradigm shift in the construction of goals and in the attendance

of demands and needs relating to children and juveniles’ human rights.

63

Keywords: Teenager author of the infraction. Integral protection. Human rights.


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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1. Introdução

As lutas e reivindicações em favor da afirmação dos direitos

humanos têm como objetivo a criação e efetivação de direitos.

Busca-se, também, alterar situações na realidade social, ou seja,

realizar efetivas mudanças na sociedade. A observação desses

fenômenos é essencial para as pesquisas sociojurídicas, pois

permite ao pesquisador transitar na dimensão social do processo

de democratização, espaço ainda carente de análises críticas

e interpretações propositivas. Mas não é uma tarefa fácil. Essa

observação exige a compreensão da relação entre democracia

e direitos humanos, focando-se nas transformações que ocorreram

na sociedade, o que ultrapassa as análises das dimensões

meramente econômicas e políticas da democracia moderna.

A dimensão social da democratização atraiu pouca atenção dos

estudiosos das ciências sociais aplicadas. O foco das pesquisas,

boa parte das vezes, circundava as implicações econômicas e

políticas da escolha pelo regime. Os processos de mudanças na

sociedade, contudo, não evoluíram no mesmo ritmo das mudanças

institucionais. Foram normalmente mais lentos, gradativos

e sutis, mas não menos importantes. A democratização requer

a combinação de mudanças nas instituições formais com a expansão

de práticas efetivamente democráticas. É necessária a

emergência de uma cultura de cidadania que inclua os atores

individuais e coletivos nesse processo de mudança.

Não há um vínculo automático entre o funcionamento protocolar

da democracia e a democratização social. Nem o processo de

democratização garante que atores e práticas sociais serão de

fato democráticos, ou que os ideais democráticos prevalecerão.

A democracia precisa ser gradativa e permanentemente construída

em todas as dimensões (econômica, política e social).

Verifica-se, nesse sentido, que no domínio normativo ocorreram

várias modificações para dar uma resposta às reivindicações que

eclodiram no período de transição do regime autoritário para o

democrático. A lei e o ordenamento jurídico brasileiro como um

todo se mostraram, muitas vezes, sensíveis às novas exigências

coletivas. Mas não foram criados mecanismos de tutela dos direitos.

Não se exploraram os sinais das transformações ocorridas

para inventar e reinventar a relação entre política, direito e

sociedade e, assim, atribuir efetividade às normas postas.

Esse fato é visível quando se analisam as transformações ocorridas

no âmbito da proteção do direito da criança e do adolescente.

Esse direito insere-se no conjunto dos direitos humanos

e, por isso, supõe o conhecimento de valores universais que possam

garantir o bem-estar e a dignidade de crianças e adolescentes,

especialmente em condições de vulnerabilidade social.

O processo de construção dos direitos humanos infantojuvenis

conquistados e afirmados pela incorporação de novos atores,

sob a garantia desses direitos, inicia-se apenas no final do século

XIX. Até então, as garantias para crianças e adolescentes, em

termos jurídicos e políticos, eram bastante incipientes. Ambos

eram tratados como bens sob a responsabilidade de um dono

e, no caso da criança, a responsabilidade era de quem tivesse o

poder familiar.

A inexistência de conteúdo doutrinário próprio que permitisse

distinguir entre um animal e uma criança trouxe benefícios históricos

inesperados para a defesa da infância. Em 1896, ocorreu

o que ficou conhecido como precedente histórico da luta pelos

direitos da infância: o caso de Mary Ellen, menina de 9 anos que

sofria maus-tratos impostos pelos pais. Como não existiam direitos

objetivamente prescritos para as crianças, os pais julgavam-se

donos de seus filhos e os educavam conforme seus arbítrios,

inclusive com intensos castigos físicos (MÉNDEZ, 1994).

Ocorreu que o fato chegou ao conhecimento público em Nova York,

EUA. Apesar da inexistência de garantias objetivas e positivas para

a proteção à infância, tinha-se a consciência de direitos tutelares a

todos os seres humanos 1 , o que logicamente incluía as crianças e os

adolescentes. Na época, não havia uma entidade cujo objetivo específico

era a tutela dos direitos das crianças, mas havia a Sociedade

Protetora dos Animais. Essa entidade argumentou que, como não

havia diferença no tratamento jurídico entre crianças e animais, ela

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poderia, por analogia, defender também as crianças. O argumento

foi aceito e pela primeira vez defendeu-se a dignidade da criança

em um tribunal. Em razão dessa primeira experiência, foi criado o

Direito de Menores e surgiu a primeira liga de proteção à infância

chamada Save the Children of World, que se tornou um organismo

internacional de tutela desses direitos (SARAIVA, 2009).

Longo tempo se despendeu para que crianças e adolescentes

conquistassem o status de titulares de direitos e obrigações

próprios da condição de pessoa em peculiar situação de desenvolvimento.

Para que esse novo status lhes fosse atribuído,

ocorreram muitas lutas e debates. E, mesmo diante de tamanha

movimentação, a afirmação da proteção à infância ocorreu no

domínio normativo, havendo ainda obstáculos à efetiva e satisfatória

tutela no âmbito social, como consequência imediata

dessas alterações normativas. Este artigo busca dar maior visibilidade

a essas lutas e debates, buscando contribuir para a

conscientização e para a efetiva tomada de decisão no âmbito da

proteção integral do adolescente autor de ato infracional.

2. Breve panorama histórico da proteção à infância no Brasil

A história da proteção à infância no Brasil tem como marco a prática

essencialmente caritativa. O melhor exemplo é a internação das

crianças nas antigas instituições denominadas “Rodas dos Expostos”.

A instituição recebeu esse nome porque na sua entrada havia

uma enorme porta giratória, onde as crianças eram “depositadas”

sem que ninguém ficasse sabendo quem as tinha abandonado

(RASI, 2008). Na maioria das vezes, eram mães que não podiam revelar

a gravidez ou não tinham condições de proverem seus filhos.

Essas instituições se expandiram por todo o País. “Todas tendo

como foco principal crianças abandonadas, mas, principalmente,

manter a sociedade ‘limpa’, sem crianças indesejadas que poderiam

macular a honra das famílias” (RASI, 2008, p. 74).

Irene Rizzini, ao narrar a história das políticas públicas para a

infância no Brasil, focando a evolução da assistência social, lembra

que, durante o século XVII até parte do século XIX, predominou

esse ato de recolher crianças órfãs e expostas. Afirma a

autora que por mais de 150 anos os asilos dos expostos com

suas rodas “cumpriram seu papel de abrigar os enjeitados da

sociedade” (RIZZINI, 1997, p. 181).

O destino dessas primeiras instituições de atendimento a crianças

e adolescentes foi a superlotação, a falta de recursos e a dificuldade

de se coordenar o processo de educação desses meninos

e meninas que ali eram recolhidos. Destino que se repetiu

em várias instituições de atendimento de proteção à infância no

Brasil até os dias atuais. Na “Roda dos Expostos” foi crescente a

taxa de mortalidade e a promiscuidade, levando ao fechamento

de quase todas na década de 1950 (RASI, 2008).

No período do atendimento dessas “Rodas dos Expostos”, o tratamento

dado às crianças e aos adultos autores de crimes ou

contravenções penais era praticamente o mesmo, inclusive eles

era recolhidos juntos. Trata-se de um período qualificado por

Emílio García Méndez 2 como a primeira fase do direito juvenil,

que abrange o surgimento de códigos penais de conteúdo eminentemente

retribucionistas, sendo caracterizado como direito

de caráter penal indiferenciado” (MÉNDEZ, 2006, p.1). Havia

uma absoluta promiscuidade entre adultos e crianças com idade

entre 7 e 18 anos, e os menores de 7 eram considerados absolutamente

incapazes, equiparando-se a coisas e animais.

Ressalte-se que, em 1899, instalou-se no estado norte-americano

de Illinois o primeiro tribunal de menores do mundo, gerando,

no início do século XX, a eclosão de várias reivindicações em

prol do reconhecimento dos direitos da criança. Em decorrência

dessa experiência, ocorreu, de 29 de junho a 1º de julho de

1911, o primeiro Congresso Internacional de Menores, em Paris.

Destaca-se como importante conclusão daquele congresso

a necessária criação dos juízos de menores por toda a Europa e

América Latina e a modificação do papel dos juízes, investindoos

da prerrogativa de “bom pai” (SARAIVA, 2009, p. 38). A jurisdição

de menores teria, então, caráter familiar.

No início do século XX, também o Brasil vivia o surgimento de

lutas sociais, principalmente do proletariado urbano. Reivindi-

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cava-se, entre outras, a proibição do trabalho do menor de 14

anos e a abolição do trabalho noturno para as mulheres e para

os menores (DEL PRIORI, 1993). A luta pela afirmação dos direitos

humanos e pela consciência desses direitos, na época, gerou

frutos positivos, inclusive no domínio da proteção à infância,

pois em 1923, promulgou-se o Decreto Federal 16.273, de 20 de

dezembro de 1923 (BRASIL, 1923), criando-se o primeiro tribunal

de menores no Brasil. Além disso, houve uma descontinuidade

no paradigma do direito juvenil de caráter indiferenciado.

Sustentou-se a premente urgência de se adotar uma política de

proteção e tutela dos menores. A promíscua confusão entre o

atendimento dado aos adultos e aos adolescentes foi afastada,

adotando-se a denominada doutrina do direito do menor ou

doutrina da situação irregular do menor 3 .

Tendo como alicerce esse novo paradigma, em 1927 foi promulgado

o primeiro documento legal brasileiro para a proteção

exclusiva dos menores, o Código de Menores, popularmente conhecido

como Código Mello Mattos 4 . O código não era endereçado

a todas as crianças, mas apenas àquelas consideradas em

“situação irregular”. Dizia a grafia original desse documento:

Art. 1º – O menor, de um ou de outro sexo, abandonado

ou delinquente, que tiver menos de 18

annos de idade, será submettido pela autoridade

competente às medidas de assistência e protecção

contidas neste Código (BRASIL, 1927).

Consolidava-se, assim, uma doutrina de proteção ao menor fundada

no binômio carência/delinquência, o que gerou a crescente

criminalização da pobreza (SARAIVA, 2009). Naquele código,

o simples fato de ter praticado uma infração ou de ter sido abandonado

pelos pais sujeitava o menor a pena de prisão-escola

pelo prazo mínimo de três anos, “ainda que não se tratasse de

um menor pervertido ou que não revelasse tendências criminais”

(BULHÕES, 1977, p. 35).

A não distinção entre adolescentes abandonados e infratores,

cultura presente até hoje no Brasil, identificava a infância socialmente

desvalida com a infância delinquente, criando uma nova

categoria jurídica: os menores (SARAIVA, 2009). A psicóloga

Paula Inez Cunha Gomide, em sua tese de doutorado, baseada

no estudo do modelo institucional adotado no Brasil de 1940 a

1990 para o atendimento de crianças e adolescentes carentes

e/ou infratores, afirma que a sociedade brasileira estava inserida

em uma triste realidade. A afirmação da categoria do menor

trouxe a infeliz circunstância em que o menor é punido pelo fato

de SER e não por ESTAR. A psicóloga diz que os adolescentes

eram punidos por serem considerados marginais ou vagabundos,

não por terem cometido algum delito (GOMIDE, 1990) 5 .

Lembra Irene Rizzini:

Cabe problematizar uma questão não problematizada

à época. Os documentos analisados

mostram claramente que um certo segmento da

infância pobre (definido como “abandonado” e

delinquente”) foi nitidamente criminalizado neste

período. Percebe-se que o termo “menor” foi

sendo popularizado e incorporado na linguagem

comum, para além do círculo jurídico. Não se detectou

nenhum discurso contrário a essa tendência

ou mesmo qualquer tipo de questionamento a

respeito, o que faz pensar que a intervenção jurídica

era, de modo geral, muito bem-vinda como

possível chave para resolver os problemas que a

instabilidade do momento impunham (RIZZINI,

1997, p. 215, grifos do autor).

Nesse sentido, vê-se que o surgimento daquela categoria jurídica,

em 1927, vem acompanhado de uma série de legislações de

proteção ao menor em “situação irregular” e, também, de novas

unidades de atendimento ao adolescente. Antônio Chaves

(1997) critica essa mudança de paradigma e essas alterações

legislativas. Ele afirma que pensar no Código do Menor é pensar

em um código penal para menores, e as leis para os menores

são leis penais que, na verdade, buscam internar os adolescentes,

“tirar o trombadinha das ruas, (...) impedir que as nossas

famílias, as nossas pessoas, os nossos bens sejam atacados pelos

menores” (CHAVES, 1997, p. 377). Ou seja, com efeito, busca-se

a “limpeza” da sociedade, repetindo-se a antiga lógica da roda

dos expostos do período do Império. Assim, essas leis não eram,

efetivamente, normas protetivas.

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Entre 1930 e 1945, com o surgimento do Estado autoritário,

as políticas sociais tinham como agente executor esse próprio

Estado de configuração centralizadora. É o período do Estado

Novo, baseado, no campo social, em programas assistencialistas

autoritários. Nesse contexto, têm-se dois episódios que devem

ser destacados para a compreensão da história da proteção à

infância: a promulgação do Código Penal de 1940 e, em 1942, o

surgimento do Serviço de Assistência ao Menor (SAM).

O Código Penal de 1940 fundava-se na condição de imaturidade

do menor, combinado com a legislação especial que cuidava

da infância e mantinha o binômio delinquência/abandono (SA-

RAIVA, 2009). Os adolescentes eram atendidos pelo SAM, uma

instituição equivalente às do sistema penitenciário, baseada na

orientação da doutrina da correção-repressão. Institucionalmente,

diferenciava-se o infrator e o abandonado. O infrator era

atendido nos reformatórios e casas de correção e os abandonados,

em patronatos agrícolas e escolas de aprendizagem de ofícios

urbanos (COSTA, 1994).

Abrem-se parênteses, na oportunidade, para lembrar que, além

do SAM, diversas entidades federais de atendimento à criança e

ao adolescente foram criadas naquela época. Todas vinculadas a

Darcy Vargas, primeira-dama do País. Destacam-se:

– Legião Brasileira de Assistência (LBA): Uma agência

nacional de assistência social voltada inicialmente

para o apoio aos combatentes na II Guerra

Mundial e suas famílias e, posteriormente, à população

carente de modo geral;

– Fundação Darcy Vargas: Organismo de Cooperação

Financeira que apoia a implantação de hospitais

e serviços de assistência materno-infantil em

diversos pontos do País;

– Casa do Pequeno Jardineiro: Programa de atenção

a meninos de família de baixa renda baseado no

trabalho informal (venda de jornais) e no apoio

assistencial e socioeducativo;

– Casa do Pequeno Lavrador: Programa de assistência

e aprendizagem rural para crianças e adolescentes

filhos de camponeses;

– Casa do Pequeno Trabalhador: Programa de capacitação

e encaminhamento ao trabalho de crianças

e adolescentes urbanos de baixa renda;

– Casas das Meninas: Programa de apoio assistencial

e socioeducativo a adolescentes do sexo feminino

com problemas de conduta (COSTA, 1994, p. 125).

Entre as entidades citadas, é importante ressaltar o papel da

LBA. Essa entidade assistia escolas e creches em favor da criança

e do adolescente de baixa renda. Antônio Chaves afirma que,

dos 4.090 municípios brasileiros existentes na década de 1980,

a LBA mantinha atividades em 3.900, por meio de repasse de

verbas para as entidades associadas cujo objeto era a proteção à

infância carente (CHAVES, 1997).

No início da década de 1990, a então primeira-dama do País, Rosane

Collor de Mello, assume a Presidência da LBA. Desde 1991,

a LBA foi envolvida em graves denúncias de irregularidades e

corrupção e, gradativamente, foi perdendo seus principais programas.

Alternou-se à Presidência da instituição Paulo Sotero,

mas, em 1995, publicou-se a Medida Provisória 813, dede

janeiro de 1995, que a extinguiu (CHAVES, 1997).

Retornando-se ao início do século XX, destaca-se que, em meados

da década de 1940, Getúlio Vargas é deposto e o País inicia

um processo de redemocratização. Ressalta-se, no plano internacional,

o fim da 2ª Guerra Mundial e, em 1948, a promulgação

da Declaração Universal de Direitos Humanos (DUDH) pela

Assembleia Constituinte da Organização das Nações Unidas. A

DUDH (Organização das Nações Unidas – ONU, 2009a) é um

marco na história da afirmação de todos os direitos humanos,

inclusive no que tange à proteção à infância. Nesse sentido,

prescreve, no item 2 do art. 25, que: “a maternidade e a infância

têm direito a cuidados e assistência especiais”. A partir dela,

o ser humano é concebido como sujeito de direitos, independentemente

da idade, da cor, do sexo ou da religião. A tutela da

dignidade de todos os seres humanos torna-se objeto central de

recomendações e documentos internacionais ratificados por vários

Estados, inclusive pelo Brasil.

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Entre 1945 e 1964, a sociedade brasileira inicia uma fase de lutas

e conquistas sociais. A mobilização da população vai, paulatinamente,

surgindo nas comunidades. Nesse contexto, o SAM

passa a ser considerado perante a opinião pública uma instituição

repressiva e desumanizante. Francisco Pereira de Bulhões

Carvalho lembra que o SAM era estigmatizado sob o título de

“sangue, corrupção e vergonha” (BULHÕES, 1977, p. 132).

José Benedito de Azevedo Marques, citando a experiência do

Estado de São Paulo daquele período, conta que, por necessidade,

criou-se em 1956 o Recolhimento Provisório de Menores

(RPM). Ele foi idealizado nos melhores moldes para atender às

necessidades de São Paulo para os próximos 20 anos. No RPM

havia apenas 150 vagas. O autor afirma que ele foi criado para

atender uma população de 7 milhões de habitantes e, em poucos

anos, teve que atender uma população de 17 milhões de habitantes.

O aumento populacional foi acompanhado pelo aumento

de ocorrências de atos infracionais e, assim como nas demais

instituições de atendimento aos adolescentes, teve como destino

a superpopulação, a precariedade de materiais e de técnicos

suficientes para o trabalho. Os adolescentes, ali, viviam em péssimas

condições de vida.

Havia maus-tratos por parte dos responsáveis

pela vigilância e dos próprios companheiros, promiscuidade

sexual, a necessidade de assumir atitudes

de rebeldia e insolvência, de vangloriar-se

das infrações reais ou imaginárias que cometeu,

ou de submeter-se a toda sorte de exigência e dominação

para fazer-se aceito pelo grupo de companheiros

(BENEDITO, 1976, p.35).

Os adolescentes atendidos no SAM ou no RPM iniciavam um

verdadeiro processo de marginalização, pois essas situações de

prisões desumanas geram um ciclo vicioso: sociedade – ato infracional

– internação – sociedade – ato infracional – internação.

Diante desses problemas, alguns juristas, à época, importantes

no âmbito de direito juvenil, como Francisco Bulhões, Sabóia

Lima, Paulo Nogueira, entre outros, em 1961, sugeriram a criação

do Instituto Nacional de Assistência a Menores, “organizado

como fundação de direito público, diretamente subordinado ao

presidente da República, com autonomia administrativa e financeira

e a finalidade de assistência a menores, ficando extinto o

SAM” (BULHÕES, 1977, p. 132).

Mas, em vez disso, diz Francisco Bulhões, repetindo o erro de

criar uma entidade de atendimento vinculada administrativamente

ao Ministério da Justiça, sem autonomia financeira e sem

servidores próprios, publicou-se a Lei 4.513, dede dezembro

de 1964 (BRASIL, 1964), instituindo a Fundação Nacional

do Bem-Estar do Menor (Funabem) (BULHÕES, 1977). Simultaneamente,

ocorre o golpe militar de 64 e inicia-se no Brasil a

ditadura militar, interrompendo por mais de 20 anos os avanços

na democracia brasileira.

Os governos militares, no âmbito da proteção à infância, foram

marcados pela criação da Funabem e pela promulgação do novo

Código de Menores em 1979. A Funabem herdou do SAM a estrutura

física e pessoal e, com isso, toda sua cultura organizacional.

O que, para alguns autores, como Francisco Bulhões (1977),

gerou a afirmação de que o SAM foi o embrião da Funabem e,

consequentemente, das Fundações Estaduais do Bem-Estar do

Menor (Febem).

Ressalte-se que, apesar de a Lei 4.513, dede dezembro de 1964

(BRASIL, 1964), autorizar ao Poder Executivo a criação da Funabem,

a ela incorporando o patrimônio e as atribuições do SAM, nos

termos legais, tais instituições tiveram características bem diferenciadas.

O SAM, nos termos do Decreto-Lei 3.779, de 5 de novembro

de 1941 (BRASIL, 1941), e do Decreto 42.510, de 26 de outubro de

1957 (BRASIL, 1957), era organizado estruturalmente em delegacias

regionais, sendo seus diretores indicados pelo Ministério da

Justiça. O corpo dirigente era formado efetivamente por policiais.

Tratou-se de uma instituição com ideologia repressora e corretiva,

com a ausência de qualquer política social de base.

O Código de Menores de 1979 realizou uma revisão no Código

Mello Mattos, mas não rompeu com a doutrina da “situação irre-

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gular”, nem com o paradigma da arbitrariedade, do assistencialismo

e da correção-repressão.

A Funabem era um órgão nacional cujo objetivo era formular e implementar

a Política Nacional do Bem-Estar do Menor (Pnbem).

No âmbito dos Estados membros, tal política era executada pelas

Febems. Antônio Chaves diz que a grande novidade da Funabem

foi a fixação de uma política de governo institucionalizada, o

que não ocorria com o SAM, que “era uma coisa anômala, não

representava uma política de governo” (CHAVES, 1997, p. 352).

Para Antônio Chaves, podia-se finalmente dizer, em 1964, que

se tinha uma política de governo para os adolescentes autores

de ato infracional, em que pese ser uma política retoricamente

educacional, o que nem isso o antigo SAM tinha.

Esse jurista e juiz aposentado afirma que, com a Lei de Segurança

Nacional, o regime militar constituiu políticas de controle

social em todos os setores e coube à Funabem o controle social

do menor carente e abandonado. Esta, continua o autor, foi a

política que se adotou até 1997, apesar dos grandes avanços nos

documentos e dispositivos normativos no âmbito institucional.

A Funabem não preenchia sua finalidade de implementar uma

política educacional para a reinserção social do menor. Transformou-se,

na verdade, numa prestadora dedesserviços” (CHAVES,

1997, p. 408). Os funcionários estavam despreparados para atender

os menores, que sofriam maus-tratos, como atestam as várias

rebeliões e fugas da época. Cite-se, na oportunidade, que, em 1971,

em entrevista dada ao Jornal do Brasil, perguntou-se ao presidente

da Funabem se a fundação estava dimensionada para atender

todos os menores necessitados e ele respondeu: “Não. A nossa função

é mais dar o exemplo e criar mentalidade” (BULHÕES, 1977, p.

134). Na verdade, não havia uma política de governo palpável.

Todos esses inconvenientes na esfera federal repetiam-se no

âmbito das fundações estaduais de atendimento ao menor, as

Febems. Antônio Carlos Gomes da Costa, presidente da Febem

de Minas Gerais, nas décadas de 1970 e 1980, em depoimento

ao Jornal O Estado de S. Paulo, diz que:

A criança e o adolescente marginalizados eram,

então, uma ilha cercada de omissões por todos os

lados. Todas as políticas sociais falharam em relação

a esses meninos. (...) E quando perguntam por

que um menino foge da Febem, quando perguntam

se lá ele é torturado, se há sevícias na Febem,

eu respondo sempre: o menino foge da Febem é

pelo que lhe resta de dignidade e saúde mental

(COSTA, s.d. apud BULHÕES, 1977, p. 135)

Antônio Carlos da Costa, nesse contexto, propunha uma efetiva

mudança institucional. Questionava as instituições postas e, com

isso, exigia a criação de outros direitos e a reinvenção da política de

proteção aos menores. Na verdade, Costa estava sensibilizado pelas

novas exigências e necessidades no âmbito da tutela das crianças

e adolescentes já positivadas, no âmbito internacional, pela Declaração

dos Direitos da Criança, em 20 de novembro de 1959. Essa

declaração lança os embriões de uma nova concepção jurídica de

infância que vai evoluir e, no final da década de 1980, ser formulada

como a doutrina da proteção integral à criança e ao adolescente.

