Privlačenje i zadržavanje najboljih ljudi u javnoj službi

rcpar.org
  • No tags were found...

Untitled - Rcpar.org

Privlačenje i zadržavanje

najboljih ljudi u javnoj službi

1


PRIVLAČENJE I ZADRŽAVANJE NAJBOLJIH LJUDI U JAVNOJ SLUŽBI

Autor.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr. sc. Ivan Koprić, redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu

Koordinator .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Damir Ahmetović, UNDP BiH

Zahvalnica (članovi Zajednice praktičara)

Sljedećim članovima Zajednice pripada posebna zahvala na doprinosu koji su imali u obezbjeđivanju neophodnih uslova za uspješno provođenje

istraživanja (nazivi pozicija su izostavljeni kako bi se naglasio tradicionalni nehijerarhijski pristup članstvu karakterističan za zajednice praktičara):

Albania - Blerta Selenica, Fatmir Demneri

Bosnia and Herzegovina - Hazim Kazic, Enver Iseric, Dragomir Kutlija, Aleksandar Karisik

Croatia - Dubravka Prelec, Natasa Djak

Kosovo (UN 1244) - Shefqet Berisha, Rrahman Zahiti

Macedonia (fYR) - Aleksandar Gestakovski, Biljana Nikolovska-Zagar, Gordana Dimitrovska

Montenegro - Svetlana Vukovic, Jadranka Djurkovic, Djuro Nikac

Serbia - Jasmina Damjanovic, Petar Spadijer, Sanja Leverda, Dragana Jankovic

Zahvalnica (UNDP)

Amna Muharemović, Elzemina Bojičić (Bosna i Hercegovina);

Dan Dionisie, Zhanna Pilving (Regionalni centar u Bratislavi);

Panos Liverakos (RC PAR projekat)

Stavovi izneseni u ovoj publikaciji ne predstavljaju nužno i stavove Razvojnog programa Ujedinjenih nacija (UNDP BiH).

2


Sadržaj

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

1. Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2. O projektu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

3. Teorijska pitanja s praktičnim konzekvencama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

4. Pregled rezultata anketnih upitnika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

5. Analiza dobivenih rezultata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

6. Preporuke za unaprjeđenje stanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

7. Zaključci i pouke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

„S jedne strane, zemlja osiromašena ratom, nesređenom

privrednom preobrazbom, ofenzivom stranog kapitala na

najizdašnije izvore dobiti... nije bila u stanju adekvatno

plaćati svoje službenike. A s druge, ti su službenici imali pred

očima naglo i ekscesivno bogaćenje malog broja pojedinaca

koje nije legitimiralo ništa do činjenice da su u nevjerojatno

kratkom vremenu bili u stanju pribaviti novac.“

Eugen Pusić, Predgovor knjizi Hrvatska država i uprava,

Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti

Zagreb, 2008., str. 8

„Dogodilo se da su se povukli kvalitetni ljudi, ljudi koji nešto

znaju, a kritičnoj masi foliranata to savršeno odgovara, oni to

i žele. Oni žele da se svaki talent, svako znanje, svaki kriterij

- zatre. Iako bi bilo normalo da oni koji postižu uspjeh -

napreduju... Zašto? Da bi zavladali ovi kojih je više.“

Arijana Čulina, Intervju u Jutarnjem listu,

29. prosinca 2008., str. 24

3


Predgovor

Značaj kvalitetne državne službe za opću efikasnost uprave

teško da može biti precijenjen. Za Zapadni Balkan

menadžment ljudskih potencijala je, vjerovatno, centralno

pitanje cjelokupne reforme javne uprave. Imajući ovo na

umu, zadovoljstvo nam je predstaviti završni izvještaj

istraživanja na temu ‘Privlačenje i zadržavanje najboljih

ljudi u javnoj upravi’ namijenjene praktičarima i kreatorima

politika na Zapadnom Balkanu, a koja je urađena od strane

Zajednice praktičara u oblasti HRM-a u strukturama državne

službe na Zapadnom Balkanu uz koordinaciju Razvojnog

programa Ujedinjenih nacija (UNDP) u Bosni i Hercegovini.

Inicijativu je podržao projekat Regionalnog centra za reformu

javne uprave koji putem fonda Grčke Vlade implementira

UNDP-ov Regionalni centar u Bratislavi.

Počevši s radom 2006. godine, Zajednica praktičara u

oblasti HRM-a u strukturama državne službe na Zapadnom

Balkanu (WB HRM CoP) okuplja državne službenike

koje spaja zajednički interes proizašao iz njihovih profesionalnih

angažmana na polju reforme državne službe, u

pojedinačnim zemljama u regionu, sa naglaskom na teme iz

domena menadžmenta ljudskih potencijala. U tom smislu,

Zajednica je odmah na početku svog rada identificirala pitanje

privlačenja i zadržavanja najboljih ljudi u javnoj upravi

kao prioritetno, pa je shodno tome i III Regionalna radionica

o reformi državne službe, održana 4. i 5. novembra 2008.

godine u Zagrebu, bila u cjelosti posvećena ovoj temi.

Pripremajući radionicu, Zajednica je pokrenula opsežno

regionalno istraživanje u kome je učestvovalo više od 150

državnih službenika iz Albanije, Bosne i Hercegovine, Crne

Gore, Hrvatske, Kosova (teritorija pod privremenom upravom

UN-a), Makedonije (bivša jugoslovenska republika) i Srbije,

pod vođstvom prof. Ivana Koprića – eminentnog stručnjaka

sa Pravnog fakulteta Zagrebačkog sveučilišta. Ova studija

predstavlja jedinstven pokušaj da se prikupe relevantni

komparativni podaci koji bi osvijetlili pojedine aspekte

menadžmenta ljudskih potencijala na Zapadnom Balkanu i

razotkrili ključne faktore koji utiču na sposobnost struktura

državne službe u regionu da privuku i zadrže najbolje ljude.

Pored toga, ovaj dokument nudi konsolidirane najbitnije

preporuke za dalje jačanje ljudskih potencijala u skladu sa

viđenjima državnih službenika koji su učestvovali u projektu.

Uspješno funkcioniranje državne službe jeste preduslov za

društveno-ekonomski razvoj svake zemlje. Nadamo se da

će preporuke i predložene mjere sadržane u ovom dokumentu

poslužiti kao inspiracija i vodič donosiocima odluka

i na taj način im pomoći da realiziraju puni potencijal zemalja

Zapadnog Balkana.

Oktobar 2009. godine

Annie Demirjian

Vođa prakse u oblasti demokratske vladavine

UNDP/BRC

4


1. Uvod

Ovim izvještajem obrađene su zemlje Zapadnog Balkana i to

Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Hrvatska, Kosovo

(UN 1244), BJR Makedonija i Srbija. Kao i druge tranzicijske

zemlje, tako su i zemlje južne i jugoistočne Europe odnosno

zapadnog Balkana suočene s potrebom reforme njihovih javnih

uprava. Mnoge od njih, ako ne i sve, gaje ambicije pridružiti se

Europskoj uniji, za što se zahtijevaju i upravne promjene kako bi

se izgradio dovoljan administrativni kapacitet, prema europskim

standardima. No, potrebu za upravnim reformama još više

naglašavaju očekivanja njihovih vlastitih građana i domaćih

poslovnih zajednica. Građani očekuju javnu upravu koja djeluje

u javnom interesu, ugodna je u ophođenju i efikasna u pružanju

javnih usluga, manje birokratska a više pravna, sa službenicima

koji ne očekuju posebne nagrade, a pouzdani su i stručni u

radu. Poslovne zajednice očekuju što manje javne troškove, ali

istodobno i pouzdanu, predvidljivu, brzu i efikasnu javnu upravu

koja podupire i potiče poduzetništvo.

U okviru takvih reformi značajna se pažnja posvećuje ljudskim

potencijalima u javnoj upravi. Ljudi koji rade u upravnim

organizacijama u velikoj mjeri određuju kvalitetu upravnih

usluga. Njihovo znanje, vještine i umijeća, vrijednosna i etička

usmjerenja i stav prema radu i služenju javnom interesu

zajednice nezamjenjivi su. Kao i u svakom drugom sektoru,

i u javnoj upravi postoji potreba za što kvalitetnijim ljudima.

Samo najkvalitetniji upravni službenici mogu obaviti najteže,

najsloženije i najkreativnije poslove. Samo tako uprava može biti

pouzdan oslonac demokratski izabranoj vlasti, koji je u stanju

stručno i lojalno surađivati s legitimiranim političarima na vlasti.

Potrebno je uložiti puno napora da se u javnu upravu privuku

mlađi, dobro obrazovani i etički besprijekorni ljudi. No, ponekad

je još teže u javnoj službi zadržati one službenike koji su marljivim

radom i stalnim stručnim usavršavanjem ušli u kategoriju

ključnog upravnog osoblja, bez obzira rade li na rukovodećim

radnim mjestima ili na drugim najsloženijim i najstručnijim

poslovima u javnoj upravi.

Reformski napori u regiji uvelike su obilježeni domaćim,

nacionalnim kontekstom s jedne strane, te međunarodnom

tehničkom pomoći s druge strane. Dok su domaće okolnosti

raznovrsne, tehnička pomoć međunarodne zajednice u svakoj od

zemalja regije poprima slične forme. Najveći utjecaj na domaće

reformske napore imaju politički akteri pojedinih zemalja, dok

je međunarodna tehnička pomoć obilježena izvjesnom mjerom

standardizacije i insistiranja na međunarodnim, odnosno

europskim upravnim standardima.

Pritom postoji izvjesni nedostatak međusobne suradnje javnih

uprava zemalja u regiji međusobno, premda da se veći dio njih, iz

ovih ili onih razloga, suočava s vrlo sličnim problemima. Glavna

pretpostavka takve suradnje je usporedba problema i uvjeta u

kojima funkcioniraju javne uprave zemalja regije. Usporedba je

pak moguća temeljem pouzdanih informacija i podataka, od kojih

se jedan važan dio odnosi na osobne percepcije i stručne prosudbe

samih državnih službenika. Tek na tom temelju moguća je suradnja

javnih uprava u regiji u traženju rješenja za uočene probleme.

2. O projektu

U tom kontekstu cilj projekta Zajednice praktičara u okviru

UNDP u Bosni i Hercegovini pod naslovom Privlačenje i

zadržavanje najboljih ljudi u javnoj službi bio je prikupiti

i analizirati različite poglede, prakse i rješenja problema

privlačenja i zadržavanja najboljih ljudi u javnoj upravi,

primjenom znanstveno relevantnih metoda. Polazna je

hipoteza projekta bila da postoje određene poteškoće u

privlačenju i zadržavanju najboljih ljudi u javnoj upravi,

posebno imajući u vidu konkurenciju s privatnim sektorom,

međunarodnim organizacijama, pa čak i civilnim sektorom.

Kao temeljne metode prikupljanja podataka odabrani su

strukturirani intervju i popunjavanje upitnika. Već tijekom

prikupljanja podataka došlo je do razmjene ideja i iskustava,

koje je nastavljeno tijekom i nakon treće regionalne radionice

o reformi državne službe na Zapadnom Balkanu koja je

održana u Zagrebu, 4. i 5. studenoga / novembra 2008.

godine. Na kraju, jedna od svrha izvještaja o provedenom

istraživanju jest ponuditi određene prijedloge za rješavanje

problema privlačenja i zadržavanja najboljih ljudi u javnoj

službi, temeljem rezultata istraživanja.

U svakoj od zemalja regije održani su strukturirani

razgovori s političkim dužnosnicima i najvišim upravnim

rukovoditeljima odgovornima za upravljanje i razvoj

ljudskih potencijala (ULJP). Cilj tih intervjua bio je prikupiti

kvalitativne procjene i podatke o općem stanju u tim

područjima te na taj način utvrditi glavne osobitosti u

5


pojedinoj zemlji. U takvim je intervjuima sudjelovao veći

broj rukovoditelja, ponekad uz prisutnost, ali i aktivnu ulogu

njihovih suradnika. Ukupni broj osoba koje su sudjelovale

u tim strukturiranim razgovorima kretao se između dvije

i više od petnaest, ovisno o načinu organizacije službi za

ULJP i drugim osobitostima pojedine zemlje. Sveukupno

je u razgovorima sudjelovalo oko 50 osoba. Intervju je

obuhvaćao gotovo trideset mogućih tema za razgovor, koje

su se koristile ovisno o relevantnim okolnostima u pojedinoj

zemlji – obično nisu bile obuhvaćene sve teme, naročito

u slučajevima kad je intervju vođen istodobno s većom

grupom političkih dužnosnika i upravnih rukovoditelja.

Osim toga, u svakoj je zemlji održana radionica za upravne

rukovoditelje srednje razine i službenike koji obavljaju

poslove ULJP-a ili su na drugi način vezani s personalnim

poslovima. U okviru tih radionica bio je prezentiran projekt

i njegova glavna tema, način njegovog izvršenja, važnost

projekta i očekivani učinci, uloga sudionika radionice u

projektu, kao i način popunjavanja anketnog upitnika. Na

održanim radionicama popunjena su 142 upitnika, kako je

prikazano u Tablici 1. Radionice su vodili glavni istraživač te

koordinator Zajednice praktičara.

Anketni upitnik je omogućio prikupljanje kvantitativnih

i kvalitativnih podataka o ispitaniku i upravnoj

organizaciji u kojoj obavlja javnu službu, stanju upravnog

obrazovanja i aktivnostima koje se poduzimaju prije

ulaska ljudi u državnu službu, postupku zapošljavanja,

motivacijskim faktorima, kompetitivnoj poziciji

državne službe naspram privatnog i civilnog sektora te

međunarodnih organizacija, praksi upravljanja ljudskim

potencijalima, kao i razvoju skupine najviših službenika.

Ispitanici su bili pitani za prijedloge i napomene. Ukupno

je u upitniku bilo postavljeno 79 pitanja, ne računajući

pitanja o ispitaniku i njihovoj upravnoj organizaciji.

Najviše je pitanja zahtijevalo odgovor o stupnju slaganja

s predloženom tvrdnjom (Likertova skala slaganja) te s

mogućnošću rangiranja ponuđenih varijanti odgovora

(pitanja s rangiranjem omogućila su dodavanje novih

varijanti odgovora). Upitnici su bili anonimni, a svatko

je bio upućen da može uskratiti čak i podatke o sebi i

upravnoj organizaciji u kojoj obavlja državnu službu,

ako smatra da bi to na bilo koji način moglo narušiti

anonimnost ankete. No, uvid u anketne upitnike nije

imao nitko osim glavnog istraživača.

Strukturirani intervjui, radionice i popunjavanje anketnih

upitnika održani su u čitavoj regiji u razdoblju od 6. do 21.

listopada / oktobra 2008. godine.

Tablica 1. Broj popunjenih anketnih upitnika

Zemlja

Popunjeni upitnici

Broj %

Datum

radionice

Albanija 17 12,0 16. 10. 2008.

BiH 16 11,3 06. 10. 2008.

Crna Gora 29 20,4 08. 10. 2008.

Hrvatska 29 20,4 21. 10. 2008.

Kosovo (UN 1244) 18 12,7 14. 10. 2008.

FYROM 11 7,7 13. 10. 2008.

Srbija 22 15,5 09. 10. 2008.

UKUPNO 142 100 -

3. Teorijska pitanja

s praktičnim konzekvencama

Projekt upućuje na nekoliko temeljnih pitanja koja imaju

kako praktični, tako i teorijski aspekt. Riječ je o sljedećim

pitanjima:

1. Je li fluktuacija osoblja između različitih sektora u društvu

sama po sebi loša? Koja je fluktuacija dobra, a kada je

fluktuacija loša? Koliko dugo treba zadržavati najbolje

ljude u javnoj upravi? Kakvu politiku (policy) voditi prema

onima koji možda više ne daju najbolje rezultate?

Smatra se da postoji dobra i loša fluktuacija ljudi među

sektorima. Fluktuacija može osigurati međusektorsko

učenje, prenošenje vještina i znanja. No, da bi postigla takav

učinak treba se odvijati u svim smjerovima podjednako.

Ako se odvija jednosmjerno iz jednog sektora u drugi,

onda dovodi do kadrovskog osiromašenja nekog sektora,

kao i do dominacije metoda rada uspješnijeg sektora u

onome manje uspješnom. Takva fluktuacija može dovesti

do spiralnog kretanja, tijekom kojeg je negativni trend

6


vrlo teško zaustaviti, osim kakvim snažnim vanjskim

događajem. Ekonomska kriza npr. može biti takav okidač koji

zaustavlja ili mijenja trend. Kriza snižava očekivanja ljudi,

smanjuje njihovu spremnost na rizik i prirodno ih upućuje

na zapošljavanje u sektorima koji nude egzistencijalnu

sigurnost, kao što je to slučaj s javnom upravom.

