atw - International Journal for Nuclear Power | 04.2019

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atw Vol. 64 (2019) | Issue 4 ı April ENERGY POLICY, ECONOMY AND LAW 208 Das 15. Deutsche Atomrechtssymposium: Eine Standortbestimmung Ulrike Feldmann Vom 12. bis 13. November 2018 fand in Berlin auf Einladung des Bundesumweltministeriums das 15. Deutsche Atomrechtssymposium (DARS) statt. Die wissenschaftliche Leitung der mit ca. 170 Teilnehmern gut besuchten Veranstaltung oblag wie bereits beim 14. DARS erneut Prof. Dr. Martin Burgi, LMU München. Das Symposium war 4 Themenblöcken gewidmet, u.z.: 1) den juristischen Perspektiven nach dem Ausstiegsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), 2) den aktuellen Rechtsfragen der nuklearen Sicherheit, 3) dem Strahlenschutzrecht sowie 4) Fragen des Standortauswahlverfahrens. Den Einführungsvortrag zum aktuellen Atom- und Strahlenschutzrecht hielt Jochen Flasbarth, Staatssekretär im Bundesumweltministerium (BMU). Einen großen Schwerpunkt seines Vortrages betraf die Frage einer rechtssicheren Stilllegung der Anreicherungsanlage in Gronau sowie der Brennelementfabrik in Lingen und eines Exportverbots für Brennelemente. Flasbarth machte keinen Hehl aus seiner Überzeugung, dass er sowohl die Stilllegung der beiden Anlagen als auch das Exportverbot für notwendig hält, und bedauerte, dass nicht alle Bundesressorts diese Auffassung teilen. Allerdings müsse man der Bevölkerung ehrlich sagen, dass auch bei Stilllegung der kerntechnischen Anlagen in Gronau und Lingen die ausländischen Kernkraftwerke (KKW) weiter laufen würden. Einer Laufzeitverlängerung für ausländische KKW stehe das BMU im Übrigen kritisch gegenüber. Flasbarth forderte für diese Fälle eine grenzüberschreitende UVP. Ferner kritisierte Flasbarth, dass die EVU über ihre gemeinsame Tochtergesellschaft, die Gesellschaft für Nuklear-Service mbH (GNS), mit der Abfallentsorgung „auch noch Geld verdient haben“. Im Auditorium konnte sich mancher Teilnehmer des Eindrucks nicht erwehren, dass hier der regulatorische und moralisierende Staat wieder einmal grüßen ließ. Nach dieser unmissverständlichen Standortbestimmung des Gastgebers eröffnete Burgi die 1. Fachsitzung und fragte in seinem Vortrag nach „Ver änderte(n) Maßstäbe(n) für Gesetzgebung und Verwaltungsvollzug im Atomrecht“ und danach, ob das Atomrecht als Referenzrecht für andere Rechtsgebiete dienen könne. Den Grund für veränderte Maß stäbe sah Burgi in einer Änderung der Sicherheitsphilosophie. In Bezug auf den atomrechtlichen Verwaltungsvollzug, bei dem, wie vielen Lesern noch in Erinnerung sein wird, der ehemalige Präsident des Bundesver waltungs gerichts Prof. Dr. Horst Sendler in einem Vortrag 1991 bereits den „ausstiegsorientierten Gesetzesvollzug“ ausgemacht hatte, stellte Burgi nun diesem Begriff noch einen „Zwillingsbruder“ zur Seite, den „ausstiegs beschleunigenden Gesetzesvollzug“, den er mit den Worten beschrieb: „Piesacken, bis der Betreiber aufgibt“. Einer Umsetzung der geänderten Sicherheitsphilosophie mit Hilfe reiner Verwaltungsmaßnahmen erteilte Burgi – weil verfassungswidrig – eine klare Absage. Für gesetzgeberische Maßnahmen wiederum, z.B. zur Beschleunigung des „Kohleausstiegs“, gebe das Urteil des BVerfVG vom 6.12.2016 „keinen Rückenwind“. Ein gesetzlich fixierter fester Abschalttermin wirke wie eine Übergangsregelung