sociedad civil y nuevas institucionalidades democráticas en ... - Polis
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<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> america latina:<br />
dilemas y perspectivas
Esta publicación contó con el apoyo de<br />
Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina:<br />
dilemas y perspectivas / organizadores Lizandra Serafim y José Antonio Moroni.<br />
- São Paulo: Instituto Pólis y Inesc, 2009. 288 p.<br />
ISBN 978-85-7561-053-4<br />
1. Derecho constitucional - Aspectos sociales - America Latina. 2. Administración<br />
pública - Participación del ciudadano - America Latina. 3. Sociedad <strong>civil</strong> -<br />
America Latina. 4. Participación social - America Latina. 5. Democracia. I. Serafim,<br />
Lizandra. II. Moroni, José Antonio. III. Instituto Pólis.<br />
Realización Instituto Pólis y Inesc<br />
Organizadores Lizandra Serafim y José Antonio Moroni<br />
Cooperación Ana Claudia Chaves Teixeira, Cláudia Dias Nogueira,<br />
CDU 342(8=6)<br />
Pedro Pontual, Rosane Cristina Santiago, Vanessa Marx<br />
Traducción Alexandre Agabiti Ferrnandez y Olv<strong>en</strong>ara Agabiti Fernandez<br />
Revisores Beatriz de Freitas y Idalia Morejón Arnaiz<br />
Coordinación Editoral Ana Claudia Chaves Teixeira, Cecilia Bissoli y Vanessa Marx<br />
Proyecto gráfico y editoración Cássia Buitoni y Silvia Amstald<strong>en</strong><br />
Impressión Semear Editora Gráfica
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> america latina:<br />
dilemas y perspectivas
sumário<br />
7 Pres<strong>en</strong>tación<br />
José Antonio Moroni y Lizandra Serafim<br />
23 La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición<br />
y los cambios institucionales<br />
Jorge León Trujillo<br />
51 Derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva Constitución <strong>en</strong> Bolivia<br />
E. Evelin Mamani Patana<br />
65 Sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información<br />
pública gubernam<strong>en</strong>tal<br />
Ernesto Isunza-Vera<br />
81 Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong><br />
<strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
Ana Claudia C. Teixeira, José Antonio Moroni y Vanessa Marx<br />
99 La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
Romeo Grompone<br />
125 Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
Fabio Velásquez C. y Esperanza González R.<br />
151 Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del<br />
gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
Margarita López Maya<br />
185 Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva<br />
institucionalidad<br />
Ignacio Arboleya y María Julia Aguerre<br />
219 Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo<br />
contexto político de América Latina: una mirada a los desafíos y<br />
estrategias de acción desde la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
Susana Eróstegui<br />
237 Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas
pres<strong>en</strong>tación<br />
José Antonio Moroni y Lizandra Serafim
Hace poco más de veinte años, <strong>en</strong> 1988, se promulgaba la octava<br />
Constitución brasileña, fruto de la movilización popular por el fin<br />
de la dictadura militar. Conocida como la “Constitución Ciudadana”,<br />
fue reconocida, por algunos segm<strong>en</strong>tos, como la que contó con el<br />
mayor apoyo popular, que creó mecanismos de participación y se<br />
mostró ori<strong>en</strong>tada a la def<strong>en</strong>sa de los derechos de los ciudadanos y<br />
ciudadanas. Para otros, es una constitución que avanzó <strong>en</strong> los derechos<br />
sociales, pero ha sido extremadam<strong>en</strong>te conservadora <strong>en</strong> cuestiones<br />
económicas, de reforma agraria y de organización democrática<br />
del Estado. O incluso, una reorganización de las elites brasileñas para<br />
perpetuarse <strong>en</strong> el poder.<br />
Los trabajos de los constituy<strong>en</strong>tes dieron por resultado un texto<br />
que recibió críticas por su ext<strong>en</strong>sión – 250 artículos y 89 actos de<br />
disposiciones constitucionales transitorias –, una de las más largas<br />
del mundo. En estos veinte años, la Constitución fue modificada por<br />
más de cincu<strong>en</strong>ta <strong>en</strong>mi<strong>en</strong>das de reforma, con cambios que van desde<br />
la forma de estructura administrativa del Estado brasileño, hasta el<br />
sistema de seguridad social. Además, algunos capítulos del texto de<br />
1988 aún esperan reglam<strong>en</strong>tación.<br />
Poco tiempo después de la Constitución brasileña, <strong>en</strong> 1991, Colombia<br />
también aprobó su nueva Carta, que, desde el punto de vista<br />
formal, amplió el espectro de los derechos y abrió grandes posibilidades<br />
para la participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> la vida pública<br />
del país.<br />
Pasados esos años, tanto <strong>en</strong> Brasil como <strong>en</strong> Colombia se han verificado<br />
avances desde el punto de vista de la expansión de la ciudadanía,<br />
pero todavía subsiste una <strong>en</strong>orme distancia <strong>en</strong>tre la ciudadanía<br />
formal, aquella que consta <strong>en</strong> las respectivas Cartas Magnas y la ciudadanía<br />
real que, lam<strong>en</strong>tablem<strong>en</strong>te, se traduce <strong>en</strong> la violación cotidiana<br />
de los derechos de millones de ciudadanos/as.<br />
Reci<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te, países como V<strong>en</strong>ezuela, Bolivia y Ecuador están<br />
pasando un por proceso semejante de construcción de un nuevo<br />
“contrato social”, pautado por una fuerza política inédita que busca<br />
instaurar una mayor justicia económica y social, t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do como base<br />
política los movimi<strong>en</strong>tos sociales.<br />
También está el caso de Paraguay, que después de décadas eligió<br />
a un presid<strong>en</strong>te ligado a los anhelos populares. Países como Perú,<br />
con la Ley Nacional sobre Presupuesto Participativo, y México, con<br />
la ley de transpar<strong>en</strong>cia e información pública, avanzaron <strong>en</strong> dirección<br />
a la democratización. Además, exist<strong>en</strong> experi<strong>en</strong>cias de integra-<br />
Pres<strong>en</strong>tación<br />
9
ción regional como el MERCOSUR, que propone desafíos para una<br />
integración ciudadana, justa e inclusiva.<br />
En este marco, un conjunto de redes y organizaciones de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> brasileña y latinoamericana aprovechó el aniversario de<br />
la Constitución brasileña para iniciar, <strong>en</strong> noviembre de 2008, una<br />
reflexión sobre los procesos de construcción de <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> América Latina, sus dilemas y perspectivas.<br />
Para ello, se organizó el Seminario Regional “Sociedad <strong>civil</strong> y las<br />
<strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> América Latina: dilemas<br />
y perspectivas”, realizado <strong>en</strong> Brasilia por el Instituto Pólis, Inesc y<br />
Abong, con apoyo de Novib y Oxfam Internacional.<br />
El seminario reunió a más de 60 repres<strong>en</strong>tantes de organizaciones<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y movimi<strong>en</strong>tos sociales de 10 países latinoamericanos,<br />
con el objetivo de reflexionar sobre los avances y los<br />
límites de las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>en</strong> América Latina y posibles<br />
estrategias de acción de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, <strong>en</strong> la perspectiva de la radicalización<br />
de la democracia y de la garantía de derechos. Este ev<strong>en</strong>to<br />
fue tan sólo el inicio de un proceso más amplio de reflexión colectiva<br />
que podrá resultar <strong>en</strong> un apr<strong>en</strong>dizaje saludable para aquellas organizaciones<br />
que buscan la consolidación de la democracia <strong>en</strong> sus<br />
tres dim<strong>en</strong>siones: repres<strong>en</strong>tativa, participativa y directa.<br />
Con el propósito de dar continuidad y amplitud a este proceso<br />
de reflexión, se ha organizado el pres<strong>en</strong>te material, formado por<br />
nueve textos sobre experi<strong>en</strong>cias de <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong><br />
exist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> América Latina, producidas para <strong>en</strong>riquecer el<br />
debate, y fichas con informaciones sobre 14 experi<strong>en</strong>cias de <strong>institucionalidades</strong><br />
que conti<strong>en</strong><strong>en</strong> formas participativas e inclusivas de ejercicio<br />
del poder, creadas <strong>en</strong> el contin<strong>en</strong>te a partir del protagonismo<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
Para la conformación del banco de experi<strong>en</strong>cias, elaboramos un<br />
modelo de ficha basado <strong>en</strong> el banco de experi<strong>en</strong>cias del Observatorio<br />
de la Innovación Pública Local, e invitamos a las organizaciones de<br />
todo el Contin<strong>en</strong>te involucradas <strong>en</strong> el proceso de elaboración y discusión<br />
sobre las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong>, a sistematizar experi<strong>en</strong>cias<br />
de protagonismo de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> la construcción de éstas<br />
a nivel local. Recibimos cuatro fichas rell<strong>en</strong>adas por organizaciones<br />
colaboradoras y añadimos diez fichas seleccionadas del banco del<br />
Observatorio (www.innovacionlocal.org). Las experi<strong>en</strong>cias seleccionadas<br />
se refier<strong>en</strong> a siete países distintos, tratando de temas como juv<strong>en</strong>tud,<br />
medio ambi<strong>en</strong>te y planificación participativa, <strong>en</strong>tre otros.<br />
10 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Esperamos, a partir de esta iniciativa, contribuir a la necesaria<br />
reflexión para el avance de estas experi<strong>en</strong>cias <strong>democráticas</strong> marcadas<br />
por conflictos, avances y retrocesos, de las cuales todas y todos,<br />
como <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y gobierno, somos sujetos activos.<br />
sistematización del seminario 1<br />
Antes de pasar a los textos analíticos sobre las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>en</strong> América Latina, pres<strong>en</strong>taremos una síntesis de las cuestiones<br />
clave del seminario “Sociedad <strong>civil</strong> y las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> América Latina”, que la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> latinoamericana<br />
podrá <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar para la profundización de la democracia <strong>en</strong> los<br />
próximos años.<br />
Con más de veinte años de exist<strong>en</strong>cia de distintos mecanismos<br />
de democracia participativa y directa <strong>en</strong> los países latinoamericanos,<br />
son muchas las cuestiones que se plantean para la evaluación del<br />
alcance de estas <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong>. La discusión<br />
realizada durante el Seminario Latinoamericano trató de cuatro<br />
cuestiones:<br />
¿Hasta qué punto la democracia directa y participativa está contribuy<strong>en</strong>do<br />
a crear nuevos valores, comportami<strong>en</strong>tos y actitudes respecto<br />
a la democracia?<br />
¿Hasta qué punto se ha t<strong>en</strong>sado la democracia repres<strong>en</strong>tativa para<br />
llegar a perfeccionarla?<br />
¿Hasta qué punto hemos avanzado <strong>en</strong> relación a los mecanismos<br />
de transpar<strong>en</strong>cia, acceso a la información pública, control social del<br />
presupuesto público y control social de las políticas económicas?<br />
¿Hasta qué punto la estrategia de actuar <strong>en</strong> esta institucionalidad<br />
contribuye con nuestro objetivo mayor de construcción de una <strong>sociedad</strong><br />
sin las desigualdades que g<strong>en</strong>eran exclusión social, política y<br />
económica?<br />
1 Lejos de agotar la rica discusión realizada durante el Seminario Latinoamericano,<br />
las cuestiones aquí pres<strong>en</strong>tadas se basan <strong>en</strong> las relatorías de las mesas y debates.<br />
Agradecemos a Evanildo B. Silva, Julita Kissa, Lucídio Bicalho, Maria do Carmo Albuquerque,<br />
Nina Best y Pedro Pontual por sus contribuciones a estas cuestiones.<br />
Pres<strong>en</strong>tación<br />
11
El(los) s<strong>en</strong>tido(s) de la participación<br />
En los últimos 20 años, la creación de espacios de participación<br />
y mecanismos de democracia directa son resultado de la lucha y<br />
presión sistemática de movimi<strong>en</strong>tos sociales, ONGs, partidos políticos,<br />
académicos, ciudadanos y ag<strong>en</strong>tes de la administración pública,<br />
ori<strong>en</strong>tados por el objetivo mayor de operar una trasformación<br />
profunda <strong>en</strong> la <strong>sociedad</strong>, incorporando derechos a los distintos segm<strong>en</strong>tos<br />
y sujetos sociales, dando “vez y voz” a los sectores tradicionalm<strong>en</strong>te<br />
marginados social, económica y políticam<strong>en</strong>te.<br />
Esta trasformación profunda ocurre d<strong>en</strong>tro de la dinámica de los<br />
conflictos y construcciones colectivas <strong>en</strong>tre los distintos actores, con<br />
sus visiones de mundo y proyectos políticos específicos <strong>en</strong> la cultura,<br />
<strong>en</strong> los espacios institucionales de participación, y <strong>en</strong> la práctica<br />
concreta cotidiana de los actores.<br />
El discurso de la participación – y sus resultados <strong>en</strong> términos de<br />
control y transpar<strong>en</strong>cia públicos, así como de construcción de una<br />
cultura política democrática – es amplio, y se presta a difer<strong>en</strong>tes intereses.<br />
Ocurre <strong>en</strong> un campo de disputa intelectual y política. La participación,<br />
como discurso y práctica, está atravesada por el discurso<br />
de la gobernabilidad, por prácticas conservadoras y autoritarias, por<br />
el <strong>en</strong>foque de las políticas sociales <strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to de su universalización<br />
y por la desresponsabilización del Estado. Existe un amplio<br />
uso de espacios participativos y técnicas fundadas <strong>en</strong> el discurso de<br />
la participación para am<strong>en</strong>izar conflictos, sin la perspectiva de la libertad<br />
y del p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to autónomo y de la trasformación del Estado.<br />
Esta disputa de significados ocurre no sólo <strong>en</strong>tre actores de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y del Estado, sino que está imbuida <strong>en</strong> los conflictos y<br />
construcciones de la propia <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, <strong>en</strong> su diversidad.<br />
La creación de mecanismos y espacios de participación y democracia<br />
directa no es un fin <strong>en</strong> sí mismo, es parte de una trasformación<br />
más profunda que trasci<strong>en</strong>de la institucionalidad del Estado.<br />
Debe v<strong>en</strong>ir acompañada del debate político amplio, de la inclusión<br />
de sujetos diversos, de la ampliación y garantía de derechos, de la<br />
autonomía de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
En este s<strong>en</strong>tido, una reflexión sobre las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> y los desafíos para la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> latinoamericana<br />
no puede dejar de analizar esta trasformación desde el punto de<br />
vista de la construcción de una cultura política más democrática, de<br />
la reducción de las desigualdades, de las relaciones <strong>en</strong>tre estas <strong>nuevas</strong><br />
<strong>institucionalidades</strong> y la democracia repres<strong>en</strong>tativa, de la creación<br />
12 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
de mecanismos de transpar<strong>en</strong>cia y control del presupuesto público y<br />
políticas económicas, más allá de las políticas sociales.<br />
Perfeccionami<strong>en</strong>to de la democracia repres<strong>en</strong>tativa y<br />
de la institucionalidad del Estado<br />
La articulación <strong>en</strong>tre los mecanismos de democracia participativa y<br />
directa y la democracia repres<strong>en</strong>tativa es un tema fundam<strong>en</strong>tal a ser<br />
profundizado. Como se dijo más arriba, la democracia participativa<br />
y directa pret<strong>en</strong>de trasc<strong>en</strong>der la institucionalidad del Estado; sin embargo,<br />
debe pasar por la trasformación de éste, por un nuevo diseño<br />
de la democracia repres<strong>en</strong>tativa, de las normas y reglam<strong>en</strong>tos producidos<br />
y de las políticas públicas concretas. ¿Cómo estos mecanismos<br />
pued<strong>en</strong> t<strong>en</strong>sar y contribuir a establecer una nueva dinámica para la<br />
toma de decisiones y de la gestión misma de políticas y servicios<br />
públicos que transci<strong>en</strong>dan espacios y temas específicos, e introduzcan<br />
la lógica de la equidad, más allá de la efici<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> todo el funcionami<strong>en</strong>to<br />
del aparato estatal, incluy<strong>en</strong>do ar<strong>en</strong>as de la democracia<br />
repres<strong>en</strong>tativa?<br />
La debilidad de las instituciones <strong>en</strong> los países latinoamericanos,<br />
g<strong>en</strong>erada por la incapacidad del Estado de conllevar las demandas<br />
exist<strong>en</strong>tes, está si<strong>en</strong>do uno de los desafíos urg<strong>en</strong>tes por <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar.<br />
Fortalecer la institucionalidad del Estado, la democracia repres<strong>en</strong>tativa,<br />
el Poder Judicial, el ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to jurídico, forma parte de estos<br />
desafíos. La creación de espacios de participación y de constituciones<br />
“re-fundacionales” son formas de responder a este desafío, que pres<strong>en</strong>tan<br />
avances y limitaciones. Constituciones que prevén la garantía<br />
de derechos y equidad no necesariam<strong>en</strong>te significan la realización de<br />
estos principios. En los espacios participativos creados también t<strong>en</strong>emos<br />
los riesgos de la reproducción de relaciones cli<strong>en</strong>telistas, del<br />
monopolio de la repres<strong>en</strong>tación por ciertas organizaciones, restringi<strong>en</strong>do<br />
la participación de amplios segm<strong>en</strong>tos, <strong>en</strong> particular cuando<br />
la creación de estos mecanismos vi<strong>en</strong>e acompañada de la debilitación<br />
de la repres<strong>en</strong>tación política ejercida por los partidos y el sistema<br />
político como un todo.<br />
Papel de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, partidos y Estado<br />
En este contexto de debilidad de las instituciones y dificultad para<br />
romper con la “vieja política” <strong>en</strong> la acción del Estado y <strong>en</strong> su relación<br />
con la <strong>sociedad</strong>, predomina la s<strong>en</strong>sación de descrédito g<strong>en</strong>eralizada<br />
<strong>en</strong> las instituciones y <strong>en</strong> la repres<strong>en</strong>tación. Hay un creci<strong>en</strong>te<br />
Pres<strong>en</strong>tación<br />
13
abst<strong>en</strong>cionismo político, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong>tre los jóv<strong>en</strong>es, observado<br />
<strong>en</strong> diversos países latinoamericanos. Ante ello, ¿cuál es el papel de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>? ¿Crear nuevos partidos con el int<strong>en</strong>to de redefinir el<br />
ejercicio de la repres<strong>en</strong>tación política, como <strong>en</strong> los casos reci<strong>en</strong>tes de<br />
Bolivia y Paraguay? ¿Las ONGs deb<strong>en</strong> ser portavoces de las aspiraciones<br />
populares y de los movimi<strong>en</strong>tos sociales no absorbidas por los<br />
partidos políticos? ¿Cuál es la importancia y cómo deb<strong>en</strong> ser los partidos<br />
políticos <strong>en</strong> este nuevo contexto? ¿Cómo rescatar los principios<br />
de la participación y del protagonismo de la <strong>sociedad</strong> como clave<br />
para la construcción democrática?<br />
En las discusiones realizadas durante el Seminario Latinoamericano,<br />
se ha reforzado la importancia de los partidos políticos <strong>en</strong> el<br />
ejercicio de la repres<strong>en</strong>tación política. También se reforzó el papel<br />
de las organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> del campo democrático <strong>en</strong><br />
su t<strong>en</strong>sión con el Estado, de los partidos, y de la <strong>sociedad</strong> misma.<br />
Sus papeles serán: presionar al Estado para que cumpla su rol fundam<strong>en</strong>tal<br />
de garantizar derechos a través de políticas públicas que reconozcan<br />
las demandas y particularidades de los distintos segm<strong>en</strong>tos de<br />
la <strong>sociedad</strong>; constituir ar<strong>en</strong>as de aclaración sobre conflictos y disputas<br />
alrededor de proyectos políticos que ori<strong>en</strong>tan visiones de mundo;<br />
def<strong>en</strong>der la participación que garantice derechos e incluya económica<br />
y políticam<strong>en</strong>te a diversos segm<strong>en</strong>tos; ser fu<strong>en</strong>te de r<strong>en</strong>ovación<br />
y perfeccionami<strong>en</strong>to del ejercicio de repres<strong>en</strong>tación, incluso la ejercida<br />
por los partidos políticos, proponi<strong>en</strong>do formas de control, r<strong>en</strong>dición<br />
de cu<strong>en</strong>tas y diálogo que garantic<strong>en</strong> la repres<strong>en</strong>tatividad.<br />
Se reafirmó, por lo tanto, la lucha de organizaciones de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> del campo democrático por la creación de mecanismos de<br />
democracia participativa y directa, y especialm<strong>en</strong>te por el perfeccionami<strong>en</strong>to<br />
de aquéllos ya exist<strong>en</strong>tes, y de su conexión con la democracia<br />
repres<strong>en</strong>tativa. Las democracias participativa y directa van más allá de<br />
reglam<strong>en</strong>tos y procedimi<strong>en</strong>tos formales; están profundam<strong>en</strong>te ligadas<br />
a la movilización y autonomía de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, y no pued<strong>en</strong> ser<br />
desconectadas de ellas. Sin movilización y participación autónoma, las<br />
<strong>institucionalidades</strong> por sí solas no alcanzan sus objetivos, no se sosti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
y pued<strong>en</strong> terminar por convertirse <strong>en</strong> simple formalidad.<br />
Asimismo, debemos estar at<strong>en</strong>tos al funcionami<strong>en</strong>to del Estado,<br />
al control social de las políticas públicas, y exigir mecanismos de<br />
transpar<strong>en</strong>cia y control, no sólo de las políticas sociales sino también<br />
de las económicas y estratégicas, p<strong>en</strong>sando <strong>en</strong> la redistribución de la<br />
riqueza y <strong>en</strong> la garantía de derechos.<br />
14 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Otra cuestión señalada como c<strong>en</strong>tral <strong>en</strong>tre los participantes de los<br />
defer<strong>en</strong>tes países es la repres<strong>en</strong>tación ejercida por la propia <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> <strong>en</strong> los espacios participativos. ¿Cómo asegurar la repres<strong>en</strong>tatividad<br />
de estos repres<strong>en</strong>tantes y su control? Es creci<strong>en</strong>te la preocupación<br />
por la calidad de estas <strong>nuevas</strong> formas de repres<strong>en</strong>tación y sus<br />
consecu<strong>en</strong>cias para la efectiva garantía de derechos y construcción de<br />
una cultura política democrática.<br />
Inclusión, reconocimi<strong>en</strong>to y garantía de derechos<br />
La cuestión de los derechos y de la inclusión de minorías, o incluso<br />
mayorías étnico-raciales tradicionalm<strong>en</strong>te excluidas social, económica<br />
y políticam<strong>en</strong>te es c<strong>en</strong>tral, sobre todo <strong>en</strong> los países andinos. ¿Cómo<br />
buscar el respeto a la diversidad y la garantía de derechos <strong>en</strong> el ámbito<br />
del ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to jurídico? La Constitución boliviana es un ejemplo<br />
de iniciativa que ti<strong>en</strong>e como objetivo el reconocimi<strong>en</strong>to de los distintos<br />
segm<strong>en</strong>tos de la <strong>sociedad</strong>, pero <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta el riesgo de contribuir a la<br />
fragm<strong>en</strong>tación de los diversos actores y segm<strong>en</strong>tos de la <strong>sociedad</strong>.<br />
Es necesario v<strong>en</strong>cer la fragm<strong>en</strong>tación de luchas y políticas públicas<br />
<strong>en</strong> el ámbito de la <strong>sociedad</strong>, <strong>en</strong> los espacios participativos y <strong>en</strong> el<br />
Estado. Lejos de imaginar que exista una solución unívoca para los<br />
conflictos y demandas exist<strong>en</strong>tes, o negar la multiplicidad y diversidad<br />
de los sujetos de la trasformación, la justicia social y la equidad<br />
solam<strong>en</strong>te pued<strong>en</strong> ser perseguidas con la articulación y el diálogo<br />
amplios de esta diversidad de actores y visiones de mundo.<br />
Cuestiones <strong>nuevas</strong> y urg<strong>en</strong>tes<br />
En la discusión de la participación y trasformación del Estado por el<br />
campo democrático, se levantó la urg<strong>en</strong>cia de incorporar cuestiones<br />
todavía poco exploradas, sin las cuales no t<strong>en</strong>drá lugar el avance necesario<br />
para la democracia <strong>en</strong> construcción.<br />
Se trata de la incorporación de los conflictos rurales, de las cuestiones<br />
de género y raza, de la diversidad de ori<strong>en</strong>tación sexual y de<br />
la juv<strong>en</strong>tud, tanto <strong>en</strong> las luchas de los movimi<strong>en</strong>tos sociales como <strong>en</strong><br />
los derechos y <strong>en</strong> las políticas públicas. Hay todavía otros desafíos,<br />
como ampliar la acción de la <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> el control del Legislativo<br />
y de políticas estratégicas, destacando aquí los conflictos <strong>en</strong>tre concepciones<br />
de desarrollo dominantes y cuestiones ambi<strong>en</strong>tales. Otro<br />
punto importante es la necesidad de acceso y control de la información,<br />
la discusión del papel de los medios de comunicación como<br />
actores políticos <strong>en</strong> la disputa por la hegemonía.<br />
Pres<strong>en</strong>tación<br />
15
Por fin, se destaca el desafío de lidiar con el crecimi<strong>en</strong>to de mediadores<br />
y repres<strong>en</strong>tantes políticos que no actúan según la lógica de<br />
los derechos y de la democracia, e incluso utilizan la viol<strong>en</strong>cia para<br />
legitimar su repres<strong>en</strong>tación, tal el caso de grupos religiosos conservadores,<br />
grupos paramilitares y otros relacionados a actividades ilícitas,<br />
como tráfico de armas y drogas.<br />
pres<strong>en</strong>tación de los artículos 2<br />
En la sección anterior pres<strong>en</strong>tamos las cuestiones que permearon el<br />
debate realizado durante el seminario, las cuales están lejos de ser<br />
agotadas. A seguir, pres<strong>en</strong>tamos los textos <strong>en</strong>cargados para subsidiar el<br />
debate, <strong>en</strong> un esfuerzo por profundizar estas cuestiones <strong>en</strong> los contextos<br />
nacionales específicos. Los temas fueron elegidos de acuerdo con<br />
la experi<strong>en</strong>cia del país, los avances y las cuestiones que se plantean, y<br />
pued<strong>en</strong> dialogar con la realidad latinoamericana más g<strong>en</strong>eral.<br />
Los textos sobre Ecuador y Bolivia retratan procesos reci<strong>en</strong>tes de<br />
trasformación política y disputas por la construcción de <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> participativas que garantic<strong>en</strong> la inclusión de una<br />
diversidad de sectores. Al llegar al poder, los gobiernos de Evo Morales<br />
y Rafael Correa propusieron la “refundación democrática” de<br />
sus países con la convocación de asambleas constituy<strong>en</strong>tes para elaborar<br />
un nuevo “pacto social”. Ambos países buscan, <strong>en</strong> las <strong>nuevas</strong><br />
Constituciones, crear una nueva <strong>sociedad</strong> basada <strong>en</strong> la participación<br />
activa de los ciudadanos, <strong>en</strong> la cual el Estado se revaloriza <strong>en</strong> la misión<br />
de promover el desarrollo económico y social.<br />
Jorge León Trujillo analiza el texto de la nueva Constitución<br />
ecuatoriana aprobada por refer<strong>en</strong>do <strong>en</strong> 2008. La constitución sigue<br />
la larga tradición reformista del Ecuador, que fue el primer país del<br />
contin<strong>en</strong>te <strong>en</strong> incorporar difer<strong>en</strong>tes innovaciones sociales <strong>en</strong> sus textos<br />
constitucionales; por ejemplo, el voto fem<strong>en</strong>ino, el divorcio, los<br />
derechos de los trabajadores, la prohibición de discriminación por<br />
ori<strong>en</strong>tación sexual, <strong>en</strong>tre otras. No obstante, los textos constitucionales<br />
aprobados <strong>en</strong> el país no lograron el objetivo de construir un<br />
marco institucional estable.<br />
2 Para esta sección, utilizamos extractos del texto “Nuevas Institucionalidades Democráticas<br />
<strong>en</strong> América Latina: reflexión sobre sus límites y posibilidades”, elaborado por<br />
Gustavo Gomes da Costa Santos.<br />
16 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Trujillo destaca que, aunque proponi<strong>en</strong>do “refundar” el país y el<br />
Estado, y acabar de una vez por todas con los vicios del sistema político<br />
ecuatoriano, la recién aprobada Constitución es, <strong>en</strong> gran medida,<br />
una estrategia política del nuevo gobierno para legitimarse y<br />
ganar espacio político, y para solucionar cuestiones coyunturales. Si,<br />
por una parte, la Constitución amplía los espacios de participación<br />
ciudadana, por otra podrá debilitar a los partidos políticos, al poner<br />
fin al monopolio partidario de la repres<strong>en</strong>tación política. Transfiere<br />
también diversas prerrogativas del Legislativo al Ejecutivo, que cuyo<br />
poder aum<strong>en</strong>tó de forma significativa. Según el autor, la nueva Constitución<br />
es resultado de la gran expectativa de la población ecuatoriana<br />
<strong>en</strong> la participación ciudadana, que es vista como la “medicina”<br />
para todos los males del sistema político. Además, el autor destaca el<br />
peligro lat<strong>en</strong>te de reproducción de los vicios de la democracia repres<strong>en</strong>tativo-partidaria<br />
<strong>en</strong> los mecanismos de participación ciudadana,<br />
<strong>en</strong>tre ellos el autoritarismo y el cli<strong>en</strong>telismo.<br />
Evelin Mamani Patana, al analizar la Constitución boliviana aprobada<br />
<strong>en</strong> 2009, afirma que la misma está permeada por el espíritu de<br />
promoción de la participación y del control social de los actos del<br />
Estado. Además de pres<strong>en</strong>tar una ext<strong>en</strong>sa gama de derechos y garantías<br />
individuales y colectivas a la población, la nueva Constitución<br />
innova al definir el Estado boliviano como “plurinacional”, reconoci<strong>en</strong>do<br />
formalm<strong>en</strong>te la justicia comunitaria indíg<strong>en</strong>a, y sus usos y<br />
costumbres locales por parte de los pueblos originarios.<br />
Establece también distintos mecanismos de participación social<br />
(derecho de petición, acceso a la información, revocatoria de mandatos<br />
electivos, control social del Jurídico, participación <strong>en</strong> la formulación<br />
de políticas estatales, principalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el gasto público, <strong>en</strong>tre<br />
otras), y el control de la población sobre el uso de los recursos naturales,<br />
con énfasis <strong>en</strong> los hidrocarbonatos y el agua. Pres<strong>en</strong>ta una<br />
nueva organización territorial, <strong>en</strong> la cual coexistirán diversos niveles<br />
de autonomía: departam<strong>en</strong>tal, regional, municipal e indíg<strong>en</strong>a. Este<br />
fue uno de los puntos más conflictivos <strong>en</strong> los debates <strong>en</strong> la Asamblea<br />
Constituy<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> virtud de la reivindicación de autonomía y de control<br />
de recursos presupuestarios por parte de los gobiernos departam<strong>en</strong>tales<br />
de la región de la Medialuna boliviana 3 .<br />
3 Región integrada por los departam<strong>en</strong>tos de Santa Cruz de la Sierra, Tarija, B<strong>en</strong>i y<br />
Pando, ubicados <strong>en</strong> tierras bajas bolivianas.<br />
Pres<strong>en</strong>tación<br />
17
La autora afirma que muchas de las propuestas de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
fueron incorporadas a la nueva Constitución, <strong>en</strong> especial la idea<br />
de un desarrollo humanizado, que ti<strong>en</strong>e <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta las necesidades,<br />
id<strong>en</strong>tidades y aspiraciones de la población local. Al final del tortuoso<br />
proceso <strong>en</strong> torno de la rectificación de la carta constitucional, Bolivia<br />
creó un Estado plurinacional que valora la participación de las culturas<br />
originarias y que promete poner fin a las recurr<strong>en</strong>tes injusticias y<br />
violaciones de los derechos humanos <strong>en</strong> el país. Queda la expectativa<br />
de que las propuestas de la Constitución sean realm<strong>en</strong>te implem<strong>en</strong>tadas,<br />
modificando la situación de extrema miseria y opresión de la<br />
gran mayoría de la población boliviana.<br />
Ernesto Isunza Vera analiza la organización del sistema de transpar<strong>en</strong>cia<br />
y acceso a la información pública <strong>en</strong> la administración federal<br />
<strong>en</strong> México, posterior a la aprobación de la Ley de Transpar<strong>en</strong>cia<br />
y Acceso a la Información (LAI) <strong>en</strong> 2002. La alternancia <strong>en</strong> el poder,<br />
que puso fin a la hegemonía de 71 años del PRI (Partido Revolucionario<br />
Institucional) <strong>en</strong> el gobierno federal, posibilitó la creación del<br />
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), órgano<br />
de la administración federal mexicana responsable por la organización<br />
y divulgación de todas las informaciones de los principales órganos<br />
federales.<br />
El autor afirma que, pese a las dificultades todavía exist<strong>en</strong>tes, el<br />
gobierno federal mexicano consiguió implem<strong>en</strong>tar un sistema medianam<strong>en</strong>te<br />
bi<strong>en</strong> organizado de informaciones públicas. Sin embargo,<br />
según Isunza, <strong>en</strong> el sistema de acceso a la información pública exist<strong>en</strong><br />
aún diversos problemas, como la precariedad de las estructuras<br />
de acceso a la información a nivel estadual. No obstante, para el autor<br />
resulta innegable reconocer el gran avance de este sistema a sólo<br />
seis años de su implem<strong>en</strong>tación, y el gran número de accesos vía Internet,<br />
que posibilita una mayor transpar<strong>en</strong>cia pública y con ello un<br />
mayor control social de las acciones gubernam<strong>en</strong>tales.<br />
Ana Claudia Chaves Teixeira, José Antonio Moroni y Vanessa<br />
Marx pres<strong>en</strong>tan un breve histórico de cómo se están desarrollando<br />
las políticas de participación <strong>en</strong> el contexto brasileño desde la Constitución<br />
de 1988, destacando los consejos nacionales de políticas<br />
públicas y las confer<strong>en</strong>cias. Además de subrayar la trayectoria de<br />
los canales implem<strong>en</strong>tados para la participación de la ciudadanía, el<br />
texto hace un balance crítico sobre ellos, señalando, <strong>en</strong>tre otros temas,<br />
el desafío de la relación <strong>en</strong>tre la democracia participativa y la<br />
democracia repres<strong>en</strong>tativa.<br />
18 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Las trayectorias de las políticas de participación <strong>en</strong> el contexto<br />
brasileño muestran algunos desafíos de la institucionalización de la<br />
participación y de su asimilación por la <strong>sociedad</strong> brasileña. Las t<strong>en</strong>siones<br />
y resist<strong>en</strong>cias de las elites del poder respeto a los canales e<br />
instrum<strong>en</strong>tos de participación ciudadana, nos llevan a p<strong>en</strong>sar <strong>en</strong> la<br />
necesidad de profundizar esos canales y de crear <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong>,<br />
con el fin de que las aspiraciones previstas por ley, sean<br />
realm<strong>en</strong>te concretadas, y que la práctica de la participación ciudadana<br />
sea incorporada por aquellos que luchan por incidir <strong>en</strong> las<br />
políticas públicas, por aquellos que son llamados a repres<strong>en</strong>tar al<br />
pueblo <strong>en</strong> las instituciones de Estado, y por el conjunto de la <strong>sociedad</strong>.<br />
En el caso de Perú, analizado por Romeo Grompone, la participación<br />
ciudadana se institucionalizó <strong>en</strong> un contexto <strong>en</strong> el cual<br />
había la afirmación del gobierno autoritario del presid<strong>en</strong>te Alberto<br />
Fujimori (1990-2000), que buscaba subcontratar servicios públicos<br />
e involucrar a los ciudadanos <strong>en</strong> algunas políticas sociales, principalm<strong>en</strong>te<br />
a nivel local, de forma dispersa e individualizada. Según<br />
Grompone, la participación ciudadana <strong>en</strong> Perú es, <strong>en</strong> gran medida,<br />
retórica. A pesar de que la Constitución prevea diversos mecanismos<br />
de participación ciudadana, los requisitos exigidos por la misma acaban<br />
por hacerlos inviables.<br />
Grompone afirma que, con la Ley Orgánica de los Gobiernos<br />
Regionales aprobada <strong>en</strong> 2002, surgió de hecho la idea de involucrar<br />
a la población <strong>en</strong> la gestión estatal por medio de la implantación<br />
de los presupuestos participativos. Para el autor, aunque haya<br />
sido una importante iniciativa para promover la participación ciudadana,<br />
los reglam<strong>en</strong>tos excesivam<strong>en</strong>te porm<strong>en</strong>orizados y muchas veces<br />
contradictorios terminan por “dificultar” la participación. Además,<br />
Grompone observa diversas trabas a las experi<strong>en</strong>cias de presupuesto<br />
participativo, como el alcance de las decisiones tomadas, la excesiva<br />
intromisión de técnicos del Estado, la aus<strong>en</strong>cia de importantes actores<br />
sociales <strong>en</strong> los procesos de discusión, la falta de articulación de<br />
los objetivos estratégicos de la localidad, <strong>en</strong>tre otros.<br />
Incluso <strong>en</strong> este contexto, algunas experi<strong>en</strong>cias de participación<br />
ciudadana fueron exitosas y ti<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> común el hecho de conseguir<br />
“desamarrarse” del <strong>en</strong>tramado de leyes, reglam<strong>en</strong>tos y ord<strong>en</strong>aciones,<br />
adaptándolos lo estrictam<strong>en</strong>te necesario a la realidad local. Según<br />
el autor, para que sean medianam<strong>en</strong>te exitosas, las experi<strong>en</strong>cias<br />
participativas deb<strong>en</strong> adaptarse a las realidades y necesidades locales,<br />
Pres<strong>en</strong>tación<br />
19
haci<strong>en</strong>do, de esa manera, la vida social más democrática y los gobiernos<br />
locales más legítimos.<br />
De acuerdo con Fabio Velásquez y Esperanza González, que analizan<br />
el caso colombiano, la Constitución de 1991 establece legalm<strong>en</strong>te<br />
diversos mecanismos y espacios de <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro e influ<strong>en</strong>cia de<br />
la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> la gestión estatal. La Constitución es un hito de<br />
la participación ciudadana y <strong>en</strong> gran medida fue la respuesta de las<br />
elites políticas a la crisis del sistema político, y a la profundización<br />
del conflicto armado <strong>en</strong> la década del 80. En la visión de los autores,<br />
aunque reivindicada por varios movimi<strong>en</strong>tos sociales, la participación<br />
ciudadana fue <strong>en</strong> gran medida una concesión del Estado, con<br />
miras a recuperar la legitimidad del sistema político y la confianza<br />
ciudadana.<br />
Los diversos mecanismos y espacios de participación ciudadana<br />
exist<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> Colombia se conc<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> las actividades de fiscalización<br />
de las acciones gubernam<strong>en</strong>tales y, <strong>en</strong> m<strong>en</strong>or medida, <strong>en</strong> la<br />
elaboración y gestión de las políticas públicas. Un balance previo<br />
pres<strong>en</strong>tado por los autores muestra que algunos sectores gubernam<strong>en</strong>tales<br />
aún hoy miran con desconfianza a los espacios de participación<br />
política. Por otro lado, actores de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> (ONGs,<br />
Iglesia, cooperación internacional) están estimulando los procesos de<br />
planificación participativa y el control social de la gestión pública,<br />
contribuy<strong>en</strong>do a la transformación de esta visión. En el caso específico<br />
de Colombia, los años de conflicto armado dificultan que los<br />
actores sociales se reconozcan unos a otros como adversarios y no<br />
como <strong>en</strong>emigos. En esta situación, el conflicto político desemboca<br />
muchas veces <strong>en</strong> un juego de “suma cero”, <strong>en</strong> el cual la construcción<br />
de cons<strong>en</strong>sos <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta grandes dificultades.<br />
El texto de Margarita López Maya pres<strong>en</strong>ta importantes experi<strong>en</strong>cias<br />
locales de participación ciudadana <strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela: las Mesas<br />
Técnicas de Agua (MTA), las Organizaciones Comunitarias Autogestionárias<br />
(OCA) y los Consejos Comunales (CC). En estas experi<strong>en</strong>cias<br />
locales de democracia participativa, la autora señala diversos<br />
avances, pero también problemas. Entre los avances, se pued<strong>en</strong> subrayar:<br />
a) la s<strong>en</strong>sible mejora de los servicios públicos; b) el empoderami<strong>en</strong>to<br />
de los ciudadanos, que pasaron a t<strong>en</strong>er una visión más<br />
clara y estructurada de la acción gubernam<strong>en</strong>tal; c) la creación de un<br />
s<strong>en</strong>tido de id<strong>en</strong>tidad y pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia de los miembros de las comunidades;<br />
d) la participación masiva de la población <strong>en</strong> la coordinación<br />
y supervisión de obras de mejora de la comunidad, <strong>en</strong>tre otros.<br />
20 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
En lo que se refiere a las trabas a la participación ciudadana, López<br />
Maya afirma que la doble jornada de la mayoría de la población,<br />
la inestabilidad de las políticas chavistas, los obstáculos burocráticos<br />
dificultan la efectivación de los espacios de participación. El número<br />
excesivo de tareas, que implica gran disponibilidad de tiempo para<br />
aquellos que participan de estos espacios, aliado a la falta de claridad<br />
<strong>en</strong> la definición de sus atribuciones, junto con la reproducción<br />
de redes cli<strong>en</strong>telistas, ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a empeorar la calidad democrática del<br />
modelo político v<strong>en</strong>ezolano.<br />
Ignacio Arboleya y María Julia Aguerre analizan la construcción<br />
de la institucionalidad del MERCOSUR a lo largo del tiempo, y la<br />
discusión con la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> torno de un modelo de integración<br />
social y solidaria que trasci<strong>en</strong>da la visión “minimalista”, pautada<br />
solam<strong>en</strong>te por las relaciones comerciales. Resaltan el papel de la<br />
articulación <strong>en</strong> el debate de organizaciones, grupos y redes locales,<br />
nacionales y regionales, articulando discusiones <strong>en</strong> torno de temáticas<br />
como agricultura familiar, cooperativas y políticas para mujeres<br />
que se incorporaron a la institucionalidad del MERCOSUR, g<strong>en</strong>erando<br />
reuniones temáticas especiales.<br />
Los autores relatan otros mecanismos de participación de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>en</strong> el MERCOSUR, tales como el Instituto Social del MER-<br />
COSUR, Mercociudades, el Parlam<strong>en</strong>to del MERCOSUR, Somos<br />
MERCOSUR, las Cúpulas Sociales del MERCOSUR, y el Programa<br />
MERCOSUR Social y Participativo. Señalan desafíos para la consolidación<br />
de una institucionalidad y una dinámica del MERCOSUR que<br />
incorpore <strong>nuevas</strong> ag<strong>en</strong>das y construya un nuevo concepto de ciudadanía<br />
que ori<strong>en</strong>te su institucionalidad y dinámica, fortaleci<strong>en</strong>do<br />
el comprometimi<strong>en</strong>to de los repres<strong>en</strong>tantes con las decisiones tomadas<br />
<strong>en</strong> diálogo con la <strong>sociedad</strong>; la transpar<strong>en</strong>cia de las informaciones;<br />
la ampliación de los actores de la <strong>sociedad</strong> repres<strong>en</strong>tados <strong>en</strong><br />
los espacios participativos exist<strong>en</strong>tes; la construcción de ag<strong>en</strong>das comunes<br />
regionales; la construcción de una institucionalidad inclusiva<br />
para el MERCOSUR; y la participación del ciudadano <strong>en</strong> el proceso<br />
de integración.<br />
Susana Eróstegui cierra esta sección de textos incluy<strong>en</strong>do cuestiones<br />
para la ag<strong>en</strong>da de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> latinoamericana ante las <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> proceso de creación y reinv<strong>en</strong>ción.<br />
Examina temas c<strong>en</strong>trales como el s<strong>en</strong>tido de la democracia que estamos<br />
construy<strong>en</strong>do; el papel de la participación ciudadana para esta<br />
construcción; el fortalecimi<strong>en</strong>to de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y una nueva re-<br />
Pres<strong>en</strong>tación<br />
21
lación de ésta con el Estado, pautada <strong>en</strong> el control social de las políticas<br />
públicas y <strong>en</strong> el reparto del poder <strong>en</strong>tre el Estado y la <strong>sociedad</strong>,<br />
v<strong>en</strong>ci<strong>en</strong>do la cooptación y el cli<strong>en</strong>telismo; así como la tradicional<br />
contraposición <strong>en</strong>tre estas dos esferas <strong>en</strong> la lucha contra la exclusión<br />
y las desigualdades.<br />
22 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
la nueva constitución del ecuador, 2008:<br />
su proceso de definición y los cambios<br />
institucionales<br />
Jorge León Trujillo
Jorge León Trujillo. Investigador del CEDIME (C<strong>en</strong>tro de Estudios sobre<br />
Desarrollo y Movimi<strong>en</strong>tos Sociales del Ecuador). Profesor de Ci<strong>en</strong>cias Políticas.