Ponekad se tvrdi da je vrijeme kroz koje ljudi mogu davati

dobre rezultate relativno ograničeno. U jednom od intervjua

taj je period naznačen kao dosta kratak, otprilike pet godina.

Smatra se da je tijekom tog perioda kvalitetni pojedinac

dovoljno osobno motiviran i objektivno sposoban davati

najbolje rezultate. Nakon toga može doći do zasićenja

i opadanja razine motivacije, zastarijevanja njegovog

znanja, slabije kreativnosti i promjene stava prema radu iz

profesionalno-proaktivnog u uredsko-reaktivni.

No, praktični problem u zemljama regije može biti veći

broj niže obrazovanih službenika sa srednjom školom

srednje do starije životne dobi. Postavlja se pitanje njihove

prekvalifikacije, doškolovanja, mogućeg zbrinjavanja i prije

odlaska u mirovinu, ranijeg odlaska u mirovinu, ili čak i

otpuštanja.

2. Ko su najbolji ljudi, odnosno kasnije službenici koje se

želi privući i zadržati u javnoj upravi? O kojem je obrazovnom

profilu odnosno struci riječ? Koje su metode

određivanja najboljih ljudi?

Riječ je o vrlo važnim pitanjima na koja nema jednostavnog

odgovora. Samopercepcija ne bi trebala biti najvažnije

mjerilo vlastite kvalitete i važnosti, a podjednako je opasna

i ocjena od strane političara koji rukovode upravnim

organizacijama (ministri i drugi). Dok prva varijanta

vodi u nekritičku samopromociju, druga dovodi do

opasne politizacije, privilegiranja, faktične nejednakosti

i poslušnosti. Politizacija umrtvljuje kreativnost, dovodi

do snižavanja stručnosti i etičkih standarda, vodi prema

reaktivnom stavu službenika prema radu, stvara lošu

organizacijsku klimu i nepoticajnu kulturu.

Važno je objektivizirati ocjenjivanje službenika, davanjem

veće važnosti ocjenjivanju, uvođenjem objektivnijih metoda

ocjenjivanja, dodjeljivanjem ocjenjivanja u nadležnost

kolega-službenika iste ili više stručnosti (peer review) ili

tijela sastavljenih od samih službenika i vanjskih, neovisnih

stručnjaka, propisivanjem preciznih indikatora uspješnosti,

širim obrazloženjima ocjene, vezanjem jednog dijela plaće

i mogućnosti napredovanja uz ocjenu, itd.

Za rad u javnoj upravi potrebne su različite struke. No, valja

naglasiti da se upravna struka emancipirala od drugih

struka, naročito od pravne, ali i od politološke, ekonomske

i drugih struka, premda je ponegdje zadržala posebne

veze s nekom od njih. To se odrazilo u osnivanju svih ili

gotovo svih stupnjeva upravnog obrazovanja na starim ili

novoformiranim visokoškolskim ustanovama. Takav razvoj

upravnog obrazovanja omogućuje da se na čitav niz poslova

i radnih mjesta u upravi različite složenosti, od vođenja

upravnih postupaka preko policy poslova i oblikovanja

organizacijske strukture do poslova javnog menadžmenta,

zapošljavaju specifično obrazovani upravni stručnjaci. Time,

naravno, ne prestaje potreba za pravnicima i ekonomistima,

informatičkim stručnjacima i inženjerima, psiholozima

i socijalnim radnicima, politolozima i specijalistima za

upravljanje ljudskim potencijalima, te brojnim drugim

strukama i specijalizacijama.

3. Koji su uzroci poteškoća u privlačenju i zadržavanju

najboljih ljudi u javnoj upravi? Je li riječ ponajprije o

nepovoljnim platnim sustavima ili ima i drugih uzroka?

Koliko utječu vanjske okolnosti, koje se u samoj upravi a

naročito u odjelima za ULJP ne mogu promijeniti?

Uzroci poteškoća su kompleksni i zadiru u same temelje

sustava javne uprave kakvi su uspostavljeni u tranzicijskom

ili čak još u predtranzicijskom periodu. Oni su s gledišta

čitave javne uprave vanjski i unutarnji. Loše opće

ekonomsko stanje u društvu može biti jedan od važnih i

teško savladivih vanjskih faktora. Ono onemogućava rast

plaća i traži da se pogodnosti daju ponajprije privatnom

sektoru kako bi se mogao brže razvijati i time umanjiti

ekonomske poteškoće.

Stanje u drugim sektorima također može biti važan vanjski

faktor. Ako je stanje u tim sektorima bolje od stanja u

javnom sektoru, za očekivati je jednosmjernu fluktuaciju

najboljih ljudi iz javne uprave prema drugim sektorima,

kao i veću atraktivnost drugih sektora za najbolje

obrazovane mlade ljude.

7


U vanjske se okolnosti može ubrojiti loša pravna regulacija

službeničkog sustava i ULJP-a. Ako se u postupku

donošenja propisa ne konzultira upravna struka nego se

propisi donose politički motivirani, rizik donošenja propisa

koji će prouzročiti probleme je veći. Do njega obično

dolazi kad je društveno vrednovanje javne uprave loše, a

to je vrlo raširena situacija mnogih tranzicijskih, pa i nekih

razvijenih zemalja. Uz to, veliko društveno značenje i moć

koju je stekao politički sustav u cjelini uslijed procesa

tranzicije iz nedemokratskih u demokratske višestranačke

sustave dovodi do velikog stupnja politizacije u društvu

općenito, a napose u javnoj upravi.

U nekim od zemalja kao vanjska, objektivna okolnost

nameće se loša demografska slika nastala uslijed rata i

iseljavanja, ili odlaska najbolje obrazovanih mladih ljudi na

rad u inozemstvo (brain drain). Time je oslabljena ponuda

najboljih kadrova na tržištu rada.

Od unutarnjih se okolnosti može spomenuti neadekvatna

obrazovna priprema i zapošljavanje koje diskriminira po

političkim, nacionalnim ili kakvim drugim kriterijima.

Državna i javna služba predstavljaju specifično zanimanje

koje onda, već zbog toga, traži i specifičnu upravnu

obrazovnu pripremu. U regiji su specifični studijski programi

za javnu upravu, uz neke važne iznimke, u početnim

fazama razvoja ili konsolidacije. Ponekad se zahtjevi u

pogledu radnih mjesta snižavaju ili prilagođavaju onima

koje netko želi zaposliti u javnu upravu, računajući da je

vidljivost njihovog eventualnog lošijeg i manje stručnog

rada manja nego u drugim sektorima, a trošak pada na

leđa čitave zajednice, bez jasne odgovornosti onih koji

takvo zapošljavanje favoriziraju. Jedno i drugo otežava

zapošljavanje adekvatno obrazovanih ljudi te najbolje mlade

ljude usmjerava prema drugim sektorima.

Među unutarnjim uzrocima treba spomenuti i nedostatak

strateške vizije u upravi koja dovodi do pogrešnog dojma

da je javna uprava umrtvljeno, besperspektivno, a možda

i društvu nepotrebno područje koje ne potiče na bolji rad

i ne daje šanse stručne i profesionalne afirmacije. Niski

etički standardi i shvaćanje javne službe kao plijena ili kao

privilegije čine sektor također neatraktivnim. Jednako

djeluju i loše prakse ULJP-a, loša atmosfera, kultura i uvjeti

rada, opće nezadovoljstvo poslom, itd.

4. Kakva je uopće motivacija za rad u javnoj upravi? Je li

služba zajednici nužno zlo za koje se opredjeljuju oni koji

nisu atraktivni drugim sektorima u društvu ili je rad za javno

dobro izraz želje za samoostvarenjem? Koje su prednosti

i nedostaci javne službe? Je li motivacijski pristup

dovoljan za rješavanje problema nedovoljne atraktivnosti

državne službe i nedovoljnog kapaciteta zadržavanja

najboljih službenika? Koji su još pristupi mogući?

Na motivaciju utječu individualni, organizacijski i društveni

momenti. Tipični individualni motiv može biti egzistencijalna

nužda za zapošljavanjem bilo gdje, što u javnu službu dovodi

obično slabo motivirane ljude lošije stručnosti. Oni u javnoj

službi vide tek način osiguranja plaće, obično zauzimaju

reaktivni stav prema radu ili nastoje otići iz javne uprave.

Također, neki se zapošljavaju u javnoj upravi jer ih motivira

želja za moći i povlasticama.

Među povoljnijim su motivacijskim faktorima shvaćanje

javne uprave kao područja koje nudi dobre prilike

profesionalnog razvoja, zadovoljstvo poslom u struci za koju

se netko obrazovao, samoafirmacija i samoostvarenje, i

slični. Obrazovni profili koji su bliže javnom sektoru obično

su izvor kvalitetnije motiviranih službenika, jer se tijekom

obrazovanja pored pravila struke usvaja i njezin specifični

etos. U tome je jedna od važnih dugoročnih prednosti

razvoja upravnog obrazovanja i zapošljavanja osoba s

takvim obrazovanjem.

Organizacijski su faktori solidnost plaće i drugih primanja

te mogućnost napredovanja, stjecanje drugih povlastica

(npr. sigurno mirovinsko i zdravstveno osiguranje, plaćeni

porodiljni dopust, i slično), zanimljivost posla, dobri radni

uvjeti u konkretnoj organizaciji, organizacijska lojalnost,

kohezivna organizacijska kultura, i drugi.

Društveni okvir motivacije predstavljaju stanje na tržištu

rada, mogućnost osiguranja stalnosti i sigurnosti radnih

mjesta, rad u javnom interesu, i slični faktori.

Motivacijski pristup sveden samo na individualne

motivacijske faktore sam za sebe ne može osigurati

dovoljno kvalitetne pomake u atraktivnosti javne službe.

Nužno je poduzeti šire promjene, od misije i cilja javne

uprave preko načina organizacije i rukovođenja do načina

8


obavljanja poslova, koje će od javne uprave stvoriti područje

koje privlači nizom (vanjskih) pogodnosti, ali i (internim)

karakteristikama samog područja.

Javna uprava već i sada nudi niz prednosti pred

drugim sektorima, od kojih su sigurnost zaposlenja,

redovita plaća, brojne druge pogodnosti (zdravstveno

i mirovinsko osiguranje, plaćeni porodiljski dopust, fair

određivanje bolovanja, uživanje propisanih odmora i

dopusta, itd.), humani uvjeti rada, itd., samo neke od

njih. Pored toga, postoji i dignitet i društveni prestiž

javne službe, zadovoljstvo radom u javnom interesu,

utjecaj na dugoročno oblikovanje društvene okoline za

sebe i svoju djecu, kao i za druge građane, utjecaj na

javne politike i pravnu regulaciju, humaniji pristup bez

pritiska za naglim postizanjem rezultata, mogućnost

uvažavanja pravila struke (lex artis), autonomija te drugi

faktori intrinzične motivacije.

5. Kakva su rješenja, ako uopće, moguća? Mogu li se

očekivati brza i efikasna rješenja? Koja su područja

traženja rješenja? Koje su mjere moguće na kraći rok,

a koje su dugoročne?

Najbolje šanse za uspjeh nude rješenja sistemske naravi,

tj. ona koja uzimaju u obzir širinu, kompleksnost i dubinu

problema, objektivne okolnosti mjesta i vremena te prednosti

i nedostatke rada u javnoj službi. Obrnuto, jednostrana i

izolirana rješenja unaprijed su osuđena na neuspjeh. Pritom se

treba razlikovati kratkoročne mjere od dugoročnih.

službeničkog sustava, unaprjeđenje prakse ULJP-a,

suzbijanje nezadovoljstva stanjem i radom u javnoj

upravi, jačanje merit sustava, profesionalno i sindikalno

organiziranje, itd.

4. Pregled rezultata

anketnih upitnika

a) Neke karakteristike ispitanika. Među ispitanicima su

bila 43 muškarca (30,3 %) i 96 žena (67,6 %), s tim da

3 ispitanika nisu odgovorila na pitanje o spolu (Tablica

2). Što se stručne spreme tiče, najveći dio ispitanika ima

visoko sveučilišno (fakultetsko) obrazovanje – riječ je o

125 ispitanika (88 %), s tim da nekoliko njih ima stupanj

magistra znanosti (7, odnosno 4,9 %) (Tablica 3).

Od ispitanika sa visokim obrazovanjem najviše je

pravnika – njih 82 (65,6 % od ove kategorije). Među

visokoobrazovanima ima i značajniji broj ekonomista.

Riječ je o njih 17, što čini 13,6 %. Ostale struke

predstavljaju na neki način iznimku, bar u sadašnjoj fazi

razvoja upravljanja ljudskim potencijalima u regiji 1 . Riječ

je o daljnjih 26 ispitanika, što čini 20,8 %. Među njima ima

nešto psihologa (4), agronoma (3), pripadnika tehničkih

struka (3), stručnjaka za javnu upravu (2), menadžment

(2) ili organizaciju rada (2), socijalnih radnika (2),

politologa (2), itd. (Tablica 4). Najviše magisterija znanosti

je iz područja prava (3).

Među kratkoročne se može svrstati onemogućavanje

diskriminacije, političke i druge patronaže kod zapošljavanja,

poboljšanje pravne regulacije, bolje i pravednije plaćanje

rada, jačanje odnosa s javnošću, učenje o dobrim praksama

ULJP-a, i slično.

Među dugoročnima treba istači stvaranje pozitivne slike

javne uprave u društvu, jačanje intrinzične motivacije,

jačanje proaktivnog stava i kohezivne organizacijske kulture,

jače povezivanje s akademskom zajednicom i oblikovanje

specifičnih upravnih programa obrazovanja, širenje i javno

naglašavanje prednosti rada u javnoj upravi, itd.

Temeljna područja traženja rješenja su sređivanje

1

Neke su struke zastupljene u uzorku i zato što npr. u Crnoj Gori u upravnim

organima nema posebnih službenika za ULJP, nego te poslove obavljaju tzv.

kontakt osobe, odnosno službenici koji pored svojeg redovitog posla ujedno

obavljaju i neke terenske poslove personalne službe u suradnji s Upravom za

kadrove. Također, uzorak je u nekim, vrlo iznimnim slučajevima bio nedovoljno

rigorozno određen, tako da je u anketiranju sudjelovalo i par službenika

koji ne obavljaju poslove ULJP-a.

9


Tablica 2. Struktura ispitanika po spolu

30

24

18

18

23

Ženski

12

12

9

8

17

Muški

Nepoznat

6

0

9

11

9

3

7

6

5

2

1

2

Albanija BiH Crna Gora Hrvatska Kosovo (UN 1244) BJR Makedonija Srbija

Tablica 3. Struktura ispitanika po visini stručne spreme

30

2

24

18

1

Viša

1

28

25

Visoka

12

13

13

15

21

M.Sc

Nepoznato

6

10

0

4

2

1

Albanija BiH Crna Gora Hrvatska Kosovo (UN 1244) BJR Makedonija Srbija

2

1

2

1

1

10


Tablica 4. Struktura ispitanika s visokom stručnom spremom

Zanimanje Albania BiH

Crna

Gora

Hrvatska

Kosovo

(UN 1244)

BJR

Makedonija

Srbija

Pravnik 3 9 23 19 9 5 14 82

Ekonomist 7 1 3 - 5 - 1 17

Psiholog - - - - - 2 2 4

Agronom - - - 2 - 1 3

Menadžment - - - - 1 - 1 2

Javna uprava 2 - - - - - 2

Organizacija rada - 1 - - - - 1 2

Politolozi - 1 - 1 - - - 2

Socijalni radnici - - - 1 - 1 - 2

Tehničari 1 - - - - 2 3

Ostali - 1 - 1 - 1 - 3

Nepoznato - - 2 1 - - - 3

Ukupno

Ukupno 13 13 26 25 15 10 21 125

b) Aktivnosti ULJP-a prije stupanja pojedinca u javnu

službu i upravno obrazovanje. U okviru te skupine problema,

postavljena su pitanja o eventualnom stipendiranju učenika

i studenata prije nego uđu u državnu službu. Praksa

stipendiranja vrlo je slabo razvijena. Svega nekoliko ispitanika

je iznijelo podatak o postotnom udjelu stipendista u kategoriji

novozaposlenih službenika, ističući da je on vrlo mali. Što se

tiče broja takvih stipendista zaposlenih u prethodne dvije

godine, on je za organizacije čiji su službenici sudjelovali u

anketi vrlo mali i uglavnom se kreće od svega par do desetak

stipendista. Najveći je broj stipendista naveden u Kosovu,

preko 30. U Bosni i Hercegovini nije bilo stipendista, sudeći

prema anketnim odgovorima.