mit Bestandsschutz. Ein ausstiegsbeschleunigender Gesetzesvollzug kurze Zeit nach Festsetzung des Abschalttermins sei unverhältnismäßig, also verfassungswidrig, und könne nicht durch Ausgleichsmaßnahmen geregelt werden. Im letzten Teil seines Vortrags wandte Burgi sich der verfassungsrechtlichen Beurteilung einer Beendigung der Brennelementfertigung und der Urananreicherung in Deutschland zu. Er wies darauf hin, dass es hier nicht wie bei Kernkraft- und Kohlekraftwerken eine vorfindliche Rechtslage gibt, sondern diese Anlagen über unbefristete Genehmigungen verfügen. Das Ziel, die Beendigung des Betriebs dieser Anlagen, hielt Burgi dagegen für legitim. Es handele sich um Hochrisikotechnologieanlagen, auch wenn Eintrittswahrscheinlichkeit und Schadenshöhe als geringer einzustufen seien als bei Kernkraftwerken (KKW). Als Ergebnis der verfassungsrechtlichen Prüfung stellte Burgi fest, dass bei einer Beendigung von Urananreicherung und Brennelementfertigung auf jeden Fall höhere Laufzeiten und ein deutlich höherer Ausgleich als bei der 13. AtG-Novelle erforderlich seien. Insgesamt sei festzuhalten, dass die Relevanz des Urteils des BVerfG vom 6.12.2016 für jeden Fall gesondert zu betrachten sei. Prof. Dr. Thomas Schomerus, Universität Lüneburg und Dr. Ulrich Karpenstein, Redeker Sellner Dahs Rechtsanwälte PartG mbB, befassten sich in ihren nachfolgenden Beiträgen ebenfalls mit der Frage der „Konsequenzen für den Umgang mit anderen Technologien“. Schomerus untersuchte die Frage „Kohleausstieg nach dem Muster des Atomgesetzes?“. Er nannte als Parallelen bei der Umsetzung des Kohleausstiegs die grundsätzliche Vereinbarkeit mit EU-Recht sowie die Qualifizierung von Stilllegungsregelungen nicht als Enteignung, sondern als Inhalts- und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG und empfahl zur rechtlichen Umsetzung ein Ausstiegsgesetz, das insbesondere Laufzeitbefristungen und zur Vermeidung einer Ausgleichspflicht Übergangs- und Härtefallregelungen enthalten solle. Für empfehlenswert hielt Schomerus ebenfalls einen „Kohlekonsens“ ähnlich dem „Atomkonsens“. Karpenstein stellte eingangs seines Referates fest, dass auch Hochrisikotechnologien grundrechtlichen Schutz beanspruchen können. Dies gelte erst recht für Unternehmen ohne Hochrisikotechnologie bzw. für Betriebe mit geringerem Risiko. Zwar sei es richtig, dass der Gesetzgeber frühzeitig Gefahren Rechnung tragen solle, Grundrechtseingriffe bedürften aber gleichwohl der Legitimierung. Karpenstein betonte, der Rekurs auf die Akzeptanz der Bevölkerung müsse die absolute Ausnahme bleiben. So habe es auch das Bundesverfassungsgericht gesehen: Wo es nicht um Hochrisikotechnologie gehe, dürfe die Akzeptanz keine Rolle spielen. Das Urteil vom 6.12.2016 zeige außerdem, Energy Policy, Economy and Law The 15 th Deutsche Atomrechtssymposium: An Determination of the Curent Situation ı Ulrike Feldmann