Una Asamblea Constituy<strong>en</strong>te ha elaborado una nueva Constitución<br />
ecuatoriana que ha sido ratificada <strong>en</strong> un referéndum <strong>en</strong> octubre 2008,<br />
por 64% de los electores 4 . Esta nueva Constitución define normas para<br />
cambios institucionales de diversa índole que por el mom<strong>en</strong>to no<br />
pued<strong>en</strong> ser analizados sino <strong>en</strong> su definición normativa, mas no <strong>en</strong> la<br />
práctica. En el pres<strong>en</strong>te texto, trataremos del proceso de su construcción<br />
y de su cont<strong>en</strong>ido <strong>en</strong> relación a varios aspectos de r<strong>en</strong>ovación<br />
institucional. Luego de una rápida pres<strong>en</strong>tación de anteced<strong>en</strong>tes para<br />
llegar a una propuesta de reelaboración de la Constitución, pres<strong>en</strong>taremos<br />
algunos cont<strong>en</strong>idos relevantes de la nueva Constitución y sus implicaciones;<br />
<strong>en</strong> un tercer mom<strong>en</strong>to, haremos conclusiones relativas a<br />
los cambios institucionales para el juego político que ofrece la nueva<br />
Constitución y las posibilidades de acción para la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
anteced<strong>en</strong>tes<br />
Ecuador, un país reformista<br />
Ecuador ti<strong>en</strong>e un largo pasado reformista notorio <strong>en</strong> la incorporación<br />
consecutiva, desde inicios del siglo XX, de las innovaciones sociales<br />
o reformas de todo tipo <strong>en</strong> el ámbito político o social. Fue el<br />
primer país del contin<strong>en</strong>te <strong>en</strong> otorgar el voto a la mujer, por ejemplo,<br />
<strong>en</strong> incorporar el divorcio o <strong>en</strong> importar el código del trabajo de<br />
la “revolución mexicana”, cuando <strong>en</strong> su <strong>sociedad</strong> los asalariados eran<br />
un franca minoría. No es de sorpr<strong>en</strong>der que con la Constitución de<br />
1998, de hace diez años, Ecuador se haya convertido <strong>en</strong> un refer<strong>en</strong>te<br />
sobre el reconocimi<strong>en</strong>to de derechos colectivos y de la persona, por<br />
ejemplo. En el 2008, vuelve a marcar ésta y otras difer<strong>en</strong>cias que indican<br />
esa característica reformista. Es ya su vigésima Constitución,<br />
un promedio de una cada diez años. A cada cambio significativo de<br />
gobierno, se ha querido definir el cambio con una nueva Constitución,<br />
la cual, <strong>en</strong> principio, debe incorporar innovaciones propias a la<br />
m<strong>en</strong>talidad del mom<strong>en</strong>to.<br />
La búsqueda de lo definitivo <strong>en</strong> un país de<br />
inestabilidad<br />
Ecuador, sin embargo, es uno de los países más inestables del contin<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> sus parámetros políticos. En cada proceso de elaboración de<br />
4 28% se pronunció por el no, 7% de nulos y 0,73% votó <strong>en</strong> blanco.<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
25
la nueva Constitución, uno de los argum<strong>en</strong>tos explícitos de sus actores<br />
ha sido el de dotar al país de instituciones y normas duraderas.<br />
La disputa más importante es sobre las reglas del juego político, <strong>en</strong><br />
particular las relativas a los procesos de selección de los repres<strong>en</strong>tantes;<br />
por ejemplo, sobre la compet<strong>en</strong>cia electoral y los compon<strong>en</strong>tes<br />
de la división de poderes del Estado, <strong>en</strong> especial sobre las compet<strong>en</strong>cias<br />
del Ejecutivo y del Legislativo. En un Estado <strong>en</strong> que el poder<br />
es regionalizado y funciona a través de complejos equilibrios regionalizados,<br />
estos aspectos adquier<strong>en</strong> una relevancia singular, ya que por<br />
medio de ellos se realizan los procesos de repartición del poder o de<br />
disputa de decisiones, que pon<strong>en</strong> <strong>en</strong> juego los intereses de las dos<br />
principales regiones; Sierra-Costa, pero sobre todo Quito-Guayaquil,<br />
se distribuy<strong>en</strong> las decisiones, los recursos y los puestos de decisión.<br />
En este marco las diversas contradicciones sociales ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a implantar<br />
prolongadas disputas que pued<strong>en</strong> llevar a impases o a complejas<br />
soluciones éstas por lo g<strong>en</strong>eral, requier<strong>en</strong> cambios <strong>en</strong> las relaciones<br />
de fuerza políticas. Es frecu<strong>en</strong>te, <strong>en</strong>tonces, que para resolverlas se<br />
considere como prerrequisito rebasar los impases con reformas <strong>en</strong> el<br />
marco normativo, el cual define el espacio o las posibilidades de acción<br />
de los actores implicados <strong>en</strong> dichos procesos 5 .<br />
La nueva constitución y su coyuntura<br />
Como <strong>en</strong> el pasado, los principales autores de la nueva Constitución<br />
(2008) pret<strong>en</strong>d<strong>en</strong> haber definido una salida “definitiva” a sus impases<br />
y una r<strong>en</strong>ovación institucional que sería la de la “refundación”<br />
del país y del Estado 6 . Sus opon<strong>en</strong>tes, además de reconocer ciertas<br />
innovaciones sociales, la consideran hecha para responder a los proyectos<br />
políticos de Rafael Correa, presid<strong>en</strong>te desde <strong>en</strong>ero del 2007 7 .<br />
5 LEóN TRUJILLO, Jorge. 2003. “Un sistema político regionalizado y sus crisis”,<br />
<strong>en</strong>: Al. Estado, etnicidad y movimi<strong>en</strong>tos sociales <strong>en</strong> América Latina. Ecuador <strong>en</strong> Crisis, editado por<br />
Bretón, Victor y García, Francisco. Barcelona, Icaria Editorial, pp. 25-55.<br />
PACHANO, Simón. 2004. “El tejido de P<strong>en</strong>élope: Reforma política <strong>en</strong> Ecuador”,<br />
<strong>en</strong>: Reforma política <strong>en</strong> América Latina (<strong>en</strong> impr<strong>en</strong>ta), Río de Janeiro, Fundación Konrad<br />
Ad<strong>en</strong>auer.<br />
6 VVAA, La nueva constitución. Quito, La T<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia, ILDIS, 2008. K.Lucas (ed), Al. Entre<br />
el quiebre y la realidad. Quito. Abya Yala, 2008.<br />
7 PAREDES, Pablo Lucio. En busca de la constitución perdida. Quito, Trama, 2008.<br />
26 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
proceso de construcción de la nueva<br />
constitución<br />
Crisis política y la idea de la refundación del país<br />
La nueva Constitución hace parte de la salida a la larga crisis política<br />
ecuatoriana de los últimos años, <strong>en</strong> los que fueron destituidos<br />
tres presid<strong>en</strong>tes debido a la presión popular. En 10 años, 6 presid<strong>en</strong>tes<br />
se han sucedido <strong>en</strong> el poder sin lograr decisiones que modifiqu<strong>en</strong><br />
los impases y aglutin<strong>en</strong> las fuerzas de un país más fraccionado que de<br />
costumbre 8 . Un empate de fuerzas <strong>en</strong>tre los promotores de reformas<br />
favorables a una visión de mercado (neoliberales) y sus opon<strong>en</strong>tes, <strong>en</strong><br />
particular diversas organizaciones contestatarias, ha impedido la toma<br />
de decisiones radicales y duraderas <strong>en</strong> uno u otro s<strong>en</strong>tido, no sólo <strong>en</strong><br />
la economía sino, <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, <strong>en</strong> aquello que es propio a cualquier<br />
ejercicio de gobierno. La parálisis frecu<strong>en</strong>te de decisiones y de políticas,<br />
ha alternado <strong>en</strong>tonces con t<strong>en</strong>tativas de imponer cambios legales,<br />
o políticas que han cohesionado a los contestatarios <strong>en</strong> su afán<br />
de cambiar el ord<strong>en</strong>. A mediados de los 90, estas organizaciones populares<br />
clamaban por una nueva Constitución, exigían mayor inclusión<br />
y equidad social, control de los abusos y de los abusadores del<br />
poder, así como mayor participación política. En 1998 se constituyó<br />
una Asamblea por voto popular para crear una nueva Constitución. Se<br />
aprobó una nueva Constitución que fue <strong>en</strong>tonces considerada aquella<br />
que mayor reconocimi<strong>en</strong>to hacía de los derechos de la persona y<br />
de los colectivos, y se la vio como el fruto del trabajo concertado o<br />
no de los sectores contestatarios, <strong>en</strong> particular de los indíg<strong>en</strong>as y de<br />
las mujeres. Los sectores contrapuestos consideraban, <strong>en</strong> cambio, que<br />
esa Constitución era un éxito porque al otorgarle mayor poder al Ejecutivo<br />
<strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to del Legislativo, se lograría “gobernabilidad” <strong>en</strong><br />
un país <strong>en</strong> déficit de posibilidades de t<strong>en</strong>er un “bu<strong>en</strong> gobierno”. La<br />
indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia otorgada al Banco C<strong>en</strong>tral fr<strong>en</strong>te al Gobierno era vista<br />
como garantía de una política financiera y económica de larga duración,<br />
no sometida a las coyunturas gubernam<strong>en</strong>tales. Finalm<strong>en</strong>te, sin<br />
que se promoviera la desregulación de la propiedad pública se eliminaba<br />
su protección, al suprimir una norma por la cual era prohibido<br />
privatizar los “sectores estratégicos”, <strong>en</strong>tre los cuales se <strong>en</strong>contraban<br />
los recursos naturales y las empresas de servicios públicos. La Cons-<br />
8 Al.2000. La crisis ecuatoriana: sus bloqueos económicos, políticos y sociales. Compilado por<br />
Cañete, María Fernanda. Quito, CEDIME – IFEA.<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
27
titución de 1998, así, fue el fruto del acuerdo <strong>en</strong>tre las dos principales<br />
t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias de la vida política, la desreguladora y la reguladora; <strong>en</strong><br />
particular los contestatarios, que reclamaban mayor equidad e inclusión<br />
social. Más derechos para éstos, mayor capacidad de “gobernabilidad”<br />
para los otros, una división de v<strong>en</strong>tajas para cada cual.<br />
Los abusos oligárquicos y la idea de acabar<br />
con los malos<br />
Posteriorm<strong>en</strong>te a 1998, el Ecuador conoció una prolongada crisis política,<br />
y sobre todo financiera y económica. Una de las características<br />
de este período ha sido su proceso de oligarquización, f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o visible<br />
con la colusión de intereses <strong>en</strong>tre el sector empresarial y los políticos,<br />
si<strong>en</strong>do éstos presos de los primeros; f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o desde luego g<strong>en</strong>eralizado<br />
<strong>en</strong> el mundo. Este hecho fue notorio <strong>en</strong> la desregulación<br />
que se realizó <strong>en</strong> el sector financiero y la consigui<strong>en</strong>te crisis bancaria<br />
que llevó a que el Estado asumiera las bancarrotas, tal como ahora<br />
vive el mundo. Además del hecho que el Estado asumió las pérdidas<br />
de los ahorristas, <strong>en</strong> Ecuador esto se tradujo <strong>en</strong> la dolarización. Ulteriorm<strong>en</strong>te,<br />
predominó la búsqueda reiterada de sancionar a los banqueros<br />
y de regular sus abusos. Este mom<strong>en</strong>to ha sido uno ciclo de<br />
deslegitimización de la política y de los políticos, f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o que inc<strong>en</strong>tivó<br />
la idea de cambiar todo y reemplazar a los actores políticos.<br />
En la <strong>sociedad</strong>, se habían gestado diversas propuestas y actitudes que<br />
buscaban establecer una sanción ética o moral contra esta colusión<br />
de intereses y sus abusos, paralelam<strong>en</strong>te a la búsqueda de r<strong>en</strong>ovar la<br />
élite política. Acabar con los que abusan del poder y esta colusión,<br />
ha sido la consigna, y con ella se ha <strong>en</strong>raizado la idea de cond<strong>en</strong>ar<br />
a los partidos y de verlos a “todos” como cómplices del abuso.<br />
En Ecuador se ha acuñado el término de “partidocracia” para significar<br />
que esta política era propia de los partidos y que éstos, por lo<br />
mismo, no deberían existir. Esta visión favorece los sustratos ideológicos<br />
de la antipolítica, pues habría un ord<strong>en</strong> <strong>en</strong> el cual los “malos”<br />
no podrían existir, es decir “la política sería sólo para los bu<strong>en</strong>os”.<br />
Para los sectores contestatarios, la “partidocracia” repres<strong>en</strong>taría a<br />
los partidos de derecha o afines al sector oligárquico, los cuales han<br />
actuado <strong>en</strong> función de esta colusión de intereses y han negociado<br />
puestos públicos para disponer de fieles que respet<strong>en</strong> sus consignas.<br />
Para estos sectores contestatarios, la meta sería <strong>en</strong>tonces limitar las posibilidades<br />
de actuar para este sector oligárquico y, <strong>en</strong> contrapartida,<br />
reforzar las posibilidades del sector contestatario de conquistar el po-<br />
28 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
der político. L<strong>en</strong>tam<strong>en</strong>te, así, se legitimaba la idea de crear un nuevo<br />
ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to constitucional que realizara estos cambios, <strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to<br />
de la lucha social; o más bi<strong>en</strong>, la cúspide de ésta se vuelve el<br />
voluntarismo legal. La nueva norma definiría una nueva realidad.<br />
En este proceso de devaluar los partidos, se construyó también<br />
la idea de que son los ciudadanos, <strong>en</strong> principio distantes de los partidos<br />
y de la “política”, qui<strong>en</strong>es podrían poner ord<strong>en</strong> ante el abuso<br />
del poder que <strong>en</strong>carnaría la “partidocracia”. La alternativa ciudadana<br />
aparecía así como una despolitización de una política de partidos,<br />
para promover una política indefinida; era una tabla de salvación de<br />
la vida pública por simple contraste.<br />
Táctica y estrategia política: el milagro de<br />
la nueva Constitución<br />
Desde el inicio de su carrera política, rápida, cuasi espontánea, Correa<br />
recoge la propuesta de una nueva Constitución para sancionar y poner<br />
ord<strong>en</strong> <strong>en</strong> la economía, la <strong>sociedad</strong> y el Estado, <strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to de<br />
los actores políticos exist<strong>en</strong>tes (la m<strong>en</strong>cionada “partidocracia”). Esta<br />
propuesta se vuelve constitutiva de su estrategia política. Era una cond<strong>en</strong>a<br />
a los partidos, lo cual reforzaba su imag<strong>en</strong> de indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te. En<br />
un contexto de deslegitimación y descont<strong>en</strong>to políticos, esta posición<br />
ha logrado un gran éxito. Ulteriorm<strong>en</strong>te, ha servido de justificativa<br />
para realizar un refer<strong>en</strong>dum de manera ilegal. Correspondía al Congreso<br />
decidirlo <strong>en</strong> más de una sesión, pero será el Tribunal Supremo Electoral<br />
el que terminará por decidirlo y construir una legalidad circunstancial<br />
para deshacerse del Congreso y aprobar la idea de un refer<strong>en</strong>dum<br />
para elegir la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te y rehacer la Constitución.<br />
La idea de una nueva Constitución ha creado muchas ilusiones<br />
de solucionar casi todos los problemas y servir de punto de salida<br />
para la construcción de aspiraciones. En la óptica del gobierno, esto<br />
le permitía consolidar su espacio y ganar más reconocimi<strong>en</strong>to. La<br />
nueva Constitución ha sido así una estrategia política para legitimar<br />
y ganar espacio político para un gobierno electo sin un partido y<br />
apoyado, más bi<strong>en</strong>, por una serie de diversas organizaciones populares,<br />
g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te contestatarias.<br />
Los pl<strong>en</strong>os poderes<br />
Por caminos no necesariam<strong>en</strong>te legales ni constitucionales, el nuevo<br />
gobierno que <strong>en</strong> los hechos y <strong>en</strong> los discursos ha promovido la r<strong>en</strong>ovación<br />
g<strong>en</strong>eracional de la dirig<strong>en</strong>cia política, impuso <strong>en</strong> primer<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
29
lugar el desplazami<strong>en</strong>to de la mayoría de diputados para remplazarlos<br />
por sus supl<strong>en</strong>tes y finalm<strong>en</strong>te, con la mayoría lograda, establecer<br />
la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te. Si bi<strong>en</strong> el refer<strong>en</strong>dum para aprobar la elaboración<br />
de una nueva Constitución, mediante una Asamblea Constituy<strong>en</strong>te<br />
definía que sus miembros t<strong>en</strong>drían “pl<strong>en</strong>os poderes” para<br />
modificar las instituciones políticas, una vez constituida la misma se<br />
redefinió su significado para dotar a dicha Asamblea del poder de<br />
realizar leyes, cual si fuese la función legislativa, con procedimi<strong>en</strong>tos<br />
expeditivos. Así, la idea de los pl<strong>en</strong>os poderes se volvió parte decisiva<br />
de la formación del nuevo poder del nuevo gobierno, una estrategia<br />
política para consolidar legitimidad y circunscribir más el<br />
alicaído poder de los contrincantes políticos o del poder económico.<br />
Exorcisar el neoliberalismo<br />
Se dice que la constitución anterior fue neoliberal y que la nueva le<br />
pone fin. En este proceso de constitución de legitimidades para el<br />
cambio, se han asociado las políticas predominantes <strong>en</strong> el período<br />
anterior a la Constitución de 1998, sin que <strong>en</strong> los hechos haya necesariam<strong>en</strong>te<br />
relación <strong>en</strong>tre lo uno y lo otro. Para diversas organizaciones<br />
de los sectores populares, sobre todo los indíg<strong>en</strong>as o las<br />
mujeres, la Constitución de 1998, fue considerada la que les reconoció,<br />
y fue vista más bi<strong>en</strong> como la Constitución de la inclusión sociopolítica.<br />
9 Pero, ante las <strong>nuevas</strong> aspiraciones, este hecho ha pasado<br />
a un lugar desconocido, debido a que llegó a predominar la idea de<br />
que era necesario crear un ord<strong>en</strong> social que no permitiría el neoliberalismo.<br />
Más que definir pautas g<strong>en</strong>erales, macro o institucionales,<br />
este tipo de razones circunstanciales (cond<strong>en</strong>ar el abuso del poder y<br />
el neoliberalismo) adquirieron importancia decisiva <strong>en</strong> el mom<strong>en</strong>to<br />
de elaborar la Constitución.<br />
cont<strong>en</strong>ido de la nueva constitución<br />
La nueva Constitución refuerza los derechos de la persona y los derechos<br />
colectivos, aspectos ecológicos y la desc<strong>en</strong>tralización, establece<br />
un nuevo sistema de participación ciudadana, un ejecutivo fuerte, un<br />
9 Al. 1998. Alcances y limitaciones de la reforma política <strong>en</strong> el Ecuador 1998. Editado por Chiriboga,<br />
Galo y Quintero, Rafael. Quito, Instituto Latinoamericano de Investigaciones<br />
Sociales.<br />
30 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
legislativo débil, un estado regulador o interv<strong>en</strong>tor, sin embargo no<br />
logra resolver los impases del juego político ecuatoriano.<br />
Derechos<br />
La constitución de 1998 ya los establecía muy claram<strong>en</strong>te e incorporaba<br />
la última g<strong>en</strong>eración de derechos, al punto de que esto fue reconocido<br />
por los actores de la nueva Constitución que <strong>en</strong> un inicio<br />
consideraban innecesario tocar la parte dogmática de la Constitución,<br />
y no p<strong>en</strong>saban hacerlo sino con la parte orgánica. La Constitución de<br />
2008, sin embargo, increm<strong>en</strong>ta y detalla estos derechos 10 (Título 2) y<br />
todos, los sociales, los políticos y los de la persona, son considerados<br />
de igual valor, sin jerarquía, de inmediata aplicación, “exigibles” por<br />
parte de cualquier ciudadano. Se promuev<strong>en</strong> políticas de discriminación<br />
positiva para lograr equidad. Llama la at<strong>en</strong>ción la ampliación de<br />
detalles de cada uno de los derechos, y las categorías <strong>en</strong> las que se les<br />
articula revelan la concepción establecida y los cambios propuestos:<br />
Derechos del Bu<strong>en</strong> Vivir (Cap. 2), Derechos de la persona y grupos de<br />
at<strong>en</strong>ción prioritaria (Cap. 3), Derechos de las comunidades, pueblos y<br />
nacionalidades (Cap. 4), Derechos de participación (Cap. 5), Derechos<br />
de libertad (Cap. 6), Derechos de la naturaleza (Cap. 7), Derechos de<br />
protección (Cap. 8), Responsabilidades (Cap. 9). La parte orgánica, finalm<strong>en</strong>te,<br />
está compuesta por 94 artículos y de ext<strong>en</strong>sos incisos.<br />
Los Derechos del Bu<strong>en</strong> Vivir<br />
En primer lugar, con estos derechos se introduce una noción de<br />
ciertos pueblos indíg<strong>en</strong>as, el “Sumak Kawsay”, como un valor a buscar,<br />
dado que promovería cierto equilibrio y armonía de la persona y su<br />
<strong>en</strong>torno, que darían lugar al “bu<strong>en</strong> vivir”. La introducción de este<br />
concepto o de esta visión <strong>en</strong> la Constitución sería un reconocimi<strong>en</strong>to<br />
más de las culturas indíg<strong>en</strong>as y de dar valor a la interculturalidad. En<br />
segundo lugar, estos derechos compr<strong>en</strong>d<strong>en</strong> sumariam<strong>en</strong>te el derecho<br />
al agua y a la alim<strong>en</strong>tación sanas (se promueve para ello la soberanía<br />
10 Por ejemplo, <strong>en</strong> relación a la no discriminación señala (<strong>en</strong> una parte del art.11):<br />
“Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades.<br />
Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimi<strong>en</strong>to,<br />
edad, sexo, id<strong>en</strong>tidad de género, id<strong>en</strong>tidad cultural, estado <strong>civil</strong>, idioma, religión,<br />
ideología, filiación política, pasado judicial, condición socio-económica, condición<br />
migratoria, ori<strong>en</strong>tación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, difer<strong>en</strong>cia<br />
física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o perman<strong>en</strong>te,<br />
que t<strong>en</strong>ga por objeto o resultado m<strong>en</strong>oscabar o anular el reconocimi<strong>en</strong>to, goce o<br />
ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de discriminación”.<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
31
alim<strong>en</strong>taria); un ambi<strong>en</strong>te sano y ecológicam<strong>en</strong>te equilibrado 11 que<br />
garantice la sost<strong>en</strong>ibilidad y el bu<strong>en</strong> vivir (Sumak Kawsayi); derecho a<br />
una comunicación libre, intercultural, incluy<strong>en</strong>te, diversa y participativa;<br />
derecho a mant<strong>en</strong>er su cultura e id<strong>en</strong>tidad; derecho a la educación;<br />
al habitat y vivi<strong>en</strong>da; a la salud; al trabajo y seguridad social.<br />
De este modo, la conservación ecológica se vuelve un prerrequisito<br />
para el bu<strong>en</strong> vivir y se incorporan otras necesidades modernas<br />
como derechos básicos de la vida. Estos aspectos son desarrollados<br />
<strong>en</strong> 14 artículos (y numerosos párrafos y acápites) que defin<strong>en</strong> la calidad<br />
de estos derechos y las condiciones del acceso a los mismos.<br />
Los Derechos de la persona y grupos de at<strong>en</strong>ción prioritaria<br />
Estos derechos para personas <strong>en</strong> condiciones particulares por su edad<br />
o condiciones físicas o de excepción, significan una at<strong>en</strong>ción prioritaria<br />
por parte del Estado a través de diversas medidas y servicios<br />
públicos. Estos grupos son los adultos mayores; los jóv<strong>en</strong>es; movilidad<br />
humana (derecho a la migración o a la libertad de desplazarse y<br />
prohibición de considerar a una persona ilegal por cuestiones migratorias);<br />
mujeres embarazadas; niños, niñas y adolesc<strong>en</strong>tes; personas<br />
con discapacidad; personas con <strong>en</strong>fermedades catastróficas; personas<br />
privadas de libertad; usuarios y consumidores. Para cada una de estas<br />
categorías se id<strong>en</strong>tifican su condición, las necesidades particulares,<br />
los derechos <strong>en</strong> consecu<strong>en</strong>cia y las obligaciones públicas para su<br />
cumplimi<strong>en</strong>to 12 . Como se puede observar, la categoría de sectores<br />
con particularidades y at<strong>en</strong>ción especial se han multiplicado.<br />
Derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades<br />
También los derechos colectivos se han increm<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> número<br />
(21), <strong>en</strong> especificaciones sobre los derechos adquiridos anteriorm<strong>en</strong>te<br />
y <strong>en</strong> el número de sujetos de estos derechos. Además de los pueblos<br />
11 Conservación de ecosistemas, la biodiversidad y el patrimonio g<strong>en</strong>ético (incluye<br />
la prev<strong>en</strong>ción de daño ambi<strong>en</strong>tal (art 14). Se prohíb<strong>en</strong> armas químicas, biológicas y<br />
nucleares.<br />
12 Tomamos el ejemplo de: Adultas y adultos mayores.<br />
Art. 36. “Las personas adultas mayores recibirán at<strong>en</strong>ción prioritaria y especializada<br />
<strong>en</strong> los ámbitos público y privado, <strong>en</strong> especial <strong>en</strong> los campos de inclusión social y<br />
económica, y protección contra la viol<strong>en</strong>cia. Se considerarán personas adultas mayores<br />
aquellas personas que hayan cumplido los ses<strong>en</strong>ta y cinco años de edad”.<br />
Art. 37. “El Estado garantizará a las personas adultas mayores los sigui<strong>en</strong>tes<br />
derechos:<br />
1. La at<strong>en</strong>ción gratuita y especializada de salud, así como el acceso gratuito a<br />
medicinas.<br />
32 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
indíg<strong>en</strong>as y afroecuatorianos, se incluy<strong>en</strong> a los montubios, un sector<br />
de campesinos de la región costera. Se reconoce igualm<strong>en</strong>te a los<br />
pueblos <strong>en</strong> aislami<strong>en</strong>to voluntario, si<strong>en</strong>do su territorio intangible.<br />
Si bi<strong>en</strong> la Constitución de 1998 otorgaba el derecho a los pueblos<br />
indíg<strong>en</strong>as y afroecuatorianos a constituir Circunscripciones Territoriales<br />
Indíg<strong>en</strong>as y Afroecuatorianas, éstas nunca se concretaron.<br />
No había acuerdo sobre sus diseños, o sus obstáculos eran de talla,<br />
2. El trabajo remunerado, <strong>en</strong> función de sus capacidades, para lo cual tomará <strong>en</strong><br />
cu<strong>en</strong>ta sus limitaciones.<br />
3. La jubilación universal.<br />
4. Rebajas <strong>en</strong> los servicios públicos y <strong>en</strong> servicios privados de transporte y<br />
espectáculos.<br />
5. Ex<strong>en</strong>ciones <strong>en</strong> el régim<strong>en</strong> tributario.<br />
6. Exoneración del pago por costos notariales y registrales, de acuerdo con la ley.<br />
7. El acceso a una vivi<strong>en</strong>da que asegure una vida digna, con respeto a su opinión y<br />
cons<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to.<br />
Art. 38. “El Estado establecerá políticas públicas y programas de at<strong>en</strong>ción a las personas<br />
adultas mayores, que t<strong>en</strong>drán <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta las difer<strong>en</strong>cias específicas <strong>en</strong>tre áreas<br />
urbanas y rurales, las inequidades de género, la etnia, la cultura y las difer<strong>en</strong>cias<br />
propias de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades; asimismo, fom<strong>en</strong>tará<br />
el mayor grado posible de autonomía personal y participación <strong>en</strong> la definición y<br />
ejecución de estas políticas.<br />
En particular, el Estado tomará medidas de:<br />
1. At<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tros especializados que garantic<strong>en</strong> su nutrición, salud, educación<br />
y cuidado diario, <strong>en</strong> un marco de protección integral de derechos. Se crearán c<strong>en</strong>tros<br />
de acogida para albergar a qui<strong>en</strong>es no puedan ser at<strong>en</strong>didos por sus familiares o<br />
qui<strong>en</strong>es carezcan de un lugar donde residir de forma perman<strong>en</strong>te.<br />
2. Protección especial contra cualquier tipo de explotación laboral o económica. El<br />
Estado ejecutará políticas destinadas a fom<strong>en</strong>tar la participación y el trabajo de las<br />
personas adultas mayores <strong>en</strong> <strong>en</strong>tidades públicas y privadas para que contribuyan con<br />
su experi<strong>en</strong>cia, y desarrollará programas de capacitación laboral, <strong>en</strong> función de su<br />
vocación y sus aspiraciones.<br />
3. Desarrollo de programas y políticas destinadas a fom<strong>en</strong>tar su autonomía personal,<br />
disminuir su dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia y conseguir su pl<strong>en</strong>a integración social.<br />
4. Protección y at<strong>en</strong>ción contra todo tipo de viol<strong>en</strong>cia, maltrato, explotación sexual o<br />
de cualquier otra índole, o neglig<strong>en</strong>cia que provoque tales situaciones.<br />
5. Desarrollo de programas destinados a fom<strong>en</strong>tar la realización de actividades recreativas<br />
y espirituales.<br />
6. At<strong>en</strong>ción prefer<strong>en</strong>te <strong>en</strong> casos de desastres, conflictos armados y todo tipo de<br />
emerg<strong>en</strong>cias.<br />
7. Creación de regím<strong>en</strong>es especiales para el cumplimi<strong>en</strong>to de medidas privativas de<br />
libertad. En caso de cond<strong>en</strong>a a p<strong>en</strong>a privativa de libertad, siempre que no se apliqu<strong>en</strong><br />
otras medidas alternativas, cumplirán su s<strong>en</strong>t<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tros adecuados para el efecto,<br />
y <strong>en</strong> caso de prisión prev<strong>en</strong>tiva se someterán a arresto domiciliario.<br />
8. Protección, cuidado y asist<strong>en</strong>cia especial cuando sufran <strong>en</strong>fermedades crónicas o<br />
deg<strong>en</strong>erativas.<br />
9. Adecuada asist<strong>en</strong>cia económica y psicológica que garantice su estabilidad física y<br />
m<strong>en</strong>tal.<br />
La ley sancionará el abandono de las personas adultas mayores por parte de sus<br />
familiares o las instituciones establecidas para su protección”.<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
33
ya que implicaban redefinir los límites de la División Política Administrativa<br />
para moldear <strong>nuevas</strong> circunscripciones adaptadas a los territorios<br />
indíg<strong>en</strong>as, <strong>en</strong> los casos que tuvieran territorios; <strong>en</strong> cambio,<br />
para la mayoría, que vive <strong>en</strong> Los Andes, sin territorio y <strong>en</strong> conviv<strong>en</strong>cia<br />
cada vez mayor con no indíg<strong>en</strong>as, el problema resultaba irresoluble.<br />
En 2008, se ha incorporado un procedimi<strong>en</strong>to para constituir<br />
dichas circunscripciones, sin redefinir la División Política Administrativa,<br />
sino que se establece un procedimi<strong>en</strong>to por el cual, por refer<strong>en</strong>dum,<br />
una circunscripción de esta división política administrativa<br />
(parroquia, cantón, provincia) puede convertirse <strong>en</strong> Circunscripción<br />
Multicultural. En ésta, si bi<strong>en</strong> se aplican las compet<strong>en</strong>cias propias a<br />
la circunscripción político administrativa, éstas pued<strong>en</strong> ejecutarse sigui<strong>en</strong>do<br />
las pautas de los derechos colectivos, siempre que respet<strong>en</strong><br />
a los no-indíg<strong>en</strong>as o no-afroecuatorianos que ahí vivan. De suplem<strong>en</strong>to,<br />
estas circunscripciones multiculturales pued<strong>en</strong> integrarse <strong>en</strong>tre ellas<br />
si son contiguas, y constituir así un territorio más amplio el cual a<br />
la postre podría corresponder a un territorio indíg<strong>en</strong>a. Se trata de un<br />
camino que puede reconstituir territorios indíg<strong>en</strong>as, <strong>en</strong> el marco de<br />
la división política administrativa.<br />
Hace parte de un cambio importante el hecho de que Ecuador<br />
se defina ahora como “plurinacional”, precisam<strong>en</strong>te para decir que<br />
se trata de un país formado no exactam<strong>en</strong>te por varios pueblos (tal<br />
como lo dice el derecho internacional) sino por varias nacionalidades,<br />
término usado por las organizaciones indíg<strong>en</strong>as más importantes, sin<br />
que haya precisión sobre su significado. El Ecuador se define igualm<strong>en</strong>te<br />
como “intercultural”, lo que implicaría que todas las culturas<br />
pued<strong>en</strong> no sólo buscar su continuidad y reconocimi<strong>en</strong>to, sino que<br />
<strong>en</strong> sus espacios, además debe promoverse la mutua apropiación de la<br />
cultura del otro. La interculturalidad requiere, sin embargo, que se le<br />
dé también un significado concreto.<br />
Derechos de participación<br />
Serán abordados con mayor det<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el acápite sigui<strong>en</strong>te.<br />
Derechos de libertad<br />
Estos derechos (29 artículos) correspond<strong>en</strong> a lo que se d<strong>en</strong>ominaban<br />
derechos de la persona, como individuo, tal el derecho a la inviolabilidad<br />
de su vida, o a la integridad de su persona, etc.<br />
34 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Derechos de la naturaleza<br />
Por éstos, la naturaleza se vuelve sujeto de derechos y se promueve<br />
el mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to de su integridad, el respeto de sus ciclos vitales, la<br />
restauración, precaución y restricción <strong>en</strong> caso de especies afectadas.<br />
Derechos de protección<br />
Por estos derechos se garantiza a las personas su derecho a ser protegidas<br />
por la ley, al respeto de su bu<strong>en</strong> nombre, a la def<strong>en</strong>sa legal, a<br />
normas para el debido proceso <strong>en</strong> respeto de la persona.<br />
Responsabilidades<br />
Por último se id<strong>en</strong>tifican las responsabilidades de los ciudadanos,<br />
fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te el respeto a la Constitución y las Leyes, y a valores<br />
básicos de conviv<strong>en</strong>cia.<br />
Las leyes, instituciones y servicios t<strong>en</strong>drán como una de sus finalidades<br />
el respeto de todos los derechos. Para ello las garantías Costitucionales<br />
<strong>en</strong>tre otros aspectos, defin<strong>en</strong> la acción de protección, el habeas<br />
corpus, el acceso a la información pública, el habeas data, la acción de<br />
incumplimi<strong>en</strong>to, la acción extraordinaria de protección.<br />
participación: derechos de la persona, de<br />
los colectivos y un cuarto poder<br />
del estado<br />
Los aspectos relativos a la participación ciudadana son emblemáticos<br />
de la nueva Constitución. La participación política es primero un derecho<br />
de las personas (Capítulo V, art. 61 a 65) por el cual pued<strong>en</strong><br />
pres<strong>en</strong>tar proyectos normativos (reformas de ley) de iniciativa popular;<br />
ser consultadas para la elaboración de éstas; fiscalizar los actos de<br />