O obrazovnom je sustavu bio postavljen niz pitanja (3-10).

Prvu grupu čine ocjene ispitanika obrazovnog sustava u

njihovoj zemlji, i to ocjene o prilagodbi obrazovnih programa

ustanova visokog obrazovanja (fakulteti, visoke škole,

sveučilišta) potrebama državne i javne uprave (pitanje br.

3), o sudjelovanju i suradnji upravnih eksperata – praktičara

u nastavi takvih ustanova (pitanje br. 4), o osposobljenosti,

znanju i kompetencijama osoba koje su završile obrazovanje

na takvim ustanovama za javnu službu (pitanje br. 5) te

o stupnju razvijenosti prakse posebnog i dodatnog (su)

financiranja obrazovnih programa od posebnog interesa za

javnu službu od strane državne i javne službe (pitanje br.

6). Na ta pitanja dobiveni su odgovori kako je prikazano u

Tablici 5. Dominantna ocjena na sva četiri pitanje je ocjena

3, s tim da je ona najviše zastupljena kod odgovora na

pitanje o prilagodbi obrazovnih programa potrebama

javne uprave. Kod tog se pitanja u dobrom dijelu odgovora

navodi i ocjena 4 (u 27,4 % slučajeva). Nešto su bolje ocjene

osposobljenosti studenata, gdje se ocjena 4 pojavljuje

razmjerno često (u 38,1 % odgovora). Praksu sufinanciranja

11


obrazovnih programa od strane javne uprave u značajnom

se broju slučajeva ocjenjuje, pored ocjenom 3, ocjenom 2 (u

27,6 %), jednako kao i suradnju praktičara u nastavi (u 24,8

% odgovora). Općenito, prilagodba obrazovnih programa

potrebama prakse ocjenjena je od dobre prema vrlo dobroj.

Slična, ali nešto manje povoljna je ocjena osposobljenosti

studenata za praksu. Nasuprot tome, ocjene sufinanciranja

potrebnih studijskih programa te sudjelovanja praktičara

u nastavi visokoobrazovnih ustanova su od dobrih prema

zadovoljavajućim.

Tablica 5. Ocjene obrazovnog sustava

Pitanje br. 1 % 2 % 3 % 4 % 5 % Ukupno

3. 3 2,2 23 17,0 67 49,6 37 27,4 5 3,7 135

4. 9 7,4 30 24,8 45 37,2 22 18,2 15 12,4 121

5. 4 3,2 15 11,9 55 43,7 48 38,1 4 3,2 126

6. 7 5,5 35 27,6 49 38,6 27 21,3 9 7,1 127

U obrazovanju ispitanici još uvijek u vrlo velikoj mjeri

preferiraju obrazovne ustanove javnog sektora (pitanje br.

8). Njih je kao bolje navelo čak 93 od 107 ispitanika koji

su odgovorili na ovo pitanje (86,9 %). Svega 14 ispitanika

smatra boljim obrazovanje u privatnim ustanovama. Ipak,

valja uzeti u obzir da na ovo pitanje nije odgovorilo 35

ispitanika, odnosno oko ¼ njih.

Kod obrazovnih ustanova javnog sektora je kao njihova

prednost najviše zastupljena kvaliteta obavljanja nastave

– to svojstvo navedeno je 56 puta 2 . Kvaliteta nastavnika

se također vrlo često (50 puta) navodi kao prednost javnih

u odnosu na privatne obrazovne ustanove. Nešto se rjeđe

spominju bolji programi (36 puta) i prikladniji ispitni

kriteriji (30 puta). Bolji nastavni uvjeti izabrani su 12 puta,

a bolja međunarodna suradnja 6 puta.

S druge strane, oni koji više cijene privatno obrazovanje kao

njegove prednosti podjednako spominju bolje programe

(6), bolje nastavne uvjete (6), kvalitetniju nastavu (6)

i bolju međunarodnu suradnju (6). Neki su ispitanici

iskoristili mogućnost dodavanja i drugih svojstava.

Tako se kod javnog obrazovanja kao prednosti navode

i neopterećenost profitom i traženje (valjda i pružanje)

kvalitetnijeg i opsežnijeg fonda znanja. Kod privatnog

se kao prednosti spominju brža prilagodba tržištu rada,

2

Svaki je ispitanik mogao odabrati jedno ili više svojstava.

fleksibilnost (programa?) te bolja međunarodna suradnja.

U jednom od intervjua se navodi da studenti koji završe

obrazovne programe u privatnom sektoru bolje znaju

strane jezike.

Na pitanje o najboljim i najlošijim obrazovnim ustanovama

ispitanici su dali vrlo raznolike odgovore ili su se suzdržali

od odgovora opravdavajući to nedostatkom saznanja o

stanju u obrazovnom sustavu. Oni koji su odgovarali često

su kao najbolje ustanove navodili ustanove javnog sektora

općenito, pravne fakultete ili pak fakultete na kojima su

sami studirali (tako ekonomisti ekonomske fakultete,

itd.). Ipak, čak i oni koji su navodili fakultete na kojima su

sami studirali obično su navodili i druge visokoobrazovne

ustanove. Nešto slično je i s odgovorima na pitanje koje

ustanove visokog obrazovanja imaju obrazovne programe

za javnu upravu. Vrlo često se spominje studij prava, rjeđe

ekonomije, ili kakav drugi studij. Može se primijetiti da se

specifični studiji usmjereni baš na obrazovanje za javnu

upravu ipak prepoznaju kod ispitanika, premda su mnogi od

njih relativno novijeg datuma 3 .

3

Riječ je, na primjer, o stručnom studiju javne uprave na Društvenom veleučilištu

u Zagrebu, specijalističkom poslijediplomskom studiju Javna uprava

Sveučilišta u Zagrebu, doktorskom studiju javnog prava i javne uprave

Pravnog fakulteta u Zagrebu, Fakultetu za javnu upravu u Sarajevu, Fakultetu

za državne i europske studije u Podgorici, nekoliko privatnih fakulteta

i univerziteta u BJR Makedoniji, studiju za državnu upravu u Beogradu (na

sveučilištu Megatrend), itd.

12


c) Postupak zapošljavanja. Ispitanici su odgovarali na

14 pitanja o postupku zapošljavanja (v. anketni upitnik),

a rezultati su sumarno prikazani u Tablici 6. Ispitanici su

svojim odgovorima indicirali stupanj slaganja s određenom

tvrdnjom, tako da su zaokruživanjem vrijednosti „1“

izražavali najmanje, a zaokruživanjem vrijednosti „5“

najveće slaganje. Radi boljeg uvida u rezultate korisno je

stupnjeve manjeg slaganja, odnosno zapravo neslaganja

(vrijednosti „1“ i „2“) i stupnjeve (jačeg) slaganja (vrijednosti

„4“ i „5“) zbrojiti, kao u Tablici 7.

Tablica 6. Postupak zapošljavanja

Pitanje br. 1 % 2 % 3 % 4 % 5 % Ukupno

1. 2 1,4 5 3,6 30 21,4 49 35,0 54 38,6 140

2. 7 5,1 19 13,8 47 34,1 35 25,4 30 21,7 138

3. 13 9,7 26 19,4 38 28,4 31 23,1 26 19,4 134

4. 7 5,3 2 1,5 15 11,5 38 29,0 69 52,7 131

5. 1 0,7 1 0,7 11 7,9 33 23,7 93 66,9 139

6. 17 12,8 29 21,8 46 34,6 22 16,5 19 14,3 133

7. 12 8,6 10 7,1 22 15,7 52 37,1 44 31,4 140

8. 37 27,0 42 30,7 20 14,6 25 18,2 13 9,5 137

9. 27 19,9 27 19,9 50 36,8 19 14,0 13 9,6 136

10. 11 8,0 17 12,4 42 30,7 44 32,1 23 16,8 137

11. 29 21,5 30 22,2 33 24,4 27 20,0 16 11,9 135

12. 17 12,3 21 15,2 26 18,8 46 33,3 28 20,3 138

13. 7 5,0 25 17,9 63 45,0 34 24,3 11 7,9 140

14. 3 2,1 19 13,7 38 27,3 55 39,6 24 17,3 139

Tablica 7. Postupak zapošljavanja – grupirani rezultati

Pitanje br.

Slabo slaganje Osrednje slaganje Jače slaganje

1+2 % 3 % 4+5 %

Ukupno

1. 7 5,0 30 21,4 103 73,6 140

2. 26 18,8 47 34,1 65 47,1 138

3. 39 29,1 38 28,4 57 42,5 134

4. 9 6,9 15 11,5 116 88,5 131

5. 2 1,4 11 7,9 126 90,6 139

6. 46 34,6 46 34,6 41 30,8 133

7. 22 15,7 22 15,7 96 68,6 140

8. 79 57,7 20 14,6 38 27,7 137

9. 54 39,7 50 36,8 32 23,5 136

10. 28 20,4 42 30,7 67 48,9 137

11. 59 43,7 33 24,4 43 31,9 135

12. 38 27,5 26 18,8 74 53,6 138

13. 32 22,9 63 45,0 45 32,1 140

14. 22 15,8 38 27,3 79 56,8 139

13


Iz dviju prethodnih tablica vidi se da se ispitanici najjače

slažu s tvrdnjama koje su vezane uz pravnu regulaciju

ili kakve formalne momente. Tako čak 73,6 % ispitanika

smatra da postoji adekvatna pravna regulacija zapošljavanja

u državnu službu (tvrdnja br. 1), gotovo 90 % da se za

sva službenička mjesta postupak zapošljavanja provodi

temeljem javnog natječaja (tvrdnja br. 4), a preko 90 % da

se javni natječaji objavljuju u prikladnim javnim medijima

(tvrdnja br. 5). S tvrdnjom (br. 8) da se natječaji često ne

provode zato što se na njih zapošljavaju već postojeći

službenici pretežna se većina ispitanika ne slaže (57,7 %).

Broj onih koji se s njom slažu, ukazujući na popunjavanje

radnih mjesta službenicima iz samih upravnih organizacija,

nije sasvim zanemariv (27,7 %). S tvrdnjom da je broj

kandidata na natječajima mali, jer se unaprijed manje-više

zna tko će biti zaposlen (tvrdnja br. 6) jako se slaže 30,8 %

ispitanika, dok je broj onih koji se osrednje slažu odnosno

ne slažu podjednak i za obje se varijante također kreće oko

1/3 ispitanika.

Vrlo je indikativno da se već s tvrdnjom (br. 2) da je

osiguran zakonit i fair postupak zapošljavanja za sve, bez

diskriminacije, jače slaže manje od polovice ispitanika

(47,1 %). S tvrdnjom da postoji velik politički utjecaj na

zapošljavanje (br. 3) jako se slaže 42,5 % ispitanika, dok

manje od 1/3 smatra da je taj utjecaj ipak znatno slabiji.

Razmjerno velik broj ispitanika jako se slaže s tvrdnjom (br.

11) da se obrazovni i drugi kriteriji natječaja prilagođavaju

onim kandidatima za koje se unaprijed zna da će biti

primljeni (gotovo 1/3), premda je najčešće tek slabije

slaganje s tom tvrdnjom (43,7 %).

Da su kriteriji zapošljavanja na viša radna mjesta

zahtjevniji (tvrdnja br. 7) smatra preko 2/3 ispitanika.

Velik broj ispitanika smatra da su novozaposleni službenici

tek osrednje osposobljeni i spremni preuzeti samostalno

obavljanje poslova. S tvrdnjom koja to indicira (br. 13)

osrednje se slaže 45 % ispitanika, dok 32,1 % njih smatra

da su mladi službenici u tom pogledu sasvim dobro

osposobljeni. To donekle odgovara i ocjeni na slično

pitanje (br. 5) u Tablici 5, premda tamo rezultati indicira

nešto bolje stanje.

Zaštita zakonitosti u postupcima zapošljavanja, sudeći po

odgovorima ispitanika, osrednja je. Ipak, valja primijetiti

da se u tom pogledu nešto više vjeruje u sudsku zaštitu

nego u institut žalbe (ili kakvog slično pravnog instituta,

već ovisno o pravnoj regulaciji u pojedinom pravnom

sustavu). Naime, s tvrdnjom br. 9 da ima malo žalbi na

zapošljavanje zato jer se smatra da žalbe nemaju puno

šanse za uspjehom slabo se slaže 43,7 % ispitanika, očito

smatrajući da je situacija ipak drugačija. No, u dobru

zaštitu sudova (tvrdnja br. 10) snažnije vjeruje 48,9 %

ispitanika. Zanimljivo je da sudovima ipak ne vjeruje

svaki peti ispitanik.

Nesumnjivo je pozitivno da se čak 53,6 % ispitanika slaže

s tvrdnjom (br. 12) da je za nove službenike osiguran

adekvatan način početne pripreme putem pripravničkog

/ vježbeničkog staža, upoznavanja svih radnih mjesta

u organizaciji i na druge načine. Ipak, čak se 27,5 %

ispitanika s tom tvrdnjom ne slaže.

Na kraju, čak 56,8 % ispitanika jače se slaže s općom

tvrdnjom (br. 14) da nove tehnike i metode odabira

osoblja (intervjui, psihologijski i drugi testovi i slične

metode selekcije) već daju pozitivne učinke i značajno

pridonose odabiru boljih upravnih kadrova. Svega nešto

manje od 23 % se s tom tvrdnjom u osnovi ne slaže.

d) Motivacijski faktori. U ovoj skupini pitanja najprije

se pitalo o vrsti motivacije koju ispitanici smatraju

važnijom. Riječ je o dilemi između ekstrinzične motivacije

(vanjska motivacija plaćom, povlasticama i drugim

oblicima nagrađivanja) i intrinzične motivacije (unutarnje

zadovoljstvo vlastitim radom, službom u javnom interesu

i postignućem). Gotovo 2/3 ispitanika smatra da je važnija

ekstrinzična motivacija. Intrinzičnu motivaciju kao važnija

vidi tek nešto više od 1/3 ispitanika. Primjetne su razlike

među zemljama, no zbog relativno malih frekvencija

provjera statističke značajnosti razlika metodom

izračunavanja hi-kvadrata (χ 2 ) nije moguća. Ipak, moguća

je sistematizacija u dvije skupine – u jednoj su zemlje u

kojima je odnos onih koji smatraju važnom ekstrinzičnu

i onih koji smatraju važnom intrinzičnu motivaciju

podjednak (Bosna i Hercegovina, Srbija, donekle i

Kosovo (UN 1244)), dok su u drugoj one u kojima preteže

uvjerenje u važnost ekstrinzične motivacije (Albanija, Crna

Gora, Hrvatska, BJR Makedonija).

14


Tablica 8. Vrste motivacije

25

20

21

Ekstrinzična

Intrinzična

20

13

15

10

8

8

9

7

6

8

8

11

11

5

4

2

0

Albanija BiH Crna Gora Hrvatska Kosovo (UN 1244) BJR Makedonija Srbija

Ispitanicima su također ponuđena pitanja u kojima

su putem odgovora trebali izraziti svoju percepciju

o različitim aspektima društvene i upravne situacije

koja može djelovati motivirajuće ili demotivirajuće na

obavljanje poslova u javnoj upravi (pitanja 2-8).

Rezultati su prikazani u Tablici 9.

Tablica 9. Motivacijsko djelovanje društvene i upravne okoline (grupirani odgovori)

Pitanje br. 1 + 2 % 3 % 4 + 5 % Ukupno

2. 54 38,8 48 34,5 37 26,6 139

3. 41 29,5 33 23,7 65 46,8 139

4. 14 9,9 49 34,8 78 55,3 141

5. 5 3,5 11 7,7 126 88,7 142

6. 74 52,1 57 40,1 11 7,7 142

7. 42 29,8 23 16,3 76 53,9 141

8. 46 33,8 56 41,2 34 25,0 136

15


Ispitanici izvještavaju o osrednjoj zastupljenosti ugovornih

oblika radnih odnosa, zapošljavanja na određeno vrijeme

i drugih oblika fleksibilnijih radno-pravnih aranžmana

(pitanje br. 2). No, još uvijek više njih izvještava o slabijoj

zastupljenosti tih aranžmana (gotovo 39 %), nego što

je onih koji izvještavaju o njihovoj većoj zastupljenosti

(manje od 27 % ispitanika). Premda se korištenjem takvih

aranžmana, objektivno gledajući, donekle umanjuje

posebnost javne službe, ispitanici (još uvijek) svoj posao

javnih službenika percipiraju kao jako važan za društvenu

zajednicu, građane i zemlju u cjelini (pitanje br. 5). To tvrdi

njih gotovo 90%.