atw Vol. 64 (2019) | Issue 4 ı April dass das BVerfG von einer Ausnahmestellung des Atomrechts ausgehe und dieses Urteil keine „Blaupause“ für andere Technologien sei. Bei Technologien wie der Kohleverstromung oder der nuklearen Brennstoffversorgung müsse sich das Verfassungsgericht fragen, ob die Ausstiegsregelung nicht eigentlich nur als Symbolpolitik gemeint sei. Die vom Bundesumweltministerium angestrebte Schließung der Brennelementfabrikation und der Urananreicherung ziele auf eine Schließung bzw. zumindest eine Nichtbelieferung von ausländischen KKW. Karpenstein konstatierte dazu: „Dies ist europarechtlich kein legitimes Ziel“. Die Angemessenheit einer Stilllegung müsse, darin sei er sich mit Schomerus einig, genau geprüft werden. Zum Beispiel habe das BVerfG im Falle eines Tagebaubetriebs eine Beschränkung der Nutzungsberechtigung auf 4 Jahre als schwerwiegenden Eingriff betrachtet. Letzter Redner des 1. Themenblocks war Prof. Dr. Markus Krajewski, Universität Erlangen-Nürnberg, mit dem Thema „Investitionsschutzabkommen als Grenze zukünftigen Ordnungsrechts“. Nach Darstellung der Grundzüge des internationalen Investitionsschutzrechts und des uneinheitlichen materiellen Rechts (z.B. Art. 10 Abs. 1 Energiecharta-Vertrag im Vergleich zu Art. 8.10 CETA-Abkommen) sowie der aktuell bestehenden Unklarheiten bzgl. der Fortentwicklung des Investitionsschutzrechts durch die und in der EU merkte Krajewski zu dem Achmea-Urteil des EuGH (Rs C-284/16) an, dass nach diesem Urteil nicht klar sei, ob es nur für Intra-EU-Investitionsabkommen gelte oder auch auf andere Abkommen wie dem Energiecharta-Vertrag übertragbar sei. Konkret zum anhängigen Schiedsverfahren von Vattenfall in Washington über die Verletzung des Energiecharta-Vertrags durch die 13. AtG-Novelle wies Krajewski darauf hin, dass einseitige Abweichungen der Regierung von konsensual mit der Industrie vereinbarten Lösungen investitionsschutzrechtlich die Frage aufwerfe, ob in der Vereinbarung eine spezifische Zusicherung zu sehen sei, deren Änderung legitime Erwartungen der Investoren enttäuscht habe. Unter Hinweis auf Art. 10 Abs. 1 Energiecharta-Vertrag erinnerte Krajewski daran, dass eine Abwägung im Investitionsschutzrecht letztlich über das „Equity“-Gebot (Gebot der fairen und gerechten Behandlung) zu treffen sei. In der anschließenden lebhaften Diskussion unterstrich Prof. Dr. Michael Eichberger, Richter am BVerfG a.D., der Berichterstatter im Streitverfahren über die 13. AtG- Novelle war, die Auffassung von Burgi, durch das „Ausstiegsgesetz“ von 2002 habe es eine Vorfindlichkeit der Rechtslage gegeben; ebenso sei richtig, dass der Inhalt der Eigentumsund Schrankenbestimmung in Art. 14 GG durch die Vorfindlichkeit bestimmt werde. Zu der Frage, ob die geänderte Risikowahrnehmung der Bevölkerung ein hinreichender tragfähiger Grund für einen Grundrechtseingriff sei, stellte Eichberger unter Zitierung von Satz 3 in Rdn. 308 des Urteils vom 6.12.2016 fest, das BVerfG habe hier sehr vorsichtig formuliert. Das Urteil solle kein „Freibrief“ sein für andere Fälle. Karsten Möring, MdB und Berichterstatter der CDU/CSU zur 16. AtG- Novelle, zeigte sich irritiert über den Begriff der Hochrisikotechnologie. Seine Frage, wieweit dieser Begriff, der auch bei der Brennelementfabrikation und der Anreicherung eine Rolle spiele, konkretisiert worden sei, ließ Eichberger bewusst unbeantwortet. Er wolle einzelne Teile des Urteils, also auch den Begriff der Hochrisikotechnologie nicht rechtfertigen. Prof. Dr. Ferdinand Kirchhof, Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts a.D. (ab 30.11.2018), hielt es dagegen für angezeigt, zu dem Begriff anzumerken, dieser solle den Vertrauensschutz in seiner geschichtlichen Entwicklung beschreiben. Burgi ließ es in seiner Entgegnung dahin gestellt sein, ob dieser Begriff