A Funabem e suas congêneres estaduais foram criadas com a

proposta de uma nova política de atendimento, pautando-se

pela busca de restituição das condições básicas às crianças e

aos adolescentes carentes. Ocorre que, em razão da herança da

organização e da estrutura do SAM, o modelo correcional-repressivo

não foi, na realidade, superado. Ou seja, havia um novo

modelo convivendo com práticas opostas às propostas.

No final da década de 1970, técnicos da área, incluindo educadores,

unem-se em favor de um movimento de educação progressista,

em que “o menino deixa de ser visto como um feixe de

carência e passa a ser percebido como sujeito de sua história e

da história de seu povo (COSTA, 1994, p. 129). Apesar disso não

ter sido capaz de eliminar a prática corretiva e repressiva, percebe-se

que esse fato insere-se num contexto inicial de repúdio

dos setores sociais mais sensíveis à luta pelos direitos humanos.

O ciclo “apreensão/triagem/rotulação/deportação e confinamento”,

estabelecido pela centralizadora Política Nacional de

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Bem-Estar do Menor (Pnem), começava a ser compreendido

como um ciclo institucional perverso e ineficaz. Na política, então,

é proposto o Plano de Integração Menor-Comunidade (Plimec).

Trata-se de uma nova opção dos dirigentes da Funabem

pelo trabalho de atendimento às crianças e aos adolescentes nas

comunidades de origem (COSTA, 1994). Contudo, o Plimec concebia-se

como uma proposta excessivamente rígida, uniforme e

centralizadora e, dessa forma, também não supria às demandas

e necessidades relacionadas à efetiva proteção da infância 6 .

Contemporaneamente ao fracasso do Plimec, têm-se, na segunda

metade da década de 1970, a ascensão de reflexões críticas e

avaliativas com respeito aos direitos da criança e do adolescente

e a emergência de movimentos sociais “do tipo novo”, organizados

por setores populares de baixa renda. Alguns sinais dessa

emergência são citados por Antônio Carlos Gomes da Costa:

– ao lado das antigas associações de amigos de bairro,

surgem novas associações de moradores independentes

e combativas, desatreladas dos patrocinadores

convencionais desse tipo de iniciativa;

– contestando as velhas lideranças sindicais atreladas

à burocracia estatal, surgem os grupos de um

novo sindicalismo no País;

– movimentos contra a carestia denunciam o processo

de decisão na área econômica, que impõe cada

vez mais restrições e sofrimentos aos assalariados

de baixa renda. Mães, trabalhadores, professores

e funcionários públicos integram essa nova forma

de ação social independente;

– movimentos culturais e grupos de teatro e música

popular organizam-se nas periferias. Muitos

desses movimentos expressam em suas manifestações

um forte acento na cultura afro-brasileira.

– uma “imprensa de bairro” aparece, transformando

os trabalhos, lutas e experiências do segmento

mais esclarecido e resoluto em práticas e vivências

compartilhadas por milhares de pessoas

(COSTA, 1994, p. 125).

Além desses movimentos sociais, há ainda a participação da

Igreja, que propunha aos fiéis reflexões sobre as suas condições

de vida. As Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), constituídas

por novos padres, suscitavam a conscientização e organização

da população, até então marginalizada.

Na década de 1980, tem-se a retomada da abertura democrática

no País. Eclodiram ainda mais movimentos sociais impulsionados

pelo problema da criança e do adolescente. Com a

organização desses movimentos, dois grupos de interesses

diversos se formaram: os menoristas e os estatutistas. Os

primeiros desejavam a manutenção do Código de Menores e

queriam maior regulamentação das crianças e adolescentes

em “situação irregular”. Lutavam pelo fortalecimento da doutrina

da situação irregular ou doutrina do direito do menor.

Já os estatutistas defendiam uma mudança de código, de paradigma,

instituindo novos direitos. Buscavam a promoção da

criança da condição de objeto da norma para uma nova condição

de sujeito do processo, titular de direitos e obrigações

próprios de sua peculiar condição de pessoa em desenvolvimento

(SARAIVA, 2009).

Os estatutistas iniciaram sua luta com base na busca de uma

possível solução para os problemas dos meninos de rua. Constatou-se

que, no início da década de 1980, a realidade de milhares

de adolescentes era a luta pela sobrevivência na rua. Os

meninos de rua foram, a partir de então, tratados como figuras

emblemáticas da situação da infância no Brasil.

Observou-se que essa possível solução deveria partir de uma

efetiva mudança paradigmática, abandonando-se a visão estigmatizante

do Código de Menor e da Pnbem. Essa visão passou a

ser compreendida como parte do arcabouço autoritário e como

instrumento de controle social. Nesse sentido, um grupo de

técnicos da Unicef, da Funabem e da Secretaria de Ação Social

(SAS) do Ministério da Previdência e Ação Social iniciou o Projeto

Alternativas de Atendimento aos Meninos de Rua, celebrando

um acordo (COSTA, 1994). A primeira iniciativa foi aprender a

realizar o atendimento aos meninos de rua com pessoas e instituições

que já realizavam esse trabalho. Antônio Carlos Gomes

da Costa, que participou do projeto, lembra que:

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[...] encontros que duravam uma semana e que,

além de espaço de transmissão e produção de

ideias, conhecimentos e posturas, serviram para

oportunizar a criação e o estreitamento de laços

de amizade entre as pessoas, gerando, dessa maneira,

um profundo sentimento de pertinência e

de vínculo entre os participantes destas jornadas

(COSTA, 1994, p. 134).

Os resultados desses trabalhos, portanto, foram a sistematização

de ideias e a emergência de um grupo de lideranças com

compromisso político com os meninos de rua. Em novembro de

1984, realizou-se em Brasília o I Seminário Latino-Americano

de Alternativas Comunitárias de Atendimento a Meninos e Meninas

de Rua. Esse evento fortaleceu o movimento e ampliou a

compreensão de que era preciso romper definitivamente com o

paradigma dominante no tocante à proteção à infância.

Em maio de 1986, aconteceu em Brasília o I Encontro Nacional

de Meninos e Meninas de Rua. As crianças e os adolescentes

compareceram, após terem participado das discussões locais e

regionais, para debaterem, surpreendendo os técnicos presentes

(COSTA, 1994). Eles discutiram vários problemas, com destaque

para o da violência. “Denunciavam a violência pessoal na

família, nas ruas, na polícia, na justiça e nas instituições de bemestar

do menor” (COSTA, 1994, p. 136).

O grau de maturidade e organização desses eventos deslanchou a

luta em favor dos direitos humanos infantojuvenis, destacando-se

o papel da Frente Nacional de Defesa dos Direitos das Crianças e

dos Adolescentes, da Pastoral do Menor da Conferência Nacional

dos Bispos do Brasil (CNBB), do Movimento Nacional dos Meninos

de Rua e da Comissão Nacional Criança e Constituinte. Esta

última encadeou um movimento de conscientização, sensibilização

e mobilização da opinião pública e dos constituintes, conquistando

o apoio até de instituições da iniciativa privada ligadas ao

rádio, aos jornais e à rede de televisão (COSTA, 1994).

A luta pela afirmação desses direitos, em concordância com

o pensamento de Lefort (1983), suscitou a necessidade de

criar outros direitos e de renovar a política de atendimento

ao adolescente autor de ato infracional. A abertura democrática

da década de 1980, portanto, levou o País a uma evolução

nunca vista no processo de discussão do tema. As reivindicações

sociais materializaram-se formalmente com a promulgação

da Constituição de 1988 (BRASIL, 2009), após a aprovação,

por 435 votos a favor versus oito votos contra, do texto

adaptado de duas emendas de iniciativa popular propostas.

Nesse sentido, inseriu-se o tema da criança e do adolescente

no novo Texto Constitucional, no capítulo destinado à proteção

à família e ao idoso.

Esses artigos constitucionais traziam uma novidade: a proteção

prioritária e integral da proteção a crianças e adolescentes.

Suscitavam, com esse alicerce, a corresponsabilidade da família,

da sociedade e do Estado em relação à tutela dos direitos das

crianças e dos adolescentes. Reconhecia-se, assim, que o poder

público, por si só, não consegue resolver o problema da infância,

principalmente a questão da criança abandonada e do adolescente

autor de ato infracional. Por isso, a família, a comunidade

e a sociedade em geral são chamadas para participar da tarefa

de resgate da dignidade dessa pessoa em peculiar condição de

desenvolvimento.

Essa corresponsabilidade permite a ampliação do poder social e

o reconhece como legítimo na luta por direitos humanos. Tratase

de um ponto fundamental para a construção da democracia.

Era um primeiro passo para a conscientização dos cidadãos em

relação ao reconhecimento de seus direitos, de seus deveres e

de sua força transformadora da dimensão política e social.

Com a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2009), incorporam-se

ao ordenamento jurídico nacional os princípios que fundaram

a chamada Doutrina da Proteção Integral. Essa proteção

é a tutela da criança e do adolescente dos pontos de vista material

e espiritual, salvaguardando-os desde o momento da concepção,

zelando pela assistência à saúde e pelo bem-estar da gestante e

da família. Crianças e adolescentes agora são seres humanos, sujeitos

de direitos, e não meros objetos de intervenção estatal.

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Eles, até então incapazes e irresponsáveis, nos termos do artigo

228 da Constituição Federal (BRASIL, 2009), tornam-se inimputáveis.

A irresponsabilidade absoluta, fundada na doutrina da

tutela do menor em situação irregular, substitui-se pela concepção

de responsabilidade dos adolescentes pelos atos praticados.

Ser inimputável antes dos 18 anos não significa ser irresponsável

por seus atos, ou seja, os menores de 18 anos não responderão

pelos seus atos sob a égide do direito penal, não sofrerão

penas corretivas-repressoras. “O problema da juventude transviada

é um problema social e humano e não de reação penal por

parte do Estado” (DIAS, 1968, p. 212). O que interessa para a

proteção à infância com base na doutrina da proteção integral é

o jovem, não o delito. Enfim, a questão do adolescente autor de

ato infracional não é penal, mas de estrutura da vida em comum.

Conquistada a vitória constitucional, era preciso elaborar uma

nova lei que adotasse a doutrina da proteção integral e revogasse

todas as legislações menoristas. Em 1989, ao buscar atualizar

a legislação relativa ao menor, adaptando-a às novas diretrizes

da Constituição Federal (BRASIL, 2009), o Senado Federal instituiu

a Comissão Temporária Código de Menores, cujo relatorgeral

era o senador Francisco Rollemberg. Na época, havia três

projetos em andamento: (I) o Projeto de Lei 255/1989, de autoria

do senador Nelson Carneiro, que apresentava uma revisão

atualizada do Código de Menores vigente em face da Constituição

Federal (BRASIL, 2009), focalizando a matéria sob o aspecto

essencialmente jurídico; (II) o Projeto de Lei 193/1989, de autoria

do senador Ronan Tito, elaborado em face da pressão dos

movimentos sociais, que dispunha sobre o Estatuto da Criança e

do Adolescente, e focalizava a matéria não apenas sob o aspecto

jurídico, mas também sob o aspecto socioeducativo; e (III) o

Projeto de Lei 279/1989, de autoria do senador Márcio Lacerda,

que propunha modificar o Código de Menores apenas no que

concernia ao instituto da adoção.

A sociedade civil foi ouvida sobre esses projetos, em reuniões

ocorridas no segundo semestre de 1989. Ouviram-se juízes

de menores, sociólogos, pedagogos e diretores de instituições

assistenciais, entre outras personalidades, que se mostraram

atuantes na defesa de seus pontos de vista e desejosos de contribuir

para o aperfeiçoamento da legislação. O senador relator

da comissão afirma que havia duas correntes antagônicas: uma

que defendia a revisão do código, outra que defendia o estatuto

(ROLLEMBERG, 1990, p. 7).

Iniciou-se, entretanto, a revisão, tendendo-se ao projeto de lei

do senador Nelson Carneiro, para apenas rever o código, e quanto

à parte socioeducativa, pensou-se que bastaria a sua contemplação

em lei que prevê os planos da previdência e naquela que

estabelecesse as diretrizes e bases da educação (ROLLEMBERG,

1990, p. 7).

Surpreendentemente, diz o senador relator, a divergência ocorreu

entre os próprios juízes de menores. Os que se posicionavam

a favor da revisão do código tinham anos de trabalho e dedicação

à causa do menor e não escondiam o seu desencanto, não apenas

diante da falta crônica de recursos para que se pudessem assegurar

melhores condições de atendimento ao menor infrator, mas

também diante da omissão dos poderes públicos na prestação de

serviços como assistência médica, educação e atendimento propriamente

dito a crianças e adolescentes carentes e abandonados,

serviços que lhes dariam a proteção necessária, evitando as

causas principais da marginalização e do descaminho.

Eram eles a voz da experiência, meio revoltada,

talvez, em face da própria impotência ante o gigantismo

do problema, cuja solução lhes fugia,

pois dependia mais da decisão política que assegurasse

o envolvimento de vários outros órgãos

do poder público, em todos os níveis da administração

(ROLLEMBERG, 1990, p. 8).

Os juízes da infância julgavam que os problemas tinham como

uma das causas principais de todos os males a falta de investimento

nos ensinos fundamental e médio, que vem de longa

data. Para eles, não eram questões que decorriam da inadequação

da doutrina do direito do menor ou da doutrina da situação

irregular. Por outro lado, outros juízes de menores e demais

conferencistas que optaram pelo estatuto demonstraram, igual-

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mente, grande sensibilidade e conhecimento da problemática

do menor em nosso país, manifestando o seu inconformismo

com a situação de abandono, e com as mais variadas formas de

violência que os menores sofriam no lar, nas ruas e, muitas vezes,

na própria instituição incumbida de protegê-los (ROLLEM-

BERG, 1990, p. 8).

O senador ressalta que Antônio Fernando do Amaral e Silva, exjuiz

de menores e professor titular da Universidade de Blumenau:

E continuou Antônio Amaral e Silva:

[...] ao fazer uso da palavra, mostrou-se favorável

ao estatuto, porque este representa a adoção da

linha doutrinária da proteção integral do menor.

Segundo V. Exa., essa doutrina ‘assegura às crianças

o atendimento de todas as necessidades e regulamenta

todos os seus direitos fundamentais,

independentemente da situação em que se encontrem’

(ROLLEMBERG, 1990, p. 8).

bate, os senadores voltaram seu apoio ao Projeto de Lei 193, de

autoria do senador Ronan Tito, que dispõe sobre o Estatuto da

Criança e do Adolescente, focalizando aspectos jurídicos e socioeducativos

(ROLLEMBERG, 1990).

Contudo, os movimentos sociais, que pressionaram, foram os

atores mais importantes para a consolidação de um Estatuto da

Criança e do Adolescente. Desde a promulgação da Constituição

Federal de 1988 (BRASIL, 2009), articularam-se por meio de vários

encontros, congressos, seminários, reuniões e jornadas em

todo o País e, com base na sistematização de centenas de manifestações

colhidas, formaram um grupo de redação e elaboraram

o estatuto apresentado no Congresso Nacional. Além disso,

esses movimentos uniram forças, durante a tramitação dos

projetos de lei, com juízes, promotores de justiça, advogados,

professores de Direito, assessores progressistas da Funabem e

técnicos do Fórum Nacional de Dirigentes de Políticas Estaduais

para a Criança e o Adolescente (Fonacriad), lutando ativamente

para a aprovação do estatuto (COSTA, 1994).

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

[...] a doutrina do Direito Penal do Menor não conseguiu

agasalhar-se na sociedade que, embora

tema a prática de ilícitos penais por menores, sabe

que esses mesmos menores são vítimas da desassistência

estatal que, teoricamente, lhes assegura a

vida, saúde, educação e dignidade. Apená-los, simplesmente,

é dispensar-lhes tratamento desigual,

porquanto não têm o desenvolvimento e o discernimento

do adulto (ROLLEMBERG, 1990, p. 8).

Com a publicação e promulgação do Estatuto da Criança e

do Adolescente – Lei 8.069, de 13 de julho de 1990 (BRASIL,

1990) –, inicia-se o processo de construção da proteção dos

direitos humanos infantojuvenis, contemplando o que há de

mais novo no âmbito do reconhecimento e do respeito às

crianças e aos adolescentes.

82

Esse jurista defendia, principalmente, que as duas outras doutrinas,

que não a da proteção integral, já tiveram aplicação prática,

e não se mostraram benéficas às crianças e aos adolescentes. As

legislações nelas inspiradas continham o ranço do autoritarismo

e da supremacia do Estado, em perfeito desequilíbrio entre

as partes: de um lado, o todo-poderoso Estado aplicador da lei;

de outro, o menor, quase sempre faminto, sabidamente carente

e habitualmente injustiçado.

O senador relator diz que a comissão, então, questionou: como

não dar oportunidade à nova doutrina? E, diante de todo o de-

3. O papel simbólico da doutrina da proteção integral e o seu

arcabouço jurídico-político

O ECA (BRASIL, 1990) representa uma completa transformação

no tratamento jurídico e político dado ao tema da proteção à

infância. Em todas as dimensões, a substituição da doutrina da

situação irregular do menor pela doutrina da proteção integral

trouxe mudanças significativas de referenciais e paradigma.

Operou-se uma transformação na ação política nacional com

reflexos diretos em todas as áreas, especialmente no tocante às

questões relativas ao adolescente autor de ato infracional.

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A doutrina da proteção integral, além de se contrapor ao anterior

tratamento autoritário e discriminado dispensado à criança

e ao adolescente, consagra um conjunto conceitual, metodológico

e jurídico que apresenta o problema das crianças e dos adolescentes

como um problema de violação de direitos humanos.

Busca-se consolidar uma nova ordem paradigmática estabelecida

na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2009), no ECA

(BRASIL, 1990) e na normativa internacional.

Inserida nessa normativa internacional, que fundamenta a doutrina

da proteção integral, tem-se, primeiramente, a própria

Declaração Universal dos Direitos Humanos, promulgada pela

Assembleia Constituinte da Organização das Nações Unidas

(ONU), em 1948. Essa declaração representa um marco na história

da afirmação de todos os direitos humanos, inclusive no

que tange à proteção à infância, prescrevendo a necessidade de

proteção especial à criança.

Reflexo dessa declaração é a Declaração Universal dos Direitos

da Criança, aprovada por unanimidade em 20 de novembro de

1959, pela Assembleia Geral da ONU, estabelecendo princípios

para os signatários e não obrigações para esses Estados. O Pacto

Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (ONU, 2009b), aprovado

pela Assembleia da ONU em 1966, no artigo 24, dispõe:

Toda criança tem direito, sem discriminação alguma

de raça, cor, sexo, idioma, origem nacional

ou social, posição econômica ou nascimento, a

medidas de proteção que sua condição de menor

requer, tanto por parte da família como da sociedade

e do Estado.

A Convenção Americana de Direitos Humanos, conhecida como

Pacto São José da Costa Rica (BRASIL, 1969), também prevê, em

seu artigo 19, que “toda criança tem direito à proteção que sua

condição de criança requer por parte de sua família, da sociedade

e do Estado”.

Contudo, mais do que isso, a doutrina da proteção integral no âmbito

internacional compreende todas as normas abaixo (Quadro 1):

Quadro 1 – Quadro Sinótico

Doutrina das Nações Unidas de Proteção Integral dos Direitos da Criança

Convenções das Nações Unidas

sobre os Direitos da Criança

Regras Mínimas das Nações

Unidas para a Administração da

Justiça da Infância e da Juventude

Diretrizes das Nações Unidas para a

Prevenção da Delinquência Juvenil

Regras Mínimas das Nações Unidas

para a Elaboração de Medidas Não

Privativas de Liberdade

Regras Mínimas das Nações

Unidas para a Proteção dos Jovens

Privados de Liberdade

Fonte: Saraiva, 2010, p. 17.

– Adotada em Assembleia Geral

das Nações Unidas em 20 de

novembro de 1989

– Promulgada no Brasil pelo

Decreto 99.710, de 21 de

novembro de 1990

– Regras de Pequim (maio de

1984)

– Diretrizes de Riad (dezembro

de 1990)

– Regras de Tóquio, Resolução

45/110, de 14/12/1990

– Resolução 45/113 (abril de 1991)

Esses cinco documentos internacionais afirmaram a força cogente

da doutrina da proteção integral entre os países signatários,

que incluem o Brasil. Destaca-se como principal instrumento

internacional a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos

da Criança, de 1989. Trata-se de um documento fundamental

para a modificação da maneira de entender e agir, suscitando o

reordenamento das instituições, das pessoas, dos grupos e da

comunidade. Apesar de não ser cronologicamente o primeiro

texto, ele é decisivo para a consolidação dessa doutrina.

Aprovada após cumprir dez anos de trabalho preparatório, a

Convenção sobre os Direitos da Criança complementou a carta

principal descrita na Declaração Universal dos Direitos da

Criança, pois trouxe normas que exigem uma tomada de decisão

por parte dos Estados signatários e normas coercitivas, incluindo

mecanismos de controle para verificação do cumprimento

das obrigações ali dispostas. Os artigos 43 e 45 dessa conven-

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ção dispõem, nesse sentido, sobre a instituição do Comitê dos

Direitos da Criança, composto de peritos eleitos pelos Estados

partes. Esse comitê avaliará os relatórios periódicos que cada

Estado é obrigado a enviar à Organização das Nações Unidas

(ONU), apresentando as medidas adotadas para aplicação da

convenção e os progressos já realizados. Caso haja necessidade,

o comitê poderá enviar agências especializadas aos Estados

para realizarem a observação e proporem medidas que devam

ser tomadas para o gozo dos direitos dispostos na convenção.

Além disso, o artigo 52 da convenção dispõe sobre a possibilidade

de denúncias diretas à Secretaria-Geral da ONU.

Os direitos dispostos na convenção representam o mínimo que

toda sociedade deve garantir a crianças e adolescentes. Reconhece-se

a criança como indivíduo, sujeito de direitos e deveres.

Fixa-se, ainda, a concepção de corresponsabilidade em relação à

família, ao Estado e à sociedade no tocante à defesa dos direitos

da criança, estabelecendo tais direitos como prioridade absoluta

em um Estado 7 .

A Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2009) antecipou-se à

Convenção sobre os Direitos da Criança, incorporando de forma

cogente no ordenamento jurídico brasileiro a doutrina da proteção

integral. Posteriormente, essa doutrina foi estabelecida como

novo paradigma para a proteção à infância, nos termos do Estatuto

da Criança e do Adolescente (ECA) (BRASIL, 1990). Emílio García

Méndez afirma que o Brasil foi o pioneiro, entre os países da

América Latina, a adotar a doutrina da proteção integral em seu

ordenamento. E continua: “[...] trata-se de mudanças nos padrões

culturais que demonstram o absurdo de se pensar na proteção dos

setores mais vulneráveis de nossa sociedade, declarando sua incapacidade

e condenando-os à segregação” (MÉNDEZ, 1994, p. 32).

Essas mudanças e a consolidação da doutrina da proteção integral

representam a solidificação desse direito humano, isto é, o

direito humano infantojuvenil de proteção integral. Trata-se de

um alicerce simbólico que deve permear todas as ações políticas,

jurídicas e econômicas de uma sociedade. Por exemplo, esse

alicerce fixa o princípio da prioridade absoluta da satisfação

dos direitos das crianças e dos adolescentes como direção a ser

seguida nas tomadas de decisão jurídica, política e econômica.

Dispõe o artigo 4º do ECA:

É dever da família, da comunidade, da sociedade

em geral e do poder público assegurar, com absoluta

prioridade, a efetivação dos direitos referentes

à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao

esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à

dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência

familiar e comunitária. Parágrafo único. A garantia

de prioridade compreende: a) primazia de receber

proteção e socorro em quaisquer circunstâncias;

b) precedência de atendimento nos serviços públicos

ou de relevância pública; c) preferência na

formulação e na execução das políticas sociais públicas;

d) destinação privilegiada de recursos públicos

nas áreas relacionadas com a proteção à infância

e à juventude (BRASIL, 1990, grifos nossos).

Exige-se, com isso, prioridade na definição de percentuais orçamentários

em cada nível de governo, estabelecimento de políticas

públicas eficazes em matéria de saúde, educação, saneamento básico,

assistência social, elaboração de legislações que contribuam

para o bom funcionamento do Judiciário e construção jurisprudencial

de afirmação dessa prioridade. Enfim, é preciso adaptar

toda a estrutura econômica, política e jurídica com base nessa

nova prioridade.

