States

orneplat

VXWV6

aje

chantun

megye

omunitats autònomes

regione

Apskritys

Regional Authorities

województwo

Länder States

distritos

landsdel županije

metohija

Maakunta

kantoni

Län

EL MIRATGE

DE L’AUTOGOVERN

EL SISTEMA AUTONÒMIC EN PERSPECTIVA COMPARADA

Région

vojvodina

okru

province

TONI RODON


aje

chantun

megye

omunitats autònomes

regione

Apskritys

Regional Authorities

województwo

Länder States

distritos

landsdel županije

metohija

Maakunta

kantoni

EL MIRATGE

DE L’AUTOGOVERN

EL SISTEMA AUTONÒMIC EN PERSPECTIVA COMPARADA

Région

vojvodina

okru

province

DESEMBRE 2015


Dipòsit legal B 29588–2015


EL MIRATGE

DE L’AUTOGOVERN

EL SISTEMA AUTONÒMIC EN PERSPECTIVA COMPARADA

TONI RODON

Investigador postdoctoral Beatriu de Pinós a la Stanford University


SUMARI

PRÒLEG. L’OBLIGADA DESCONEXIÓ DELS MITES:

EL CAS DE L’AUTOGOVERN CATALÀ

Josep Maria Reniu 9

1 INTRODUCCIÓ 13

2 DESCENTRALITZAR O NO DESCENTRALITZAR:

QUINA ÉS LA QÜESTIÓ? 17

3 MODELS DE DESCENTRALITZACIÓ 23

4 L’ESTAT MÉS DESCENTRALITZAT DEL MÓN? 33

5 LA LEGALITZACIÓ DEL DRET A LA SECESSIÓ 57

6 ELS PAÏSOS CATALANS

I L’ESTAT DE LES AUTONOMIES 61

7 EL PODER AUTONÒMIC EN PERSPECTIVA 71

8 CONCLUSIONS 87


ANNEX 93

REFERÈNCIES 105


omes

egione

Länder Stat

županije

ritos

toni

ri

8 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN

Regional Authorities

województwo

Région

vojvodina

provinces

landsdel

megye

regiunile

metohija

PRÒLEG

Maakunta

okruzi

chantun

Apskrity

qark

kraj

s autònomes

ions


L’OBLIGADA DESCONSTRUCCIÓ

DELS MITES: EL CAS

DE L’AUTOGOVERN CATALÀ

Tots els processos de transició de règims dictatorials a la democràcia incorporen

la generació d’un conjunt de mites fundacionals que, entre d’altres objectius,

persegueixen facilitar la consolidació dels nous actors, institucions i procediments

democràtics. En el cas de l’Estat espanyol —i sense cap interès de ser exhaustiu—

podem identificar-ne alguns al voltant del relat inicial de les negociacions sobre el

canvi de règim així com també en la configuració del sistema polític espanyol. A tall

d’exemple es pot fer esment del mite d’Adolfo Suárez com el gran visionari de la

transició, que gràcies a la seva clara i decidida aposta per la democràcia es va fer

possible que l’edifici polític, militar, judicial, econòmic i social del franquisme acceptés

de bon grat la seva auto-immolació, obviant-ne però els motius reals i de fons.

O també, la construcció del mite —o el relat, que diríem avui en dia— d’un monarca

que, com si fos un pater familias, defensa i es manté ferm en l’aposta democràtica

davant l’intent de cop d’estat del 23F, dissimulant-ne, però de manera acrítica, l’origen

de la restauració de la dinastia borbònica per part del mateix dictador.

És a dir, més enllà de la constatació que tot procés necessita d’un —o varis—

relats que li donin forma i que en facilitin l’adhesió per part de la ciutadania, el cert

és que en el cas de l’Estat espanyol aquests relats han pretès inclús d’esdevenir

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 9


solidificacions argumentals. La reiterada repetició dels mites originaris i l’absència de revisió i autocrítica

han obtingut, en la majoria dels casos, la percepció que «les coses han estat així» i que, per tant, no calia fer

cap escrutini de la validesa o no de les seves afirmacions. Qüestionar la nul·la proporcionalitat del sistema

electoral espanyol o l’ineficaç i ineficient finançament autonòmic eren crítiques qualificades poc menys que

d’heretgies per part de l’elit política, mediàtica i, fins i tot, acadèmica.

Un d’aquests mites que s’ha repetit de manera sistemàtica en els darrers anys com si fos un mantra màgic

ha estat el del nivell de l’autogovern de Catalunya. S’ha dit, per activa i per passiva, que l’Estat espanyol era

el millor exemple d’un estat descentralitzat on les diferents zones del territori —les Comunitats Autònomes—

gaudien d’uns nivells d’autogovern a anys llum dels que molts estats federals «oferien» a les entitats que

en formen part. El mite, doncs, es construïa tot situant l’Estat espanyol com un prodigi de descentralització

política harmònica i referent de molts dels processos de transició a la democràcia a l’Amèrica Llatina o a

l’Est d’Europa de finals del segle passat. Així, les parts integrants de l’Estat espanyol, no només gaudien de

l’esmentada descentralització, sinó que podien vantar-se de tenir uns nivells d’autogovern inimaginables a

la resta de les democràcies consolidades. D’aquesta manera, era impensable que cap d’elles, i molt menys

Catalunya, pogués aixecar la veu per a reclamar cap tipus de millora atès que, a excepció del nucli dur de la

sobirania, les Comunitats Autònomes ja disposaven de tot el poder que era possible transferir. No calia, per

tant, ni era ben vist, que des de Catalunya es formulessin «esmenes» a aquest relat en forma de demandes

d’un millor encaix polític en el conjunt de l’estat, de respecte pels nostres trets identitaris, de millor finançament

per a garantir el nivell de benestar de la ciutadania o de participació en la presa de decisions d’àmbit

europeu amb una incidència directa sobre el principat.

L’argument que cada cop ha acompanyat a aquestes demandes, fetes tant des de les institucions catalanes

com en el si de les institucions estatals i per part dels diferents partits i governs catalans, ha estat

sempre el mateix: com pot ser que aquests catalans demanin més si tenen el nivell més elevat possible i

imaginable d’autogovern? Doncs bé, no és així. No és cert ni ho ha estat mai. I tothom n’és conscient, però

no n’hi ha prou amb denunciar la fal·làcia artificiosa del relat. Cal aportar-hi arguments sòlids, contrastats,

consistents, que posin sobre la taula la veritable imatge de quin és el truc que s’amaga darrere del joc de

mans. I aquesta és la tasca que en Toni Rodon ha afrontat amb l’elaboració de l’informe que teniu a les mans.

La sistemàtica revisió dels diferents mecanismes d’avaluació dels processos de descentralització política

i dels nivells d’autogovern dels territoris integrants d’estats descentralitzats, dibuixa clarament i nítida una

imatge que desconstrueix amb precisió de cirurgià el mite de l’autogovern català.

No només es desfà l’argumentari que ha presentat l’Estat espanyol com el model d’estat descentralitzat

per excel·lència, sinó que s’evidencia que ni en l’àmbit territorial, ni en l’àmbit econòmic, ni en l’àmbit cultural,

10 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


ni en l’àmbit del reconeixement nacional es pot parlar d’un veritable autogovern català homologable a altres

nacions sense estat com el Quebec o Escòcia, per esmentar les més properes al nostre imaginari col·lectiu.

Malgrat l’existència d’alguns elements que, degudament potenciats des del govern de l’Estat espanyol, haguessin

pogut aprofundir veritablement en l’assoliment d’un nivell acceptable d’autogovern per a Catalunya,

la praxi política ens ha mostrat que aquest mai no ha estat un objectiu en l’agenda de les elits de l’estat. Ans

al contrari, emparats en el relat de (inclús!) l’excessiu autogovern català, actualment estem assistint a una decidida

recentralització sota el nou relat de fer efectiva la igualtat entre tots els ciutadans de l’Estat espanyol.

No cal dir, però, que aquest relat mitificat de l’autogovern català ja no té cap vigència en una societat, la

catalana, que fa temps que és conscient que el seu camí passa per millorar efectivament les seves condicions

de vida i que això al seu torn passa —ara sí— per assolir com a nou estat el veritable nivell d’autogovern

que ens mereixem. I una pista excel·lent de per on hem d’orientar els nostres objectius ens la dóna aquest

magnífic treball de Toni Rodon, tot desconstruint el mite de l’autogovern de Catalunya.

Josep Maria Reniu

Professor de Ciència Política de la UB

i membre del Consell Assessor per a la Transició Nacional

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 11


n

autònomes

sdel

regione

Apskritys

Regional Authorities

Länder Stat

województwo

Maakunta

1

12 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


INTRODUCCIÓ

Arran d’una pregunta sobre el procés independentista a Catalunya, el 16 de

setembre de l’any 2015, en una entrevista a TVE, la ministra de Foment, Anna

Pastor, va assegurar que «la separació [entre Catalunya i Espanya] no porta a

cap lloc; tenim el país més descentralitzat del món». 1 En aquesta mateixa línia,

en el debat electoral celebrat a TV3 abans de les eleccions del 27S del mateix

any, la candidata de Ciutadans, Inés Arrimadas, també va suggerir que Catalunya

gaudia d’una autonomia molt àmplia, «de les més grans que hi ha». Declaracions

com aquestes són habituals entre els polítics espanyols: la vicepresidenta del govern,

Soraya Sáez de Santamaría, va afirmar el desembre del 2014 en un míting

que «Espanya és el país més descentralitzat i Catalunya té més autogovern que

mai en la seva història». 2 De fet, ja el 1998 (26 de setembre), en una entrevista

a El País, l’aleshores ministre d’Administracions Públiques i actual president del

govern espanyol, Mariano Rajoy, va assegurar que «Espanya és el país més descentralitzat

d’Europa». 3

Fa anys que l’autogovern de Catalunya és al centre del debat polític. És habitual

sentir en el debat polític és habitual sentir, en boca dels partits que són contraris

a que Catalunya esdevingui un estat propi, que Catalunya ja disposa d’un autogo-

1 www.rtve.es/alacarta/videos/los-desayunos-de-tve/entrvista-desayunos-pastor-160915/3285960/>

2 www.youtube.com/watch?v=23ySee1hUwc

3 http://elpais.com/diario/1998/09/26/espana/906760820_850215.html

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 13


vern elevat, dels més alts del nostre entorn. De fet, com les declaracions anteriors mostren, s’afirma tot sovint

que no només Catalunya disposa d’un autogovern generós sinó que es tracta dels més elevats que existeix

en perspectiva comparada i que, per tant, l’Estat espanyol és un dels estats més descentralitzats del món.

Aquest discurs s’erigeix en contraposició amb el dels partits que denuncien la manca de capacitat de

les institucions catalanes per actuar lliurement en diversos àmbits. Així mateix, critiquen el creixent procés

de recentralització que fa temps que s’està produint, en especial quan el Partit Popular és al govern de

l’Estat, però també quan han governat els socialistes (la LOAPA en seria el paradigma). En aquesta mateixa

línia, a l’abril del 2014 la Generalitat de Catalunya —l’Oficina per al Desenvolupament de l’Autogovern— va

presentar un informe en què analitzava l’agenda recentralitzadora del govern espanyol. L’informe concloïa

que més d’un terç de les 120 lleis o normes dictades pel govern de Rajoy, fins al moment, limiten o eliminen

competències pròpies consolidades.

Davant d’aquest doble discurs públic, es plantegen diverses preguntes rellevants. Té Catalunya més o

menys autogovern que les regions d’altres països descentralitzats? I el País Valencià o les Illes Balears? En

quina posició del rànquing se situa el nostre país en comparació amb la resta de regions del món? L’Estatut

d’Autonomia atorga a les institucions catalanes una capacitat d’actuació superior a qualsevol altra regió,

unitat federal, departament o província de qualsevol altre estat?

L’estudi que teniu a les mans pretén respondre a aquesta qüestió. Ja fa dècades que els processos de

descentralització han deixat de ser rara avis al món. Multitud d’estats d’arreu del món han decidit cedir poder

des de les instàncies centrals fins a les unitats subestatals, en un procés que ha adoptat diverses formes

segons les circumstàncies. Per tant, hi ha una àmplia varietat de regions amb les quals Catalunya, el País

Valencià o les Illes Balears es poden comparar.

Aquest estudi adopta una posició estrictament empírica. Parteix de diversos indicadors molt habituals en

ciència política construïts per investigadors de diversos països i períodes. Es tractad’índexs de referència

en múltiples àmbits acadèmics, com la política comparada, el federalisme fiscal o el disseny institucional.

Més en concret, aquest treball està dividit en tres parts. En una primera part, i després d’unes apreciacions

conceptuals, aquest informe analitza els motius que condueixen els estats a descentralitzar-se i repassa els

diferents models de descentralització política, administrativa o fiscal que es poden adoptar. En una segona

part, s’analitzen els indicadors de descentralització a nivell estatal per situar l’Estat espanyol en perspectiva

comparada. L’objectiu és saber si Espanya és un dels estats més descentralitzats del món o, en general, conèixer

quina posició relativa ocupa. Finalment, i després d’un repàs del model autonòmic espanyol, s’examina

l’índex d’autoritat regional. Aquest índex contempla l’autogovern i el govern compartit de diferents regions

del món. De nou, es focalitza l’atenció en el cas català i se’l compara amb la resta de països descentralitzats.

14 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


ates

ta

kantoni

ohija

andsdel

distritos

županije

Région

vojvodina okruzi

provinc

2

16 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


DESCENTRALITZAR

O NO DESCENTRALITZAR:

QUINA ÉS LA QÜESTIÓ?

Cedir poder a entitats subestatals no és una moda de pocs països, sinó que

multitud d’estats, de tradició, història, mida i població diversa han decidit crear

una forma o altra de descentralització política. Des que Europa va deixar enrere

el model unitarista d’arrel francesa —un sol govern concentrat en un únic punt

geogràfic— diferents estats han acabat adoptant diferents models de descentralització

territorial. Avui en dia, amb menor o major grau, la majoria de democràcies

liberals han optat —o consolidat— algun tipus de descentralització territorial.

De fet, tal com reconeixen diverses institucions internacionals —com l’ONU, el

Banc Mundial o l’OCDE— la descentralització territorial ha esdevingut essencial

per a la consolidació de processos de democratització (Frey and Luechinger,

2004; Goldfrank, 2007; Heller et al., 2007; Zhou, 2009). En democràcies consolidades,

es considera que la descentralització territorial millora la qualitat de les

decisions preses, atès que estableix uns pesos i contrapesos de poder que acaben

tenint rendiments positius en les decisions que es prenen (Treisman, 2007).

Abans d’entrar en per què els països descentralitzen —o adopten un model

concret—, convé esclarir certs conceptes que força sovint es confonen quan es

fa referència a la descentralització, sobretot a la descentralització política:

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 17


— Dispersió: Es tracta del procés a través del qual el govern central «dispersa» responsabilitats administratives

a certes oficines o institucions regionals. La transferència de responsabilitats sota un procés

de dispersió però, no implica cedir cap mena d’autoritat executiva o política. Bona part dels experts

en aquest àmbit no consideren la dispersió com un procés de descentralització, sinó com una simple

acció administrativa de disseminar territorialment certes atribucions de l’administració.

— Delegació: Es refereix al procés a partir del qual el govern central transfereix capacitat de decisió i

capacitat administrativa a unitats territorials subestatals —regions, illes, governs locals... La delegació

de poders implica que les unitats subestatals no sempre passen a ser controlades pel govern central,

però sí que existeixen certs mecanismes de rendiment de comptes o, eventualment, de recuperació

d’atribucions per part del govern estatal.

— Devolució: Aquest manlleu de la llengua anglesa [devolution] fa referència a la transferència de capacitat

decisòria, financera i administrativa que els estats fan a subunitats estatals de caire quasi-autònom.

Es considera que els processos de devolució constitueixen el model més avançat de descentralització

política —financera, econòmica, legislativa...

No obstant això, és bo indicar que els termes anteriors es refereixen al procés que un estat concret pot

adoptar de descentralització territorial. Tot sovint s’assumeix que l’estat parteix d’una situació unitària i en

un moment concret decideix fer el pas i descentralitzar —part— de les seves estructures. Com és ben sabut,

aquest procés no és l’únic a partir del qual certes unitats tenen capacitat política, econòmica o judicial, entre

d’altres. De fet, en alguns casos, les unitats subestatals ja gaudien d’autonomia i autogovern suficient abans

que l’estat es creés. Un cop creat, simplement la van conservar, íntegrament o parcialment, o ampliar. És,

per exemple, el cas dels länder alemanys o dels estats dels EUA: ja existien prèviament fins que, per motius

diversos, van decidir integrar-se en una única estructura i formar l’estat.

A nivell de la configuració de la descentralització, es considera que aquests processos poden ser:

— Verticals o top-down: En aquests processos de descentralització hi ha un centre que actua com a agent

descentralitzador i unes subunitats territorials que assumeixen cert grau d’autogovern. Aquestes unitats

territorials poden ser de nova creació —com, en certa manera, els departaments francesos— o basar-se

en límits geogràfics que en el passat ja tenien cert grau d’autonomia política —com la descentralització

sorgida arran de la Constitució de 1978 a Catalunya o el procés de devolution a Escòcia. De forma

directa o indirecta, els processos verticals o top-down de descentralització impliquen una certa relació

jeràrquica: és el «centre» el que té la capacitat de cedir poders a la «perifèria» i, eventualment, de treure’ls.

18 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


— Horitzontals o bottom-up: En aquests processos la descentralització no és posterior a l’existència

d’un estat —unitari—, sinó que és anterior. En general, aquest model sorgeix després d’un procés de

concentració o coordinació entre diferents entitats independents. Així, per motius polítics o econòmics,

algunes entitats han decidit cedir sobirania pròpia i atorgar-la a una entitat comuna, creant de forma

efectiva un govern comú i, al mateix temps, un govern compartit. En general, es tracta d’un model que

comporta una relació jeràrquica molt menor que els processos top-down —es considera que cada unitat

és sobirana amb els aspectes que li concerneixen— i un cert grau de coordinació entre elles.

Així mateix, és important assenyalar que la descentralització —o, més ben dit, el «contingut» de la descentralització—

és normalment de naturalesa política, administrativa o fiscal, judicial, econòmica, legislativa o

simbòlica. Les que es consideren més importants són la descentralització política, administrativa i fiscal.

La descentralització política fa referència al grau en què les institucions polítiques subestatals capturen

els interessos de la ciutadania i al grau en què aquesta sintonia és capaç de traslladar-se en polítiques

públiques concretes. Tot sovint es tracta d’una dimensió que també inclou l’apartat simbòlic de la descentralització

(regulació de llengües no majoritàries, símbols subestatals...).

La descentralització administrativa està relacionada amb la capacitat per part de les institucions subestatals

de convertir decisions polítiques concretes en processos administratius i eventualment en polítiques

públiques o altres tipus de resultats administratius.

Finalment, la descentralització fiscal o econòmica és el procés a través del quals els governs o unitats

subestatals adquireixen atribucions i responsabilitats fiscals o econòmiques. Aquestes atribucions els permeten,

en termes generals, aconseguir un major grau d’autonomia en el finançament dels seus ingressos i,

per tant, en les decisions sobre el destí de la seva despesa.

Per què els estats decideixen descentralitzar?

Tot i que la cessió de poder de l’estat cap a entitats subestatals —fins i tot de nova creació— s’ha intentat

sovint presentar com una paradoxa, l’experiència comparada ha demostrat que descentralitzar és un moviment

plenament coherent amb una sèrie d’objectius programàtics, funcionals o, fins i tot, ètics. La literatura

especialitzada ha identificat diferents motius o estratègies que porten als estats a descentralitzar estructures

de govern (Cheema and Rondinelli, 2007; Treisman, 2007; White, 2011). 4

4 Cal esmentar aquí que hi ha una altra literatura que posa el focus d’anàlisi, per contra, en els desavantatges que comporta la descentralització.