gobierno; y revocar los mandatos de los repres<strong>en</strong>tantes.<br />
La “participación <strong>en</strong> democracia” 13 (Artículo 95) compr<strong>en</strong>de<br />
participar <strong>en</strong> la toma de decisiones, <strong>en</strong> la planificación de la gestión<br />
gubernam<strong>en</strong>tal y demás asuntos públicos. Finalm<strong>en</strong>te implica el control<br />
a las instituciones del Estado y a los repres<strong>en</strong>tantes. Estas posibilidades<br />
se ejercerían a través de la democracia repres<strong>en</strong>tativa, pero<br />
también de pautas de democracia directa y comunitaria. Es singular<br />
que se reconozca para ello a la organización colectiva (Art. 96 a 98),<br />
13 Título IV, Participación y organización del Poder.<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
35
la cual puede cumplir funciones para la solución de conflictos, actuar<br />
por delegación de autoridad, demandar por reparación de daños<br />
causados a terceros (es decir, a espacios públicos, a una colectividad<br />
o a la naturaleza), formular propuestas económicas, políticas o de<br />
otra índole de importancia pública. Finalm<strong>en</strong>te se reconoce el derecho<br />
a la resist<strong>en</strong>cia fr<strong>en</strong>te a decisiones públicas consideradas lesivas.<br />
La acción ciudadana se ejercerá de forma individual o <strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tación<br />
de la colectividad, sin que medie un proceso particular para<br />
asumir esta repres<strong>en</strong>tación. En otros términos, una persona por sí y<br />
ante sí puede asumir la causa de un problema que considere pertin<strong>en</strong>te<br />
y actuar <strong>en</strong> nombre de la colectividad.<br />
Se estatuye el derecho a participar <strong>en</strong> los difer<strong>en</strong>tes niveles de<br />
gobierno, para lo cual <strong>en</strong> cada nivel de gobierno deb<strong>en</strong> existir instancias<br />
de participación compuestas por repres<strong>en</strong>tantes de las autoridades<br />
electas, repres<strong>en</strong>tantes del nivel de la división política<br />
administrativa, y por aquellos de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Estas instancias<br />
podrán elaborar planes y políticas públicas; mejorar la inversión pública<br />
y definir ag<strong>en</strong>das de desarrollo; fortalecer la democracia con<br />
más transpar<strong>en</strong>cia, exig<strong>en</strong>cia de r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas y ejercicio de<br />
control a los repres<strong>en</strong>tantes a todos los niveles del Estado; “impulsar<br />
la formación ciudadana y procesos de comunicación”. Este tipo de<br />
participación se realizará a través de audi<strong>en</strong>cias públicas, veedurías,<br />
asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios u<br />
otro medio que la ciudadanía promueva.<br />
En cada instancia de repres<strong>en</strong>tación política de cada nivel de la<br />
división política administrativa (municipio, provincia, parroquia) habrá<br />
una silla vacía (art. 101) que será ocupada por un repres<strong>en</strong>tante<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, cualquiera sea el tema que se trate.<br />
La ciudadanía, de forma individual u organizada, podrá pres<strong>en</strong>tar<br />
proyectos y propuestas a todos los niveles de gobierno (art.102).<br />
Por medio de la “iniciativa popular normativa” se podrá promover<br />
la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas. Para<br />
ello se requerirá del 0,25% de firmas de apoyo del padrón electoral<br />
de la jurisdicción correspondi<strong>en</strong>te. A su vez, el órgano compet<strong>en</strong>te<br />
sólo dispone de 180 días para tratar el caso, sino la propuesta <strong>en</strong>tra<br />
<strong>en</strong> vigor automáticam<strong>en</strong>te. En el caso que se trate de una propuesta<br />
de ley, el Presid<strong>en</strong>te puede <strong>en</strong>m<strong>en</strong>darla pero no vetarla. En el caso<br />
de una propuesta de reforma constitucional, la ciudadanía requiere<br />
el apoyo del 5% del padrón electoral. En este caso, si el Congreso<br />
no lo trata <strong>en</strong> el lapso de un año, se pasa automáticam<strong>en</strong>te a un re-<br />
36 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
fer<strong>en</strong>dum aprobatorio. La ciudadanía podrá igualm<strong>en</strong>te convocar a una<br />
consulta popular si dispone del 5% de apoyo del padrón electoral.<br />
Para el ejercicio de la revocatoria del mandato se requiere del 10%<br />
del electorado, y si se tratara del Presid<strong>en</strong>te se exige el 15%.<br />
La ciudadanía podrá también, a través de los “Consejos Nacionales<br />
de Igualdad” (art.156) formados por miembros de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> y del Estado, buscar la vig<strong>en</strong>cia de derechos mediante la formulación,<br />
“transversalización”, observancia, seguimi<strong>en</strong>to y evaluación<br />
de políticas públicas, como <strong>en</strong> el caso de las políticas de género, derechos<br />
colectivos, derechos para la niñez y adolesc<strong>en</strong>cia.<br />
Estos derechos de participación <strong>en</strong> los procesos de decisión se<br />
completan con aquellos relativos a la búsqueda de transpar<strong>en</strong>cia y<br />
control sobre las decisiones y los repres<strong>en</strong>tantes públicos, para lo cual<br />
se constituye el cuarto poder del Estado: la “Función de transpar<strong>en</strong>cia<br />
y control social”. Además de controlar a las <strong>en</strong>tidades públicas y velar<br />
para que ejerzan sus responsabilidades con transpar<strong>en</strong>cia y equidad,<br />
esta nueva Función de Estado deberá fom<strong>en</strong>tar la participación ciudadana,<br />
proteger el cumplimi<strong>en</strong>to de los derechos, prev<strong>en</strong>ir y combatir<br />
la corrupción. Esta super<strong>en</strong>tidad abarca a diversas otras <strong>en</strong>cargadas de<br />
la lucha contra la corrupción, de def<strong>en</strong>der los derechos (ombudsman),<br />
y de controlar las funciones del Estado o de éste a la <strong>sociedad</strong> (la Def<strong>en</strong>soría<br />
del Pueblo, la Controladoría G<strong>en</strong>eral del Estado y las superint<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias<br />
de banco, de compañías, y de modo particular, al Consejo<br />
de Participación ciudadana y de control social (art.204)).<br />
Este “Consejo de Participación ciudadana y de control social”,<br />
particularm<strong>en</strong>te emblemático de este cambio, ti<strong>en</strong>e como funciones<br />
(art 208): promover la participación y la deliberación públicas, establecer<br />
los mecanismos de “control social” (veedurías, r<strong>en</strong>dición de<br />
cu<strong>en</strong>tas) sobre <strong>en</strong>tidades y cuestiones de interés público, instar a las<br />
<strong>en</strong>tidades compet<strong>en</strong>tes a asumir “<strong>en</strong> forma obligatoria” asuntos que<br />
se considere pertin<strong>en</strong>te hacerlo, investigar cuestiones de corrupción<br />
y <strong>en</strong> consecu<strong>en</strong>cia impulsar actos legales, proteger a las personas<br />
que d<strong>en</strong>unci<strong>en</strong> actos de corrupción, y nombrar a un cierto número<br />
de autoridades importantes del Estado, tales como al procurador del<br />
Estado (abogado del Estado) y los superint<strong>en</strong>d<strong>en</strong>tes (de bancos, de<br />
compañías, de control ambi<strong>en</strong>tal) <strong>en</strong>cargados de controlar ciertas <strong>en</strong>tidades<br />
privadas. Estas personas son designadas de <strong>en</strong>tre las ternas<br />
pres<strong>en</strong>tadas por el Presid<strong>en</strong>te de la República. Mi<strong>en</strong>tras que por concurso<br />
público nombrará al Def<strong>en</strong>sor del Pueblo (ombudsman), al Fiscal<br />
y al Contralor G<strong>en</strong>eral; es decir, a todas las <strong>en</strong>tidades <strong>en</strong>cargadas de<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
37
la def<strong>en</strong>sa de los derechos ciudadanos, del inicio de los procesos legales<br />
y de controlar los gastos del Estado.<br />
Por igual forma nombrará a los miembros de las <strong>en</strong>tidades <strong>en</strong>cargadas<br />
de las elecciones o procesos de votación pública (Consejo Nacional<br />
Electoral y Tribunal Cont<strong>en</strong>cioso Electoral), y a aquellos que<br />
compon<strong>en</strong> el Consejo de la Judicatura, es decir, la <strong>en</strong>tidad <strong>en</strong>cargada<br />
de la organización de la administración de la justicia.<br />
Estas <strong>en</strong>ormes atribuciones han sido antes de la función legislativa,<br />
y han sido consideradas una fu<strong>en</strong>te de abusos de poder por los arreglos<br />
<strong>en</strong>tre partidos que esto implicaba, con intercambio de favores.<br />
El “Consejo de Participación ciudadana y de control social” será<br />
formado por siete personas propuestas por organizaciones sociales o<br />
personas, <strong>en</strong> un concurso público que definirá una terna que se escoge<br />
<strong>en</strong> la <strong>en</strong>tidad legislativa.<br />
El cambio fundam<strong>en</strong>tal sería, por consigui<strong>en</strong>te, que las prerrogativas<br />
exclusivas del poder estatuido se vuelv<strong>en</strong> compartidas con el<br />
común de los ciudadanos o sus organizaciones, las cuales pued<strong>en</strong> de<br />
suplem<strong>en</strong>to ejercer un derecho de control constante. Para este ejercicio,<br />
se recorta el poder de los repres<strong>en</strong>tantes, es decir del voto popular,<br />
del cual también resulta el Presid<strong>en</strong>te. Este poder ciudadano es<br />
así colegislador y controlador de facto. De hecho, implica la pérdida<br />
de def<strong>en</strong>sa del ejercicio de la repres<strong>en</strong>tación política y la constitución<br />
de un poder por <strong>en</strong>cima de ella, que no provi<strong>en</strong>e del voto popular,<br />
sino de las posibilidades de ejercicio de democracia directa. Las diversas<br />
posibilidades de participación ciudadana, directa o por medio<br />
de organizaciones, que la nueva Constitución establece, revelan bi<strong>en</strong><br />
la voluntad de constituir un sistema <strong>en</strong> el cual la repres<strong>en</strong>tación política<br />
como institución resultante del voto popular, <strong>en</strong> principio pierde<br />
su predominio, y emerge una <strong>en</strong>tidad que constituye un poder paralelo.<br />
Este es el resultado de un poder ciudadano que no sigue las<br />
pautas de constitución del voto popular, sino que es designado por<br />
pautas más bi<strong>en</strong> de orig<strong>en</strong> corporativo o al m<strong>en</strong>os (personas sin pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia<br />
a organización social o popular alguna, <strong>en</strong> caso de que logras<strong>en</strong><br />
ser nombradas al Consejo de Participación) distante de los<br />
partidos políticos. Las prerrogativas del poder ciudadano son de talla.<br />
Antes formaron parte del poder del legislativo, por <strong>en</strong>de de los partidos,<br />
pero <strong>en</strong> la nueva Constitución ecuatoriana pasan a ser parte de<br />
un nuevo poder del Estado. Si se aplicas<strong>en</strong> todas las compet<strong>en</strong>cias de<br />
esta nueva función del Estado t<strong>en</strong>dríamos un nuevo sistema político<br />
<strong>en</strong> el que deb<strong>en</strong> convivir un poder que sale del voto popular, el de<br />
38 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
la democracia repres<strong>en</strong>tativa, y otro, que sale de la democracia participativa,<br />
designado por organizaciones o personas que <strong>en</strong>carnarían<br />
alguna idea de ciudadanía. La democracia repres<strong>en</strong>tativa t<strong>en</strong>dría que<br />
compartir su poder con una democracia participativa <strong>en</strong>carnada <strong>en</strong> la<br />
participación ciudadana institucionalizada.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, se estatuye un “Sistema Nacional Desc<strong>en</strong>tralizado de<br />
Planificación Participativa”, por el cual habrá a todos los niveles de<br />
gobierno una instancia para la definición del correspondi<strong>en</strong>te plan de<br />
desarrollo con el concurso ciudadano. Se formará un consejo nacional<br />
de planificación o uno del nivel de gobierno correspondi<strong>en</strong>te, con sus<br />
repres<strong>en</strong>tantes y los de la ciudadanía. Este es otro aspecto del nuevo<br />
sistema, <strong>en</strong> este caso se trata de una instancia que, podríamos decir,<br />
busca la concertación y coordinación <strong>en</strong>tre los repres<strong>en</strong>tantes, léase las<br />
personas que <strong>en</strong>carnan la democracia repres<strong>en</strong>tativa y aquellas que <strong>en</strong>carnarían<br />
a la ciudadanía. En este caso, se trata de un paso intermedio<br />
<strong>en</strong>tre la polarización ev<strong>en</strong>tual de estas dos ideas de democracia.<br />
En síntesis, los datos señalados revelan la constitución de normas<br />
que garantizan la participación ciudadana, por medio de organizaciones<br />
o de modo individual directam<strong>en</strong>te por las personas; la<br />
formación de instancias de participación <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, tal el consejo<br />
de participación ciudadana, y a todos los niveles de gobierno, <strong>en</strong><br />
diversas modalidades de participación para la toma de decisiones,<br />
o para el control o vigilancia de políticas y el ejercicio de la repres<strong>en</strong>tación<br />
pública o de la administración pública. La constitución de<br />
estas instancias es de dos tipos: unas <strong>en</strong> las cuales se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran repres<strong>en</strong>tantes<br />
de los electos a cada nivel de gobierno y de la ciudadanía;<br />
y aquellas instancias que pued<strong>en</strong> ser de exclusiva composición<br />
de la ciudadanía. Con el primer tipo de instancias, se buscaría no<br />
<strong>en</strong>torpecer las funciones del respectivo nivel de gobierno, ante la<br />
ev<strong>en</strong>tualidad de que la participación ciudadana bloquee su ejercicio.<br />
La composición de este tipo de instancias formada por electos y por<br />
repres<strong>en</strong>tantes de la ciudadanía más bi<strong>en</strong> buscaría pautas de acuerdo<br />
y negociación para coadyuvar al ejercicio de gobierno. Mi<strong>en</strong>tras el<br />
otro tipo de instancias, completam<strong>en</strong>te formadas por miembros de<br />
la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, favorecería los roles de veeduría y control externos<br />
al poder político.<br />
La definición de un cuarto poder del Estado, para la participación<br />
ciudadana, muestra la importancia dada a este proceso y las grandes<br />
expectativas que se espera de ésta, para crear un contrapeso al poder<br />
político.<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
39
Impases <strong>en</strong> reformas políticas o la pobreza de la política<br />
Los cambios <strong>en</strong> relación a las reglas del juego político que justificaron<br />
la reelaboración de la nueva Constitución, <strong>en</strong> cambio, son limitados.<br />
No se defin<strong>en</strong> los elem<strong>en</strong>tos para contrarrestar los problemas<br />
institucionales o de funcionami<strong>en</strong>to del juego político, como son la<br />
inestabilidad y el fraccionami<strong>en</strong>to político que se refuerza con circunscripciones<br />
electorales que premian a partidos locales. 14 Las exig<strong>en</strong>cias<br />
o los estímulos para la constitución de partidos “nacionales”<br />
sigu<strong>en</strong> si<strong>en</strong>do muy limitadas, <strong>en</strong> un país donde predomina lo local<br />
o lo regional sin que haya muchos actores que asuman al conjunto.<br />
Se establece una difer<strong>en</strong>cia <strong>en</strong>tre los partidos y los movimi<strong>en</strong>tos<br />
políticos. Mi<strong>en</strong>tras a los primeros se les exige mayor número de requisitos,<br />
<strong>en</strong>tre otros el de ser nacionales, los movimi<strong>en</strong>tos ti<strong>en</strong><strong>en</strong> la<br />
libertad de actuar a cualquier nivel sin las fuertes exig<strong>en</strong>cias de los<br />
primeros. Si bi<strong>en</strong> para constituirse los dos requier<strong>en</strong> del 1,5% del<br />
padrón electoral como adher<strong>en</strong>tes, los partidos deb<strong>en</strong> obt<strong>en</strong>er votación<br />
<strong>en</strong> la mitad de las provincias y <strong>en</strong> no m<strong>en</strong>os de las tres más pobladas,<br />
mi<strong>en</strong>tras que los movimi<strong>en</strong>tos están libres de esta exig<strong>en</strong>cia.<br />
Es de <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der que son los propios actores los que se autodefin<strong>en</strong><br />
como partido o movimi<strong>en</strong>to. Una conclusión inmediata de estas normas<br />
es que se desestimula a los partidos y se favorece la constitución<br />
de los d<strong>en</strong>ominados movimi<strong>en</strong>tos, los cuales, si bi<strong>en</strong> favorecieron <strong>en</strong><br />
el pasado a sectores sociales marginalizados, ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a alim<strong>en</strong>tar la<br />
adscripción política local.<br />
Sigui<strong>en</strong>do las preocupaciones del mom<strong>en</strong>to sobre la “partidocracia”,<br />
se pone énfasis <strong>en</strong> definir normas de funcionami<strong>en</strong>to interno<br />
para promover la transpar<strong>en</strong>cia, la democracia interna, la alternabilidad<br />
de los dirig<strong>en</strong>tes, la r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas y la paridad de<br />
mujeres y hombres <strong>en</strong> las directivas, debi<strong>en</strong>do éstas ser electas <strong>en</strong><br />
procesos electorales internos (primarias).<br />
En Ecuador existe una larga disputa <strong>en</strong>tre las organizaciones políticas<br />
y los llamados “indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes” que no se reclaman de ideología<br />
alguna y pret<strong>en</strong>d<strong>en</strong> estar por <strong>en</strong>cima de la “política”. Ha sido<br />
de ese modo que, <strong>en</strong> el pasado, se constituyeron los caciques y caudillos<br />
políticos contra los cuales, <strong>en</strong> cambio, el conjunto de reformas<br />
políticas de finales de los 70 pusieron énfasis, exigi<strong>en</strong>do la consti-<br />
14 PACHANO, Simón. 1996c.”El sistema electoral ecuatoriano: una descripción”,<br />
<strong>en</strong>: Democracia sin <strong>sociedad</strong>. Quito, ILDIS, pp. 145-213, y 1998. La repres<strong>en</strong>tación caótica<br />
(análisis del sistema electoral ecuatoriano). Quito: FLACSO.<br />
40 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
tución de partidos y de pautas internas de funcionami<strong>en</strong>to <strong>democráticas</strong>,<br />
de programas de acción y definiciones ideológicas. 15 La<br />
Constitución de 2008 reconoce el derecho de participación de estos<br />
indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> los partidos o movimi<strong>en</strong>tos, al ser candidatizados<br />
sin ser miembros de aquéllos.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> contraste con la medida persist<strong>en</strong>te <strong>en</strong> Ecuador<br />
de no permitir la reelección presid<strong>en</strong>cial para fr<strong>en</strong>ar a los m<strong>en</strong>cionados<br />
caudillos, <strong>en</strong> 2008 se establece la reelección por una sola vez,<br />
sin que se exija la r<strong>en</strong>uncia al cargo para la campaña electoral para<br />
los puestos uninominales, es decir, <strong>en</strong> particular para la presid<strong>en</strong>cia.<br />
Este aspecto ha sido considerado como una decisión con dedicatoria<br />
para el presid<strong>en</strong>te Rafael Correa.<br />
Las diversas propuestas que habrían permitido cambios sustanciales<br />
<strong>en</strong> el juego político y <strong>en</strong> la organización de los poderes del<br />
Estado no prosperaron porque, como lo indican las reformas señaladas,<br />
no hubo cons<strong>en</strong>so <strong>en</strong>tre la mayoría actualm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el gobierno.<br />
Esta mayoría, al estar compuesta por una serie de organizaciones<br />
populares de t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias y visiones difer<strong>en</strong>tes, que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> particular<br />
la visión de la política como una acción <strong>en</strong> la cual hay que<br />
sancionar a los que se consideran son los causantes de la oligarquización<br />
de la política o de sus abusos, los partidos, no lograban<br />
llegar a acuerdos sobre la reorganización de éstos, más allá de pautas<br />
moralizadoras. Así, los resultados son fruto de la relación de fu-<br />
15 BURBANO de Lara, Felipe; Rowland, Michel. 1998. Pugna de poderes. Presid<strong>en</strong>cialismo<br />
y partidos políticos <strong>en</strong> Ecuador 1979-1997. Quito: CORDES-Cooperación Española-Fundación<br />
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La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
41
erzas y de las m<strong>en</strong>talidades del mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> estos sectores políticos.<br />
En estas visiones la política se vuelve incluy<strong>en</strong>te para los “bu<strong>en</strong>os” y<br />
busca a excluir a los “malos”. Esta visión religiosa del juego político<br />
contrasta con la tradición pluralista del Ecuador, y choca con la idea<br />
de una democracia lo más incluy<strong>en</strong>te posible de todos los actores y<br />
sectores sociales.<br />
Un ejecutivo fuerte para una democracia participativa<br />
En la Constitución, sin embargo, aparec<strong>en</strong> más las aus<strong>en</strong>cias de decisiones<br />
que las que se tomaron al respecto, salvo <strong>en</strong> lo relativo a<br />
la organización del poder del Estado, como el Ejecutivo. En efecto,<br />
una de las críticas mayores a la Constitución de 1998 fue que otorgó<br />
mayor poder del Ejecutivo <strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to del Legislativo, dejando<br />
al ejecutivo casi sin verdadero contrapeso, lo cual favoreció que sea<br />
presa fácil de poderes fácticos, que <strong>en</strong> las críticas corri<strong>en</strong>tes se las ve<br />
como presa del “neoliberalismo”. En las justificaciones para elaborar<br />
una nueva Constitución se le daba prioridad al contrarrestar este hecho.<br />
En los resultados, <strong>en</strong> cambio, se ti<strong>en</strong>e un Ejecutivo más fuerte<br />
y un Legislativo que <strong>en</strong> varios aspectos pierde más poder, como el<br />
de nombrar a autoridades claves del Estado, al ser el nuevo poder de<br />
participación ciudadana qui<strong>en</strong> lo hará; y si bi<strong>en</strong> el Legislativo podrá<br />
<strong>en</strong>juiciar políticam<strong>en</strong>te a los ministros y destituirlos, sigue si<strong>en</strong>do un<br />
poder limitado. El Legislativo pierde, inclusive, la capacidad de t<strong>en</strong>er<br />
iniciativa para la reforma de la Constitución y se vuelve solam<strong>en</strong>te<br />
participante de ésta. No así el Ejecutivo, que ve increm<strong>en</strong>tada su capacidad<br />
de iniciativa legislativa y de veto.<br />
Este diseño ha sido considerado necesario para cumplir las metas<br />
del gobierno actual, al considerar que <strong>en</strong>carna el cambio y ti<strong>en</strong>e<br />
legitimidad sin que se considere que, un sistema así, con uno de los<br />
“malos” <strong>en</strong> el gobierno, no sería visto precisam<strong>en</strong>te del mismo modo.<br />
Igualm<strong>en</strong>te, el poder otorgado al Ejecutivo, que hace aún más hiperpresid<strong>en</strong>cialista<br />
al sistema, es considerado como una búsqueda de “gobernanza”.<br />
Los efectos de esta t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la Constitución de 1998 y<br />
otros casos más revelan que ésta no constituye una solución a la inestabilidad<br />
política, ni favorece un “bu<strong>en</strong> gobierno” (gobernanza).<br />
Un cambio importante para la tradición ecuatoriana y sus reiteradas<br />
destituciones legales de presid<strong>en</strong>tes, es la introducción de la<br />
pauta del régim<strong>en</strong> parlam<strong>en</strong>tario por la cual, <strong>en</strong> caso de destitución<br />
del Ejecutivo por parte del Legislativo, se requiere de elecciones g<strong>en</strong>erales<br />
inmediatas.<br />
42 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
El nuevo diseño del Estado vuelve a dar una importancia de primer<br />
ord<strong>en</strong> a la planificación nacional, la cual se vuelve vinculante para<br />
todos los niveles de gobierno y contrasta con el peso dado a la participación<br />
local y la desc<strong>en</strong>tralización. Este es uno de los temas que<br />
requerirá precisión <strong>en</strong> la práctica, pero responde a la visión predominante<br />
<strong>en</strong> la actualidad e de contrarrestar la visión neoliberal anterior<br />
de desregulación.<br />
Un Estado regulador, coordinador de la economía<br />
Por lo anterior, se hace perceptible que esta es la visión predominante,<br />
la de un Estado con fuerte capacidad de regulación y que recupera<br />
su capacidad de interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> la economía, paralelam<strong>en</strong>te a<br />
la protección dada a la prohibición de privatizar los recursos naturales<br />
y las empresas de servicios públicos.<br />
Estado y regiones: la desc<strong>en</strong>tralización<br />
La opción final es la de llegar a una fuerte desc<strong>en</strong>tralización a nivel<br />
local, sin embargo, <strong>en</strong> contraste con las t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias ecuatorianas a minimizar<br />
el gobierno c<strong>en</strong>tral, <strong>en</strong> las reformas del 2008 esta desc<strong>en</strong>tralización<br />
estatuye claram<strong>en</strong>te un rol decisivo al gobierno c<strong>en</strong>tral. El<br />
mismo cumplirá prioritariam<strong>en</strong>te un papel de ori<strong>en</strong>tador g<strong>en</strong>eral de<br />
bu<strong>en</strong> número de compet<strong>en</strong>cias, pero la mayoría de ellas serán ejecutadas<br />
por los gobiernos subnacionales o seccionales, además de que<br />
éstos v<strong>en</strong> increm<strong>en</strong>tar el número de sus compet<strong>en</strong>cias exclusivas. A<br />
nivel del gobierno intermedio, se constituy<strong>en</strong> las regiones que integrarán<br />
a las provincias, <strong>en</strong> un proceso dejado a su libre albedrío.<br />
Paralelam<strong>en</strong>te, las juntas parroquiales rurales (el primer nivel de la división<br />
política administrativa) adquier<strong>en</strong> un poder significativo a través<br />
de siete compet<strong>en</strong>cias, <strong>en</strong> parte similares a las de los municipios.<br />
El toque ecológico<br />
Las dim<strong>en</strong>siones verdes de la Constitución ecuatoriana del 2008 son<br />
significativas y le dan un toque de singularidad. Ya m<strong>en</strong>cionamos<br />
que a través de la idea del “bu<strong>en</strong> vivir” se hace de la conservación<br />
(mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to y reg<strong>en</strong>eración de los ciclos vitales, estructura, funciones<br />
y procesos evolutivos 16 ) una condición indisp<strong>en</strong>sable de vida,<br />
y se promueve la idea de la necesidad de un ambi<strong>en</strong>te sano, para<br />
lo cual hay que preservar la biodiversidad, los recursos naturales,<br />
16 Art. 71<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
43
la biósfera y el patrimonio natural. Se otorga a la naturaleza el estatus<br />
de sujeto de derecho (art. 11), recurri<strong>en</strong>do a las visiones que<br />
las culturas indíg<strong>en</strong>as ti<strong>en</strong><strong>en</strong> al respecto, lo cual suscita una fuerte<br />
polémica. Sin embargo, la idea que está atrás es la de volver a la<br />
conservación con mayores medios para <strong>en</strong>contrar def<strong>en</strong>sores <strong>en</strong> la<br />
<strong>sociedad</strong>; cualquier organización o persona podrá asumir esta condición<br />
de hablar y def<strong>en</strong>der <strong>en</strong> nombre de la naturaleza, por sus derechos<br />
inalineables.<br />
En caso de haberse afectado a la naturaleza exist<strong>en</strong> medidas de<br />
precaución y restricción para las actividades que podrían extinguir<br />
especies, destruir ecosistemas o alterar perman<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te los ciclos<br />
naturales. Complem<strong>en</strong>tariam<strong>en</strong>te, se prohíbe la introducción de materiales<br />
que puedan cambiar de modo perman<strong>en</strong>te el patrimonio g<strong>en</strong>ético<br />
del país megadiverso que es el Ecuador.<br />
Las formas y el discurso<br />
La constitución de 2008 quería innovar también <strong>en</strong> su discurso al<br />
buscar una redacción distante del l<strong>en</strong>guaje jurídico. Se pret<strong>en</strong>día que<br />
un l<strong>en</strong>guaje común la haría más fácil de ser compr<strong>en</strong>dida y aceptada<br />
por la mayoría.<br />
Se dispone ahora de una de las constituciones más largas de la<br />
historia ecuatoriana y posiblem<strong>en</strong>te del mundo. Los aproximadam<strong>en</strong>te<br />
500 largos artículos fueron simbólicam<strong>en</strong>te reducidos a 444,<br />
<strong>en</strong> un l<strong>en</strong>guaje contrapuesto con lo que se requiere de una Constitución<br />
que sea simple, precisa y concisa. Predomina, <strong>en</strong> cambio, uno<br />
discursivo, por ello <strong>en</strong> partes impreciso, y una t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia reglam<strong>en</strong>tista<br />
<strong>en</strong> casi todos los temas. Contrariam<strong>en</strong>te a lo que los autores<br />
pret<strong>en</strong>dían (que al detallar las propuestas se lograba mayor precisión<br />
y se abarcaban las sufici<strong>en</strong>tes particularidades o condiciones para evitar<br />
los pretextos para el incumplimi<strong>en</strong>to), estos detalles dan espacio<br />
a interpretaciones o a <strong>en</strong>contrar resquicios de <strong>nuevas</strong> situaciones no<br />
m<strong>en</strong>cionadas, que vuelv<strong>en</strong> a una norma no aplicable. En una Constitución,<br />
este tipo de discurso no contribuye a ser una refer<strong>en</strong>cia no<br />
conflictiva para organizar normas subalternas e ideas colectivas sobre<br />
el modo de organizar el Estado, el país. Estos procedimi<strong>en</strong>tos pued<strong>en</strong><br />
favorecer que se excluya antes que se incluya. Por ejemplo, <strong>en</strong><br />
el tema de la familia, se reconoce una variedad de tipos de familia,<br />
<strong>en</strong>tre otras las familias que viv<strong>en</strong> separadas <strong>en</strong> espacios distantes, con<br />
lo cual se vuelve restrictivo. En efecto, si hay un caso que no está <strong>en</strong><br />
la <strong>en</strong>umeración se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra finalm<strong>en</strong>te excluido, mi<strong>en</strong>tras que una<br />
44 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
norma g<strong>en</strong>eral permite incluir todos los casos. Pero predominó la<br />
idea de que al ser taxativa <strong>en</strong> los casos <strong>en</strong>umerados o id<strong>en</strong>tificados,<br />
la <strong>en</strong>umeración protege más a las personas. La realidad, <strong>en</strong> cambio,<br />
puede rebasar estos casos.<br />
a modo de conclusiones, sobre <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> instituciones<br />
La nueva Constitución ecuatoriana puede ser vista como novedosa<br />
desde varios ángulos, tanto por el proceso de su elaboración como<br />
por diversos aspectos de su cont<strong>en</strong>ido, tal como lo hemos reseñado<br />
<strong>en</strong> varios temas.<br />
En relación a su proceso, puede ser vista como la Constitución<br />
del <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro de los sectores que se consideraban excluidos del c<strong>en</strong>tro<br />
del poder. En efecto, son estos sectores contestatarios los que <strong>en</strong><br />
esta ocasión formaron la mayoría de los miembros de la Asamblea<br />
Constituy<strong>en</strong>te y de la mayoría (Acuerdo País) que la controló. Más<br />
del 80% de los asambleístas fueron jóv<strong>en</strong>es completam<strong>en</strong>te desconocidos<br />
<strong>en</strong> la esc<strong>en</strong>a política. Este cambio g<strong>en</strong>eracional incluía una<br />
multiplicidad de ideas para construir unas normas constitucionales<br />
difer<strong>en</strong>tes de las anteriorm<strong>en</strong>te predominantes. Por ello, <strong>en</strong>tre otros<br />
aspectos, el l<strong>en</strong>guaje utilizado y la retic<strong>en</strong>cia a utilizar categorías clásicas<br />
del derecho constitucional (Ecuador, por ejemplo, no es más<br />
un Estado de Derecho, sino “un Estado de derechos y justicia”).<br />
Igualm<strong>en</strong>te la mayoría de los asambleístas no t<strong>en</strong>ía una visión elaborada<br />
de la ley, vivió un apr<strong>en</strong>dizaje <strong>en</strong> los hechos. A nivel de las<br />
m<strong>en</strong>talidades predominantes se quería estatuir normas para impedir<br />
que se establezcan abusos y ganaba la idea de t<strong>en</strong>er pautas de control<br />
severas, paralelam<strong>en</strong>te a dar a la participación ciudadana la calidad<br />
de antídoto al “desord<strong>en</strong>” de la política y de su oligarquización.<br />
En las luchas sociales, estos sectores se articulaban a través de<br />
reivindicaciones de igualdad social y de rechazo a la exclusión, aspectos<br />
que terminan predominando <strong>en</strong> la definición detallada de los<br />
derechos, y <strong>en</strong> el increm<strong>en</strong>to de los sectores que se busca proteger.<br />
Ti<strong>en</strong>e lugar la ampliación de derechos a más personas, <strong>en</strong> casos de<br />
particulares, o de increm<strong>en</strong>to de los derechos, como los del “bu<strong>en</strong><br />
vivir”, que incluy<strong>en</strong> los aspectos ecológicos y la idea de un medio<br />
sano. Para garantizar su aplicación se ha eliminado su jerarquía todos<br />
los derechos ti<strong>en</strong><strong>en</strong> el mismo valor, y si bi<strong>en</strong> se reconoce que<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
45
su concreción no puede ser inmediata, se ha definido que todos son<br />
exigibles de inmediato.<br />
Así, tanto por la forma <strong>en</strong> la que cada sector buscaba reflejar su<br />
discurso y <strong>en</strong>contrarse <strong>en</strong> el detalle del texto, como por los cont<strong>en</strong>idos<br />
sobresali<strong>en</strong>tes, esta Constitución puede ser vista como la del<br />
<strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro de estos sectores contestatarios y reivindicativos sociales.<br />
En el proceso ecuatoriano, podría verse como un paso más hacia la<br />
Constitución de la comunidad política, <strong>en</strong> la cual todos los sectores no<br />
sólo están incluidos, sino que ahora las propias normas de la comunidad<br />
política han sido diseñadas a la medida de los que antes contestaban<br />
el ord<strong>en</strong> establecido.<br />
En la práctica, existe una sobreexpectativa de todos los abundantes<br />
derechos estatuidos, que apar<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te se cumplirían con el derecho<br />
de “exigibilidad”, mucho más cuando las ideas y voluntad política<br />
dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong> de las condiciones estructurales y de la lucha social. Pero<br />