Ressalte-se que chamar a doutrina da proteção integral de alicerce

simbólico não significa tratá-la como algo que não será

jamais concretizado. Essa doutrina, ao contrário, exige a efetividade

de vários direitos em favor da criança e do adolescente,

dando a direção do caminho a ser tomado no momento das

decisões políticas e jurídicas. Mas, além disso, serve como referencial

para a “criação ininterrupta de novos direitos, subversão

contínua do estabelecido e reinstituição permanente do social e

do político” (CHAUÍ, 2001, p. 11). A doutrina da proteção integral

tem um papel simbólico nesse sentido.

Esta dissertação, seguindo a teoria política de Claude Lefort,

assume que é preciso ressaltar a dimensão simbólica dos direi-

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tos humanos. Essa dimensão se manifesta sem que todos esses

direitos estejam engessados em uma lei ou descritos em uma

constituição rígida, ou seja, a consciência do direito não precisa

estar totalmente objetivada. O direito deve ser, independentemente

da sua positivação, uma referência ao poder, incluindo

aí a competência para tomada de decisões políticas e jurídicas.

Além do princípio da prioridade absoluta, tem-se ainda a afirmação

dos direitos fundamentais, de garantias processuais, do

princípio do melhor interesse da criança, da necessidade de

atendimento prioritário, da ampliação das atribuições dos conselhos

tutelares e dos conselhos de direitos, da necessidade de

atendimento inicial integrado ao adolescente autor de ato infracional,

da punição não repressiva com a aplicação de medidas

socioeducativas, entre outros direitos essenciais para a proteção

de uma pessoa em peculiar condição de desenvolvimento e

de vulnerabilidade social.

A nova orientação baseia-se em princípios fundamentais:

1 – Universalização – ‘Todos são sujeitos de Direito

independentemente de sua condição social. A

proteção não é só ao menor pobre, ou ao menor

em situação irregular. O novo ordenamento atingirá

a todos’.

2 – Humanização – ‘Este é o princípio previsto no

artigo 227 da Constituição de 1988. Neste princípio

cabe, sobretudo, uma mudança de mentalidade.

Tradicionalmente, a defesa social, a proteção

de interesses dominantes na sociedade, é dado

àquilo que é normal, regular. E os pobres são considerados

anormais e irregulares’.

3 – Despolicialização – ‘Questão da criança e do

adolescente não é questão de polícia. Ela tem um

aspecto policial quando o adolescente ou a criança

são vítimas de violação de seus direitos ou

quando são autores de violência, e isso porque,

em primeiro lugar, foram vítimas. Nesses casos, há

um ângulo policial, no caso de alto risco para essa

criança, de protegê-la com armas se for preciso,

proteger sua integridade ou proteger as pessoas

da sociedade de sua violência. Mas é um aspecto

secundário, não é fundamental’.

4 – Desjuridicionalização – ‘A criança e o adolescente

não são questão de Justiça. Somente naqueles

casos de lide, de conflitos de interesses’.

5 – Descentralização – ‘O atendimento fundamental

é no município. É ali que a criança nasce, é ali

que ela vive, é ali que ela está. Nenhuma criança

nasce ou vive na União. A União é uma abstração,

não tem geografia. A geografia da União é o somatório

das geografias municipais, então, a criança

tem que ser atendida ali onde ela está’.

6 – Participação – ‘Esse princípio é fundamental. O

artigo 227 da Constituição Federal de 1988 convoca

a família, a sociedade e o Estado para assegurar

à criança e ao adolescente os seus direitos fundamentais.

Os conselhos tutelares são um resultado

dessa convocação do cidadão para participar na

nova sistemática’ (RIVERA, 1990 apud PEREIRA,

1992, p. 18)

Desses princípios, destacam-se os direitos fundamentais garantidos

pela doutrina da proteção integral e que devem ser

interpretados, nos termos do artigo 6º do ECA (BRASIL, 1990),

considerando: “os fins sociais a que ela se dirige, as exigências

do bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos e

a condição peculiar da criança e do adolescente como pessoas

em desenvolvimento”. Ou seja, qualquer interpretação jurídica e

política deve levar em conta a satisfação dos direitos humanos

infantojuvenis.

Além disso, é fundamental compreender que o princípio do

superior interesse da criança foi substituído pelo princípio do

melhor interesse da criança. O primeiro princípio, chamado por

João Batista Costa Saraiva de O Cavalo de Troia do Menorismo

(SARAIVA, 2010, p. 42), não conseguia compreender a condição

diferenciada de crianças e adolescentes, considerando-os como

incapazes. Isso resultou na concepção de que a categoria dos

“menores” fosse considerada, no âmbito da doutrina do direito

tutelar do menor, como mero objeto de intervenção.

Operando com o sempre invocado ‘princípio do superior

interesse do menor’, diante da incapacidade

destes, competia ao adulto, ‘imbuído do espírito do

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bem’, determinar qual seria o melhor para a criança,

sem expressas referências limitadoras deste

poder discricionário, sob o sempre invocado argumento

de amor à infância (SARAIVA, 2010, p. 42).

Sob o paradigma da incapacidade e em nome de um superior interesse

do “menor”, estabelecido por um adulto, várias violações

aos direitos humanos infantojuvenis foram cometidas, refletindo

decisões políticas e jurídicas autoritárias e subjetivas. Por outro

lado, a doutrina da proteção integral suscitou o princípio do

melhor interesse do menor. A aplicação desse princípio leva em

conta as necessidades da criança, sempre realizando uma análise

do caso concreto. Deve-se ler esse princípio observando-se a sistemática

de garantias constitucionais e processuais já expressamente

reconhecidas. O conteúdo do princípio do melhor interesse

da criança, então, encontra-se nos limites estabelecidos pelos

direitos fundamentais das crianças e dos adolescentes 8 .

Todo esse sistema de garantias construído passa a ser a realidade

dos procedimentos e ações relativas ao adolescente autor de

ato infracional. Desfazem-se, assim, os pilares da doutrina da situação

irregular do menor anteriormente adotada. No quadro 2,

estão sintetizadas as diferenças até aqui expostas e os conceitos

e nomenclaturas assumidos.

Quadro 2 – Quadro Sinótico

Situação irregular

“Menores”

Objetos de proteção

Proteção de “menores”

Proteção que viola e restringe

direitos

Infância dividida

Incapazes

Não importa a opinião da criança

“Situação de risco ou perigo moral

ou material” ou “situação irregular”

Proteção integral

Crianças e adolescentes

Sujeitos de direitos

Proteção de direitos

Proteção que reconhece e

promove direitos

Infância integrada

Pessoas em desenvolvimento

É fundamental a opinião da criança

Menor em situação irregular

Centralização

Juiz executando política social/

assistencial

Juiz como “bom pai de família”

Juiz com faculdades ilimitadas

O assistencial confundido com o

penal

Menor abandonado/delinquente

Desconhecem-se todas as

garantias

Atribuídos de delitos como

inimputáveis

Direito penal do autor

Privação de liberdade como regra

Medidas por tempo

indeterminado

Fonte: Beloff(1999) apud Saraiva, 2010, p. 28.

Adultos, instituições e serviços em

situação irregular

Descentralização

Juiz em atividade jurisdicional

Juiz técnico

Juiz limitado por garantias

O assistencial separado do penal

Desaparecem essas

determinações

Reconhecem-se todas as garantias

Responsabilidade penal juvenil

Direito penal de ação

Privação de liberdade como

exceção e somente para

infratores/outras sanções

Medidas por tempo determinado

Destaca-se, no quadro 2, a substituição da ideia de direito penal

do autor para a de direito penal da ação. Trata-se de uma fundamental

ruptura com a concepção de que o “menor” será punido

pelo fato de “ser” abandonado, carente, pobre ou marginalizado.

Agora, o adolescente é responsabilizado por seus atos pelo fato

de “estar” cometendo um ato infracional, considerado crime ou

contravenção penal no ordenamento jurídico. Isto é um grande

avanço e exige uma profunda alteração de mentalidade dos operadores

dos sistemas político e jurídico e da própria sociedade.

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Direitos ameaçados ou violados

Ressalte-se que, nessa tentativa de juntos provocarem uma mudança,

surgem os conselhos de direitos e os conselhos tutelares.

Frise-se que não se trata de uma inovação, pois o Código

de Menores de 1927 já previa a existência de um Conselho de

91


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Assistência e Proteção de Menores como uma entidade subvencionada

pelo Estado, cujo objetivo era coordenar ações entre o

poder úblico e a sociedade para o atendimento à criança e ao

adolescente (PEREIRA, 2008). Contudo, a efetiva coordenação

só tornou-se algo materializável a partir da diretriz fixada

pela Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 2009), de que esse

atendimento é de corresponsabilidade da família, do Estado e

da sociedade. As diretrizes desses conselhos foram fixadas na

Constituição e regulamentadas pelo ECA (BRASIL, 1990), como

uma forma de exercício de participação política.

Os conselhos tutelares são órgãos permanentes e autônomos,

de natureza não jurisdicional, encarregados pela sociedade de

zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente,

devendo ser organizados ao menos um em cada município.

Compõem-se de cinco membros, eleitos por mandatos de

três anos, escolhidos pela comunidade local (arts. 131 e 132

do ECA) (BRASIL, 1990). São órgãos administrativos regidos

por um conjunto de diretrizes e têm autonomia funcional, em

matéria de sua competência, procedendo sem qualquer interferência

externa.

Os conselhos de direitos, ao contrário dos conselhos tutelares,

não são órgãos de execução. Eles foram concebidos para que a

população, a partir de suas organizações representativas, participe

da formulação de políticas públicas voltadas para a proteção

à infância. Nos termos do inciso II do art. 88 do ECA (BRA-

SIL, 1990), são órgãos deliberativos, competentes para tomar

decisões sobre projetos oriundos de fontes diversas e que assegurem

o atendimento à infância. É um órgão especial integrado

ao Poder Executivo de cada esfera do governo, criado por lei.

No âmbito nacional, tem-se o Conselho Nacional dos Direitos da

Criança e do Adolescente (Conanda), criado pela Lei 8.242, de

12 de outubro de 2001 (BRASIL, 2001). Hoje, ele está vinculado

à Secretaria Especial de Direitos Humanos na Presidência da

República. Sua finalidade é articular e implementar políticas públicas

voltadas para a proteção à infância, incluindo campanhas

educativas e gerenciamento do Fundo Nacional para Infância e

Adolescência. A diretoria do Conanda é eleita por indicação das

entidades integrantes do Fórum Permanente das Entidades Não

Governamentais de Defesa da Criança e do Adolescente (Fórum

DCA) e representantes do poder público.

Para esta pesquisa, foi de essencial importância as observações

das diretrizes propostas pelo Conanda, por meio do Sistema Nacional

de Atendimento Socioeducativo (Sinase) 9 . Trata-se de um

conjunto de princípios, regras e critérios que envolve o atendimento

ao adolescente autor de ato infracional. A construção do

Sinase norteou todos os atores envolvidos nesse atendimento,

auxiliando-os diante das dificuldades de aplicação da doutrina

da proteção integral. Buscou-se construir parâmetros mais objetivos

e procedimentos mais justos que evitem ou, ao menos,

limitem a discricionariedade presente no atendimento do adolescente

autor de ato infracional.

Vê-se que a questão do adolescente autor de ato infracional,

nesse contexto, não se resume à temática penal. É uma questão

constitucional, relativa a direitos fundamentais, e de estrutura

da vida em sociedade. Por isso, deve ser pensada e repensada

como um fenômeno sociojurídico complexo que põe em xeque

o Texto Constitucional, a afirmação de direitos e a consolidação

do processo democrático.

4. Considerações finais

Contatou-se, nesta pesquisa, a dimensão simbólica de todo arcabouço

jurídico e político que sustenta a doutrina da proteção

integral. Restou, surpreendente, a atuação dos movimentos

sociais, no sentido de provocar mudanças que resultaram em

uma ruptura do paradigma dominante no tocante à proteção à

infância, qual seja, a doutrina da situação irregular do menor.

As reivindicações em favor dos direitos humanos infantojuvenis,

principalmente no período de redemocratização do País,

tiveram como consequência a positivação dessa doutrina, minuciosamente

disposta na Constituição Federal de 1988 e no ECA.

Trata-se de um grande passo no processo para a democratização

da sociedade brasileira.

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A busca de uma possível solução para a efetividade da doutrina

da proteção integral do adolescente autor de ato infracional é,

na verdade, uma luta incessante pela permanente proteção à infância.

Uma luta que hoje tem como pilar principal a tentativa de

consolidação desse novo paradigma. Afastando-se de uma política

de abandono e marginalização de adolescentes carentes, a

doutrina da proteção integral trouxe novas diretrizes, compreendidas

na criação de um direito e na necessidade de revisão

das funções das instituições políticas envolvidas no atendimento

do adolescente autor de ato infracional.

O caminho já está preparado, teoricamente, para a concretização

dessa doutrina, pois a própria doutrina orienta a atuação

dos vários setores da sociedade, fixando diretrizes. Ela tem uma

função simbólica, mas não é uma mera utopia. É, ao contrário, o

suporte central para a efetividade dos direitos humanos infantojuvenis,

que depende apenas de vontade política, lutas constantes

pelos direitos, muito trabalho e ação coletiva.

Se, de um lado, têm-se preconceito, discriminação e dificuldade

em compreender o processo de tutela de proteção integral

do adolescente autor de ato infracional, de outro, tem-se, ainda,

muito trabalho a ser realizado na busca pela efetividade da proteção

integral do adolescente autor de ato infracional.

Notas:

*

Este artigo é parte da pesquisa elaborada com recursos financeiros do Conselho Nacional de

Desenvolvimento Científico e Tecnológico do Ministério da Ciência e Tecnologia (CNPq), durante

o mestrado em Direito realizado pelo Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Direito

da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) sob orientação de Miracy Barbosa de

Sousa Gustin e coorientação de Newton Bignotto de Souza. Na pesquisa, a autora verificou

o atendimento inicial ao adolescente autor de ato infracional realizado em Belo Horizonte.

1

Nesse ponto, vê-se claramente a adequação do pensamento de Claude Lefort (1983). Ele afirma

a existência da consciência dos direitos e do papel simbólico dos direitos humanos como

marco para a luta por novos direitos. Nesse sentido, ele questiona se não é em nome de seus

direitos que as mulheres exigem igualdade e os homossexuais se insurgem contra as proibições

e repressões. E, se esses direitos não se afirmam devido a uma consciência do direito pelas

mulheres e pelos homossexuais, apesar da inexistência de garantias objetivas e positivas.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Isso esbarra em graves obstáculos como, por exemplo, a superação

do desagravo coletivo, despertado pelos meios de

comunicação e pela opinião pública, que partem do errôneo

pressuposto de que há igual oportunidade para todos os adolescentes,

havendo uma opção voluntária pela vida marginal

e delinquente.

2

Emílio García Méndez é jurista e advogado, doutor em Sociologia do Direito Penal pela Universidade

de Saarland, na Alemanha, e, desde março de 1990, é oficial de projetos da Unicef,

atuando principalmente em prol da proteção do adolescente autor de ato infracional.

3

Ressalta-se que outro acontecimento internacional fundamental, à época, foi a promulgação

da Declaração de Gênova de Direitos da Criança adotada pela Liga das Nações em

1924, que também consolidava e reconhecia internacionalmente essa doutrina da situação

irregular do menor.

4

Mello Mattos foi o primeiro juiz a assumir o juízo de menores no Brasil.

Nenhum desses obstáculos, contudo, foi motivo de desânimo,

como ensinou Paulo Freire:

5

Ao longo da trajetória de sua vida, o menor, infelizmente, vai assumindo o estereótipo que a

sociedade lhe impõe. Isto gera problemas na construção da personalidade do adolescente

e na formação da sua identidade.

94

Numa sociedade de gosto autoritário como a nossa,

elitista e discriminatória, cujas classes dominantes

nada ou quase nada fazem para superação

da miséria das maiorias populares, consideradas

quase sempre como naturalmente inferiores,

preguiçosas ou culpadas por sua penúria, o fundamental

é a nossa briga incessante para que o

Estatuto seja letra viva e não se torne, como tantos

outros textos em nossa história, letra morta ou

semimorta (FREIRE, 2010, p. 95, grifos do autor).

6

Antônio Carlos Gomes da Costa afirma que em alguns poucos estados os técnicos ludibriaram

rígidos critérios e padrões do governo central. Nestes, o programa atingiu maior legitimidade

(COSTA, 1994).

7

Os principais artigos da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, das

Regras de Pequim e das Diretrizes de Riad serão apreciados oportunamente, em paralelo

com os dispositivos do ECA.

8

Boa parte da doutrina ainda chama esse princípio de princípio do superior interesse do menor,

mas todos o definem com esses novos limites.

9

Essas diretrizes serão apresentadas juntamente com a exposição sobre o atendimento integrado

ao adolescente autor de ato infracional, nos capítulos 4 e 5.

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

99


A cooperação na gestão das águas: estudo

comparativo de três Comitês de Bacias

Hidrográficas em Minas Gerais

Matilde de Souza

Doutora em Ciência Política (UFMG) / Professora do Departamento de Relações

Internacionais (PUC Minas ) / Coordenadora do Programa de Pós-graduação em

Relações Internacionais (PUC Minas) / Secretária Executiva da Associação Brasileira

de Relações Internacionais

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Resumo: O objetivo deste artigo 1 é discutir a experiência desenvolvida em

Minas Gerais no que se refere à gestão das águas, com base na estrutura

projetada pela Política de Recursos Hídricos e na constituição dos Comitês

de Bacias Hidrográficas. Três foram os comitês estudados: o da Bacia Hidrográfica

do Rio das Velhas, o da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba e o da

Bacia Hidrográfica do Rio Piracicaba. Baseando-se numa metodologia quantitativa,

procedeu-se à comparação desses três comitês em 2002 e 2011, a

partir de algumas variáveis que serão explicitadas neste texto, com vistas a,

fundamentalmente, discutir se a iteratividade promovida pelos CBHs produz

comportamento cooperativo que se sustenta no tempo.

Palavras chave: Comitês de Bacias Hidrográficas. Política de Recursos Hídricos.

Cooperação.

Abstract: This paper aims to discuss the experience developed in Minas Gerais

with regard to water management, from the structure designed by the Water

Resources Policy and the constitution of the Drainage Basins Committees

(Watershed Committees, in North America). Three committees were studied:

Velhas River Basin, Paraopeba River Basin and the Piracicaba River Basin. Based

103


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

on a quantitative methodology, it proceeded to the comparison of these three

committees in 2002 and 2011, from some variables which are explained in the

text. We attempted to discuss if the iteration promoted by the Basin Committees

produce cooperative behavior that is sustained over time.

Keywords: Drainage basins committees. Watershed committees. Water

resources policy. Cooperation.

Introdução

A Constituição Federal de 1988 institucionalizou um conjunto

de mecanismos que prevê a participação dos cidadãos em instâncias

decisórias, no âmbito da estrutura de gestão de políticas

públicas. Esses mecanismos, dependendo dos procedimentos

adotados, da sua composição e das formas efetivas de operarem,

são importantes para a tomada de decisão sobre questões extremamente

relevantes para o cotidiano dos grupos sociais, afetadas

por decisões coletivizadas, isto é, aquelas que, independentemente

do número dos que participaram da sua definição,

produzem consequências para a coletividade à qual se referem

(SARTORI, 1984).

rativo, este artigo pretende discutir se a iteratividade promovida

pelos Comitês de Bacias Hidrográficas produz comportamento

cooperativo que se sustenta no tempo. Essa proposição se ancora

em questões teóricas que têm pontuado o estudo de bens

como o common pool resources (CPR) 2 , cujas questões centrais

envolvem dilemas distributivos, condições objetivas de compartilhamento,

condições de governança em face da constelação de

interesses que, embora legítimos, são conflitantes, bem como da

garantia de direitos de cousuários.

Dividido em quatro partes, este artigo faz, na primeira, breve

apresentação do modelo teórico; na segunda, uma apresentação

sucinta da metodologia utilizada na investigação que deu

origem a este trabalho; na terceira parte, pontua brevemente o

processo de constituição dos CBHs em Minas Gerais, que apresenta

um quadro completo do conjunto de comitês já formados.

Na quarta parte, o artigo compara a opinião dos membros desses

comitês em dois momentos – 2002 e 2011 – a respeito do

órgão gestor das águas e da sua capacidade para promover e

sustentar comportamento cooperativo.

Interatividade e aprendizagem: superando dilemas de ação coletiva

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

104

Os Comitês de Bacias Hidrográficas (CBHs), órgãos que compõem

o sistema de gestão das águas, constituídos pela Lei Federal

9.433, de 1997, e pela Lei 13.199, de 1999, que define a

política de águas para o Estado de Minas Gerais, são organismos

paritários e deliberativos, que se constituem de importantes

instâncias decisórias no escopo da estrutura de gestão desse recurso

natural. Conforme estabelecido pela legislação, os CBHs

devem abrigar os setores sociais que representam os diversos

usuários do recurso e a gama de interesses portados por eles.

Compõem os comitês: representantes dos vários níveis de governo,

usuários empresas privadas, usuários empresas públicas

e organizações sociais diversas.

Considerando que atores sociais são capazes de aprendizagem

em processos sociais e políticas iterativas e que tal aprendizagem

favorece, por hipótese, a adoção de comportamento coope-

Equacionar o problema da provisão e distribuição de bens e serviços

ambientais pode ser um desafio, interpretado como um

dilema de ação coletiva, na medida em que se observa a necessidade

de orientar as escolhas de agentes quanto a cursos de

ação alternativos, que lhes permitam realizar seus interesses

privados, observando-se, ao mesmo tempo, os interesses da coletividade.

De acordo com a perspectiva de Elinor Ostrom, sob determinadas

circunstâncias, a cooperação é a melhor alternativa, ainda

que para isso seja necessário arcar com algum ônus advindo da

cooperação (OSTROM, 1990). Esta pode ocorrer se for alternativa

vantajosa num determinado momento e em determinadas

circunstâncias, no sentido de favorecer o interesse principal do

ator (TSEBELIS, 1998). Nesse sentido, instituições são compreendidas

como regras do jogo que constrangem o comportamen-

105


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

106

to orientado para a maximização de ganhos. Trata-se, para o

agente, do problema de como mobilizar as regras para a consecução

de seus interesses, considerando certas condições. Nesse

entendimento, instituições facilitam a comunicação e o monitoramento

em situações em que a não cooperação poderia resultar

em desastre para todos, favorecem o estabelecimento de

contratos de compromisso, nos quais a alternativa da cooperação

se coloca quando outros atores fazem o mesmo, promovem

recompensas ou instituem punições.

Nesse sentido, instituições ordenam as escolhas, sobretudo

em situações em que os interesses particulares e coletivos se

encontram em conflito. Admite-se que nenhum bem público é

produzido sem a instituição de regras que coíbam os desertores

e limitem as expectativas quanto à realização do autointeresse

(TSEBELIS, 1998).

Em seus estudos sobre a democracia contemporânea, Sartori

(1994) confere lugar de destaque aos comitês, ao discutir o problema

do processo decisório sobre questões de natureza política,

em que as decisões são coletivizadas e se caracterizam por

serem soberanas, inescapáveis e sancionáveis. Como decisões

coletivizadas implicam risco para os seus destinatários, participar

delas tenderia a minimizar o perigo de que seu conteúdo

não atenda a interesses do público a quem se destinam. Enquanto

participar implica custos internos, não participar é se expor

a riscos externos.

Sartori (1994) identifica os comitês com base em três características:

são grupos de interação face a face, estáveis e institucionalizados,

cujas decisões têm caráter contínuo. Embora funcionem

segundo a regra da maioria, os comitês costumam produzir decisões

unânimes, o que revela um conjunto de acordos entre interesses

diversos neles presentes. A interação caracterizaria um

jogo de cooperação e negociação, no qual boa parte dos conflitos

seria processada, permitindo a tomada de decisão, uma vez que

o número de rodadas é desconhecido e há um leque de questões

a serem decididas, em que algumas catalisam mais os interesses

de determinados grupos do que de outros. Para Sartori, o que é

peculiar aos comitês é que seus membros se envolvem em trocas

que vão além do momento presente, tendo especialmente

em vista um tempo futuro (SARTORI, 1994, p. 306).

Para realizar a discussão pretendida, é útil lançar mão da tipologia

dos atores, estruturada por Orenstein (1998), com base

nas contribuições de Elster (1989). Para Orenstein, o tempo e o

caráter iterativo dos jogos são de fundamental importância para

que o ator escolha a alternativa da cooperação.