Per exemple, veure Prud’homme (1995).

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 19


a) Descentralització i respecte a la pluralitat cultural interna

La idea clàssica és que els estats descentralitzen poder per tal de satisfer les preferències heterogènies

de grups importants dels seus ciutadans. Els estats homogenis culturalment, en els quals hi ha una

única llengua, cultura o tradició, són minoritaris en el món. Això no significa que una bona part dels estats

duguin a terme, indirectament o directament, processos d’homgeneïtzació cultural o de creació de

supraidentitats que converteixen les identitats primigènies en meres característiques folklòriques. Però,

fins i tot en aquells en què això es produeix, l’homogeneïtat cultural completa és complicada d’assolir,

molt més si tenim en compte els moviments migratoris de finals del segle XX i principis del XXI.

La majoria d’estats existents tenen en el seu si una certa diversitat de grups culturals, lingüístics o ètnics.

En algunes ocasions, aquests grups tenen voluntat d’autogovernar-se i, també en força ocasions,

aquesta voluntat no està satisfeta. Segons els càlculs del politòleg Sorens (2012), dels 283 grups

nacionals territorialment concentrats existents al món, només un 38% expressen demandes independentistes.

Sigui perquè les institucions volen comprometre’s en la defensa de la cultura minoritària o bé perquè

pretenen satisfer les demandes de grups potencialment desestabilitzadors, l’estat acaba dissenyant

un pla de descentralització política, fiscal o administrativa. Es tracta d’una cessió de poders que, en

termes comparats, acostuma a posar èmfasi en l’esfera simbòlica, com per exemple la capacitat que

s’atorga a les regions culturals de crear mitjans de comunicació en llengua pròpia o de regular —algunes—

qüestions en l’àmbit educatiu.

b) Descentralització i democratització

Una segona idea recent és que els estats decideixen descentralitzar les seves estructures a fi i efecte

de consolidar els processos de democratització. Es tracta d’una idea força estesa entre organismes

internacionals encarregats de consolidar l’estabilitat de determinades zones del món o de suggerir millores

que permetin l’aprofundiment democràtic del país. La idea de fons és que, a través d’un procés

de devolució de poders a unitats subestatals, fas partícips a tots els actors polítics i els involucres en

la gestió dels afers col·lectius. D’aquesta manera s’evita la possible sensació que el poder és quelcom

llunyà i que el nou escenari no està tenint en compte a totes les sensibilitats del país (Crook, 1994;

Crook and Manor, 2000; Zhou, 2009).

No obstant això, és acceptable indicar que la descentralització en tant que procés democratitzador

s’ha exercit sovint amb objectius més instrumentals. En aquests casos, descentralitzar

no consisteix en crear una sèrie de contrapesos perquè tothom respecti l’imperi de la llei, encara

que fos de forma indirecta. L’objectiu és més aviat el de crear unitats subestatals a fi i efecte de

20 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


multiplicar el número d’institucions i, per tant, de càrrecs. Això té l’objectiu clar de cooptar i desmobilitzar

potencials grups rebels o subversius, atesa la seva presència en el propi sistema.

Amb tot, si és possible controlar el caciquisme i limitar certes irregularitats, s’ha demostrat empíricament

que la descentralització ajuda a la consolidació d’estats convulsos i, eventualment, a establir una

democràcia amb garanties.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 21


tates

województwo

županije

comunitats autònomes

kantoni

okr

unta

distritos

vojvodina

3

22 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


MODELS

DE DESCENTRALITZACIÓ

La descentralització política, però, no és igual a tot arreu. Els estats descentralitzats

—i la majoria ho són— es distingeixen els uns els altres en base a cinc eixos

fonamentals: uninacional-plurinacional, unitarisme-federalisme, centralitzaciódescentralització,

simetria-asimetria i coordinació vertical-horitzontal.

a) Eix uninacional-plurinacional: Fa referència al grau en què un estat és homogeni

en termes culturals —identitaris, lingüístics...— o, al contrari, hi ha un

cert gruix de població que no comparteix la cultura hegemònica o hi ha diferents

grups de població demogràficament semblants que tenen cultures o

identitats diferents. L’existència d’un cert grau de pluralisme nacional afecta

la forma en què es configuren les diferents institucions comunes de l’estat,

des de l’acceptació pura d’aquesta pluralitat i el respecte cap a totes les

formes d’expressió cultural, a la ignorància o menysteniment d’aquelles cultures

que no formen part del grup dominant.

Com bé indica (Requejo, 2003), la integració d’aquesta dimensió per part

de estats suposa un dels grans reptes de les democràcies liberals actuals.

Es tracta d’una dimensió que s’ha considerat més aviat tard en el temps

per part de molts estats i que posa sobre la taula multitud de reptes a nivell

institucional i polític. Amb tot, és una dimensió rellevant en la majoria dels

estats plurinacionals que tenen un model territorial descentralitzat.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 23


) Eix unitarisme-federalisme: Aquest eix contempla les disposicions formals —constitucionals o institucionals—

que adopta un estat i que eventualment l’ubiquen en una posició més o menys favorable a la

descentralització o sobirania de les unitats federades o regions autònomes. En un dels extrems, s’hi

ubiquen aquells estats en els quals no existeix cap tipus d’unitat territorial subestatal o, com a molt,

existeixen algunes institucions de caire administratiu creades a través d’un procés de dispersió.

A l’altre extrem, el federalisme faria referència a aquells arranjaments constitucionals o institucionals

que permeten la lliure expressió sobirana de les entitats subestatals. Tot i que, a causa dels diferents

tipus de federalisme, aquest extrem és menys clar que l’unitarisme, hom considera que es pot definir

en base als següents indicadors: la consideració de les unitats/regions com a unitats constituents; la

garantia constitucional de l’autogovern; l’existència d’un dualisme constitucional en relació amb els

tres poders clàssics: l’executiu, el legislatiu i el judicial; l’existència d’un model de federalisme fiscal;

una segona cambra en el parlament central amb representants designats per les institucions de les

entitats federades i amb escons distribuïts segons criteris territorials —no proporcionals a la població;

els poders de la segona cambra en el sistema institucional; l’assignació dels poders residuals 5 a les

unitats federades; l’existència d’un tribunal de resolució de disputes entre els dos nivells de govern, en

la composició de les quals les unitats subestatals hi tenen un paper; i, finalment, la regulació, o no, d’un

dret de secessió per a —almenys algunes— unitats federades.

Amb tot, l’eix unitarisme-federalisme no només fa referència al grau en què les institucions adopten un

grau de federalisme concret, sinó a l’existència d’una cultura federal. El federalisme —terme que prové

de la paraula llatina foedus, que significa pacte— també implica l’existència d’un respecte comú a les

decisions preses per altres entitats —sobiranes— i una cultura concreta de pacte, tant entre les unitats

subestatals com entre elles i el govern central. Aquesta cultura, que pot ser prèvia o pot sorgir com a

conseqüència del propi procés de federalització, es considera clau per a la consolidació i el bon funcionament

dels sistemes federals.

c) Eix centralització-descentralització: Aquesta dimensió inclou al grau d’autogovern de les regions autònomes

o unitats federades d’autonomia política. Com s’ha esmentat anteriorment, la descentralització

pot ser de naturalesa política, administrativa o fiscal. En cadascun dels àmbits, les unitats subestatals

poden tenir cert grau d’actuació, en funció del model definitiu pel qual opti l’estat.

Es considera que la descentralització —o la centralització— es pot analitzar en funció dels següents in-

5 Per poders residuals s’entenen totes aquelles competències que la constitució no atribueix de forma explícita, bé perquè és ambigua

o bé perquè en el seu moment no existien —per exemple, les referents a la regulació dels nous mitjans de comunicació.

24 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


dicadors: els poders legislatius, amb els quals compta la unitat subestatal —educació, cultura, benestar

social...—; els poders executius/administratius; la capacitat de decisió de les entitats federades/regions

en l’esfera internacional, tenint en compte els àmbits materials i la necessitat de suport federal; i el grau

de descentralització econòmica.

d) Dimensió simetria-asimetria: Aquest eix remet al grau de similitud institucional formal entre diferents

entitats subestatals o a la introducció d’arranjaments concrets que permeten a certes unitats actuar

de forma diferent. En alguns països, per exemple en aquells on hi ha una minoria territorialment concentrada

amb una cultura o identitat diferent, s’introdueixen arranjaments per a unes unitats territorials

concretes. Dit d’una altra manera, certs aspectes —com la transferència de competències— no es generalitzen,

sinó que es fan particulars.

Algunes fórmules de iure que s’introdueixen en política comparada són: asimetries significatives en la divisió

de poder; regulació de fórmules opting in i opting out; 6 i solapament de diferents entitats territorials.

e) Coordinació vertical-horitzontal: També referit com a competitivitat-cooperació. Fa referència a la coordinació

que existeix entre les diferents unitats subestatals i l’estat i als mecanismes institucionals que

s’estableixen perquè aquesta coordinació s’estableixi. En un extrem de la dimensió, les unitats subestatals

competeixen entre elles o entre l’estat per a diferents qüestions, per exemple per al repartiment

del pressupost d’una determinada política pública. En un altre extrem s’hi situa la coordinació, fent

referència al pacte i disseny comú entre els diferents actors de les decisions que es prenen.

Aquí és bo indicar que l’autogovern d’unitats subestatals —sobretot quan el model és federal, però no només

en aquests casos— comporta l’establiment de dues esferes de relació de poder: el govern compartit [shared

rule] i l’autogovern [self-rule] (Elazar, 1991).

Tot i que ambdues dimensions estan intrínsecament vinculades, no es refereixen al mateix fenomen. El

self-rule fa referència a la capacitat d’autogovern de les unitats subestatals. És a dir, al grau d’actuació

d’aquestes unitats en els àmbits polítics, administratius i fiscals.

Per contra, el shared-rule està relacionat amb la capacitat de les unitats subestatals d’actuar en el govern

«central» o compartit. Això inclou des d’arranjaments formals en què, per exemple, certes unitats tenen garantides

posicions en el consell de ministres o en el parlament, a altres qüestions més aviat informals com la

consulta a les unitats subestatals de decisions que els afecten especialment.

6 Conceptes legals que es refereixen a la capacitat de les regions d’excloure’s de determinades decisions generals (per a tot l’estat) o

d’involucrar-s’hi quan ho creuen convenient.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 25


Per últim, és important posar èmfasi en què cada dimensió correspon a un instrument analític concret a

través del qual es pot analitzar un estat descentralitzat. Els eixos estan interrelacionats, però això no significa

que estiguin perfectament correlacionats. És a dir, un país concret pot tenir una puntuació elevada en una

dimensió i, en canvi, una puntuació baixa en una altra. Per exemple, una de les confusions més habituals es

produeix entre federalisme i descentralització. Introduir mesures considerades federalitzadores com l’establiment

de mecanismes de coordinació entre regions —amb capacitat decisòria— no equival a atorgar més

poder a les unitats regionals. És força comú l’error d’equiparar ambdós conceptes.

Amb tot, ambdues dimensions es refereixen a qüestions diferents. Mentre l’eix de descentralització remet

únicament al grau d’autogovern de les unitats subestatals, la dimensió federal està relacionada amb altres

aspectes, com el govern compartit, la cultura federal o la sobirania de les entitats federades. Per exemple,

Mèxic és un estat federal on es unitats subestatals —els estats mexicans— tenen menys poder que les comunitats

autònomes espanyoles, regions d’un estat considerat no federal.

La implementació pràctica —empírica— d’aquests eixos o dimensions anteriors ha donat a lloc a diferents

estats descentralitzats. Categoritzar els diferents tipus d’estats descentralitzats ha representat una tasca

habitual per part de diferents investigadors i especialistes. Com acostuma a passar amb qualsevol categorització,

la tasca ha intentat conciliar diferents criteris, construint categories que fossin inclusives i exclusives

al mateix temps. Inclusives —o comprensives— si són capaces d’identificar a tots els elements que pertanyen

a un mateix significant. Exclusives si no inclouen cap element que pertanyi a una altra categoria de significat.

Dit d’una altra manera, quan totes les categories d’un sistema de codificació són inclusives i exclusives al

mateix temps, el sistema de codificació satisfà dos requisits bàsics: és clar i diferenciat.

Com es veurà en les properes línies, la categorització dels diferents estats descentralitzats no és sempre

clara ni diferenciada. Hi ha característiques que situen un estat en una categoria o en una altra, però hi ha

elements que ubiquen un model en un o altre pol en funció de la intensitat en què l’estat puntuï en aquest

element. Així mateix, hi ha determinats estats que recauen en una categoria, però que comparteixen elements

de diferents models convertint-los, de facto, en models híbrids.

Tanmateix, hi ha un cert consens que els estats territorials es poden dividir en estats unitaris, estats regionals,

estats federals, estats confederals i altres acords de tipus federal (Elazar, 1991; Watts, 1996):

— Estats unitaris: En els estats unitaris —o centralitzats— no solen existir unitats territorials o, si existeixen,

assumeixen capacitats administratives bàsiques després d’un procés de dispersió. En aquest model

territorial el poder està concentrat, la qual cosa implica que existeix un únic govern central que, per

mitjà d’un únic legislatiu i executiu, té el monopoli de la creació de normes jurídiques que són vàlides

26 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


per tot el territori. Totes les facultats de decisió es concentren en els òrgans centrals de govern. Les

unitats subestatals —o oficines administratives regionals— no disposen de capacitat de decisió.

En els estats unitaris existeix una única estructura de poder —parlament, cap d’estat, sistema judicial...—,

la qual cosa implica que els ciutadans i totes les corporacions territorials estan vinculats per les mateixes

decisions governamentals i la mateixa jurisprudència.

Aquest model, generalment inspirat en el model francès, és encara vigent, sobretot en països territorialment

petits o amb poca població. Per exemple, a Europa es consideren estats unitaris països com

Grècia, Irlanda, Letònia, Luxemburg o Portugal, entre d’altres.

— Estats regionals: El seu origen s’associa sovint a l’evolució d’un estat prèviament centralitzat. Els estats

regionals compten amb regions amb una certa capacitat d’autogovern. Aquest model sol incorporar

diferents procediments i principis descentralitzadors, la qual cosa provoca que pugui estar associat a

una decisió política i no necessàriament a una garantia constitucional. La descentralització acostuma

a ocórrer en els àmbits legislatiu i executiu, mentre que el poder judicial continua en essència subjecte

al poder central.

La descentralització es pot estendre a unes quantes —model asimètric— o a totes les regions —model

simètric. En cas de conflictes competencials s’estableix un sistema d’arbitratge que regula eventuals

conflictes. Probablement, però, la principal característica dels estats regionals és que la sobirania

recau en el poder central. En certa manera, per tant, l’autogovern de les regions autònomes és un

poder «delegat» i la descentralització és un procés que pot ser reversible seguint la voluntat política

de les institucions centrals. Els casos italià i francès s’acostumen a citar com a exemples d’estats

regionals.

— Estats federals: La literatura sobre què és i què no és un model federal és probablement de les més

abundants (Riker, 1969; Elazar, 1987; Watts, 1996; Feeley and Rubin, 2009). Hi ha una àmplia discussió

sobre quins elements són necessaris i suficients per definir un estat federal com a tal, però en general

s’està d’acord que els arguments federals es contraposen als del model centralitzat. Això significa

que un estat federal disposa d’un govern central que administra de manera compartida determinades

competències i funcions i que, al mateix temps, existeixen diferents unitats federals amb un cert grau

d’autogovern i de govern compartit. La legitimació del poder polític a partir del pacte federal permet

preservar la integritat i la llibertat de les parts.

De manera general, els acords federal es basen en l’autogovern de les parts federades més el govern

federal compartit per les parts (el self-rule més el shared rule). A nivell general, es pressuposa que el

model federal va molt més enllà d’un simple arranjament institucional o constitucional: el pacte funda-

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 27


cional (foedus) establert a partir de l’acord entre parts crea una cultura federal basada en el respecte

al govern compartit i a la sobirania de les parts.

En termes generals, es considera que els estats federals tenen sis característiques principals (Requejo,

2007): a) un doble nivell de govern, establert per la constitució, en el qual cada nivell disposa

de poders legislatius, executius, judicials i fiscals; 7 b) l’existència de procediments de participació de

les parts federades a nivell federal (per exemple, a través d’una segona cambra territorial o Senat);

c) un àrbitre institucional que resolgui els conflictes competencials, d) la reforma de la constitució ha

de requerir el consentiment tant de les institucions de la federació com d’una majoria de les entitats

federades; e) l’existència de procediments de coordinació i cooperació entre el nivell federal i les entitats

federades (competències compartides); f) en línia amb la característica anterior, també destaca

l’existència d’algun model de federalisme fiscal.

Amb tot, tant les unitats federades com la federació exerceixen el poder executiu, legislatiu i judicial,

cadascuna en el seu àmbit de competències. Així mateix, en funció de la relació que s’estableixi entre

les unitats federades i el govern federal, les federacions poder ser simètriques.

Les federacions simètriques són aquelles en les quals la relació entre les unitats federades i la federació

és la mateixa. Cada unitat subestatal té virtualment els mateixos poders i la relació amb el govern

de la federació és formalment la mateixa per a tothom.

En canvi, les federacions asimètriques compten, com el seu nom indica, amb algun tipus d’asimetria

competencial. És a dir, que la relació entre les subunitats territorials i el govern central no és homogènia,

sinó que depèn de cada unitat. Les asimetries poden situar-se en nombrosos àmbits, des de la política

fiscal a l’entramat institucional.

Alguns casos d’estats federals simètrics són els Estats Units, Mèxic, Brasil, Suïssa, Àustria i Alemanya.

S’acostuma a posar d’exemple d’estats federals asimètrics Bèlgica, Canadà, Índia i Malàisia.

— Confederacions: Aquest tipus d’arranjament federal s’esdevé quan es formalitza un acord entre diferents

estats amb la finalitat d’establir o desenvolupar objectius específics d’una forma comuna. Aquests

objectius específics acostumen a situar-se en àmbits de política general o global com defensa, política

exterior o economia, entre d’altres.

El govern —legislatiu o executiu— sorgit de l’acord depèn formalment dels estats de la federació. En

certa manera es tracta d’un govern de «delegats», les decisions del qual poden ser rebutjades o acceptades

per part de les diferents unitats. Per tant, a diferència de les federacions en un sentit estricte, les

7 A diferència dels estats regionals, el territori de la federació equival a la suma dels territoris de les unitats federades.

28 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


institucions confederals són de caràcter intergovernamental i normalment no són responsables davant

de la ciutadania de forma directa, sinó per mitjà de les institucions dels estats respectius.

Les confederacions no donen lloc a un estat ni a una constitució i l’acord s’estableix a través d’un tractat

internacional. Així mateix, la relació entre els estats membres, i entre aquests i el govern central, varia

de forma substancial en funció de la confederació: hi ha algunes confederacions que s’acosten més

aviat a organitzacions supraestatals, 8 mentre d’altres regulen totes les esferes de forma més profunda

i s’aproximen a models federals.

A diferència de la majoria de federacions, els estats que integren un acord confederal normalment

poden abandonar la confederació.

En termes històrics, les confederacions han estat inestables i han acabat representant un model territorial

d’impàs que ha desembocat o bé en un aprofundiment de la integració —normalment cap a la

federació— o bé en la seva dissolució.

Els exemples més habituals de confederacions fan referència a processos històrics, com la confederació

americana o helvètica, la comunitat d’estats independents, la comunitat del Carib o, fins i tot, la

corona catalanoaragonesa, considerada una de les primeres de la història.