existe la t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia a considerar que todo es cuestión de voluntad política<br />
y, de hecho, se minimiza la importancia de la lucha social.<br />
El ac<strong>en</strong>to puesto <strong>en</strong> la participación política y las normas dadas<br />
a la democracia directa <strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to de la democracia repres<strong>en</strong>tativa<br />
– al punto que se reduc<strong>en</strong> las capacidades del Legislativo y casi<br />
se sancionan a los partidos – revelan bi<strong>en</strong> la concepción lat<strong>en</strong>te <strong>en</strong><br />
estas normas, según la cual la alternativa al sistema político y de Estado<br />
pasa por un cambio de los pesos y contrapesos del poder. Apar<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te,<br />
ya no serían todos <strong>en</strong> el ámbito de lo institucional, sino<br />
<strong>en</strong> el reconocimi<strong>en</strong>to de los pesos externos a la división de poderes<br />
del Estado. En el Ecuador, cuyo sistema político ya incorporaba a la<br />
contestación, esta concepción no es excepcional ni necesariam<strong>en</strong>te<br />
nueva; <strong>en</strong> gran medida, se asemeja a la idea de un poder paralelo al<br />
sistema político establecido.<br />
En las propuestas constitucionales se presume que los abusos del<br />
poder o sus desviaciones para def<strong>en</strong>der intereses particulares serán<br />
corregidos, gracias a una ciudadanía activa <strong>en</strong> la participación política,<br />
para lo cual el sistema crea instancias que lo posibilitan y le<br />
otorgan derechos formales. De suplem<strong>en</strong>to, para dar notoriedad al<br />
sistema de participación se le otorga funciones que contrarrestan al<br />
poder legislativo, buscando de este modo eliminar la llamada “partidocracia”<br />
ecuatoriana, que implicaba el reparto de puestos públicos<br />
<strong>en</strong>tre grupos políticos afines, <strong>en</strong> una negociación de favores mutuos,<br />
y de colocar <strong>en</strong> dichos puestos a personas dispuestas a seguir<br />
las consignas o a def<strong>en</strong>der los intereses de los que los nombraban. El<br />
46 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
desafío resulta así particularm<strong>en</strong>te complejo, si se considera que estas<br />
prácticas del poder no necesariam<strong>en</strong>te obedec<strong>en</strong> a los partidos ni se<br />
limitan a intereses materiales. En cambio, está <strong>en</strong> juego que la participación<br />
pueda ser constante y no cíclica como muestran los hechos.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, por estas normas se llega a un proceso de institucionalización<br />
de la participación, lo cual puede favorecer un modo de cooptación<br />
de las organizaciones ciudadanas y termine por debilitar su<br />
fuerza, que provi<strong>en</strong>e precisam<strong>en</strong>te de su capacidad de indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia<br />
del poder y de la contestación no institucional.<br />
Debería ser importante que ahora las <strong>nuevas</strong> instituciones participativas<br />
adquieran o sean construidas con significados que les otorgu<strong>en</strong><br />
la legitimidad indisp<strong>en</strong>sable para ser aceptadas y consolidarse.<br />
Sin una marca de distinción y sin una eficacia <strong>en</strong> su desempeño, la<br />
participación ciudadana perdería s<strong>en</strong>tido y se desprestigiaría, podría<br />
ser un simple una instancia más del poder político estatuido. Por consigui<strong>en</strong>te,<br />
<strong>en</strong> primer lugar se debe construir un significado social de<br />
lo que es la ciudadanía y, <strong>en</strong> segundo lugar, esta participación es un<br />
prerrequisito para su nueva configuración pública con id<strong>en</strong>tidad propia.<br />
La participación no puede ser un residuo del hecho de no pert<strong>en</strong>ecer<br />
a un partido, o de ser parte de alguna organización social. Lo<br />
que está <strong>en</strong> juego es una resignificación contemporánea, y para una<br />
<strong>sociedad</strong> como la ecuatoriana, de la ciudadanía y de sus roles <strong>en</strong> la<br />
vida pública. En principio, la participación ciudadana no debería ser lo<br />
mismo que el poder político <strong>en</strong> sus formas hasta ahora conocidas, ni<br />
asemejarse, o peor, def<strong>en</strong>der a poderes fácticos como los del dinero.<br />
Si bi<strong>en</strong> se lo asocia implícitam<strong>en</strong>te a una idea de ética, una <strong>en</strong>tidad de<br />
participación como ésta no podría restringirse a un s<strong>en</strong>tido moralizador<br />
del poder, sino a una resignificación del poder <strong>en</strong> su ejercicio.<br />
Un desafío no m<strong>en</strong>os importante para la <strong>sociedad</strong> sería que esta<br />
propuesta de institucionalización de la participación evite la corporativización,<br />
f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o con fuertes raíces <strong>en</strong> el país. De hecho, para<br />
nombrar a los miembros del Consejo de Participación se favorece a<br />
las organizaciones exist<strong>en</strong>tes. Convi<strong>en</strong>e recordar que, <strong>en</strong>tre ellas, las<br />
de duración e incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la <strong>sociedad</strong> son las diversas corporaciones<br />
que cumpl<strong>en</strong> funciones de grupos de interés y de presión. La<br />
recorporatización de los <strong>en</strong>cargados de <strong>en</strong>carnar a la participación<br />
ciudadana sería como reproducir un nuevo sistema de “partidocracia”,<br />
lo contrapuesto a la idea que se legitima.<br />
En conclusión, al disponer de tantas instancias de participación y<br />
de compet<strong>en</strong>cias reconocidas a todos los niveles del ejercicio de go-<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
47
ierno, desde lo local a lo nacional, se abr<strong>en</strong> múltiples posibilidades<br />
de acción para la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Lo es aún más, al ser no sólo las organizaciones,<br />
sino las personas individualm<strong>en</strong>te, las que puedan ejercer<br />
tanto los derechos de control o vigilancia del poder, como una<br />
participación directa <strong>en</strong> los procesos de decisión.<br />
El nuevo sistema, sin embargo, puede acarrear muchos contras<strong>en</strong>tidos.<br />
En efecto, <strong>en</strong> gran medida está diseñado para disminuir la importancia<br />
de la repres<strong>en</strong>tación política que emana del voto popular,<br />
de una voluntad mayoritaria, mi<strong>en</strong>tras que los consejos ciudadanos se<br />
forman por voluntad propia o por un nombrami<strong>en</strong>to de terceros. La<br />
repres<strong>en</strong>tación política es incontorneable, la participación ciudadana<br />
no puede hacerse a detrim<strong>en</strong>to de la primera, sino cumplir funciones<br />
que rectifiqu<strong>en</strong> sus procederes, exijan pautas apropiadas de decisiones<br />
y hagan oír voces difer<strong>en</strong>tes para los procesos de decisión. Por consigui<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> un caso como el de Ecuador, donde podríamos decir que<br />
ya está “todo” reconocido, la participación requiere una definición<br />
urg<strong>en</strong>te para lograr id<strong>en</strong>tidad propia e impacto que le dé vigor.<br />
Este aspecto es más urg<strong>en</strong>te a medida que nos <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tamos a un<br />
país cuyas instituciones viv<strong>en</strong> constantes redefiniciones debido a la<br />
inestabilidad política, cuyos impactos negativos para resolver problemas<br />
o acumular esfuerzos para construir alternativas con frecu<strong>en</strong>cia<br />
se v<strong>en</strong> frustrados. Contrariam<strong>en</strong>te a lo que a m<strong>en</strong>udo se pi<strong>en</strong>sa, con<br />
cambios constantes <strong>en</strong> normas e instituciones no necesariam<strong>en</strong>te<br />
se logran mayores impactos de cambios o resolver problemas. Más<br />
bi<strong>en</strong> es frecu<strong>en</strong>te que las <strong>sociedad</strong>es conozcan cambios positivos<br />
cuando dispon<strong>en</strong> de instituciones sólidas, y por lo mismo, perdurables.<br />
En este caso, la <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> lugar de dedicarse a disputar por<br />
las reglas del juego, puede invertir <strong>en</strong> construir alternativas sociales<br />
o de otra índole, que poco a poco incid<strong>en</strong> <strong>en</strong> las instituciones<br />
exist<strong>en</strong>tes. Lo aleatorio, al contrario, es que los cambios frecu<strong>en</strong>tes<br />
transforman la lucha política <strong>en</strong> acción de minorías, mi<strong>en</strong>tras que<br />
las mayorías prefier<strong>en</strong> el ord<strong>en</strong> y la estabilidad. No es por azar que<br />
Ecuador, luego de tanta agitación social, política y económica prefiera<br />
ahora el ord<strong>en</strong> con un gobierno fuerte. La nueva Constitución<br />
poco hace por construir instituciones sólidas y viables; ha preferido<br />
un gobierno fuerte, que es otra cosa, y que por ello mismo puede<br />
ser muy circunstancial.<br />
¿Es posible más democracia con instituciones débiles? Esta sería<br />
una de las interrogantes para el caso del Ecuador. La inestabilidad<br />
mina proyectos y resultados, los impactos se debilitan y con ellos<br />
48 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
también a las utopías. Pues al no lograr la adhesión de mayorías la<br />
acción social pierde legitimidad, no tanto para ver la validez de derechos<br />
o ideas de poder sobre lo cual estarán de acuerdo ev<strong>en</strong>tualm<strong>en</strong>te<br />
como para construir lo nuevo, es decir, para invertir <strong>en</strong> su<br />
construcción.<br />
El proceso de definición de la Constitución y su cont<strong>en</strong>ido <strong>en</strong><br />
Ecuador, cualesquiera sean sus resultados prácticos futuros, revela<br />
una búsqueda, así como <strong>en</strong>sayos para resolver la crisis de la democracia<br />
repres<strong>en</strong>tativa, puesta <strong>en</strong> cuestión debido a la conc<strong>en</strong>tración<br />
de la riqueza o de los poderes fácticos y a la sumisión de la política<br />
a éstos, <strong>en</strong>tre otros aspectos. La idea de contrarrestar con democracia<br />
participativa, que compr<strong>en</strong>de elem<strong>en</strong>tos de democracia directa<br />
a la debilitada democracia repres<strong>en</strong>tativa, <strong>en</strong> este caso ti<strong>en</strong>e el mérito<br />
de plantear el dilema <strong>en</strong> el campo institucional. Lo hace inclusive<br />
de modo anti-institucional, al buscar pesos y contrapesos por<br />
fuera de los poderes tradicionales del Estado, con <strong>nuevas</strong> pautas para<br />
la participación ciudadana. El riesgo mayor de esto puede ser, contradictoriam<strong>en</strong>te,<br />
que la participación llegue al punto de volverse<br />
institucionalizante, que una <strong>sociedad</strong> como la ecuatoriana, particularm<strong>en</strong>te<br />
activa <strong>en</strong> la protesta y organización social, termine por<br />
perder su dinámica.<br />
La nueva Constitución del Ecuador, 2008: su proceso de definición y los cambios institucionales<br />
49
50 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva<br />
constitución <strong>en</strong> bolivia<br />
E. Evelin Mamani Patana
E. Evelin Mamani Patana. Vicepresid<strong>en</strong>ta y Coordinadora Legal del Equipo<br />
Técnico Legal de Fobomade.
un poco de historia<br />
El 25 de <strong>en</strong>ero de 2009, se llevó a cabo el referéndum dirimitorio<br />
y aprobatorio del nuevo texto constitucional. Fue aprobado con algo<br />
más del 61%. Desde su socialización, esta constitución ha sido considerada<br />
“revolucionaria” y de interés para la región sudamericana,<br />
pues recoge las aspiraciones y objetivos de lucha de organizaciones<br />
sociales y académicas regionales.<br />
La inclusión de nuevos derechos humanos de vanguardia para<br />
el individuo y el colectivo, derechos que fortalec<strong>en</strong> a un Estado que<br />
ejerce soberanía, no sólo territorial, sino también de gestión y desarrollo<br />
de sus pot<strong>en</strong>cialidades con respeto, han g<strong>en</strong>erado elogios por<br />
establecer una constitución avanzada.<br />
Sin embargo, también ha sido criticado, debido a los problemas<br />
que g<strong>en</strong>eró a nivel político interno y las controversias sobre pronósticos<br />
fatalistas sobre: el problema de las autonomías de algunos<br />
departam<strong>en</strong>tos que realizaron refer<strong>en</strong>dums autonómicos, la gestión<br />
sobre la explotación e industrialización de recursos naturales, los derechos<br />
de pueblos indíg<strong>en</strong>as, la propiedad y t<strong>en</strong><strong>en</strong>cia de tierras agrícolas,<br />
territorios indíg<strong>en</strong>as, las concesiones forestales, y el inc<strong>en</strong>tivo<br />
al empresariado (grande, mediado y pequeño).<br />
En aquellos mom<strong>en</strong>tos otros temas muy s<strong>en</strong>sibles y de suma importancia<br />
se invisibilizaron <strong>en</strong>: minería, hidrocarburos, transgénicos,<br />
desarrollo de la amazonía, aplicabilidad de compet<strong>en</strong>cias autonómicas,<br />
<strong>en</strong>tre otros.<br />
En el mes de octubre de 2008 la problemática emerg<strong>en</strong>te y la<br />
discusión sobre su aprobación derivó <strong>en</strong> una etapa de “negociación<br />
final” <strong>en</strong>tre el gobierno nacional y la oposición. Se conformó una<br />
Comisión de Concertación de la nueva Constitución Política del Estado,<br />
integrada por un repres<strong>en</strong>tante por ti<strong>en</strong>da política. Finalm<strong>en</strong>te,<br />
luego de observar más de 46 artículos, la concertación se quebró,<br />
por no llegar a un acuerdo final sobre el tema principal del conflicto,<br />
“las autonomías” (la nueva constitución incorpora cuatro<br />
niveles autonómicos), además del Impuesto Directo a los Hidrocarburos<br />
(IDH), “su restitución” y los fondos que la sost<strong>en</strong>drían, la<br />
reelección presid<strong>en</strong>cial, la justicia comunitaria, la inestabilidad constitucional<br />
y la aus<strong>en</strong>cia de un régim<strong>en</strong> agropecuario.<br />
El quiebre de concertación derivó <strong>en</strong> el inicio de la gran marcha<br />
nacional por la aprobación de la nueva constitución, <strong>en</strong> que ci<strong>en</strong>tos<br />
y ci<strong>en</strong>tos de personas y movimi<strong>en</strong>tos sociales de todas partes del<br />
Derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva Constitución <strong>en</strong> Bolivia<br />
53
país, se dirigieron a pie a la sede de gobierno (Ciudad de La Paz),<br />
llegando a su meta el 20 de octubre de 2008, con lo que se emitió<br />
la ley de convocatoria a referéndum constituy<strong>en</strong>te y dirimitorio 17 .<br />
Este marco de procesos, posiciones, repercusiones al interior de<br />
Bolivia, no ha dejado de repres<strong>en</strong>tar <strong>en</strong> la cúspide conflictiva la aspiración<br />
de un proceso de cambio real. Cambio de modelos productivos<br />
y de desarrollo, de verdadera justicia, de nuevos derechos<br />
humanos que le hagan fr<strong>en</strong>te a un proceso desarrollista inhumano<br />
que <strong>en</strong>salza el poder y la riqueza. ¿Y para quién?<br />
Al marg<strong>en</strong> de este panorama, nos interesa conocer si los nuevos<br />
derechos humanos, que amplían los individuales e introduc<strong>en</strong> los<br />
colectivos, t<strong>en</strong>drán la viabilidad que se espera de ellos; cuál será su<br />
alcance, quiénes los sujetos, y cuál el papel del Estado.<br />
En materia de medio ambi<strong>en</strong>te y desarrollo, el nuevo texto constitucional,<br />
ahora <strong>en</strong> vig<strong>en</strong>cia, ha incorporado nuevos principios y<br />
mecanismos.<br />
Según la visión de los movimi<strong>en</strong>tos socioambi<strong>en</strong>talistas, corresponde<br />
saber cuales son esos nuevos derechos, principios y mecanismos<br />
aplicables al tema ambi<strong>en</strong>tal, recursos naturales y desarrollo, que<br />
como organizaciones y <strong>en</strong>tidades académicas iremos <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tando.<br />
la problemática anterior<br />
A nivel de medio ambi<strong>en</strong>te y desarrollo, se id<strong>en</strong>tificaron vacíos constitucionales<br />
críticos que se plasmaron <strong>en</strong> normas con un <strong>en</strong>foque<br />
sectorializado, las cuales fueron calando <strong>en</strong> las leyes ambi<strong>en</strong>tales vig<strong>en</strong>tes,<br />
logrando una absurda separación <strong>en</strong>tre los recursos naturales,<br />
el medio ambi<strong>en</strong>te y las personas. Los recursos naturales estratégicos<br />
fueron objeto de concesiones <strong>en</strong> su explotación y b<strong>en</strong>eficio, facilitando<br />
demasiadas v<strong>en</strong>tajas para inversionistas y transnacionales que<br />
vieron <strong>en</strong> Bolivia un bu<strong>en</strong> negocio.<br />
La anterior constitución no contempló una distribución equitativa<br />
de los b<strong>en</strong>eficios (muy pocos <strong>en</strong> su mom<strong>en</strong>to) emerg<strong>en</strong>tes del<br />
uso y aprovechami<strong>en</strong>to de los recursos naturales. No se contemplaba<br />
ninguna seguridad jurídica <strong>en</strong> la base del desarrollo nacional.<br />
17 En la aprobación del texto final de la Constituición por parte de la Asamblea<br />
Constituy<strong>en</strong>te no hubo acuerdo sobre el número maximo de hectares.<br />
54 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
El aprovechami<strong>en</strong>to de recursos naturales no consideraba criterios<br />
de sust<strong>en</strong>tabilidad ni justicia ambi<strong>en</strong>tal, y ni siquiera todos los<br />
recursos naturales eran patrimonio del Estado, sólo los hidrocarburos<br />
y minería eran considerados así de forma expresa.<br />
Los sistemas de administración de justicia no pudieron ejercer<br />
compet<strong>en</strong>cia debido a la dispersión del tema ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> las leyes<br />
sectoriales, dejando un manto oscuro sobre problemas y conflictos<br />
ambi<strong>en</strong>tales que deb<strong>en</strong> esperar soluciones “técnicas”.<br />
Por todo esto, siempre estuvo lat<strong>en</strong>te la necesidad de constitucionalizar<br />
la diversidad de derechos socioambi<strong>en</strong>tales, incorporar una<br />
visión de desarrollo sust<strong>en</strong>table, el reconocimi<strong>en</strong>to de relaciones e<br />
interconexiones territoriales especiales como las indíg<strong>en</strong>as, establecer<br />
la prioridad de algunos elem<strong>en</strong>tos ambi<strong>en</strong>tales <strong>en</strong> relación a los<br />
derechos humanos, la memoria colectiva y el patrimonio biodiverso.<br />
Todo esto, a pesar de contar con un marco normativo ambi<strong>en</strong>tal que<br />
propone derechos, políticas y procedimi<strong>en</strong>tos.<br />
En ese <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dido, el nuevo texto constitucional, resultante del<br />
proceso constituy<strong>en</strong>te, concibió una norma supranacional que <strong>en</strong>fatiza<br />
principios progresistas ambi<strong>en</strong>talistas, fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> relación<br />
a los derechos humanos y los intereses colectivos; los mismos<br />
que a lo largo del texto normativo int<strong>en</strong>tan ser transversalizados <strong>en</strong><br />
diversos aspectos y tópicos constitucionales.<br />
los retos<br />
Principios y fines del Nuevo Estado<br />
Desde las primeras líneas <strong>en</strong> el preámbulo constitucional, <strong>en</strong> un<br />
marco g<strong>en</strong>eral se define a un Estado que se basa <strong>en</strong> la igualdad <strong>en</strong>tre<br />
todos, se <strong>en</strong>fatiza como principios la soberanía, dignidad, complem<strong>en</strong>tariedad,<br />
solidaridad, armonía y equidad <strong>en</strong> la distribución y<br />
redistribución del producto social, donde predomina la búsqueda del<br />
vivir bi<strong>en</strong>. Considerando las características geográficas, etnográficas y<br />
culturales, <strong>en</strong> Bolivia se establece el respeto a la pluralidad <strong>en</strong> todos<br />
sus ejes de relacionami<strong>en</strong>to societario (económico, social, jurídico,<br />
político y cultural).<br />
La nueva constitución establece los principios y valores fundam<strong>en</strong>tales<br />
de este nuevo Estado, como la garantía al bi<strong>en</strong>estar, el desarrollo,<br />
la seguridad y la protección, y igual dignidad de las personas,<br />
las naciones, los pueblos y las comunidades. Esto implica la aplica-<br />
Derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva Constitución <strong>en</strong> Bolivia<br />
55
ción efectiva de las garantías establecidas, para que el individuo o el<br />
colectivo pueda ejercitar sus derechos.<br />
Ahora bi<strong>en</strong>, considerando nuestro objeto de estudio, id<strong>en</strong>tificamos<br />
que, <strong>en</strong> materia ambi<strong>en</strong>tal, el Estado ahora declara que promoverá<br />
y garantizará el aprovechami<strong>en</strong>to responsable y planificado de<br />
los recursos naturales, impulsará su industrialización, fortalecerá la<br />
base productiva <strong>en</strong> sus difer<strong>en</strong>tes dim<strong>en</strong>siones y niveles, y conservará<br />
el medio ambi<strong>en</strong>te, lo cual será fundam<strong>en</strong>tal para el bi<strong>en</strong>estar<br />
de las g<strong>en</strong>eraciones actuales y futuras (un razonami<strong>en</strong>to del desarrollo<br />
sost<strong>en</strong>ible).<br />
Estos valores y principios del nuevo Estado son el punto de partida<br />
del proceso de análisis del movimi<strong>en</strong>to socioambi<strong>en</strong>talista local,<br />
pues las políticas de gobierno deberán velar por el colectivo nacional<br />
y priorizar la satisfacción de las propias demandas. Sin duda se<br />
<strong>en</strong>fatiza la necesidad de la indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia y autosufici<strong>en</strong>cia nacional<br />
mediante los recursos naturales, por lo que su industrialización, a<br />
iniciativa del Estado, es prioritaria <strong>en</strong> todo el texto constitucional.<br />
Los nuevos derechos humanos<br />
Entrando a revisar algunos capítulos de nuestra nueva Constitución,<br />
<strong>en</strong> la parte de los derechos fundam<strong>en</strong>tales y sus garantías (derechos<br />
humanos fundam<strong>en</strong>tales según los conv<strong>en</strong>ios internacionales) podemos<br />
advertir que, según la doctrina, todas las g<strong>en</strong>eraciones de derechos<br />
humanos han sido insertadas. Esto muestra una imag<strong>en</strong> ideal<br />
del Estado, un Estado que promueve y garantiza derechos humanos,<br />
e incluso propone innovaciones <strong>en</strong> sus avances legislativos.<br />
En un capítulo importante de los derechos fundam<strong>en</strong>tales 18 se<br />
han introducido dos derechos innovadores, que por el hecho de hallarse<br />
<strong>en</strong> ese capitulo especial, advierte la gran importancia otorgada.<br />
Además, el hecho de ser “fundam<strong>en</strong>tal” los hace de ineludible cumplimi<strong>en</strong>to<br />
y ejercicio (aunque todos los derechos humanos son fundam<strong>en</strong>tales,<br />
pues todos buscan la dignidad de las personas).<br />
El acceso al recurso agua, como medio indisp<strong>en</strong>sable de la vida,<br />
ha sido reconocido como derecho fundam<strong>en</strong>tal. Este reconocimi<strong>en</strong>to<br />
conlleva a ampliar la visión del uso del agua <strong>en</strong> b<strong>en</strong>eficio de las personas<br />
que subsist<strong>en</strong> de ella, y que <strong>en</strong> rigor viv<strong>en</strong> de ella.<br />
18 Se considera que un derecho fundam<strong>en</strong>tal está situado <strong>en</strong> la cúspide de todos los<br />
derechos exist<strong>en</strong>tes, es la premisa de todos los demás derechos. Así el derecho a la<br />
vida es el primero y básico de todo otro derecho.<br />
56 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Se ha establecido el derecho fundam<strong>en</strong>tal a la alim<strong>en</strong>tación, aunque<br />
fr<strong>en</strong>te a este derecho se advierte la implem<strong>en</strong>tación de políticas de<br />
seguridad alim<strong>en</strong>taría y no soberanía alim<strong>en</strong>taria. Aunque muchos no<br />
v<strong>en</strong> difer<strong>en</strong>cia alguna, un derecho humano como éste deberá ejercerse<br />
d<strong>en</strong>tro del concepto de soberanía alim<strong>en</strong>taria, que garantizará efectivam<strong>en</strong>te<br />
el acceso a alim<strong>en</strong>tos producidos sanam<strong>en</strong>te, naturalm<strong>en</strong>te,<br />
nativos y nutritivos. Se trata de un criterio importante para Bolivia,<br />
considerando que el país es un c<strong>en</strong>tro de orig<strong>en</strong> y de diversidad de<br />
semillas y alim<strong>en</strong>tos con alto valor nutricional, como la quinua.<br />
D<strong>en</strong>tro del listado de derechos, lo que más controversia le ha g<strong>en</strong>erado<br />
a la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te, ha sido la introducción de los<br />
derechos de los pueblos indíg<strong>en</strong>as, originarios y campesinos, d<strong>en</strong>ominación<br />
que describe la actual situación de las comunas, naciones<br />
o etnias subsist<strong>en</strong>tes, a los que se ha dado reconocimi<strong>en</strong>to formal y<br />
personalidad.<br />
El marco de derechos especiales para pueblos indíg<strong>en</strong>as busca el<br />
logro de una <strong>sociedad</strong> equilibrada e igualitaria <strong>en</strong> el ejercicio de los<br />
derechos, que practique el respeto mutuo <strong>en</strong>tre personas y grupos<br />
humanos que han optado por mant<strong>en</strong>er sus formas de vida, cultura<br />
y estilos productivos propios. Derechos que <strong>en</strong> cierto mom<strong>en</strong>to han<br />
causado opiniones alarmistas infundadas, ahora están vig<strong>en</strong>tes:<br />
• Al medio ambi<strong>en</strong>te<br />
• A su tierra y territorio,<br />
• Elección de las formas de subsist<strong>en</strong>cia,<br />
• Ejercicio de la justicia comunitaria o indíg<strong>en</strong>a,<br />
• Acceso prefer<strong>en</strong>te a los recursos naturales <strong>en</strong> su territorio<br />
El derecho de los pueblos indíg<strong>en</strong>as a vivir <strong>en</strong> un medio ambi<strong>en</strong>te<br />
sano, con el manejo y aprovechami<strong>en</strong>to adecuado de los ecosistemas,<br />
garantiza que las formas de vida de estos pueblos sean respetados<br />
y que su exist<strong>en</strong>cia sea de prioridad nacional.<br />
Un derecho de particular importancia es el derecho y obligación<br />
de la consulta previa respecto a proyectos de impactos <strong>en</strong> territorios<br />
indíg<strong>en</strong>as. El procedimi<strong>en</strong>to de la consulta respetará los usos y costumbres<br />
<strong>en</strong> la toma de decisiones, y será de principal aplicación respecto<br />
a la explotación de los recursos naturales no r<strong>en</strong>ovables que<br />
pudieran ocurrir <strong>en</strong> sus territorios. En caso de que los pueblos aceptaran<br />
el desarrollo de proyectos de explotación, la participación <strong>en</strong><br />
los b<strong>en</strong>eficios logrados <strong>en</strong> su territorio es un derecho consecu<strong>en</strong>te.<br />
Derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva Constitución <strong>en</strong> Bolivia<br />
57
Respecto a los recursos naturales r<strong>en</strong>ovables, se establece el uso y<br />
aprovechami<strong>en</strong>to prioritario por parte de estos pueblos.<br />
No se establece expresam<strong>en</strong>te el “derecho al veto” de los pueblos<br />
indíg<strong>en</strong>as, no obstante, considerando los derechos especiales <strong>en</strong><br />
la nueva constitución, el compromiso de respeto al “veto” por parte<br />
del Estado estaría implícitam<strong>en</strong>te pres<strong>en</strong>te. Si está establecido el respeto<br />
a los derechos indíg<strong>en</strong>as, como la elección de una forma propia<br />
de desarrollo, el Estado sólo deberá garantizarlo.<br />
El derecho a la consulta no es de aplicación exclusiva de los pueblos<br />
indíg<strong>en</strong>as sino de cualquier colectivo.<br />
Continuando con la búsqueda de nuevos retos, y sali<strong>en</strong>do de los<br />
derechos indíg<strong>en</strong>as, sin duda el tema ambi<strong>en</strong>tal adquiere importancia<br />
sobresali<strong>en</strong>te, por su m<strong>en</strong>ción recurr<strong>en</strong>te <strong>en</strong> todo el texto constitucional<br />
junto a la declaración de industrialización de sus recursos<br />
naturales; el reto es establecer la visión con la cual fueron introducidos<br />
y establecer el modo como serán “implem<strong>en</strong>tados”.<br />
En el capítulo de los derechos humanos sociales y económicos<br />
insertos, (capitulo de los derechos sociales y económicos) las personas<br />
ti<strong>en</strong><strong>en</strong> derecho a un medio ambi<strong>en</strong>te saludable, protegido y<br />
equilibrado. Es un derecho que <strong>en</strong> otras constituciones de la región<br />
y del contin<strong>en</strong>te estuvo vig<strong>en</strong>te desde finales del siglo pasado, pero<br />
el contexto fue difer<strong>en</strong>te <strong>en</strong> cada uno de esos países. En Bolivia es<br />
otro, y el mom<strong>en</strong>to histórico también. Nos hallamos ante una problemática<br />
ambi<strong>en</strong>tal mundial, como el cal<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to global, donde<br />
cualquier previsión y medida gubernam<strong>en</strong>tal a favor de la preservación<br />
del equilibrio ambi<strong>en</strong>tal mundial es primordial.<br />
En muchos artículos, el tema ambi<strong>en</strong>tal resu<strong>en</strong>a insist<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te,<br />
y junto a él, el del aprovechami<strong>en</strong>to de los recursos naturales. Esto<br />
obliga al legislador a <strong>en</strong> lo adelante considerar el tema ambi<strong>en</strong>tal no<br />
como una simple externalidad, sino interrelacionado a las personas<br />
que <strong>en</strong> ella exist<strong>en</strong>.<br />
Fr<strong>en</strong>te al derecho, la obligación de la d<strong>en</strong>uncia sobre daños ambi<strong>en</strong>tales<br />
ha sido configurada como la facultad de cualquier persona<br />
para ejercer acciones legales <strong>en</strong> def<strong>en</strong>sa del derecho al medio ambi<strong>en</strong>te.<br />
Se establece la obligación de actuación de oficio del Estado<br />
por tratarse de interés nacional. Seguram<strong>en</strong>te <strong>nuevas</strong> <strong>en</strong>tidades como<br />
la Procuraduría del Estado t<strong>en</strong>drá un rol importante <strong>en</strong> la def<strong>en</strong>sa<br />
ambi<strong>en</strong>tal, sobre todo <strong>en</strong> temas internacionales, de recursos de frontera<br />
y daños ambi<strong>en</strong>tales transfronterizos como el caso de las represas<br />
del Río Madera.<br />
58 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Hasta <strong>en</strong>ero de 2009, nuestra legislación no consideró importante<br />
el patrimonio cultural, <strong>en</strong> el cual se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran también grupos<br />
humanos como los pueblos indíg<strong>en</strong>as, y algunos vulnerables como<br />
pueblos autoaislados (algunas familias toromonas y pacahuaras <strong>en</strong> el<br />
norte amazónico), según el Derecho Internacional de los Derechos<br />
Humanos. Sin duda se requerirá de un proceso de sistematización e<br />
investigación sobre conocimi<strong>en</strong>tos y prácticas ancestrales culturales,<br />
algunos cambiados por el paso del tiempo y la interculturalidad.<br />
El nuevo texto constitucional declara al patrimonio cultural como<br />
inali<strong>en</strong>able, inembargable e imprescriptible. Junto al concepto de patrimonio<br />
cultural se ha definido la riqueza natural, arqueológica, paleontológica,<br />
histórica, docum<strong>en</strong>tal, y la proced<strong>en</strong>te del culto religioso<br />
y del folklore, las cuales se muestran como elem<strong>en</strong>tos interdep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes.<br />
Esta es una visión sobre el patrimonio cultural y natural aplicable<br />
a los fundam<strong>en</strong>tos de las áreas protegidas, ya que <strong>en</strong> Bolivia ambos<br />
elem<strong>en</strong>tos, lo natural y lo cultural, siempre han sido considerados.<br />
Además, permite visualizar un marco de construcción de estrategias<br />
de def<strong>en</strong>sa, dado el caso de que se pret<strong>en</strong>da explotar un área protegida<br />
con todas estas características naturales, culturales y sociales.<br />
En un capítulo concreto hallamos la parte de los deberes de las<br />
personas, los cuales son pocos y concretos. D<strong>en</strong>tro de nuestro objeto<br />
de estudio, la protección y def<strong>en</strong>sa de los recursos naturales son aspectos<br />
básicos, con vistas a un desarrollo sust<strong>en</strong>table. También establece<br />
como deber que todo desarrollo nacional debe considerar a<br />
las futuras g<strong>en</strong>eraciones, así como la protección y def<strong>en</strong>sa del medio<br />
ambi<strong>en</strong>te adecuado para el desarrollo de los seres vivos.<br />
Un criterio constitucional, nuevo, que ha creado susceptibilidad<br />
<strong>en</strong> muchos sectores ha sido declarar la violación del régim<strong>en</strong> constitucional<br />
de recursos naturales como delito de traición a la patria. Se<br />
trata de un designio normativo el cual advierte que la explotación de<br />
algún recurso natural, sobre todo los empr<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos del Estado <strong>en</strong><br />
recursos estratégicos, deberán velar por que todo b<strong>en</strong>eficio logrado<br />
sea definitivam<strong>en</strong>te para los bolivianos y bolivianas. Muchas actividades<br />
de explotación de recursos naturales han favorecido a pocos, por<br />
lo que, luego de una exhaustiva investigación, una vez id<strong>en</strong>tificados<br />
los responsables, además del tipo de negociados <strong>en</strong> desmedro del Estado,<br />
éstos podrían ser sancionados.<br />
Derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva Constitución <strong>en</strong> Bolivia<br />
59
Las acciones disponibles<br />
Luego del derecho, requerimos la acción. De nada sirv<strong>en</strong> derechos<br />
sobre los cuales no puedan ejercerse demanda legal y sanción para<br />
los responsables de la ev<strong>en</strong>tual violación de derechos.<br />
En los países a nuestro alrededor, como Brasil, es conocida la<br />
Acción Popular; sin embargo, esto es algo nuevo para Bolivia. La Acción<br />
Popular es una acción constitucional, similar al recurso de amparo.<br />
Su utilidad dep<strong>en</strong>derá de la compr<strong>en</strong>sión de su importancia,<br />
utilidad y oportunidad.<br />
La acción popular ha sido concebida para que proceda contra<br />
todo acto u omisión de las autoridades, o de personas individuales<br />
o colectivas que viol<strong>en</strong> o am<strong>en</strong>ac<strong>en</strong> con violar derechos e intereses<br />
colectivos. Los daños ambi<strong>en</strong>tales han demostrado que el m<strong>en</strong>oscabo<br />
ambi<strong>en</strong>tal no es individual, sino colectivo. En lo formal esto es<br />
un avance, pero aún nos queda el camino de la comprobación y la<br />