A tipologia, que busca refletir a pluralidade dos atores, sugere

seis tipos: 1) os “racionais e egoístas” – aqueles orientados para

a busca de seu objetivo privado ao final da ação coletiva: são os

típicos “caronas”, que utilizam a deserção como estratégia dominante;

2) os “kantianos de todo dia”: dispostos à cooperação

universal, tendo-a como um resultado superior à deserção universal,

são cooperadores incondicionais, segundo princípios do

imperativo categórico, podendo ser considerados como insensíveis

ao custo da cooperação; 3) os “utilitaristas”: dispostos a

cooperar quando sua contribuição aumenta o benefício médio

do grupo e sua decisão pela cooperação depende de quantos já

aderiram a essa estratégia – um mínimo e um máximo de participantes;

4) os “colaboradores”: consideram imperativo participar

desde que muitos já participem, seu comportamento

cooperativo relaciona-se a uma norma social de adesão, baseada

na obrigação coletiva; 5) os “elitistas”: cooperam enquanto

o número de cooperadores é reduzido e tendem a desertar

quando esse número aumenta; e 6) os “coletivistas”: sentem-se

bem em movimentos de ampla adesão, como os movimentos de

massa, aderindo quando há um número mínimo de cooperadores.

Alguns desses atores se orientam por resultados, como os

“racionais e egoístas”, os “utilitaristas” e os “elitistas”; outros,

por normas, como é o caso dos “kantianos de todo dia”, dos “colaboradores”

e dos “coletivistas”.

Esses diversos atores procuram evidenciar características de

atores políticos reais em interação e visam abrir campo para a

explicação da possibilidade de se iniciar um processo de ação

coletiva, que visaria à superação e/ou à prevenção do mal pú-

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blico e à produção do bem público. A perspectiva teórica é que

o tempo e as normas que mantêm a coesão social levariam os

atores a preferir os custos da produção do bem público em situações

em que o mal público é extremamente oneroso para todos.

Caso essa hipótese esteja correta, a tendência à cooperação

no interior dos comitês, verificada em 2002, deverá se manter.

É preciso considerar, ainda, que o bem público objeto desta pesquisa

é um bem contínuo, que demanda manutenção de cotas

de cooperação no tempo. Desse modo, as etapas da ação coletiva

decisão, execução e usufruto – referem-se tanto à construção

institucional quanto ao processo de manutenção da cooperação,

uma vez que o bem coletivo contínuo demanda sempre a presença

de cooperadores incondicionais para assegurar sua provisão

num período de tempo “infinito” (ORENSTEIN, 1998). Ou

seja, passada a novidade, a sustentação de uma tendência cooperativa

depende da presença de cooperadores incondicionais.

Metodologia da pesquisa

Foram pesquisados os Comitês de Bacias Hidrográficas dos Rios

das Velhas, Paraopeba e Piracicaba, que banham o Estado de Minas

Gerais, sendo que os Rios das Velhas e Paraopeba são tributários

do Rio São Francisco e o Rio Piracicaba, tributário do Rio

Doce. A pesquisa compara os comitês em dois momentos: em

2002 e em 2011. A principal estratégia metodológica foi a quantitativa:

foi realizado um survey nesses dois momentos, aplicado

ao conjunto dos membros titulares dos três comitês pesquisados.

A composição desses comitês não sofreu alterações em sua

definição normativa, mas houve mudanças tanto dos indivíduos

que representam cada segmento social como das organizações

que se fazem representar. Essas mudanças favorecem a observação,

uma vez que o foco é para a estrutura institucional, e não

para os indivíduos membros dos comitês. Quanto ao número

de entrevistados, foram 100 indivíduos no survey aplicado em

2002 – 36 membros do CBH Piracicaba, 28 membros do CBH Velhas

e 36 membros do CBH Paraopeba – e 95 pessoas no survey

de 2011 – 34 membros do CBH Piracicaba, 28 membros do CBH

Velhas e 33 membros do CBH Paraopeba 3 .

Considerando o problema de que os padrões de interação dos

comitês e a iteratividade promovida por eles produzem comportamento

cooperativo que se sustenta no tempo, a pesquisa

se pautou em três hipóteses: 1) o CBH estrutura a interação entre

os diversos atores que o compõe, criando condições para a

cooperação, além de suas regras possibilitarem a negociação

entre seus membros; 2) o tempo e a prática da negociação tendem

a produzir maior disposição à cooperação; e 3) a iteratividade

promove o aprendizado dos atores: a experiência anterior

e a trajetória da organização – CBH – incentivam a adoção da

cooperação como alternativa.

Breve histórico dos CBHs em Minas Gerais

O aumento da demanda por água, gerado tanto pelo crescimento

populacional como pela intensificação dos seus múltiplos

usos, é o principal motivo para a erupção de conflitos entre

usuários. Uma política de recursos hídricos busca, portanto,

entre outros objetivos, criar condições para o atendimento da

demanda e dirimir potenciais tensões, principalmente nas regiões

onde há escassez de água. Em geral, conflitos pelo uso da

água ocorrem principalmente devido aos diferentes e concorrentes

usos e se verificam principalmente no setor hidrelétrico,

nos complexos industriais, nas necessidades de abastecimento

urbano e na irrigação.

As regiões brasileiras mais industrializadas são as que mais sofrem

com os problemas da poluição das águas. Um dos mais graves

problemas das águas no Brasil e em Minas ainda é o despejo

de esgoto doméstico e industrial sem tratamento diretamente

nos corpos d’água. Embora o abastecimento de água potável

atinja quase 100% da população, há um deficiente sistema de

coleta e tratamento dos resíduos gerados pelo uso doméstico e

industrial das águas, que provoca sua poluição, tornando a ação

dos comitês de bacias extremamente relevante para a preservação

desse recurso.

As três bacias hidrográficas em estudo neste trabalho contêm

significativa concentração populacional, atividade industrial de

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grande porte, sobretudo nos ramos da siderurgia, metalurgia,

mineração, papel e celulose, bem como atividade agropecuária

de importância para a economia mineira. São, portanto, bacias

que demandam preservação para que se mantenham as condições

de sobrevivência da sua população de aproximadamente 6

milhões de habitantes, do meio ambiente e do desenvolvimento

econômico em sua área de abrangência.

Desde 1998, foram criados em Minas Gerais 36 comitês de bacias,

conforme o quadro 1. O CBH do Rio das Velhas teve sua fundação

oficializada em agosto de 1998, por meio de iniciativas

ligadas a um projeto de saneamento, o Prosam, que tinha como

exigência a criação da Agência de Bacia Hidrográfica, órgão previsto

na estrutura de gestão das águas, como braço executivo

do comitê. O CBH do Rio Paraopeba teve início com a criação

do Consórcio Intermunicipal da Bacia (Cibapar), em 1993, por

iniciativa dos poderes públicos municipal e estadual, mas que

incorporou representação da sociedade pela presença de organizações

não governamentais em sua composição. O comitê

nasceu dentro do próprio consórcio, por meio da mobilização

que o Cibapar realizou juntamente com um conjunto de atores

interessados (SOUZA, 2003). O CBH do Rio Piracicaba contou

com intensa mobilização da sociedade no processo de sua criação,

mobilização que se verificou principalmente a partir da

“Expedição Piracicaba 300 anos depois”, que deu continuidade

às descidas ecológicas realizadas no Rio Doce por ambientalistas

e remadores.

Quadro: Comitês de Bacias Hidrográficas de Minas Gerais

de integrantes

titulares, suplentes 1

e suplentes 2)

Nome do Comitê Cidade-Sede Decreto de Criação

1 CBH do Rio das Velhas Belo Horizonte Decreto 39.692 – Data: 29/6/1998 28(titulares) 28(suplentes)

2 CBH do Rio Mosquito Águas Vermelhas Decreto 39.736 – Data: 15/7/1998 28(titulares) 28(suplentes)

3 CBH do Rio Pará Divinópolis Decreto 39.913 – Data: 22/9/1998 40(titulares) 40(suplentes)

4 CBH do Rio Araguari Araguari Decreto 39.912 – Data: 22/9/1998 36(titulares) 36(suplentes)

5 CBH do Rio Verde Três Corações Decreto 39.910 – Data: 23/9/1998 48(titulares) 48(suplentes)

6 CBH do Rio Sapucaí Itajubá* Decreto 39.911 – Data: 23/9/1998 28(titulares) 28(suplentes)

Paracatu Decreto 40.014 – Data: 3/11/1998 24(titulares) 24(suplentes)

CBH da Sub-Bacia Mineira do Rio

Paracatu

7

8 CBH do Rio Paraopeba Betim * Decreto 40.398 – Data: 28/5/1999 36 (titulares) 36(suplentes)

9 CBH do Rio Caratinga Caratinga Decreto 40.591 – Data: 13/9/1999 36(titulares) 36(suplentes)

Poços de Caldas Decreto 40.930 – Data: 16/2/2000 40(titulares) 40(suplentes)

CBH dos afluentes mineiros dos

Rios Mogi-Guaçu/Pardo

10

11 CBH do Rio Piracicaba João Monlevade Decreto 40.929 – Data: 16/2/2000 36(titulares) 36(suplentes)

12 CBH do Rio Araçuaí Carbonita Decreto 40.931 – Data: 16/2/2000 24(titulares) 24(suplentes)

Alfenas Decreto 42.596 – Data: 23/5/2002 24(titulares) 24(suplentes)

CBH do entorno do Reservatório

de Furnas

13

14 CBH do Rio Santo Antônio Itabira Decreto 42.595 – Data: 23/5/2002 36(titulares) 36(suplentes)

continua...

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Quadro: Comitês de Bacias Hidrográficas de Minas Gerais

de integrantes

titulares, suplentes 1

e suplentes 2)

Nome do Comitê Cidade-Sede Decreto de Criação

Decreto 42.594 – Data: 24/5/2002 32(titulares) 32(suplentes)

São Sebastião do

Paraíso

CBH dos afluentes mineiros do

Médio Rio Grande

15

Frutal Decreto 42.960 – Data: 23/10/2002 32(titulares) 32(suplentes)

CBH dos afluentes mineiros do

Baixo Rio Grande

16

17 CBH do Rio Piranga Ponte Nova Decreto 43.101 – Data: 20/12/2002 36(titulares) 36(suplentes)

Lagoa da Prata Decreto 43.711 – Data: 8/1/2004 32(titulares) 32(suplentes)

CBH dos afluentes do Alto São

Francisco

18

19 CBH dos Rios Jequitaí e Pacuí Bocaiúva* Decreto 43.720 – Data:21/1/2004 24(titulares) 24(suplentes)

Três Marias Decreto 43.798 – Data: 30/4/2004 24(titulares) 24(suplentes)

CBH do entorno da Represa de Três

Marias

20

32(titulares) 32(suplentes)

Uberlândia Decreto 43.797 – Data: 30/4/2004

CBH dos afluentes mineiros do

Baixo Paranaíba

21

22 CBH de Águas do Rio Manhuaçu *** Decreto 43.959 – Data: 2/2/2005 36(titulares) 36(suplentes)

23 CBH do Rio Urucuia Unaí Decreto 44.201 – Data: 29/12/2005 24(titulares) 24(suplentes)

Decreto 44.200 – Data: 29/12/2005 36(titulares) 36(suplentes)

Governador

Valadares

24 CBH do Rio Suaçuí

continua...

Quadro: Comitês de Bacias Hidrográficas de Minas Gerais

de integrantes

titulares, suplentes 1

e suplentes 2)

Nome do Comitê Cidade-Sede Decreto de Criação

Juiz de Fora Decreto 44.199 – Data: 29/12/2005 32(titulares) 32(suplentes)

CBH dos afluentes mineiros dos

Rios Preto e Paraíbuna

25

Cataguases Decreto 44.290 – Data: 3/5/2006 16(titulares) 16(suplentes)

CBH dos afluentes mneiros dos Rio

Pomba e Muriaé

26

27 CBH do Alto Rio Grande Nazareno Decreto 44.432 – Data: 4/1/2007 24(titulares) 24(suplentes)

28 CBH dos Rios Piracicaba e Jaguari Piracicaba/SP* Decreto 44.433 – Data: 5/1/2007 12(titulares) 12(suplentes)

29 CBH Vertentes do Rio Grande São João del-Rei Decreto 44.690 – Data: 26/12/2007 24(titulares) 24(suplentes)

Bocaiúva Decreto 44.758- Data: 17/3/2008 24(titulares) 24(suplentes)

CBH dos afluentes do Rio Verde

Grande

30

Monte Carmelo Decreto 44.760 – Data: 19/3/2008 32(titulares) 32(suplentes)

CBH dos afluentes mineiros do Alto

Paranaíba

31

32 CBH do Rio Mucuri** Teófilo Otoni Decreto 44.865 – Data: 1/8/2008

São Francisco* Decreto 44.956 – Data: 19/11/2008 24(titulares) 24(suplentes)

CBH dos afluentes mineiros do

Médio São Francisco

33

Decreto 44.955 – Data: 19/11/2008

Jequitinhonha**

Almenara

CHB dos afluentes mineiros do

Médio e Baixo Rio

34

35 CBH do Alto Rio Jequitinhonha** Decreto 45.183 – Data: 28/9/2009

36 CBH do Rio São Mateus Mantena Decreto 45.184 – Data: 28/9/2009 20(titulares) 20(suplentes)

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*A cidade-sede é itinerante e coincidirá com a cidade de sua Secretaria

Executiva e/ou Presidência, que poderá contar com escritórios regionais

aprovados pelo comitê. Por conseguinte, a cidade apontada corresponde à

cidade-sede durante a realização da pesquisa.

** CBH não possui regimento interno.

*** Aguardando posse dos conselheiros e uma nova eleição.

Obs.: As datas acima observam o ano em que houve a regulamentação legal

do CBH, e não o início dos movimentos que lhe deram origem.

Fonte: Elaboração própria a partir de informações disponíveis em:

http://comites.igam.mg.gov.br/new/index.php?option=com_content&task

=view&id=410&Itemid=140.

Comparando os comitês: 2002 e 2011

Esta parte do texto está dividida em quatro tópicos. No primeiro,

será comparado o grupo social pesquisado, a partir do survey

aplicado em 2002 e em 2011, considerando o perfil dos membros

titulares dos comitês e a motivação deles à participação. No

segundo tópico, será discutido o conhecimento que os representantes

têm do órgão do qual participam. Isto considerado, o grau

de participação será abordado no terceiro tópico e, no quarto,

será feita uma discussão acerca dos custos e dos benefícios da

participação. A exposição desses elementos discutirá as hipóteses

apresentadas anteriormente.

Como era esperado, não há alterações no número de membros

dos três comitês em estudo, uma vez que esta é uma exigência

legal. A diferença que se observa em 2011 deve-se ao fato de que

cinco representantes não foram localizados – três por estarem

de férias e dois por ainda não terem sido eleitos ou indicados

pela organização integrante do comitê 4 .

Comitês

2002

Total

2011

Total

Dessas pessoas, ao considerar a variável sexo, observa-se que houve

ligeiro aumento do número de mulheres participantes, passando

de 24, entre os integrantes dos comitês em 2002, para 29 em 2011.

Gráfico 1: Distribuição dos membros titulares por gênero – 2002 e 2011

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

2002 2011

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

Quanto à escolaridade, constatou-se que é bastante alta entre os

integrantes dos comitês nos dois períodos estudados.

Gráfico 2: Grau de escolaridade dos membros dos comitês – 2002

Pós-graduação

Superior completo

Superior incompleto

Ensino médio completo

Ensino médio incompleto

Mas c ulino

F eminino

Velhas

Paraopeba

Piracicaba

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

114

Rio das Velhas 28 28

Rio Paraopeba 36 33

Rio Piracicaba 36 34

Total 100 95

Ensino fundamental completo

Ensino fundamental incompleto

0 5 10 15 20 25

115

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002.


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Os membros do CBH do Rio das Velhas são os que têm maior grau

de escolaridade, considerando a proporção de indivíduos com

pós-graduação. Contudo, nos três comitês verificou-se alto grau

de escolaridade entre seus membros. Na composição de 2011,

dois movimentos interessantes quanto ao grau de escolaridade:

desaparecem os indivíduos com grau menor do que o ensino

médio incompleto e aumenta substantivamente a quantidade de

indivíduos com pós-graduação.

Gráfico 3: Grau de escolaridade dos membros dos Comitês – 2011

Pós-graduação

Ensino superior completo

Ensino superior incompleto

Ensino médio completo

Ensino médio incompleto

Ensino fundamental completo

Ensino fundamental incompleto

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2011.

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20

Velhas

Paraopeba

Piracicaba

Gráfico 4: Grau de escolaridade do conjunto dos membros dos comitês –

2002 e 2011

100

90

Não há dúvida de que esse perfil demonstra, por um lado, maior

qualificação dos membros dos comitês, mas, ao mesmo tempo,

um distanciamento maior do perfil dos seus integrantes, quanto

ao grau de escolaridade, da média dos brasileiros em geral. Certamente,

essa tendência indica aspecto importante do próprio

comitê, que é a demanda por conhecimento técnico. Tal demanda

se deve, em parte, à atividade do órgão gestor, relacionada

aos instrumentos de que dispõe para efetivar suas competências

legais: Plano Estadual de Recursos Hídricos, Plano Diretor

de Bacia Hidrográfica, sistema de informações sobre Recursos

Hídricos, enquadramento dos corpos d’água em classes de usos

preponderantes, cobrança pelo uso dos recursos hídricos, compensação

a municípios pela exploração e restrição de uso de recursos

hídricos, outorga e penalidades.

Há que se considerar, ainda, que os comitês se organizam internamente

em câmaras técnicas, nas quais são apreciados os

problemas da bacia, as demandas dos usuários, os projetos referentes

à execução do Plano Diretor, as regras para cobrança pelo

uso da água, entre outros assuntos, a partir do que as câmaras

informam ao plenário do comitê acerca de cursos alternativos

de ação e sugerem uma orientação quanto àquele mais adequado,

tendo em vista a tomada de decisão. Essa atividade, certamente,

exige, em geral, conhecimentos especializados por parte

dos seus membros, muito embora elementos de natureza política

estejam presentes na avaliação dos membros dessas câmaras

quanto às alternativas disponíveis.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

116

80

70

60

50

40

30

20

10

0

2002 2011

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

Pós-graduação

Superior completo

Superior incompleto

Ensino médio

completo

Ensino médio

incompleto

Ensino fundamental

completo

Ensino fundamental

incompleto

Quando perguntados a respeito de qual processo teria levado

à criação do comitê do qual fazem parte, ressalta-se que a percepção

dos entrevistados quanto à relevância da participação

da sociedade civil na criação dos comitês de bacia tem perdido

acento, ganhando força a percepção de que a criação dos comitês

atende a uma exigência legal. No histórico de fundação

dos três comitês pesquisados, os membros do CBH do Rio das

Velhas percebiam uma influência mais direta da exigência legal

no processo de sua criação. Os integrantes do CBH do Rio Paraopeba

identificavam a influência exercida pelo consórcio intermunicipal

preexistente – Cibapar – na criação do comitê e os

117


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

integrantes do CBH do Rio Piracicaba afirmavam que o comitê

foi fruto da mobilização da sociedade civil (SOUZA, 2003). Assim,

verifica-se uma mudança na percepção quanto ao fator que

informa e legitima a existência dos CBHs.

Gráfico 5 – Opinião dos membros dos comitês sobre a motivação para

a criação do órgão gestor

NS/NR

Outros

Exigência da legislação

Financiamento de obras

Por iniciativa da sociedade civil

Consórcio preexistente

2011

2002

ficulta ou, no limite, impede a participação da sociedade ou a torna

mais uma rotina, entre as demais rotinas da vida dos comitês.

Os entrevistados também opinaram sobre os principais problemas

ambientais da região de abrangência da bacia hidrográfica

onde atuam os comitês nos quais participam. Os comitês foram

criados para gerir as águas e buscar soluções para os problemas

da bacia, tendo em vista tanto a preservação da qualidade das

águas quanto a observância dos direitos dos usuários. Assim, o

principal problema identificado pelos entrevistados ainda é a

poluição dos rios, embora fosse mais fortemente percebido pelos

membros dos comitês em 2002: 64 entrevistados à época

consideravam a poluição o principal problema das águas da bacia.

Por outro lado, entre os atuais membros dos comitês estudados,

45 consideram que a poluição é o problema central.

Perguntados sobre quais seriam as principais atribuições dos

CBHs, as respostas dadas pelos entrevistados em 2002 e em

2011 também apresentam diferenças interessantes.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

0 20 40 60 80 100

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

Gráfico 6 – Opinião dos entrevistados sobre as atribuições dos comitês:

2002 e 2011

De fato, o processo gradativo de institucionalização dos CBHs

confere a esses organismos maior estabilidade, característica

própria das instituições (PETERS, 2003), relacionada à prevalência

das regras e dos recursos da instituição sobre as personalidades

ou idiossincrasias dos seus membros, ou mesmo da

capacidade de mobilização de organizações sociais em geral.

118

Levando-se em conta que os comitês são órgãos previstos na política

de recursos hídricos, mesmo considerando a exigência de

participação de organizações sociais em sua constituição, esse

processo pode prescindir de uma mobilização social para acontecer.

Tal tendência pode significar, por um lado, a burocratização

dos comitês e, por outro, o arrefecimento dos movimentos

ambientalistas. Considerando a dinâmica das instituições, esse

processo é esperado. A questão relevante é se a gradativa formalização

do comitê como organismo gestor dos recursos hídricos di-

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

119


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

120

Na percepção dos entrevistados, a proposição de planos e

programas para a utilização dos recursos hídricos permanece

a atribuição principal; é importante observar a redução do

número de respondentes que consideravam a decisão sobre

conflitos como atividade importante, o que pode indicar

a consolidação do comitê e o grau de formalização de suas

regras para dirimir conflitos existentes. Esse elemento pode

ser um indicador da efetividade do comitê para lidar com

conflitos no âmbito da bacia hidrográfica, muito embora se

reconheça que os dados do survey não são suficientes para

sustentar afirmações nesse sentido.

Quando perguntados sobre qual é a regra decisória adotada pelo

comitê, os entrevistados em 2011 também apresentam diferenças

de opinião em relação aos respondentes de 2002. Certamente,

a regra decisória do CBH, prevista no decreto de sua criação,

é maioria simples para a deliberação sobre questões normais

dos CBHs e maioria qualificada para alterações na composição e

em outros aspectos normativos do órgão.

Isto considerado, de acordo com os dados coletados, não fica

claro se os entrevistados estão expressando a regra que é efetivamente

praticada ou a regra formalmente prevista. Assim, 21

entrevistados em 2002 admitiam a unanimidade como a regra

decisória do comitê e apenas um dos entrevistados em 2011

concordava com essa percepção. Fica, por ora, a pergunta: se os

CBHs têm deixado gradativamente de funcionar como comitês

conforme o conceitua Sartori (1994), ou se os entrevistados

apenas expressam maior conhecimento das normas que regem

tais órgãos?

Em 2002, os três comitês estudados eram recentes e muitos dos

seus fundadores ainda eram membros titulares. Entre os integrantes

atuais, parece bastante reduzido o número daqueles que

participaram desde os primórdios da constituição dos comitês.

Essa dinâmica é normal: não apenas há rotatividade entre as organizações

que constituem o comitê, como também há rotatividade

entre os indivíduos que representam tais organizações. Verifica-se,

desse modo, uma renovação no quadro de representantes.

Tabela 2 – Tempo de participação – Comitês dos Rios das Velhas, Paraopeba

e Piracicaba

2002

Tempo no comitê Velhas Paraopeba Piracicaba Total

Desde que iniciou o debate

para criação do comitê

10 19 17 46

Desde o começo do

funcionamento do comitê

11 7 9 27

Quando o comitê já estava

formado e atuando

7 10 10 27

algum tempo

Nunca havia participado 0 0 0 0

Total 28 36 36 100

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002.

Em 2002 a maior parte dos membros dos CBHs teve alguma

participação no início do processo, seja como cofundador do

comitê, seja aderindo ao órgão em momento imediatamente

posterior à sua fundação. Assim, 47 entrevistados disseram ter

participado do processo de criação dos comitês pesquisados e

27 deles afirmaram ter iniciado sua participação desde o início

de funcionamento dos comitês.

Essas informações possibilitaram a compreensão da dinâmica

da interação nos comitês, pois se entende que o desenho institucional

favorece a cooperação vis-à-vis o interesse particular, e

o tempo e a iteratividade favorecem a adoção da alternativa da

cooperação (TSEBELIS, 1998).