— Federacies i estats lliures associats: Les federacies i els estats lliures associats són dos tipus d’acords

federals establerts entre una unitat territorial gran i una o diverses unitats territorials més petites.

Aquests territoris més petits, que acostumen a ser illes o espais territorials amb característiques naturals

singulars, retenen un grau molt elevat d’autogovern. Així mateix, la seva capacitat d’influència sobre

les decisions del poder central és més aviat reduïda. L’acord que constitueix les federacies no es pot

trencar unilateralment per part de les unitats territorials més petites, sinó que cal fer-ho a través d’un

pacte entre les parts.

La filosofia dels estats lliures associats és la mateixa. La diferència més substancial és que l’acord pot

ser rescindit de forma unilateral o a través de clàusules establertes en l’acord d’associació.

Hi ha diversos exemples de federacies actuals, com les Illes Açores i Madeira respecte Portugal, l’Illa

d’Aruba (Holanda), l’Illa de Man o de Jersey (Regne Unit) o l’Illa Norfolk (Austràlia). Quant als estats lliure

associats, es poden citar els casos de Mònaco (respecte França), Kiribati (respecte Nova Zelanda i

Austràlia), Nauru (Austràlia) o San Marino (Itàlia).

8 Des d’alguns sectors s’ha apuntat també a la Unió Europea com un tipus d’institució que, a efectes pràctics, funciona de forma confederal

(Kohler-Koch and Eising, 1999).

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 29


— Condominis: Es tracta d’una formula poc comuna, tot i que sobreviu en alguns estats actuals, com

al Principat d’Andorra. Els condominis es caracteritzen perquè un determinat territori es troba sota el

govern conjunt d’altres estats. Tradicionalment, aquest territori ha tingut cert autogovern, mentre que

les grans decisions han recaigut en els estats que l’han controlat. En canvi, avui en dia els condominis

es mantenen generalment per qüestions formals o protocol·làries, la qual cosa provoca que els estats

«propietaris» tinguin un paper gairebé testimonial.

— Unions o lligues: Diferents estats signen un acord que estableix certa regulació en objectius específics.

En aquest cas, i a diferència de les confederacions, no s’estableix cap govern comú. En canvi,

es formalitza la creació de certa estructura formal que permet treballar per a la consecució d’aquests

objectius. La permanència a aquesta estructura comuna —secretariat— pot trencar-se si així ho desitgés

l’estat membre. La Lliga de les Nacions en seria un exemple, així com bona part dels organismes internacionals,

com les Nacions Unides o la Unesco. També se sol citar els casos de la Lliga Àrab, l’ASEAN,

l’OTAN o el Consell Nòrdic.

— Autoritats funcionals compartides: Situades més aviat en l’àmbit dels acords internacionals, les autoritats

funcionals compartides es constitueixen quan diferents estats creen una agència que permet la

implementació d’objectius específics comuns. Alguns exemples són l’Organització Internacional del

Treball, l’Organització Mundial del Comerç o l’Agència Internacional de l’Energia Atòmica, entre d’altres.

Com s’ha indicat abans, molts estats combinen característiques de diferents models, situant-se en alguns

aspectes o a nivell general com a models híbrids.

Així mateix, és bo indicar que aquesta classificació intenta conciliar els eixos unitarisme-federalisme, simetria-asimetria,

centralització-descentralització i coordinació-vertical i horitzontal. Hi ha una dimensió, però,

que no entra del tot en la categorització anterior: l’eix uninacional-plurinacional. De nou, la dimensió nacional

és aquella que s’ha incorporat més tard en les discussions sobre les democràcies actuals, plantejant nombrosos

reptes i dilemes fins al moment no tinguts en compte.

30 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


województw

kraje

chantun

megye

regione

comunitats autònomes

landsdel

Apsk

Regional Authoriti

Länder

4

32 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


L’ESTAT MÉS

DESCENTRALITZAT

DEL MÓN?

Mariano Rajoy, ha afirmat diverses vegades que l’Estat espanyol es troba entre

els estats més descentralitzats del món. Per exemple, l’octubre del 2014, en ple

debat sobre la consulta sobiranista del 9 de novembre a Catalunya, va afirmar:

«Aquesta Constitució és democràcia, ens va permetre entrar a Europa i viure els

anys de progrés més importants de la nostra història i establir un model d’estat

que és el més descentralitzat del món, amb l’única excepció d’alguns estats del

Canadà, i que dóna més autonomia que aquella que mai han tingut les Comunitats

Autònomes al llarg de la seva història». 9

No és l’única vegada que ho ha afirmat. En el seu llibre En confianza escriu:

«La meva convicció és que l’estat de les autonomies ha tingut molts més aspectes

positius que d’un altre tipus, encara que hi ha algunes coses que hem de

millorar de cara al futur. Espanya s’ha convertit en un dels estats més descentralitzats

del món, i ho ha aconseguit després de desenvolupar el model que

estableix la Constitució Espanyola». 10

9 14 d’octubre 2014, Europa Press http://www.europapress.es/nacional/noticia-rajoy-dice-si-confirmano-hay-referendum-9n-sera-excelente-noticia-20141014094623.html

10 Capítol 5 de Espanya plural. [Traducció de l’autor]. http://www.rajoy.es/en-confianza-mi-libro-detalle-5.html

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 33


Aquesta idea no només la té l’actual president del govern espanyol, sinó que és força compartida entre

diferents polítics i elits intel·lectuals de l’estat. No es tracta d’una idea nova ni sorgeix només de les files

del Partit Popular. En un informe elaborat des del govern central fet el 1997 s’assegurava que «el nivell

de descentralització territorial del sector públic espanyol és el més elevat dels països federals i les autonomies

superen, i superaran en un termini breu, la mitjana del pes de la despesa a nivell regional en

aquests països». 11 En aquest informe, a més, s’assegurava que Espanya se situava entre el grup de països

més descentralitzats del món, atès que la mitjana de despesa efectuada per les comunitats era superior

a la mitjana dels països més descentralitzats del món. «Els països carreguen, de mitjana, un 55% de la

gestió de la despesa pública a l’administració central i un 25% pels estats federats [...] en canvi, les

comunitats autònomes gestionaran el 33% de la despesa pública en comparació al 54% que gastarà

l’administració central». 12

Una primera implicació d’aquest últim element —de la despesa que realitzen les unitats subestatals—,

però també fruit d’altres dinàmiques del model territorial espanyol, és l’extensió de la idea que l’Estat

espanyol és un model federal. Aquesta qüestió ha generat rius de tinta i bona part del debat s’escapa

d’aquest treball (Moreno, 1993; Colomer, 1998; Erk and Gagnon, 2000; Amoretti and Bermeo, 2004;

Sala, 2014). Els defensors d’aquesta posició acostumen a assenyalar que, si bé l’estat de les autonomies

no té els elements formals necessaris que l’acostin al federalisme, el model funciona de facto com un

model federal.

La crítica a aquesta posició ha estat àmplia i hi ha un cert consens acadèmic que el model espanyol

és lluny de ser federal. Per exemple, Nagel (2009) assenyala que l’Estat espanyol compta amb certs

elements que podrien ser considerats federals, com la descentralització, el fet que existeixi una dualitat

de poders legislatius o executius o la introducció formal d’elements pactistes —tot i que amb poc pes decisori.

Però recorda que la llista d’elements que no compleix és més nombrosa. Aquests són: l’existència

de només un estat, l’absència d’una cultura política federal, la inexistència d’un pacte fundacional, el fet

que les comunitats autònomes no prenguin part en la redacció de la constitució i que tampoc tinguin capacitat

d’esmenar-la, l’absència explícita de les comunitats en la constitució, la inexistència d’una segona

cambra de representació autonòmica, el fet que les regions no participin en la composició del tribunal

constitucional, el fet que les comunitats autònomes no tinguin constitucions i que els estatuts siguin lleis

orgàniques dependents del govern central, el no atorgament de les competències residuals a les comuni-

11 24 novembre 1997, El País http://elpais.com/diario/1997/11/24/espana/880326006_850215.html

12 17 gener 2000, El País http://elpais.com/diario/2000/01/17/espana/948063606_850215.html

34 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


tats autònomes, el poc poder jurídic per part de les comunitats i el fet que les províncies continuïn existint

i tinguin protecció constitucional.

Per tant, és una idea força comuna entre alguns polítics, opinadors i intel·lectuals que l’Estat espanyol

es troba entre els més descentralitzats del món. Què hi ha de cert en aquesta afirmació? És realment així?

Si és cert, la descentralització és més intensa en alguns àmbits que en d’altres o és una qüestió general?

Aquest apartat té l’objectiu d’analitzar aquesta qüestió. Per fer-ho, s’adoptarà una perspectiva empírica,

analitzant diferents indicadors i índexs construïts per diferents experts en cadascuna de les matèries. De nou,

l’objectiu és situar l’Estat espanyol en perspectiva comparada i avaluar la seva descentralització.

De forma prèvia a l’anàlisi dels resultats, convé indicar que aquests índexs mesuren la descentralització

des d’un punt de vista empíric «formal». L’objectiu de la majoria dels investigadors ha estat el de construir

instruments que siguin comparables a nivell de país, sigui per explicar per què varien o per què la descentralització

genera un impacte en diversos àmbits.

Aquesta generalització porta a que una bona part dels índex recullin aspectes massa amplis —«generosos»—

en relació a la descentralització. Per exemple, alguns índexs dels que es veuran posteriorment puntuen

positivament el fet que la regió disposi d’un parlament regional. Aquest és un criteri dubtós des d’un punt

de vista de l’estudi de cas, atès que tenir parlament regional no és garantia de tenir un ampli autogovern.

Tanmateix, des d’un punt de vista comparat pot tenir sentit incloure’l, ja que aquelles regions que disposen

de parlament regional tenen més probabilitat de tenir un cert grau d’autogovern que aquelles regions que no

tenen un parlament regional. Convé, per tant, tenir present que aquests índexs normalment contemplen un

gran conjunt de països, fins i tot, aquells en què no hi ha cap tipus de descentralització.

A més, aquests són índexs «formals», atès que s’han construït en base a allò que diu la legislació, normalment

la constitució de l’estat. Això comporta que els índexs no tinguin en compte les dinàmiques polítiques

de recentralització informal o, al contrari, de descentralització informal.

Finalment, és d’interès destacar que els casos que contemplen cadascun dels índexs varien, tant des del

punt de vista de quins països s’hi inclouen com des de l’òptica de quin període temporal contemplen. Per

tant, aquestes diferències fan que certes conclusions d’aquest apartat s’hagin de prendre amb cautela. En

tot cas, és bo indicar que s’ha fet ús aquí de tots els indicadors que, en política comparada, s’han construït

per tal de mesurar el nivell de descentralització d’un estat. No s’ha exclòs cap índex de descentralització

política ni cap període o estat, amb una excepció: s’han exclòs aquells estats considerats autocràcies o

democràcies no liberals, donat que la seva dinàmica i lògica territorial segueixen uns patrons diferents.

Per tal d’estructurar aquests capítols, la informació es presenta subdividida en tres apartats. En el primer,

es fa referència als índexs que analitzen la descentralització territorial des d’una òptica més general —inclo-

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 35


ent-hi, per tant, diferents dimensions, des de la judicial i l’econòmica a la política. En el segon subapartat, i

atesa la seva importància en qualsevol model territorial, es fa referència a la descentralització econòmica.

Finalment, en el tercer es tracta la dimensió cultural i el reconeixement nacional.

1. Descentralització territorial

Aquest primer apartat inclou els índexs que contemplen la descentralització territorial dels estats des d’un

punt de vista general. Això significa que aquests índexs contemplen diferents dimensions de la descentralització,

generalment la descentralització política, econòmica i judicial, però també altres aspectes concrets

com la capacitat de les regions d’influir en les decisions del centre o en certs arranjaments institucionals o

constitucionals. En concret, s’analitzaran els índexs següents:

— Índex de federalisme de Lijphart.

— Grau d’autonomia institucional de Lane i Ersson.

— Grau d’autonomia regional de Hooghe i Marks.

— Grau de federalisme d’Arzaghi i Henderson.

— Grau de federalisme i descentralització constitucional de Requejo.

— Índex d’Autoritat Regional de Marks Hooghe, Schakel Osterkats, Niedzwiecki i Shair-Rosenfield.

Un dels primers índexs clàssics utilitzats en ciència política correspon al d’Arend Lijphart (1999). 13 Aquest

índex mesura el grau de federalisme i descentralització, concebut en una única dimensió. L’índex és una

escala ordinal que oscil·la entre 1 i 5, amb les següents categories: 1) estat unitari i centralitzat; 2) unitari i

descentralitzat; 3) semifederal; 4) federal i centralitzat; 5) federal i descentralitzat.

Lijphart originalment té en compte un total de 36 països, dels quals 24 són de l’Europa occidental. El

punt temporal varia, atès que s’inclouen períodes diferents en funció del país. En les sèries més llargues

l’anàlisi comença immediatament després de la Segona Guerra Mundial. En el cas de l’Estat espanyol, es té

en compte el període que va des de la transició a la democràcia i fins l’any 1996.

L’índex Lijphart de federalisme —un dels més utilitzats donat que va ser també un dels primers— divideix

els països en 5 categories (Lijphart, 1999):

13 Els títols corresponents a cada índex s’han traduït de forma més o menys literal del seu corresponent títol en anglès. Com s’anirà

desenvolupant, els índexs tenen en compte diferents dimensions i, en certa manera, cadascun d’ells engloba un aspecte diferent

relacionat amb la descentralització. Per aquest motiu els títols varien entre si.

36 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 1. Índex de federalisme (Índex Lijphart)

1. Unitari i descentralitzat

2. Unitari i descentralitzat

3. Semifederal

4. Federal i centralitzat

5. Federal i descentralitzat

La decisió a partir de la qual Lijphart atribueix una categoria a cadascun dels països que analitza no és clara

—ofereix només la puntuació final i no puntuacions parcials públiques i replicables. Tanmateix, segons afirma

el propi autor, la seva decisió està basada en diferents dimensions, des de la revisió constitucional de la

legislació al bicamerialisme existent al si de l’estat i a la seva capacitat de representació territorial.

Realitzat en plena època de desenvolupament dels estatuts d’autonomia, Lijphart atorgà a l’Estat espanyol

un 3 —semifederal. Tal com s’observa en el gràfic 1, l’Estat espanyol se situava, segons aquest índex,

en la posició número 8-9 —d’un total de 36—, darrere dels estats federals del món i, curiosament, empatada

amb Holanda, país amb 12 regions considerades de coordinació i suport als municipis holandesos.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 37


Gràfic 2. Grau d’autonomia institucional (Índex L&E)

Tot i que menys conegut i utilitzat, el 1999 Jan-Erik Lane i Svante Ersson també van elaborar un índex de

descentralització. L’índex oscil·la de 0 a 10 punts i pretén entendre «la ubicació territorial de les decisions públiques

i les funcions que exerceixen els diferents nivells de govern» (Lane and Ersson, 1998, p. 207). Té en

compte les dimensions següents: a) extensió del federalisme; b) autonomia territorial especial; c) autonomia

funcional; d) discrecionalitat en els governs regionals. La base de dades contempla 18 països de l’Europa

occidental en un únic moment en el temps. 14

És important subratllar que, tal com reconeixen els autors, la puntuació atorgada a cada país és «intuïtiva»

i no es basa en cap moment en un procediment empíric, com per exemple l’anàlisi de productes legislatius

(Lane and Ersson, 1998, p. 186).

Tenint present aquesta casuística, en l’índex de Lane i Ersson l’Estat espanyol puntua amb un 3, la mateixa

posició que Noruega i Suècia (gràfic 2). Com a conseqüència, l’Estat espanyol se situa en la posició 8-10

(d’un total de 18). Encapçala la llista Suïssa, únic país que rep un 7.

Una altra aproximació empírica a la descentralització dels estats correspon a l’índex elaborat per Liesbet

Hooghe i Gary Marks (2001). És dels pocs índexs que focalitza la seva atenció en l’autogovern regional,

14 Tot i que indiquen que el període analitzat és 1945-1995, lamentablement els autors no precisen quin període temporal estan analitzant,

la qual cosa porta a assumir que es tracta d’una mitjana. En base a les dades que proveeixen de l’Estat espanyol, el més raonable

és que aquestes equivalguin a l’inici del període democràtic i fins el 1995.

38 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 3. Grau d’autonomia regional. 1990 (Índex H&M)

Gràfic 4. Grau d’autonomia regional. 2000 (Índex H&M)

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 39


més que no pas en la descentralització. Es tracta d’un índex additiu que té en compte quatre components.

Oscil·la entre el 0 i el 12. Els quatre components són:

a) Federalisme constitucional: té en compte les provisions legals i constitucionals que tenen a veure

amb les regions. S’assigna una puntuació en funció de si existeix un govern regional; si la regió té

competències en impostos, policia, polítiques educatives, polítiques culturals, polítiques de transport

i comunicacions, desenvolupament econòmic, govern local i determinació de les institucions polítiques

regionals —pressupost, decisió sobre la convocatòria d’eleccions...—; si les competències estan

constitucionalment garantides; i si, tant les regions com l’estat, tenen veu en els processos de canvi

constitucional.

b) Autonomia territorial especial: Es relaciona amb el fet que existeixin —o no— provisions legals o constitucionals

a les regions. La puntuació es basa en l’àmbit d’actuació permès per aquesta legislació,

oscil·lant entre un àmbit molt reduït a un àmbit en el qual la regió pot regular-ho gairebé tot.

c) Rol de les regions en el govern central: En aquest cas es distingeixen les capacitats legislatives i executives

compartides.

d) Eleccions regionals: Categoria que distingeix si la regió celebra o no eleccions regionals.

Aquesta base de dades té en compte un grup més reduït de països, catorze, tots ells de l’Europa occidental.

En l’índex de Hooghe i Marks l’Estat espanyol rebia el 1990 un 7 i se situava en posició 3-4 (d’un total de

14). El 2000 la puntuació era de 8 i l’Estat espanyol queia en la quarta posició, conjuntament amb Àustria

(gràfics 3 i 4).

Tot i la posició relativament bona d’Espanya en aquest índex, hi ha un element que és d’interès mencionar.

En aquest índex l’Estat espanyol puntua molt baix en la categoria «rol de les regions en el govern central».

Tant en les capacitats de les regions d’influenciar el legislatiu com l’executiu, el rol de les comunitats autònomes

és considerat molt baix. Es tracta d’un patró que es repetirà en altres índexs que es presenten després.

El següent índex que s’analitza és l’elaborat per Mohammad Arzaghi i Vernon Henderson (2005). Aquest

índex (A&H Índex) consisteix en una anàlisi de les atribucions fiscals, polítiques i administratives dels governs

subestatals. Es tracta d’un índex que és una mitjana de sis indicadors, cadascun dels quals oscil·la entre

0 i 4. Aquests indicadors són: a) estructura del govern federal o unitària; b) elecció de l’executiu regional;

c) elecció de l’executiu local; d) habilitat del centre de suspendre els governs subestatals o de tirar enrere

les seves decisions; e) capacitat de les unitats subestatals de recollir impostos i dissenyar noves taxes; i f)

compartició de despesa pública.

40 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 5. Grau de federalisme I. 1985 (Índex A&H)

Gràfic 6. Grau de federalisme I. 1995 (Índex A&H)

Pel que aquí ens interessa, la base de dades té en compte el 1985 i el 1995 i analitza un total de 16

països de l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE).