O stabilnosti službeničke pozicije bila su postavljena dva

pitanja. Ispitanici su trebali dati opću ocjenu stabilnosti

(pitanje br. 4) te posebno specificirati koliko politički akteri

mogu utjecati na opstanak službenika u službi (pitanje br.

3). Opća stabilnost službenika je relativno visoka – preko

55 % je onih koji javnu službu smatraju vrlo stabilnom,

dok je značajnija bojazan u tom pogledu izražena u

odgovorima tek 10 % ispitanika. No, 47 % ispitanika

ipak izražava bojazan od političkog utjecaja na opstanak

službenika u javnoj službi.

U pogledu prakse ocjenjivanja službenika postavljeno je

pitanje o tome koliko su ocjene utemeljene u stvarnom

radnom doprinosu službenika (pitanje br. 8). Najveći

dio ispitanika, njih preko 41 % smatra da je povezanost

ocjena i radnog doprinosa osrednja, no zabrinjavajuće

djeluje procjena da su ocjene slabo povezane s radnim

doprinosom – takva je percepcija zastupljena kod čak

1/3 ispitanika. Još je slabija percepcija povezanosti

stvarnih rezultata rada i plaća (pitanje br. 6), jer čak 52,1

% ispitanika ne vidi njihovu jasnu vezu. I obrnuto, tek

zanemarivih 7,7 % ispitanika smatra da je veza plaća i

radnih rezultata dobro zastupljena. A o važnosti plaća za

radnu motivaciju govore odgovori na pitanje br. 7. Čak 54

% ispitanika vidi plaću kao važan motivacijski faktor.

O faktorima koji ljude privlače u javnu službu ispitanici

su pitani tako da rangiraju ponuđene faktore od onih

koji najviše privlače prema onima koji privlače slabije.

Ostavljena je mogućnost da se dodaju i drugi faktori, ali je

tu mogućnost iskoristio vrlo mali broj ispitanika. U obradi

su uzeti u obzir kao valjani oni odgovori u kojima se svaki

rang pojavljuje samo jedan puta, ali i odgovori u kojima

se moglo jasno identificirati neki broj početnih rangova.

U Tablici 10. prikazani su rezultati prvog, drugog i trećeg

odabira po rangu.

Podaci iz Tablice 10. jasno pokazuju da u javnu službu

najviše privlači sigurnost zaposlenja. Najvažnijom (rang 1)

ju smatraju 74 ispitanika, a ona je i drugi po važnosti drugi

izbor (rang 2). Također, u 107 od 126 valjanih odgovora

sigurnost zaposlenja se pojavljuje kao jedan od prva tri

izbora. Drugim riječima, čak 85 % ispitanika koji su dali

Tablica 10. Rangiranje faktora privlačenja u javnu službu

Faktor

Prvi izbor

(rang 1)

Drugi izbor

(rang 2)

Treći izbor

(rang 3)

Ukupno

Sigurnost zaposlenja 74 27 6 107

Redovita plaća 33 64 12 109

Profesionalni razvoj 11 12 25 48

Putovanja u inozemstvo 2 4 12 18

Kontakti s međunarodnim

stručnjacima i organizacijama

2 2 6 10

Rad u javnom interesu 4 1 13 18

Povoljno radno vrijeme - 9 43 52

Ostalo 1 1 - 2

16


valjane odgovore odabralo je sigurnost zaposlenja kao

svoj prvi, drugi ili treći izbor.

Dominantni drugi izbor (najčešće pridijeljeni rang 2) je

redovita plaća u javnoj službi. Ona je još češće među prva

tri izbora nego sigurnost zaposlenja – čak 109 ispitanika

svrstava ju među tri najvažnija faktora. Nije zanemarivo da

ju 33 ispitanika smatraju glavnim faktorom koji privlači u

državnu službu.

Dominantni treći izbor (najčešće pridijeljeni rang 3)

je povoljno radno vrijeme koje omogućuje normalni

obiteljski život. To je najčešći faktor kojeg se odabire kao

treći po rangu. Tako su ga odabrala 43 ispitanika.

Tek iza njega po učestalosti navođenja među glavnim

faktorima privlačenja spominje se mogućnost

profesionalnog razvoja, učenja, stjecanja vještina i

iskustva. No, profesionalni je razvoj ipak 11 puta odabran

kao prvi izbor, za razliku od radnog vremena koje ni

jednom nije odabrano kao prvi izbor.

Gotovo je zapanjujuće da se rad u javnom interesu u

skupini tri najbolje rangirana faktora pojavljuje svega

18 puta (dakle, sveukupno), jednako kao i mogućnost

putovanja u inozemstvo. Ipak, rad u javnom interesu je

dobio 4 prva izbora ispitanika.

Ispitanici su pitani o raširenosti profesionalno-proaktivnog i

uredsko-reaktivnog stava službenika prema radu u njihovoj

upravnoj organizaciji. Rezultati su prikazani u Tablici 11.

Pokazuje se da ispitanici na to pitanje odgovaraju na dva

potpuno različita načina. Samo u Hrvatskoj i BJR Makedoniji

pojavljuje se veći broj ispitanika koji smatraju da je odnos

službenika prema radu pretežno uredsko-reaktivni (naročito

u BJR Makedoniji), dok drugdje ispitanici izvještavaju o

pretežno profesionalno-proaktivnom stavu.

Naravno, moguće je da je dio ispitanika na ovo pitanje

odgovorio uzimajući u obzir i nacionalni ponos,

prilagođavajući odgovor onome što smatraju da bi trebalo

biti. Da bi to doista moglo biti u pitanju pokazuje kontrolno

izjašnjavanje na tvrdnju br. 8 (Tablica 15). S tvrdnjom

da je službenicima najvažnije doživjeti mirovinu mirno

radeći i postupno gradeći karijeru jako se slaže čak 43,5 %

ispitanika, a ne slaže tek njih 15,9 %.

I relativno često priklanjanje prijedlogu da je potrebno

izgraditi proaktivni stav prema radu i kohezivnu

organizacijsku kulturu (11 prvih izbora, 52 izbora među

prvih pet – rang 1-5) indicira da postojeće stanje odnosa

prema radu nije naročito povoljno.

Na to da je stav nerijetko uredsko-reaktivan, da su

službenici pasivni te su se „uljuljkali u sigurnost javne

službe“ upozoravaju i odgovori iz nekih intervjua. Ti su

odgovori dobiveni i u zemljama iz kojih ispitanici javljaju

proaktivni stav prema radu. Uredsko-reaktivni stav nerijetko

podržava i rukovodeća politička struktura koja forsira „strogi

hijerarhijski odnos s minimalnim uvažavanjem znanja i

stručnosti službenika, a osobito pri predlaganju rješenja

problema“. Ako je tako, onda je očito riječ o pasivnom,

reaktivnom odnosu službenika prema radu.

Dva naredna pitanja odnosila su se na vrijednosti u državnoj

upravi. Prvo se odnosilo na vrijednosti koje se sada najviše

cijene u upravnoj organizaciji u kojoj je ispitanik zaposlen

Tablica 11. Odnos službenika prema radu

Odnos prema

radu

Albanija

BiH

Crna

Gora

Hrvatska

Kosovo

(UN 1244)

BJR

Makedonija

Srbija Ukupno %

Proaktivni 12 8 22 10 9 1 13 75 57,7

Uredski 5 4 4 16 7 10 9 55 42,3

Ukupno 17 12 26 26 16 11 22 130 100

17


Tablica 12. Tipovi vrijednosti koji se najviše cijene u upravnoj organizaciji ispitanika

(pitanje br. 10), a drugo na vrijednosnu sliku u državnoj

upravi koju sam ispitanik smatra poželjnom (pitanje br. 11).

U suvremenoj javnoj upravi postoji pet vrsta vrijednosti,

političke (demokratske) 4 , pravne 5 , socijalne 6 , ekološke 7 i

ekonomske 8 . Od ispitanika se tražilo rangiranje od onog tipa

4

Među njima su legitimitet, politička odgovornost, javnost, dostupnost,

transparentnost, otvorenost, odazivnost (responsiveness), prilagodljivost

(user friendly) i politička samouprava (teritorijalna i funkcionalna).

5

U pitanju su vladavina prava, zakonitost, pravna sigurnost, pravna odgovornost,

zaštita prava čovjeka i građanina, jednakost, nepristranost, korektne

(fair) procedure, sudski nadzor uprave, i druge.

6

Socijalne su vrijednosti, na primjer, društvena pravednost, solidarnost, socijalna

osjetljivost, skrb, suosjećanje, pomoć građanima, milosrđe i očuvanje

društvene kulturne raznolikosti.

7

Ekološke su vrijednosti najnovije, a među njih se ubrajaju zaštita prirodnog

okoliša, štednja prirodnih resursa, očuvanje prirodne biološke raznolikosti,

kvaliteta života u suglasju s prirodom, itd.

8

To su ekonomičnost, efikasnost, efektivnost, poduzetnost, tržišnost, konkurentnost,

kvaliteta javnih usluga i slične vrijednosti.

vrijednosti koji se najviše cijeni (rang 1) do onoga koji se

najmanje cijeni (rang 5). Naravno, ispitanici su mogli navesti

samo vrijednosti koje se najviše cijene, navesti nekoliko

najbolje rangiranih tipova vrijednosti, ili pak rangirati svih pet

tipova vrijednosti. Rezultati su prikazani u Tablicama 12. i 13.

Rezultati iz Tablice 12. pokazuju da se sada u državnim

službama u regiji najviše cijene pravne vrijednosti, koje

su dobile najviše prvih i drugih izbora (rang 1 i rang

2). Druge po dobivenim prvim i drugim izborima su

demokratske političke vrijednosti (35 prvih i 34 druga

izbora). Ekonomske su vrijednosti na trećem mjestu –

dobile su najveći broj trećih izbora (38), ali su također na

trećem mjestu prvog izbora (11) te na četvrtom mjestu

drugog izbora (17). Vrlo blizu su socijalne vrijednosti,

koje su na četvrtom mjestu prvog izbora (8), trećem

mjestu drugog izbora (19), drugom mjestu trećeg

izbora (22), a dominantne na četvrtom izboru (38).

Zasad se najmanje cijene ekološke vrijednosti, koje su

18


Tablica 13. Tipovi vrijednosti koje najviše cijene sami ispitanici

dominantne tek na petom, tj. zadnjem izboru (58). Neki

intervjui, međutim, upozoravaju da su u praksi zapravo

prevladavajuće političke vrijednosti i poslušnost, kao

izraz autoritarne upravne kulture.

Slična je i slika vrijednosti koje najviše cijene sami

ispitanici. Jedina je razlika u tome da su ispitanici,

gledajući ih sve zajedno, pomalo neodlučni u određivanju

prioriteta socijalnih i ekonomskih vrijednosti. Daleko

je najjači naglasak na pravnim vrijednostima, koje

predstavljaju prvi izbor čak 80 ispitanika (od 122

metodološki korektna odgovora), što čini 65,6 %.

Demokratske vrijednosti su na drugom mjestu prvog

izbora (26 izbora), na prvom mjestu drugog izbora

(38) te na trećem mjestu trećeg izbora (26). Premda su

socijalne vrijednosti dobile manje prvih izbora (5) nego

ekonomske (10), one su ipak na trećem mjestu drugog

izbora (24; ekonomske su na četvrtom mjestu s 22 druga

izbora) te dominantne kod trećeg izbora (32; ekonomske

su tu na drugom mjestu s 29 trećih izbora). Kod četvrtog

izbora izjednačene su socijalne i ekološke vrijednosti (po

30 četvrtih izbora), a ekonomske su na trećem mjestu

(26). Ekološke su dominantne na zadnjem izboru, dakle

i ispitanici osobno najmanje ih cijene.

Provjera testom hi-kvadrata prvih izbora grupiranih u

manji broj grupa vrijednosti pokazala je da ne postoje

statistički značajne razlike između redoslijeda tipova

vrijednosti koje se sada cijene u upravnim organizacijama

i vlastitih vrijednosnih uvjerenja ispitanika. Grupirani

rezultati 9 prvih izbora prikazani su u Tablici 14. Hi-kvadrat

čak i uz spajanje socijalnih i ekoloških vrijednosti u

jednu skupinu s demokratskim političkim vrijednostima

9

Kao srodne spojene su u istu skupinu demokratske, socijalne i ekološke

vrijednosti.

19


iznosi svega χ 2 = 2,97 (kod dva stupnja slobode granica

statističke značajnosti je 5,99; dobivena vrijednost dosta

je ispod te granice). 10

Naredno pitanje tražilo je izjašnjenje ispitanika o

atmosferi u organizaciji, pretežnom odnosu službenika

prema radu i faktorima koji utječu na taj odnos (pitanje

br. 13). Ispitanici su izražavali stupanj slaganja s osam

ponuđenih tvrdnji. Grupirani rezultati su prikazani

u Tablici 15. Spojeni su odgovori s nižim stupnjem

slaganja (1 i 2), kao i odgovori koji izražavaju veći

stupanj slaganja (4 i 5).

Tablica 14. Prvi izbor tipa vrijednosti – grupirani rezultati

11

46

Demokratske,

socijalne i ekološke

Pravne

Ekonomske

71

10

Najcjenjenije u organizaciji

32

80

10

Slično je i kod drugog izbora, kod kojeg je x 2 = 2,65, kao i kod trećeg kod

kojeg je x 2 = 2,79. Dalje se, kod četvrtog i petog izbora hi-kvadrat još smanjuje,

budući da očekivane frekvencije u pojedinim ćelijama padaju ispod 5.

Najcjenjenije kod ispitanika

20


Tablica 15. Atmosfera i odnos službenika prema radu – grupirani rezultati

Tvrdnja br.

Slabo slaganje Osrednje slaganje Jače slaganje

1+2 % 3 % 4+5 %

Ukupno

1. 21 14,9 60 42,6 60 42,6 141

2. 53 38,4 59 42,8 26 18,8 138

3. 36 25,5 36 25,5 69 48,9 141

4. 9 6,4 33 23,4 99 70,2 141

5. 129 91,5 8 5,7 4 2,8 141

6. 13 9,2 48 34,0 80 56,7 141

7. 10 7,3 17 12,4 110 80,3 137

8. 22 15,9 56 40,6 60 43,5 138

Ispitanici su izvijestili o osrednjim prema dobrim odnosima

među ljudima u njihovim upravnim organizacijama –

na tvrdnju br. 1, o postojanju atmosfere međusobnog

podupiranja, dobiven je jednak broj odgovora s osrednjim

i s jačim slaganjem (po 60, odnosno po 42,6 %). Velik broj

ispitanika, njih 59 ili 42,8 %, nije odlučan o ulozi u vlastitoj

organizaciji i mogućnostima utjecaja na dobrobit zemlje

(tvrdnja br. 2). Ipak, broj oni koji su tom ulogom razočarani

je manji (26; 18,8 %) od onih koji percipiraju suprotno, tj.

koji nisu razočarani ulogom u organizaciji i mogućnostima

utjecaja na dobrobit zemlje (53, tj. 38,4 %).

Donekle je u neskladu s time rezultat dobiven na tvrdnju

br. 8 prema kojoj je službenicima najvažnije mirno radeći

i gradeći karijeru doživjeti mirovinu. S tom se tvrdnjom

slaže 60 ispitanika (43,5 %), tek 22 se ne slažu (15,9 %)

dok su ostali neopredijeljeni (56, odnosno 40,6 %). Možda

tome pridonosi percepcija dobre pravne zaštićenosti u službi

(tvrdnja br. 6). Da su službenici dobro pravno zaštićeni

smatra većina ispitanika (80 njih, tj. 56,7 %).

Ispitanici su prilično sigurni da službenici u njihovim

upravnim organizacijama rade prema profesionalnim

standardima, usprkos mogućim političkim i drugim

pritiscima (tvrdnja br. 4) – jače slaganje s tom tvrdnjom

izjavljuje čak 99 ispitanika, odnosno 70,2 %. Radili bi i

bolje kad bi im se pridavalo više pažnje i važnosti, i to čak

i bez većih plaća (tvrdnja br. 3). Čak 69 ispitanika, odnosno

48,9 %, misli na taj način. Time ne žele naškoditi interesima

društvene okoline – čak 110 ispitanika ili njih preko 80 %

smatra da interesi građana i poslovnih subjekata moraju

službenicima biti na prvom mjestu (tvrdnja br. 7).