ein zentraler Punkt des Urteils sei, jedenfalls brauche man ihn nicht, um den Kohleausstieg zu rechtfertigen. In Bezug auf den Diskussionsbeitrag von Dr. Manfred Rebentisch, Clifford Chance LLP, bei der Kohle gehe es nicht um Gefahrenabwehr, sondern um Vorsorgeanforderungen, die unter dem Verhältnismäßigkeitsgebot stünden, merkte Prof. Dr. Sabine Schlacke, Universität Münster, an, dass der Wandel des Klimas, das durch Art. 20a GG geschützt sei, ein legitimer Zweck des Kohleausstiegsgesetzes sei, und wies auf das vor dem OLG Hamm anhängige Verfahren des peruanischen Bauern gegen RWE hin, in dem das Gericht davon ausgehe, dass der Mitverursachungsanteil von RWE am Abschmelzen des Palcaraju- Gletschers in Peru und an der Gefahr einer Überflutung des am Gletscher liegenden Hausgrundstücks des Klägers 0,47 % betrage. Den Einwand von Dr. Christian Müller-Dehn, PreussenElektra GmbH, bzgl. der Einschätzung von KKW als Hochrisikotechnologie, es seien extrem hohe Anforderungen an die Betreiber von KKW zwecks Risikominimierung gestellt worden, so dass das verbleibende probabilistische Risiko mit anderen Technologien vergleichbar sei, ließ Burgi nicht gelten. Es gebe kein Indiz im Urteil vom 6.12.2016 dafür, dass der Grundrechtsschutz des Betreibers eines KKW höher oder zumindest gleichwertig dem eines Betreibers anderer Technologien sei. Kirchhof kommentierte die Diskussion mit der Feststellung, es handele sich um eine typisch deutsche Diskussion, und riet, „unser Ei nicht immer im Verfassungsrecht zu suchen“. Der zweite Tag der Veranstaltung startete mit dem 2. Themenblock „ Aktuelle Rechtsfragen der nuklearen Sicherheit“. Prof. Dr. Martin Beckmann, Baumeister Rechtsanwälte Partnerschaft mbH, untersuchte die Kriterien für eine „Grenzüberschreitende Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) bei Laufzeitverlängerung“ von nuklearen Zwischenlagern in Deutschland und von ausländischen KKW. Er wies darauf hin, dass Aufbewahrungs genehmigungen in deutschen Zwischenlagern auf 40 Jahre befristet seien, so dass angesichts fehlender Endlagermöglichkeiten eine Still legung der Zwischenlager keine Option sei und daher sehr zeitgerecht über eine Laufzeitverlängerung (als Verlängerung der Genehmigungsfrist oder ggf. auch als Änderung einer Genehmigungsauflage) entschieden werden müsse. Bezüglich der Frage der Notwendigkeit, eine grenzüberschreitende UVP durchführen zu müssen, erläuterte Beckmann, dass die für eine grenzüberschreitende UVP beachtliche Schwelle der erheblichen Umweltauswirkungen dem Maßstab der Vorprüfung bei Neuvorhaben nach § 7 Abs. 1 S. 2 UVPG („erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen“) entspreche. Eine grenzüberschreitende UVP bei Laufzeitverlängerung sei nicht erforderlich, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der Behörde keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen haben könne oder wenn erhebliche Umweltauswirkungen nicht grenzüberschreitend seien. Bei ausländischen KKW, wovon es ca. 120 KKW in den 14 deutschen Nachbarstaaten gebe, hänge die Erforderlichkeit einer grenzüberschreitenden UVP u.a. davon ab, ob der Projektbegriff der ENERGY POLICY, ECONOMY AND LAW 209 Energy Policy, Economy and Law The 15 th Deutsche Atomrechtssymposium: An Determination of the Curent Situation ı Ulrike Feldmann
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