Arzaghi i Henderson van elaborar dos índexs: el primer pot oscil·lar entre 0 i 6 —en funció dels ítems

descrits anteriorment. En el segon índex hi van afegir tres indicadors: a) capacitat dels governs regionals en

educació primària; b) capacitat dels governs regionals de dissenyar polítiques a nivell d’infraestructures; i c)

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 41


Gràfic 7. Grau de federalisme II. 1985 (Índex A&H)

Gràfic 8. Grau de federalisme II. 1995 (Índex A&H)

capacitat dels governs regionals de control i monitoratge de les polítiques públiques.

Tot seguit es repassen els resultats, tant del 1985 com del 1995. Els gràfics 5 i 6 mostren el primer dels

índexs del grau de federalisme (recordem: oscil·la d’entre 0 a 6). En el cas del 1985 l’Estat espanyol puntua

2.7, conjuntament amb països com Japó, Mèxic o el Regne Unit. Això correspon a la posició entre 6-10 d’un

total de 49 estats. El mateix índex recalculat per al 1995 situa l’Estat espanyol amb una puntuació de 3.3,

xifra que el col·loca entre la 7a i 11a posició.

42 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Els gràfics 7 i 8 mostren els resultats per l’índex que oscil·la de 0 a 9 punts. De nou, el càlcul s’ha efectuat

tant el 1985 com el 1995.

El 1985 l’Estat espanyol puntuava 2.1 en l’índex de grau de federalisme (gràfic 7). Aquesta puntuació

representava situar-se entre la 10 i l’11 posició (d’un total de 49), en la mateixa que Holanda.

El 1995 l’índex de A&H atorgava a l’Estat espanyol una puntuació de 2.6 (gràfic 8). En aquest cas, baixava

fins la posició 12-13, conjuntament amb Rússia.

És important destacar les diferències entre els dos índexs —el de 6 punts i el de 9 punts. Com s’ha explicat

anteriorment, en el segon índex els autors hi afegeixen tres indicadors, tots tres relacionats amb la

capacitat dels governs regionals de fer polítiques públiques concretes —educació, infraestructures i monitoratge.

És precisament quan s’afegeixen aquestes dimensions en els indicadors quan l’Estat espanyol cau

posicions respecte d’altres països.

El catedràtic de Ciència Política de la UPF, Ferran Requejo, també va elaborar un índex que pretenia captar

els quatre eixos a partir dels quals es pot analitzar un estat descentralitzat. Com s’ha explicat, aquests

eixos són l’eix uninacional-plurinacional, unitarisme-federalisme, centralització-descentralització, simetriaasimetria.

L’índex està calculat en base a la situació del país de principis dels anys 2000 (Requejo, 2007).

Per calcular el grau de federalització constitucional, Requejo té en compte: a) la garantia constitucional

de l’autogovern; b) l’existència d’un dualisme institucional en relació amb els tres poders clàssics: l’executiu

i el legislatiu i el judicial; c) l’existència d’un model de federalisme fiscal; d) una segona cambra al parlament

central amb representants designats per les institucions de les entitats federades i amb escons distribuïts

segons criteris territorials —no proporcionals a la població; e) els poders de la segona cambra en el sistema

institucional; f) l’assignació dels poders residuals a les unitats federades; g) l’existència d’un tribunal de resolució

de disputes entre els dos nivells de govern, on la composició del qual les unitats subestatals hi tenen

un paper; i, finalment, h) la regulació, o no, d’un dret de secessió per a —almenys algunes— unitats federades.

El primer índex, relatiu al federalisme constitucional (veure gràfic 9), l’Estat espanyol se situa en 15a posició,

amb un total de 6.5 punts, just darrera de sud-Àfrica (amb 9 punts) i davant d’Itàlia (5 punts).

En relació al grau de descentralització, l’eix s’ha construït a partir dels poders legislatius de les subunitats

subdividits en àrees específiques de govern: a) economia/infraestructures/comunicacions, educació i cultura,

benestar social, assumptes interns/codis civils i penals i altres; b) poders executius/administratius; c)

capacitat de decisió de les entitats federades/regions en l’esfera internacional, tenint en compte els àmbits

materials i la necessitat de suport federal; i d) grau de descentralització econòmica calculada d’acord amb

un índex ponderat general obtingut a través de la distribució dels ingressos i de la despesa pública de cada

cas. En aquesta dimensió l’Estat espanyol obté un total de 10,5 punts i se situa en posició número 12, per

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 43


Gràfic 9. Grau de federalisme constitucional (Índex Requejo)

Gràfic 10. Grau de descentralització constitucional (Índex Requejo)

44 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 11. Grau de federalisme i descentralització constitucional (Índex Requejo)

darrera de Rússia i per davant d’Àustria (gràfic 10). Un dels avantatges del càlcul dels dos índexs —federalisme

i descentralització constitucional— és la possibilitat de creuar-los i veure’n la relació. Això és, precisament,

el que fa el gràfic 11. Com s’hi observa, l’Estat espanyol s’ubica molt a prop del quadrant inferior i lluny dels

països federals més descentralitzats del món.

L’últim índex que s’analitza és el d’Autoritat Regional (RAI, Regional Authority Index, en les seves sigles

en anglès). Aquest indicador ofereix també una proposta empírica per a mesurar el grau de descentralització

—política i econòmica— dels estats. Està originalment elaborat per Liesbet Hooghe, Gary Marks i Arjan

H. Schakel (2010). Posteriorment, un equip internacional format per Sandra Chapman Osterkatz, Sara Niedzwiecki

i Sarah Shair-Rosenfield va enfortir els fonaments metodològics de l’índex i el va ampliar. És, de

fet, un dels indicadors «compostos» —és a dir, que uneix diferents indicadors— més recents que s’ha creat

per tal de mesurar la descentralització a nivell regional i un dels que contempla més dimensions.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 45


Gràfic 12. Capacitat d’autogovern o self-rule (Índex RAI)

Gràfic 13. Capacitat d’autogovern o shared rule (Índex RAI)

46 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 14. Capacitat d’autoritat regional (Índex RAI)

Gràfic 15. Autogovern i govern compartit (Índex RAI)

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 47


Taula 1. Índex de descentralització i federalisme a nivell estatal

Índex

Posició de l’estat

espanyol

Països contemplats

Període contemplat

Lijphart (1999) 8-9 36 1978-1996

Lane i Ersson (1999) 8-10 18 1978-anys 1990 (poc precís)

Hooge i Marks (2001) 3-4 (1990)

4 (2000)

Arzaghi i Henderson (2005) Índex I:

6-10 (1985)

7-11 (1995)

Índex II:

10-11 (1985)

12-13 (1995)

Requejo (2007)

Federalisme

constitucional: 15

Descentralització: 12

Hooghe et al (2010) Autogovern: 6

Govern compartit: 12

RAI: 8

14 1900 i 2000

49 1985 i 1995

18 2000’s

42 1978-2006

El RAI analitza 42 democràcies o semidemocràcies anualment i cobreix el període 1950-2006. 15 Entre els

països inclosos hi ha els 29 membres de l’OCDE, els 28 membres de la UE —20 d’aquests són també membres

de l’OCDE—, a més d’Albània, Bòsnia i Hercegovina, Croàcia, Macedònia, Rússia, Sèrbia i Montenegro.

La base de dades inclou tots els governs subestatals que representen una població superior a 150.000

persones. L’estudi també inclou nivells de governs inferiors a les regions, com per exemple, les províncies de

l’Estat espanyol o, fins i tot, les comarques a Catalunya. L’Índex RAI inclou un total de vuit dimensions que

cobreixen els aspectes següents: profunditat institucional del govern regional, abast en polítiques públiques,

autonomia fiscal, representació, capacitat legislativa, control executiu, control fiscal i reforma constitucional.

Totes aquestes dimensions es mesuren a nivell regional. Després s’agreguen a nivell de país per tal

d’obtenir diversos indicadors. Els gràfics 12-15 mostren, en primer lloc, dos tipus d’indicadors: la capacitat

d’autogovern i la capacitat de govern compartit. De nou, sintèticament convé recordar les diferències:

15 Més informació www.unc.edu/~gwmarks/data_ra.php

48 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


— El self-rule o autogovern fa referència al grau d’actuació de les unitats subestatals en els àmbits polítics,

administratius i fiscals. Té en compte la capacitat que tenen els governs regionals d’actuar en

diverses matèries.

— El shared rule o govern compartit està relacionat amb la capacitat de les unitats subestatals d’actuar

en el govern «central». Això inclou des d’arranjaments formals en què, per exemple, certes unitats tenen

garantides posicions en el consell de ministres o en el parlament, a altres qüestions més aviat informals

com la consulta a les unitats subestatals de decisions que els afecten especialment.

El gràfic 12 mostra la capacitat d’autogovern o self-rule. En aquest índex l’Estat espanyol rep un total de 19

punts, per darrere de Bòsnia i Hercegovina, Bèlgica, Itàlia, Alemanya i França. Això el situa en sisena posició.

El gràfic 13 analitza la capacitat de govern compartit. De nou, aquesta dimensió té en compte la capacitat

de les regions d’«influir» sobre el govern o poder central.

Segons els càlculs de l’Índex d’Autoritat Regional, l’Estat espanyol rep un 3 i se situa en 12a posició,

entre Suïssa i Itàlia.

Finalment, el Índex d’Autoritat Regional és una simple suma entre ambdós indicadors. Tal i com il·lustra el

gràfic 14, en aquest cas Estat espanyol obté 22 punts i se situa entre Itàlia i l’Estat francès, en 8a posició.

Una altra forma d’analitzar ambdós índexs i que aporta una visió diferent és la de creuar l’índex de capacitat

d’autogovern amb l’índex de govern compartit. En el gràfic 15 s’observa que l’Estat espanyol s’ubica en

el quadrant inferior dret. Això significa que l’Estat espanyol combina un cert elevat grau d’autogovern amb

un molt baix nivell de govern compartit. De nou, això situa a l’Estat espanyol lluny dels estats més descentralitzats

del món, la majoria dels quals són estats federals.

Finalment, la taula 1 mostra un resum dels indicadors utilitzats en els apartats anteriors (descentralització

general i econòmica).

2. Descentralització econòmica

Un altre grup d’indicadors tenen en compte la descentralització únicament des d’un punt de vista econòmic.

És, de fet, una manera força habitual de mesurar la descentralització política. Se solen tenir en compte dimensions

com la despesa pública o el grau de federalisme fiscal.

D’entrada, hom suposaria que la descentralització política i la capacitat econòmica de les regions està

correlacionada. Per tant, els índexs presentats anteriorment estarien, en certa manera, captant també l’efecte

del segon.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 49


Gràfic 16. Índex de federalisme fiscal. 2000 (Índex Treisman)

Gràfic 17. Índex d’autonomia financera. 2002 (Índex Rodden)

Tanmateix, convé advertir que les dues dimensions —l’econòmica, per una banda, i la política o les altres

dimensions, per una altra— són conceptualment diferents. És possible que una regió tingui poques atribucions

polítiques i que, en canvi, rebi un finançament generós. Per exemple, en un cas hipotètic en què una

regió rebés només la competència en polítiques educatives o sanitàries, el nivell de finançament —inversi-

50 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


ons, despeses...— que aquesta regió hauria d’assumir també seria més elevat, atès que aquests dos àmbits

consumeixen bona part de recursos públics. Podria no rebre cap competència més en cap altre àmbit, però

si analitzéssim únicament el seu nivell de despesa, aquest seguiria sent alt. Fins i tot, aquesta regió podria

tenir un grau d’autonomia financera molt més elevat que altres regions amb més competències en d’altres

àmbits, però sense les competències d’educació o sanitat. Disposar de més finançament no equival automàticament

a tenir un marge d’autogovern més ampli.

Una de les formes més habituals d’analitzar la capacitat econòmica de les regions és a través del nivell

de despesa que gestionen els governs estatals. De fet, a nivell de fiscalitat, se sol argumentar que, a l’Estat

espanyol, la despesa que gestionen els governs subestatals és considerablement més alta que la gestionada

per part d’altres regions del món, fins i tot, d’algunes que pertanyen a països federals. Així, segons dades

de l’OCDE, el 2012 el país més «descentralitzat» era Dinamarca, on el pes de la despesa local representava

el 62% de la despesa pública mentre que la del govern central suposava només el 38%. En el rànquing hi

segueixen Suïssa, on el pes de la despesa dels governs subcentrals significava el 58%, Suècia amb el 49%,

EUA amb el 47% i l’Estat espanyol amb el 40%.

Ara bé, tal com s’ha comentat i tal com assenyala Espasa (2015), una cosa és la despesa que gestionen

els governs subcentrals i una altra la capacitat de decidir sobre les polítiques de despesa. En altres països

descentralitzats, sobretot els federals, les competències que tenen assignats els governs intermedis són

plenes i, per tant, és més difícil que el govern central hi pugui intervenir.

A més, en el cas espanyol Espasa (2015) constata una manca de responsabilitat fiscal i d’autonomia

financera per part de les comunitats autònomes, que provoca importants problemes de gestió dels serveis

traspassats i que redueix la qualitat de la descentralització fiscal. Però, aquesta manca d’autonomia fiscal

s’agreuja pel fet que del total dels tributs cedits que recapta cada comunitat, només se n’apropia de manera

directa un 25%, mentre que el 75% restant es redistribueix entre totes les comunitats a través de quatre

fons específics en funció de determinats indicadors.

Aquest model genera una gran manca de coresponsabilitat fiscal, ja que l’actual sistema només permet

que les comunitats es puguin apropiar del 25% dels seus recursos tributaris. Per tant, malgrat que les dades

de la distribució d’ingressos entre nivells de govern mostrin que, per al 2012, l’Estat espanyol és un dels

països més «descentralitzats» atès que el 57% dels ingressos no financers són gestionats pel govern central,

un 31% pel les comunitats autònomes i un 11% per les corporacions locals, a la pràctica, una part important

dels ingressos assignats a les comunitats autònomes acaben essent meres transferències. Per tant, s’opta

en aquest subapartat per indicadors més amplis, que no només tenen en compte la despesa de les regions,

sinó sobre qui resideix l’autoritat de legislar, modificar o executar diferents àmbits econòmics.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 51


Es focalitzarà l’atenció en l’anomenat federalisme fiscal. Tot i les varietats que existeixen en els models de

federalisme fiscal, aquest concepte es refereix a la descentralització en la presa de decisions de les unitats

subestatals en l’àmbit fiscal —capacitat impositiva, límits de despesa, transferències de recursos a nivell

vertical i hortizontal…

Hi ha força maneres d’aproximar-se a l’autonomia o la capacitat financera de les regions i els indicadors

són variats. En tot cas, fruit de la seva popularitat, s’analitzen aquí dos indicadors de federalisme fiscal o

econòmic populars en política comparada. Aquests són:

— Índex de federalisme fiscal de Treisman.

— Índex d’autonomia financera de Rodden.

El primer índex de Daniel Treisman (2000) pren la forma d’un indicador compost calculat a partir del

percentatge de despesa de les regions i d’altres mesures de fiscalitat —el valor és una mitjana del període

1996-2000. Segons aquest índex, l’Estat espanyol se situa en 11-13 posició, conjuntament amb Lituània i

Sud-Àfrica (gràfic 16). Com acostuma a passar, els països federals ocupen les primeres posicions.

El segon dels índexs que es presenten aquí és l’elaborat per Jonathan Rodden (2002), construït a

partir de sis indicadors per a mesurar l’autonomia financera de les regions. En concret, es tracta d’indicadors

sobre la capacitat de demanar diners prestats, de tenir límits en el deute o de cercar autorització

de determinades institucions estatals, de límits establerts sobre les empreses públiques i de la llibertat

d’eventuals bancs regionals d’actuar. L’índex varia entre 1 i 5 i està calculat el 2002. Contempla un total

de 43 països.

En l’índex de Rodden (gràfic 17) l’Estat espanyol s’ubica en la posició número 11-17, amb una puntuació

de 2.5, per darrere de Mèxic i conjuntament amb països com Austràlia, Alemanya, l’Índia i el Perú.

3. Descentralització cultural i reconeixement nacional

Per últim, convé considerar que, en certes ocasions, hi ha estats al món que inclouen certs mecanismes de

reconeixement a la plurinacionalitat de l’estat. A nivell empíric no hi ha cap índex que tingui en compte totes

les dimensions de la plurinacionalitat. De fet, la majoria no contemplen cap de les dimensions. És difícil, per

tant, establir un rànquing numèric que ens doni una idea d’on s’ubica l’Estat espanyol en aquesta posició. En

tot cas, podem repassar aquí algunes dimensions relacionades amb la regulació de la plurinacionalitat d’un

estat a nivell constitucional i de quina manera les regula l’Estat espanyol.

52 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Les unitats subestatals, especialment les que tenen característiques nacionals diferenciades

de la majoria de l’estat, es consideren unitats constituents?

En el cas de Bèlgica, o fins i tot en el cas del Canadà, les unitats subestatals amb una realitat nacional

diferenciada —Quebec, Flandes i Valònia— es consideren unitats constituents. És a dir, es considera que

aquestes unitats són partícips de la creació de l’estat —federal, en aquest cas. Fins i tot en el cas Regne Unit,

i malgrat no ser un estat federal, es reconeix el rol d’Escòcia i Gal·les en la «creació» de l’estat.

A l’altre extrem hi ha països com l’Estat francès, on es concep que un sol poble —«el poble francès»— és

l’originari del pacte constituent i, per tant, de l’estat. En aquest sentit, l’Estat espanyol se situaria al seu costat.

L’article 1.2 de la Constitució estableix clarament que «la sobirania nacional resideix en el poble espanyol,

del qual emanen els poders de l’Estat». No hi ha cap menció a les realitats nacionals en el pacte fundacional.

Tenen les subunitats estatals una realitat nacional diferenciada en la constitució?

Algunes constitucions, com la belga, expliciten de forma clara la divisió de les realitats nacionals en la seva

constitució. Així, l’article 2 de la Constitució Belga assegura que «Bèlgica la formen tres comunitats: la Comunitat

Flamenca, la Comunitat Francesa i la Comunitat Germànica». En un punt més baix de reconeixement

hi trobaríem el cas quebequès al Canadà. En els acords —fracassats— del Llac Meech i Charlottetown ja

es va plantejar definir el Quebec com una societat «distinta». Atès que els acords no es van implementar,

la definició va sobreviure només a l’opinió pública i no a nivell formal constitucional. No ha estat fins fa poc,

el novembre del 2006, quan la Casa dels Comuns canadenca, a proposta de l’aleshores primer ministre

Harper, va aprovar una moció parlamentària que reconeix que Quebec és una nació. El text és el següent:

«Aquesta Cambra reconeix que el Quebec constitueix una nació dins d’un Canadà unit».

Finalment, en un sistema flexible com l’anglès, no hi ha un reconeixement explícit que Escòcia i Gal·les

són una nació, però múltiples documents legals i els propis discursos públics tracten aquests territoris com

a tal. En el cas espanyol, l’únic precepte constitucional que existeix en relació a la plurinacionalitat és l’article

número 2, que «reconeix i garanteix el dret d’autonomia de les nacionalitats i regions que la integren». En

cap cas es mencionen quines són les regions i quines les nacionalitats. Catalunya, el País Valencià, les Illes

Balears, o les altres realitats nacionals de l’Estat, no tenen cap tipus de reconeixement com a tal.

Tenen les realitats subnacionals capacitat de reformar la constitució?

Alguns països amb realitats plurinacionals, com Suïssa o el Canadà, inclouen preceptes constitucionals que

atorguen capacitat de reforma —i, per tant, de veto— a les realitats subnacionals. En el cas de la constitució

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 53


espanyola, les institucions catalanes —o, a tal efecte, les de les comunitats autònomes en general— no tenen

cap capacitat de reforma constitucional o de veto.

Quin és l’estatus de les llengües minoritàries?