Tabela 3 – Tempo de Participação – Comitês dos Rios das Velhas, Paraopeba

e Piracicaba

2011

Tempo no comitê Velhas Paraopeba Piracicaba Total

Desde que iniciou o debate

para criação do comitê

6 5 4 15

Desde o começo do

funcionamento do comitê

4 3 1 8

continua...

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

121


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

...continuação

Quando o comitê já estava

formado e atuando

8 7 8 23

algum tempo

Nunca havia participado 10 18 21 49

Total 28 33 34 95

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2011.

Entre os entrevistados em 2011, o maior número de membros

sem participação anterior está nos Comitês do Rio Paraopeba

(18 representantes) e do Rio Piracicaba (21 representantes).

Certamente, esses números indicam renovação dos quadros

referentes à área ambiental, o que pode ser uma informação

muito positiva se vista por esse prisma. Perde-se, porém, algo da

memória histórica dos comitês, o que não deixa de ser também

relevante para os objetivos desta pesquisa.

Assim, apenas 15 representantes entrevistados em 2011 afirmam

ter participado desde o início dos debates para a criação

do CBH. Registram-se 31 representantes que têm um grau maior

de participação e 49 que afirmam não ter participação anterior,

o que pode ser uma razão plausível para se explicar uma visão

mais técnica e a perda das referências do “momento da fundação”

como um ato de criação do novo (ARENDT, 1997).

É interessante notar que, apesar da recente inserção da maioria

dos entrevistados como membros dos comitês em estudo, a participação

deles revela-se mais intensa do que a dos integrantes dos

comitês em 2002, se forem consideradas as alternativas “participa

de todas as atividades” e “participa de quase todas as atividades”,

incluídas no questionário respondido pelos entrevistados. É importante

notar, também, a ausência, entre os respondentes de 2011, de

membros que “não participam” das atividades dos comitês.

Gráfico 8 – Assiduidade dos entrevistados nas atividades do órgão gestor

– CBH Velhas, CBH Paraopeba e CBH Piracicaba – 2002 e 2011

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Gráfico 7 – Tempo de participação nos comitês – 2002 e 2011

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

122

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

Apesar do grande número de novos integrantes, verifica-se,

portanto, uma intensificação da participação nas atividades

dos comitês pesquisados, o que sugere dinamismo do órgão no

que se refere aos debates que lá ocorrem. Considerando que o

tema mais polêmico entre os assuntos em pauta nos comitês é

o da cobrança pelo uso das águas, que suscitava manifestação

de conflitos entre os usuários (SOUZA, 2003), e, ainda, que esse

tema ainda não estava efetivamente na pauta dos comitês em

2002, possivelmente a participação mais intensa de um maior

número de membros dos CBHs pode se relacionar ao fato de que

a cobrança é tema atual e muito importante. Neste caso, pode-se

sugerir que a participação está associada à expectativa de se evitar

ou reduzir riscos de decisões coletivizadas (SARTORI, 1994).

123


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

124

Gráfico 9 – Intensidade da participação dos entrevistados nos comitês

– 2002 e 2011

Nota: No survey de 2002, como houve 14 integrantes que não participavam

de nenhuma atividade do comitê, o universo dos respondentes foi ajustado

para 86 indivíduos.

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002 e 2011.

Nos três comitês pesquisados, ampliou-se a intensidade da participação

dos membros nas reuniões. São raros os que afirmam

não se envolverem nos debates. Entende-se que a consolidação

dos comitês como órgãos gestores das águas favorece essa intensidade

e que, possivelmente, a intensidade da participação

gera maiores oportunidades para o aprendizado, redundando

em disposição à cooperação.

Pode-se afirmar que é consequência da intensa participação dos

integrantes na dinâmica dos comitês a propensão a negociar,

tendo em vista a construção de acordos. Claramente, tal tendência

revela propensão à busca do consenso, e não a tomada de decisão

pelo voto, utilizando a regra decisória regulamentar, que

é a de maioria simples. Essas informações podem esclarecer a

questão da regra decisória: os entrevistados possivelmente aludiram

à regra prevista no regimento, mas a prática da tomada

de decisão funciona pelo consenso.

`

Assim, 69 representantes entrevistados no survey de 2002 afirmaram

que prefeririam adiar a decisão, propondo mais tempo

para discutir os assuntos polêmicos, no intuito de se obter um

acordo. Esse número sobe para 89, entre os 95 respondentes do

survey de 2011. É praticamente unanimidade entre os membros

titulares dos três comitês pesquisados que a decisão deve ser

precedida da construção de consenso em torno das questões

polêmicas, o que pode ser um interessante indicador de como

se processa a tomada de decisão internamente ao órgão.

Considerando a intensa participação dos membros dos comitês

pesquisados, o custo associado a ela é percebido pelos entrevistados,

tanto entre aqueles ouvidos em 2002 quanto entre

os ouvidos em 2011. A percepção do custo da participação está

relacionada ao tempo gasto nas reuniões e aos custos financeiros

– em alguns casos, viagem e alimentação nos períodos de

reunião. Entre os entrevistados em 2002, 56 admitiram ter custos

de participação e, entre estes, 15 identificavam os dispêndios

financeiros e 23, o dispêndio de tempo com os custos mais

relevantes. Entre os 95 entrevistados em 2011, todos consideravam

haver custos na participação, e o dispêndio de tempo

é o principal custo para 61 deles. Embora os representantes

não sejam remunerados por sua atuação, parte dos dispêndios

financeiros é paga com recursos do comitê, pelo menos naqueles

casos em que a Agência de Bacia já está em funcionamento.

Resta, assim, o tempo dispendido pelos participantes, não

somente aquele devotado às reuniões, mas também o tempo

consumido nas atividades das câmaras técnicas do CBH e que

exigem, muitas vezes, estudo e investimento intelectual na

elaboração de parecer técnico sobre temas da competência

do comitê.

Considerando os dilemas de ação coletiva, a percepção de que

a participação é onerosa dificulta o entendimento de por que

os integrantes dos comitês pesquisados mantêm intensa participação

na vida do órgão. Isto pode ser mais bem compreendido

quando se analisa o que os entrevistados consideram como

benefícios, levando-se em conta a ponderação, já feita, sobre os

riscos da não participação em decisões coletivizadas.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

125


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Tabela 4 – Benefícios da participação – 2002

2002

Principais benefícios Velhas Paraopeba Piracicaba Total

Aprimorar conhecimento e

ampliar experiência

6 8 11 25

Interação com outros setores 2 1 1 4

Pela cidadania 7 7 5 19

Tentar mudar a maneira de

utilizar os recursos hídricos e 3 6 3 12

cuidar do meio ambiente

Outros 6 5 8 19

NS/NR 2 0 1 3

Total 26 27 29 82

Fonte: Banco de dados da pesquisa: 2002.

Tabela 5 – Benefícios da participação – 2011

2011

Principais benefícios Velhas Paraopeba Piracicaba Total

Aprimorar conhecimento e

ampliar experiência

15 21 20 56

Interação com outros setores 2 4 4 10

Pela cidadania 4 2 2 8

Tentar mudar a maneira de

utilizar os recursos hídricos e 6 6 3 14

cuidar do meio ambiente

Outros 0 0 2 2

NS/NR 0 0 1 1

Total 26 33 32 91

os atuais componentes dos mesmos comitês, 56 percebem a

agregação de conhecimentos como o principal benefício da sua

participação, sendo que a cidadania é percebida como benefício

por apenas oito dos entrevistados. Parece se consolidar o

caráter técnico do comitê e se expressar um ganho individual,

embora intangível – aprimoramento do conhecimento –, mas

que, em tese, poderá ser útil para a coletividade, se for considerado

que o próprio comitê demanda conhecimento por parte

dos seus membros e que suas decisões dependem também de

conhecimento técnico para serem produzidas.

Perguntados sobre se os CBHs são uma resposta adequada à gestão

das águas em Minas Gerais, verifica-se quase uma unanimidade

entre os seus integrantes: em 2002, 83 entrevistados consideravam

que a resposta CBH é adequada para a gestão das águas no

Estado; em 2011, 87 entrevistados tiveram a mesma opinião. E a

principal razão que justificaria essa adequação seria, para 44 dos

representantes nos comitês em 2002, o fato de o comitê agregar

segmentos da sociedade portadores de interesses diversos quanto

ao uso dos recursos hídricos. Já para 46 dos entrevistados em

2011, a razão alegada é o fato de o comitê ser um órgão deliberativo,

democrático e participativo. Tanto para os entrevistados

em 2002 quanto para os entrevistados em 2011, a participação

é fundamental na avaliação que fazem da adequação dos CBHs

como resposta adequada à gestão das águas em Minas Gerais.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Considerações finais

As conclusões da pesquisa realizada sobre os Comitês de Bacias

Hidrográficas em Minas Gerais são, principalmente:

126

Fonte: Banco de Dados da Pesquisa: 2011

Verifica-se uma diferença bastante clara entre os dois grupos de

entrevistados: entre os indivíduos que compunham os comitês

pesquisados em 2002, havia certo equilíbrio entre o benefício

da cidadania (19 respondentes) e do aprimoramento do conhecimento

e ampliação da experiência (25 entrevistados). Entre

1. Desde 2002, houve um significativo desenvolvimento institucional

relativo à gestão das águas em Minas, com a adoção de uma tecnologia

de gestão expressa pela constituição de um tipo de organização

híbrida (ELSTER, 1986), os Comitês de Bacias Hidrográficas.

2. Esse desenvolvimento se ampara em um conjunto altamente

sofisticado de normas legais e em diretrizes para a atuação

127


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

desses órgãos colegiados, que incluem metodologias para a sua

constituição, instrumentos de gestão e planos de atuação.

3. Verificou-se que esse desenvolvimento tem propiciado condições

institucionais favoráveis ao estabelecimento de práticas

cooperativas entre os segmentos sociais que constituem os órgãos

colegiados estudados. Tal evidência já havia sido identificada

em 2002, quando se concluiu que os CBHs são um formato

institucional que propicia a produção da cooperação, por serem

um tipo de instituição eficiente (TSEBELIS, 1998) que atende

aos elementos conceituais de um comitê (SARTORI, 1994), e

abrigarem atores portadores de racionalidades distintas – os

“elitistas”, “os kantianos de todo dia” e os “coletivistas”, fundamentais

para a adoção da cooperação como forma de atuação no

interior do órgão (ORENSTEIN, 1998).

Muito embora não se tenha buscado localizar esses atores nos

comitês atuais, não se descarta a presença deles, uma vez que os

“kantianos de todo dia” são caracterizados por sua atuação não

instrumental, que não tem por objetivo os ganhos privados ou

mesmo imediatos. O que fica evidenciado, atualmente, é a robustez

institucional, com a produção de um ambiente pautado por

um padrão democrático de interação. Assim, mesmo considerando

a pouca experiência dos membros atuais em gestão de bacia

hidrográfica, a participação é intensa, há produção e difusão de

conhecimento técnico e benefícios imateriais identificados claramente

pelos entrevistados: a prática da cidadania, a possibilidade

de participar de processos deliberativos e o conhecimento que se

adquire ao participar.

Notas

1

Este artigo foi elaborado com base em pesquisa realizada com financiamento

da Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (Fapemig) e do Conselho

Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPQ), instituições

que agradecemos pelo apoio. Colaboraram como bolsistas na pesquisa: Joyce

Gesuilo Gonçalves, Érika Heyden Neves e Maiara de Aquino Venceslau.

2

Common pool resources: bens caracterizados por serem de difícil exclusão de

usuários e de alta rivalidade quanto ao seu uso. Para mais detalhes ver: Buck,

1998, e Ostrom, 1999.

3

No survey realizado em 2011, dois representantes titulares ou suplentes do

CBH Piracicaba não foram substituídos após a finalização de seus mandatos, e

três representantes do CBH Paraopeba não estavam disponíveis para responder

ao questionário.

4

Os comitês são compostos de organizações públicas, privadas ou de economia

mista. As organizações é que designam a pessoa que a representará no comitê.

O representante tem um mandato em nome da organização à qual pertence.

As entrevistas foram feitas com o representante, e não com a organização da

qual ele faz parte.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

4. Pode-se, também, afirmar que o desenvolvimento institucional

verificado e o amadurecimento obtido pelos Comitês de Bacias

Hidrográficas têm permitido e favorecido a implementação

do modelo de gestão participativa, integrada e descentralizada,

no que se refere às suas normas.

128

5. Os entrevistados são praticamente unânimes em considerar que

os CBHs são adequados para a gestão das águas, preservando e

aprofundando a cooperação no interior dos comitês pesquisados.

129


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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PIZZORNO, Alessandro. “Introduccion al estudio de la participación

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De la ruptura a la convergencia: análises de la

transición de los gobiernos neoliberales y

el giro a la izquierda en Argentina y Brasil

Guilherme Andrade Silveira

Estudiante de la Carrera de Gestión Pública en la Universidad Federal de Minas

Gerais. Trabajo Final de la materia de Política Latinoamericana – Cátedra Toer, de la

Universidad de Buenos Aires, hecho durante la participación del autor en el Programa

de Intercambio Académico Escala Estudiantil en el primer semestre de 2012.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Resumen: Para muchos, los países de América Latina parecen estar

inmersos en el océano, moviéndose por medio del balance del agua. El

artículo pretende ir más allá de la idea de giro general a la izquierda y

discutir, específicamente, qué factores influenciaran para que conformase

una crisis del proyecto neoliberal en Argentina y Brasil y el ascenso de

Kirchner y Lula. Los hechos que ocurrieran a lo largo de las últimas décadas

criaran condiciones diferentes para los cambios y, por su vez, estos tuvieran

profundidades y características muy distintas.

Palabras-clave: Neoliberalismo. Izquierda. Latinoamérica. Argentina. Brasil.

Resumo: Para muitos, os países da América Latina parecem estar imersos em

um oceano, movendo-se por meio do balançar da água. Este artigo pretende ir

além da ideia de giro geral à esquerda e discutir, especificamente, que fatores

influenciaram a formação de uma crise do projeto neoliberal na Argentina e

no Brasil e a ascensão de Kirchner e Lula. Os feitos que ocorreram ao longo das

últimas décadas criaram condições diferentes para as mudanças e, por sua vez,

estas tiveram profundidades e características muito distintas.

135

Palavras-chave: Neoliberalismo. Esquerda. América Latina. Argentina. Brasil.


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

136

Abstract: For many, Latin American countries appear to be immersed in the ocean,

moving according to the tides. This article seeks to go beyond the idea of a “full

turn to the left” to discuss, specifically, which factors influenced the formation of the

neoliberalism crisis in Argentina and Brazil, and the rise of Kirchner and Lula. The

events that occurred over the past decades have created different conditions for

changes and, in turn, have had very different characteristics and depths.

Keywords: Neoliberalism. Left. Latin America. Argentina. Brazil.

Introducción

A fines de la década de 1980, dominaba en América Latina la

idea de que era preciso superar el modelo económico del pasado,

basado en la intervención estatal y en el progresivo aumento

del gasto público. Los gobiernos neoliberales, que hicieran

frente a la difícil situación económica y social que estos países

enfrentaran, no fueron capaces de dar respuestas a los nuevos

problemas generados y la región, en el comienzo del siglo XXI,

pasa por un nuevo giro, ahora direccionado al retorno del papel

del Estado en la economía y en la distribución de los recursos.

Este artículo pretende ir más allá de los análisis regionales y

discutir, específicamente, qué factores influyeron para que se

conformase una crisis de las administraciones de Fernando de

la Rúa, en Argentina, y de Fernando Henrique Cardoso, en Brasil,

y el ascenso de los gobiernos de Néstor Carlos Kirchner y Luiz

Inácio Lula da Silva.

Si por un lado, podremos percibir grandes similitudes en los

procesos que llevaran al ascenso de la nueva izquierda, el análisis

desarrollado en el texto demuestra que, mismo anclados en

causas y procesos comunes, los hechos que ocurrieran en los

dos países a lo largo de las últimas décadas criaran condiciones

diferentes para los cambios y, a su vez, estos tuvieran profundidades

y características que no pueden ser descalificadas.

El artículo pretende describir los proyectos neoliberales desplegados

en Argentina y Brasil y así dibujar el clima de la época que

permitió la transición de esos gobiernos y la implementación de

proyectos más progresistas, marcando los aspectos más singulares

e importantes de ambas transiciones.

Más allá de la generalización

Como una ola, los países latinoamericanos, mismo gobernados

por partidos y líderes ideológicamente no alineados con estas

políticas, empezaron a desarrollar una serie de cambios en el

seno de las políticas orientadas al mercado. Muchas suelen ser

las explicaciones para el viraje general hacia el reformismo. Sin

embargo, como ha señalado Lopes, “mesmo os que focalizam

preferencialmente os aspectos domésticos da política latinoamericana

para explicar as reformas neoliberais não escapam

de um olhar internacionalista” (LOPES, 2007: 627). El poder de

coerción de organismos multilaterales, como el Fondo Monetario

Internacional – FMI y el Banco Mundial, y la reproducción

“mimética” del caso exitoso de los Estados Unidos, evidenciado

por la inserción periférica de los países de la Región, con recursos

asimétricos, mismo reconociendo la relevancia de cada

Estado, son condicionantes internacionales que contribuyeron

fuertemente para la conformación de las políticas neoliberales a

finales del siglo XX (LOPES, 2007). Para Mocca, “la preocupación

principal estaba centrada en cómo administrar políticamente

las demandas reformistas neoliberales, que se consideraban un

proceso necesario e ineluctable” (MOCCA, 2008: 128), haciendo

referencia a las políticas de apertura económica, liberalización y

privatización que llevaran a cabo eses gobiernos.

Sin embargo, América Latina estaba frente nuevamente a una

situación de crisis, evidenciado por un estancamiento de la economía

y una grave condición social. “Al combinarse con una modernización

fragmentada y un bajo crecimiento económico, esta

agenda prolongó la pobreza, aceleró las desigualdades y desmanteló

las estructuras de asistencia social” (RAMÍREZ GALLEGOS,

2006: 33). A fines de la década de 1990, se planteaba la vulnerabilidad

del modelo económico a los choques financieros externos

y la importancia del Estado para el buen funcionamiento

del mercado (PARAMIO, 2006). Con el general sentimiento de

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abandono de la población, la indiferencia hacia las instituciones

políticas y una fuerte crisis del Estado, se desmanteló el “Consenso

de Washington”, marcando el fin de la era de las reformas

neoliberales en los países latinoamericanos.

Tras esa difícil situación, la Región vivió en los primeros años

del nuevo siglo una convergencia hacia el progresismo: “giro a

la izquierda” es el nombre del movimiento de proliferación de

gobiernos de partidos ubicados en la izquierda del espectro

ideológico, que han cambiado el panorama de América Latina.

El ascenso de eses gobiernos, que tienen su estallido en la crisis

económica y política en Argentina, en 2001, y la elección de Lula

a la Presidencia de Brasil, en 2002 (PARAMIO, 2006), es caracterizada

por la participación electoral, sobre todo, de los sectores

pobres y medios de cada país y por una alta heterogeneidad en

la agenda programática y en la composición organizativa e histórica

de los partidos (RAMÍREZ GALLEGOS, 2006).

Sin embargo, y aun con esas especificidades, el

paisaje regional tiene rasgos comunes: el regreso

del Estado y de la política al centro de una escena

antes ideológicamente ocupada por la lógica del

mercado y del individuo calculador de costos y

beneficios personales; la centralidad de la agenda

de la igualdad y la lucha contra la pobreza; la

emergencia de nuevos actores sociales y nuevas

prácticas políticas; la crisis – fuertemente

desigual entre los diferentes países – de los

partidos políticos tradicionales y el desarrollo de

una nueva oleada de movilización y conflictividad

social parecen ser algunos de esos rasgos (MOCCA,

2008: 128)

Mientras la inédita situación política vivida, en que pese al suceso

de los medios democráticos, por los cuales los gobiernos de izquierda

se sostienen, ellos lograran una fórmula que ha cambiado

el cuadro general que tenía la Región. El crecimiento de la economía,

acompañado de un equilibrio macroeconómico sin precedentes.

A esto se suma el aumento del nivel de empleo y la reducción

de la desigualdad y de la pobreza, junto a la aplicación de políticas

públicas en la salud, educación, vivienda y saneamiento, además de

los programas de transferencias de renta (GARCIA, 2008).

En general, la literatura reconoce la existencia de más de una

“izquierda” en el Continente. Las interpretaciones más conocidas,

califican los nuevos gobiernos según tipos ideales. Para Paramio,

los gobiernos de Argentina, Bolivia y Venezuela pueden

ser clasificados como populistas, sobre todo porque sostienen

el discurso de verdaderos representantes de los intereses populares,

pidiéndole el máximo respaldo de su población (PARA-

MIO, 2006). Por otro lado, Garcia establece similitudes entre los

cambios vividos por los países del Cono Sur, en el que observa

un crecimiento de la economía, seguido de mejoras en los indicadores

sociales, y de los países andinos, con economías primarizadas,

basadas en los recursos energéticos, en que los cambios

remplazan la elite por un gobierno con fuertes componentes étnicos

de sus pueblos originarios (GARCIA, 2008).

Aunque la agrupación que hacen estos autores sea importante

al construir un esquema analítico, que permite distinguir los

casos, para comprender mejor el giro a la izquierda en América

Latina es preciso “explorar los particulares contextos de su emergencia,

los bloques de poder sobre los que se apoyan y los márgenes

de maniobra que dejan las herencias institucionales forjadas

en el largo período neoliberal” (RAMÍREZ GALLEGOS, 2006: 32).

Para Mocca, esa calificación debe ser puesta en cuestión:

El nuevo escenario político latinoamericano es

complejo, heterogéneo y cambiante. Su tendencia

general es promisoria, en la medida en que ha

devuelto al territorio de la política un conjunto de

temas que habían sido naturalizados y sometidos

a la lógica del pensamiento único neoliberal.

[…] En esas condiciones, no es aconsejable

la utilización de herramientas analíticas más

cercanas a la descalificación política que a una

intelección profunda de los procesos en curso

(MOCCA, 2008: 131).

En ese sentido, el texto pretende examinar los giros que ocurrieron

en Argentina y Brasil y caminar más allá de las distinciones

hechas basadas en los rasgos generales, examinando las causas,

los actores y los factores fundamentales para la comprensión de

los cambios de los dos países.

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Breve recurrido del neoliberalismo en Argentina y Brasil

Para entender lo que se pasó en Argentina y Brasil en los años

2000, tenemos que regresar un poco en la historia de esos dos

países, en un intento de recomponer las piezas que, juntas, conformaran

las crisis que, en mayor o menor grado, ellos vivieron.

En Argentina, la trayectoria que culminó en el ascenso de la izquierda

en el poder tiene sus raíces en su última dictadura militar,

en los años de 1976-1983, con la aplicación de un modelo

económico que “debilitó al sector industrial (volviendo de alguna

manera a un perfil agro exportador) y consolidó el predominio

del sector financiero. Abrió la economía, y comenzó el

creciente endeudamiento externo” (PÍREZ, 2002: 456). Los militares

rompían con la alianza de los sindicatos e industriales,

orientadas hacia al mercado interno, heredada del Peronismo, y

aplicaban elementos aislados del modelo del “Consenso de Washington”

(HALDENWANG, 2002).

Sin embargo, mientras la transición democrática y el gobierno

de Raúl Alfonsín (1983-1989), no se hace grandes cambios

en el modelo desarrollado por las Fuerzas Armadas y, sobre la

presión del Banco Mundial y del FMI, que cortaran el financiamiento

en el cual se sostenía el Plan Austral, el presidente estaba

inerte frente una inflación galopante y la devaluación de la

moneda en relación al dólar, en el que Campos (2009) nombra

de “golpe de mercado”. Una serie de protestas fueran puestas

en marcha en los principales centros urbanos de Argentina, con

una “población atomizada que utilizaba diferentes estrategias

individuales de supervivencia” (CAMPOS, 2009: 102).

En 1989, el mundo estaba delante de la quiebra del comunismo,

con la simbólica caída del Muro de Berlín, y la crisis de los Estados

de Bienestar europeos, que resultaran en un nuevo clima

de época basado en la liberalización, en la libertad individual y

en la globalización. En Argentina, comenzaba un período de diez

años gobernados por Carlos Menem (1989-1999). “Los sectores

más progresistas del peronismo tenían que dar cuenta del

hecho notable de que era un gobierno peronista el que ponía

en marcha un proceso de transformaciones raigales en clave

neoconservadora” (MOCCA, 2008: 134).