Velika većina ispitanika izvještava o malom broju

disciplinskih prekršaja. S tvrdnjom da u njihovoj organizaciji

postoji jako velik broj disciplinskih prekršaja (tvrdnja br.

5) ne slaže se čak 129 ispitanika, tj. njih 91,5 %. No, kako

pokazuju intervjui, to ne odražava stvarno stanje, jer se

disciplinski postupci često ne pokreću premda su greške i

disciplinski prijestupi počinjeni.

e) Pozicija javne službe naspram privatnog i civilnog

sektora te međunarodnih organizacija. Javna je uprava

u kompeticiji za najbolje kadrove s drugim sektorima.

Sve zemlje u regiji su u nekoj mjeri obilježene sličnim

trendovima jačanja privatnog i civilnog sektora. Također, u

svima su zastupljene brojne međunarodne organizacije koje

također zapošljavaju domaće kadrove. Percepcije ispitanika

u pogledu natjecateljske situacije na tržištu rada prikazane

su u Tablici 16.

Javna služba teško privlači mlade visokoobrazovane kadrove,

a najjača su joj konkurencija međunarodne organizacije.

S tom se tvrdnjom (br. 4) slaže čak 128 ispitanika (91,4

%). Tek iza toga dolazi privatni sektor (tvrdnja br. 1) – da

je on konkurentniji potvrđuju 84 ispitanika (60 %). Civilni

je sektor (tvrdnja br. 3) tek na trećem mjestu od značajnih

konkurenata. Dok 62 ispitanika (44,3 %) smatraju da je i

civilni sektor konkurentniji od javne uprave, 44 ispitanika

(31,4 %) smatraju da nije.

21


Tablica 16. Pozicija javne službe na tržištu rada – grupirani rezultati

Tvrdnja br.

Slabo slaganje Osrednje slaganje Jače slaganje

1+2 % 3 % 4+5 %

Ukupno

1. 22 15,7 34 24,3 84 60,0 141

2. 51 37,2 50 36,5 36 26,3 137

3. 44 31,4 34 24,3 62 44,3 140

4. 2 1,4 10 7,1 128 91,4 140

5. 7 5,0 25 17,7 109 77,3 141

6. 17 12,1 54 38,3 70 49,6 141

7. 17 12,4 66 48,2 54 39,4 137

Da javna služba ne osigurava solidne plaće ili šanse stjecanja

bogatog iskustva (tvrdnja br. 2) smatra 51 ispitanik (37,2

%), dok njih 36 (26,3 %) smatra da je upravo obrnuto.

Također, javna služba ne može kvalitetne i iskusne

službenike zadržati u javnoj službi (tvrdnja br. 5). S tim se

slaže 109 ispitanika (77,3 %). Ipak, 70 ispitanika, odnosno

gotovo polovica njih, slaže se s tvrdnjom (br. 6) da javna

služba zadržava iskusne službenike ponajprije sigurnošću

zaposlenja, kao i radom za opće dobro i u javnom interesu.

Čini se da je fluktuacija između javne uprave te privatnog i

civilnog sektora te međunarodnih organizacija (tvrdnja br.

7) umjereno izražena. Premda se 54 ispitanika (39,4 %)

slaže da je fluktuacija jako velika, njih 66 (48,2 %) smatra

da je tek osrednja.

Vrijedi navesti da su neki intervjuirani rukovoditelji

isticali konkurenciju pojedinih lokalnih i regionalnih

samoupravnih jedinica čiji su financijski kapaciteti

razmjerno veliki – tako se i lokalni javni sektor ponekad

pokazuje konkurentnijim od središnje države.

f) Praksa upravljanja ljudskim potencijalima.

Ispitanicima je bilo postavljeno pitanje (br. 1) o organizaciji

ULJP-a u njihovim zemljama. Ponuđena su tri odgovora

koja pokrivaju tri temeljne organizacijske varijante: a)

da je organizacija centralizirana, tj. da postoji jedna

organizacija koja je nadležna za čitavu državnu upravu, b)

da je organizacija decentralizirana, tj. da je svaka pojedina

upravna organizacija samostalna u pogledu ULJP-a, te c)

da je organizacija kombinirana, tj. da postoji i centralna

organizacija nadležna za ULJP u čitavom upravnom sustavu

te da svaka pojedina upravna organizacija ima i svoju

vlastitu službu za ULJP. Rezultati su prikazani u Tablici 17.

Rezultati indiciraju da je obavljanje poslova ULJP-a

centralizirano u Albaniji i Crnoj Gori, decentralizirano u

Kosovu, dok je drugdje primijenjena neka kombinacija

centralizirane službe za ULJP te izvjesne mjere

samostalnosti pojedinih državnih upravnih organizacija.

Kombinacija obaju organizacijskih varijanti pokazuje se

dominantnim modelom.

Odgovor na drugo pitanje, o broju službenika koji

su angažirani na poslovima ULJP-a, nije mogao dati

potpune podatke, jer su ispitanici izvijestili o stanju

u samo jednom dijelu organizacija državne uprave (a

ponekad je iz iste organizacije bilo dvoje ili čak i više

ispitanika). Ipak, podaci pokazuju da je na tim poslovima

angažiran nezanemariv broj službenika, koji varira ovisno

od zemlje do zemlje, a u istoj zemlji od organizacije do

organizacije. Najveći broj službenika za ULJP u nekoj od

upravnih organizacija iz kojih su bili ispitanici je sljedeći:

10 u jednoj upravnoj organizaciji u Albaniji, 3 u Bosni i

Hercegovini, 12 u Crnoj Gori, 60 u Hrvatskoj, 226 u Kosovu

(?!), 15 u BJR Makedoniji te 100 u Srbiji.

Da bi se dobio bolji uvid u praksu ULJP-a, ispitanici su bili

pozvani izraziti stupanj slaganja s dodatnih 16 tvrdnji.

Grupirani rezultati prikazani su u Tablici 18.

22


Tablica 17. Organizacija upravljanja ljudskim potencijalima

0

Albanija BiH Crna Gora Hrvatska Kosovo (UN 1244) BJR Makedonija Srbija

Tablica 18. Praksa upravljanja ljudskim potencijalima – grupirani rezultati

Tvrdnja br.

Slabo slaganje Osrednje slaganje Jače slaganje

1+2 % 3 % 4+5 %

Ukupno

1. 35 25,0 39 27,9 66 47,1 140

2. 42 30,4 42 30,4 54 39,1 138

3. 18 12,9 54 38,6 68 48,6 140

4. 27 19,1 57 40,4 57 40,4 141

5. 37 27,6 61 45,5 36 26,9 134

6. 83 59,3 40 28,6 17 12,1 140

7. 59 42,4 53 38,1 27 19,4 139

8. 30 21,4 42 30,0 68 48,6 140

9. 23 16,4 52 37,1 65 46,4 140

10. 15 10,9 52 38,0 70 51,1 137

11. 25 18,4 58 42,6 53 39,0 136

12. 30 21,9 40 29,2 67 48,9 137

13. 18 12,9 47 33,6 75 53,6 140

14. 39 28,1 58 41,7 42 30,2 139

15. 54 39,4 37 27,0 46 33,6 137

16. 29 21,0 39 28,3 70 50,7 138

23


Ispitanici smatraju da je ULJP pristup i posao vrijedan truda.

U tom smislu gotovo 60 % njih (83 od 140) ne smatra da

se na ULJP troši previše novca (tvrdnja br. 6). Oni također u

većoj mjeri podržavaju tvrdnju (br. 1) da je broj službenika

zaposlen na poslovima ULJP-a premali. Tako ocjenjuje 66

ispitanika, odnosno njih 47,1 %.

Da u regiji još ima prostora za organizacijski razvoj službe

za ULJP smatraju i intervjuirani rukovoditelji. Pritom valja

naglasiti da neke od zemalja imaju samostalne institucije

unutar sustava državne uprave zadužene za ULJP (na

primjer, Bosna i Hercegovina na više razina državne uprave,

Crna Gora, BJR Makedonija, Srbija), a druge imaju službu za

ULJP u okviru neke druge institucije (tako Albanija, Hrvatska,

Kosovo (UN 1244)). Negdje je uspostavljena ili se uspostavlja

i horizontalna organizacija odjela za ULJP u drugim upravnim

organizacijama, dok je u Crnoj Gori taj posao u začetku.

Budući da se na poslovima ULJP-a angažira i dobar dio onih

službenika koji su se ranije bavili poslovima personalne službe,

pristup se – čini se – vrlo sporo mijenja. Ni sami ispitanici

nisu zadovoljni brzinom tih promjena. Tako njih 54 (39,1

%) smatra da je praksa ULJP-a još uvijek opterećena starim,

birokratskim pristupom (tvrdnja br. 2), a čak 48,6 % (68) da

se novi proaktivni i integralni pristup ljudskim potencijalima

(tvrdnja br. 3) ne razvija dovoljno brzo. Također, više je onih

koji smatraju da se u tehnologiji posla oko upravnog osoblja

malo toga promijenilo (tvrdnju br. 4 podržava 57 ispitanika,

tj. njih 40,4 %) nego onih koji se s takvom tvrdnjom ne slažu

(tek 27 ispitanika, odnosno 19,1 %).

Percepciju razlike između starog formalno-pravnog pristupa

personalne (kadrovske) službe i novog pristupa ULJP-a,

provjerilo se tvrdnjom br. 10. Pokazalo se da čak 51,1 %

ispitanika (njih 70) smatra da postoji velika razlika između

ranijeg obavljanja poslova personalne službe i novog

menadžerskog pristupa ljudskim potencijalima. Taj rezultat

donekle odudara od inače relativno pesimistične percepcije

na koju upućuju odgovori na prethodno navedene tvrdnje.

Pokazuje se naime da je službenicima zaduženima za ULJP

novi koncept jasan i da ga razumiju.

U pogledu dosadašnjih učinaka ULJP-a nema velikog

optimizma. Podjednak je broj onih koji se slažu (36) i

onih koji se ne slažu (37) s tvrdnjom da se od formalnog

uvođenja ULJP-a postižu pozitivni učinci (tvrdnja br. 5),

dok je najveći broj ispitanika u tom pogledu neopredijeljen

(61, odnosno 45,5 %).

Mogući uzroci takvog stanja s ULJP-om leže u politizaciji

i korupciji. Naime, čak se 68 ispitanika (48,6 %) slaže s

tvrdnjom da napretka u učincima ULJP-a neće biti dok se

ne iskorijeni korupcija (tvrdnja br. 8), a 59 ispitanika (42,4

%) smatra da je podrška politike profesionalizaciji javne

službe tek deklarativna (tvrdnja br. 7). Jedan drugi mogući

uzrok, da sami službenici zaposleni na poslovima ULJP-a

nisu dobro educirani i motivirani (tvrdnja br. 9), ispitanici

u velikoj mjeri odbacuju. S tim bi se složilo jedva 16,4 %

ispitanika (njih 23), dok 46,4 % (njih 65) smatra suprotno.

Također, čini se da ni pravna regulacija novog pristupa nije

zapreka (tvrdnja br. 12) – 67 ispitanika (48,9 %) smatra da

je ona jasna i dovoljno detaljna.

Postoje li elementi tzv. strateškog ULJP-a provjereno je

tvrdnjom br. 11. Ispitanici nisu sasvim sigurni, tako da

većina njih (58, odnosno 42,6 %) javlja osrednje slaganje s

tvrdnjom. Ipak, broj onih koji smatraju da elementi strateškog

ULJP-a postoje (53, odnosno 39 %) je veći od broja onih koji

smatraju da ne postoje (25, odnosno 18,4 %). Vrijedi dodati

da strategije reforme javne uprave u regiji redovito uključuju

i elemente ULJP-a, čime se njegove aktivnosti vezuju uz

ostvarenje strateških ciljeva čitave državne uprave.

Provjereno je i postojanje nekoliko temeljnih elemenata

ULJP-a: analize posla, planiranja ljudskih potencijala,

ocjenjivanja, prikladnog platnog sustava i sustava

napredovanja. Čak 53,6 % ispitanika (75) smatra da

je analiza posla u njihovim upravnim organizacijama

provedena u skladu s modernih tehnikama (tvrdnja br.

13) 11 . Ispitanici su neodlučni u pogledu planiranja ljudskih

potencijala (tvrdnja br. 14). Nešto je više onih koji smatraju

da je ono svedeno na formalne momente (42) od onih koji

se s tim ne slažu (39), ali najveći broj (58) ne može dati jasni

odgovor na to pitanje.

Situacija s platnim sustavom i sustavom napredovanja nije

dobra. Čak 50,7 % ispitanika (70) smatra da je ocjenjivanje,

11

Neki intervjui upozoravaju da se rezultati analize poslova prilagođavaju

željama i nisu uvijek odraz stvarnog stanja, jer to nije u interesu nekima od

zainteresiranih moćnih aktera.

24


Tablica 19. Usmjerenost na ljude na najvišim rukovodećim pozicijama

Usmjerenost

i pažnja

Albanija

BiH

Crna

Gora

Hrvatska

Kosovo

(UN 1244)

BJR

Makedonija

Srbija

Ukupno

Da 10 10 17 11 5 4 11 68

Ne 7 5 12 17 11 7 10 69

Ukupno 17 15 29 28 16 11 21 137

Tablica 20. Strategija razvoja najvišeg rukovodećeg osoblja

Strategija Albanija BiH

Crna

Gora

Hrvatska

Kosovo

(UN 1244)

BJR

Makdonija

Srbija

Ukupno

Da 11 5 11 19 6 1 8 61

Ne 6 11 15 9 10 10 13 74

Ukupno 17 16 26 28 16 11 22 135

kao temeljni kamen službeničkog sustava 12 , samo formalno,

dok ocjene slabo utječu na plaću i mogućnost napredovanja

(tvrdnja br. 16). Broj ispitanika koji smatraju da su platni

sustav i sustav napredovanja stimulativni i da potiču razvoj

najboljih službenika (njih 46) je manji od broja onih koji tvrde

suprotno (54). Osrednje slaganje s tvrdnjom (br. 15) javlja 37

ispitanika (27 %), dok ih se pet nije izjasnilo o tvrdnji.

U okviru prakse ULJP-a treba spomenuti i razvoj institucija

za stručno usavršavanje službenika. Takve institucije su već

uspostavljene u nekima od zemalja regije kao samostalne

organizacije ili kao dio drugih upravnih organizacija. Tako

se usavršavanjem bave instituti ili centri za usavršavanje

u javnoj upravi u Albaniji, Kosovu i Hrvatskoj, ili pak

organizacije za kadrove u Crnoj Gori, BJR Makedoniji i Srbiji.

Također treba spomenuti da se u nekim zemljama već počinju

planirati aktivnosti i mjere za privlačenje i zadržavanje

najboljih kadrova ili se pak spremaju pripremiti takve planove.

Tako je na primjer BJR Makedonija 2007. godine usvojila

Politiku privlačenja i zadržavanja mladih i visoko obrazovanih

kadrova u državnoj službi, a Srbija to planira učiniti.

12

Službenički se sustav sastoji od tri podsustava: sustava klasifikacije (radnih

mjesta ili pak službenika), sustava napredovanja i platnog sustava.

g) Razvoj skupine najviših službenika. Za depolitizaciju

i profesionalizaciju državne uprave važno je posvetiti

dovoljnu pažnju razvoju skupine najviših upravnih

rukovoditelja. Ispitanici su trebali procijeniti posvećuje

li se ljudima na najvišim profesionalnim pozicijama

dovoljno pažnje (Tablica 19.) te postoji li edukacijska ili

kakva druga strategija formiranja za takve pozicije (Tablica

20). Ponuđeno im je i pet dodatnih tvrdnji – rezultati u

pogledu tih tvrdnji prikazani su u Tablici 21.

Odgovori pokazuju da se zemlje regije mogu razvrstati u

četiri skupine. U prvoj je samo Albanija, u kojoj većina

ispitanika smatra da se rukovodećim profesionalnim

službenicima posvećuje dovoljno pažnje, a postoji

i prikladna strategija razvoja skupine rukovodećih

upravnih profesionalaca.

U drugoj su skupini Bosna i Hercegovina i Crna Gora, u kojima

većina ispitanika smatra da se ključnom profesionalnom

osoblju posvećuje dovoljno pažnje, ali ne postoji strategija

formiranja skupine rukovodećih profesionalaca.

U trećoj je kategoriji Hrvatska. Ispitanici smatraju da se

najvišim profesionalcima ne posvećuje dovoljno pažnje,

usprkos postojanju strategije njihovog razvoja.