Els estats plurinacionals amb llengües minoritàries sovint opten per garantir un estatus constitucional a totes

les llengües de l’estat. Per exemple, en el cas del Canadà el francès i l’anglès tenen el mateix estatus arreu

del Canadà, independentment de la llengua majoritària de la regió. En el cas de l’Estat espanyol s’opta per

una posició intermèdia: segons l’article 3.2, «la resta de llengües espanyoles seran també oficials en les

respectives Comunitats Autònomes d’acord amb els seus Estatuts». A nivell informal, però, les institucions

estatals mostren un grau d’ús reduït de les llengües que no siguin el castellà. 16

Més enllà de la regulació constitucional de la plurinacionalitat, és rellevant que l’estat integri —de forma diària

o informal— la pluralitat cultural, lingüística i nacional que l’integra. Aquestes qüestions poden contemplar

diverses dimensions i depenen de molts factors, com del govern que existeixi en cada moment. En tot cas,

algunes qüestions a tenir en compte serien:

— L’ús habitual de les llengües no majoritàries per part dels polítics estatals o dels seus representants.

— L’ús habitual de les llengües no majoritàries en documents oficials estatals o en la comunicació entre

institucions i ciutadans en general —documents d’identitat, mitjans de comunicació...

— Atorgar el mateix estatus a les diferents realitats culturals, tant en les polítiques públiques interiors com

en la seva projecció exterior.

— Adoptar una actitud proactiva en la defensa de les realitats nacionals subestatals.

Algunes d’aquestes dimensions inclourien exemples com els següents: els discursos dels representants estatals

—president, monarques...— serien en diverses llengües; les llengües minoritàries es podrien utilitzar de

forma lliure en les institucions representatives estatals; documents com el passaport, el DNI... serien en les

diverses llengües estatals; l’estat integraria les diferents llengües i cultures en els mitjans de comunicació;

la projecció cultural estatal promocionaria totes les cultures i llengües de l’estat, etcètera.

Atesa la manca d’indicadors empírics comparables en aquesta qüestió, deixem de moment a consideració

del lector o lectora si l’Estat espanyol compleix o no les dimensions explicades anteriorment.

16 Vegi’s, per exemple, el recent informe elaborat per la Plataforma per la Llengua:

www.plataforma-llengua.cat/media/assets/2559/informeCAT.pdf

54 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


panije

itos

oni

Regional Authorities

Région

vojvodina okruzi

Lände

provinces

województwo

5

56 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


LA LEGALITZACIÓ

DEL DRET A LA SECESSIÓ

Finalment, en relació al reconeixement de la plurinacionalitat, convé destacar que

hi ha alguns estats que contemplen certs mecanismes de provisió constitucional

per exercir el dret de secessió, encara que sigui de forma indirecta. Aquest aspecte

no està íntimament relacionat amb la descentralització, atès que representa

una possibilitat que, aplicat, representaria la creació d’un nou estat sobirà. La

descentralització es relaciona amb la capacitat d’unitats subestatals d’actuar en

diferents àmbits polítics, una qüestió que el nou estat creat podria plantejar-se.

Tanmateix, és bo assenyalar-ho per dues qüestions: en primer lloc, la inclusió

de la secessió en el text constitucional acostuma a significar el màxim grau de

respecte a certs principis que un estat pot tenir, com el d’autodeterminació o el

dret democràtic a la secessió. En segon lloc, hi ha sovint el mite que els textos

constitucionals no recullen un dret a la secessió explícit. Si bé no són majoria, és

cert que trobem casos en què s’inclou aquest dret en la legislació bàsica.

La taula 2 mostra els països i els períodes que han inclòs el dret de secessió

en el text constitucional. El primer grup de països fa referència a aquells estats

en què s’estableix el dret a secessió i es fa explícit a qui s’aplica aquest dret. Els

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 57


Taula 2. Estats que han incorporat el dret de secessió en el text constitucional

Estat

Període

ESPECÍFIC PER UNITATS SUBSIDIÀRIES

Alemanya (Prússia) 1924-1931

Liechtenstein 2003

Birmània (Myanmar) 1948-1958

Unió Soviètica 1924-1980

Sant Kitts i Nevis 1983

Sudan 2005-2013

Uzbekistan 1992

Iugoslàvia (Sèrbia) 1974-2005

AMBIGU SOBRE QUI ES POT SEPARAR

Bulgària 1947-1960

Burundi 1998-2013

República Centreafricana 1964-2013

Txad 1996-2013

Etiòpia 1991-2013

Gabon 1961-1980

Grècia 1952-1967

Iran (Pèrsia) 1906-1978

Madagascar 1960-1991

Mauritània 1961-2013

Montenegro 2006

Unió Soviètica 1918-1923

Senegal 1960-2013

Iugoslàvia (Sèrbia) 1946-1952

LA CONSTITUCIÓ OBRA LA PORTA A LEGISLAR-HO A TRAVÉS D’UNA LLEI POSTERIOR

Egipte 2012-2013

Lituània 1922-1927

LA DINÀMICA POLÍTICA HA COMPORTAT QUE ES PERMETI UNA EVENTUAL SECESSIÓ

Quebec 1980 (?) i a partir de 1999

Escòcia Des del 2013

Font: Comparative Constitutions Project.

58 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


casos probablement més coneguts són els de les illes de l’Atlàntic Sant Kitts i Nevis. Hi ha també el cas de

Liechtenstein, que permet als 11 municipis que conformen el petit principat separar-se del país, si així ho

creuen convenient. En aquesta categoria, i dins els països autocràtics, hi entrarien països com Alemanya

(per Prússia 1924-1931), Sudan (2005-2013) o Iugoslàvia (1974-2005).

En una segona categoria, hi ha estats que permeten el dret a la secessió o l’autodeterminació, tot i que

són més ambigus respecte qui es pot separar. El cas més paradigmàtic és probablement el d’Etiòpia, país

que estableix un procediment clar perquè la secessió es produeixi. En els altres casos contemplats la varietat

és alta: des de països que són més ambigus sobre el tema, a d’altres en què no està clar si el principi

constitucional s’aplica a territoris o es tracta d’un principi individual general.

La tercera categoria té dos casos i inclou Egipte i Lituània en dos moments concrets de la seva història.

En aquests dos casos la constitució obre/obria la porta a legislar la secessió a través d’una llei posterior,

aprovada pels parlaments respectius.

Finalment, cas a part mereixen els casos del Quebec i d’Escòcia. D’una banda, a través de la Llei de

Claredat de 1999, el Parlament del Canadà establia les condicions mitjançant les quals el Canadà podia

permetre la secessió en alguna de les províncies de l’estat. Aquesta llei, promoguda després del referèndum

fallit del 1995, estableix que, per negociar la secessió, convé dur a terme un referèndum d’independència

a la província corresponent, que la pregunta que se sotmeti als votants sigui «clara» i que el resultat sigui

«clarament majoritari». Només si aquestes condicions es compleixen, la secessió es pot començar a negociar.

Per tant, malgrat que el Canadà no estableix formalment la secessió, la dinàmica política ha portat a

permetre el referèndum.

Finalment, el recent referèndum escocès, celebrat el 2014, estableix un altre precedent. Com és ben

sabut, el Regne Unit no té una constitució escrita. El referèndum va arribar després de la victòria d’un partit

independentista al govern escocès —Scottish National Party— i, més tard, després d’un pacte entre el govern

del primer ministre d’Escòcia, Alex Salmond, i el govern del primer ministre del Regne Unit, David Cameron.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 59


ndsdelregione6

hantun

unitats autònomes Regional

60 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN

Län

Apsk


ELS PAÏSOS CATALANS

I L’ESTAT

DE LES AUTONOMIES

Com és conegut, la descentralització territorial a l’Estat espanyol té una història

de poc èxit i més aviat conflictiva. Després de l’intent fallit de la Mancomunitat de

Catalunya (1914-1925), la creació de la Generalitat de Catalunya per part de la

Segona República (1931-1939) va semblar per un moment que es donava pas

a un intent seriós de descentralitzar políticament l’estat i, en menor mesura, d’acceptar

la seva plurinacionalitat. La repetició del procés a Galícia i al País Basc

establia una mena d’estat descentralitzat asimètric, limitat a nivell de descentralització

pràctica, però un punt de partida únic en la història recent espanyola.

El fracàs de la Segona República —en gran part fruit de les tensions desencadenades

entre alguns sectors contraris al nou model territorial— va ajornar la

qüestió fins als any setanta. Arran de la mort del dictador Franco, la qüestió territorial

es va posar de nou sobre la taula.

La Constitució de 1978 va obrir la porta a descentralitzar l’Estat i a que les

comunitats històriques —Catalunya, Galícia i el País Basc— obtinguessin de nou

certes quotes d’autogovern, conjuntament amb Andalusia, regió que es va afegir

a l’anomenada «via ràpida» a base de mobilitzacions ciutadanes i pressió de les

elits. Així mateix, la Carta Magna obria la possibilitat a altres territoris a seguir el

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 61


mateix camí, en una via diferent —la via lenta—, però que eventualment els podia donar un grau d’autoritat

semblant a les comunitats històriques. Aquest és el camí que van seguir les Illes Balears i el País Valencià.

Dins d’aquest doble sistema, el País Basc i Navarra —o, més concretament, les seves diputacions— conservaven

el concert econòmic, establint una mena de sistema asimètric.

La Constitució espanyola establia un camí ambigu, poc clar i amb un munt d’interrogants. Les tensions

que generava la qüestió territorial, en especial la carpeta catalana, van comportar que s’optés per aquest

model, que el temps acabaria de definir.

En aquest sentit, el cop d’estat del febrer del 1981 va tenir implicacions clares sobre el model territorial

espanyol. La Llei Orgànica d’Harmonització del Procés Autonòmic —la LOAPA, per les sigles en castellà—,

tot i declarar-se en part inconstitucional, va marcar el camí d’un model que passaria a caracteritzar-se per

l’uniformitat entre les disset comunitats, però també per la preponderància —sobretot política— del centre a

l’hora de dictar l’autonomia de les diferents comunitats.

La història autonòmica, recent o de fa dues dècades, revela que el model autonòmic espanyol no ha

acabat mai de tancar amb la qüestió territorial. L’ampliació de quotes d’autogovern s’ha realitzat en base a

negociacions polítiques concretes, accelerades quan el principal partit a nivell espanyol no disposava de la

majoria absoluta i necessitava un aliat parlamentari, normalment procedent de Catalunya o del País Basc —el

famós «peix al cove».

Tot i això, la desconfiança i la manca de voluntat de cedir competències, fins i tot si estan establertes

per llei, ha estat comuna. Per exemple, el 2014 el govern de Catalunya calculava en 29 les competències

pendents de traspassar, una xifra que era de facto més alta atès que la cessió duta a terme durant el govern

tripartit anterior va ser incomplerta. Un dels exemples més il·lustratius és el de la gestió de les beques d’estudis,

la qual hauria de recaure a la Generalitat de Catalunya segons una sentència del Tribunal Constitucional

de el 2001 que no s’ha arribat a aplicar. Una de les moltes dificultats a l’hora de fer efectiu el traspàs és que

aquests s’han de tractar normalment en comissió bilateral, la reunió de la qual es pot posposar ad infinitum.

En aquest sentit, la conflictivitat territorial ha estat una norma habitual i no només en el terreny dialèctic o

públic, sinó també en el legal i institucional. El gràfic 18 mostra l’evolució de la conflictivitat constitucional

entre comunitats autònomes i institucions des de 1981 al 2009. Tal com s’hi observa, els conflictes han estat

una constant. L’època més intensa va ser la dels 80, sobretot arran de l’aprovació de la LOAPA i en forma

de conflictes interposats per les Comunitats Autònomes. Tot i aquesta etapa intensa a nivell de conflictes,

aquests no es van reduir i sempre han format part de la vida política de l’Estat espanyol.

De fet, lluny d’apaivagar-se, aquest procés s’ha intensificat en els darrers anys. Només entre el 2009 i

el 2011, Catalunya ha presentat un total de 10 recursos d’inconstitucionalitat (gràfic 19). El País Valencià

62 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 18. Evolució de la conflictivitat constitucional entre comunitats autònomes

i institucions estatals. 1981-2011

70

60

50

40

30

20

10

0

1981

1982

1983

Recursos contra legislació estatal

Recursos contra legislació autonòmica

Font: Elaboració pròpia a partir de les dades del BOE.

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Conflictes interposats per les institucions centrals

Conflictes interposats per les comunitats autònomes

Gràfic 19. Recursos d’inconstitucionalitat contra lleis autonòmiques. 2009-2011

(xifres absolutes)

9

8

7

6

5

4

3

2

1

0

Catalunya

Illes Canàries

Navarra

Andalusia

País Valencià

Extremadura

2009

2010

2011

Galicia La Rioja Aragó Castella i Lleó Madrid

Font: Elaboració pròpia a partir de les dades del BOE.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 63


n’ha presentat un total de 7. En aquest mateix període, altres comunitats autònomes també han presentat

un nombre considerable de recursos.

El 2013 i 2014, Catalunya va impugnar un total de 26 lleis de l’estat. En el mateix període el govern

espanyol va plantejar un total de 30 recursos d’inconstitucionalitat contra lleis de comunitats autònomes. A

aquests recursos cal afegir els 10 que s’han ingressat al tribunal per part de diputats o senadors.

La tendència dels últims anys no només ha passat per fer servir els tribunals com a desllorigadors competencials,

sinó que multitud d’atribucions i competències de les comunitats autònomes s’han recentralitzat

a ritme de producció legislativa des del centre. 17 Per exemple, a l’abril del 2014, la Generalitat de Catalunya

(Oficina per al Desenvolupament de l’Autogovern) va realitzar un informe que analitzava l’agenda recentralitzadora

del govern espanyol. L’informe concloïa que més d’un terç de les 120 lleis o normes dictades pel

govern de Rajoy fins al moment limiten o eliminen competències pròpies consolidades. 18 En aquest sentit,

l’informe mostrava com almenys 157 mesures preses pel govern espanyol del PP incloses en 42 lleis envaïen

l’autogovern.

L’ambigüitat de la Constitució en aquest aspecte i la interpretació per part del Tribunal Constitucional ha

situat l’autogovern de les comunitats autònomes en una situació sovint inestable, molt depenent a la voluntat

del govern central. Convé recordar, a més, que a diferència de la majoria de països federals, les comunitats

autònomes no tenen cap mena de pes en la decisió dels membres del Tribunal Constitucional. Així mateix,

tampoc existeix cap òrgan polític amb pes de decisió real de representació territorial, com sí que passa amb

el Senat d’altres estats.

L’evolució del model autonòmic espanyol tampoc ha vingut d’una reforma de la Constitució Espanyola. En

molts països les constitucions es reformen sovint i s’adapten a les noves necessitats, la qual cosa converteix

els textos suprems en flexibles —per actualitzar-los— i rígids al mateix temps —per evitar la seva reforma constant.

El cas de la Carta Magna espanyola és diferent. El seu procediment de reforma és extremament rígid, atès

que preveu un sistema de dobles majories. De forma sintètica, segons estableixen els articles 166-169, Títol

X, la reforma 19 agreujada de la Constitució requereix l’aprovació d’una majoria de dos terços del Congrés

dels Diputats i el Senat i, en cas d’aprovar-se, una dissolució de les cambres i la celebració d’eleccions. El

nou Parlament escollit ha de ratificar la decisió, per la qual s’exigeix una majoria simple a favor de la reforma

17 Per a una acurada explicació d’aquest procés de recentralització, veure Viver Pi-Sunyer (2012).

18 Informe titulat «Recull de mesures centralitzadores adoptades o impulsades per l’Estat». Accessible a: http://www.ara.cat/politica/

Governacio-informe-recentralitzacio-Estat-Generalitat_ARAFIL20140402_0002.pdf

19 També existeix el procediment de reforma ordinari, diferent i més àgil. No obstant, si es volgués reformar el sistema territorial espanyol,

atès que en essència es modificarien parts substancials de la Constitució, el procediment que s’hauria de seguir seria l’agreujat.

64 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 20. Mitjana d’anys en els quals es reforma la Constitució

Font: Comparative Constitutions Project.

al Congrés i majoria absoluta al Senat. Un cop complert aquest tràmit, l’estudi del text o proposició de reforma

constitucional ha de ser aprovat pel Congrés i Senat per una majoria de dos terços. Finalment, un cop

s’hagi efectuat aquesta aprovació, el text final s’ha de sotmetre a referèndum popular.

Aquesta rigidesa, conjuntament amb condicionants polítics contraris a aquesta reforma (Núñez, 2001;

Muñoz, 2009), ha provocat que la constitució espanyola sigui una de les que es reformen menys sovint. Fins

al moment, només s’ha reformat dues vegades, l’any 1992, amb motiu de l’adaptació de la constitució al

Tractat europeu de Maastricht, i l’any 2011, reforma que va implicar incorporar en el text la noció d’estabilitat

pressupostària.

Tal com indica el gràfic 20, això significa que l’Estat espanyol ha reformat la seva constitució, de mitjana,

cada 17 anys i mig (Rodon, 2014). Això el situa com l’estat que menys sovint reforma la seva constitució.

El segueixen els EUA —amb una constitució aprovada però el 1789, fa més de dos-cents anys— Grècia i

Luxemburg. De fet, Espanya ha reformat menys la seva Constitució que moltes democràcies recents, com

per exemple un bon grapat de països de l’Europa de l’est.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 65


Gràfic 21. Li presentaré algunes fórmules alternatives

sobre l’organització de l’Estat a Espanya. Quina prefereix?

Catalunya

Resta de l’Estat

Un estat en el qual es

reconegui a les comunitats

autònomes la possibilitat

de convertir-se en estats

independents

Un estat en el qual

les comunitats autònomes

tinguin més autonomia

que en l’actualitat

Un estat amb

comunitats autònomes

com en l’actualitat

Un estat en el qual

les comunitats autònomes

tinguin menys autonomia

que en l’actualitat

Un estat

amb un únic

govern central

sense autonomies

Font: CIS 2958, 2012

Gràfic 22. Evolució de la preferència per major, igual o més autonomia. 1984-2012

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

1984 1992 1998 2002 2010 2012

Més autonomia

La mateixa autonomia

Menys autonomia

Ns/Nc

Font: CIS 2958, 2012

66 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


De molts motius perquè aquesta reforma no s’hagi efectuat, n’hi ha diversos i amplis, però un dels més

potents és la discrepància de fons que existeix amb el model territorial que cal implementar. Aquesta discrepància

no només es troba a nivell de partits polítics, sinó que la ciutadania de diverses comunitats autònomes

té preferències territorials divergents. El gràfic 21 ho il·lustra. En ell s’hi mostra la resposta que els

ciutadans han donat a la pregunta sobre preferències territorials, amb opcions que van des d’«Un estat amb

un únic govern central sense autonomies» a «Un estat en el qual es reconegui a les comunitats autònomes

la possibilitat de convertir-se en estats independents». Els resultats se subdivideixen per Catalunya i per a

la resta de l’Estat.

Les diferències són notables. Mentre a Catalunya l’opció d’un estat en el que es reconegui la secessió o

en el que hi hagi més autonomia és majoritària, a la resta de l’estat l’statu quo o, fins i tot, l’opció d’eliminar

les autonomies hi és molt més majoritària (gràfic 21).

Hom pot pensar, però, que la reforma de la Constitució espanyola en sentit territorial no és la clau de volta,

atès que la constitució calia anar desplegant-la en sentit descentralitzador. Ja s’ha vist anteriorment que això

no ha estat així i que, en tot cas, la recentralització i els conflictes territorials han estat habituals. Tot i això,

algú podria plantejar encara que la ciutadania això no ho ha percebut i que ha integrat bé la idea que l’Estat

espanyol es descentralitzava.