La adopción de las políticas del “Consenso de Washington” está

en el seno de la administración de Menem, y “la apertura indiscriminada

del mercado argentino al capital extranjero se correspondió

con una nueva manera de vincularse con Estados Unidos

en las llamadas ‘relaciones carnales’” (CAMPOS, 2009: 105). Se

abría la década de los “superministros”, que tenían mayor concentración

de poder que el propio presidente y representaban

el nexo entre la Argentina, las empresas transnacionales y los

organismos globales de crédito (CAMPOS, 2009). Así, para salir

del contexto hiperinflacionario, llevaron a cabo el Plan de

Convertibilidad y una reforma del Estado, sostenida en la “desregulación

de las actividades económicas y la privatización de

las empresas públicas, así como de algunas funciones cumplidas

por aparatos estatales” (PÍREZ, 2002: 457). El cerramiento

o privatización de las empresas perjudicaban la clase obrera y

parte del funcionalismo público. A su vez, el Plan Brady, para la

restructuración de deuda externa, inauguró “un nuevo ciclo de

dependencia financiera con organismos multilaterales de crédito

como FMI o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)”

(CAMPOS, 2009: 106).

Pírez bien sintetiza los efectos de las nuevas políticas para Argentina:

En los primeros años de la década de los ‘90 el

producto creció en forma considerable, pero también

lo hizo el desempleo y por ende empeoraran las

condiciones de los sectores populares. A partir de

mediados de esa década el crecimiento se detuvo y

hacia el final la economía estaba en recesión (PÍREZ,

2002: 458).

Otros fueron los efectos del neoliberalismo menemista: concentración

económica en las empresas monopólicas nacionales

o extranjeras; colapso de las economías regionales protegidas

por el Estado; aumento de la corrupción por la intermediación

estatal en las ventas de activos públicos o en las inversiones extranjeras;

pérdida inédita del salario real; retirada del Estado

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de áreas sensibles, como educación y salud; endeudamiento del

servicio público, entre otros (CAMPOS, 2009; PÍREZ, 2002). Este

círculo vicioso parece ser la amalgama de la política argentina

de los ‘90.

En Brasil, a su vez, el neoliberalismo se hace presente desde el

gobierno de Fernando Collor de Mello, entre 1990 y 1992, y,

después de su proceso de impeachment, de su vice-presidente,

Itamar Franco, entre 1992 y 1995, y de Fernando Henrique

Cardoso, en dos mandatos: 1995-1998 y 1999-2002. Estos presidentes

tenían en las manos la recién otorgada Constitución

Federal de 1988, nombrada por el presidente de la Asamblea

Constituyente de “Constitución Ciudadana”, con rasgos que se

puede entender como un choque a la tendencia neoliberal. Llevar

a cabo las políticas neoliberales fue, para FHC, algo aún más

costoso, pues tenía que dar cuenta de la imagen generada por

los escándalos de corrupción de Collor de Mello y la fuerte convulsión

popular que el facto trajo.

El sociólogo y ex-ministro de la Hacienda de Itamar Franco logró

obtener la estabilidad de la moneda brasileña, por medio de la

aplicación del Plan Real, combinado con la apertura económica

y una política cambiaria volcada a la atracción de capitales

extranjeros, con la particularidad de tener la tasa de interés

real más alta del mundo (SADER, 2002; SADER, 2004; SADER

2004), “apertura abrupta de la economía, privatizaciones enfocadas

en las empresas estatales, desregulación, retiro del Estado

de la economía, promoción del mercado como eje central de

las relaciones económicas, criminalización de los movimientos

sociales, descrédito de los funcionarios públicos, retracción de

las funciones sociales del Estado” (SADER, 2009: 27). Mismo

contando con mayoría parlamentaria en ambos gobiernos, FHC

hizo gran parte de sus políticas por medio de las medidas provisorias.

La adopción tardía de las políticas neoliberales y las dificultades

de atraer investimentos (sobre todo por el decreto de moratoria,

en 1987, que elevó el “Costo Brasil”) son dos variables importantes.

Si hasta su reelección, FHC parecía sostener buenos

avances en la economía, en su segundo gobierno se evidenciaron

los malos resultados. “Embora durante o primeiro governo

Cardoso a sobrevalorização do câmbio e as altas taxas de juros

tenham produzido estabilidade monetária, também conduziram

a economia brasileira a um desequilíbrio externo bastante sério”

(SALLUM, JR., 2003: 45/46). Brasil había captado una gran

cantidad de capital especulativo, promoviendo una financiarización

del Estado, que vivió en función del pago de los intereses de

sus deudas (SADER, 2004). El fuerte endeudamiento del sector

público fue otro resultado catastrófico para el presidente y el

discurso de su Partido de la Socialdemocracia Brasileña – PSDB.

Para Sader, “al debilitar la capacidad regulatoria del Estado, terminó

fragilizando el otro lado de ese Estado – el de la extensión

de los derechos de ciudadanía mediante la extensión de la cartera

de trabajo y del contrato formal, con sus derechos y deberes”

(SADER, 2004). Así, la administración de FHC es provocó la

precarización del mundo del trabajo, profundizando, también,

la escisión de la clase media.

Para Sallum Jr., “embora o governo tenha adotado algumas políticas

compensatórias para proteger a economia doméstica,

sua orientação macroeconômica básica foi mantida até a crise

cambial de janeiro de 1999” (SALLUM JR., 2003: 46). El modelo

brasileño de FHC vía (?) su fragilidad frente a las circunstancias

económicas internacionales. La dependencia financiera había

generado gran endeudamiento del Estado y, después de enfrentar

la Crisis Mexicana (1994), se quedó rehén de los ataques

especulativos, resultado también de la crisis financiera asiática

(1997) y de la moratoria rusa (1998) (SALLUM JR, 2003).

El gobierno de FHC fue marcado también por la privatización

de empresas estales, desplazamiento de parte de la prestación

directa de servicios públicos a organismos particulares y por la

creación de agencias reguladoras, lo que permitió la expansión

del control de la actividad económica.

Si el gobierno logró, por un lado, mantener la estabilidad económica,

las altas tasas de desempleo eran un costo bastante alto

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a ser pagado. El gobierno de FHC, mientras había consolidado

el consenso neoliberal en el país en su primer mandato, hizo

importantes cambios en la relación Estado/economía y dejó importantes

legados para su sucesor, Lula.

El cuadro de las sucesiones presidenciales del período que estamos

analizando, se configuró de manera diferente, por lo tanto,

en los dos países:

Tabela 1 – Destinos de los presidentes argentinos y brasileños – 1983-2001

Fin del Mandato

Políticas

Neoliberales

Escándalos

Relacionados

Minoría

Parlamentar

Fecha del

Mandato

País/

Presidente

Renunció

Completó

Completó

Renunció

No




No

No


No





1983/1989

1989/1995

1995/1999

1999/2001

Argentina

Alfonsín

Menem

Menem

De la Rúa

Impeachment y renunció

Contestado y completó

Contestado y completó





No

No




1990/1992

1995/1999

1999/2002

Brasil

Collor

FHC

FHC

Fuente: Hochstetler (2007: 12)

Las políticas económicas de estos presidentes y sus consignas

sociales son fundamentales a la hora de entender el cambio

general hacia la izquierda. La introducción del neoliberalismo,

el descaso con los sectores populares y trabajadores y las fallas

políticas que tuvieran están en el seno de sus propias derrocadas.

“Que se vayan todos”

A fines de los años ‘90 y comienzo de los 2000, las administraciones

neoliberales, la difícil situación económica y social y los

escándalos de corrupción, había difundido en América Latina

un sentimiento de incredulidad en la política para obtener

respuesta a sus demandas. Una idea común era la de que “los

políticos son todos iguales”, asociadas, sin embargo, a la noción

de que todos ellos eran corruptos. Para Pousadela, “crisis [de

representación] hace referencia a la falla del lazo representativo

por ausencia de reconocimiento de ese vínculo por parte de los

representados” (POUSADELA, 2004: 129). En las líneas siguientes,

pretendemos exponer como se conformaron las crisis de los

dos países y demonstrar cuál fue su profundidad y de qué manera

esto se reflejó en el ambiente político y social de la época.

Aunque el Plan de Convertibilidad de Menem garantizó estabilidad

económica para Argentina, el panorama político evidenciaba

un Estado deteriorado, con prolongada recesión y una población

carente de la oferta de servicios públicos. La ubicación de

Menem por las espaldas de la bandera del peronismo, contuvo,

así mismo, las manifestaciones populares (GALAFASSI, 2002).

Para Ansaldi, “la década de 1990, signada por todas las taras asignadas

al menemismo, exacerbó el descrédito de los partidos y los

políticos y puso en cuestión la representatividad de unos y otros.

En particular, los políticos y el funcionamiento de la política quedaron

asociados con la corrupción” (ANSALDI, 2007: 442).

Es en este contexto, en 1999, asume la Alianza, con el conservador

Fernando de la Rúa, de la UCR, a la cabeza, mostrándose más

fuerte que los propios objetivos iniciales de combatir el modelo

neoliberal. La parálisis en la toma de decisiones caracterizó la

gestión del radical, lo que permitió el avance de la concentración

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económica, la exclusión y pobreza, así como no hubo combate a

la corrupción (GALAFASSI, 2002). La crisis que se conformara

tenía sus facetas económica, política y social. En 5 de octubre de

2000, renuncia el vice, Carlos “Chacho” Álvarez, y, en las elecciones

legislativas de octubre de 2001, tienen un mal resultado

frente al Partido Justicialista.

Caballo, Ministro de Hacienda de Menem, asume después de

la renuncia del ministro Machinea, y profundiza aún más la

ortodoxia del Estado argentino. A fines de 2001, se sucedió

el derrumbe de la convertibilidad y la quiebra general de los

contratos públicos internos y externos. “No era la crisis de un

gobierno: el propio régimen político y hasta la supervivencia

de la comunidad política estuvieron en entredicho en aquellos

días” (MOCCA, 2008: 136). La respuesta estaba en la calle, con la

activación de la sociedad, que incluyó saqueos a supermercados

y al comercio de alimentos. Después del decreto de Estado de

Sitio, en diciembre de 2001, la población inauguró el “cacerolazo”

e hizo gran movilización con el grito “que se vayan todos”,

un rechazo a todos los políticos sin distinción. Con la quita del

apoyo del Partido Peronista (GALAFASSI, 2002) y frente la proporción

que tomara las protestas, De la Rúa renuncia a su cargo.

La presidencia pasa por un gran período de inestabilidad, hasta

que los grandes bloques parlamentarios otorgan la presidencia

a Eduardo Duhalde.

El segundo mandato de FHC, también mostraba la gran transformación

que Brasil iba enfrentar y las debilidades del neoliberalismo.

Mismo con los cambios hechos por el Banco Central, el Producto

Interno Bruto (PIB) brasileño había reducido cerca de 2% anual

en 2001 y 2002 (SALLUM JR., 2003). El gobierno continuó priorizando

la estabilidad de la moneda, ahora centrada en la política

fiscal. Sin embargo, las promesas del presidente no habían sido

cumplidas y el real estaba sistemáticamente desvaluado, haciendo

a FHC perder buena parte de su prestigio. Los partidos, mismo

estando muy permeables al liberalismo, retiraron su apoyo al

presidente en el Congreso, lo que hizo más difícil aprobar leyes.

Por más que los dos países vivieran trayectorias con rasgos generales

muy cercanos, ellos construyeron caminos muy diferentes

y tuvieron su inflexión con aún mayor diferencia. En Argentina,

el gobierno de Alfonsín, Menem y De la Rúa generaron una

profunda crisis del propio régimen democrático. La asociación

de la democracia al conservadorismo liberal y a los malos resultados

que esto generó puso en riesgo a supervivencia de la

propia sociedad y de la política argentina. Mocca nos recuerda

“que a principio de 2002 tuvo amplia circulación periodística un

paper que proponía la declaración de quiebra del país y la delegación

de las decisiones a un comité internacional de expertos

que administrara la situación” (MOCCA, 2008:136).

Lo que tuvo lugar en la Argentina en las elecciones

legislativas de 2001 y en los episodios posteriores

– que culminaran con el desplazamiento de un

presidente que había sido votado masivamente

dos años antes y con la instauración de nuevas (y

efímeras) prácticas participativas por parte de un

ciudadanía desencantada con sus representantes y

con la propia representación – fue, efectivamente, una

crisis de representación (POUSADELLA, 2004: 129).

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Embora a reeleição de Fernando Henrique Cardoso

em 1998 e a manutenção quase total de seu suporte

político (no Congresso e entre os governadores)

tenham confirmado a aquiescência da maioria

em relação ao programa liberal, o governo perdeu

sua força política anterior, pois deixou de ter

controle sobre sua política econômica (foi levado a

desvalorizar da moeda em janeiro de 1999 mesmo

depois de recorrer ao apoio do FMI e do governo

norte-americano) e foi constrangido por enormes

dificuldades econômicas (SALLUM JR., 2003: 47).

No obstante, en Brasil, el neoliberalismo había ganado demasiada

fuerza y alcanzado penetrar en los líderes de los partidos, incluso

de partidos más de izquierda, como el Partido de los Trabajadores

– PT. La hegemonía construida por el PSDB cerca de

la liberalización fue muy importante para la formación del viraje

que tuvo lugar en la izquierda hacia el centro y que permitió a

Lula alcanzar el puesto de presidente. Mismo contestado, sobre

toda por la reducción del PIB, internacionalización de la econo-

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mía y por el descaso con la clase trabajadora, FHC termina su

segundo gobierno manteniendo la estabilidad democrática en

Brasil y garantizando la no ruptura con su modelo económico.

El viraje hacia la “nueva izquierda

En la Presidencia Argentina, Duhalde logró restablecer el orden,

controlar la violencia general y cambiar la regulación del sistema

financiero, bancario y comercial. Eduardo Duhalde controla

el justicialismo bonaerense y la solidez de esta corriente del

partido le permitió, al mismo tiempo que rompía el pacto con el

menemismo, romper con la constante amenaza del pueblo. En

el segundo semestre de 2002, el presidente avanzaba frente a la

“recomposición política”: manteniendo alto el cambio del dólar,

logró controlar la inflación; distribuyó recursos por planes sociales,

conteniendo las protestas; y aumentó la represión contra

las fuertes movilizaciones populares (ANSALDI, 2007).

La decisión de Duhalde de adelantar las elecciones puede tener

varias lecturas y razones. Sin embargo, para Ansaldi, el cambio

influyó sobre las tres tendencias a partir de las cuales

el gobierno realizó un programa de reconstrucción

mínima de institucionalidad: a) la consolidación, e

incluso la baja, del precio del dólar, y la recuperación

de una economía en descenso desde 1998; b) la

apertura de un proceso electoral sobre los restos de

los partidos políticos, en condiciones desfavorables

para los candidatos, todos con muy bajos niveles de

popularidad, y con un justicialismo (o peronismo)

que, merced a una jugada de Duhalde, presentó

no una sino tres candidaturas, una por cada línea

interna; c) crecientes niveles de represión de las

experiencias contestatarias, en particular de los

piqueteros, con intervención de grupos armados sin

uniforme, y la reactivación del aparato judicial para

ordenar – antes de la primera vuelta electoral – el

desalojo de fábricas ocupadas por sus trabajadores

(ANSALDI, 2007: 451).

La crisis económica, política y social que vivió Argentina en

2001 y 2002 había fraccionados los partidos políticos, incluso el

Justicialista, y eliminado el Frepaso. El debate político en la escalada

presidencial fue bastante ausente y los cuatro principales

candidatos oscilaban en las intenciones de voto entre los 13

y 14% (ANSALDI, 2007). Cuando las primeras encuestas daban

cuenta de una posible victoria de Menem, se produzco un viraje

“anti menemista”.

En las elecciones, Menem obtiene la mayor cantidad de los

votos (24,45%) y Néstor Kirchner obtiene 22,24%, seguidos

por López Murphy, Rodríguez Saá y Carrió (16,37%, 14,11% y

14,05%, respectivamente). El resultado llevaría a una segunda

vuelta (ballotage) entre los dos candidatos más votados, pero

no se hizo por el temor de Menem de una “derrota plasmante”

(MOCCA, 2008), no presentándose. Kirchner tuvo durante todo

el proceso electoral el apoyo de Duhalde, que logró la cohesión

del justicialismo de Buenos Aires, que representó buena parte

del caudal electoral del nuevo presidente.

El mensaje inicial de Kirchner estaba en “construir una herramienta

política superadora de los partidos tradicionales y generar

una dinámica de competencia entre centroizquierda y

centroderecha. Desde las primeras medidas puestas en marcha,

el gobierno muestra una manifiesta inclinación reformista”

(MOCCA, 2008: 138). Con su capacidad de liderazgo,

consiguió retomar legitimidad al proceso político. Ansaldi

hace un buen resumen de las políticas aplicadas por el presidente,

que muestran su dislocamiento, que no había sido

percibido desde su gobierno en la provincia patagónica, en

sentido a centroizquierda:

Kirchner redefinió la agenda política y puso

en primer plano cuestiones políticas y éticas

devenidas centrales, incluso cuestión de Estado,

como en el caso de la defensa de los derechos

humanos y el enjuiciamiento de quienes los

violen o hayan violado. También demostró

capacidad de mando con la profunda renovación

de las cúpulas de las Fuerzas Armadas, buscando

no sólo dejar de lado a jefes presuntamente más

cercanos a Menem, sino, sobre todo, contar con

una conducción exenta de vinculaciones con la

dictadura y la violación de los derechos humanos.

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En materia de seguridad comenzó un proceso

depurador en la Policía Federal, si bien menos

radical que el operado en Ejército, Marina y

Aeronáutica. La embestida contra una Suprema

Corte de Justicia, desprestigiada y funcional a los

designios del menemismo, generó una renovación

en la que primó el talento por sobre la obsecuencia.

Asimismo, planteó un discurso de firmeza frente a

las posiciones y pretensiones del Fondo Monetario

Internacional y los acreedores internacionales, a

menudo acompañado de acciones de igual tenor.

Se posicionó muy bien en el plano de la política

exterior, especialmente acordando posiciones con

el presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva,

e incluso con el de Venezuela, Hugo Chávez, entre

ellas las relativas al relanzamiento, expansión y

fortalecimiento del Mercosur. En cuanto a la relación

con los Estados Unidos, una cuestión obviamente

clave, el mensaje siempre ha sido claro: no habrá

con ellos las “relaciones carnales” practicadas por

Menem (ANSALDI, 2007: 453/454).

A su vez, en 2002, Brasil decidía la sucesión presidencial al

gobierno de FHC. Lula, histórico militante de lo Partido de los

Trabajadores (PT), venía disputando elecciones presidenciales

desde 1989, en la cual ganó Collor, y había se constituido en

un símbolo de la izquierda y del sindicalismo brasileño. Pero

la aplicación de lo que Emir Sader (2009) nombró del “primer

proyecto coherente de implementar el neoliberalismo en Brasil”,

por FHC, consolidó un amplio consenso alrededor del neoliberalismo,

que pudo ser visto, incluso, en el Parlamento, a respecto,

por ejemplo, de la prioridad en el combate a la inflación.

El PT, pronto para enfrentar Serra, candidato del PSDB, hace

un proceso de transformaciones ideológicas, que permitieron

la aceptación de su mismo candidato, pero ahora renovado: se

trataba de un nuevo Lula, o el “Lula paz y amor” como se decía

en Brasil. La primer señal de ese cambio, se expresó en la

“Carta al Pueblo Brasileño”, firmada por Lula en 2002, en la

cual se comprometía con el pago de la deuda externa, históricamente

rechazado por la izquierda del país. La lectura de la

Carta muestra bien cómo Lula garantizaba que la necesidad

de avances progresistas se daría dentro de los marcos legales,

sin rupturas, sobre todo, económicas, sin demasiado control

del capital y, para eso, garantizando aún la independencia del

Banco Central:

há outro caminho possível. É o caminho do crescimento

econômico com estabilidade e responsabilidade

social. As mudanças que forem necessárias serão

feitas democraticamente, dentro dos marcos

institucionais. Vamos ordenar as contas públicas e

mantê-las sob controle. Mas, acima de tudo, vamos

fazer um Compromisso pela Produção, pelo emprego

e por justiça social. (LULA DA SILVA, 2002).

Sin hacer grandes contestaciones e incorporando aspectos del

modelo de FHC y hasta por la propia hegemonía lograda por la

derecha, reformulando la correlación de fuerzas políticas, el PT

hacía cambios significativos en su posición ideológica.

De fuerza antisistema, el PT se convirtió, primero, en

una fuerza reformista, de carácter socialdemócrata,

y luego de las transformaciones operadas en la

campaña electoral y el primer mandato presidencial

de Lula, en un híbrido de social-liberal, hegemónico,

con una política externa soberana, que lo aleja de

cualquier semejanza con la “tercera vía” de Tony

Blair y con las políticas sociales redistributivas

(Sader, 2009: 29).

Además, el Partido cambiaba su propia base de apoyo, con el

alejamiento del Movimiento de los Sin Tierra (MST) y las alianzas

con sectores capitalistas, que le permitieran alcanzar confianza

suficiente para ganar las elecciones.

Después de vencer FHC en la segunda vuelta, Lula sigue el legado

económico de su antecesor. Para eso, nombra un equipo

ortodoxo para el Ministerio de la Hacienda y el Banco Central y

sigue garantizando seguridad a los inversores, mientras la tasa

de interés y el nivel de desempleo son altos y, solo en 2004, la

economía vuelve a crecer. Sin embargo, en 2005, un gran escándalo

de corrupción, el “Mensalão”, será un parte aguas en su gobierno

y un golpe muy fuerte a su base partidaria. A ese caso,

se suma una serie de otros escándalos que igualmente tuvieran

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

gran cobertura de los canales de televisión y generaran, incluso,

la idea de impeachment del presidente Lula.

Pero la oposición no contaba con el crecimiento sostenido que tuvo

la economía brasileña de 2004 a 2006, ni tampoco con el lanzamiento

del programa Bolsa Família, que reunía varios pequeños

programas de transferencia de renta del gobierno de FHC y que,

después, se transformó en el mayor programa de transferencia de

renta del mundo, produciendo una gradual mejora en las condiciones

de vida de los más pobres. “Entre 2003 e 2006, a Bolsa Família

viu o seu orçamento multiplicado por 13, pulando de R$570 milhões

de reais para 7,5 bilhões de reais, atendendo cerca de 11,4 milhões

de famílias perto da eleição de 2006” (SINGER, 2009: 91). “Combinados,

o crescimento econômico mais rápido e a distribuição de renda

mais ampla conseguiram a maior redução na pobreza na historia

brasileira” (ANDERSON, 2011: 29). El nuevo Lula había conquistado

importantes fracciones del electorado brasileño, sobre todo

sectores del Norte y Nordeste, impulsando el poder de consumo de

la clase media y de las clases más bajas y estabilizando la economía

con gran crecimiento, lo que permitió a Brasil, incluso, enfrentar

la crisis económica de 2008 sin grandes dificultades. Además, Lula

logró llevar a cabo una política externa que ubicó el país como líder,

por las relaciones que tuvo con los países latinoamericanos y con

los otros países del sur mundial. Su gobierno tuvo niveles de popularidad

y aceptación muy altos y le permitió elegir, en 2010, su

ex-ministra, Dilma Rousseff, a la Presidencia, en el tercer mandato

consecutivo del Partido de los Trabajadores.

namiento del capitalismo global ha dejado su lugar a una visión

neodesarrollista que […] procura devolverle a la política su

capacidad de intervención en la distribución social” (MOCCA,

2008: 138/139). Sin embargo, hay que posicionar Argentina

en un marco institucional e histórico bastante singular frente

a la situación de Brasil. El primero convive desde 1976, en

medio a un periodo dictatorial, con el despliegue de las políticas

neoliberales, en la que se percibe la profundización del

conservadorismo argentino, que provocó fuertes marcas en

las instituciones y en la política del país. Los hechos de 2001

a 2003 representan una mudanza de rumbo, una reacción de

las fuerzas políticas, como un intento de una reversión de un

ciclo histórico y del legado de su derecha. Fue “una ruptura,

una situación de confrontación entre lo instituido y lo destituyente

que no alcanzó a convertirse en un nuevo instituyente”

(ANSALDI, 2007: 457), con la recomposición del sistema de

partidos, ahora basado en los fuertes liderazgos alternativos

(ANSALDI, 2007 y MOCCA, 2006).