25


Tablica 21. Najviši rukovodeći službenici – grupirani rezultati

Tvrdnja br.

Slabo slaganje Osrednje slaganje Jače slaganje

1+2 % 3 % 4+5 %

Ukupno

1. 64 46,7 41 29,9 32 23,4 137

2. 61 43,6 41 29,3 38 27,1 140

3. 21 15,0 40 28,6 79 56,4 140

4. 49 35,3 45 32,4 45 32,4 139

5. 46 35,4 54 41,5 30 23,1 130

U četvrtoj su skupini Kosovo (UN 1244) i BJR Makedonija,

čiji ispitanici smatraju da se rukovodećim profesionalcima ne

posvećuje dovoljno pažnje, a nema ni strategije njihovog razvoja.

Srbija je negdje između druge i četvrte kategorije.

Prema dominantnom izjašnjenju ispitanika nema

prikladne strategije razvoja, no oko pitanja posvećuje li se

rukovodećem profesionalnom osoblju dovoljno pažnje ili ne

ispitanici su se podijelili na način da nije moguće utvrditi ni

indikativni odgovor (11/10).

Izjašnjenja na tvrdnje o položaju rukovodećih profesionalnih

službenika pokazuju da su oni nesumnjivo dobro motivirani

za rad (tvrdnja br. 3). Tako misli 79 ispitanika, odnosno čak

56,4 %. Njihova važnost za efikasno funkcioniranje upravnih

organizacija i zadovoljstvo društvene okoline potvrđena je

izjašnjenjem na tvrdnju br. 1. Tako smatraju 64 ispitanika,

odnosno 46,7 %. No, nažalost, da za napredovanje na te

pozicije još ne postoje objektivne metode selekcije (tvrdnja

br. 2) smatra 61 ispitanik (43,6 %). Samo 38 njih (27,1 %)

smatra da takve, objektivne metode postoje. O tome imaju

li rukovodeći profesionalci dovoljnu podršku i uvažavanje

političara (tvrdnja br. 4) nema jasnog odgovora. Na kraju,

samo 30 ispitanika (23,1 %) podržava tvrdnju (br. 5) da na

najviše profesionalne pozicije dolaze ljudi izvan upravnih

organizacija, iz privatnog i civilnog sektora, odnosno

međunarodnih organizacija. To daje relativno blagu indikaciju

da se rukovoditelji na najvišim profesionalnim pozicijama

ipak u značajnoj mjeri regrutiraju između samih službenika.

U nekim intervjuima je isticano da viši rukovoditelji nemaju

uvijek dostatnu razinu stručnosti te da se, paralelno, ta

razina jako politizira. Političke smjene na tim razinama ne

predstavljaju rijetkost.

h) Sindikalno organiziranje. Situacija sa sindikalnim

organiziranjem, koje je zajamčeno međunarodnim ugovorima

i dokumentima Međunarodne organizacije rada, općenito

se čini osrednjom, možda čak slabom. Pitanje sindikalnog

organiziranja bilo je postavljeno u intervjuima. Najčešće

postoje određeni sindikati, ali je njihov stvarni utjecaj

„minimalan odnosno nedostatan u jačanju bitnih službeničkih

prava“ ili pak „postoje samo proforma“ (cit. iz nekih intervjua).

Ponegdje, međutim, oni igraju važnu ulogu u kolektivnom

pregovaranju oko poboljšanih uvjeta rada, dodatnih

pogodnosti za službenike, pa čak i nekim elementima plaće.

i) Prijedlozi. Na kraju su ispitanicima bila ponuđena neka

od mogućih unaprjeđenja prakse ULJP-a koja bi mogla

dovesti do veće uspješnosti u privlačenju i zadržavanju

najboljih ljudi u državnoj službi. Sveukupno je ponuđeno

13 prijedloga, a ispitanici su mogli dodati vlastite prijedloge.

Rezultati prvih pet izbora prikazani su u Tablici 22.

Najveći broj ispitanika stavlja bolje plaće na prvo mjesto od

svih ponuđenih rješenja. To je prvi izbor za čak 27 ispitanika,

za dodatnih 13 ispitanika najvažniji drugi izbor, za daljnjih

17 najvažniji treći izbor, za dodatnih 16 najvažniji četvrti

izbor te za 11 najvažniji peti izbor. Ukupno su se tom

prijedlogu, kao jednom od pet njima najvažnijih prijedloga

(rang 1-5), priklonila čak 84 ispitanika.

Nediskriminaciju kod zapošljavanja (po političkim,

nacionalnim, rodbinskim ili drugim vezama) kao

26


Tablica 22. Mjere za unaprjeđenje stanja prema izjašnjenju ispitanika – pet prvih izbora

Prijedlog

Prvi izbor

(rang 1)

Drugi izbor

(rang 2)

Treći izbor

(rang 3)

Četvrti izbor

(rang 4)

Peti izbor

(rang 5)

Zapošljavanje 4 9 5 6 7 31

Decentralizacija 9 5 1 2 3 20

Centralizacija 10 7 1 2 - 20

Strani stručnjaci 2 3 4 7 5 21

Domaći eksperti 5 5 12 4 5 31

Obrazovanje 14 10 13 9 11 57

Inozemstvo 6 8 5 5 7 31

Proaktivni stav 11 8 11 13 9 52

Uvjeti rada 2 11 11 11 11 46

Bolje plaće 27 13 17 16 11 84

Plaća prema rezultatima 13 13 12 17 13 68

Nediskriminacija 24 15 12 10 11 72

Etika 5 9 9 10 10 43

Ostalo - 1 - - 1 2

Ukupno

Ukupno 132 117 113 112 104 578

najvažnije rješenje biraju 24 ispitanika. Daljnjih 15

ispitanika smatra onemogućenje diskriminacije drugim

po važnosti rješenjem, još 12 trećim po važnosti, daljnjih

10 četvrtim po važnosti, te još 11 petim po važnosti

rješenjem. Ukupno je među prvih pet izbora (rang 1-5)

ovo rješenje dobilo potporu 72 ispitanika.

Daljnja dva rješenja po važnosti su, prema mišljenju

ispitanika, oblikovanje novih obrazovnih programa pri

ustanovama visokog obrazovanja koji bi bili specijalizirani za

ULJP, te uvođenje plaća prema rezultatima rada. Obrazovni

programi dobivaju tek jedan prvi izbor više (14 prema 13),

dok je vezanje plaća uz rezultate bolje rangirano kao drugi

izbor (13 prema 10). Kao treći izbor obrazovni programi

su opet zastupljeniji (13 prema 12), dok su kao četvrti i

peti izbor zastupljenije plaće prema rezultatima rada (17

prema 9; odnosno 13 prema 11). Plaće prema rezultatima

odabrane su među prvih pet izbora češće nego obrazovanje

(68 prema 57).

Još tri prijedloga dobila su značajan broj glasova ispitanika.

Riječ je o stvaranju proaktivnog stava službenika prema

radu i kohezivne organizacijske kulture (ukupno 52 među

prvih pet izbora), osiguravanju boljih uvjeta rada (46) i

učvršćivanju etičkih standarda (43). 13

13

Dodatni prijedlozi glase: “uvjeriti rukovoditelje da je važno imati zadovoljno

osoblje” (rang 2) te “dati potpuno priznanje za obavljeni posao” (rang 5).

27


5. Analiza dobivenih rezultata

Rezultati istraživanja upućuju na zaključak da je situacija

s upravljanjem ljudskim potencijalima vrlo kompleksna.

Relativno se jasno vide elementi na kojima se može

oblikovati i pokušati ostvariti unaprjeđenje ULJP-a, ali

i problemi koji predstavljaju značajne zapreke takvim

unaprjeđenjima. Naročito se u drugoj skupini faktora,

koji predstavljaju poteškoće za poboljšanje stanja, može

naći onih koji su vrlo izraženi i duboki, te ih neće biti lako

riješiti. Situacija s onim faktorima na kojima se može početi

graditi bolje kadrovsko stanje je prekarna – vrlo se lako ti

pozitivni faktori mogu izgubiti u moru poteškoća i problema.

Osim toga, situacija je podložna promjeni te svaka dublja

društvena kriza može prouzročiti ne samo zastoj nego i

nazadovanje u razvoju ULJP-a.

Tek pomna analiza svih tih faktora može omogućiti da se

započne s traženjem rješenja koje ima nešto veće šanse

za uspjeh. Naravno, i sama inercija dosadašnjeg razvoja

ULJP-a može dovesti do određenog napretka, no on će –

prilično sigurno – biti suboptimalan ako se ne poduzme niz

planiranih i usklađenih mjera poboljšanja.

Glavni problemi

Premda ih ima više, posebno treba naglasiti sljedeće

probleme:

a) Politizacija. Istraživanje je dalo dovoljno temelja za

zaključak da je politizacija i dalje prisutna u državnoj službi.

Izjašnjenje o tvrdnjama da postoji velik politički utjecaj na

zapošljavanje (slaže se 42,5 % ispitanika), da politički akteri

mogu utjecati na opstanak službenika u službi (jače se slaže

46,8 %), relativno visoko plasirane političke vrijednosti (na

drugom mjestu), neslaganje s tvrdnjama da politika daje ne

samo deklarativnu nego i stvarnu podršku profesionalizaciji

(ne slaže se 42,4 % ispitanika) ili da postoje objektivne

metode za napredovanje na najviše profesionalne pozicije

(ne slaže se 43,6 % ispitanika), kao i vrlo visoko rangiranje

onemogućavanja diskriminacije kod zapošljavanja (drugo

mjesto među prijedlozima za unaprjeđenje ULJP-a),

dobiveni odgovori u čitavom nizu intervjua, sve su to

pokazatelji politizacije.

S druge strane, iz rezultata upitnika moglo bi se zaključiti

da politizacija nije tako snažno prisutan problem kao što bi

se možda moglo očekivati. Stupanj slaganja s tvrdnjama

koje su trebale indicirati politizaciju nije jako visok. Ipak,

da je takav zaključak potrebno prihvatiti cum grano salis

proizlazi iz vrlo visokog rangiranja jednog od ponuđenih

rješenja (onemogućavanje diskriminacije) – možda je

relativno ublaženo slaganje s tvrdnjama o politizaciji rezultat

obzira koji bi ispitanici mogli imati u jednom ovakvom

komparativnom istraživanju.

b) Korupcija. Premda korupcija nije bila naglašeno prisutna

kao tema istraživanja, jedno je pitanje ipak otkrilo da

značajna prisutnost korupcije djeluje kao faktor koji, zajedno s

nekim drugima, otežava napredak ULJP-a. Da je tako misli 68

ispitanika ili njih 48,6 %. Istodobno tek njih 30 (21,4 %) misli

da korupcija ne predstavlja ozbiljan problem, dok daljnja 42

(30 %) smatraju da je ona osrednji problem. Vjerojatno

je to uzrok rangiranja aktivnosti oko unaprjeđenja etičkih

standarda na sedmo mjesto od 13 ponuđenih rješenja.

c) Slaba privlačna snaga javne službe. Polazna

pretpostavka o slaboj konkurentnosti javne službe na

tržištu rada je u osnovi potvrđena. Prema izjašnjenju

ispitanika, međunarodne organizacije i privatni sektor

najjače privlače najbolje kadrove (91,4 %, odnosno 60

%). Civilni sektor, nevladine organizacije i udruge građana

tek su na trećem mjestu po konkurentnosti (44,3 %),

ali ipak ispred javne uprave. Javna uprava ne privlači ni

mlade ljude (37,2 %), a šanse da zadrži kvalitetne i iskusne

službenike još su joj puno, puno manje (77,3 %). Vjerojatni

razlozi konkurentnosti ostalih sektora su veće plaće, bolje

mogućnosti napredovanja, bolje početne pozicije za mlade

ljude, putovanja u inozemstvo, stjecanje međunarodnih

veza, itd. Loša prezentacija javne uprave u medijima,

kao i nesposobnost javne uprave u prezentiranju dobrih

projekata, uspjeha i prednosti rada u njoj pridonosi lošem

imidžu i slabijoj privlačnoj snazi. Ujedno, one upravne

organizacije koje su u tom smislu aktivnije, imaju i bolje

rezultate u privlačenju boljih kandidata.

d) Jednostrana fluktuacija najboljih kadrova među

sektorima. Premda fluktuacija kvalitetnog osoblja među

sektorima nije sama po sebi loša, loše je ako se odvija samo

u nekim smjerovima. Čini se da je zasad riječ o odlascima

28


iz državne uprave u druge sektore, dok je obrnuti smjer

kretanja u profesionalnom razvoju ljudi iznimka. To naravno

ne znači da iz javne uprave odlaze svi kvalitetni ljudi, no ono

što ih zadržava jest nesigurnost i vremenska ograničenost

rada u drugim sektorima te, obrnuto, sigurnost, redovitost

plaće i mogućnost da se stekne mirovina u javnoj

upravi. Budući da fluktuiranje među sektorima pridonosi

iskustvenom učenju, znanje, vještine i sposobnosti odlaze

iz javne uprave, a ona se ne obogaćuje ponešto drugačijim

znanjima, sposobnostima i vještinama naučenima u drugim

sektorima. U neku ruku, to osiromašuje i zemlje regije u

cjelini. Fluktuacija je zasad osrednja do jaka (da je osrednja

misli 48,2 % ispitanika, 39,4 % misli da je jako izražena, a

12,4 % da je slabo izražena; tvrdnja br. 7, Tablica 16). Bilo bi

vjerojatno korisnije da postoji značajnija fluktuacija, ali da se

podjednako koriste svi smjerovi.

e) Neprikladna obrazovna priprema za javnu službu i

slab kontakt s akademskom obrazovnom zajednicom.

Specifična znanja, vještine i kompetencije za rad u javnoj

upravi nužni su za njezinu punu profesionalizaciju, kao i

za izgradnju specifičnog etosa služenja javnom interesu,

dobrobiti građana i zajednice u cjelini. Usprkos tome što

se u regiji pojavio niz studijskih programa namijenjenih

upravo za javnu upravu, što je prepoznato kod jednog

dijela ispitanika, ti se studiji još uvijek ne prepoznaju kao

najvažniji izvor kadrova. Osim toga, još uvijek se smatra

da bi glavni izvor kadrova trebali biti pravni fakulteti ili

neki drugi od tradicionalnih fakulteta javnog sektora.

Njihov pak stupanj prilagodbe potrebama javne uprave

dominantno se ocjenjuje osrednjim do vrlo dobrim.

Premda na jednom mjestu ispitanici smatraju da su osobe

koje su završile studij dobro i vrlo dobro osposobljene

znanjem i kompetencijama potrebnima za javnu upravu,

ipak na izravnu tvrdnju (v. Tablica 7, tvrdnja 13) odgovaraju

nešto suzdržanije. Općenito, sve to pokazuje da se upravna

struka u regiji, za razliku od drugih dijelova svijeta, još

nije uspjela konsolidirati kao specifična i različita od

pravne, ekonomske i drugih klasičnih struka. One su pak

dominantno opredijeljene obrazovati za svoja matična

područja, a ne za javnu upravu, te njihovi studijski programi

nisu ni ne mogu biti prilagođeni potrebama budućih

profesionalaca u javnoj upravi. Čitava regija u tom pogledu

relativno teško slijedi standarde razvijenijih zemalja, ali su

značajni napori u prilagodbi već poduzeti.

O relativno slabom kontaktu službenika i organizacijskih

jedinica zaduženih za ULJP s akademskom i obrazovnom

zajednicom svjedoče ocjene o sudjelovanju praktičara u

nastavi te o praksi sufinanciranja studija baš za potrebe

javne uprave. U oba slučaja dominanta je ocjena dobar,

ali je druga po zastupljenosti ocjena (tek) dovoljan. I

činjenica da se relativno puno ispitanika (10-15 %)

suzdržalo od odgovora na pitanja o stanju u obrazovanju

za javnu upravu također svjedoči da nužan kontakt možda

jest ostvaren, ali još uvijek nije kvalitetan. Za takvo stanje

odgovornost je vjerojatno obostrana, jer, kao što se vidi

iz odgovora, niti obrazovne ustanove ne angažiraju

puno eksperata praktičara, niti sama državna uprava ne

intervenira u obrazovni sustav svojim zahtjevima i dodatnim

financiranjem njoj potrebnih studijskih programa.