práctica, y el análisis comparativo con la experi<strong>en</strong>cia de países que<br />
ya cu<strong>en</strong>tan con este recurso y los resultados que hayan logrado.<br />
Nuevos marcos institucionales<br />
Una instancia nueva de justicia es la Jurisdicción Agroambi<strong>en</strong>tal, un<br />
tribunal que ahora podrá conocer demandas por daños ambi<strong>en</strong>tales,<br />
forestales y otros afines. Esta instancia de administración de justicia<br />
(que amplió las compet<strong>en</strong>cias del antiguo Tribunal Agrario), resulta<br />
una respuesta a las demandas de la <strong>sociedad</strong> por una instancia<br />
de justicia especializada, aunque consideramos tropezará con diversos<br />
problemas.<br />
Primero, sólo se ampliaron compet<strong>en</strong>cias a una <strong>en</strong>tidad que conocía<br />
de casos sobre conflictos de propiedades agrarias; segundo, la<br />
litigación sobre daños ambi<strong>en</strong>tales no es s<strong>en</strong>cilla y muy nueva para<br />
Bolivia. Con la vig<strong>en</strong>cia de otros medios de justicia, los medios probatorios<br />
siempre fueron un tropiezo, un elem<strong>en</strong>to fundam<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> la<br />
demanda de justicia. Requeriremos de la participación de fiscales especialistas<br />
(no simplem<strong>en</strong>te procesalistas), de la participación e id<strong>en</strong>tificación<br />
de las victimas del daño ambi<strong>en</strong>tal, del análisis del daño mismo<br />
para la determinación de la responsabilidad p<strong>en</strong>al, <strong>civil</strong> y administrativa.<br />
La conjunción de elem<strong>en</strong>tos jurídicos y técnicos deberá ser bi<strong>en</strong><br />
establecida y accesible para qui<strong>en</strong>es acudan a estos nuevos estrados.<br />
En otro capitulo de la nueva Constitución se ha introducido un<br />
capitulo sobre las relaciones internacionales, donde se declara expresam<strong>en</strong>te<br />
que toda consideración de firma de tratados que empr<strong>en</strong>da<br />
60 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
el Estado, deberá verificar que respondan a los fines del Estado y la<br />
soberanía nacional. La firma de cualquier tipo de tratado deberá velar,<br />
por ejemplo:<br />
• Por la def<strong>en</strong>sa y promoción de los derechos humanos, económicos,<br />
sociales, culturales y ambi<strong>en</strong>tales, con repudio a toda forma<br />
de racismo y discriminación;<br />
• Por el respeto a los derechos de los pueblos indíg<strong>en</strong>as originarios<br />
campesinos;<br />
• Armonía con la naturaleza, def<strong>en</strong>sa de la biodiversidad, prohibición<br />
de toda forma de apropiación de elem<strong>en</strong>tos vivos de la naturaleza.<br />
D<strong>en</strong>tro estos nuevos principios de las relaciones internacionales<br />
de Bolivia con el mundo <strong>en</strong>contramos un principio revolucionario:<br />
• la seguridad y soberanía alim<strong>en</strong>taria para toda la población.<br />
Lo que resaltamos es el concepto de soberanía alim<strong>en</strong>taria que como<br />
principio obliga al Estado a evitar acuerdos internacionales que puedan<br />
poner <strong>en</strong> riesgo las políticas agrarias productivas nacionales, y<br />
los derechos a la alim<strong>en</strong>tación natural, nativa y nutritiva.<br />
Un segundo principio revolucionario <strong>en</strong> esta materia es:<br />
• La “prohibición de importación, producción y comercialización de organismos g<strong>en</strong>éticam<strong>en</strong>te<br />
modificados y elem<strong>en</strong>tos tóxicos que dañ<strong>en</strong> la salud y el medio ambi<strong>en</strong>te.”<br />
Debemos recordar que previo a octubre de 2008, <strong>en</strong> la propuesta<br />
de constitución de la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te, el tema de transgénicos<br />
estaba prohibido; sin embargo, la negociación política interna<br />
por la que tuvo que atravesar el gobierno nacional para permitir la<br />
implem<strong>en</strong>tación de los cambios estructurales, permitió el cambio de<br />
redacción del artículo respectivo para una regulación, por una Ley<br />
sobre transgénicos.<br />
Pero si la soberanía alim<strong>en</strong>taria, las políticas productivas y alim<strong>en</strong>tarias<br />
están ahora vig<strong>en</strong>tes como principio de derecho ante la<br />
comunidad internacional, la “prohibición de transgénicos” ha consolidado<br />
la posición nacional inicial. En cierto mom<strong>en</strong>to esto t<strong>en</strong>drá<br />
repercusiones internacionales, pues <strong>en</strong>tes internacionales como<br />
la OMC no permite este tipo de prohibiciones <strong>en</strong> los países que la<br />
compon<strong>en</strong>, debido a sus impactos <strong>en</strong> el comercio regional. ¿Será po-<br />
Derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva Constitución <strong>en</strong> Bolivia<br />
61
sible que ejerza presión <strong>en</strong> el gobierno nacional para cambiar este<br />
principio soberano?<br />
Una problemática a nivel de política interna, durante la vig<strong>en</strong>cia<br />
de la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te, y ahora <strong>en</strong> su implem<strong>en</strong>tación, son<br />
las compet<strong>en</strong>cias de los nuevos niveles de gobierno: las autonomías<br />
regionales, departam<strong>en</strong>tales, municipales e indíg<strong>en</strong>as. En estos niveles<br />
de gobierno se repart<strong>en</strong> las compet<strong>en</strong>cias del Estado. Para el<br />
nivel nacional, por ejemplo, se han establecido como privativas,<br />
<strong>en</strong>tre otras, las políticas sobre tierras y territorio, titulación, hidrocarburos,<br />
política de biodiversidad y medio ambi<strong>en</strong>te, dejando las<br />
compet<strong>en</strong>cias de fiscalización, control y preservación a los demás<br />
niveles de gobierno.<br />
D<strong>en</strong>tro de la estructura del Estado están las empresas estatales,<br />
que recib<strong>en</strong> mandatos especiales a modo de objetivos, por ejemplo,<br />
administrar “a nombre del pueblo boliviano los derechos propietarios<br />
de los recursos naturales” <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, y ejercer el control estratégico<br />
de las cad<strong>en</strong>as productivas e industriales.<br />
Se estableció que los recursos naturales son del pueblo boliviano y<br />
son simplem<strong>en</strong>te administrados por el Estado, la facultad que se da a<br />
las empresas estatales solo alcanzará a lo legalm<strong>en</strong>te concedido para su<br />
aprovechami<strong>en</strong>to. La facultad administrativa sobre los recursos naturales<br />
deja claram<strong>en</strong>te establecido que el Estado es un simple administrador<br />
y no podrá <strong>en</strong>aj<strong>en</strong>arlas, dar los recursos naturales <strong>en</strong> concesiones<br />
perpetuas o figuras similares, cualesquiera que éstas sean.<br />
En la parte final del capítulo sobre medio ambi<strong>en</strong>te, llama la<br />
at<strong>en</strong>ción el énfasis <strong>en</strong> la promoción de mitigación de los efectos<br />
nocivos al medio ambi<strong>en</strong>te (¿no debería ser promoción a la prev<strong>en</strong>ción?).<br />
Sin embargo, inmediatam<strong>en</strong>te se declara la “responsabilidad por<br />
los daños ambi<strong>en</strong>tales históricos y la imprescriptibilidad de los delitos<br />
ambi<strong>en</strong>tales”. Quizá podríamos advertir la primera gran excepción<br />
a la regla de la retroactividad, muy común <strong>en</strong> materia laboral y<br />
p<strong>en</strong>al. Con este mandato constitucional, ¿no podría iniciarse investigación<br />
y persecución de daños ambi<strong>en</strong>tales ocurridos <strong>en</strong> gobiernos<br />
anteriores?, a pesar de que <strong>en</strong> su mom<strong>en</strong>to no fueron considerados<br />
delitos, y salvando la posibilidad de la prescripción de acciones. Esta<br />
previsión nos lleva a p<strong>en</strong>sar <strong>en</strong> un posible proceso de auditoria socioambi<strong>en</strong>tal<br />
similar al ecuatoriano.<br />
En otra parte de la constitución, los recursos naturales no r<strong>en</strong>ovables<br />
son declarados de interés nacional. Este és un requisito que<br />
62 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
faculta al Estado a aplicar iniciativas de explotación e industrialización<br />
de recursos para las políticas de desarrollo nacional, pero esto<br />
no le exime de buscar otras formas de empr<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos para el desarrollo<br />
y la satisfacción de demandas <strong>en</strong>ergéticas.<br />
Ante este ultimo criterio, nos queda la duda sobre si este interés<br />
nacional declarado sobre los recursos naturales no r<strong>en</strong>ovables respetará<br />
el interés de desarrollo propio de los pueblos indíg<strong>en</strong>as <strong>en</strong> su territorio,<br />
<strong>en</strong> cuyos lugares siempre se instalan las grandes industrias extractivistas<br />
y de infraestructura altam<strong>en</strong>te contaminante y degradadora.<br />
Otro elem<strong>en</strong>to innovador, como la regulación sobre el patrimonio<br />
g<strong>en</strong>ético de Bolivia, es interesante. Considerando que los países<br />
amazónicos aún son objeto de biopiratería, se requerirá de una política<br />
especial de protección. Este es un reto complicado, si tomamos<br />
<strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta que los procesos de registro a modo de pat<strong>en</strong>te o propiedad<br />
intelectual del patrimonio de la biodiversidad pued<strong>en</strong> resultar<br />
más peligrosos que b<strong>en</strong>eficiosos.<br />
La amazonía boliviana cu<strong>en</strong>ta con un capítulo propio, dándole<br />
un nivel de importancia necesaria para la nueva visión inclusiva del<br />
Estado.<br />
Estos son algunos de los nuevos retos para organizaciones y<br />
movimi<strong>en</strong>tos sociales y ambi<strong>en</strong>tales. Ahora, con este nuevo instrum<strong>en</strong>to<br />
normativo, nuevos actores, <strong>nuevas</strong> visiones de país, nuevos<br />
derechos, nos toca cambiar la regla de “a todo proceso de desarrollo<br />
necesario impacto ambi<strong>en</strong>tal, por tanto constante violación de<br />
derechos humanos” 19 .<br />
¿QuÉ esperamos de este nuevo estado?<br />
Con las <strong>nuevas</strong> previsiones constitucionales esperamos que se logre<br />
revertir la regla de que los grupos humanos vulnerables soport<strong>en</strong><br />
cargas desproporcionadas de los impactos ambi<strong>en</strong>tales emerg<strong>en</strong>tes de<br />
políticas de desarrollo depredadoras. El nuevo Estado se muestra dispuesto<br />
a cambiar, y cabe a la <strong>sociedad</strong> la responsabilidad de hacer el<br />
control social y participar <strong>en</strong> este proceso, para que las bu<strong>en</strong>as int<strong>en</strong>ciones<br />
se conviertan <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>as acciones.<br />
Luego de este repaso de algunos aspectos de la nueva constitución,<br />
nos da pie para iniciar un trabajo arduo de plasmar ese “deber<br />
19 Tesis ETL-FOBOMADE.<br />
Derechos, medio ambi<strong>en</strong>te y nueva Constitución <strong>en</strong> Bolivia<br />
63
ser” de la constitución <strong>en</strong> las leyes especiales que las harán posibles,<br />
tanto para el mismo Estado como para nosotros mismos.<br />
El nuevo Estado se ha trazado una meta: constituir una <strong>sociedad</strong><br />
descolonizada y sin discriminación. Descolonizada de políticas foráneas<br />
e impuestas, de recetas desarrollistas que olvidan nuestras necesidades,<br />
demandas, conocimi<strong>en</strong>tos, saberes y soluciones propias.<br />
Creemos que se ha implantado una visión <strong>en</strong>dóg<strong>en</strong>a del desarrollo<br />
nacional con respeto, dignidad y pluralismo. Ahora empieza la<br />
verdadera tarea de todos nosotros; ahora nos toca demostrar cuánto<br />
somos consecu<strong>en</strong>tes.<br />
64 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
sistema meXicano de transpar<strong>en</strong>cia<br />
y acceso a la información pÚblica<br />
Gubernam<strong>en</strong>tal<br />
Ernesto Isunza-Vera
Texto elaborado para el Seminario regional “Sociedad <strong>civil</strong> y las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
<strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> América Latina: dilemas y perspectivas”, Brasilia,<br />
9-12 de noviembre de 2008. Agradezco los com<strong>en</strong>tarios críticos y correcciones de<br />
Luciana Tatagiba (Unicamp) y de los organizadores del Seminario.<br />
Ernesto Isunza-Vera. CIESAS y IFCH-Unicamp
Un observador interesado <strong>en</strong> temas de r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas (accountability),<br />
transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información que llegue a Brasil<br />
se quedará impactado por la numerosa y heterogénea cantidad<br />
de experi<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> las que la <strong>sociedad</strong> se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra con el Estado <strong>en</strong><br />
tareas propias de gestión de asuntos públicos. La participación ciudadana<br />
<strong>en</strong> el Presupuesto Participativo y <strong>en</strong> los “Consejos Gestores de<br />
Políticas Públicas”, además de tema obligado <strong>en</strong> la literatura internacional,<br />
es también un gran acumulo de experi<strong>en</strong>cias de profundización<br />
de la democracia. Por eso asombra aún más la gran cantidad<br />
de tiempo y esfuerzo que dedican los ciudadanos organizados o los<br />
repres<strong>en</strong>tantes <strong>en</strong> los Consejos, <strong>en</strong> acciones para obt<strong>en</strong>er datos sobre<br />
el presupuesto, el cont<strong>en</strong>ido de programas de políticas, las partidas<br />
presupuestarias concretas a ser aplicadas <strong>en</strong> una localidad o el destino<br />
de los recursos públicos otorgados a los prestadores de servicios<br />
contratados por el gobierno.<br />
Parece ser que <strong>en</strong> Brasil se concibe el perfeccionami<strong>en</strong>to de la<br />
transpar<strong>en</strong>cia como relacionado solam<strong>en</strong>te a la lucha contra la corrupción<br />
(lo que no es poco), y no como el perfeccionami<strong>en</strong>to de<br />
herrami<strong>en</strong>tas para la democratización del Estado y la vida pública <strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>eral. Y aquel observador imagina los usos pot<strong>en</strong>ciales que t<strong>en</strong>dría<br />
un sistema de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información <strong>en</strong> Brasil,<br />
donde podría articularse con los dispositivos ya exist<strong>en</strong>tes de r<strong>en</strong>dición<br />
de cu<strong>en</strong>tas, provey<strong>en</strong>do informaciones tanto a los actores de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> como a instituciones estatales (por ejemplo, el Ministerio<br />
Público o las Comisiones Parlam<strong>en</strong>tarias de Investigación), <strong>en</strong>cargadas<br />
del control interno o externo de otras instituciones estatales.<br />
En esta perspectiva, el pres<strong>en</strong>te texto se propone pres<strong>en</strong>tar las<br />
principales características del sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y<br />
acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal, lo que incluye el<br />
sistema normativo, las instituciones, dispositivos y procedimi<strong>en</strong>tos<br />
creados inicialm<strong>en</strong>te a nivel federal, para proteger el derecho de acceso<br />
a la información desde 2002.<br />
La primera parte del texto relata sucintam<strong>en</strong>te los principales hechos<br />
que explican la materialización de este sistema <strong>en</strong> el mom<strong>en</strong>to<br />
de la alternancia <strong>en</strong> la presid<strong>en</strong>cia de la República, después de las<br />
elecciones federales de julio de 2000. La segunda sección describe<br />
los actores e instituciones que hac<strong>en</strong> parte del sistema de transpar<strong>en</strong>cia<br />
a partir de la Ley federal de la materia, dándonos una visión g<strong>en</strong>eral<br />
de los aciertos y limitaciones de las opciones mexicanas acerca<br />
del tema. Al final, plantea algunos de los dilemas de la experi<strong>en</strong>cia,<br />
Sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal<br />
67
con una mirada crítica y de comparación con otras realidades, desde<br />
una perspectiva de apr<strong>en</strong>dizaje a partir de sus errores y aciertos.<br />
el conteXto<br />
En la actualidad, el reconocimi<strong>en</strong>to del derecho a la información <strong>en</strong><br />
México implica cuatro garantías que, según el s<strong>en</strong>tido común, se incluy<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> la noción de “transpar<strong>en</strong>cia”: hablamos de (1) acceso a la<br />
información pública a petición de un particular, (2) acceso a la información<br />
pública de oficio (lo que se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de precisam<strong>en</strong>te como<br />
“transpar<strong>en</strong>cia”), (3) protección de datos personales, y (4) exist<strong>en</strong>cia<br />
de archivos públicos (VILLANUEVA, 2006: 71).<br />
Pero el camino hasta ese punto ha sido muy largo. En diciembre<br />
de 1977, <strong>en</strong> el contexto de la llamada “reforma política” durante<br />
la presid<strong>en</strong>cia de José López Portillo, la Constitución mexicana<br />
(de 1917, todavía vig<strong>en</strong>te) tuvo una modificación <strong>en</strong> el artículo 6º,<br />
por la que reconocía que “el derecho a la información será garantizado<br />
por el Estado”. Pero fueron necesarios treinta años e innumeras<br />
luchas para llegar a una nueva redacción, <strong>en</strong> la que ese derecho<br />
se haya traducido <strong>en</strong> principios g<strong>en</strong>erales que permitieron su implem<strong>en</strong>tación<br />
a nivel federal y estadual. En abril de 2002, la Cámara de<br />
Diputados aprobó por unanimidad la Ley Federal de Transpar<strong>en</strong>cia y<br />
Acceso a la Información Pública Gubernam<strong>en</strong>tal (LAI), iniciando 20 ,<br />
<strong>en</strong> realidad, el proceso de institucionalización del reconocimi<strong>en</strong>to de<br />
este derecho (ALONSO, 2007: 12-20).<br />
El factor clave que explica la posibilidad de una innovación legal<br />
<strong>en</strong> 2002 es la alternancia <strong>en</strong> la presid<strong>en</strong>cia de la República por primera<br />
vez <strong>en</strong> 71 años, y la composición plural del equipo de transición<br />
(y después, de gobierno) del presid<strong>en</strong>te Vic<strong>en</strong>te Fox, a partir<br />
de la demanda de un grupo técnicam<strong>en</strong>te sólido e influy<strong>en</strong>te de actores<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Así que, durante 2001, se desarrollaron<br />
principalm<strong>en</strong>te dos propuestas de Ley muy próximas: una d<strong>en</strong>tro<br />
del gobierno (la d<strong>en</strong>ominada Cofemer: Comisión Federal de Mejora<br />
Regulatoria 21 ) y otra hecha por un grupo de especialistas acadé-<br />
20 La primera ley de este tipo fue aprobada poco antes, <strong>en</strong> diciembre de 2001, <strong>en</strong><br />
Jalisco (ALONSO, 2007: 19).<br />
21 Cofemer es una dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia del Ejecutivo Federal (que forma parte del Ministerio<br />
de Economía) cuya meta es elaborar estudios sobre el impacto de <strong>nuevas</strong> leyes y<br />
regulaciones, promover la simplificación de los trámites, recibir propuestas de mejora<br />
68 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
micos, medios de comunicación y organizaciones <strong>civil</strong>es, conocida<br />
como “Grupo Oaxaca”.<br />
La propuesta de ley del Grupo Oaxaca tuvo el apoyo de los grupos<br />
parlam<strong>en</strong>tarios de todos los partidos políticos, excepto del Partido<br />
Acción Nacional (PAN), partido del presid<strong>en</strong>te Fox; de esa<br />
manera, la Cámara de Diputados recibió la iniciativa del gobierno<br />
Fox, quedándose con dos propuestas muy desarrolladas, redactadas<br />
<strong>en</strong> forma de ley. La coordinación de la Cámara decidió nombrar una<br />
comisión técnica con especialistas <strong>en</strong> el tema de Cofemer y del Grupo<br />
Oaxaca para negociar un texto de cons<strong>en</strong>so. Así se hizo, y el texto<br />
de la ley fue aprobado por unanimidad <strong>en</strong> la Cámara de Diputados<br />
Federal (ESCOBEDO, 2003; LóPEz-AYLLóN, 2004) 22 .<br />
La LAI fue el resultado, y un divisor de aguas <strong>en</strong> el tema 23 . Debido<br />
al equilibrio de fuerzas nacional, la LAI regularía solam<strong>en</strong>te el<br />
derecho a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal a nivel federal, dejando<br />
sin resolver la tarea de innovación legal a nivel de los Estados<br />
y Municipios, <strong>en</strong> cada una de las legislaturas de los 31 Estados de la<br />
República y el Distrito Federal. Así, el resultado fue un conjunto de<br />
dec<strong>en</strong>as de leyes muy heterogéneas y una ley federal que habrían de<br />
convivir a lo largo de los sigui<strong>en</strong>tes años.<br />
Esa debilidad estructural del sistema está a punto de resolverse<br />
mediante el proceso que acabamos de describir: los cambios constitucionales<br />
de julio de 2007, por los cuales se establec<strong>en</strong> siete<br />
principios para la protección de ese derecho <strong>en</strong> los tres niveles de<br />
Gobierno (Federación, Estados y Municipios). El primero dispone<br />
que toda la información <strong>en</strong> posesión de los actores estatales es pública<br />
y las restricciones a ella son excepción, prevaleci<strong>en</strong>do el principio<br />
de máxima publicidad. También se reconoce el derecho a la<br />
protección de los datos personales y la gratuidad del acceso a ellos<br />
y a la información pública, para lo cual los ciudadanos no necesitan<br />
acreditar interés alguno o justificar su utilización. En cuarto lugar,<br />
de las normas, y mant<strong>en</strong>er un inv<strong>en</strong>tario de todas las normas de ord<strong>en</strong> federal (cfr.<br />
http://www.cofemer.gob.mx).<br />
22 El interesante proceso de creación de la LAI puede ser reconstituido desde las dos<br />
visiones de los principales actores involucrados, a través de la lectura de Escobedo,<br />
2003 y López-Ayllón, 2004.<br />
23 En sus primeros párrafos, la LAI define que la transpar<strong>en</strong>cia y el acceso a la<br />
información pública gubernam<strong>en</strong>tal ti<strong>en</strong><strong>en</strong> la finalidad de “favorecer la r<strong>en</strong>dición de<br />
cu<strong>en</strong>tas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos<br />
obligados” y “contribuir a la democratización de la <strong>sociedad</strong> mexicana y a la pl<strong>en</strong>a<br />
vig<strong>en</strong>cia del Estado de derecho” (MéXICO, 2002: artigo 4º).<br />
Sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal<br />
69
según la reforma constitucional, se establecerán mecanismos ágiles y<br />
procedimi<strong>en</strong>tos de revisión de las respuestas negativas gubernam<strong>en</strong>tales;<br />
esa es la tarea de un órgano especializado que debe ser imparcial<br />
y autónomo. La reforma determina que los “sujetos obligados”<br />
deb<strong>en</strong> t<strong>en</strong>er archivos administrativos donde preservar sus docum<strong>en</strong>tos<br />
y, deberán publicar a través de medios electrónicos la información<br />
sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos<br />
públicos. En sexto lugar, se deb<strong>en</strong> publicar las informaciones sobre<br />
los recursos públicos <strong>en</strong>tregados por los órganos estatales a las<br />
personas físicas o jurídicas. Finalm<strong>en</strong>te, se establece la necesidad de<br />
sanción a los funcionarios públicos que no cumplan con las obligaciones<br />
de protección del derecho a la información pública (MéXICO,<br />
2007; CARBONELL, 2007b: 6-20) 24 .<br />
En resum<strong>en</strong>, hoy asistimos a un proceso de converg<strong>en</strong>cia de<br />
leyes e instituciones <strong>en</strong> la federación y los estados, pero el procedimi<strong>en</strong>to<br />
es muy reci<strong>en</strong>te y sólo va a cerrar su ciclo de implem<strong>en</strong>tación<br />
<strong>en</strong> julio de 2009. Por cierto, pode resultar útil conocer las<br />
principales características del sistema federal, como refer<strong>en</strong>cia de lo<br />
que sucede (y sucederá) <strong>en</strong> los niveles estadual y municipal.<br />
la lóGica del sistema federal de acceso a la<br />
información pÚblica<br />
Debido a la <strong>en</strong>orme diversidad de experi<strong>en</strong>cias ocurridas <strong>en</strong> los últimos<br />
años <strong>en</strong> los estados de la federación y las limitaciones de espacio<br />
de este texto, expondremos solam<strong>en</strong>te las características básicas<br />
del sistema federal de acceso a la información. Eso también se justifica<br />
por el hecho de ser el sistema más desarrollado con continuidad<br />
hasta ahora y también el más estudiado, lo que nos servirá para t<strong>en</strong>er<br />
una refer<strong>en</strong>cia de otras rutas institucionales recorridas <strong>en</strong> algunos<br />
estados de la federación (ACKERMAN, 2007; ALONSO, 2007;<br />
VILLANUEVA, 2003).<br />
24 Es necesario aclarar que <strong>en</strong> los artículos transitorios de la reforma constitucional<br />
del 20 de julio de 2007, se establece que las 32 <strong>en</strong>tidades federales (31 estados y<br />
el Distrito Federal) deb<strong>en</strong> adecuarse a la nueva ley <strong>en</strong> el plazo máximo de un año,<br />
después de la <strong>en</strong>trada <strong>en</strong> vig<strong>en</strong>cia de la reforma (21 de julio de 2008), y contar con<br />
un sistema electrónico de acceso a la información <strong>en</strong> un plazo de dos años (julio<br />
de 2009). Este último también es obligatorio <strong>en</strong> los municipios con más de 70 mil<br />
habitantes y <strong>en</strong> las “delegaciones” del Distrito Federal.<br />
70 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
En primer lugar, la Ley Federal de Transpar<strong>en</strong>cia y Acceso a la<br />
Información Pública Gubernam<strong>en</strong>tal (LAI) define que es pública toda<br />
información producida por las instituciones del Estado federal, excepto<br />
las que sean clasificadas como reservadas o confid<strong>en</strong>ciales. En<br />
este caso, los docum<strong>en</strong>tos ti<strong>en</strong><strong>en</strong> un período determinado <strong>en</strong> el que<br />
no son publicados; deb<strong>en</strong> ser registrados <strong>en</strong> un índice, y a cada seis<br />
meses deb<strong>en</strong> estar disponibles para revisión por parte del organismo<br />
que protege el derecho a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal: el<br />
IFAI (Instituto Federal de Acceso a la Información Pública). Antes de<br />
describir el IFAI, cabe aclarar el alcance del concepto “transpar<strong>en</strong>cia”<br />
<strong>en</strong> el sistema mexicano.<br />
La LAI define las informaciones fijas y perman<strong>en</strong>tes publicadas<br />
por los sujetos obligados 25 (todos los órganos del gobierno federal),<br />
además de las informaciones que deb<strong>en</strong> ser <strong>en</strong>tregadas a los ciudadanos<br />
que pres<strong>en</strong>t<strong>en</strong> su solicitud. De este modo, las 17 “obligaciones<br />
de transpar<strong>en</strong>cia” son: estructura orgánica; facultades; directorio; remuneraciones<br />
(que incluye todas las percepciones y prestaciones reconocidas<br />
además del sueldo); “unidad de <strong>en</strong>lace ”26 (que actúa como<br />
interlocutor de la ciudadanía para recibir las solicitudes de información);<br />
metas y objetivos; servicios; trámites, requisitos y formatos;<br />
presupuesto (asignado y ejecutado); auditorías; programas de subsidios;<br />
concesiones, permisos y autorizaciones; contrataciones; marco<br />
normativo; informes; participación ciudadana (mecanismos de participación<br />
<strong>en</strong> las dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias, donde sea previsto); otra información<br />
relevante 27 (MéXICO, 2002: artículo 8º).<br />
Toda esa información debe estar a disposición <strong>en</strong> el sitio de Internet<br />
de cada órgano del Estado federal, titulado “Portal de Obligaciones<br />
de Transpar<strong>en</strong>cia”. Tanto la calidad de esa información como<br />
las respuestas a las solicitudes de los ciudadanos son evaluadas por el<br />
25 La legislación mexicana se refiere a “sujetos obligados” <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de la<br />
obligación que esos órganos estatales ti<strong>en</strong><strong>en</strong> de brindar la información <strong>en</strong> su posesión<br />
a los ciudadanos.<br />
26 “Unidad de <strong>en</strong>lace” es la oficina, <strong>en</strong> cada uno de los <strong>en</strong>tes públicos (ministerios,<br />
secretarías, institutos, etc.), <strong>en</strong>cargada de relacionar los sujetos obligados con<br />
los ciudadanos que solicitan información. G<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te la “unidad de <strong>en</strong>lace” está<br />
formada por un pequeño grupo de funcionarios del archivo o de la parte c<strong>en</strong>tral de<br />
la administración que recib<strong>en</strong> capacitación sobre los mecanismos y plazos de la LAI.<br />
27 En el epígrafe “otra información relevante” pued<strong>en</strong> <strong>en</strong>contrarse, por ejemplo, los<br />
textos completos de las respuestas a las solicitudes de información de cada órgano,<br />
el índice de expedi<strong>en</strong>tes reservados o el procedimi<strong>en</strong>to para la consulta de los datos<br />
personales.<br />
Sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal<br />
71
IFAI de manera perman<strong>en</strong>te, lo que se traduce <strong>en</strong> una calificación de<br />
cumplimi<strong>en</strong>to de esas obligaciones por cada instancia estatal.<br />
Además, la LAI también define como obligaciones de transpar<strong>en</strong>cia<br />
las s<strong>en</strong>t<strong>en</strong>cias del Poder Judicial; los proyectos de ley o las medidas<br />
administrativas propuestas por las dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias estatales; el uso<br />
de recursos públicos por parte de partidos políticos; el destino de los<br />
recursos públicos <strong>en</strong>tregados a particulares y los informes elaborados<br />
por los mismos respecto a su uso. Toda la información también deberá<br />
ser accesible por medio electrónico remoto (Internet) o <strong>en</strong> dispositivo<br />
de los propios organismos estatales, aunque, como se verá<br />
más adelante, la <strong>en</strong>orme mayoría de las solicitudes se hac<strong>en</strong> actualm<strong>en</strong>te<br />
por medio electrónico (MéXICO, 2002: artículos 8-12).<br />
De esta manera, una cantidad determinada de información queda<br />
disponible a los ciudadanos, aunque nadie la solicite. Pero si hubiera<br />
necesidad de otro docum<strong>en</strong>to o conjunto de datos de los “sujetos<br />
obligados”, los ciudadanos deb<strong>en</strong> hacer sus requerimi<strong>en</strong>tos a través<br />
de dos opciones: o bi<strong>en</strong> por la “Unidad de <strong>en</strong>lace” que existe forzosam<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> cada dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia federal, o por medio del sistema g<strong>en</strong>eral<br />
de datos d<strong>en</strong>ominado SISI (Sistema de Solicitudes de Información<br />
a la Administración Pública Federal), 28 que puede ser consultado por<br />
Internet y, como <strong>en</strong> las solicitudes personales elaboradas <strong>en</strong> las Unidades<br />
de Enlace, los peticionarios no necesitan demostrar interés alguno<br />
ni id<strong>en</strong>tificarse.<br />
Mirando desde el interior de las instituciones, el mecanismo de<br />
acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal ti<strong>en</strong>e tres puntos<br />
básicos: primero, la ya descrita Unidad de Enlace, vinculo <strong>en</strong>tre la<br />
institución y los ciudadanos (que recibe las solicitudes de información);<br />
segundo, el Comité de información, constituido por funcionarios<br />
designados por la máxima autoridad del órgano estatal (diseña<br />
e implanta el sistema de información, organiza las solicitudes y las<br />
respuestas); y tercero, el Archivo administrativo (normalm<strong>en</strong>te dividido<br />
<strong>en</strong> fondos históricos y “vivos”). Las tres partes de la institución<br />
(unidad de <strong>en</strong>lace, comité de información y archivo administrativo)<br />
deb<strong>en</strong> trabajar articuladam<strong>en</strong>te <strong>en</strong>tre ellas y con las difer<strong>en</strong>tes unidades<br />
orgánicas que g<strong>en</strong>eran el docum<strong>en</strong>to procurado, desde el mo-<br />
28 En el sitio de Internet del SISI, además de realizar las solicitudes de información,<br />
se puede consultar el texto completo de las resoluciones del IFAI, y todas las solicitudes<br />
realizadas y respuestas dadas hasta el mom<strong>en</strong>to de la consulta, por más de 250<br />
órganos federales.<br />
72 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
m<strong>en</strong>to <strong>en</strong> que se recibe una solicitud de acceso a la información.<br />
Como exist<strong>en</strong> plazos concretos para la elaboración de una respuesta<br />
al ciudadano solicitante, la LAI está contribuy<strong>en</strong>do para cambiar hábitos<br />
y procedimi<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> algunas oficinas de la administración federal,<br />
para cumplir con las obligaciones de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a<br />
la información .29<br />
Volvi<strong>en</strong>do al tema del IFAI, este puede ser <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dido como portador<br />
de una doble misión: de ombudsman de la información y tribunal<br />
administrativo. Definido como “Organismo desc<strong>en</strong>tralizado no<br />
sectorizado” 30 , su máxima instancia de decisión es un Pl<strong>en</strong>o de cinco<br />
comisionados nombrados por el Presid<strong>en</strong>te de la República 31 ; una<br />
vez nombrados, los Comisionados ti<strong>en</strong><strong>en</strong> cierta protección contra la<br />
separación de su cargo. Su mandato es de siete años y el Pl<strong>en</strong>o de<br />
comisionados designa por mayoría, <strong>en</strong>tre sus miembros, a aquel que<br />
por dos años ejercerá como Comisionado presid<strong>en</strong>te. El cuerpo de<br />
funcionarios del IFAI trabaja dirigido por las decisiones del Pl<strong>en</strong>o de<br />
comisionados. Las funciones del Instituto son: garantizar el derecho<br />
a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal; proteger los datos personales<br />
y decidir sobre las negativas de acceso a la información que las<br />
dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias 32 del gobierno federal hayan formulado.<br />
Revisando las características del IFAI 33 y su historia reci<strong>en</strong>te, Ackerman<br />
(2007: 37-45) destaca como aciertos el carácter colectivo de<br />
29 Sin duda, algunos de los principales cambios ocurrieron bajo la cultura patrimonialista<br />
basada <strong>en</strong> el secreto de los funcionarios del Estado autoritario mexicano, que<br />
hace parte de un sistema corrupto y antidemocrático.<br />
30 Eso significa, <strong>en</strong> el contexto de la administración pública mexicana, que el<br />
IFAI no es un organismo autónomo constitucional, como son el Ombudsman o el<br />
Instituto Federal Electoral (o el Ministerio Público <strong>en</strong> Brasil). Por la LAI, el IFAI es un<br />