Res més lluny de la realitat. El gràfic 22 mostra les respostes a la pregunta sobre si es prefereix més,

menys o el mateix nivell d’autonomia per a la comunitat autònoma. El gràfic indica que, lluny de reduir-se, la

voluntat de tenir més autonomia ha anat creixent any rere any. Segons les enquestes del Centre d’Investigacions

Sociològiques (CIS), el 1984 vora el 38% dels catalans volia més autonomia per a les institucions pròpies.

Es tractava d’un percentatge similar als que tenien com a primera preferència «la mateixa autonomia».

Amb el pas del temps, el percentatge de catalans que demanen més autonomia ha anat creixent. Tot i el

desplegament de l’Estatut durant els anys vuitanta o de pactes polítics concrets —com el del Majèstic de

1996—, la voluntat d’incrementar l’autogovern no ha parat de créixer. El 1992 ja eren gairebé la meitat els

catalans que volien més autogovern, xifra que se situava al 69% el 2012. Les xifres indiquen, per tant, que

ni pactes polítics concrets per desenvolupar l’autogovern, ni la reforma estatutària han minvant la voluntat

d’una part considerable de Catalunya d’obtenir més quotes de poder per a les seves institucions.

De fet, com mostra el gràfic 23, la descentralització no ha canviat les preferències territorials en el sentit

de donar més suport a l’statu quo territorial. Com han mostrat estudis recents, el procés de reforma de

l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, que va desembocar en la seva aprovació final el 2006, va tenir un paper

fonamental en canviar les preferències territorials d’una part important de la ciutadania. L’Estat d’Autonomia

aprovat en referèndum el juliol del 2006 suposava ja un text laminat respecte la proposta aprovada pel

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 67


Gràfic 23. Evolució de les preferències territorials a Catalunya. 2005-2014

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0

2005

2005

2006

2006

2006

2006

2007

2007

2007

2007

2008

2008

2008

2008

2009

2009

2009

2009

2010

2010

2010

2010

2011

2011

2011

2011

2012

2012

2012

2012

2013

2013

2013

2013

2014

Independència Estat federal Status quo Regió d’Espanya

Font: CIS 2958, 2012

Parlament de Catalunya el 2005. A aquesta retallada s’hi va afegir aquella que va efectuar la sentència del

Tribunal Constitucional al juny del 2010, emesa després d’una gran polèmica —la legitimitat del Tribunal va

quedar greument tocada a causa de la no renovació de certs membres o de pressions polítiques. El Tribunal

va declarar 14 articles inconstitucionals —1 totalment i 13 parcialment— i en va reinterpretar 27 més. Molts

d’ells tocaven el moll de l’os de reivindicacions que s’havien demanat amb intensitat.

Fruit, en part, d’aquest procés (Guinjoan et al., 2013), la voluntat de convertir l’Estat espanyol en un estat

federal va començar a caure de forma constant. El suport a l’statu quo territorial, és a dir, al model basat en

les comunitats autònomes, també es va afeblir de forma significativa.

Tal com s’observa en el gràfic 23, el creixement de la independència com a primera preferència territorial

ha estat substancial. El 2009 eren vora el 20% els catalans que tenien la independència com a primera

opció. Aquest percentatge es va situar vora el 50% a finals del 2013 i principis del 2014.

Aquest canvi en les preferències territorials s’ha plasmat també en altres preguntes, com en les relacionades

amb el comportament davant d’un referèndum d’independència. En aquest àmbit, la majoria d’enquestes

han indicat un suport força sòlid a l’opció que Catalunya es converteixi en un Estat propi.

68 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Amb tot, les dades indiquen clarament que el model autonòmic s’ha caracteritzat per a dues qüestions:

En primer lloc, per ser un model inestable, font de conflicte institucional. El Tribunal Constitucional ha hagut

de tractar amb recursos relacionats amb les competències autonòmiques de forma constant i no sembla

que regions i centre hagin trobat un punt d’equilibri òptim i satisfactori. De fet, el pas del temps ha agreujat

aquesta qüestió: la relació de verticalitat entre centre i comunitats i la capacitat de modificar l’autogovern per

part del govern central en un sentit recentralitzador ha generat una tensió important en el model autonòmic.

En segon lloc, les dades no indiquen que la ciutadania estigui satisfeta amb l’statu quo actual. Sobretot a

Catalunya, però també en d’altres latituds —i sigui per a descentralitzar o recentralitzar—, el model autonòmic

sembla que satisfà cada cop a menys gent. En els últims anys, les veus de protesta des de les Illes Balears

i el País Valencià s’escolten cada vegada amb més força.

Ambdós aspectes són importants de tenir en compte abans de procedir al següent apartat, en el qual

s’analitza la posició relativa que, en termes formals, ocupa Catalunya, el País Valencià o les Illes Balears a

nivell d’autogovern en comparació amb la resta de regions de països democràtics del món.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 69


un

Länder

Apskritys

chantun wojew

ts autònomes Regional Au

ndsdel

regione

7

70 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


EL PODER AUTONÒMIC

EN PERSPECTIVA

Aquest apartat pretén analitzar l’autogovern de Catalunya, el País Valencià I

les Illes Balears des d’una perspectiva comparada. És a dir, disposa Catalunya

d’un poder alt o baix en relació a altres unitats subestatals? O el seu grau d’autogovern

se situa en la mitjana dels països que tenen algun tipus de descentralització

política, administrativa o fiscal? Més concretament, en quina posició

se situa cada territori dels Països Catalans des d’un punt de vista comparat?

Per analitzar-ho, s’utilitzarà l’Índex d’Autoritat Regional. Aquest té en compte

42 democràcies o semidemocràcies a nivell anual i cobreix el període 1950-

2006. Això significa que, en total, s’analitzen 737 regions subestatals. Del total

d’unitats subestatals, s’han inclòs només aquelles que se situen immediatament

per sota de les estatals i s’han exclòs les inferiors. Per exemple, en el cas

espanyol, s’han exclòs les províncies i s’han analitzat únicament les comunitats

autònomes.

Atès que l’índex tindrà força importància en aquest apartat, convé aquí fer una

advertència que pot ajudar a interpretar una mica millor els seus resultats. L’Índex

d’Autoritat Regional està elaborat prenent com a referència producció legislativa

formal. Això significa, generalment, que la codificació s’ha realitzat a partir de

l’anàlisi de les constitucions o d’altres lleis «globals». En el cas de l’Estat espanyol

això significa la Constitució espanyola del 1978 i els estatuts d’autonomia

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 71


espectius. Això genera, per tant, dos tipus de problemes: l’exclusió de la dinàmica de partits i la gestió de

les competències concurrents o compartides i la jerarquia.

Exclusió de la dinàmica política

Bona part de la descentralització, és a dir de la capacitat de les regions d’actuar en un àmbit concret, depèn

de les dinàmiques polítiques. Sobretot en aquells casos en què l’ambigüitat de les lleis és alta, el fet que

una regió tingui o no tingui més poder depèn de pactes polítics concrets. Per exemple, és ben sabut que

quan els governs central i regional són diferents, les dinàmiques territorials centre-perifèria es desenvolupen

amb més problemàtica (Guinjoan and Rodon, 2014). Així mateix, en contextos en què la cultura política

preponderant del país no afavoreix el fet que les regions actuïn en diversos àmbits es produeixen conflictes

institucionals més comuns i la capacitat d’actuació de les regions també se’n veu afectada. Finalment, quan

el Tribunal Constitucional és només escollit a partir del «centre», sense que les regions tinguin cap paper

rellevant, les decisions que aquest prengui tendiran a oferir una visió més restrictiva.

Es tracta només de tres exemples concrets de dinàmiques polítiques que poden afectar la descentralització

d’un país, tant en direcció a una major descentralització com en un impuls a la re-centralització. Totes

aquestes dinàmiques l’Índex d’Autoritat Regional no les té en compte.

Per al cas de Catalunya i de l’Estat espanyol en general aquest fet té conseqüències evidents. Una de

les maneres a través de la qual l’Estat ha laminant competències autonòmiques ha estat a través de l’impuls

de l’«homogeneïtzació» i de les anomenades lleis de bases. Segons el precepte constitucional (Títol

tercer, Capítol Segon, articles 82-83), l’estat pot realitzar legislació bàsica que, com el seu nom indica,

estableix les «bases» de com es pot —o s’ha de— legislar. Aquestes lleis han tendit a produir inevitablement

que s’harmonitzi el sistema competencial autonòmic. Amb el temps, allò definit com a «bàsic» ha anat creixent

i s’ha tendit a un sistema basat en què l’estat aprova una legislació bàsica i les comunitats autònomes

legislen sobre la qüestió. Un exemple clar és en educació i en la definició del currículum escolar: cada cop

les comunitats han perdut més capacitat de definir els continguts escolars, fins al punt que amb l’última

llei d’Educació les autonomies només poden decidir el 35% del currículum, si tenen llengua pròpia, o el

25%, si no en tenen. 20

20 Llei Orgànica de Millora de la Qualitat Educativa (LOMQE), 8/2013, de 9 de desembre. Els percentatges anteriors aprovats per a la

Llei Orgànica d’Educació se situaven en el 55% per a les comunitats amb llengua pròpia i en el 65% per a la resta.

72 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Competències concurrents o compartides i jerarquia

En una línia semblant, l’índex tampoc realitza una bona tasca en diferenciar —ponderar— el fet que hi ha algunes

atribucions regionals que són compartides o concurrents entre l’estat central i les diferents regions. La

llei pot establir diferents punts de coordinació, però l’índex RAI no ho contempla. És possible que una competència

concreta estigui dividida 80-20 entre administracions, però l’índex no recull aquestes qüestions.

Així mateix, l’índex RAI no recull la relació que s’estableix —ni formal ni informal— entre les diferents administracions.

En competències compartides, per exemple, és possible que la legislació estableixi que estat

i comunitats han de dur a terme les polítiques públiques de forma conjunta, però que de facto això no es

produeixi, atès que l’estat pot tenir la clau de volta, situant-se de factor en un nivell jeràrquic superior.

Aquest fet es pot veure clarament en la qüestió del finançament. Per moltes atribucions que rebin les comunitats,

si no hi ha el nivell òptim de finançament associat, és difícil que aquesta atribució es pugui exercir

com a tal. Aquesta dinàmica s’ha pogut veure clarament en el cas de l’estat de les autonomies, en el qual

algunes comunitats han tingut un dèficit de finançament crònic. Això ha fet que no poguessin exercir certes

competències en la seva totalitat, malgrat que «formalment» les tenien atribuïdes.

Aquests fets comporten conseqüències evidents. En el cas de Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears,

i sobretot vistes les dinàmiques dels últims anys, es podrà observar com els resultats sobreestimen la

puntuació que reben, sobretot en el cas de capacitat d’autogovern. No obstant això, és de moment l’única

alternativa de la qual es disposa i, malgrat els problemes, ofereix una perspectiva rellevant, àmplia i analítica

del lloc que ocupa cada regió en perspectiva comparada.

El primer indicador que s’analitza és el de capacitat legislativa. Aquesta dimensió té en compte el grau

en què les autoritats regionals poden codeterminar —o codecidir— la legislació estatal. Es tracta d’un índex

que oscil·la entre 0 i 2 punts. Tal com indica el gràfic 24, Catalunya obté en aquesta dimensió un total de 0.5

punts. Aquesta puntuació representa que Catalunya se situa entre la posició 22 i la 33 —11 països reben

una puntuació similar—, en una llista encapçalada per països formalment federals. Si es comptabilitzen totes

les regions —sense agrupar-les en estats—, Catalunya ocuparia, com a mínim, la posició 240 en capacitat

legislativa. La mateixa que ocuparia el País Valencià i les Illes Balears.

Tot seguit, s’analitza l’anomenat control executiu. Aquesta dimensió analitza el grau en què les regions

poden codecidir les polítiques estatals a través de trobades intergovernamentals amb capacitat legal de

decisió. De nou, també oscil·la entre 0 i 2 punts.

En aquest cas, Catalunya obté 0 punts (gràfic 25). La llista l’encapçalen les regions d’Austràlia, Bèlgica i

Alemanya. Per tant, Catalunya, el País Valencià o les Illes s’ubiquen, en aquest índex, en última posició. És a

dir, en aquesta dimensió i tenint en compte totes les regions, s’ubica en la posició número 158.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 73


Gràfic 24. Capacitat legislativa de les regions (Índex RAI)

Gràfic 25. Control executiu de les regions (Índex RAI)

74 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 26. Autonomia fiscal de les regions (Índex RAI)

Una altra de les dimensions analitzades és la de l’autonomia fiscal. Aquesta analitza el grau en què els representants

regionals poden codecidir la distribució dels ingressos generats a partir dels impostos. L’índex

oscil·la entre 0 i 4 punts.

El gràfic 26 mostra que obtenen la màxima puntuació, de nou, aquelles regions que pertanyen a estats

federals, com les províncies canadenques o els cantons suïssos. En aquest grup de regions també hi apareixen

dues comunitats autònomes: el País Basc i Navarra. Es tracta, precisament, de les comunitats amb

règim foral, que recapten els impostos que generen al seu territori, a diferència de les resta de comunitats

autònomes (Salaberría, 1994).

Les comunitats pertanyents al règim comú, com Catalunya, les Illes Balears o el País Valencià, reben un

3 de puntuació. Això implica que el nostre país se situï en la posició número 99.

El RAI contempla un índex similar que té en compte el control fiscal, és a dir, la capacitat legislativa i de

control sobre els impostos que tenen les regions en relació a l’estat. En aquest cas, el País Basc i Navarra i

la resta de comunitats autònomes reben una puntuació semblant —1 punt d’un total de 2.

En aquest índex, tal com il·lustra el gràfic 27, la posició de Catalunya és, en el millor dels casos, la número

56, conjuntament les Illes Balears, el País Valencià i la resta de comunitats autònomes.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 75


Gràfic 27. Control fiscla de les regions (Índex RAI)

Gràfic 28. Àmbits sobre les polítiques públiques de les regions (Índex RAI)

76 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 29. Grau d’influència de les regions en la reforma constitucional (Índex RAI)

Tot seguit s’analitza la posició de Catalunya en relació a l’indicador de capacitat d’actuar en polítiques

públiques. Aquesta dimensió recollida pel RAI té en compte les polítiques públiques sobre les quals

els governs regionals són responsables. Convé destacar que, a banda de no ser capaç de capturar les

qüestions formals i les relacions verticals entre administracions, aquesta dimensió és força generosa. Així,

només que les regions ja tinguin autoritat —encara que sigui limitada— sobre polítiques culturals, capacitat

de legislació sobre les pròpies institucions, món local o estat del benestar, entre d’altres, ja reben una

puntuació elevada.

L’índex no distingeix si aquestes competències són purament residuals o, per contra, poden dur desenvolupar

tota la dimensió de la mateixa, la qual cosa fa que l’índex s’infli. Dit d’una altra manera, només

que es faci poc, però de gairebé tot arreu, la puntuació rebuda és alta. És el cas de Catalunya, del País

Valencià i de les Illes Balears i, de fet, de la resta de comunitats autònomes, que formalment tenen competències

en àmbits diferents. Totes elles reben un 3 sobre 4 (gràfic 28). Això situa els territoris de parla

catalana, en el millor dels escenaris, en la posició número 49. La llista l’encapçalen els estats federats,

com Canadà o Suïssa.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 77


Gràfic 30. Autonomia de les regions (Índex RAI)

Gràfic 31. Govern compartit de les regions (Índex RAI)

78 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Gràfic 32. Grau d’autogovern i govern compartit (Índex RAI)

Un altre dels índexs contemplats és el grau d’influència de les regions en la reforma constitucional. En

alguns estats, sobretot en els federats, es requereix una doble majoria per aprovar qualsevol reforma de la

constitució: a nivell de ciutadans i a nivell d’estats federats.

Aquest no és el cas de Catalunya, el País Valencià o les Illes Balears, que no tenen cap paper en una

eventual reforma constitucional. Això provoca que el nostre país rebi un 0 de puntuació, la qual cosa fa que

quedi ubicat a la cua de l’índex, és a dir, en la posició 310 en el rànquing de regions (gràfic 29).

Com en el cas de la puntuació per països, l’índex RAI també distingeix a nivell regional l’autogovern [selfrule]

i el govern compartit [shared rule]. A nivell d’autogovern Catalunya rep una puntuació de 13 (gràfic 30),

la mateixa que el País Valencià i les Illes Balears. La màxima puntuació de l’índex és 15. Això la situa, en el

millor dels casos, en la posició número 100. La llista l’encapçalen les Repúbliques de Sèrbia i Montenegro

—abans de la separació de Montenegro—, les entitats de Bòsnia i Hercegovina, els cantons suïssos i les províncies

canadenques. Tal i com s’observa en el gràfic, Navarra i el País Basc obtenen una millor puntuació,

fruit principalment del seu sistema fiscal.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 79


Gràfic 33. Autoritat regional (Índex RAI)

En el cas del govern compartit, Catalunya rep una puntuació d’1.5 (gràfic 31) sobre un màxim de 9 punts.

Això la situa a la cua d’aquest índex. En el millor dels escenaris, Catalunya, les Illes i el País Valencià ocupen

la posició número 297, clarament a la cua de les regions analitzades. És bo indicar que, exceptuant el País

Basc i Navarra, Catalunya rep la mateix puntuació que la resta de comunitats autònomes. Si bé això no és

del tot cert —per exemple, Catalunya té policia pròpia i gestiona les presons catalanes—, l’Índex RAI considera

que, formalment, Catalunya se situa en un mateix nivell d’autoritat regional i que, en tot cas, la resta de comunitats

no s’hi igualen a nivell competencial per altres raons, com per exemple fruit de la dinàmica política. 21

De nou, és d’interès relacionar els dos conceptes, relació que ofereix una perspectiva més acurada de

l’estat de les autonomies. La representació gràfica d’aquesta relació (gràfic 32) il·lustra que Catalunya, con-

21 El cas de les presons és il·lustratiu. L’assumpció d’aquesta competència està oberta a totes les Comunitats Autònomes, però fins al

moment només Catalunya les ha assumit (altres comunitats, com el País Basc, també n’han mostrat interès públic).

80 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Taula 3. Autogovern de Catalunya en termes comparats

Indicador

Posició relativa

Capacitat legislativa 240

Control executiu 158

Autonomia fiscal 99

Control fiscal 56

Àmbits sobre polítiques públiques 49

Influència en la reforma constitucional 310

Autogovern (self-rule) 100

Govern compartit (shared rule) 297

Autoritat regional 230*

NOTA: L’índex varia alguna posició en funció de si tenim en compte algunes regions no reconegudes internacionalment, com Crimea o

Ossètia del Sud. La posició 230 és la posició de Catalunya sense tenir en compte aquests dos territoris (que formalment tenen més

autonomia). Així mateix, és important destacar que s’han comptabilitzat les regions inferiors al nivell estatal (per exemple, les comunitats

autònomes) i s’han descartat altres subdivisions inferiors (per exemple, les províncies).

juntament amb el País Valencià i les Illes Balears té, com a mínim a nivell formal, un cert grau d’autogovern,

però que la seva capacitat d’influència en el govern compartit és molt baixa.

Finalment, l’Índex RAI ofereix l’autoritat regional global, la qual és la suma resultant dels nivells d’autogovern

i de govern compartit. Catalunya obté en aquest índex una puntuació de 14.5 (gràfic 33), la mateixa

que les Illes i el País Valencià. La puntuació màxima que es pot assolir són 22 punts. Es tracta, de nou, del

mateix valor que obtenen les altres comunitats autònomes, però per darrere, per exemple, de les províncies

russes o d’illes com Açores i Madeira.

Aquesta puntuació situa Catalunya en la posició número 230, compartida amb el País Valencià, les Illes

Balears i la resta de comunitats autònomes. És a dir, en el rànquing RAI, hi ha 229 regions disposen de més

autoritat regional que Catalunya.