Da stvar bude lošija, privatne obrazovne ustanove, po

prirodi fleksibilnije u programima i više okrenute potrebama

tržišta rada, nisu još u stanju, generalno gledajući, efikasno

konkurirati javnom sektoru, usprkos njegovim brojnim

slabostima (sporo prilagođavanje studijskih programa

potrebama prakse, nedovoljna interdisciplinarnost,

zatvorenost fakulteta i usmjerenost na njihov temeljni

obrazovni profil, itd.).

f) Slaba prisutnost javnog interesa u javnoj službi. Premda

je za očekivati da javni interes bude visoko vrednovan kod

onih koji rade na odgovornim pozicijama u javnoj upravi,

pomalo je šokantno uočiti da je rad u javnom interesu kao

najvažniji faktor privlačenja u javnu službu naveden tek kod

4 ispitanika (jedva 2,8 %). Kao drugi najvažniji motivacijski

faktor on je naveden tek kod jednog ispitanika, a tek je kao

treći po važnosti faktor naveden kod 13 ispitanika. Time se

javni interes pokazuje kao gotovo nevažan faktor privlačenja

u javnu službu – podjednako je motivirajuća i npr. mogućnost

plaćenog službenog putovanja službenika u inozemstvo. No,

pozitivno vrednovanje tvrdnje da interesi građana i poslovnih

subjekata (a oni doista predstavljaju supstrat javnog interesa)

službenicima trebaju biti na prvom mjestu od strane čak 80,3

% ispitanika daju neku mjeru optimizma.

g) Naglašen pravno-formalni pristup ULJP-u. Takav

pristup ne čudi, budući da je među ispitanicima dvije

trećine pravnika. To čak može predstavljati izvjesnu zapreku

razvoju novom integralnom i proaktivnom pristupu ULJP-u.

29


Neki odgovori indiciraju takvo stanje. Odatle možda

slaganje s tvrdnjama da je ULJP još uvijek opterećen

starim birokratskim pristupom (39,1 %), odnosno da se

stari pristup prakticiran u kadrovskim službama (još) nije

promijenio (40,4 %).

Iz istog razloga vjerojatno se pravne vrijednosti pokazuju

tako dominantne u odgovorima ispitanika – one su dobile

više prvih izbora nego svi ostali tipovi vrijednosti zajedno.

Čini se kao da je uvjerenje da će relativno dobri propisi koji

uređuju ULJP nekako sami po sebi dati značajne pozitivne

učinke vrlo rašireno. Premda norme nisu nevažne, takav je

normativni optimizam neutemeljen.

Ipak, usprkos tome što u uzorku prevladavaju pravnici,

nerijetko i oni sami vide ograničenja formalno-pravnog

pristupa, kao i objektivne i nužne razlike između starog

pristupa personalne službe i novog, menadžerskog pristupa

ljudskim potencijalima (da postoji velika razlika smatra

51,1 % ispitanika). Tu bi razliku trebalo još više naglašavati.

Osiguranje zakonitosti i fair procedura zapošljavanja tek

je nužni, ali nikako i dovoljni uvjet za aktivno i integralno

ULJP te za značajnije promjene u obrazovanju, kvaliteti

službenika, njihovim etičkim standardima, organizacijskoj

kulturi, motivaciji, itd.

h) Nedovoljno razvijena praksa ULJP-a. Usprkos

relativno dobrim početnim rezultatima, mnogo toga

u praksi ULJP-a još nedostaje. Nedostaje čvrsta veza

službenika i odjela za ULJP s akademskom zajednicom.

Ne vidi se važnost proaktivnog djelovanja prema mladima

čiji bi se studij stipendirao, dobri se službenici ne vezuju

ugovorima uz upravnu organizaciju nakon što im se

omogući neki oblik dodatne edukacije, ne poduzimaju se

medijske kampanje privlačenja dobrih ljudi, nedovoljno

se naglašava javni interes kao žarišna točka intrinzične

motivacije, nedovoljno se radi na mijenjanju organizacijske

kulture, više se pažnje posvećuje procedurama nego

rezultatima ULJP-a, sustavi napredovanja i plaćanja ne

uzimaju u dovoljnoj mjeri u obzir rezultate, stručnost i

zalaganje službenika, rezultati su sveukupno gledajući

još uvijek osrednji (v. tvrdnja br. 5, Tablica 18), itd.

Značajan dio službenika koji su formalno raspoređeni na

poslove ULJP-a još uvijek se bave poslovima personalne

administracije (izrada rješenja, evidencije, i sl.). Zato se

općenito može reći da broj službenika na poslovima ULJP

još nije dostatan. Neki intervjui izvještavaju da strateški

ciljevi upravnih organizacija nisu utvrđeni ili se tek

utvrđuju te da aktivnosti ULJP-a nisu sasvim usklađene s

tim ciljevima (tzv. strategijsko ULJP). Ispitanici pak nešto

povoljnije ocjenjuju stanje strategijskog ULJP-a (tvrdnja

br. 11, Tablica 18): njih 39 % se slaže da je ULJP dobro

usklađen sa strateškim ciljevima organizacije u kojoj su

zaposleni, a svega 18,4 % ih smatra da to nije tako.

i) Nedovoljno poznavanje i previše pojednostavljeno

tumačenje ULJP-a. Neki rezultati upućuju na zaključak

da je novi, proaktivni pristup ULJP-u koji uključuje i

razvoj ljudskih potencijala, a ne samo „menadžeriranje“

njima, još nedovoljno poznat. Iz toga onda slijedi previše

pojednostavljeno tumačenje nekih elemenata ULJP-a. U

tom smislu se mogu protumačiti rezultati dobiveni putem

odgovora na brojna pitanja. Tako se dosta zabacuje važnost

intrinzične motivacije, koju kao važniju prepoznaje svega

jedna trećina ispitanika, a slično je i sa važnošću kvalitete

rukovodećeg profesionalnog osoblja (za čitavu atmosferu

i ton u javnoj upravi). Ispitanici smatraju plaću praktično

jedinim ili bar najvažnijim motivacijskim faktorom u

javnoj upravi, dok upravno obrazovanje i odgoj kroz

specifične studijske programe namijenjene za javnu

upravu i slično očito ne doživljavaju kao nešto što ima

pretjerano veliku motivacijsku vrijednost.

j) Traženje najjednostavnijih rješenja. Među relativno

slabije prisutnim problemima je i svojevrsna inklinacija

jednostavnim rješenjima. Vjera u gotovo čudotvorne

učinke povećanja plaća tipičan je primjer. Iz odgovora na

pitanja u upitniku čini se kao da će veće plaće poništiti

sve ostale probleme. Pripremiti dobar zakon o plaćama

i izglasati ga u parlamentarnoj proceduri može se činiti

jednostavnim. U ostvarenju toga rješenja valja međutim

voditi računa o realnim okolnostima.

Ponajprije, oni koji o povećanju plaća odlučuju, vladajući

političari, vjerojatno su također skloni jednostavnim

rješenjima pa možda razmišljaju o smanjenju broja službenika

kao načinu smanjenja sredstava koja se iz državnih proračuna

isplaćuju u obliku plaća službenika. Možda službenike vide

kao ne pretjerano marljive, zainteresirane i sposobne, pa ne

vide razloga da im povećaju plaće. Itd.

30


Uostalom, koja razina povećanja plaća bi riješila problem s

neatraktivnošću javne službe, zadržala najbolje službenike,

a one pasivne motivirala na usavršavanje, bolji i intenzivniji

rad te rad u javnom interesu? Je li dovoljno 10 ili 20 %?

Možda je to tek 50 %? Ima li takvo povećanje plaće uopće

realne šanse? Bi li šira društvena zajednica dala potporu

povećanju plaća službenicima? Bi li ikakva plaća dovela u

javnu upravu dobre upravne stručnjake, ili možda pripadnike

različitih (drugih) struka? Itd.

Čini se da takva, relativno jednostavna rješenja, prvo, uopće

nisu jednostavna, a drugo, ne bi mogla, sama za sebe,

riješiti probleme. Nužno ih je koristiti u jednoj fazi cjelovitog

rješavanja problema, kao dio puno složenijeg rješenja.

Uostalom, sami ispitanici ističu da je glavni problem s

plaćama to što one vrlo slabo korespondiraju rezultatima

rada (tako misli 52,1 % njih, pitanje br. 7, Tablica 9).

Ispitanici plediraju za oblikovanje platnog sustava u kojem bi

plaće odražavale rezultate rada (četvrti po važnosti prijedlog

za unaprjeđenje stanja, Tablica 22).

Pozitivni elementi

Pozitivni elementi postojeće situacije su naročito sljedeći:

a) Prepoznavanje problema i njihovih uzroka. Da bi

se probleme moglo riješiti mora ih se prepoznati i znati

njihove uzroke. Ispitanici uglavnom dobro uočavaju vanjske

i unutarnje probleme koji utječu na mogućnost privlačenja

i zadržavanja najboljih ljudi u javnoj upravi. Tako su jasno

uočili politizaciju i korupciju, nedostatnu konkurentnost

javne uprave, potrebu za prikladnim obrazovanjem i

cjeloživotnim usavršavanjem, relativno slabu podršku i

znanje političara o ULJP-u, itd. Nesumnjivo da je takvo

iskreno i široko promatranje situacije važno za mogućnost

nalaženja i prihvaćanja prikladnih rješenja.

b) Shvaćanje važnosti obrazovanja i profesionalnog

oblikovanja upravnog osoblja. Relativno visoko rangiranje

obrazovanja i profesionalnog oblikovanja među prijedlozima

za unaprjeđenje stanja (treće mjesto) predstavlja dobru

polaznu osnovu za snažniji angažman odjela i službenika

za ULJP u budućnosti. U istom smjeru govori i kritičnost

u odnosu na sadašnje stanje obrazovnih sustava u regiji

– bez kritike nema napretka, ona je početak suradnje.

Odgovornost za suradnju je obostrana. No, vrijedi upozoriti

da je i u intervjuima isticano kako nedovoljna spremnost

ulaganja adekvatnih financijskih sredstava u razvoj

prikladnih studijskih programa i u stručno usavršavanje

službenika predstavlja važno ograničenje takve suradnje.

c) Prepoznavanje prednosti rada u javnoj upravi. Glavne

prednosti rada u javnoj upravi su sigurnost zaposlenja,

redovita plaća, povoljno radno vrijeme i profesionalni

razvoj. Osobito je važna sigurnost zaposlenja, naročito u

uvjetima ekonomske nesigurnosti i krize. Ne samo da javna

uprava time privlači ljude, nego je sigurnost zaposlenja

glavni faktor kojim uspijeva zadržati dio iskusnih

službenika (tako smatra 49,6 % ispitanika, v. tvrdnju br. 6,

Tablica 16). No, dojam je da se u praksi ULJP-a te prednosti

nedovoljno ističu i da se čak doživljavaju kao manje važne

od npr. visine plaće koju može ponuditi neka međunarodna

organizacija ili privatna kompanija.

d) Solidna pravna regulacija. Adekvatna pravna regulacija

nužni je uvjet promjena. Ispitanici pozitivno vrednuju

pravnu regulaciju zapošljavanja, ali i pravnu regulaciju

ULJP-a općenito. Čak 73,6 % njih smatra da je pravna

regulacija zapošljavanja prikladna (tvrdnja br. 1, Tablica 7).

Također, 48,9 % ispitanika smatra da je prikladna i pravna

regulacija cjelokupnog novog pristupa upravnom osoblju

(tvrdnja br. 12, Tablica 18). No, čini se da je kod sustava

napredovanja i platnog sustava upravo pravna regulacija

mogući izvor, ili bar jedan od glavnih izvora slabih učinaka.

U tom se kontekstu može tumačiti i visok rang prijedloga

da se plaće vežu uz rezultate rada a ne uz stupanj stručne

spreme i dužinu radnog iskustva (Tablica 22). U nekim

je intervjuima upozoreno na nedovoljnu koordinaciju

institucija i odjela za ULJP i onih institucija koje pripremaju

propise iz ovog područja, zbog čega pravna regulacija nije

sasvim prikladna ciljevima i metodama modernog ULJP-a.

e) Pravna sigurnost u javnoj službi. Riješiti problem

nestabilnosti položaja službenika i osigurati dobru pravnu

zaštitu pred sudovima pretpostavka je da bi se moglo

razmišljati o dodatnim mjerama razvoja i upravljanja

ljudskim potencijalima. Riječ je o elementarnoj pretpostavci

za mogućnost napretka. Ona omogućuje da se pristupi

razvoju ULJP-a, čak i usprkos postojanja nekih nepovoljnih

31


okolnosti (politizacija, korupcija). Da se službenici smatraju

dobro pravno zaštićeni smatra čak 56,7 % ispitanika, a

suprotno misli svega 9,2 % njih (tvrdnja br. 6, Tablica 15).

Tome treba dodati da 47,1 % ispitanika smatra da postoji

zakonit i fair postupak zapošljavanja (42,5 %), da se javni

natječaji objavljuju u prikladnim medijima (čak 90,6 %),

te da sudovi dobro štite zakonitost u zapošljavanju (48,9

%) (tvrdnje br. 2, 5 i 10, Tablica 7). Slično, čak 55,3 % njih

ocjenjuje poziciju službenika u javnoj službi vrlo sigurnom

(tvrdnja br. 4, Tablica 9).

f) Relativno dobro opće poznavanje novog pristupa.

Ispitanici smatraju da službenici zaposleni na poslovima

ULJP-a dobro razumiju nove tehnike rada i da su dobro

educirani u tom području (46,4 %). S takvom se ocjenom

slažu i rukovoditelji u intervjuima, koji međutim upozoravaju

da političari ne poznaju dovoljno koncept ULJP-a i nisu

zainteresirani za to područje. Također, jasno vide razliku

između ranijeg personalnog pristupa i novog, menadžerskog

pristupa (51,1 %) (tvrdnje br. 9 i 10, Tablica 18). Ipak, postoji

mogućnost i potreba za daljnjom edukacijom. Tako su

prijedlozi angažiranja stranih i domaćih stručnjaka za ULJP

te odlazaka na studijska putovanja u inozemstvo sveukupno

odabrani 83 puta među prvih pet izbora (rang 1-5). Zasigurno

bi se više pažnje trebalo posvetiti edukaciji o određenim

elementima ULJP-a, nakon što su opće karakteristike novog

pristupa već postale manje-više dobro poznate.

g) Dobri početni rezultati primjene ULJP-a. Iz niza se

odgovora vidi da je praksa ULJP-a na dobrom putu razvoja.

Postoje pozitivni rezultati edukacije o ULJP-u onih koji se

tim novim tipom posla bave. Odjeli za ULJP su mahom

uspostavljeni ili su za taj posao zaposleni posebni službenici

(iznimke još postoje). Ispitanici su također javili da je

analiza posla relativno dobro obavljena (53,6 %). U nekim

se slučajevima unaprjeđuje sustav ocjenjivanja uvođenjem

indikatora. Za novozaposlene postoji adekvatna početna

priprema za samostalan rad (također 53,6 %). Općenito se

smatra da nove tehnike i metode odabira novih službenika

daju pozitivne rezultate (56,8 %) 14 .

14

Treba uzeti u obzir da je prilikom izjašnjenja na sličnu tvrdnju br. 5 iz

Tablice 18 velik broj ispitanika neodlučan u ocjeni pozitivnih učinaka novih

praksi ULJP-a, dok je broj onih koji ne vide i onih koji vide pozitivne učinke

na kvalitetu novih službenika, njihovu motivaciju i ukupnu radnu atmosferu

podjednak.

h) Dobar pristup radu općenito, profesionalnost i

motiviranost službenika. Ispitanici vide posao javnih

službenika kao iznimno važan za društvenu zajednicu,

građane i zemlju u cjelini (čak 88,7 %, pitanje br. 5, Tablica

9). Stav prema radu je po svemu sudeći relativno povoljan.

Usprkos metodološkim ogradama, relativno velik broj

ispitanika javlja da je on profesionalno-proaktivan (57,7

%, Tablica 11). Također, čak 70,2 % ispitanika smatra

da službenici rade prema profesionalnim standardima

bez obzira na političke i druge pritiske te da bi radili bolje

i bez povećanja plaća ako bi im se pridavalo više pažnje i

važnosti (48,9 %). Službenici uglavnom nisu razočarani

svojom ulogom u organizaciji i mogućnostima utjecaja na

dobrobit zemlje – 42,8 % se osrednje slaže s tvrdnjom da

su razočarani, a 38,4 % se s njom ipak ne slaže (tvrdnje br.