órgano que forma parte del poder ejecutivo, pero no de un ministerio, y cu<strong>en</strong>ta con<br />
relativa autonomía política y de gestión.<br />
31 El S<strong>en</strong>ado de la República ti<strong>en</strong>e el poder de vetar una propuesta de un Comisionado,<br />
pero la falta de claridad <strong>en</strong> la ley coloca <strong>en</strong> situación de debilidad esta facultad,<br />
<strong>en</strong> el caso de que el Presid<strong>en</strong>te insista <strong>en</strong> proponer y nombrar a una persona que no<br />
t<strong>en</strong>ga la confianza del S<strong>en</strong>ado.<br />
32 Hay que recordar que los sujetos obligados (a través de sus unidades de <strong>en</strong>lace)<br />
pued<strong>en</strong> negar a los ciudadanos el acceso a la información, basados <strong>en</strong> las excepciones<br />
marcadas por la ley. Además, ante una “negativa de acceso”, <strong>en</strong> última instancia el<br />
ciudadano puede apelar ante el IFAI para que resuelva si la información solicitada<br />
debe o no ser <strong>en</strong>tregada al ciudadano peticionario.<br />
33 Por otra parte, instituciones estatales dedicadas a acciones de control de otros<br />
órganos del Estado y que no respond<strong>en</strong> a la lógica de r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas a través<br />
del voto (principio de la autorización y control de los ciudadanos por voto), deb<strong>en</strong><br />
basar su legitimidad tanto <strong>en</strong> la transpar<strong>en</strong>cia de sus actos, cuanto <strong>en</strong> una relación<br />
especialm<strong>en</strong>te int<strong>en</strong>sa con la <strong>sociedad</strong> (ACKERMAN, 2007: 11-13).<br />
Sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal<br />
73
su máxima instancia deliberativa (el Pl<strong>en</strong>o de los Comisionados) y la<br />
publicidad de sus sesiones; por el contrario, dos puntos débiles son<br />
la falta de indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia pl<strong>en</strong>a de algunos de los Comisionados 34 –<br />
que puede limitar las decisiones sobre el alcance de la apertura y los<br />
limites de la transpar<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> los asuntos u órganos del Estado por<br />
motivos políticos – y, sobre todo, la falta de una adecuada estructura<br />
de funcionarios públicos d<strong>en</strong>tro del IFAI. 35<br />
El sistema mexicano se caracteriza, <strong>en</strong>tre otros factores, por la<br />
posibilidad que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> los ciudadanos de interponer un recurso de<br />
revisión ante la negativa de las dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias federales a la información<br />
solicitada. En este caso el IFAI actúa como última instancia<br />
dictando una resolución decisiva y obligatoria sobre el motivo y el<br />
alcance de la petición de información. Como hemos dicho, existe <strong>en</strong><br />
el sistema mexicano el principio de “prueba de daño”, por el cual la<br />
dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia gubernam<strong>en</strong>tal está obligada a demostrar el daño que la<br />
divulgación de la información provocaría <strong>en</strong> términos definidos <strong>en</strong><br />
la ley, como seguridad nacional y seguridad pública, informaciones<br />
personales o aquellas que pongan <strong>en</strong> riesgo trámites <strong>en</strong> proceso 36 .<br />
Finalm<strong>en</strong>te, los Comisionados del IFAI deb<strong>en</strong> actuar <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido<br />
de proteger el interés de los ciudadanos que interpongan una queja a<br />
través de las herrami<strong>en</strong>tas de “supl<strong>en</strong>cia de la queja” y “facultad de<br />
investigación”. Tales herrami<strong>en</strong>tas permit<strong>en</strong> que los Comisionados<br />
puedan ir más allá de la literalidad de las peticiones de los ciudadanos,<br />
buscando subsanar las defici<strong>en</strong>cias u omisiones <strong>en</strong> la pres<strong>en</strong>tación<br />
original, complem<strong>en</strong>tando los datos o promovi<strong>en</strong>do <strong>en</strong>trevistas<br />
34 Ackerman habla especialm<strong>en</strong>te de Alonso Lujambio, actual Comisionado presid<strong>en</strong>te<br />
del IFAI, un reconocido intelectual cercano al presid<strong>en</strong>te Felipe Calderón<br />
y su Partido Acción Nacional (PAN). No obstante, el nombrami<strong>en</strong>to de Lujambio<br />
no rompe con las normas de la LAI. El Pl<strong>en</strong>o del IFAI debatió una propuesta para<br />
que los Comisionados no particip<strong>en</strong> <strong>en</strong> las decisiones que repres<strong>en</strong>t<strong>en</strong> un conflicto<br />
de intereses, pero el 22 de noviembre de 2006 la propuesta fue rechazada <strong>en</strong> una<br />
votación dividida de 3 (incluido Lujambio) contra 2 (ACKERMAN, 2007: 39).<br />
35 Esa debilidad del IFAI no es excepción, infelizm<strong>en</strong>te, sino la norma <strong>en</strong> el Estado<br />
mexicano: la universalización de las oposiciones para acceso al empleo público, para<br />
perman<strong>en</strong>cia, promoción o salida, es un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o muy estricto <strong>en</strong> la administración<br />
pública mexicana.<br />
36 En realidad esta norma de publicar una información por el principio de máxima<br />
publicidad t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta ideas como “prueba de daño” y “prueba de interés<br />
público” es parte del sistema mexicano, pero no por su inclusión <strong>en</strong> las normas.<br />
Es un principio de interpretación que los comisionados del IFAI constituyeron a<br />
través de varias resoluciones <strong>en</strong> el mismo s<strong>en</strong>tido, también basados <strong>en</strong> una parte del<br />
Reglam<strong>en</strong>to de la LAI (ACKERMAN, 2007: 22-26).<br />
74 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
para decidir cómo <strong>en</strong>cauzar mejor las solicitudes de información y<br />
las obligaciones de los funcionarios públicos.<br />
El Cuadro 1 pres<strong>en</strong>ta una visión esquemática del sistema descrito<br />
arriba. En él están repres<strong>en</strong>tados los tres actores básicos del sistema,<br />
que son los ciudadanos, las dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias (sujetos obligados)<br />
y el IFAI.<br />
IFAI<br />
Cuadro 1<br />
Sistema de acceso a la información pública governam<strong>en</strong>tal<br />
Ciudadano<br />
SISI<br />
Dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia<br />
Unidad de<br />
<strong>en</strong>lace<br />
Archivo<br />
administrativo<br />
Área de trabajo<br />
Peticiones de información<br />
Recurso de revisión<br />
Sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal<br />
Comité de<br />
información<br />
Como se ha dicho anteriorm<strong>en</strong>te, este sistema es válido solam<strong>en</strong>te<br />
para el nivel federal del Estado mexicano. Paralelam<strong>en</strong>te, a partir de<br />
2001 los estados de la Federación hicieron sus propias leyes de transpar<strong>en</strong>cia<br />
y acceso a la información pública acumulando una <strong>en</strong>orme<br />
cantidad de experi<strong>en</strong>cias no siempre mejores que la reci<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te<br />
descrita. Las principales contradicciones <strong>en</strong> las legislaciones estaduales<br />
están relacionadas con los requisitos para las solicitudes de información,<br />
los conceptos de información confid<strong>en</strong>cial y reservada, los<br />
tiempos de respuesta a las solicitudes, los costes de reproducción de<br />
los docum<strong>en</strong>tos públicos, los caminos legales y administrativos que<br />
hay que recorrer <strong>en</strong> el ejercicio del derecho y, muy destacadam<strong>en</strong>te,<br />
el perfil de las autoridades <strong>en</strong>cargadas de la protección del derecho<br />
(CARBONELL, 2007b: 3).<br />
Así que, a partir de la converg<strong>en</strong>cia de esfuerzos del IFAI, gobernadores<br />
de algunos estados, grupos políticos y organizaciones <strong>civil</strong>es,<br />
se materializó la reforma constitucional de 2007 explicada arriba.<br />
La reforma de las leyes estaduales y la implem<strong>en</strong>tación de los siste-<br />
75
mas electrónicos de acceso a la información, como ya dijimos, deb<strong>en</strong><br />
realizarse <strong>en</strong> el plazo de uno y dos años, respectivam<strong>en</strong>te. Por<br />
eso, es pronto todavía para realizar una evaluación basada <strong>en</strong> datos<br />
consist<strong>en</strong>tes sobre el impacto de la reforma <strong>en</strong> las realidades regionales<br />
y locales. Además, según los datos de casi seis años de ejercicio<br />
del derecho a nivel federal, se puede afirmar que estamos hablando<br />
de una nueva área de acción social y transformación de las relaciones<br />
<strong>sociedad</strong>-Estado <strong>en</strong> México.<br />
Según las estadísticas oficiales del IFAI, <strong>en</strong> el período 2003-<br />
2008 37 se recibieron 344.690 solicitudes de información (de las<br />
cuales el 96% por vía electrónica) 38 . En el mismo período, los órganos<br />
del Estado a nivel federal dieron 302.753 respuestas (96.26%<br />
de ellas por medio electrónico). Y, por otro lado, de las respuestas<br />
recibidas por los ciudadanos solicitantes, se pres<strong>en</strong>taron 17.355<br />
recursos de revisión al IFAI. Aunque las estadísticas del IFAI sobre<br />
accesos a los sitios electrónicos de transpar<strong>en</strong>cia de todas las dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias<br />
del gobierno federal abarcan sólo los años 2007 y 2008, las<br />
cifras de su uso son impresionantes: 4.966.619 accesos a lo largo<br />
del año 2007 y 10.925.616 hasta final de septiembre de 2008 (cf.<br />
Sitio de Internet del IFAI) 39 .<br />
dilemas del sistema meXicano: posibles<br />
<strong>en</strong>señanzas para otras eXperi<strong>en</strong>cias<br />
Además de las críticas que se pued<strong>en</strong> (y se deb<strong>en</strong>) hacer a la experi<strong>en</strong>cia<br />
mexicana de acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal,<br />
no t<strong>en</strong>go duda de que los logros alcanzados <strong>en</strong> un plazo tan corto<br />
son un patrimonio que merece ser valorado adecuadam<strong>en</strong>te. Hace<br />
tan sólo seis años el tema hacía parte únicam<strong>en</strong>te de la ag<strong>en</strong>da de<br />
algunos medios de comunicación y pocos académicos, políticos y<br />
ONGs especializadas. Ahora, el debate sobre el acceso a la informa-<br />
37 Datos actualizados al final de septiembre de 2008.<br />
38 Eso significa que casi 350 mil personas solicitaron alguna información a uno<br />
de los más de 250 órganos del Estado a nivel federal, y la inm<strong>en</strong>sa mayoría de ellas<br />
utilizó el sistema electrónico SISI, y no las solicitudes por carta <strong>en</strong>tregadas <strong>en</strong> las<br />
Unidades de <strong>en</strong>lace de los órganos.<br />
39 Otro dato interesante es que <strong>en</strong> el período 2003-2008, 30.863 solicitudes fueron<br />
“concluidas” (lo que significa que no fueron <strong>en</strong>caminadas) porque el solicitante no<br />
respondió al requerimi<strong>en</strong>to de información adicional <strong>en</strong>caminado por la Unidad de<br />
<strong>en</strong>lace del órgano del Estado para la elaboración de la respuesta (89.34% de 30.863)<br />
o por la falta de pago, por parte del ciudadano solicitante, del coste de reproducción<br />
de la información (10.65%) (Cf. Sitio de Internet del IFAI).<br />
76 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ción es c<strong>en</strong>tral <strong>en</strong> las disputas políticas y sociales de todo el país: con<br />
la reforma constitucional y los cambios legales y organizativos <strong>en</strong> los<br />
estados y municipios con más de 30 mil habitantes, ahora el tema<br />
también se materializa como eje transversal de la administración pública<br />
y las relaciones <strong>sociedad</strong>-Estado. Por poner un ejemplo, <strong>en</strong> un<br />
corto período, informaciones hasta ahora completam<strong>en</strong>te oscuras y<br />
celosam<strong>en</strong>te guardadas <strong>en</strong> el fondo del aparato estatal – como la gestión<br />
de finanzas, la atribución de contratos o la remuneración de los<br />
funcionarios – recién empiezan a ser de conocimi<strong>en</strong>to público y cotidiano<br />
(CARBONELL, 2007a: 68).<br />
Con el propósito de realizar una reflexión sobre los vetos y las<br />
oportunidades para la pl<strong>en</strong>a vig<strong>en</strong>cia del derecho a conocer lo que<br />
ocurre d<strong>en</strong>tro del Estado, defino los sigui<strong>en</strong>tes dilemas exist<strong>en</strong>tes<br />
d<strong>en</strong>tro del sistema nacional de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información<br />
pública gubernam<strong>en</strong>tal:<br />
a. Nivel de implem<strong>en</strong>tación de la ley de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a<br />
la información. Hace seis años, la opción de los legisladores fue<br />
elaborar una ley que desarrolló instituciones, caminos, relaciones,<br />
dispositivos sólo <strong>en</strong> el ámbito federal; hoy t<strong>en</strong>emos una “segunda<br />
g<strong>en</strong>eración” de cambios basados <strong>en</strong> la reforma constitucional del<br />
artículo 6º, pero con una gran cantidad de experi<strong>en</strong>cias estaduales<br />
y municipales previas. En la experi<strong>en</strong>cia mexicana, esta separación<br />
de reconocimi<strong>en</strong>to del derecho e implem<strong>en</strong>tación difer<strong>en</strong>ciada<br />
creó contradicciones y retrasos <strong>en</strong> algunos de los estados federales<br />
donde la demanda por transpar<strong>en</strong>cia y el acceso a la información<br />
no había alcanzado sufici<strong>en</strong>te fuerza política.<br />
b. Tipo de institución protectora del derecho al acceso a la información.<br />
A nivel federal, México ti<strong>en</strong>e ejemplos de instituciones<br />
autónomas (con autonomía reconocida <strong>en</strong> el texto constitucional)<br />
<strong>en</strong> otros campos (elecciones, ombudsman) o <strong>en</strong> el mismo campo,<br />
pero a escala estadual. Sin duda, el tema de la autonomía por sí<br />
solo no resuelve los problemas que surg<strong>en</strong> de la relación control/<br />
r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas. Pero el riesgo de vaciar de poder a la institución,<br />
o tornar irrelevante su uso por los ciudadanos, obliga a<br />
rep<strong>en</strong>sar si este tipo de institución no debería contar con una protección<br />
e indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia de los otros poderes del Estado.<br />
c. Alcance de las obligaciones de los poderes del Estado. El diseño<br />
normativo de 2002 dejó claram<strong>en</strong>te definido el funcionami<strong>en</strong>to<br />
del sistema de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información solam<strong>en</strong>te<br />
Sistema mexicano de transpar<strong>en</strong>cia y acceso a la información pública gubernam<strong>en</strong>tal<br />
77
<strong>en</strong> el poder ejecutivo. Al legislativo y al judicial (así como las<br />
otras instituciones autónomas como, por ejemplo, el IFE o la Comisión<br />
Nacional de los Derechos Humanos – el Ombudsman) les<br />
toca el deber de auto-regulación, lo que (como <strong>en</strong> el tema de<br />
la escala de implem<strong>en</strong>tación) se tradujo <strong>en</strong> diversas experi<strong>en</strong>cias<br />
muy claram<strong>en</strong>te contrarias al ejercicio del derecho referido. En la<br />
mayoría de nuestras experi<strong>en</strong>cias, sería muy importante para la<br />
profundización de la democracia y la ampliación del Estado de derecho,<br />
que el judicial y el legislativo tuvieran la obligación sistemática<br />
de ser transpar<strong>en</strong>tes y respetar el acceso a la información.<br />
d. Desarrollo integral del marco normativo. Además del reconocimi<strong>en</strong>to<br />
real del derecho a la transpar<strong>en</strong>cia y al acceso a la información<br />
<strong>en</strong> su respectiva ley, para su protección <strong>en</strong> el país, aún<br />
quedan tres áreas fundam<strong>en</strong>tales por desarrollar: una Ley de archivos,<br />
una Ley de protección de datos personales, y la regulación<br />
del derecho a la privacidad (CARBONELL, 2007a). Mirando la historia<br />
de la LAI y los avances logrados hasta ahora, es necesario <strong>en</strong><br />
las áreas aún no desarrolladas (archivos, datos personales, privacidad)<br />
articular el reconocimi<strong>en</strong>to conceptual con un nuevo marco<br />
jurídico, un movimi<strong>en</strong>to social de demanda y los respectivos dispositivos<br />
institucionales.<br />
e. Construir el derecho al acceso a la información y a la transpar<strong>en</strong>cia<br />
desde la perspectiva de la <strong>sociedad</strong>. Desde mi visión, si<br />
no hay transpar<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la función pública, la posibilidad de control<br />
social es muy reducida. Revisando algunas experi<strong>en</strong>cias de<br />
participación ciudadana <strong>en</strong> la cogestión de políticas públicas, resulta<br />
impactante la cantidad de tiempo invertido por los repres<strong>en</strong>tantes<br />
sociales <strong>en</strong> conseguir informaciones básicas del desempeño<br />
estatal. En una visión g<strong>en</strong>eral de un sistema de r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas<br />
(accountability), la actuación de las ag<strong>en</strong>cias de control intraestatal<br />
es fundam<strong>en</strong>tal, así como su posible articulación con las<br />
acciones de control social; <strong>en</strong> esta perspectiva, las obligaciones de<br />
transpar<strong>en</strong>cia y la posibilidad de acceso a la información establecida<br />
ahorran tiempo y esfuerzos que podrían dirigirse a otras actividades<br />
más relevantes 40 .<br />
40 Visto desde la perspectiva del Estado, este movimi<strong>en</strong>to por la apertura a la<br />
<strong>sociedad</strong> se traduce <strong>en</strong> otros efectos positivos: la profesionalización de las acciones<br />
cotidianas del Estado y la construcción de la memoria de las instituciones. Eso puede<br />
abrir la posibilidad de sistematización y tematización de las experi<strong>en</strong>cias cotidianas de<br />
la ciudadanía <strong>en</strong> su relación con el Estado.<br />
78 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
fu<strong>en</strong>tes de información<br />
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http://www.bibliojuridica.org<br />
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http://ccs.ciesas.edu.mx<br />
Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI)<br />
http://www.ifai.org.mx<br />
Sistema de Solicitudes de Información a la Administración Pública Federal (SISI)<br />
http://www.sisi.org.mx<br />
80 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
políticas de participación y <strong>nuevas</strong><br />
<strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el<br />
conteXto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
Ana Claudia C. Teixeira, José Antonio Moroni y Vanessa Marx
pres<strong>en</strong>tación<br />
El objetivo de este texto es pres<strong>en</strong>tar un breve histórico de cómo las<br />
políticas de participación se están desarrollando <strong>en</strong> el contexto brasileño<br />
desde la Constitución de 1988, poni<strong>en</strong>do de relieve los consejos<br />
nacionales de políticas públicas y las confer<strong>en</strong>cias. También se<br />
señalan otras políticas creadas <strong>en</strong> el ámbito local, como el Presupuesto<br />
Participativo.<br />
Además de destacar la trayectoria de los canales implem<strong>en</strong>tados<br />
para la participación de la ciudadanía, el texto hace un balance crítico<br />
sobre ellos, apuntando, <strong>en</strong>tre otros temas, el desafío de la relación<br />
<strong>en</strong>tre la democracia participativa y la democracia repres<strong>en</strong>tativa.<br />
Las trayectorias de las políticas de participación <strong>en</strong> el contexto<br />
brasileño nos indican algunos desafíos de la institucionalización de la<br />
participación y de su asimilación por la <strong>sociedad</strong> brasileña. Las t<strong>en</strong>siones<br />
y resist<strong>en</strong>cias de las elites <strong>en</strong> el poder con respecto a los canales<br />
e instrum<strong>en</strong>tos de participación ciudadana nos llevan a p<strong>en</strong>sar<br />
<strong>en</strong> la necesidad de profundizar esos canales y de crear <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong>,<br />
a fin de que las aspiraciones previstas <strong>en</strong> leyes sean<br />
realm<strong>en</strong>te concretadas, y la práctica de la participación ciudadana sea<br />
incorporada tanto por aquellos que luchan por incidir <strong>en</strong> las políticas<br />
públicas, como por los que son llamados a repres<strong>en</strong>tar al pueblo <strong>en</strong><br />
las instituciones de Estado y <strong>en</strong> el conjunto de la <strong>sociedad</strong>.<br />
la participación ciudadana <strong>en</strong> la<br />
constitución federal de 1988<br />
Al final de la década de 1970 e inicios de los años 80, el llamado<br />
“campo democrático popular” 41 retomó la cuestión de la democratización<br />
del Estado <strong>en</strong> el debate de la sigui<strong>en</strong>te cuestión: ¿Cuáles<br />
son los mecanismos necesarios para democratizar el Estado y hacerlo<br />
verdaderam<strong>en</strong>te público? En la formulación de esta cuestión<br />
estaba implícita la valoración de que la democracia repres<strong>en</strong>tativa –<br />
vía partidos y proceso electoral – no era sufici<strong>en</strong>te para responder a<br />
41 Ent<strong>en</strong>demos por “campo democrático y popular” el conjunto de movimi<strong>en</strong>tos<br />
sociales, ONGs y profesionales que desarrollaron un conjunto de acciones de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, con características, filosofías y concepciones próximas, que tuvieron<br />
como ag<strong>en</strong>da política la construcción del Estado Democrático y Social y el combate a<br />
todas las formas de desigualdad.<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
83
las complejas necesidades de la <strong>sociedad</strong> moderna y de la multiplicidad<br />
de sujetos políticos. Era necesario crear otros mecanismos de<br />
participación que permitieran emerger la expresión política de esta<br />
multiplicidad <strong>en</strong> la esfera pública y, al mismo tiempo, influir <strong>en</strong> las<br />
decisiones políticas.<br />
Eso significaba crear estrategias y propuestas más allá de la garantía<br />
y efectuación de derechos <strong>civil</strong>es, políticos, sociales, económicos y<br />
culturales, permiti<strong>en</strong>do y asegurando la participación popular efectiva<br />
<strong>en</strong> las políticas públicas y <strong>en</strong> todas las decisiones de interés público.<br />
Por lo tanto, hacer de la participación también un derecho humano<br />
fundam<strong>en</strong>tal, fundante y estructurante de los demás derechos.<br />
Ya al final de los años 80, el amplio movimi<strong>en</strong>to de participación<br />
popular <strong>en</strong> la Constituy<strong>en</strong>te, que formuló <strong>en</strong>mi<strong>en</strong>das populares<br />
a la Constitución y recogió subscripciones <strong>en</strong> todo el país, marca<br />
este mom<strong>en</strong>to de inflexión y una nueva fase de movimi<strong>en</strong>tos sociales.<br />
Es un mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el que las experi<strong>en</strong>cias de la “fase” anterior,<br />
predominantem<strong>en</strong>te reivindicativa, de acción directa o “de calle”,<br />
son sistematizadas y traducidas <strong>en</strong> propuestas políticas más elaboradas<br />
y llevadas a los canales institucionales conquistados. “En la lucha<br />
hacemos la ley” era el eslogan de muchos candidatos del campo democrático-popular<br />
al Congreso Constituy<strong>en</strong>te, revelando su carácter<br />
de espacio de afirmación de las movilizaciones sociales <strong>en</strong> el plano<br />
de los derechos instituidos.<br />
El surgimi<strong>en</strong>to de esos llamados “nuevos movimi<strong>en</strong>tos sociales”,<br />
que se caracterizó por la conquista del derecho a t<strong>en</strong>er derechos, del<br />
derecho a participar de la redefinición de los derechos y de la gestión<br />
de la <strong>sociedad</strong>, culminó con el reconocimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> la Constitución<br />
de 1988, <strong>en</strong> su artículo 1°, de que: “Todo poder emana del<br />
pueblo, que lo ejerce indirectam<strong>en</strong>te, por medio de sus repres<strong>en</strong>tantes<br />
electos o directam<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> los términos de esta Constitución”.<br />
Esta “Constitución Ciudadana” 42 determina que la participación<br />
directa de los ciudadanos ocurra por medio de los llamados institutos<br />
de democracia directa o semidirecta como el plebiscito, el<br />
refer<strong>en</strong>do, la iniciativa popular de ley, las tribunas populares, los<br />
consejos y otros canales institucionales de participación popular 43 .<br />
42 Así fue llamada la nueva Constitución por Ulysses Guimarães, presid<strong>en</strong>te del<br />
Congreso Constituy<strong>en</strong>te.<br />
43 BENEVIDES, Maria Victória. (1991) A Cidadania Ativa. São Paulo: ática.<br />
84 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
La creación de estos instrum<strong>en</strong>tos de democracia directa y participativa<br />
t<strong>en</strong>ía como objetivo una alternativa a la democracia repres<strong>en</strong>tativa,<br />
sin excluirla, por medio del aum<strong>en</strong>to de la transpar<strong>en</strong>cia<br />
y de la participación popular. El principal objetivo de esos instrum<strong>en</strong>tos<br />
era concretar las demandas y luchas acumuladas de los movimi<strong>en</strong>tos<br />
sociales, construidas a lo largo de décadas, por la garantía<br />
de derechos, especialm<strong>en</strong>te el derecho a participar de las decisiones<br />
y definiciones de políticas y acciones del Estado – papel antes reservado<br />
tan sólo a los gobernantes.<br />
El proceso constituy<strong>en</strong>te fue un mom<strong>en</strong>to de inflexión <strong>en</strong> el<br />
que emergió claram<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> las reivindicaciones de los movimi<strong>en</strong>tos<br />
sociales, la idea de participación <strong>en</strong> un peldaño difer<strong>en</strong>te al de la<br />
participación <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dida de forma amplia y g<strong>en</strong>érica. A partir de la<br />
Constituy<strong>en</strong>te, y a lo largo de la década del 90, para los movimi<strong>en</strong>tos<br />
sociales se hizo cada vez más clara la reivindicación de participar<br />
de la redefinición de los derechos y de la gestión de la <strong>sociedad</strong>. No<br />
reivindicaban solam<strong>en</strong>te obt<strong>en</strong>er o garantizar derechos ya definidos,<br />
sino ampliarlos y participar <strong>en</strong> la definición y <strong>en</strong> la gestión de esos<br />
derechos; no sólo ser incluidos <strong>en</strong> la <strong>sociedad</strong>, sino participar <strong>en</strong> la<br />
definición del tipo de <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> la que quier<strong>en</strong> ser incluidos, de<br />
participar <strong>en</strong> la “inv<strong>en</strong>ción de una nueva <strong>sociedad</strong>” 44 .<br />
Diversas luchas que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> raíces <strong>en</strong> la década de 60 culminan<br />
<strong>en</strong> la Constituy<strong>en</strong>te, y <strong>en</strong> el reord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to institucional que a ella<br />
se siguió. Es ejemplar, <strong>en</strong> este s<strong>en</strong>tido, la lucha por la reforma sanitaria,<br />
que unió la acción de los profesionales de la salud – los sanitaristas<br />
– a los movimi<strong>en</strong>tos populares y sindicales emerg<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> el<br />
área de salud, los cuales consigu<strong>en</strong> aprobar la Ley del SUS – Sistema<br />
Único de Salud (1990) – e instituir un sistema de cogestión y control<br />
social tripartito (o sea, compuesto por Estado, profesionales y<br />
usuarios) de las políticas de salud, que se articula desde los consejos<br />
gestores de equipos básicos de salud hasta el Consejo Nacional, regido<br />
por la Confer<strong>en</strong>cia Nacional de Salud.<br />
Se destaca también que la lucha por la reforma urbana consagra<br />
la función social de la propiedad y de la ciudad, <strong>en</strong> un capítulo<br />
iné dito de la Constitución sobre la cuestión urbana que dispone sobre<br />
la planificación y la gestión participativa de las políticas urbanas<br />
44 DAGNINO, Evelina. (1994) Os Movim<strong>en</strong>tos Sociais e a emergência de uma nova noção de<br />
cidadania. In: DAGNINO, Evelina (org.). Os anos 90: Política e Sociedade no Brasil, São Paulo:<br />
Brasili<strong>en</strong>se.<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
85
e instituye diversos espacios de cogestión de las políticas urbanas <strong>en</strong><br />
las esferas estaduales y municipales.<br />
Hay que subrayar además la participación de la <strong>sociedad</strong> organizada,<br />
que presiona y construye espacios de cogestión; las áreas que<br />
implican políticas de def<strong>en</strong>sa de la infancia y la juv<strong>en</strong>tud, y de servicios<br />
sociales. Por medio de <strong>nuevas</strong> leyes como el ECA – “Estatuto<br />
da Criança e do Adolesc<strong>en</strong>te” (1990) – y la LOAS – “Lei Orgânica<br />
da Assistência Social” (1993) – estas políticas, marcadas tradicionalm<strong>en</strong>te<br />
por el paternalismo y el cli<strong>en</strong>telismo, son redefinidas de<br />
modo universal y democrático, y sometidas al control social ejercido<br />
por movimi<strong>en</strong>tos sociales y <strong>en</strong>tidades profesionales.<br />
La construcción de éstos y de otros innumerables espacios de<br />
gestión participativa estuvo permeada por la construcción de una cultura<br />
participativa que admite, reivindica y valora la participación directa<br />
y el control social por parte de los usuarios y otros segm<strong>en</strong>tos<br />
interesados <strong>en</strong> las políticas públicas. La construcción de esta cultura<br />
participativa marca todo este período de fuerte movilización social, y<br />
constituye un proceso continuo de apr<strong>en</strong>dizaje que permea tanto los<br />
espacios participativos autónomos de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, como los de<br />
control social junto al Estado.<br />
Cabe resaltar que <strong>en</strong> la política económica no se creó ningún<br />
mecanismo institucionalizado y público de participación; tampoco<br />
fue creado ningún mecanismo participativo <strong>en</strong> ar<strong>en</strong>as de decisión<br />
que defin<strong>en</strong> las directrices del modelo de desarrollo brasileño.<br />
Con relación a los derechos sociales, la Constitución de 1988<br />
pres<strong>en</strong>tó grandes avances, al apuntar claram<strong>en</strong>te hacia la construcción<br />
de un Estado proveedor de la universalización de los derechos sociales.<br />
Sin embargo, <strong>en</strong> lo que se refiere a las dim<strong>en</strong>siones fundam<strong>en</strong>tales<br />
para la construcción de un Estado democrático como el ord<strong>en</strong><br />
económico, el sistema político (financiami<strong>en</strong>to público exclusivo de<br />
campaña, democratización de los partidos, procesos electorales transpar<strong>en</strong>tes,<br />
mecanismos que viabilic<strong>en</strong> la participación de la mujer <strong>en</strong><br />
la política, posibilidad de cese de mandato por la población etc.), la<br />
democratización de la información y de la comunicación, la Constitución<br />
de 1988 fue extremadam<strong>en</strong>te conservadora.<br />
Existe una contradicción <strong>en</strong>tre ese proceso y el mom<strong>en</strong>to histórico<br />
vivido internacionalm<strong>en</strong>te, caracterizado por la ampliación y<br />
el fortalecimi<strong>en</strong>to de las políticas neoliberales. En Brasil, al mismo<br />
tiempo que se elaboraba una Constitución que apuntaba a la construcción<br />
de los derechos, desde el punto de vista de la política, <strong>en</strong>-<br />
86 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
trábamos <strong>en</strong> la era neoliberal con la elección de Fernando Collor de<br />
Mello para la Presid<strong>en</strong>cia de la República. Aquí, es importante señalar<br />
cierta coincid<strong>en</strong>cia de los discursos con relación a la desc<strong>en</strong>tralización<br />
y a la participación. Los movimi<strong>en</strong>tos sociales afirmaban la<br />
desc<strong>en</strong>tralización, <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de que el poder de decisión estuviera<br />
más cerca de la población y no conc<strong>en</strong>trado <strong>en</strong> ‘Brasilia’; esto<br />
es más <strong>en</strong> el municipio y no <strong>en</strong> la Unión. Afirmaban también la participación<br />
autónoma e indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te de las organizaciones de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> <strong>en</strong> la definición de las políticas. La concepción neoliberal<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong>día la desc<strong>en</strong>tralización como estrategia de debilitación del Estado<br />
(desreglam<strong>en</strong>tación) y la participación como medio de traspasar<br />
a la <strong>sociedad</strong> atribuciones del Estado, principalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el área social.<br />
Esta contradicción fue analizada por Dagnino (2002) como una<br />
“conflu<strong>en</strong>cia perversa” <strong>en</strong>tre el proyecto neoliberal y el proyecto democratizante,<br />
participativo 45 .<br />
La fuerza social/política más importante que actuó <strong>en</strong> la construcción<br />
de ese ‘modelo’ de participación fue el llamado “campo democrático<br />
y popular”, cuyo principal canal partidario era el Partido<br />
dos Trabalhadores (PT). Con la elección de Luiz Inácio Lula da Silva<br />
para presid<strong>en</strong>te de la República, <strong>en</strong> 2002, se creó la expectativa de<br />
que el llamado ‘sistema desc<strong>en</strong>tralizado y participativo’ fuera verdaderam<strong>en</strong>te<br />
realizado. Se esperaba que los ciudadanos y ciudadanas de<br />
Brasil pudies<strong>en</strong> participar de modo activo y cada vez más de las decisiones<br />
públicas, y que nuevos canales de participación fues<strong>en</strong> creados.<br />
El Gobierno Lula trató la cuestión de la participación, t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do<br />
como objetivo especial crear y la reformular los consejos de políticas<br />
públicas nacionales, realizar confer<strong>en</strong>cias nacionales y poner <strong>en</strong><br />
práctica el proceso participativo de debate del Plano Plurianual (PPA<br />
2004-2007), ocurrido <strong>en</strong> 2003.<br />
A continuación, nos c<strong>en</strong>tramos <strong>en</strong> el análisis del sistema desc<strong>en</strong>tralizado<br />
y participativo, lo que no significa que no reconozcamos la<br />
importancia de otras formas de participación. Procuramos traer algunos<br />
desafíos a la construcción de la participación como derecho humano<br />
fundam<strong>en</strong>tal.<br />
45 DAGNINO, Evelina (2002). Sociedade <strong>civil</strong> e espaços públicos no Brasil. São Paulo: Paz e<br />
Terra.<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
87
el sistema desc<strong>en</strong>tralizado y participativo<br />