La taula 3 sintetitza la posició de Catalunya quan es compara amb les altres regions d’estats descentralitzats.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 81


Taula 4. Regions amb més autoritat regional que Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears

Ordre en l’índex Nom del país Nom de les regions Número de regions

1 Bòsnia i Hercegovina Entitats 2

3 Sèrbia i Montenegro Repúbliques 2

5 Alemanya Länder 16

21 Bèlgica Comunitat Flamenca 1

Finlàndia Illes Aland 1

Dinamarca Illes Fèroe 1

Canadà Províncies 10

Dinamarca Groenlàndia 1

35 Estats Units Estats 50

Suïssa Cantons 26

Austràlia Estats 6

Estats Units Alaska, Hawaii 2

117 Àustria Länder 9

Bèlgica Regió de Brussel·les 1

Itàlia Trento 1

Bèlgica Comunitat Valona 1

Canadà Yukon 1

Itàlia Regions amb Estatus especial 4

134 Regne Unit Escòcia 1

135 Austràlia Territori de la Capital Australiana 1

Canadà Territoris del Nord-Oest 1

Bèlgica Comunitat germànica 1

Canadà Nunavut 1

Itàlia Trentino - Alto Adige 1

Austràlia Territori del Nord 1

141 Estat espanyol Navarra 1

Portugal Açores 1

Estat espanyol País Basc 1

Portugal Madeira 1

145 Federació Russa Subjectes federals 83

*Com abans, l’índex varia alguna posició en funció de si tenim en compte algunes regions no reconegudes internacionalment, com

Crimea o Ossètia del Sud.

82 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Taula 5. Regions amb la mateixa autoritat regional

que Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears

Ordre en l’índex Nom del país Nom de les regions Número de regions

230 Catalunya 1

Estat espanyol Comunitats autònomes* 14

Holanda Províncies 12

*Totes les comunitats autònomes excepte Catalunya, el País Basc i Navarra.

En resum, la comparació de Catalunya, el País Valencià o les Illes Balears amb altres regions de democràcies

liberals descentralitzades no deixa el nostre país «al capdavant dels països més descentralitzats del

món», com sovint s’afirma en públic. L’indicador en què Catalunya obté millor posició és el dels àmbits sobre

polítiques públiques. Comparat amb els altres indicadors aquesta posició és alta, atès que, formalment, Catalunya

compta amb competències en força àmbits amb un pressupost important, com sanitat o educació.

De nou, convé, però, recordar aquí que aquests índexs mesuren la descentralització des d’un punt de

vista formal, és a dir, tenint en compte allò que estableixen les lleis superiors —com la Constitució i l’Estatut.

L’indicador, per tant, no té en compte possibles mesures recentralitzadores o limitadores d’autogovern.

La pitjor posició en tots els indicadors correspon a la influència de Catalunya en la reforma constitucional.

Tenint en compte que la capacitat de les institucions catalanes de reformar —o bloquejar— la constitució és

nul·la, Catalunya obté en aquest indicador un zero. Ocupa la mateixa posició, per tant, que la resta de regions

amb nul·la influència per reformar les respectives constitucions.

Finalment, nota a part mereixen els dos indicadors de descentralització: l’autogovern i el govern compartit.

Quant al primer, Catalunya ocupa la posició número 100. Al davant hi té tots els estats pertanyents als

estats federals, a més dels cantons suïssos, les illes Aland o Navarra i el País Basc, entre d’altres. De fet, en

gairebé tots els indicadors, aquestes regions, especialment les pertanyents als estats federals, se situen en

més bona posició que Catalunya.

En relació al govern compartit, Catalunya ocupa la posició número 297. De nou, es posa de manifest que

el model territorial espanyol no només no és dels més descentralitzats dels que existeixen, sinó que, sobretot,

té mancances importants en termes de dissenyar un sistema en què les regions tinguin influència respecte

les decisions centrals. Això significa, entre d’altres, que la capacitat dels òrgans intercomunitaris —com les

conferències de presidents o dels consellers del ram— és baixa, per no dir nul·la en la majoria de casos.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 83


Per visualitzar la posició relativa de Catalunya en el rànquing de l’índex d’autoritat regional —que té en

compte les diferents dimensions de la descentralització— s’adjunta una taula resum en què es poden visualitzar

les regions que es troben per davant del nostre país en l’índex (taula 4). S’hi ha inclòs l’ordre en l’índex,

el país, el nom de les regions i el número de regions de cada país.

En una mateixa posició en termes d’autoritat regional que a Catalunya, les Illes Balears o el País Valencià

hi haurien les regions que es mostren a la taula 5. Convé tenir en compte, per tant, que la posició de Catalunya

no és absoluta, sinó compartida amb altres regions.

Finalment, amb una autoritat regional menor que Catalunya hi trobem les regions que apareixen a la taula 6.

84 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Taula 6. Regions amb menys autoritat regional

que Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears

Ordre en l’índex Nom del país Nom de les regions Número de regions

257 Itàlia Regions amb estatut ordinari 15

272 Bòsnia i Hercegovina Cantons 10

282 Regne Unit Gal·les 1

283 Japó Todofuken 47

Dinamarca Regions 16

Noruega Regions 19

Suècia Províncies 21

386 Croàcia Regions 21

Nova Zelanda Regions 16

Hongria Regions 20

443 França Departaments 22

Grècia Regions 13

Polònia Províncies 16

Sèrbia i Montenegro Voivodina 1

495 República Txeca Regions 14

Sèrbia i Montenegro Metohija 1

510 Eslovàquia Regions 8

Irlanda Assemblees Regionals 3

Finlàndia Regions 18

539 Turquia Províncies 81

620 Romania Regions 8

Lituània Regions 10

638 Albània Regions 12

Portugal Districtes 18

668 Regne Unit Irlanda del Nord 1

Sèrbia i Montenegro Districtes 25

Bulgària Províncies 28

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 85


ne

gional Authorities

provinces Ré

der States

comunitats autònomes

8

županije

distritos

kantoni

voj

86 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


CONCLUSIONS

De les moltes conclusions que es poden extreure d’aquest estudi, n’hi ha una

que emergeix sobre les altres: ni l’Estat espanyol és el més descentralitzat del

món ni Catalunya és la regió subestatal dels països descentralitzats que més

autogovern té. L’anàlisi empírica de les bases de dades disponibles —de diferents

autors i de diferents períodes— revela que Catalunya, el País Valencià o les Illes

Balears tenen un cert grau d’autonomia —molt o poc, dependrà de qui ho valori—,

però que està lluny tant dels països amb estructura federal clàssics, com dels

territoris insulars. Així mateix, l’autonomia de Catalunya és lluny també de l’autonomia

que solen atorgar a les regions les democràcies liberals plurinacionals,

com el Canadà, Bèlgica o Suïssa.

Resumint, alguns dels patrons que emergeixen d’aquest estudi són:

— La dimensió en la qual Catalunya té més bona posició és en autogovern —

segons l’Índex RAI. Tot i així, si considerem —gairebé— totes les regions dels

països descentralitzats, se situa en posició número 100 de la llista. Per tant,

malgrat que a nivell formal pugui tenir un cert grau de poder, les atribucions

de les quals gaudeix no es troben, ni de bon tros, entre els països més avançats

del món.

— A nivell de govern compartit —el poder formal que Catalunya té per influenciar

les decisions del centre— la posició és molt més baixa. Ocupa la posició 297.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 87


— Per tot plegat, Catalunya se situa com la 230a regió amb més autonomia regional —autogovern i govern

compartit.

Amb tot, com s’ha indicat diverses vegades, aquests resultats s’han d’entendre des d’un punt de vista formal,

és a dir, fruit de l’anàlisi de la Constitució i dels estatuts de les diferents comunitats. Les dinàmiques polítiques

de descentralització o recentralització no hi estan contemplades. En la mesura que certes dinàmiques

—per exemple la recentralització— siguin més fortes a l’Estat espanyol que en d’altres països descentralitzats,

Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears podrien perdre posicions en aquesta llista.

L’anàlisi empírica, tant a nivell estatal com regional, ens permet situar els països de parla catalana en cadascuna

de les dimensions que diferencien els estats descentralitzats actuals:

a) Eix uninacional-plurinacional: Si bé hi ha una part important de la ciutadania de l’estat que té una identitat

diferent a l’espanyola —cultura, llengua...—, les institucionals i la legalitat espanyola atorguen un

reconeixement formal baix a aquesta realitat. Quan es compara amb altres estats amb realitats nacionals

—com el Canadà o Bèlgica—, l’Estat espanyol se situaria a la part baixa de la classificació.

b) Eix unitarisme-federalisme: Segons tots els indicadors, l’Estat espanyol és lluny del federalisme. A nivell

acadèmic, el model de l’estat autonòmic és considerat, a nivell formal, com a híbrid: un model més

aviat regional però que té alguns trets federals. Tanmateix, sobretot en els últims anys, s’ha evolucionat

cap a un model més unitari i homogeni, enfortint els trets regionals i diluint les poques característiques

federals que preservava.

c) Eix simetria-asimetria: Amb l’excepció del País Basc i Navarra, el model territorial espanyol es caracteritza

per la seva simetria formal. És a dir, qualsevol territori pot optar a aconseguir el mateix autogovern,

quelcom que ha depès, sobretot, de la correlació de forces polítiques. Així mateix, el model territorial és

de facto també simètric, amb alguns matisos asimètrics, com la gestió de la policia autonòmica o les

competències en presons. Tanmateix, en els últims anys també han crescut les pressions simètriques.

d) Eix coordinació vertical-horitzontal: La relació entre les regions és menys important que aquella que es

dóna entre les regions i les institucions estatals —a diferència, per exemple, dels països federals, en

els quals la relació es produeix en totes direccions. Malgrat els mecanismes de relació vertical estatcomunitats,

l’estat acostuma a tenir l’última paraula legal en la majoria dels temes, la qual cosa el situa

en una posició jeràrquica superior.

e) Eix centralització-descentralització: segons els indicadors que s’han utilitzat, l’Estat espanyol no és l’estat

més descentralitzat del món. Se situa sempre per darrere dels estats federals —Canadà, Bèlgica, els

88 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


EUA...— i, fins i tot, per darrere d’alguns models descentralitzats recents, com el del Regne Unit. Tot i que,

a nivell relatiu, ambdós indicadors són baixos, l’Estat espanyol puntua millor en autogovern —capacitat

de les regions— que en govern compartit —influència que les regions tenen sobre el govern central.

A nivell pràctic, la situació de Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears en cadascuna de les dimensions

anteriors significa que el nostre país encara té un llarg camí per recórrer. Els exemples poden ser múltiples

i diversos. A fi i efecte d’entendre la magnitud del canvi que s’hauria de produir, es posen alguns exemples

sobre què hauria de canviar a l’Estat espanyol perquè avancés posicions en cadascuna de les dimensions:

a) Eix uninacional-plurinacional: Per millorar posicions, l’Estat espanyol hauria d’introduir, entre d’altres, un

reconeixement explícit de la seva plurinacionalitat. Per exemple, en la línia de la declaració del Canadà

de l’any 2006, que reconeixia que el Quebec era una nació —tot i que dins d’un «Canadà unit»—. Canvis

més profunds podrien passar pel reconeixement explícit de la realitat nacional catalana en la Constitució

i per considerar-la unitat constituent, a llum i semblança del que fan els estats federals. Una altra

millora en aquest sentit es produiria si la Constitució reconegués que la llengua catalana és oficial a

tot l’Estat, atorgant-li el mateix estatus que al castellà, abandonant la posició de jerarquia actual —una

opció per la qual ha optat Bèlgica o el Canadà, entre d’altres.

No obstant això, millorar posicions en termes de plurinacionalitat hauria d’anar més enllà de fer millores

constitucionals. També afectaria a altres polítiques públiques —fins i tot en l’àmbit més «simbòlic». Per

exemple, l’Estat espanyol hauria de realitzar polítiques per tal de projectar a l’exterior, amb una certa

situació d’igualtat, totes les cultures —com fa Suïssa. Hauria d’imposar cert grau de coneixement de

totes les llengües no majoritàries a l’hora d’accedir a càrrecs públics, tal com fa el Canadà. Així mateix,

els documents oficials —com els suïssos— haurien de ser plurilingües o els polítics haurien d’utilitzar

totes les llengües presents a l’estat —o si més no, s’haurien d’utilitzar en una proporció equànime—, tal

com passa a Suïssa o a Bèlgica —cal recordar els habituals discursos multilingües dels monarques

belgues. Millorar posicions en l’escala de plurinacionalitat també significaria que l’estat permetés a les

nacions no majoritàries competir en tornejos internacionals, tal com passa avui en dia al Regne Unit.

b) Eix unitarisme-federalisme: la millora de posicions en aquest eix comportaria canvis profunds en l’estructura

constitucional i institucionals. Els canvis passarien, en essència, per traslladar a l’Estat espanyol

els elements federals que li manquen. Per exemple, les comunitats autònomes haurien d’estar

enumerades a la Constitució —com la constitució americana o l’alemanya; el Senat hauria de ser una

autèntica cambra de representació territorial amb més poders que l’actual —com als EUA, Austràlia o

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 89


Àustria; les comunitats autònomes haurien de participar en la composició del Tribunal Constitucional,

els estatuts d’autonomia haurien de perdre l’actual rang de llei orgànica i erigir-se en constitucions

«regionals» basades en la voluntat del poble de la regió —constituent—; les comunitats autònomes haurien

de disposar de les competències residuals —és a dir, aquelles que no s’expliciten a la carta magna

(actualment, a l’Estat espanyol, recauen al govern central)—; o les comunitats autònomes haurien de

disposar de més poder jurídic. Aquests són només alguns retocs constitucionals o institucionals que

s’haurien de realitzar per millorar en grau de federalisme, als quals caldria afegir elements més informals

com, per exemple, el grau de cultura federal.

c) Eix simetria-asimetria: Per tal d’avançar en aquest eix vers l’asimetria, caldria també introduir certes mesures

que reconeguessin la capacitat de Catalunya de no acceptar determinades decisions o d’atorgar-li

un estatus preferent en d’altres. Per exemple, el Canadà té el mecanisme anomenat opting-out,

«quedar-se fora». A les províncies que s’hi acullen se’ls permet, legalment, apartar-se de certes decisions

a nivell estatal i no acatar-les. Així mateix, altres mesures podrien passar per donar un estatus

preferencial més important a certes decisions polítiques, com el disseny del currículum escolar o de

les polítiques que afecten a la llengua pròpia.

D’exemples n’hi ha diversos: per exemple, el Quebec té actualment el seu pla de pensions, diferent

al canadenc; Itàlia garanteix privilegis fiscals i econòmics a diferents regions; i el Regne Unit ha establert

diferents graus d’autonomia a Escòcia i Gal·les en funció de la demandes polítiques majoritàries

d’aquestes regions. Un altre exemple d’asimetria que es podria implementar seria la generalització del

concert basc i navarrès al cas català.

d) Eix coordinació vertical-horitzontal: Per millorar en coordinació vertical, caldria assolir la coordinació

habitual que es produeix als estats federals entre les diferents entitats. Els acords entre unitats federals

són constants i es produeixen en major mesura que els acords als quals arriben les comunitats autònomes

entre si.

El vertader repte, però, és en la coordinació vertical. L’actual model espanyol està concebut des d’una

òptica jeràrquica, en què la decisió definitiva resideix en el govern central. En aquest sentit, una de les

maneres d’avançar en coordinació vertical seria importar certs models de funcionament a semblança

dels que hi ha a la UE, en què tots els estats —independentment de la mida— tenen el mateix pes en el

sistema de votació. En aquest sentit, un clar camí de millora és la reforma de les conferències sectorials

o de presidents, convertint en vinculant les seves decisions —a través d’un sistema de votació igualitari.

e) Eix centralització-descentralització: com s’ha comentat anteriorment, el problema de l’autogovern de

Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears no és tant de capacitats sobre àmbits concrets, sinó en

90 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


especial sobre la seva capacitat econòmica i el respecte al seu autogovern. Una millora en aquests

sentits passaria per eliminar la capacitat de les lleis de bases —reconegudes constitucionalment— per

prendre o laminar autogovern de les comunitats. Així mateix, a nivell econòmic, el sistema podria transitar

cap a un federalisme fiscal semblant a l’americà, alemany o australià, en què cada regió té capacitat

—normalment important— de legislar, dissenyar i executar el seu propi model fiscal i tributari.

A banda d’aquestes dues qüestions, altres regions, en comparació a Catalunya, acostumen a tenir autoritat

sobre aspectes tan rellevants o amb més recorregut que les que té actualment el nostre país. Alguns exemples

són les pensions —el Quebec—, la justícia —Escòcia o qualsevol estat federal—, educació —Bèlgica—,

competències en energia —Bèlgica—, competències culturals gairebé exclusives —Àustria—, alguns tràmits

oficials —carnet de conduir, permisos diversos— o competències en la regulació del comerç —els EUA— o

capacitat de firmar tractats internacionals —Alemanya.

Com s’ha mostrat, Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears no obtenen una bona posició en autogovern

quan es compara amb altres regions del món. Si prestem atenció als indicadors, Catalunya obté

posició molt dolenta en la seva capacitat de reformar la Constitució —en essència, aquesta és nul·la— i en la

capacitat de codecidir o codeterminar la legislació estatal —també nul·la. En tot allò que tingui a veure amb la

capacitat d’influenciar el centre, Catalunya obté molts mal resultats. En els indicadors relatius a l’autogovern,

la posició és relativament més bona, però segueix lluny d’ubicar-se entre les primeres posicions.