4, 3 i 2, Tablica 15).

i) Naglasak na mekšim i dugoročno produktivnijim

mjerama. Pored naglaska na plaćama i onemogućavanju

diskriminacije, tri su mjere dobile veliku podršku ispitanika, a

obično se svrstavaju među mekše i dugoročno produktivnije

mjere. Riječ je o razvoju upravnog obrazovanja, stvaranju

proaktivnog stava prema radu i kohezivne organizacijske

kulture i jačanju etičkih standarda (Tablica 22). Čak i vezanje

plaća uz rezultate, kao mjera koju ispitanici smatraju

četvrtom po važnosti, može se gledati u kontekstu jačanja

vrijednosti pravednosti, dakle ne pukog povećanja plaća.

Takvim odabirom rješenja ispitanici su pokazali zavidno

razumijevanje stvarnih uvjeta u javnoj upravi, što nerijetko

nedostaje kako onima koji o javnoj upravi odlučuju tako i

onima koji s njom kontaktiraju kao korisnici njezinih usluga.

6. Preporuke za

unaprjeđenje stanja

Složenost situacije i raznovrsnost problema upućuju na

zaključak da je za rješenje istraživačkog problema potrebno

tražiti sistemsko rješenje koje će zahvatiti dovoljni broj

segmenata postojeće situacije i osigurati istodobni napredak

u gotovo svima od njih.

Temeljem dobre prakse, uočenih problema te rezultata

istraživanja, mogu se predložiti barem preporuke i mjere

iz Tablice 23.

32


Tablica 23. Preporuke i mjere za privlačenje i zadržavanje najboljih ljudi u javnoj službi

1. Pravna regulacija

• razmisliti o jedinstvenom reguliranju pravnog statusa svih javnih službenika, kako bi se smanjile razlike u pravnoj regulaciji

unutar javnog sektora (državna uprava, lokalna i regionalna samouprava, javne službe)

• uspostaviti čvrstu suradnju centralnih institucija za ULJP i institucija (odjela) koji pripremaju propise iz tog područja

• pripremiti detaljnu stručnu procjenu učinaka uz svaki novi propis koji se odnosi na ljudske potencijale

• upozoriti na potrebu donošenja novih ili mijenjanja postojećih propisa u koji imaju posljedice za ULJP temeljem stručne

procjene učinaka već postojećih propisa

2. Suradnja s kvalitetnim obrazovnim, stručnim i istraživačkim institucijamabez obzira na oblik

vlasništva

• sufinancirati obrazovne programe

• tražiti razvoj specijaliziranih programa za pojedine profile, vrste poslova i pojedine potrebe

• ponuditi sudjelovanje eksperata praktičara u nastavi obrazovnih ustanova

• organizirati praktični dio obrazovanja (praksa, vježbe, studentska pilot-istraživanja, i slično) u državnoj upravi

• osigurati sudjelovanje obrazovnih, stručnih i istraživačkih ustanova u stručnom usavršavanju državnih službenika

• poticati suradnju s istraživačkim institucijama, uključivo sufinanciranje istraživanja potrebnih za razvoj ULJP-a

• čvrsto surađivati sa stručnim organizacijama (objavljivati zajedničke publikacije, suorganizirati tečajeve usavršavanja,

i slično)

3. Razvoj službeničkog sustava

• karijerne sustave (sustave osobnih zvanja) barem dopuniti elementima klasifikacije radnih mjesta, radi omogućavanja

jačeg naglaska na rezultate rada

• osigurati prikladan raspon između najnižih i najviših plaća za radna mjesta koja se popunjavaju profesionalcima; taj raspon

treba biti što širi

• osigurati pravednost platnog sustava (izbjeći jednako plaćanje nejednakog rada)

• sustavom napredovanja omogućiti prijelaz na viša radna mjesta ili stjecanje financijskih i drugih bonusa, naročito kad nema

dovoljnog broja viših radnih mjesta

• ocjenjivanje povjeriti kolegama – službenicima iste ili više stručnosti (peer review) ili tijelima sastavljenim od službenika i

vanjskih, nezavisnih stručnjaka

33


4. Jačanje merit sustava

• uvesti ulazne ispite u službu koji, međutim, ne moraju automatski isključiti neki naknadni opći ili specijalni ispit nakon

dovršenja perioda početne intenzivne praktične pripreme mladih ili novih službenika

• uvesti licenciranje službenika za pojedine vrste složenijih stručnih poslova (npr. za samostalno vođenje upravnog postupka,

za procjenu učinaka propisa, za analizu poslova, itd.)

• uvesti ili poboljšati sustav praćenja i ocjenjivanja rezultata rada (kvalitativni i kvantitativni indikatori uspješnosti trebaju biti

jasni, unaprijed određeni i što precizniji)

• omogućiti financijsko nagrađivanje za natprosječno uspješne i financijsko destimuliranje za slabije produktivne službenike

• skratiti period ocjenjivanja s godine dana na 3-6 mjeseci; kraće periode ocjenjivanja uvesti za službenike s do 3 godine

staža, a isključiti ocjenjivanje za službenike koji su godinu dana do umirovljenja

• uzakoniti obrazlaganje ocjene, naročito komentiranjem prema unaprijed određenim indikatorima uspješnosti

• pozitivnu ocjenu vezati ne samo uz rezultate, nego i uz određeni minimalni broj bodova stečenih tijekom stručnog

usavršavanja

• u primjerenoj mjeri koristiti plaćanje ovisno o rezultatima (performance-related pay)

• razinu plaća držati u prikladnom odnosu prema plaćama u drugim sektorima; osigurati jednaku plaću za početnika s visokom

stručnom spremom (MA degree) u javnoj upravi kao što je prosječna plaća za taj stupanj u privredi

• napredovanje na odgovornija radna mjesta učiniti ovisnim o rezultatima rada i apsolviranim oblicima stručnog usavršavanja

(odrediti minimalni broj bodova za napredovanje)

5. Stručno usavršavanje i cjeloživotno obrazovanje

• uvesti sustav bodovanja svih odobrenih oblika stručnog usavršavanja

• uvesti licenciranje (odobravanje) oblika stručnog usavršavanja

• prakticirati studijske boravke u inozemstvu za odabrane skupine perspektivnih službenika s pisanim izvještajima o

naučenome

• osigurati da što veći broj službenika apsolvira tečajeve stručnog usavršavanja, uvijek uz pisane izvještaje o stečenim znanjima

i vještinama

• objavljivati publikacije samostalno ili u suradnji s institucijama izvan državne uprave (newsletters, povremeni izvještaji o

pojedinim stručnim pitanjima, brošure, stručni časopisi, itd.)

• angažirati eksperte iz javne upravi i izvan nje, kao i strane eksperte, radi utvrđivanja dobrih praksi (best practices) ULJP-a,

promovirati ih i primjenjivati unutar sustava državne uprave

34


6. Unaprjeđenje ULJP-a

• o ULJP-u kontinuirano educirati službenike koji su za taj posao zaduženi, ali i rukovoditelje i druge službenike

• dovršiti organizacijski razvoj sustava za ULJP: centralna institucija ili odjel u centralnoj instituciji te odjeli ili službenici u

pojedinim upravnim organizacijama s jasnim kompetencijama, kao i vertikalnim i horizontalnim linijama koordinacije

• popraviti efikasnost obuka kako se na edukaciju ne bi potrošilo prekomjerno puno vremena, uz mogućnost učenja na

daljinu (distance learning)

• što šire koristiti suvremenu IT, radi dostupnosti i demokratizacije svih postupaka upravljanja i razvoja ljudskih potencijala

• uvesti i uredno voditi centralni registar službenika s njihovim podacima i napomenama o mogućnostima razvoja, interesima

i sličnim karakteristikama

• provesti objektivnu analizu posla, uz sudjelovanje nezavisnih eksperata izvan državne uprave ili barem uz njihovu verifikaciju

metoda i rezultata analize

• vezati pravilnike o unutarnjoj organizaciji uz rezultate analize posla te stručnu prosudbu tijela sastavljenog i od nezavisnih

eksperata

• češće koristiti eksperte izvan državne uprave (npr. kroz evaluacije rezultata, oblikovanje metoda, sudjelovanje u natječajnim

komisijama za najviše profesionalne rukovoditelje, u ispitnim komisijama i komisijama za licenciranje, i u drugim prilikama)

• uvesti vanjske organizacije u određene aktivnosti i postupke ULJP-a (ispiti i licenciranje u vanjskim organizacijama, i slično)

7. Medijska promocija javne službe

• izraditi komunikacijsku strategiju temeljenu na isticanju prednosti rada u javnoj upravi

• dizajnerski oblikovati medijske oglase

• objavljivati serije plaćenih oglasa u medijima

• publicirati brošure s temeljnim informacijama o organizaciji, djelovanju i kompetencijama u javnoj upravi i učiniti ih

dostupnima na različitim frekventnim mjestima u javnoj upravi i izvan nje

• redovito obavještavati medije (npr. mailing lista) o uspješnim projektima, postignutim rezultatima, temeljnim i aktualnim

problemima te drugim važnim pitanjima

8. Aktivna politika privlačenja mladih visokoobrazovanih ljudi

• stipendirati ograničen broj najboljih studenata potrebnih struka, naročito upravne

• uspostaviti sustavni kontakt s obrazovnim ustanovama (godišnji sastanci, networking, itd.)

• pratiti barem 5-10% najboljih studenata, stupati u osobni kontakt s njima i pronalaziti prikladna slobodna radna mjesta za

njih, ako se žele zaposliti u javnoj upravi (svojevrsni head hunting)

35


• aktivno i redovito sudjelovati na sajmovima poslova kako bi se u neposrednom kontaktu pružilo što bolje informacije potencijalnim

kandidatima za javnu službu

• pratiti sve praktikante radi eventualnog zapošljavanja nakon što završe obrazovanje

• snositi dio troškova obrazovanja ili dijela obrazovanja u zemlji ili inozemstvu (npr. sufinancirati semestar proveden u inozemstvu

u okviru programa studentske mobilnosti)

• plaćati dodatno obrazovanje (strani jezici, kompjutorski tečajevi, vozačke dozvole, itd.)

• olakšavati rješavanje stambenog pitanja (npr. sufinanciranjem dijela kamata, jamčenjem povrata kredita, sufinanciranjem

dijela cijene stana ili kuće, itd.)

• oblikovati specifične programe stručnog usavršavanja prilagođene individualnim potrebama i mogućnostima razvoja i

kretanja u karijeri

• vezati najbolje ljude ugovorima, naročito ako su bili stipendisti ili im je pružena pomoć u rješavanju stambenog pitanja

9. Mjere za zadržavanje kvalitetnih i iskusnih kadrova

• dodatno izdvajati za njihovo mirovinsko i zdravstveno osiguranje

• poticati ih na uključivanje u usavršavanje u svojstvu predavača, autora brošura, instruktora, itd.

• uvesti duže periode ocjenjivanja za najbolje ocjenjene službenike

• omogućiti studijske boravke u inozemstvu u trajanju 3-6 mjeseci

• povjeravati im pripremu novih propisa i procjenu njihovih učinaka

• uvesti nematerijalne oblike nagrađivanja (npr. godišnje strukovne nagrade za najbolje službenike prema ocjeni nezavisnih

vanjskih eksperata)

• osigurati godišnje dodatke na plaću za 10 % najboljih službenika (trinaesta plaća)

• nagrađivati lojalnost (povremene novčane nagrade i priznanja za kontinuiranu službu nakon svakih 5 godina službe)

10. Izgradnja proaktivnog stava i kohezivne organizacijske kulture

36

• održavati mjesečne sastanke rukovoditelja srednje razine (npr. načelnici odjela) sa službenicima radi analize odnosa prema

radu

• jačati disciplinsku odgovornost i uvesti strožu politiku disciplinskog kažnjavanja

• uvesti mjesečno jedan dan zajedničkog učenja na radnom mjestu, na razini pojedinog odjela

• organizirati otvoreni dan kad je moguć pristup svih građana u upravne organizacije, barem jedanput godišnje

• redovito konzultirati sve službenike u vezi organizacije rada i odnosa s građanima


11. Organiziranje službenika

• poticati profesionalno organiziranje službenika (stručne asocijacije, npr. instituti za javnu upravu)

• dati prostora sindikalnom organiziranju službenika

12. Depolitizacija

• koristiti političke savjetnike ministara, uz trajno imenovanje rukovodećih profesionalnih službenika (dakle, bez ograničenja

mandata)

• smanjivati broj politički imenovanih dužnosnika u javnoj upravi

• osigurati mehanizme efikasne obrane od političkog utjecaja (npr. osnovati odbor za depolitizaciju, sastavljen od predstavnika

građana i eksperata izvan uprave, koji bi reagirao po anonimnim prijavama protiv nedopuštenih oblika politizacije)

• poticati javnu raspravu o depolitizaciji u medijima

• prikupljati informacije o slučajevima pretjeranog političkog utjecaja i o tome podnositi redovite godišnje izvještaje vladi i

parlamentu, uz dostavljanje medijima

13. Širenje prostora za aktivno vođenje personalne politike

• zbrinjavanje viška službenika kod reorganizacija, a ne njihovo automatsko preuzimanje, kako bi se moglo zaposliti

kvalitetne nove ljude

• češće i više korištenja fleksibilnijih radnopravnih aranžmana (rad na određeno vrijeme, korištenje rada temeljem ugovora

o djelu, itd.)

• skraćivanje perioda kod kojeg negativna ocjena dovodi do prestanka službe s (u pravilu) dvije godine na najduže godinu

dana

• smanjenje zapreka za premještanje službenika na druga radna mjesta prema potrebama državne službe, uz fair proceduru

i mogućnost pravne zaštite

14. Planski pristup

• planirati specifične aktivnosti i mjere razvoja i upravljanja ljudskim potencijalima ovisno o okolnostima pojedine zemlje

• planirati različite poslove u vezi upravnog osoblja, a naročito potrebne vrste obrazovnih profila, stipendiranje, zapošljavanje,

usavršavanje i cjeloživotno obrazovanje, prekvalifikaciju, itd.

Naravno, svaka će zemlja morati sama tražiti onaj put koji

je najprikladniji s obzirom na njezine okolnosti i dosad

prijeđeni put. Opće preporuke mogu poslužiti kao svojevrsna

inspiracija, lista za kontrolu (checklist) i podsjetnik o kojim

bi se mjerama i na koji način moglo razmišljati te u kojim

područjima tražiti rješenja.

37


7. Zaključci i pouke

U provedbi istraživanja sudionici iz svih zemalja regije

pokazali su visok stupanj kooperativnosti i želju da svojim

znanjem i iskustvom pomognu u pronalaženju prijedloga

rješavanja problema koji je manje ili više prisutan u svim

dijelovima regije. Problem je značajan i u temeljima je

nezadovoljstva javnosti, ali i samih službenika. Nužne su

kompleksne i planirane aktivnosti oko njegovog rješavanja.

Upitnici i intervjui omogućili su prikupljanje velikog broja

kvantitativnih i kvalitativnih informacija koje su obrađene,

opisane i protumačene u ovom istraživačkom izvještaju.

Temeljem njih i temeljem dobrih praksi u regiji, kao i izvan

nje formulirane su okvirne preporuke koje mogu poslužiti kao

izvor ideja praktičarima u pojedinoj državnoj upravi. No, ništa

ne može zamijeniti predanost i kreativnost dobrih praktičara. Na

njima je da se nastave baviti problemom i njihovim rješavanjem.

Sam projekt nudi mogućnost nastavka u nekoliko

smjerova. Ponajprije, moguće je dodatno ispitati pojedina

pitanja obuhvaćena ovim istraživanjem kako bi se stekli

dublji i precizniji uvidi. Zatim, moguće je pripremiti

ogledne nacrte pojedinih dokumenata (npr. plana

stipendiranja, plana usavršavanja, sustave bodovanja,

skale napredovanja, procedure ocjenjivanja, itd.). Naravno,

moguće je nastaviti s radionicama i interaktivnim radom

na pojedinim pitanjima povezanim s istraživanjem u

nacionalnim ili u regionalnom okviru. Itd.

Projekt je pokazao sve prednosti sustavnog pristupa

problemima ULJP-a, uključujući i pitanje privlačenja i

zadržavanja najboljih ljudi u javnoj upravi, ali i mogućnosti

da se uži, motivacijski pristup ugradi u taj širi pristup. Na

kraju, projekt je pored svega ostaloga omogućio daljnje

jačanje učeće zajednice i pokazao da je suradnja u regiji ne

samo moguća, nego i potrebna.

38


UNDP Bosna i Hercegovina

Maršala Tita 48

71000 Sarajevo

Bosna i Hercegovina

Tel: +387 (33) 563 800, 563 801

Fax: +387 (33) 552 330

www.undp.ba

More magazines by this user
Similar magazines