Los movimi<strong>en</strong>tos y organizaciones sociales, junto con las esferas de<br />
poder s<strong>en</strong>sibles al tema de la participación, vi<strong>en</strong><strong>en</strong> ampliando los<br />
proyectos políticos más allá de la participación institucionalizada por<br />
la Constitución Federal de 1988. Es necesario decir que, <strong>en</strong> nuestro<br />
país, siempre hubo movimi<strong>en</strong>tos de resist<strong>en</strong>cia a la dominación,<br />
apropiación del espacio, de los bi<strong>en</strong>es públicos y del propio Estado<br />
por parte de los intereses privados. A continuación destacamos algunos<br />
instrum<strong>en</strong>tos de participación institucionalizada <strong>en</strong> políticas<br />
públicas, tales como los consejos gestores, las confer<strong>en</strong>cias, el Presupuesto<br />
Participativo y los Planes Maestros Participativos.<br />
Consejos Gestores<br />
En los últimos veinte años, la conjugación <strong>en</strong>tre la voluntad política<br />
de los gobernantes y las fuerzas de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> dio lugar a la<br />
creación de muchos consejos gestores de políticas públicas. En g<strong>en</strong>eral,<br />
esos órganos fueron instituidos por decretos o leyes de iniciativa<br />
del Poder Ejecutivo. Algunos surgieron por la obligatoriedad prevista<br />
<strong>en</strong> la legislación federal, como la LOAS, el ECA y el LOS, que defin<strong>en</strong><br />
difer<strong>en</strong>tes compet<strong>en</strong>cias a los Estados y los Municipios.<br />
Durante la década de 1990, <strong>en</strong> muchos estados y municipios<br />
brasileños se creó un gran número de consejos. Aunque formados<br />
<strong>en</strong> la misma época, cada uno de los consejos es resultado de un proceso<br />
difer<strong>en</strong>te de articulación <strong>en</strong>tre las luchas sociales y la acción del<br />
gobierno. El caso de la creación del CONSEA (“Conselho Nacional<br />
de Segurança Alim<strong>en</strong>tar e Nutricional” – <strong>en</strong> el año 1993 – desactivado<br />
<strong>en</strong> 1995, y reactivado <strong>en</strong> 2003) y de la LOSAN (“Lei Orgânica<br />
de Segurança Alim<strong>en</strong>tar e Nutricional” – <strong>en</strong> 2006), es un ejemplo<br />
más reci<strong>en</strong>te de articulación <strong>en</strong>tre organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
y gobierno, que culminó con la creación de un consejo y con la estructuración<br />
de un sistema participativo desc<strong>en</strong>tralizado (<strong>en</strong> curso),<br />
inspirado <strong>en</strong> los modelos de la LOS y la LOAS.<br />
La ley que crea los consejos también define cuál de ellos participa;<br />
<strong>en</strong> su composición exist<strong>en</strong> variaciones, tanto <strong>en</strong> lo que se refiere<br />
a los sectores repres<strong>en</strong>tados, como <strong>en</strong> la paridad y forma de elección<br />
o selección de estos repres<strong>en</strong>tantes. En g<strong>en</strong>eral, su composición está<br />
ori<strong>en</strong>tada por el principio de la paridad 46 . Este principio está asociado<br />
46 Paridad es una forma de garantizar la repres<strong>en</strong>tación numérica de difer<strong>en</strong>tes<br />
88 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
a la idea de que los consejos son espacios de gestión compartida. O<br />
sea, la definición de las políticas públicas es de responsabilidad conjunta<br />
del gobierno y de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, <strong>en</strong> su diversidad. Se parte<br />
del supuesto de que mi<strong>en</strong>tras mayor sea la diversidad de segm<strong>en</strong>tos<br />
pres<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> un consejo, mayor será la capacidad del mismo para elaborar<br />
y hacer cumplir políticas públicas que mejor ati<strong>en</strong>dan al interés<br />
público. Cada sector ti<strong>en</strong>e que hacer contribuciones específicas a la<br />
política pública, de acuerdo con su realidad y viv<strong>en</strong>cia específicas.<br />
El “Conselho dos Direitos da Criança e do Adolesc<strong>en</strong>te” y el<br />
“Conselho da Assistência Social” ti<strong>en</strong><strong>en</strong> su paridad definida por ley<br />
federal, con 50% de repres<strong>en</strong>tantes del gobierno y 50% de organizaciones<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Ya los consejos de salud ti<strong>en</strong><strong>en</strong> otro tipo<br />
de paridad. Su composición debe t<strong>en</strong>er 50% de usuarios, y el otro<br />
50% debe ser repartido <strong>en</strong>tre trabajadores y prestadores de servicios.<br />
El CONSEA, por su parte, es formado por 57 consejeros – 38 repres<strong>en</strong>tantes<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y 19 ministros de Estado y repres<strong>en</strong>tantes<br />
del Gobierno Federal, además de 23 observadores invitados.<br />
La ley que instituye cada Consejo también define si el mismo es<br />
consultivo o deliberativo. Los consultivos emit<strong>en</strong> pareceres u opiniones<br />
sobre determinada acción del gobierno, y no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> poder<br />
de decisión sobre la directriz de la política <strong>en</strong> cuestión. El CONSEA,<br />
por ejemplo, es un consejo consultivo, responsable por asesorar al<br />
Presid<strong>en</strong>te de la República <strong>en</strong> la formulación de políticas y <strong>en</strong> la definición<br />
de ori<strong>en</strong>taciones para la garantía del derecho humano a la<br />
alim<strong>en</strong>tación. Por su naturaleza consultiva y de asesoría, este consejo<br />
no es ni gestor ni ejecutor de programas, proyectos, políticas o sistemas,<br />
como ocurre con los consejos de Salud y Asist<strong>en</strong>cia Social. él<br />
acompaña y propone difer<strong>en</strong>tes programas, como “Bolsa Familia”,<br />
Alim<strong>en</strong>tación escolar, Adquisición de alim<strong>en</strong>tos de la agricultura familiar<br />
y Vigilancia alim<strong>en</strong>taria y nutricional, <strong>en</strong>tre muchos otros.<br />
Además de eso, ti<strong>en</strong>e el papel de estimular la participación de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>en</strong> la formulación, ejecución y acompañami<strong>en</strong>to de políticas<br />
de seguridad alim<strong>en</strong>taria y nutricional.<br />
Ya los Consejos deliberativos son órganos de decisión, o sea, ti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
autoridad para analizar, interv<strong>en</strong>ir y proponer acciones <strong>en</strong> determinada<br />
política sectorial. Pero es importante observar at<strong>en</strong>tam<strong>en</strong>te<br />
los artículos donde están descritas las compet<strong>en</strong>cias del consejo para<br />
segm<strong>en</strong>tos sociales. Expresa las fuerzas políticas involucradas <strong>en</strong> la gestión de las<br />
políticas públicas <strong>en</strong> cada consejo.<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
89
saber, si es deliberativo, sobre qué delibera exactam<strong>en</strong>te. Exist<strong>en</strong> casos<br />
donde está escrito <strong>en</strong> la ley que el consejo es deliberativo, pero,<br />
<strong>en</strong> la descripción de sus compet<strong>en</strong>cias, id<strong>en</strong>tificamos que delibera solam<strong>en</strong>te<br />
sobre la aprobación de su regimi<strong>en</strong>to interno. Por lo tanto,<br />
no es sufici<strong>en</strong>te que el Consejo esté creado con naturaleza deliberativa;<br />
es necesario que la ley indique también sobre cuáles materias el<br />
Consejo irá a deliberar.<br />
El funcionami<strong>en</strong>to y la organización de cada Consejo Gestor de<br />
Política Pública pued<strong>en</strong> ser definidos tanto <strong>en</strong> la ley que lo creó,<br />
como <strong>en</strong> su regimi<strong>en</strong>to interno. El Regimi<strong>en</strong>to Interno ti<strong>en</strong>e la función<br />
de describir <strong>en</strong> detalle cómo será el funcionami<strong>en</strong>to del Consejo:<br />
deberes y derechos de los consejeros, quiénes ti<strong>en</strong><strong>en</strong> derecho<br />
de voto, periodicidad de las reuniones, criterios para formación y<br />
funcionami<strong>en</strong>to de las comisiones, y otros aspectos que ayudan a organizar<br />
el consejo. En g<strong>en</strong>eral, los consejos se organizan <strong>en</strong> reuniones<br />
pl<strong>en</strong>arias, comisiones (o grupos de trabajo), secretaría ejecutiva,<br />
dirección y audi<strong>en</strong>cias públicas.<br />
Los consejos funcionan como órganos de cogestión <strong>en</strong>tre <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> y Estado. Desde el punto de vista de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, constituy<strong>en</strong><br />
espacios de repres<strong>en</strong>tación de grupos sociales, como usuarios<br />
de los servicios públicos, profesionales, sindicatos, empresas públicas<br />
y privadas, y otras organizaciones que prestan at<strong>en</strong>ción a la población,<br />
etc. Cuando están investidos de la condición de consejeros, los<br />
integrantes de esos grupos se hac<strong>en</strong> responsables por traer las opiniones<br />
y proposiciones de los sectores que repres<strong>en</strong>tan. Pero ellos<br />
también deb<strong>en</strong> llevar a los grupos que repres<strong>en</strong>tan, las informaciones,<br />
debates y decisiones tomadas <strong>en</strong> los consejos. Los consejeros de<br />
la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> serán más fuertes y capaces de ejercer presión sobre<br />
el gobierno <strong>en</strong> la proposición de políticas públicas, <strong>en</strong> la medida <strong>en</strong><br />
que su repres<strong>en</strong>tatividad sea mayor junto al segm<strong>en</strong>to repres<strong>en</strong>tado.<br />
Los repres<strong>en</strong>tantes del gobierno, por su vez, ti<strong>en</strong><strong>en</strong> la responsabilidad<br />
de traer las propuestas del gobierno para la temática <strong>en</strong> cuestión,<br />
dar informaciones que auxili<strong>en</strong> a los demás consejeros a tomar<br />
decisiones. De la misma forma que los consejeros de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>,<br />
los de gobierno deb<strong>en</strong> establecer un constante diálogo con el<br />
equipo de gobierno. La calidad de repres<strong>en</strong>tación de los consejeros<br />
del gobierno, su capacidad de tomar decisiones y de proporcionar<br />
informaciones relevantes para el funcionami<strong>en</strong>to del Consejo pued<strong>en</strong><br />
ser considerados indicadores de la importancia dada por el gobierno<br />
al trabajo realizado por el Consejo.<br />
90 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Confer<strong>en</strong>cias<br />
Tan importantes como los consejos, y actuando <strong>en</strong> relación directa<br />
con ellos <strong>en</strong> los planos municipal, estadual y nacional, exist<strong>en</strong> las<br />
“confer<strong>en</strong>cias de políticas públicas”. Las confer<strong>en</strong>cias ti<strong>en</strong><strong>en</strong> el objetivo<br />
de – incluy<strong>en</strong>do un mayor número y diversidad de actores de<br />
la <strong>sociedad</strong> y del gobierno <strong>en</strong> relación a los consejos <strong>en</strong> su dinámica<br />
cotidiana – trazar directrices y objetivos para las políticas públicas, y<br />
posicionarse fr<strong>en</strong>te a las cuestiones importantes <strong>en</strong> la ag<strong>en</strong>da del sector<br />
específico (salud, seguridad alim<strong>en</strong>taria, asist<strong>en</strong>cia social, etc.).<br />
En la relación con los consejos, las confer<strong>en</strong>cias establec<strong>en</strong> estas<br />
directrices, objetivos o posicionami<strong>en</strong>tos, que posteriorm<strong>en</strong>te<br />
deberán ser detallados y aplicados por los consejos <strong>en</strong> sus respectivas<br />
esferas. El proceso de realización de confer<strong>en</strong>cias, g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te<br />
cumple con una periodicidad de dos años; se inicia con confer<strong>en</strong>cias<br />
municipales (o incluso, antes de las confer<strong>en</strong>cias municipales, con la<br />
realización de confer<strong>en</strong>cias regionales d<strong>en</strong>tro de un municipio muy<br />
poblado), de donde se elig<strong>en</strong> posicionami<strong>en</strong>tos y repres<strong>en</strong>tantes que<br />
seguirán las confer<strong>en</strong>cias estaduales. En las confer<strong>en</strong>cias estaduales se<br />
debat<strong>en</strong> las cuestiones y posicionami<strong>en</strong>tos llevados por los municipios<br />
y sus delegados, y se trazan directrices y posicionami<strong>en</strong>tos para<br />
el ámbito estadual, y otras que culminarán <strong>en</strong> la confer<strong>en</strong>cia nacional.<br />
Por fin, <strong>en</strong> la confer<strong>en</strong>cia nacional se reún<strong>en</strong> los delegados de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y del poder público escogidos <strong>en</strong> las confer<strong>en</strong>cias estaduales,<br />
y deliberan sobre las directrices de la política nacional para el<br />
sector. Posteriorm<strong>en</strong>te, la política es detallada por el Consejo Nacional<br />
del respectivo sector. Las confer<strong>en</strong>cias municipales y estaduales<br />
trazan directrices para las políticas públicas de estas esferas, a ser detalladas<br />
y aplicadas por los consejos y poder público respectivos.<br />
Los consejos nacionales, estaduales y municipales son responsables<br />
por organizar las confer<strong>en</strong>cias junto con el poder público, defini<strong>en</strong>do<br />
objetivos, tema g<strong>en</strong>eral, metodología, programación, número<br />
y distribución de participantes <strong>en</strong> los segm<strong>en</strong>tos, y cronograma de<br />
actividades preparatorias.<br />
Es importante t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta que, de la misma manera que<br />
los consejos ti<strong>en</strong><strong>en</strong> atribuciones, composiciones y dinámicas específicas,<br />
también las confer<strong>en</strong>cias se estructuran de maneras distintas,<br />
especialm<strong>en</strong>te aquellas que no se refier<strong>en</strong> a un sistema como<br />
el SUS o el SUAS. En el caso del área de Seguridad Alim<strong>en</strong>taria, el<br />
SISAN (“Sistema Nacional de Segurança Alim<strong>en</strong>tar e Nutricional”)<br />
aún está <strong>en</strong> proceso de estructuración, y la relación <strong>en</strong>tre confe-<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
91
<strong>en</strong>cias, consejos y política pública todavía no está pl<strong>en</strong>am<strong>en</strong>te delineada<br />
<strong>en</strong> todas las esferas. En algunos casos, las confer<strong>en</strong>cias son<br />
espacios de debate de las políticas <strong>en</strong>tre gobierno y especialistas, y<br />
no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> poder de decisión.<br />
Presupuestos participativos<br />
El Presupuesto Participativo (PP) es un mecanismo cuyo objetivo es<br />
incluir la participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> la deliberación y definición<br />
de las prioridades de una partida del presupuesto público del<br />
municipio, g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te una partida de inversiones. Entre una experi<strong>en</strong>cia<br />
y otra, el llamado “ciclo del PP” posee metodologías y<br />
formatos bastante variables, pero <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral se pres<strong>en</strong>ta con duración<br />
anual o bianual, y cu<strong>en</strong>ta con seis mom<strong>en</strong>tos: la definición de<br />
la metodología que será adoptada <strong>en</strong> el proceso; la movilización,<br />
divulgación y formación de la población para participar; la realización<br />
de pl<strong>en</strong>arias regionales y temáticas donde se seleccionan las<br />
prioridades para el Municipio y los repres<strong>en</strong>tantes que compondrán<br />
el Consejo del PP; la negociación de las prioridades de la población<br />
y de los proyectos del gobierno; la elaboración de la propuesta presupuestaria<br />
y <strong>en</strong>vío al Consejo Municipal; y el seguimi<strong>en</strong>to de la<br />
ejecución del presupuesto y fiscalización de las obras y programas<br />
aprobados.<br />
Desde 1986, algunas ciudades como Vila Velha, <strong>en</strong> el estado de<br />
Espírito Santo, iniciaron experi<strong>en</strong>cias de discusión del presupuesto<br />
municipal con la población de modos bastante distintos. A partir de<br />
1989 se iniciaron <strong>nuevas</strong> experi<strong>en</strong>cias, como <strong>en</strong> Porto Alegre, Uberlândia<br />
y muchas otras. El PP se consolidó <strong>en</strong> Brasil, sin embargo,<br />
marcado por la experi<strong>en</strong>cia de Porto Alegre, <strong>en</strong> Rio Grande do Sul,<br />
que se ha convertido <strong>en</strong> la más duradera, premiada y conocida nacional<br />
e internacionalm<strong>en</strong>te.<br />
El Presupuesto Participativo es una forma innovadora de elaborar<br />
y ejecutar un presupuesto público, que incluye como elem<strong>en</strong>tos<br />
clave la ciudadanía, la democracia y la participación. Por medio del<br />
presupuesto participativo no son solam<strong>en</strong>te los técnicos de la burocracia<br />
estatal y los gobernantes qui<strong>en</strong>es toman las decisiones sobre la<br />
recaudación y los gastos públicos, debido a la participación directa<br />
de los individuos, comunidad, movimi<strong>en</strong>tos sociales y organizaciones<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
Los presupuestos participativos compart<strong>en</strong> muchas pot<strong>en</strong>cialidades<br />
con los consejos gestores de políticas sectoriales, particular-<br />
92 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
m<strong>en</strong>te la capacidad de publicización de la política y la construcción<br />
de un s<strong>en</strong>tido de interés público, tanto <strong>en</strong> los gobernantes (Ejecutivo<br />
y Legislativo), cuando son sometidos al control social, como <strong>en</strong><br />
la población y <strong>en</strong> los movimi<strong>en</strong>tos sociales, desafiados a superar su<br />
visión inmediatista, particularista y corporativa. Los consejos de presupuesto,<br />
más que los consejos sectoriales, pued<strong>en</strong> propiciar la interlocución<br />
y la negociación <strong>en</strong>tre actores con gran diversidad de<br />
intereses, lo cual es un desafío a la capacidad de escuchar y de pautarse<br />
por argum<strong>en</strong>taciones que fundam<strong>en</strong>tan racionalm<strong>en</strong>te esos intereses<br />
diverg<strong>en</strong>tes. Esta visión más g<strong>en</strong>eral de las demandas e intereses<br />
<strong>en</strong> disputa se está favoreci<strong>en</strong>do por medio de las pl<strong>en</strong>arias temáticas<br />
y, principalm<strong>en</strong>te, por las llamadas “caravanas de la ciudadanía” –<br />
visitas colectivas a toda la ciudad, realizadas con la pres<strong>en</strong>cia de los<br />
consejeros repres<strong>en</strong>tantes de los diversos barrios y áreas de gobierno.<br />
Estas iniciativas g<strong>en</strong>eran una visión más amplia de los problemas de<br />
la ciudad y un s<strong>en</strong>tido de solidaridad que permite, incluso, que se<br />
r<strong>en</strong>uncie a algunas reivindicaciones corporativas <strong>en</strong> función de prioridades<br />
más importantes para la colectividad.<br />
Planes maestros participativos<br />
Los planes maestros participativos se constituy<strong>en</strong> como una experi<strong>en</strong>cia<br />
de participación importante. La Ley Federal 10.257/2001 (Estatuto<br />
de la Ciudad) estableció que los municipios con más de 20.000<br />
habitantes deberían elaborar y aprobar sus planes maestros participativos<br />
hasta junio de 2008. Aunque hayan t<strong>en</strong>ido mayor alcance<br />
después de la implem<strong>en</strong>tación del Estatuto de la Ciudad, algunos de<br />
ellos fueron creados antes de esta normativa. Los planes maestros<br />
implican la planificación y gestión territorial <strong>en</strong> busca de una ciudad<br />
justa, democrática y sust<strong>en</strong>table. Los principios y ori<strong>en</strong>tación de la<br />
planificación participativa se c<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> la discusión con la población<br />
de las directrices y las prioridades de la gestión urbana y territorial,<br />
además de planificar el desarrollo de la ciudad. Esta concepción de<br />
Plan Maestro con participación popular persigue la reflexión sobre<br />
un pacto socioterritorial que defina la función social de la ciudad. Si<br />
antes los planes maestros estaban hechos de forma tecnocrática d<strong>en</strong>tro<br />
de la administración pública local, esta nueva etapa, y la innovación<br />
<strong>en</strong> la forma de elaborar el Plan Maestro de la ciudad, implica<br />
un mayor empeño por parte del gobierno local para articularse con<br />
otros actores de la esfera local y de la participación ciudadana. Un<br />
factor importante a ser señalado es que a partir de la aprobación del<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
93
Estatuto de la Ciudad, el Plan Maestro se convierte <strong>en</strong> instrum<strong>en</strong>to<br />
de implem<strong>en</strong>tación de los instrum<strong>en</strong>tos de acceso y democratización<br />
de la tierra urbana, previsto <strong>en</strong> este Estatuto.<br />
un balance sobre la democracia<br />
participativa<br />
Pero ¿de qué están sirvi<strong>en</strong>do todos esos espacios? ¿Cuál es el significado<br />
de todas esas movilizaciones? ¿Qué papel ejerce todo eso <strong>en</strong> la<br />
democracia brasileña? ¿Es posible decir que otros actores sociales <strong>en</strong>traron<br />
<strong>en</strong> esc<strong>en</strong>a por medio de esos espacios? ¿Acaso provocaron ellos<br />
más igualdad, más acceso y mejor calidad de los servicios públicos?<br />
Después de estos veinte años, es hora de un balance. Veinte años<br />
pued<strong>en</strong> parecer un intervalo de tiempo relativam<strong>en</strong>te corto <strong>en</strong> la historia<br />
de un país. Pero Brasil es un país jov<strong>en</strong>, donde todo es relativam<strong>en</strong>te<br />
reci<strong>en</strong>te. Además, veinte años no constituy<strong>en</strong> un tiempo tan<br />
corto cuando se trata de corregir rumbos. La pregunta que podemos<br />
hacernos es: ¿cómo perfeccionar los actuales mecanismos de participación?<br />
Sin descartarlos ni mistificarlos como panacea para todos<br />
los males, ¿cómo hacer que la democracia participativa sea más democrática<br />
y más participativa? Y ¿cómo hacer de ella un instrum<strong>en</strong>to<br />
para la conquista de mayor justicia social? Los sectores sociales que<br />
se organizan <strong>en</strong> torno de esos espacios percib<strong>en</strong> algunos desafíos que<br />
merec<strong>en</strong> at<strong>en</strong>ción.<br />
Uno de los objetivos c<strong>en</strong>trales de la creación de los espacios participativos<br />
era ampliar la repres<strong>en</strong>tación característica de la democracia<br />
formal, e integrar a la esc<strong>en</strong>a pública a un nuevo conjunto de<br />
repres<strong>en</strong>tantes de la <strong>sociedad</strong>. De hecho, la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> brasileña es<br />
cada vez más plural, y muchos sectores están int<strong>en</strong>tando tanto buscar<br />
asi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> los consejos, como participar activam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las confer<strong>en</strong>cias.<br />
Pero es necesario mirar det<strong>en</strong>idam<strong>en</strong>te quién está consigui<strong>en</strong>do<br />
espacio <strong>en</strong> los consejos, para repres<strong>en</strong>tar qué y a quién; cómo los<br />
distintos sujetos políticos se están construy<strong>en</strong>do y repres<strong>en</strong>tado, y de<br />
hecho, qué poder están alcanzando.<br />
Primero, es necesario reconocer las grandes asimetrías de recursos,<br />
conocimi<strong>en</strong>to y poder que, de alguna manera, se reproduc<strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
esos espacios. Para citar un ejemplo extremo, <strong>en</strong> los consejos de asist<strong>en</strong>cia<br />
social hay puestos para la categoría “usuario” que difícilm<strong>en</strong>te<br />
consigu<strong>en</strong> ser realm<strong>en</strong>te ocupados por un usuario, pues son ocupa-<br />
94 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
dos por <strong>en</strong>tidades que trabajan con usuarios. Frecu<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te, “moradores<br />
de la calle” buscan un puesto <strong>en</strong> los consejos de asist<strong>en</strong>cia<br />
pero no lo consigu<strong>en</strong>. La cuestión que surge es: ¿cómo dar condiciones<br />
de participación, tratando difer<strong>en</strong>ciadam<strong>en</strong>te a los desiguales,<br />
y permiti<strong>en</strong>do el acceso y la actuación efectiva? Otra cuestión, correlata<br />
a la anterior, se refiere a las <strong>en</strong>tidades que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> expresión sólo<br />
a nivel local. ¿Cómo abrir espacio para esas organizaciones que no<br />
se estructuran nacionalm<strong>en</strong>te? Además, ¿cómo tratar con intereses de<br />
grupos, <strong>en</strong>tidades e iglesias que, muchas veces, pon<strong>en</strong> su id<strong>en</strong>tidad<br />
corporativa por <strong>en</strong>cima de la discusión sobre la política pública?<br />
Es necesario p<strong>en</strong>sar todavía <strong>en</strong> cómo la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> se organiza,<br />
cómo construye sus relaciones políticas <strong>en</strong> un campo heterogéneo,<br />
complejo y de concepciones políticas muy distintas. En ese<br />
s<strong>en</strong>tido, es necesario darse cu<strong>en</strong>ta de que convivimos aún con concepciones<br />
que afirman que todo será solucionado cuando las contradicciones<br />
de la relación <strong>en</strong>tre capital y trabajo sean resueltas.<br />
Para estas concepciones, las desigualdades oriundas de las relaciones<br />
de género, étnico-racial, de ori<strong>en</strong>tación social etc., serán resueltas<br />
automáticam<strong>en</strong>te cuando lleguemos al socialismo. Así, ellas converg<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> la jerarquización de los movimi<strong>en</strong>tos. El desafío aquí parece<br />
ser: ¿cómo articular nuevos y viejos sujetos políticos de forma no<br />
jerárquica?<br />
Por último, sabemos que varios consejeros también manti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
vínculos con partidos políticos, y tra<strong>en</strong> para el interior de los consejos<br />
disputas que no necesariam<strong>en</strong>te ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que ver con las políticas<br />
públicas. ¿Cómo tratar con esos repres<strong>en</strong>tantes que ejerc<strong>en</strong>, por así<br />
decir, una doble militancia, y muchas veces se pautan por intereses<br />
partidarios y electorales limitados?<br />
Es preciso m<strong>en</strong>cionar aún que no son raras las ocasiones <strong>en</strong> que<br />
los repres<strong>en</strong>tantes del gobierno son poco repres<strong>en</strong>tativos <strong>en</strong> esos espacios,<br />
dispon<strong>en</strong> de poca información y, de hecho, ti<strong>en</strong><strong>en</strong> poco poder<br />
para hablar <strong>en</strong> nombre de qui<strong>en</strong>es supuestam<strong>en</strong>te repres<strong>en</strong>tan.<br />
Dos alternativas – que obviam<strong>en</strong>te no agotan todos estos desafíos –<br />
están si<strong>en</strong>do experim<strong>en</strong>tadas por los consejos. Primero, buscar más<br />
formas de comunicar/divulgar lo que ocurre <strong>en</strong> estos espacios, para<br />
posibilitar alguna forma de control. Así, algunos consejos produc<strong>en</strong><br />
boletines informativos sobre sus actividades – práctica que podría ser<br />
más diseminada. Segundo, crear foros autónomos para aum<strong>en</strong>tar la<br />
repres<strong>en</strong>tatividad, la capacidad de movilización y el poder de presión<br />
política de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
95
Otro desafío se refiere a las difíciles relaciones <strong>en</strong>tre la democracia<br />
participativa y la democracia repres<strong>en</strong>tativa. Los espacios participativos<br />
fueron concebidos como un contrapunto a la democracia<br />
repres<strong>en</strong>tativa. O, <strong>en</strong> la mejor de las hipótesis, ambos se complem<strong>en</strong>tarían.<br />
De hecho, lo que observamos fue la subordinación de la<br />
democracia participativa a la democracia repres<strong>en</strong>tativa.<br />
Desde el inicio de los años 1990 hasta el pres<strong>en</strong>te, es posible observar<br />
la emerg<strong>en</strong>cia de difer<strong>en</strong>tes actores, portadores de difer<strong>en</strong>tes<br />
proyectos políticos, que <strong>en</strong>fatizan la participación como algo es<strong>en</strong>cial.<br />
Entre ellos se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran los que pi<strong>en</strong>san <strong>en</strong> un Estado más<br />
<strong>en</strong>juto, donde las organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> sustituyan las<br />
instancias estatales <strong>en</strong> el ejercicio de varias funciones; o inclusive<br />
exist<strong>en</strong> los def<strong>en</strong>sores de propuestas que refuerzan solam<strong>en</strong>te el carácter<br />
fiscalizador, y casi policiaco de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, con el intuito<br />
propalado de cohibir la corrupción <strong>en</strong> los poderes públicos.<br />
Las expectativas sobre la participación se están frustrando. En el<br />
plano federal, el Gobierno del presid<strong>en</strong>te Lula creó muchos espacios<br />
participativos, pero <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral los trató como mom<strong>en</strong>tos de “escucha<br />
fuerte”. Compr<strong>en</strong>siblem<strong>en</strong>te, tal postura fue considerada insatisfactoria<br />
por parte de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Lo que ocurre <strong>en</strong> el plano<br />
federal es cotidiano <strong>en</strong> las experi<strong>en</strong>cias participativas a nivel local. El<br />
respeto al consejo como instancia deliberativa dep<strong>en</strong>de fuertem<strong>en</strong>te<br />
de la voluntad política de los gobernantes, y de la movilización de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Si partimos del supuesto de que la creación de mecanismos<br />
participativos no substituye las instituciones de la democracia<br />
repres<strong>en</strong>tativa, pero las complem<strong>en</strong>ta, el desafío parece ser cómo<br />
promover una nueva arquitectura institucional, <strong>en</strong> la cual el sistema<br />
repres<strong>en</strong>tativo pueda ser fortalecido y t<strong>en</strong>sado, por medio de la inclusión<br />
de mecanismos de participación ciudadana.<br />
En Brasil, aunque varias instancias participativas tal los consejos<br />
de políticas públicas hayan sido definidos como piezas-clave del proceso<br />
de desc<strong>en</strong>tralización de las políticas – principalm<strong>en</strong>te de las políticas<br />
sociales –, ellas no <strong>en</strong>contraron su lugar <strong>en</strong> la estructura del<br />
Estado. Como resultado de eso, pued<strong>en</strong> constituirse <strong>en</strong> muchos casos<br />
como institucionalidad paralela, con poco o ningún efecto democratizante<br />
sobre las instituciones estatales.<br />
Además, la experi<strong>en</strong>cia brasileña nos revela una otra dim<strong>en</strong>sión<br />
del problema. En un contexto <strong>en</strong> el cual la ag<strong>en</strong>da política se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra<br />
constantem<strong>en</strong>te monopolizada por las disputas político-partidarias,<br />
las instancias participativas – principalm<strong>en</strong>te a nivel local<br />
96 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
– son contaminadas por el juego político propio de la formación de<br />
las mayorías electorales.<br />
Al contrario de la complem<strong>en</strong>tariedad <strong>en</strong>tre instituciones participativas<br />
y repres<strong>en</strong>tativas, parece mucho más adecuada la afirmación<br />
de una combinación subordinada 47 . Es decir, la democracia brasileña,<br />
al mismo tiempo <strong>en</strong> que inaugura una amplia variedad de interfaces<br />
gobierno/<strong>sociedad</strong>, no las incluye como elem<strong>en</strong>tos de una r<strong>en</strong>ovada<br />
arquitectura institucional, capaz de ofrecer caminos nuevos y alternativos<br />
a la reforma democrática del Estado, y a la gobernabilidad.<br />
La impresión es que las experi<strong>en</strong>cias participativas <strong>en</strong> Brasil,<br />
mundialm<strong>en</strong>te reconocidas, “corr<strong>en</strong> por fuera”, quedándose <strong>en</strong> la<br />
periferia del sistema, afectando puntualm<strong>en</strong>te una u otra política sectorial,<br />
dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do de la voluntad política de los gobiernos y/o del<br />
poder de presión de la <strong>sociedad</strong> organizada. Ellas no parec<strong>en</strong> ser el<br />
resultado – o inducir a – una estrategia más profunda de articulación<br />
<strong>en</strong>tre repres<strong>en</strong>tación y participación. En algunos casos es posible decir,<br />
incluso, que aun cuando el gobierno destina recursos que resultan<br />
<strong>en</strong> efectos redistributivos, tal procedimi<strong>en</strong>to no se distingue de<br />
las estrategias conservadoras de mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to del poder y de viejas<br />
prácticas cli<strong>en</strong>telistas.<br />
No consideramos que los espacios institucionalizados sean los<br />
más importantes y estratégicos para ser ocupados por la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> organizada y comprometida con las transformaciones sociales,<br />
económicas y sociales. Ellos son mecanismos limitados para operar<br />
esas transformaciones. Pero pued<strong>en</strong> provocar cambios significativos<br />
<strong>en</strong> la relación <strong>en</strong>tre Estado y <strong>sociedad</strong>. Al socializar el poder y<br />
la política, estos mecanismos pued<strong>en</strong> contribuir a la construcción y<br />
consolidación de una nueva cultura. En ese s<strong>en</strong>tido, vale destacar el<br />
esfuerzo que se realiza desde 2006 para construir la Plataforma de<br />
los Movimi<strong>en</strong>tos Sociales por la Reforma del Sistema Político, que<br />
<strong>en</strong>tre otras, levanta la bandera de la democratización de la democracia<br />
participativa, reivindicando propuestas tales como el acceso universal<br />
a la información, especialm<strong>en</strong>te la presupuestaria, y la creación<br />
de mecanismos de participación, deliberación y control social sobre<br />
las políticas económicas y de desarrollo. 48<br />
47 TATAGIBA, Luciana e TEIXEIRA, Ana Claudia. Democracia repres<strong>en</strong>tativa y participativa:<br />
complem<strong>en</strong>tariedad o combinación subordinada? En Contraloría e Participacíon Social <strong>en</strong> la<br />
Gestión Pública, Caracas, Clad, 2007.<br />
48 Para más informaciones sobre la Plataforma, visite el sitio www.reformapolitica.<br />
org.br.<br />
Políticas de participación y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> el contexto brasileño reci<strong>en</strong>te<br />
97
la variada eXperi<strong>en</strong>cia de los<br />
presupuestos participativos <strong>en</strong> el perÚ<br />
Romeo Grompone
Romeo Grompone. Instituto de Estudios Peruanos.