Amb tot, en les línies anteriors s’ha intentat adoptar una perspectiva empírica a fi i efecte de valorar, primer,

en quina posició relativa se situava l’Estat espanyol a nivell de descentralització i, segon, quina era la posició

de Catalunya, el País Valencià i les Illes Balears. La conclusió, de nou, és clara: els territoris dels Països Catalans,

a nivell de descentralització, i amb tot el que això implica —«devolució» de poders, augment del govern

compartit...—, encara els queda un llarg camí per recórrer. Vist que la demanda per incrementar l’autogovern

és majoritària en el si de la societat catalana, hom diria que el gran dubte és com l’Estat aplicarà mesures

per reformar el model territorial i, de retruc, fer augmentar la posició de Catalunya en els índexs. Des de fa

anys, però, l’observació de la realitat política no sembla indicar que aquesta voluntat hi sigui i que els canvis

siguin possibles. La direcció que s’està prenent és justament la contrària. Un camí que, de fet, diu molt de

per què una part molt àmplia dels catalans i les catalanes han optat per deixar de creure en la reforma i

caminar decididament cap a l’estat propi.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 91


a

okruzi

i

provinces

andsdel

egye

itats autònomes

ion

92 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN

regiunile

kantoni

Apskritys

regione

Regional Authorities

a

województwo

Länder

qark

ANNEX

distritos

region

županije

Sta

Maakunt

n


Taula 7. Índex d’Autoritat Regional

Posició Territori Estat RAI

1 Bòsnia Bòsnia i Hercegovina 22

Hercegovina

3 Montenegro Sèrbia i Montenegro 21,5

Sèrbia

5 Baden-Württenberg Alemanya 21

Baixa Saxònia

Brandenburg

Ciutat hanseàtica

i lliure d'Hamburg

Ciutat hanseàtica

lliure de Bremen

Estat de Berlín

Estat lliure de Baviera

Estat lliure de Saxònia

Estat lliure de Turíngia

Hessen

Mecklemburg-

Pomerània Occidental

Renània-Palatinat

Rin del Nord-Westfàlia

Saarland

Saxònia, Anhalt

Slesvig-Holstein

21 Comunitat Flamenca Bèlgica 20

Illes Aland

Finlàndia

Groenlàndia Dinamarca

Illes Fèroe

Alberta

Canadà

British Columbia

Manitoba

New Brusnwick

Newfoundland

and Labrador

Nova Scotia

Ontario

Prince Edward Island

Quebec

Saskatchewan

35 Alabama Estats Units 19,5

Alaska

Arizona

Arkansas

Califòrnia

Carolina del Nord

Carolina del Sud

Colorado

Connecticut

Dakota del Nord

Dakota del Sud

Delaware

Florida

Geòrgia

Hawaii

Idaho

Illinois

Indiana

Iowa

Kansas

Kentucky

Louisiana

Maine

Maryland

Massachusetts

Michigan

Minnesota

Mississippi

Missouri

Montana

Nebraska

Nevada

Nou Hampshire

Nou Mèxic

Nova Jersey

Nova York

Ohio

Oklahoma

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 93


Oregon

Pennsilvània

Rhode Island

Tennessee

Texas

Utah

Vermont

Virginia

Virginia de l'Oest

Washington

Wisconsin

Wyoming

Aargau

Appanzell

Ausserrhoden

Appanzell Innerrhoden

Basel-Landshaft

Basel-Stadt

Bern

Fribourg

Geneva

Glarus

Graubünden

Jura

Luzern

Neuchatel

Nidwalden

Obwalden

Schaffhausen

Schwyz

Solothurn

St. Gallen

Thurgau

Ticino

Uri

Valais

Vaud

Zug

Zürich

Austràlia Meridional

Suïssa

Austràlia

Austràlia Occidental

Nova Gal·les del Sud

Queensland

Tasmània

Victòria

117 Alta Àustria Àustria 18

Baixa Àustria

Burgenland

Caríntia

Estíria

Salzburg

Tirol

Viena

Vorarlberg

Regió de Brussel·les Bèlgica

Comunitat Valona

Yukon

Canadà

Trento

Itàlia

Friül-Venècia Júlia

Sardenya

Sicília

Vall d'Aosta

134 Escòcia Regne Unit 16,5

135

Territori de la

Capital Australiana

Austràlia 16

Territori del Nord

Comunitat germànica Bèlgica

Territoris del Nord-Oest Canadà

Nunavut

Trentino-Tirol del Sud Itàlia

141 País Basc Estat espanyol 15,5

Navarra

Madeira

Portugal

Açores

145 Altai Krai Federació Russa 15

Amur Oblast

Arkhangelsk Oblast

Astrakhan Oblast

Belgorod Oblast

Bryansk Oblast

94 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Chukotka

Autonomous Okrug

Irkutsk Oblast

Ivanovo Oblast

Jewish

Autonomous Oblast

Kaliningrad Oblast

Kaluga Oblast

Kamchatka Krai

Kemerovo Oblast

Khabarovsk Krai

Khanty–Mansi

Autonomous Okrug

– Yugra

Kirov Oblast

Kostroma Oblast

Krasnodar Krai

Krasnoyarsk Krai

Kurgan Oblast

Kursk Oblast

Leningrad Oblast

Lipetsk Oblast

Magadan Oblast

Moscou

Moscow Oblast

Murmansk Oblast

Nenets

Autonomous Okrug

Nizhny

Novgorod Oblast

Novgorod Oblast

Novosibirsk Oblast

Omsk Oblast

Orenburg Oblast

Oryol Oblast

Penza Oblast

Perm Krai

Primorsky Krai

Pskov Oblast

República d'Adygea

República Altai

República Chuvash

República d'Ingushetia

República de

Bashkortostan

República de Buryatia

República de Kalmykia

República de Karelia

República de

Khakassia

República de Mordòvia

República de Txetxènia

República del

Dagestan

República del Nord

d'Ossètia-Alania

República del Tatarstan

República Kabardino-

Balkar

República Karachay-

Cherkess

República Komi

República Mari

República Sakha

República Tuva

República Udmurt

Rostov Oblast

Ryazan Oblast

Sakhalin Oblast

Samara Oblast

Sant Petersburg

Saratov Oblast

Smolensk Oblast

Stavropol Krai

Sverdlovsk Oblast

Tambov Oblast

Tomsk Oblast

Tula Oblast

Tver Oblast

Tyumen Oblast

Ulyanovsk Oblast

Ulyanovsk Oblast

Vladimir Oblast

Volgograd Oblast

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 95


Vologda Oblast

Voronezh Oblast

Yamalo-Nenets

Autonomous Okrug

Yaroslavl Oblast

Zabaykalsky Krai

230 Andalusia Estat espanyol 14,5

Aragó

Canàries

Cantàbria

Castella i Lleó

Castella-La Manxa

Catalunya

Comunitat de Madrid

Extremadura

Galícia

Illes Balears

La Rioja

País Valencià

Principat d'Astúries

Regió de Múrcia

Drenthe

Holanda

Flevoland

Fryslan

Gelderland

Groningen

Limburg

North Brabant

North Holland

Overijssel

South Holland

Utrecht

Zeeland

257 Abruzzo Itàlia 14

Basilicata

Calabria

Campania

Emilia-Romagna

Lazio

Liguria

Lombardia

Marche

Molise

Piemonte

Puglia

Toscana

Umbria

Veneto

272 Cantó 10 Bòsnia i Hercegovina 13

Cantó Bosnia-Podrinje

Cantó d'Hercegovina-

Neretva

Cantó de Bòsnia

Central

Cantó Goražde

Cantó Herzegovina

Oest

Cantó Sarajevo

Cantó Tuzla

Cantó Una-Sana

Cantó Posavina

Cantó Zenica-Doboj

282 Gal·les Regne Unit 11,5

283 Aichi Japó 10

Akita

Aomori

Chiba

Ehime

Fukui

Fukuoka

Fukushima

Gifu

Gumma

Hiroshima

Hokkaido

Hyogo

Ibaraki

Ishikawa

Iwate

Kagawa

Kagoshima

96 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Kanagawa

Kochi

Kumamoto

Kyoto

Mie

Miyagi

Miyazaki

Nagano

Nagasaki

Nara

Niigata

Oita

Okayama

Okinawa

Osaka

Saga

Saitama

Shiga

Shimane

Shizuoka

Tochigi

Tokushima

Tokyo

Tottori

Toyama

Wakayama

Yamagata

Yamaguchi

Yamanashi

Aarhus

Bornholm

Copenhagen

Frederiksberg

Frederiksborg

Funen

Jutland Nord

Jutland Sud

Municipi de

Copenhagen

Ribe

Dinamarca

Ringkjobing

Roskilde

Storstrom

Vejle

Viborg

Zealand Oest

Akershus

Aust-Agder

Buskerud

Finnmark

Hedmark

Hordaland

More og Romsdal

Nord-Trondelag

Nordland

Oppland

Oslo

Ostfold

Rogaland

Sogn og Fjordane

Sor-Trondelag

Telemark

Troms

Vest-Agder

Vestfold

Blekinge

Dalarna

Gävleborg

Gotland

Halland

Jämtland

Jönköping

Kalmar

Kronoberg

Norrbotten

Örebro

Östergötland

Skane

Södermanland

Stockholm

Noruega

Suècia

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 97


Uppsala

Värmland

Västerbotten

Västernorrland

Västmanland

Västra Götaland

386 Bjelovar-Bilogora Croàcia 9

Brod-Posavina

Ciutat de Zagreb

Comtat de Zagreb

Dubrovnik-Neretva

Istría

Karlovac

Koprivnica-Križevci

Krapina-Zagorje

Lika-Senj

Međimurje

Osijek-Baranja

Požega-Slavonia

Primorje-Gorski Kotar

Šibenik-Knin

Sisak-Moslavina

Split-Dalmatia

Varaždin

Virovitica-Podravina

Vukovar-Srijem

Zadar

Auckland

Nova Zelanda

Badia de Hawke

Badia de Plenty

Canterbury

Costa Oest

Gisborne

Manawatu-Wanganui

Mariborough

Nelson

Northland

Otago

Southland

Taranaki

Tasman

Waikato

Wellington

Bács-Kiskun Hongria

Baranya

Békés

Borsod-Abaúj-

Zemplén

Budapest

Csongrád

Fejér

Gyđr-Moson-Sopron

Hajdú-Bihar

Heves

Jász-Nagykun-Szolnok

Komárom-Esztergom

Nógrád

Pest

Somogy

Szabolcs-Szatmár-

Bereg

Tolna

Vas

Veszprém

Zala

443 Alsàcia França 8

Alta Normandia

Alvèrnia

Aquitània

Baixa Normandia

Borgonya

Bretanya

Centre

Còrsega

Franc Comtat

Illa de França

Lorena

Llemosí

Llenguadoc-Rosselló

Migdia-Pirineus

98 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Nord-Pas-de-Calais

País del Loira

Picardia

Poitou-Charentes

Provença-Alps-

Costa Blava

Roine-Alps

Xampanya-Ardenes

Àtica

Grècia

Creta

Egeu Meridional

Egeu Septentrional

Epir

Grècia Central

Grècia Occidental

Illes Jòniques

Macedònia Central

Macedònia Occidental

Macedònia Oriental

i Tràcia

Peloponès

Tessàlia

Baixa Silèsia Polònia

Cuiàvia i Pomerània

Gran Polònia

Lódđ

Lublin

Lubusz

Masòvia

Opole

Petita Polònia

Podlàquia

Pomerània

Pomerània Occidental

Santa Creu

Silèsia

Subcarpàcia

Vàrmia i Masura

Vojvodina

Sèrbia i Montenegro

495 Bohèmia Central República txeca 7

Bohèmia Meridional

Hradec Králové

Karlovy Vary

Liberec

Moràvia i Silèsia

Moràvia Meridional

Praga

Olomouc

Pardubice

Plzén

Ústí nad Labem

Vysođina

Zlín

Metohija

Sèrbia i Montenegro

510 Banská Bystrica Eslovàquia 6

Bratislava

Kosice

Nitra

Presov

Trencin

Trnava

Zilina

Regió de l'Est

i dels Midlands

Irlanda

Regió de l'Oest

i del Nord

Regió del Sud

Aland

Finlàndia

Carèlia Meridional

Carèlia Septentrional

Finlàndia Central

Finlàndia Pròpia

Kainuu

Lapònia

Ostrobòtnia

Ostrobòtnia Central

Ostrobòtnia del Nord

Päijät-Häme

Pirkanmaa

Satakunta

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 99


Savònia del Nord

Savònia del Sud

Tavastia Pròpia

Uusimaa

Vall de Kymi

539 Adana Turquia 5

Adıyaman

Afyonkarahisar

Agrı

Aksaray

Amasya

Ankara

Antalya

Ardahan

Artvin

Aydın

Balıkesir

Bartın

Batman

Bayburt

Bilecik

Bingöl

Bitlis

Bolu

Burdur

Bursa

Çanakkale

Çankırı

Çorum

Denizli

Diyarbakır

Düzce

Edirne

Elazıg

Erzincan

Erzurum

Eskisehir

Gaziantep

Giresun

Gümüshane

Hakkâri

Hatay

Igdır

Isparta

Istanbul

Izmir

Kahramanmarađ

Karabük

Karaman

Kars

Kastamonu

Kayseri

Kilis

Kırıkkale

Kırklareli

Kırsehir

Kocaeli

Konya

Kütahya

Malatya

Manisa

Mardin

Mersin

Mugla

Mus

Nevsehir

Nigde

Ordu

Osmaniye

Rize

Sakarya

Samsun

Sanlıurfa

Siirt

Sinop

Sivas

đırnak

Tekirdađ

Tokat

Trabzon

100 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


Tunceli

Uđak

Van

Yalova

Yozgat

Zonguldak

620 Bucuresti-Ilfov Romania 4

Centre

Nord-Est

Nord-Oest

Oest

Sud

Sud-Est

Sud-Oest

Alytus

Lituània

Kaunas

Klaipèda

Marijampolđ

Panevđžys

Šiauliai

Tauragé

Telšiai

Utena

Vilnius

638 Berat Albània 2

Dibër

Durrës

Elbasan

Fier

Gjirokastër

Korçë

Kukës

Lezhë

Shkodër

Tirana

Vlorë

Aveiro

Portugal

Beja

Braga

Braganza

Castelo Branco

Coimbra

Évora

Faro

Guarda

Leiria

Lisboa

Oporto

Portalegre

Santarém

Setúbal

Vaiana do Castelo

Vila Real

Viseu

668 Irlanda del Nord Regne Unit 1

Backa Nord Sèrbia

Backa Oest

Backa Sud

Banat Central

Banat Nord

Banat Sud

Belgrad

Bor

Branicevo

Danubi

Jablanica

Kolubara

Macva

Morava

Nišava

Pcinja

Pirot

Pomoravlje

Rasina

Raška

Srem

Šumadija

Toplica

Zajeđar

Zlatibor

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 101


Blagoevgrad

Burgas

Dobrich

Gabrovo

Haskovo

Kardzhali

Kyustendil

Lovech

Montana

Pazardzhik

Pernik

Pleven

Plovdiv

Razgrad

Ruse

Shumen

Silistra

Sliven

Smolyan

Sofia (ciutat)

Sofia (província)

Stara Zagora

Targovishte

Varna

Veliko Tarnovo

Vidin

Vratsa

Yambol

Bulgària

102 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


županije

ritos

inces

raje

landsdel

megye

104 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN

Région

vojvodina okruzi

chantun

Apskrity

kantoni

regiunile

REFERÈNCIES

Illeri

metohija

Maakunta

region

comunitats autònomes

regione

Authorities

Sta

dzt


AMORETTI, U.M., BERMEO, N.G., 2004. Federalism and Territorial Cleavages.

JHU Press.

ARZAGHI, M., HENDERSON, J.V., 2005. «Why countries are fiscally decentralizing».

J. Public Econ., The Economics of Political Integration and Disintegration

89, 1157–1189.

CHEEMA, G.S., RONDINELLI, D.A. (eds.), 2007. Decentralizing Governance:

Emerging Concepts and Practices. Brookings Institution Press and Ash Center

for Democratic Governance and Innovation, Cambridge, Mass.: Washington,

D.C.

COLOMER, J.M., 1998. «The Spanish «state of autonomies»: Non‐institutional

federalism». West Eur. Polit. 21, 40–52.

CROOK, R.C., 1994. «Four years of the Ghana district assemblies in operation:

Decentralization, democratization and administrative performance». Public

Adm. Dev. 14, 339–364.

CROOK, R., MANOR, J., 2000. Democratic Decentralization. Work. Pap. World

Bank.

ELAZAR, D.J. (ed.), 1991. Federal Systems of the World: A Handbook of Federal,

Confederal and Autonomy Arrangements, 2nd edition. ed. Cartermill

International, Harlow, Essex, U.K.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 105


ELAZAR, D.J., 1987. Exploring Federalism. University Alabama Press, Tuscaloosa.

ERK, C., GAGNON, A.-G., 2000. «Constitutional ambiguity and federal trust: Codification of federalism in

Canada, Spain and Belgium». Reg. Fed. Stud. 10, 92–111. doi:10.1080/13597560008421110

ESPASA, M., 2015. La descentralització fiscal a Espanya (No. 1.1), Catalonia Background Information.

Consell de Diplomàcia Pública de Catalunya DIPLOCAT, Barcelona.

FEELEY, M., RUBIN, E., 2009. Federalism: Political Identity and Tragic Compromise. University of Michigan

Press.

FREY, B.S., LUECHINGER, S., 2004. «Decentralization as a disincentive for terror». Eur. J. Polit. Econ., The

Economic Consequences of Terror 20, 509–515.

GOLDFRANK, B., 2007. «The Politics of Deepening Local Democracy: Decentralization, Party Institutionalization,

and Participation». Comp. Polit. 39, 147–168.

GUINJOAN, M., RODON, T., 2014. «Beyond Identities: Political Determinants of Support for Decentralization

in Contemporary Spain». Reg. Fed. Stud. 24, 21–41.

GUINJOAN, M., RODON, T., SANJAUME, M., 2013. Catalunya, un pas endavant. Angle Editorial, Barcelona.

HELLER, P., HARILAL, K.N., CHAUDHURI, S., 2007. «Building Local Democracy: Evaluating the Impact of

Decentralization in Kerala, India». World Dev. 35, 626–648.

HOOGHE, A.P.D. OF P.S.L., HOOGHE, L., MARKS, G., SCHAKEL, A.H., 2010. The Rise of Regional

Authority: A Comparative Study of 42 Democracies. Routledge.

HOOGHE, L., MARKS, G., 2001. Multi-Level Governance and European Integration. Rowman & Littlefield

Publishers, Lanham, MD.

106 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN


HOOGHE, L., MARKS, G., SCHAKEL, A.H., OSTERKATZ, S.C., NIEDZWIECKI, S., SHAIR-ROSENFI-

ELD, S., 2016. Measuring Regional Authority: Volume I: A Postfunctionalist Theory of Governance. Oxford

University Press, New York, NY.

KOHLER-KOCH, B., EISING, R., 1999. The Transformation of Governance in the European Union. Psychology

Press.

LANE, J.-E., ERSSON, S., 1998. Politics and Society in Western Europe. SAGE.

LIJPHART, A., 1999. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries.

Yale University Press, New Haven.

MORENO, L., 1993. Ethnoterritorial concurrence and imperfect federalism in Spain.

MUÑOZ, J., 2009. From national catholicism to democratic patriotism?: An empirical analysis of contemporany

Spanish national identity. Universitat Pompeu Fabra, Barcelona.

NAGEL, K.-J., 2009. «Espanya federal?» Eines, 11–22.

NÚÑEZ, X.-M., 2001. «What is Spanish nationalism today? From legitimacy crisis to unfulfilled renovation

(1975–2000)». Ethn. Racial Stud. 24, 719–752.

PRUD’HOMME, R., 1995. «The Dangers of Decentralization». World Bank Res. Obs. 10, 201–220.

REQUEJO, F., 2007. «Federalisme, descentralització i pluralisme nacional. Teoria política i anàlisi comparada».

Rev. Estud. Autonòmics Fed. 0, 35–67.

REQUEJO, F., 2003. Democracy and National Pluralism. Routledge.

RIKER, W.H., 1969. «Six books in search of a subject or does federalism exist and does it matter?» Comp.

Polit. 2, 135–146.

EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN 107


RODDEN, J., 2002. «The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance around the World».

Am. J. Polit. Sci. 46, 670–687.

RODON, T., 2014. «Constitucions: pedres rígides o material flexible?». Eines, 71–81.

SALABERRÍA, V. T., 1994. La autonomía vasca contemporánea: foralidad y estatutismo (1975-1979). Instituto

Vasco de Administración Pública.

SALA, G., 2014. «Federalism without Adjectives in Spain». Publius J. Fed. 44, 109–134

SORENS, J., 2012. Secessionism: Identity, Interest, and Strategy. Mcgill Queens University Press.

TREISMAN, D., 2007. The Architecture of Government: Rethinking Political Decentralization. Cambridge

University Press.

TREISMAN, D., 2000. Decentralization and the Quality of Government.

VIVER PI-SUNYER, C., 2012. El procés de recentralització de l’Estat de les autonomies. Institut d’Estudis

Autonòmics, Barcelona.

WATTS, R.L., 1996. Comparing Federal Systems in the 1990s. Mcgill Queens Univiversity Press, Montreal.

WHITE, S., 2011. Government Decentralization in the 21st Century: A literature review (a report of the csis

program on crisis, conflict, and cooperation). Center for Strategic & International Studies.

ZHOU, Y. (ed.), 2009. «Decentralization, Democracy and Development, Country Studies. The World Bank».

Journal of European Social Policy, núm. 12, p. 137-158.

108 EL MIRATGE DE L’AUTOGOVERN

Similar magazines