Así, el conservadurismo social de los argentinos no

se expresa, hoy, en un correlativo conservadurismo

político, sino en uno moderado que, a su vez, no

es reacio a tender un puente hacia el gelatinoso

espacio del centro-izquierda que pareciera

organizarse en una nueva expresión política

caracterizada por el, en su momento, llamado

transversalismo, impulsado por Kirchner, y que

luego se reconfiguró como convergencia pluralista

(ANSALDI, 2007: 458).

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De la ruptura a la convergencia

En el desarrollo del texto, pretendemos examinar los caminos

que llevaran Argentina y Brasil hasta un punto de inflexión (inflexión

con distintos grados) en los cuales los gobiernos neoconservadores

de De la Rúa y FHC fueron reemplazados por una

fila asociada a la izquierda y al progresismo, en el ascenso de

Kirchner y Lula.

Es verdad que en ambos países “la supuesta definitiva impotencia

de los Estados nacionales para intervenir en el funcio-

En Brasil, la tardía introducción de las políticas neoconservadoras

bajo una Carta Constitucional acentuadamente democrática y

ciudadana, e hasta la propia relatividad a la cual puede situarse su

implementación son importantes a la hora de diferenciar su giro

hacia la izquierda. Sobre todo, el gobierno del PSDB logró algo que

es de gran importancia a los brasileños: la estabilidad de la moneda

puso la ortodoxia económica como marco fundamental de

la política. “A continuidade do pacote ‘FHC’ foi posta pela burguesia

como condição de não haver ‘guerra’ de classes e consequente

risco de o governo ser acusado de destruir o real” (SINGER, 2009:

97). La Carta hecha por Lula en 2002, otra clave significante en el

153


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proceso que permitió el ascenso de Lula, ya reconocía la no existencia

de una crisis en Brasil, sino una necesidad de avanzar, de

sumar a la estabilidad el crecimiento y la redistribución.

O mais importante, no entanto, é que essa

percepção aguda do fracasso do atual modelo não

está conduzindo ao desânimo, ao negativismo,

nem ao protesto destrutivo. Ao contrário: apesar

de todo o sofrimento injusto e desnecessário que é

obrigada a suportar, a população está esperançosa,

acredita nas possibilidades do país, mostra-se

disposta a apoiar e a sustentar um projeto nacional

alternativo, que faça o Brasil voltar a crescer,

a gerar empregos, a reduzir a criminalidade, a

resgatar nossa presença soberana e respeitada no

mundo (LULA DA SILVA, 2002).

Garantizar la estabilidad económica significó espantar el fantasma

de la pobreza, que pudo ser percibido claramente en la

reelección del presidente, cuando una masiva población del

Norte y Nordeste adhirieron al proyecto de Lula. No obstante,

los cambios en la identidad de PT complementarían el proceso

de moderación ideológica, mientras disminuía la capacidad de

movilización de los movimientos sociales (SADER, 2009).

En los primeros años del siglo XXI, tuvieron lugar en Argentina

y Brasil transformaciones profundas en la economía, la

política y la sociedad de esos países, que emergen de un punto

crítico o de crisis. Así, hay que diferenciar las experiencias

argentinas y brasileñas en cuanto el grado de inflexión vivida.

En el primero, las malas condiciones económicas y sociales

generadas por el neoliberalismo colocó en riesgo la propia

supervivencia del Estado, en una profunda crisis política. El

grito “que se vayan todos” representa sino la necesidad de un

cambio total, al cual la Argentina tuvo que someterse. Asociar

la democracia al conservadorismo, resultó en el propio cuestionamiento

del régimen democrático. En Brasil, por más que

los cambios producidos por el Gobierno de Lula sean visibles y

no puedan ser olvidados, el país vivió una transición más atenuada,

garantizada, sobre todo, por la estabilidad del real, que

representa condición indispensable para una gran porción de

la población brasileña.

Mismo considerando los aspectos y la importante valoración

democrática en ambos países, lo que tuvo lugar en Argentina fue

una fuerte ruptura del régimen y de la política, con una visible

crisis del sistema de representación. Brasil, pudo hacer cambios

con fuertes aspectos de continuidad.

Aunque ellos pasaran por procesos que, mismo con matices similares,

fueron completamente diferentes, la presencia de un

fuerte liderazgo y la orientación de una nueva izquierda cercana

al centro ideológico fueron condiciones fundamentales para los

cambios. “El firme, enérgico liderazgo mostrado por Néstor Kirchner

revaloriza la figura presidencial y contribuye a reconstruir

la institucionalidad” (ANSALDI, 2007: 456). La personalidad del

presidente argentino puso en marcha un proceso de regreso de

la importancia de la política para el país, en un escenario donde

el acenso del líder puede ser ubicado en una profunda crisis

del Estado. En Brasil, Lula pudo llevar al PT a un viraje ideológico,

que desmovilizó la base histórica del partido, cambiando

su propia imagen personal para alcanzar a un electorado que

antes no confiaba en su personalidad. El líder sindical tuvo el

gobierno en sus manos y, además de conquistar, incluso por su

biografía, las camadas más pobres del pueblo brasileño, condujo

el país hacia una nueva inserción internacional, ubicándose

como liderazgo mundial.

La observación de los casos específicos permite caminar sobre

el proceso de “giro a la izquierda” y distinguir los rasgos singulares

que conformaran los cambios en cada país. Sin embargo,

la perspectiva comparada y el análisis de la transición del

neoliberalismo argentino y brasileño evidencia dos rumbos

diferentes, originados por la conformación histórica del proceso,

de las instituciones y de los actores políticos, económicos

y sociales en los dos países. De la ruptura argentina a la

convergencia brasileña, el giro a la izquierda, aún situado en

un contexto regional e impulsado por fuerzas internacionales,

con características comunes y orientaciones que pueden, de

hecho, ser agrupadas, es un proceso que tiene diferencias importantes

en el ámbito local y que explican, en gran medida, la

actual situación de los países.

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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A ética do discurso e a formação do sujeito

político em Habermas

Ângela Cristina Salgueiro Marques

Doutora em Comunicação Social pela UFMG. Professora do Programa de Pós-

Graduação em Comunicação Social da UFMG.

Resumo: Neste texto, pretende-se refletir, em um primeiro momento, sobre como

Habermas define, por meio da ética do discurso, o processo capaz de permitir o

autoentendimento e o entendimento mútuo a partir da articulação e da negociação

entre a pluralidade de pontos de vista articulados argumentativamente

nas sociedades atuais. Em um segundo momento, é conferido destaque ao papel

que a ação comunicativa desempenha na formação de sujeitos políticos que,

inicialmente, não se apresentam prontos para o debate, mas que desenvolvem

suas capacidades enunciativas e competências comunicativas a partir de oportunidades

e situações de interlocução nas quais aprendem a formular pontos de

vista, a serem reflexivos, a produzirem julgamentos críticos e trocá-los com os

outros justificando a própria posição, conquistando assim sua autonomia e seu

reconhecimento como interlocutores válidos e dignos de serem considerados.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Palavras-chave: Ética do discurso. Sujeito político. Autonomia. Intersubjetividade.

Abstract: The aim of this paper is to reflect on how Habermas defines, through

the concept of discourse ethics, the process which is capable to allow selfrealization/self

comprehension and articulation/negotiation among the

plurality of points of view in the current societies. In addition, I emphasize the

role of communicative action in the constitution of political subjects who, at

first, aren’t ready for public debate, but then develop their enunciation and

communication skills through opportunities and dialogues in which they learn

to formulate points of view, to be reflexive, to produce critical judgments and

communicate them. In interpreting and appropriating other people’s arguments,

as well as in engaging in negotiation dynamics in the public sphere, citizens

are invited to take responsibility for their actions and judgments. It is in this

communicative process that they acquire political autonomy and recognition.

161

Keywords: Discourse ethics. Political subject. Autonomy. Intersubjectivity.


Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Introdução

A reflexão acerca das relações entre ética e processos comunicativos

está principalmente associada aos modos por meio dos quais,

nas sociedades complexas atuais, torna-se possível conectar demandas

de natureza subjetiva, ligadas a diferentes concepções

de bem-viver, a demandas morais que dizem respeito a como nos

relacionamos com os outros na busca pela definição de regras e

normas vistas como justas para todos. Para Habermas (2004),

o modo mais adequado de definição e resolução de problemas

morais deve ser fundado na ampliação dos horizontes éticos individuais,

tendo em vista a consideração de questões que dizem

respeito ao que é visto como bom para uma dada coletividade. Segundo

esse autor, faz-se necessário buscar maneiras de conciliar

necessidades particulares, interesses que emergem em esferas

públicas parciais de interação de grupos e interesses mais gerais,

que envolvem preocupações inerentes a todos aqueles potencialmente

concernidos por uma questão ou problema.

A proposição de Habermas tem o mérito de apontar as interações

comunicativas (e o uso racional da linguagem) como forma

de auxiliar não só a organização moral da sociedade, mas também

o autoentendimento e a autorreflexão dos sujeitos, o que

os conduziria à emancipação via concretização relacional de sua

autonomia política. Para ele, sociedade e indivíduo constituemse

mutuamente. As configurações de ordens institucionais e das

tradições da sociedade e da cultura implicam, ao mesmo tempo,

“um processo de socialização para sujeitos dotados de capacidade

de fala e de ação que tanto se formam no mesmo processo

como, por sua vez, renovam e estabilizam a sociedade, enquanto

totalidade de relações interpessoais legitimamente ordenadas”

(HABERMAS, 2010, p. 207).

A construção concomitante da sociedade e do sujeito seria possível

graças ao trabalho da linguagem, que, utilizada para o esclarecimento

recíproco de pontos de vista, permite uma forma de diálogo

mais elaborada (discursiva), articulada por meio da troca de

argumentos que se embasam em premissas passíveis de serem

compartilhadas e defendidas publicamente. E, nesse movimento

reflexivo, as ligações entre contexto de interação, linguagem e indivíduos

substituem o confronto direto do homem com o mundo,

revelando que as respostas e os argumentos subjetivos são examinados

por meio da justificação pública e recíproca obtida na

comunidade de comunicação. A justificação seria a ponte entre

a experiência subjetiva e a transparência intersubjetiva, sobretudo

quando se trata de melhor entender e/ou solucionar problemas

de natureza coletiva. Para que essa conexão se estabeleça, é

necessário, segundo Habermas, seguir determinados princípios

normativos no decurso da interação discursiva.

Nesse sentido, a ética do discurso (ou da discussão), tal como

elaborada por Habermas (1995), baseia-se na tentativa de

apontar um modo reflexivo de comunicação intersubjetiva para

a solução de conflitos e impasses normativos de fundo moral.

Valoriza-se o uso da linguagem voltado para a busca de um entendimento

que seja livre de coerções e violências de toda sorte,

fundado na igualdade entre parceiros de interlocução que se

atribuem reciprocamente o status de moralmente dignos de serem

ouvidos e considerados em debates sobre leis e questões de

interesse coletivo. A ética do discurso visa à ampliação dos horizontes

éticos individuais (e não à sua supressão, como apontam

muitos dos críticos de Habermas), tendo em vista a consideração

de questões que dizem respeito ao que é bom para todos.

Para tanto, faz-se necessário encontrar princípios gerais que

possam, ao nortear discussões e diálogos, conciliar interesses

e necessidades particulares – que emergem em esferas públicas

parciais de interação de grupos e indivíduos – com preocupações

inerentes a todos aqueles que integram uma sociedade

complexa, pluralista e diferenciada (HABERMAS, 2004).

De modo a revelar como, por meio da interação discursiva na esfera

pública, os indivíduos poderiam chegar a um entendimento

acerca de seus interesses e necessidades, Habermas procurou

esboçar um conjunto de procedimentos normativos, a ética

do discurso, capaz de evidenciar como o uso comunicativo da

linguagem é capaz de promover o entendimento mútuo e um

acordo provisório entre os participantes de discussões práticas.

Quando sujeitos capazes de fala e ação usam a linguagem de

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forma racional para que possam chegar ao entendimento sobre

algo no mundo (ação comunicativa), eles instauram, simultaneamante,

uma esfera pública parcial (associada potencialmente

em rede a outras esferas públicas) e um processo deliberativo

e cooperativo de construção da opinião pública. Por meio dos

conceitos ideais de esfera pública, opinião pública e ação comunicativa,

Habermas salienta, então, a importância da criação e

manutenção de uma dinâmica argumentativa na sociedade, pois

é somente por meio dela que passamos a dialogar, debater e negociar

continuamente normas, valores e necessidades.

Mas, para desenvolver sua abordagem, esse autor teve que explicar

como indivíduos e grupos, partindo dos princípios éticos

ligados a seu autoentendimento e concepções de bem-viver, podem

se engajar em debates para entenderem e/ou solucionarem

questões e problemas que abrangem um horizonte de interesse

coletivamente partilhado. Essa tensão entre as concepções e as

demandas subjetivas e particulares e a necessidade de uma generalização

negociada de interesses suscita uma reflexão sobre

as tensões que perpassam a constituição do sujeito na teoria de

Habermas: de um lado, ele deve buscar sua emancipação e autonomia

por meio da prática do discurso e da justificação pública,

passando, assim, a contribuir para o progresso moral coletivo.

Entretanto, de outro lado, críticos de Habermas apontam que a

busca da autonomia política via justificação pública leva a pressupor

a existência de atores moral e linguisticamente competentes

sem revelar o delicado e demorado processo de desenvolvimento

de habilidades comunicativas, expressivas e cognitivas que induz

o sujeito a posicionar-se diante de outros, a elaborar e proferir

argumentos com segurança e desenvoltura, a justificar e defender

tais argumentos quando questionado. Além disso, as estruturas

institucionais, políticas e culturais, que deveriam oferecer oportunidades

de desenvolvimento e aprimoramento dessas habilidades,

são perpassadas por assimetrias de poder e coerções pouco

tematizadas por Habermas (FREITAG, 1992; KOHN, 2000).

adotar um ponto de vista moral sendo abstraído de relações sociais

de poder. Como já visto, Habermas afirma que o indivíduo

se constitui na ação discursiva e, nessa mesma prática, produz,

molda e modifica o contexto social. O que talvez não esteja claro

na abordagem habermasiana é o processo pelo qual um sujeito

ordinário se torna “interlocutor” e se sente capaz de tomar a

palavra e de integrar uma deliberação pública. Neste artigo, um

dos objetivos é explorar esse processo de transformação do sujeito

em parceiro de interlocução e, para tanto, são recuperadas

algumas dimensões do conceito de autonomia política presente

na obra de Habermas.

O artigo encontra-se dividido em duas partes principais: a primeira

explora as principais características da ética do discurso, buscando

salientar a centralidade do agir comunicativo para a solução

de conflitos de ordem moral. A segunda busca refletir sobre

algumas das facetas do sujeito no pensamento de Habermas, destacando

o papel que a autonomia política tem em sua constituição.

Ética do discurso e discurso prático

Ao refletir sobre a realidade plural das sociedades altamente

complexas, Habermas (2004) procura destacar a importância

da criação e manutenção de uma dinâmica argumentativa na

sociedade, pois seria somente por meio dela que se passa a

dialogar, debater e negociar continuamente normas, valores e

necessidades. Assim, ele busca desenvolver um conceito procedimental

de democracia baseado em um modelo que “se interessa

pela função epistêmica do discurso e da negociação”

(2006, p. 413). Uma de suas preocupações centrais consiste

em encontrar “um princípio formal para a legitimidade das

normas em uma sociedade que é plural e composta de indivíduos

com distintas concepções de bem-viver” (COHEN e ARA-

TO, 1992, p.357).

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Não se pode afirmar, como já o fez Mouffe (2005), que a ética do

discurso adota uma concepção do sujeito como anterior à sociedade,

como agente racional capaz de ampliar seus horizontes e

Para Habermas (1987, 1995, 2004), a ética do discurso funda

um espaço para os fenômenos que constituem a aceitação discursiva

de normas em contraposição à sua mera internalização.

165


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166

De modo a revelar como, por meio da interação discursiva na esfera

pública, os indivíduos poderiam chegar a um entendimento

acerca de seus interesses e necessidades, Habermas procurou

esboçar uma teoria capaz de evidenciar como o “uso racional da

linguagem” 1 é capaz de promover o entendimento mútuo e um

acordo provisório entre os participantes de discussões práticas,

voltadas para o acordo sobre a validade de normas que afetam a

coletividade. Assim, na esfera pública, sujeitos capazes de fala e

ação usam a linguagem e o conhecimento intuitivo de como proceder

em determinadas situações (adquiridos no processo de socialização),

de forma racional (o que não significa isenta de elementos

estético-emocionais), para que possam chegar a um acordo

(sempre sujeito à revisão). Os princípios estabelecidos pela ética

do discurso requerem “que os indivíduos escutem uns aos outros,

respondam a críticas e justifiquem suas posições reciprocamente,

colocando-se sempre no lugar do outro” (CHAMBERS, 1996,

p.100). Além de entender o que o outro diz, os parceiros precisam

empenhar-se em um confronto discursivo que exige o distanciamento

crítico dos próprios interesses e necessidades (tendo em

mente que estes ganham forma na comunicação intersubjetiva).

Alguns críticos de Habermas, sobretudo Thompson (1998) e

Mouffe (2005), argumentam que essas condições ideais da discussão

geram o entendimento de que Habermas estaria negando

as preocupações individuais dos sujeitos para universalizar

aquilo que dificilmente pode ser generalizado: parâmetros de

percepção do mundo constituídos por meio de experiências

subjetivas, sejam elas positivas ou negativas (danos morais

como desrespeito, violência, negação de direitos, humilhação,

etc.). Esse tipo de interpretação deve estar ligado a afirmações

ambíguas de Habermas a respeito de sua distinção entre ética e

moral no contexto das interações práticas dos sujeitos que negociam

sobre a validade de normas que os vinculam coletivamente.

Veja o seguinte exemplo:

Os envolvidos nessas interações precisam deixar de

lado a pergunta sobre que regulamentação é ‘melhor

para nós’, a partir da respectiva visão que consideram

‘nossa’; e só então checar, sob o ponto de vista

moral, que regulamentação ‘é igualmente boa para

todos’, em vista da reivindicação moral prioritária da

coexistência sob igualdade de direitos (Habermas,

2004, p. 319 e 322, original sem grifos).

Duas considerações podem ser feitas com base nessa citação. A

primeira é a constatação de que, para Habermas, questões éticas

e morais possuem naturezas diferentes. Segundo ele, questões

éticas são aquelas que são colocadas do ponto de vista da

primeira pessoa (do singular ou do plural). 2 Elas dizem respeito

a indagações que buscam dar respostas a “quem sou eu e quem

gostaria de ser, ou como deveria levar minha vida”, ou, ainda,

como os membros de uma comunidade “se entendem, quais os

critérios segundo os quais deveriam orientar suas vidas, o que

seria melhor para todos a longo prazo, etc.” (HABERMAS, 2004,

p. 40). Já as questões morais referem-se à busca de normas e

regras justas capazes de permitir a coexistência em sociedades

pluralistas, pautada pelo interesse de todos e não pelo que é melhor

para todos. Assim, enquanto as questões éticas estão voltadas

para o autoentendimento e para o que é “bom para mim ou

para nós”, as questões morais se destinam a descobrir “qual a

regulamentação mais adequada ao interesse equânime de todos

os atingidos (sobre o que é bom, em igual medida, para todos)”

(HABERMAS, 2004, p.313). O discurso (discussão reflexiva)

possibilitaria expressar desejos, sentimentos e necessidades,

de modo a reconhecer quais são aqueles que pertencem ao domínio

do julgamento pessoal e quais são aqueles que deveriam

ser compartilhados e entendidos como pertencentes ao âmbito

coletivo da justiça, das normas e dos direitos. A ética do discurso

volta-se, portanto, para a tentativa de ampliação do horizonte

de julgamento do sujeito, para que ele avalie questões coletivas

não sob os preceitos éticos que o guiam cotidianamente (e que

valem para ele e seus próximos), mas sob princípios normativos

capazes de contemplar experiências alheias de maneira justa.

A partir do horizonte de suas respectivas autocompreensões

e compreensões de mundo, as diversas

partes em diálogo referem-se a um ponto

de vista moral pretensamente partilhado, que induz

a uma descentralização sempre crescente das

diversas perspectivas, sob as condições simétricas

do discurso (HABERMAS, 2004, p. 316).

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

Uma segunda consideração aponta para o fato de que a distinção

entre ética e moral não pode ser concebida como uma tentativa

de isolamento ou apagamento da subjetividade em prol da

coletividade. Habermas reafirma constantemente em seus textos

que julgamentos morais só se concretizam a partir da perspectiva

subjetiva dos concernidos, que, ao buscarem um acordo

ou entendimento, devem avaliar as diferentes dimensões do

problema, buscando ampliar suas perspectivas e não mantê-las

herméticas e impenetráveis às considerações dos outros.

A teoria do discurso introduz a distinção entre

questões éticas e morais de maneira que a lógica

das questões relativas à justiça passe a exigir a dinâmica

de uma ampliação progressiva do horizonte

de interpretação. A partir do horizonte de suas

respectivas autocompreensões e compreensões de

mundo, as diversas partes em diálogo referem-se

a um ponto de vista moral pretensamente partilhado,

que induz a uma descentralização sempre

crescente das diversas perspectivas, sob as condições

simétricas do discurso (e do aprender com

o outro) (HABERMAS, 2004, p. 316, grifos meus).

adotar a perspectiva do outro, buscando posições que permitam

um acordo racionalmente motivado e aberto a futuras revisões

(HABERMAS, 1987, 1996). É porque os indivíduos são incapazes

de desafiar suas próprias interpretações de necessidades e

interesses que precisam ser desafiados por outros. Quando as

pessoas precisam se explicar aos outros, argumenta Habermas,

passam a entender por que se sentem de determinado modo ao

justificarem desejos e interesses aos outros.

Todavia, os procedimentos de generalização de perspectivas e

necessidades não impõem a supressão de particularidades ou

o esquecimento de dimensões do bem-viver, mas apontam a situação

discursiva como um processo moral transformativo que

permite uma aproximação do universo do “outro”, possibilitando

a emergência de novos vínculos e interesses. Como afirma Habermas,

“se os atores não trouxerem consigo, dentro de seu discurso,

suas histórias de vida individuais, suas identidades, suas necessidades

e desejos, tradições e pertencimentos, o discurso prático

será esvaziado de todo o seu conteúdo” (1982, p. 255).

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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A ética do discurso reúne, então, princípios que tentam direcionar

os indivíduos para a resolução cooperativa de problemas

que atingem a todos. Ela determina que uma norma só pode

ser considerada válida ou justa se for discutida abertamente

por todos os concernidos, sob condições livres de quaisquer

constrangimentos (HERRERO, 2002). Mas como fazer com que

diferentes grupos e indivíduos – que sustentam diferentes visões

éticas e concepções de bem-viver – coloquem-se de acordo

a respeito do que é considerado justo para todos? A resposta

de Habermas a esse dilema (inspirada em Karl-Otto Apel 3 ) consiste

em encontrar um princípio moral do respeito indistinto

por toda e qualquer pessoa e da corresponsabilidade pelas

consequências de ações e julgamentos. Segundo esse princípio,

leis e normas só podem ser válidas no sentido moral quando

forem livremente aceitas por todos os participantes do discurso,

de modo a refletirem um interesse generalizável (HERRERO,

2002). Sob esse aspecto, a ética do discurso (ou da discussão)

exige a mediação argumentativa concreta dos conflitos, pela qual

se aprende a providenciar razões para sustentar argumentos e a

Sob esse aspecto, o ponto de vista moral constituído pela ética

do discurso não demanda um anulamento de necessidades,

interesses e desejos subjetivos (como se o que fosse da ordem

particular fosse egoisticamente ruim e só o que remete ao coletivo

fosse bom), mas sim requer o exercício de “não olhar para

nosso próprio entendimento de nós mesmos e do mundo como

o padrão por meio do qual podemos universalizar um modo de

ação” (HABERMAS, 1990, p. 112). Se os sujeitos avaliam determinados

problemas coletivos unicamente à luz de sua própria

experiência particular e de seus preceitos éticos de conduta e

ação, correm o risco de se tornarem moralistas, de quererem

impor seu próprio ponto de vista aos outros, desconsiderando

condições de comunicação capazes de proporcionar o exame

público e coletivo das perspectivas de cada um.

Os discursos são essenciais para a ética, pois, por meio deles e

de suas componentes de razoabilidade – emoção e empatia –,

aprende-se a adotar o ponto de vista dos outros, ou seja, que

aprendemos a adotar o ponto de vista moral. Nesse sentido, os

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discursos não devem ser entendidos como atividades destinadas

a encontrar regras que conectem diferenças isoladas, mas

como práticas necessárias à compreensão de como as diferenças

se sobrepõem e se interpenetram (BENHABIB, 1996).

O discurso envolve mais do que um tratamento

igual àqueles afetados. O ponto de partida analítico

da ética do discurso não é uma concepção de

soberania desconectada e isenta da individualidade,

mas a infraestrutura comunicativa e intersubjetiva

da vida social cotidiana. Os indivíduos

agem em relações de reconhecimento mútuo nas

quais adquirem e afirmam sua individualidade e

liberdade de forma intersubjetiva. No processo do

diálogo, cada participante articula seus pontos de

vista e interpretações de necessidades e desempenha

papéis ideais em uma discussão prática e

pública. Isso promove o quadro analítico no qual o

entendimento da interpretação das necessidades

dos outros se dá por meio de um insight moral e

não da empatia (COHEN e ARATO, 1992, p. 376).

O que Habermas chama de discurso prático refere-se, portanto,

a uma forma de comunicação ideal para justificar, validar ou

questionar normas morais de modo reflexivo. O objetivo do discurso

é resolver uma disputa normativa, abrindo espaço para

a manifestação e consideração de todos (CHAMBERS, 1996, p.

98). Sob esse aspecto, os discursos, em sua dimensão prática,

são formas normativamente aceitáveis de resolução de conflitos

por meio do teste público de demandas de validade 4 , e uma de

suas funções é interpretar e testar quais interesses e necessidades

podem ser comunicativamente compartilhados e generalizados

e quais não podem.

O discurso prático é tido por Habermas como um processo responsável

por “testar a validade das normas que estão sendo

propostas e consideradas para adoção” (1995, p. 100). Dito de

outro modo, o discurso prático reflete o modo como os interlocutores

definem e avaliam o conteúdo das normas às quais irão

se submeter, que têm por função regular as chances de verem

seus desejos satisfeitos (HABERMAS, 1996). Isso requer que

atuem como “avaliadores críticos” de possibilidades, elegendo

autonomamente caminhos e alternativas de atuação e de solução

de problemas de modo a construírem argumentos próprios

e passíveis de serem endereçados ao espaço público ampliado e

defendidos nele.

Como sugere Chambers (1996), as pessoas, ao se engajarem na

prática discursiva, acreditam que suas posições morais possam

estar corretas e que podem demonstrá-las e sustentá-las por

meio de argumentos. Paralelamente, devem estar envolvidas em

uma revisão contínua e na reinterpretação de desejos e necessidades,

pois o discurso prático não se refere à descoberta de verdadeiros

interesses, mas é um procedimento que demanda “aos

participantes que reflitam e avaliem suas necessidades e interesses

racionalmente do ponto de vista de sua generalidade

(CHAMBERS, 1996, p.103). O sucesso dessa avaliação (seu grau

de reflexividade, inclusividade e equidade) e reflexão depende,

mais do que da elaboração, publicização e constante revisão de

regras e normas de discussão, de como as pessoas tratam aqueles

que com elas trocam argumentos e formulam demandas e

desejos.

Para que, em uma situação de troca de argumentos, todos sejam

vistos como iguais e considerados como parceiros do diálogo,

o discurso prático se configura como um procedimento que, ao

mesmo tempo, leva em consideração os entendimentos individuais

da situação em causa (geralmente expressos na discussão sob

a forma de narrativas biográficas e testemunhos) e estimula “os

participantes a perceberem que pertencem a uma comunidade

ilimitada de comunicação” (HABERMAS, 1990, p.98). Tal comunidade

asseguraria redes de reconhecimento recíproco derivadas

do esforço de perceber os problemas pelo olhar dos outros. O

igual tratamento exigido nessa relação tende a procurar formas

de inclusão no debate que não sejam niveladoras de diferenças,

permitindo que o “outro” seja respeitado em sua alteridade.

Assim, pode-se ter em mente que o discurso prático é uma maneira

ideal de se deliberar sobre interesses e necessidades, exigindo

que os participantes percebam seus interlocutores não

como obstáculos a serem driblados para a conquista de objetivos

particulares (ação estratégica), mas como parceiros dignos

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de respeito e agentes autônomos com capacidade moral para

elaborar e defender publicamente as próprias posições com

base em argumentos e razões.

A formação do sujeito político e a autonomia

A ética do discurso requer que nossos interlocutores sejam vistos

como indivíduos que merecem igual consideração e que sejam

moralmente capazes de elaborar, defender e revisar seus

pontos de vista em público. O igual tratamento exigido nessa

relação tende a procurar formas de inclusão no debate que não

sejam niveladoras de diferenças, permitindo que o “outro” seja

respeitado em sua alteridade.

Para que tenham chance de participar desse processo de discussão,

todos devem ser capazes de exercer sua autonomia política,

isto é, de formular, de maneira autônoma, razões próprias e

passíveis de serem compreendidas e aceitas, de iniciar debates

e interpretar suas necessidades de maneira reflexiva e de serem

reconhecidos como moralmente responsáveis por seus julgamentos

e ações, sendo capazes de explicá-los aos outros se houver

necessidade, expondo seus interesses sob uma perspectiva

generalizante (COHEN, 1997; CHRISTMAN, 2001). Além disso, a

autonomia política (ou pública) abrange a “habilidade de assumir

papéis dialógicos, de se engajar reciprocamente na prática

de assumir o lugar do outro, de alcançar a reflexividade diante

desses papéis e articular suas próprias necessidades, seus interesses

e valores, a fim de chegar a um acordo comum sobre

normas gerais” (COHEN e ARATO, 1992, p.398).

A autonomia se desenvolve pelo uso da linguagem nas interações

sociais e, por isso, envolve competências comunicativas que não

existem como propriedades individuais, mas como parte de uma

atividade compartilhada de busca comunicativa por entendimento.

A autonomia não está relacionada ao individualismo ou à autossuficiência.

Em vez disso, sua construção é intersubjetiva e exige

competências comunicativas originadas nas redes interativas

que as pessoas estabelecem umas com as outras.

Para Habermas (1987), a autonomia é construída de maneira

intersubjetiva e dialógica: o indivíduo adquire autonomia somente

por meio de seu envolvimento em uma rede de relações

comunicativas com os outros. A autonomia se desenvolve pelo

uso da linguagem nas interações sociais e, por isso, envolve

competências comunicativas que não existem como propriedades

individuais, mas como parte de uma atividade compartilhada

de busca comunicativa por entendimento. Tal abordagem

está intimamente ligada ao modo como Habermas define o sujeito

e seu processo de constituição. Segundo ele, o sujeito não

é fruto de um processo de autorrealização solitária e livre, pautado

por uma forma de agir espontânea, mas de um processo de

socialização mediado pela linguagem, por meio da qual também

formula, reflexivamente, uma história de vida.

A identidade de indivíduos socializados constitui-se,

simultaneamente, no medium do entendimento

linguístico com outros e no medium do

entendimento intrasubjetivo e biográfico. A individualidade

constitui-se, pois, em condições de

reconhecimento intersubjetivo e de um autoentendimento

mediado em nível intersubjetivo (HA-

BERMAS, 2010, p. 215).

Ao buscarem o entendimento recíproco de forma ao mesmo

tempo conflitual e cooperativa, os atores tomam contato com

a história de vida e com o mundo dos “outros”, ou seja, seus

parceiros de interação. Esse contato permite que os atores

reproduzam e renovem suas tradições e modelos culturais de

entendimento e interpretação. Permite, ainda, que desenvolvam

e afirmem suas identidades pessoais e coletivas. Portanto,

quando em interação dialógica, os atores podem desenvolver

suas identidades por meio da troca argumentativa que

realizam uns com outros. Mas nem só argumentos racionais

são trocados na interação comunicativa voltada para a busca

de entendimento. Constantemente, as pessoas oferecem

a seus interlocutores testemunhos e narrativas relacionados

aos eventos marcantes de sua história de vida. Assim, a prática

narrativa supre não só as necessidades triviais que levam

ao entendimento mútuo entre os participantes da interação

(que coordenam suas ações em direção a objetivos comuns),

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mas desempenha também um importante papel no processo

de construção das identidades.

A prática narrativa não serve somente a necessidades

triviais para o mútuo entendimento entre

membros que tentam coordenar seus interesses

comuns; ela também funciona no autoentendimento

das pessoas. As pessoas têm que objetivar

seu pertencimento ao mundo da vida do qual, em

seus papéis atuais como participantes em comunicação,

elas fazem parte. Somente podem desenvolver

identidades pessoais se reconhecerem que

as sequências de suas próprias ações formam histórias

de vida apresentáveis narrativamente; elas

podem desenvolver identidades sociais somente

se reconhecerem que mantêm seu pertencimento

em grupos sociais através da participação em

interações, e que essas pessoas estão presas em

histórias de coletividades apresentadas por meio

da narrativa (HABERMAS, 1987, p.136).

É no cotidiano que a comunicação com o outro se fortalece e se

redefine, redimensionando os sujeitos e o meio no qual se inserem.

Contudo, deve-se pensar que os sujeitos que se inserem nas

práticas comunicativas do cotidiano desejam ter sua singularidade

reconhecida, suas habilidades devidamente respeitadas e seu

modo de viver incluído na “gramática” dos estilos de vida aprovados

pela sociedade. Nesse sentido, os sujeitos elaboram demandas

e reivindicações de reconhecimento social por meio das trocas

discursivas e da linguagem. Por isso, as pessoas se realizam

por meio da linguagem e do uso que dela fazem para se verem

inseridas dentro de uma comunidade de sentidos, na qual são negociados

pontos de vista para além das diferenças de cada um.

O sujeito habermasiano é resultado de um duplo movimento de

autorrealização: o primeiro é o da busca de uma autocompreensão

ética, que coloca o sujeito constantemente em relação a uma

segunda pessoa, uma vez que o sujeito (e seu projeto de vida)

tem necessidade da confirmação por parte de outros, sejam eles

parceiros concretos ou possíveis em uma interação.

Na medida em que os outros pressupõem a minha

capacidade de responder pelas minhas ações, eu

faço de mim mesmo, passo a passo, aquele em

que me tornei na convivência com os outros. Não

posso manter apenas pela minha força própria, o

Eu que me parece ser dado, na minha autoconsciência,

como um bem absolutamente próprio –

ele não me pertence. Esse Eu conserva, antes, um

núcleo intersubjetivo, porque o processo da individuação

de que provém atravessa a rede das interações

mediadas pela linguagem (HABERMAS,

2010, p. 232).

O segundo movimento abrange a emancipação alcançada pelo

desenvolvimento da autonomia política e das habilidades comunicativas

de exposição argumentativa e justificação públicas.

Habermas não trata a autonomia como algo dado aos indivíduos,

nem como um pressuposto lógico ou uma precondição

empírica para a democracia. Ele a vê como uma possibilidade

de desenvolvimento do sujeito que está associada às relações

sociais vistas sob o aspecto das capacidades humanas para a autorreflexão.

O sujeito autorreflexivo é capaz de, primeiro, olhar

para a sua trajetória de vida como algo que tem continuidade,

permitindo-lhe projetar objetivos futuros e organizar o presente,

tendo em vista tais objetivos. E, segundo, ele é capaz de fazer

“um exame crítico de si mesmo e dos outros, de se engajar em

processos de troca de razões e chegar a julgamentos que defende

através de argumentos” (WARREN, 1995, p.172).

De um lado, o sujeito se desenvolve e se autocompreende a

partir de reconhecimentos recíprocos por meio dos quais os indivíduos

definem suas identidades. Assim, o ponto de vista da

reciprocidade pertence ao conhecimento interativo dos sujeitos

falantes e agentes. De outro, o sujeito busca emancipação por

meio da construção da autonomia, que depende da participação

na interação linguística e requer o reconhecimento recíproco

das identidades dos falantes. A autonomia, ao depender da

igualdade no sentido do reconhecimento recíproco dos sujeitos

interlocutores, implica a adoção de uma atitude reflexiva em relação

às próprias necessidades e desejos que não se restringe

a um exercício interno, mas que só se concretiza em processos

de trocas de razões em que os indivíduos devem: a) expressar

publicamente suas necessidades aos outros; b) elaborar justificativas

aceitáveis para suas próprias ações cotidianas; e c)

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reconhecer seus interlocutores como dignos de valorização e

consideração (Cf. COOKE, 1999, p. 26).

Não se pode deixar de salientar que a conquista da autonomia

política, em seu viés relacional, depende de componentes externos

aos sujeitos, ou seja, de dimensões comunicativas, sociais

e institucionais que, consideradas as assimetrias de poder e de

discurso, permitam que eles participem da vida pública, sendo

respeitados, ouvidos e considerados.

Habermas quer mostrar que, à medida que competências interativas

gerais se desenvolvem, elas também produzem capacidades

para a autonomia. Essas capacidades já estariam sempre

envolvidas nas relações comunicativas e sociais, fazendo-se latentes

em estruturas gerais de interação. Contudo, é importante

que não se confunda uma teoria da transformação discursiva

do self, tal qual oferece Habermas, com uma teoria do próprio

self (WARREN, 1995). O self construído via discurso revela que

o uso cognitivo, reflexivo e recíproco da linguagem em busca de

entendimento implica um individuo autônomo, capaz de motivação

cognitiva e de reflexão, que pode distinguir entre o uso

discursivo da linguagem e outros usos, e que está motivado

para alcançar um nível discursivo diante do conflito. Mas o self

construído via discurso também está submetido a assimetrias e

desigualdades de acesso e uso da linguagem. Uma perspectiva

como essa deveria levar em conta o fato de que qualquer forma

de solução para problemas morais que coloca “entre parêntesis”

o fato de que a competência linguística é desigualmente distribuída

está privilegiando a reprodução de desigualdades sociais e

políticas. Enfatizar o modo argumentativo e discursivo de busca

de solução e/ou melhor entendimento de problemas coletivos

significaria, para vários críticos de Habermas, desprezar outras

formas de expressão e de uso de competências linguísticas,

além de desconsiderar o modo como a opressão, o poder e a

desigualdade operam na dinâmica de discussão.

as mesmas expressões linguísticas e da mesma

forma. Se a racionalidade está no uso que os sujeitos

fazem da linguagem, então não existe uma só

forma de racionalidade, nem uma só forma de linguagem.

E todas elas têm relação intrínseca com o

poder (KOHN, 2000, p. 408).

De acordo com Young (2001), os princípios propostos por Habermas

deixam de fora aqueles que não têm a educação ou o vocabulário

exigido para a argumentação abstrata, sendo necessário

conceder-lhes formas alternativas e culturalmente situadas de

expressão. A capacidade de argumentação não se encontra distribuída

de modo uniforme na população. Sob esse aspecto, ainda que

a ética do discurso e a formação do sujeito autônomo e reflexivo

sejam abordagens promissoras que Habermas traz para a teoria

democrática, ele não problematiza com profundidade o processo

de transformação de um sujeito em interlocutor. Dito de outro

modo, se, para ele, a constituição de uma sociedade democrática

e plural (que saiba solucionar coletivamente e racionalmente seus

problemas de ordem moral através do discurso) depende do desenvolvimento

das capacidades ou competências comunicativas

dos indivíduos, seria necessário explicitar o processo de formação

do “eu discursivamente competente” do ponto de vista cognitivo,

moral, linguístico e motivacional. Se os indivíduos adquirem essas

competências na própria sociedade, em suas interações mediadas

e nos processos de socialização e constituição identitária,

seria preciso mapear os espaços cotidianos e institucionais mais

propensos ao seu desenvolvimento e aprimoramento. Tal mapeamento

nos ajudaria a evidenciar que o sujeito político discursivamente

competente e autônomo em Habermas, ao contrário do que

afirma Mouffe (2005), não é anterior à interação argumentativa,

mas se produz e se transforma pelo diálogo. Além disso, poderia

revelar também que a democracia discursiva não é um processo

ao qual só têm acesso as elites, os políticos, os especialistas e os

homens cultos (os quais já dominam as estratégias racionais de

construção, exposição, justificação e revisão de argumentos). 5

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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A ênfase no discurso esconde o fato de que mesmo

a competência linguística é distribuída hierarquicamente/desigualmente

e está implicada na reprodução

de exclusões. Os participantes não usam

Para Habermas, se a ideia-chave da democracia

discursiva é que a democratização também produz

os tipos de indivíduos que possibilitam a política

discursiva, então, temos que olhar mais de

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

perto a relação entre política e auto-transformação

para produzir uma abordagem que não pressuponha

os tipos de indivíduos que ela precisa

para funcionar (WARREN, 1995, p. 182).

A questão da formação do sujeito político em Habermas envolve,

de um lado, a busca pelo autoconhecimento e pela autorrealização

via constituição da identidade e da autonomia política e, de

outro, a tensão que se estabelece entre o desenvolvimento de capacidades

comunicativas e os constrangimentos (institucionais,

simbólicos, políticos, econômicos, etc.) que minam as possibilidades

de transformação do sujeito em interlocutor paritário, moralmente

digno de ser considerado e reconhecido como cidadão. O

fato de esses constrangimentos serem capazes de impedir que as

pessoas se tornem interlocutores em pé de igualdade deriva não

apenas da dependência econômica e da dominação política, mas

também da “internalização do direito que se tem de falar ou de

não falar, da desvalorização do estilo de discurso de alguns indivíduos

e da elevação de outros” (YOUNG, 2001, p. 370).

O grande objetivo da ética do discurso é alcançar o mútuo entendimento

por meio de uma discussão racional entre interlocutores

plurais e motivados pela busca da compreensão. Para isso, o

primeiro passo a ser dado é definir coletivamente a situação de

ação, na qual se instaura entre o “eu” e o “outro” um espaço que é

ocupado por certezas e intuições que são pré-reflexivas, mas que

somente é moldado e (re)modelado no decorrer das interações

comunicativas. Nesse espaço, os sujeitos se constituem na medida

em que se expressam, justificam seus pontos de vista e redefinem

seus interesses em interação. Tal dinâmica permite, além da

construção da autonomia política, a fundamentação de um conceito

universal de responsabilidade solidária, direcionado para a

resolução de problemas coletivos por meio de processos públicos

de entendimento discursivo entre todos aqueles potencialmente

concernidos, em todos os níveis e esferas públicas parciais em

que se colocam os problemas. A ética do discurso, e sua aplicação

via discussão prática, reúne os elementos capazes de possibilitar

a interconexão dessas diferentes esferas e níveis em que os problemas

se manifestam e demandam por soluções.

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Considerações finais

O princípio discursivo desenvolvido por Habermas norteia o

ideal de que, nas sociedades complexas atuais, os indivíduos

coordenam seus assuntos coletivos e legitimam as normas que

os vinculam mediante o uso público da razão e da troca de argumentos,

visando alcançar acordos mutuamente motivados. Tais

acordos não se separam do mundano, do rotineiro, dos significados

compartilhados cotidianamente no mundo da vida 6 , mas

fazem parte do processo de socialização humana.

A perspectiva moral de Habermas estabelece uma diferenciação

entre problemas ligados às normas coletivas que asseguram

nosso viver-juntos e problemas referentes ao bem-viver de indivíduos

e grupos particulares (McCARTHY, 1995). No entanto,

questões éticas e morais se sobrepõem quando se trata de estabelecer

a solidariedade entre indivíduos que buscam reconhecer-se

mutuamente como parceiros capazes de justificar racionalmente

suas ações, falas e desejos.

A dimensão ética da discussão encontra-se nos princípios de igualdade,

cooperação, reciprocidade e não coerção, que, nos debates

práticos, auxiliam os interlocutores a se colocarem no lugar do outro,

ultrapassando a dimensão individual e alcançando uma ampliação

de horizontes de interpretação. Essa relação entre ética e moral

marca a busca da corresponsabilidade de todos, cada um a partir de

suas próprias experiências, pelas consequências das ações que asseguram

um “ser com os outros” e um contexto de vida partilhado.

O reconhecimento do mundo do outro deve envolver, além de laços

afetivos, éticos e políticos, uma comunicação ligada ao engajamento

dos sujeitos sociais na produção de um mundo comum.

Nesse mundo partilhado, o indivícuo se apresenta diante do outro

e espera dele compreensão, uma certa abertura ao diálogo, pois,

por meio dessa relação é que as narrativas identitárias se moldam

e se expressam, que as relações se estreitam ou são cortadas.

Como destacam Cohen e Arato (1992), uma discussão pública

pode mostrar que, apesar das discordâncias e diferenças, há

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Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

algo em comum. Nesse sentido, o conceito de solidariedade associado

à ética do discurso requer uma habilidade de se identificar

com o “não idêntico”, ou seja, “envolve a aceitação do outro

como outro, o qual precisa ter a mesma chance de articular necessidades

e argumentos” (COHEN e ARATO, 1992, p. 383) a fim

de chegar ao entendimento comum. “As questões de justiça só

podem ser respondidas sob uma igual consideração das perspectivas

de interpretação do mundo ou de si mesmos de todos

os envolvidos. (...) Essas condutas comunicativas estão entrelaçadas

à reciprocidade e a relações de reconhecimento mútuo”

(HABERMAS, 2004, p. 56 e 314).

Em sociedades plurais, ou seja, aquelas nas quais vários grupos

e indivíduos lutam por reconhecimento (HONNETH, 1995) e argumentam

com base em suas experiências subjetivas, esse processo

de esclarecimento recíproco é fundamental para a revisão

e reformulação das representações simbólicas que norteiam as

interações comunicativas e para a integração de questões morais

coletivas a um amplo debate público. Afinal, significados

compartilhados não são unicamente dados pela imposição de

uma tradição, mas são também implementados pelos discursos

reflexivos dos indivíduos, pela linguagem e, até mesmo, pelas

reapropriações dos recursos simbólicos midiáticos.

3

Ver o texto: APEL, K.-O.“Ética do discurso e as coerções sistêmicas da política, do direito e da

economia”. In: HERRERO, F. J. E NIQUET, M. (eds.) Ética do Discurso. São Paulo: Loyola, 2002,

p.201-223.

4

As demandas de validade estão conceitualmente ligadas à idéia de que todos deveriam

concordar que aquela norma que está em debate, buscando validade, deve ser válida para

todos (Habermas, 1998). As demandas de validade são três: a) verdade (quando o ato da fala

se refere a algo que existe no mundo objetivo); b) correção (quando o ato da fala se dirige

a normas que sustentam as relações sociais) e c) veracidade (quando o ato da fala expressa

algo que é de domínio subjetivo, a que o sujeito tem acesso privilegiado).

5

A racionalidade é uma construção social que beneficia aqueles que já estão no poder. O poder

torna-se mais efetivo quando pode se travestir de objetividade e racionalidade. O apelo

a normas validadas intersubjetivamente pode ser uma forma de estruturar o dissenso e as

formas de contestação para perpetuar o modelo neoliberal (KOHN, 2000, p. 409).

6

O mundo da vida é estruturado por tradições culturais e ordens institucionais, assim como

pelas identidades que se originam dos processos de socialização. Por essa razão, ele não

se constitui como uma organização à qual os indivíduos pertencem como membros, nem

como uma associação na qual eles se encontram, nem como um coletivo composto de participantes

individuais. Em vez disso, práticas comunicativas cotidianas nas quais o mundo

da vida está centrado são nutridas pelos modos de interação da reprodução cultural, da

integração social e da socialização. Tais práticas, por sua vez, estão enraizadas nesses modos

de interação (HABERMAS, 1998:251).

Referências

Cadernos da Escola do Legislativo – Volume 15 | Número 23 | jan/jun 2013

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Notas

1

Segundo Habermas, a racionalidade de uma pessoa mede-se pelo fato de ela se expressar

racionalmente e poder prestar contas de seus proferimentos adotando uma atitude reflexiva

(2004, p.102). A racionalidade dos atores (adquirida intersubjetivamente), portanto, está

menos ligada à posse de conhecimento do que ao uso que os atores fazem dele. Para Habermas,

é essa racionalidade que nos acompanha na prática comunicativa cotidiana e na

atividade discursiva que envolve transformar um argumento subjetivo num argumento que

possa ser compreendido universalmente. Quando os atores estão socialmente integrados e

sua motivação para a fala e a ação é racional, ou seja, baseada na disputa entre argumentos

e em processos não coercitivos de entendimento, isso lhes permite uma postura reflexiva

com relação à linguagem e ao outro.

2

Aqui, a perspectiva da primeira pessoa não significa a limitação egocêntrica às preferências

individuais, mas garante a referência a uma história de vida que está sempre ligada a tradições

e formas de vida intersubjetivamente compartilhadas (HABERMAS, 2004, p. 40).

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