introducción<br />
En la mayoría de los países andinos se exti<strong>en</strong>de una preocupación<br />
por la participación ciudadana <strong>en</strong> países con regím<strong>en</strong>es políticos distintos.<br />
Expresiones de estos procesos, fueron los cambios promovidos<br />
por las <strong>nuevas</strong> constituciones de 1991 <strong>en</strong> Colombia, de Perú <strong>en</strong><br />
1993, y las preocupaciones y cambios legislativos introducidos <strong>en</strong><br />
Bolivia <strong>en</strong> 1994. En el primer caso, se asocia con el proceso de desc<strong>en</strong>tralización<br />
que <strong>en</strong> aquel <strong>en</strong>tonces buscaba introducir principios<br />
de estabilidad política y conviv<strong>en</strong>cia democrática <strong>en</strong> una <strong>sociedad</strong><br />
afectada por la viol<strong>en</strong>cia política y social.<br />
En el Perú, donde <strong>en</strong> ese tiempo se estaba procurando afirmar<br />
un sistema autoritario, se trataba de terciarizar servicios e involucrar<br />
a los ciudadanos <strong>en</strong> algunas políticas sociales, a la vez que convertir<br />
a las poblaciones <strong>en</strong> cli<strong>en</strong>tes del gobierno, haciéndolas partícipes<br />
de pequeños proyectos, y fijando preb<strong>en</strong>das a cambio de apoyo <strong>en</strong>tre<br />
algunos de los grupos de los sectores más pobres; dando ayuda<br />
de modo deliberadam<strong>en</strong>te disperso, sin preocupación por establecer<br />
vínculos <strong>en</strong>tre c<strong>en</strong>tros, poblados y comunidades, <strong>en</strong> ese proceso<br />
debilitando a las organizaciones sociales que aspiraban a t<strong>en</strong>er proyección<br />
nacional. Entre ellas, los propios partidos políticos, lo cual<br />
precipitó una decad<strong>en</strong>cia que ya había com<strong>en</strong>zado a hacerse notar a<br />
fines de la década del 80 del pasado siglo.<br />
En Bolivia, el efecto de las reformas – primero de ajuste estructural<br />
y luego dirigidas a reconstruir la economía desde una perspectiva<br />
neoliberal – <strong>en</strong> la que se privatizan la mayoría de las <strong>en</strong>tonces empresas<br />
públicas, se complem<strong>en</strong>tan <strong>en</strong> parte para responder a algunas<br />
demandas de la población con la llamada Ley de Participación Popular.<br />
En ella, los alcaldes de los distritos, electos <strong>en</strong> comicios, deb<strong>en</strong><br />
contemplar las propuestas e iniciativas de las llamadas organizaciones<br />
territoriales y de base, y de las comunidades campesinas, donde<br />
además se establece también que la población elija a los Comités de<br />
Vigilancia, que <strong>en</strong> teoría ti<strong>en</strong><strong>en</strong> la responsabilidad de hacer un seguimi<strong>en</strong>to<br />
minucioso de la gestión de las autoridades y, llegado el caso,<br />
vetar algunas de sus decisiones. Mi<strong>en</strong>tras, <strong>en</strong> el plano de la id<strong>en</strong>tidad<br />
como país se lo definirá como pluriétnico y pluricultural, hasta llegar<br />
a una propuesta más radical <strong>en</strong> el actual gobierno, considerando<br />
que Bolivia es, además, plurinacional.<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
101
las tantas veces invocada, las tantas veces<br />
neGada participación ciudadana <strong>en</strong> el perÚ<br />
En el Perú, esta ext<strong>en</strong>sión de la participación es <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a medida<br />
retórica, si se ti<strong>en</strong>e <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta las condiciones que ori<strong>en</strong>tan su aplicación.<br />
El 0,3% de los ciudadanos inscritos <strong>en</strong> el padrón electoral<br />
puede promover que el Congreso considere una determinada iniciativa<br />
legislativa. En los hechos, nada garantiza que por ello la propuesta<br />
t<strong>en</strong>ga condiciones de ser aprobada. Al evaluar los costos para<br />
conseguir las firmas que se requier<strong>en</strong>, y los resultados a los que finalm<strong>en</strong>te<br />
se llega, los ciudadanos optan <strong>en</strong>tonces por la movilización<br />
social o el trato con algunos parlam<strong>en</strong>tarios, y prescinde de la m<strong>en</strong>cionada<br />
alternativa. Esta es, pues, una modalidad que no se ejerce.<br />
Otro tanto ocurre con el refer<strong>en</strong>do <strong>en</strong> que se pone a consideración<br />
de los electores una determinada ley. En este caso se exige un<br />
10% de firmas para que finalm<strong>en</strong>te los ciudadanos se pronunci<strong>en</strong>,<br />
una vez que se convoca a comicios. Esto fue introducido por la oposición<br />
durante el gobierno de Fujimori para evitar la segunda reelección<br />
inconstitucional del Presid<strong>en</strong>te. Una vez que se pudo hacer<br />
ingresar esta solicitud, el congreso la desestimó, introduci<strong>en</strong>do una<br />
cláusula adicional <strong>en</strong> que se requería, por lo m<strong>en</strong>os, el voto conforme<br />
de 2/5 de los 120 integrantes del Congreso unicameral, sin<br />
fundam<strong>en</strong>to alguno para tergiversar lo que la propia constitución<br />
del régim<strong>en</strong> establecía de modo inequívoco. En otra disposición, <strong>en</strong><br />
teoría ori<strong>en</strong>tada a establecer instituciones de democracia directa, se<br />
señala que para revocar a autoridades nombradas por el ejecutivo,<br />
incluidos los ministros, se requiere el 50% de firmas de la circunscripción<br />
<strong>en</strong> la que el funcionario ejerce sus compet<strong>en</strong>cias, exig<strong>en</strong>cia<br />
inalcanzable <strong>en</strong> los hechos, cuando lo que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra a <strong>en</strong> juego es<br />
la opinión que se ti<strong>en</strong>e de las autoridades de mayor nível.<br />
Por último, existe la posibilidad de que se pueda plantear la revocatoria<br />
de las autoridades locales. Para llegar a comicios <strong>en</strong> que se<br />
decida sobre el tema, se necesita el 25% de ciudadanos inscriptos <strong>en</strong><br />
el padrón, hasta un máximo de 400.000 firmas, y luego un pronunciami<strong>en</strong>to<br />
mayoritario de rechazo a la gestión del alcalde o de los<br />
regidores. Se llega a esta instancia, sobre todo, <strong>en</strong> distritos predominantem<strong>en</strong>te<br />
rurales. Tal circunstancia es atribuida a dos hechos: lo<br />
reducido del padrón que permita rápidam<strong>en</strong>te llegar a la cuarta parte<br />
de firmas solicitadas, y la fragm<strong>en</strong>tación política que hace que con<br />
frecu<strong>en</strong>cia el alcalde llegue a su cargo con reducidos porc<strong>en</strong>tajes de<br />
102 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
aprobación, a veces con m<strong>en</strong>os de la quinta parte de los votos, <strong>en</strong><br />
una compet<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> dec<strong>en</strong>as de movimi<strong>en</strong>tos locales<br />
y, <strong>en</strong> m<strong>en</strong>or medida, los partidos políticos. Qui<strong>en</strong> ha sido elegido<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> el dilema de apoyarse <strong>en</strong> su electorado fiel, una comunidad,<br />
un caserío, un c<strong>en</strong>tro poblado que lo apoyó o, a veces,<br />
ser fiel a los favores de qui<strong>en</strong> le financió la campaña; o bi<strong>en</strong> buscar<br />
una convocatoria más amplia. En cualquiera de las estrategias a<br />
su disposición, es probable que <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tre opositores que ya v<strong>en</strong>ían<br />
de tiempo atrás, o que se manifiestan durante su gestión, a los que<br />
evita acercarse para ampliar el espectro de sus aliados, aferrado <strong>en</strong>tonces<br />
con exclusividad a sus lealtades previas. La situación se agudiza<br />
porque los fondos que le son asignados, el llamado Foncomun,<br />
y ocasionalm<strong>en</strong>te el canon que recib<strong>en</strong> por haber alguna actividad<br />
minera o petrolera cerca de su localidad, hace que dispongan de recursos<br />
acaso poco significativos <strong>en</strong> términos globales, pero de importancia<br />
cuando de trata de zonas de pobreza extrema.<br />
En suma, como ha señalado Remy 49 , el único derecho de participación<br />
reconocido constitucionalm<strong>en</strong>te que se ejercees la revocatoria.<br />
Como vimos, no necesariam<strong>en</strong>te se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra asociado a la profundización<br />
de la democracia, sino g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te al faccionalismo <strong>en</strong><br />
un país sin partidos políticos de proyección nacional. La revocatoria<br />
es una manera provisional, por cierto, de dirimir conflictos, porque<br />
<strong>en</strong> la misma circunscripción a un pronunciami<strong>en</strong>to lo puede seguir<br />
otro, <strong>en</strong> un esc<strong>en</strong>ario que debe interpretarse caso por caso, pues lo<br />
que parece <strong>en</strong>contrarse <strong>en</strong> juego es una extrema particularización de<br />
intereses, y los int<strong>en</strong>tos precarios de que alguno de ellos prevalezca<br />
sobre los otros.<br />
Por otro lado, <strong>en</strong> contraste con lo establecido <strong>en</strong> el actual marco<br />
legal, algunas de las consultas que promuev<strong>en</strong> los ciudadanos – a veces<br />
<strong>en</strong> acuerdo con las autoridades locales – se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de que no van<br />
más lejos que una simple <strong>en</strong>cuesta de opinión, y no se las toma <strong>en</strong><br />
cu<strong>en</strong>ta. Así, por ejemplo, <strong>en</strong> 2002 la mayoría de la población de<br />
Tambo Grande, distrito del departam<strong>en</strong>to de Piura, se pronunció por<br />
seguirle dando a sus tierras un uso agrícola, <strong>en</strong> una zona especialm<strong>en</strong>te<br />
apta para esa actividad, <strong>en</strong> lugar de aceptar que se promoviera<br />
la actividad minera. También <strong>en</strong> Piura, <strong>en</strong> 2007 los habitantes<br />
49 REMY, Maria Isabel. “Los múltiples campos de la participación ciudadana <strong>en</strong><br />
el Perú. Un reconocimi<strong>en</strong>to de terr<strong>en</strong>o y algunas afirmaciones”. Lima, Instituto de<br />
Estudios Peruanos, 2005.<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
103
de los distritos de Pacarpampa, Ayabaca y Carm<strong>en</strong> de la Frontera se<br />
manifestaron <strong>en</strong> contra de la expansión de otra minera, Majaz, debido<br />
a los efectos ambi<strong>en</strong>tales que se <strong>en</strong>t<strong>en</strong>día g<strong>en</strong>eraba esta actividad,<br />
<strong>en</strong> este caso asociada a la contaminación de los ríos. En estas<br />
ocasiones la pres<strong>en</strong>cia ciudadana <strong>en</strong> los comicios fue masiva; <strong>en</strong> ambos<br />
hubo un desconocimi<strong>en</strong>to de la decisión tomada por parte del<br />
gobierno c<strong>en</strong>tral, si bi<strong>en</strong> <strong>en</strong> Tambo Grande la minera Manhattan no<br />
pudo continuar con la explotación ante una situación social que se le<br />
volvió insost<strong>en</strong>ible, dada la resist<strong>en</strong>cia que <strong>en</strong>contró por parte de la<br />
comunidad.<br />
Perú se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong>tonces <strong>en</strong> una situación paradójica. Las instituciones<br />
previstas constitucionalm<strong>en</strong>te y luego legisladas no se utilizan<br />
para promover la participación, y cuando se las emplea, como<br />
<strong>en</strong> el caso de las revocatorias, se hace con propósitos por lo g<strong>en</strong>eral<br />
alejados de lo que es el solo ejercicio de la democracia directa.<br />
Al mismo tiempo, las iniciativas ciudadanas <strong>en</strong> que buscan resolverse<br />
situaciones conflictivas llamando a los ciudadanos a pronunciarse, <strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>eral son desestimadas por las autoridades del gobierno c<strong>en</strong>tral.<br />
la eXiG<strong>en</strong>cia de la transpar<strong>en</strong>cia y la<br />
cultura del secreto<br />
La consideración realista de las perspectivas de la participación sólo<br />
puede cobrar s<strong>en</strong>tido si se asocia a una concepción <strong>en</strong> la que se reivindica<br />
la publicidad del derecho y de las decisiones del Estado,<br />
principio que fundam<strong>en</strong>ta Kant. Esta def<strong>en</strong>sa de la publicidad se<br />
apoya <strong>en</strong> una concepción republicana que ha t<strong>en</strong>ido una trabajosa<br />
irrupción, confrontada a la aceptación “naturalista”, religiosa o jurídica<br />
de la autoridad, la cual resulta coext<strong>en</strong>siva a la idea de la vig<strong>en</strong>cia<br />
de la noción de secreto de Estado.<br />
Como señala Bobbio, secularm<strong>en</strong>te ha existido la idea de que es<br />
conv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>te que el gobernante mant<strong>en</strong>ga <strong>en</strong> reserva determinadas<br />
atribuciones. El principio que parte de Hobbes se basa <strong>en</strong> que no<br />
debe informarse al <strong>en</strong>emigo externo de los movimi<strong>en</strong>tos que se hac<strong>en</strong><br />
y, por otro lado, <strong>en</strong> la comprobación de la ignorancia del pueblo<br />
respecto a temas que forman parte de la esfera pública. Anota<br />
con lucidez el autor que: “<strong>en</strong> cierto s<strong>en</strong>tido los dos argum<strong>en</strong>tos se<br />
opon<strong>en</strong>; <strong>en</strong> el primer caso el no saber dep<strong>en</strong>de que el otro es capaz<br />
de saber demasiado; <strong>en</strong> el segundo, el no hacer saber está <strong>en</strong> rela-<br />
104 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ción con el hecho que el otro <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de muy poco y podría malinterpretarse<br />
las razones de una deliberación y oponerse a ella con<br />
poco criterio.”<br />
En bu<strong>en</strong>a medida esta concepción no se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra estrictam<strong>en</strong>te<br />
asociada a la autocracia, como sugiere Bobbio, sino también a algunos<br />
criterios de una democracia elitista. Y <strong>en</strong> otra clave, convi<strong>en</strong>e<br />
agregar, a rasgos o huellas de una cultura política patrimonialista de<br />
jefaturas locales y a relaciones de cli<strong>en</strong>tela que no logran separar lo<br />
público de lo privado, que lo <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> como aj<strong>en</strong>o al ejercicio del<br />
poder, lo cual impide que se plasme una dim<strong>en</strong>sión ciudadana más<br />
allá de lo declarativo.<br />
Como ha sido señalado <strong>en</strong> el seminario de Logolink, la transpar<strong>en</strong>cia<br />
es un instrum<strong>en</strong>to de lucha por la ampliación de la democracia,<br />
de producción de <strong>nuevas</strong> relaciones <strong>en</strong>tre <strong>sociedad</strong> y Estado, de<br />
conferir a los ciudadanos más poder a través del conocimi<strong>en</strong>to sobre<br />
la gestión pública, base primera para las posibilidades de incid<strong>en</strong>cia,<br />
demandas, presiones y planteami<strong>en</strong>to de alternativas posteriores. La<br />
información y la participación se apoyan mutuam<strong>en</strong>te.<br />
En bu<strong>en</strong>a parte, más allá del discurso a veces retórico sobre la<br />
llamada “accountability” societal, el eje del conflicto radica <strong>en</strong> la capacidad<br />
de los actores sociales de lograr primeram<strong>en</strong>te <strong>en</strong> lo normativo,<br />
luego <strong>en</strong> los hechos, que las excepciones <strong>en</strong> que el Estado se<br />
reserva el derecho de informar, o prescinde de hacerlo, se regul<strong>en</strong><br />
taxativam<strong>en</strong>te. Y no apelando a conceptos vagos, deliberadam<strong>en</strong>te<br />
imprecisos, como por ejemplo, “razones de seguridad nacional”.<br />
Desde el retorno de la democracia <strong>en</strong> 2001, <strong>en</strong> el caso peruano<br />
se ha avanzado sustancialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las normas de transpar<strong>en</strong>cia. No<br />
ha acompañado el proceso <strong>en</strong> la medida que la apropiación de esos<br />
mecanismos por organizaciones sociales y por ciudadanos resulta deseable.<br />
Estas limitaciones, nos parece, gravitan <strong>en</strong> diversas instancias<br />
del gobierno nacional y subnacional, y pone trabas a una participación<br />
eficaz; por ejemplo, <strong>en</strong> el caso de los presupuestos participativos,<br />
que es el caso que vamos a exponer 50 .<br />
50 Las observaciones que hemos hecho <strong>en</strong> estos párrafos se apoyan <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a parte<br />
<strong>en</strong> el trabajo de Romeo Grompone, “Construy<strong>en</strong>do el s<strong>en</strong>tido del bu<strong>en</strong> gobierno”.<br />
Informe para la Def<strong>en</strong>soría del Pueblo. Lima, 2004.<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
105
las razones para promover los<br />
presupuestos participativos<br />
En el proceso de retorno a la democracia, los presupuestos participativos<br />
<strong>en</strong> el Perú se asocian <strong>en</strong> sus primeros planteami<strong>en</strong>tos a la<br />
búsqueda de mayor transpar<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la asignación de recursos. Se<br />
<strong>en</strong>t<strong>en</strong>día que los vecinos debían decidir sobre el destino de los fondos<br />
aportados a su distrito, su provincia y su región, si bi<strong>en</strong> esta última<br />
<strong>en</strong>tidad de gobierno subnacional, debido a la complejidad de<br />
sus problemas, requería de una interv<strong>en</strong>ción técnica elaborada y una<br />
planificación acuciosa. En los más optimistas, las expectativas estaban<br />
<strong>en</strong> fortalecer a la <strong>sociedad</strong>; mi<strong>en</strong>tras que otros más des<strong>en</strong>cantados y<br />
probablem<strong>en</strong>te más realistas advertían la debilidad de esta misma <strong>sociedad</strong>,<br />
y <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dían que si se promovía una instancia deliberativa<br />
como la que m<strong>en</strong>cionamos, <strong>en</strong> la que se trataran problemas concerni<strong>en</strong>tes<br />
a la población, se podía recuperar la vig<strong>en</strong>cia de lo que años<br />
atrás fuera una ext<strong>en</strong>dida trama asociativa.<br />
Se estimaba que estableci<strong>en</strong>do una ag<strong>en</strong>da que debía provocar<br />
interés ciudadano, podían recuperar parte de la vig<strong>en</strong>cia perdida, las<br />
juntas vecinales <strong>en</strong> las ciudades, las organizaciones que tuvieron relevancia<br />
al inicio de algunos programas sociales mayoritariam<strong>en</strong>te integrados<br />
por mujeres como fueron los conformados alrededor de los<br />
Comedores Populares y el llamado Vaso de Leche, que a nivel de las<br />
regiones se comprometieran no sólo con la reivindicación sino con<br />
el desarrollo social y económico los llamados Fr<strong>en</strong>tes de Def<strong>en</strong>sa,<br />
que grupos empresariales como las Cámaras de Comercio y de clases<br />
medias como los colegios profesionales se vincularan con la gestión<br />
local.<br />
En otro plano, se buscaba promover que las organizaciones y comunidades<br />
campesinas tuvieran contactos más fluidos y transpar<strong>en</strong>tes<br />
con las autoridades y recuperaran vig<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> las zonas rurales,<br />
después de haber sido afectadas por más de 13 años del conflicto armado<br />
interno que com<strong>en</strong>zó a principios de los 80. En este contexto<br />
la expectativa es que recuperaran vig<strong>en</strong>cialas asociaciones de productores,<br />
las federaciones campesinas, las juntas de regantes. Como<br />
veremos a lo largo de esta exposición, al estudiar algunos casos y<br />
luego hacer una evaluación g<strong>en</strong>eral, los presupuestos participativos<br />
sólo lograron introducir cambios significativos <strong>en</strong> algunas zonas de<br />
este conjunto de asociaciones, y no lo consiguieron sobre todo <strong>en</strong><br />
aquellas que no disponían de recursos para involucrarse <strong>en</strong> el pro-<br />
106 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ceso que los grupos promotores de la democratización alcanzaron a<br />
crear un esc<strong>en</strong>ario social más incluy<strong>en</strong>te.<br />
la distancia <strong>en</strong>tre una normatividad ríGida<br />
y las eXiG<strong>en</strong>cias de la realidad<br />
Ante todo, la propuesta de presupuesto participativo se caracterizó<br />
desde sus inicios por sus pret<strong>en</strong>siones normativas, donde se g<strong>en</strong>eralizaban<br />
situaciones de por sí heterogéneas, lo que dificultaba su aplicación;<br />
además, por su excesivo reglam<strong>en</strong>tarismo, cuando lo que debía<br />
hacerse era facilitar procesos de innovación política y social que tuvieran<br />
<strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta de forma realista lo que estaba ocurri<strong>en</strong>do <strong>en</strong> las distintas<br />
zonas donde se t<strong>en</strong>ía que aplicar. Una misma legislación regía para<br />
los 25 gobiernos regionales, los 195 municipios provinciales y los<br />
1864 municipios distritales <strong>en</strong> que se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra dividido administrativam<strong>en</strong>te<br />
el país. Esta desmesura se si<strong>en</strong>te incluso a un mismo nivel de<br />
gobierno subnacional. Por ejemplo, las mismas disposiciones son aplicadas<br />
al distrito de San Juan de Lurigancho, con más de 400.000 electores,<br />
y a algunos otros distritos <strong>en</strong> zonas de la sierra y de la selva que<br />
ap<strong>en</strong>as cu<strong>en</strong>tan con 2.000 o 3.000 personas habilitadas para votar.<br />
Además, las normas que regulan el proceso son excesivam<strong>en</strong>te<br />
detallistas, contradictorias. La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales<br />
nº 27862 complem<strong>en</strong>tada con la Ley nº 27902 introduce la idea<br />
del presupuesto participativo complem<strong>en</strong>tado con los Planes de Desarrollo<br />
Concertado, como iniciativas que propone obligadam<strong>en</strong>te la<br />
<strong>sociedad</strong> organizada a las autoridades regionales y a los alcaldes. El<br />
proceso se apoyaba <strong>en</strong> la exist<strong>en</strong>cia de Consejos de Coordinación Regional,<br />
institución que se integraba con un 60% de alcaldes provinciales<br />
y un 40% de repres<strong>en</strong>tantes de la llamada <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Sus<br />
decisiones no son vinculantes; el Concejo Regional las debía de aprobar<br />
para que finalm<strong>en</strong>te tuvieran fuerza legal. Desde el inicio, esta<br />
propuesta participativa t<strong>en</strong>ía como problema la desconfianza de los<br />
partidos políticos o de los movimi<strong>en</strong>tos regionales de significación –<br />
<strong>en</strong> los casos de los que habían sido ganadores <strong>en</strong> las elecciones municipales<br />
–, <strong>en</strong>t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do que le quitaba fuerza a qui<strong>en</strong>es habían sido<br />
electos por votación universal.<br />
Temían <strong>en</strong>tonces que una cambiante correlación de fuerzas o<br />
maniobras políticas de grupos movilizados de la población afectaran<br />
lo que se había propuesto realizar <strong>en</strong> su gestión. El sistema se va ex-<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
107
t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do a los Consejos de Coordinación Local (CCL), provincial y<br />
distrital. En estos casos también se establece que <strong>en</strong> este organismo<br />
debe haber un 60% de alcaldes de provincias o distritos, y un 40%<br />
de repres<strong>en</strong>tantes de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Sobre este último punto hay<br />
algunas especificaciones; por ejemplo, que haya un tercio de repres<strong>en</strong>tantes<br />
de organizaciones de productores.<br />
Los def<strong>en</strong>sores del sistema de los Consejos de Coordinación Local<br />
– fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te ONGs que influyeron <strong>en</strong> la decisión de algunos<br />
legisladores – partían del reconocimi<strong>en</strong>to de la debilidad de<br />
los partidos y de la búsqueda de fortalecer el sistema político, ext<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do<br />
otros mecanismos alternativos de interv<strong>en</strong>ción ciudadana.<br />
En otros casos, sin advertirlo <strong>en</strong> todas sus consecu<strong>en</strong>cias, el int<strong>en</strong>to<br />
de prescindir de mediaciones institucionales y de oponer de manera<br />
elem<strong>en</strong>tal y no fundam<strong>en</strong>tada la repres<strong>en</strong>tación a la participación,<br />
respondía a la preocupación de fortalecer su propio papel, <strong>en</strong> tanto<br />
asesores de la comunidad.<br />
Los presupuestos participativos tratan de eslabonar distintos niveles,<br />
los regionales, los provinciales y los distritales, de modo que<br />
cada instancia cont<strong>en</strong>ga a la otra de m<strong>en</strong>or complejidad. Desde el<br />
inicio los CCL han t<strong>en</strong>ido severos problemas para seguir adelante. En<br />
algunas ocasiones, debido al escaso interés de la mayoría de las organizaciones<br />
sociales <strong>en</strong> formar parte de este proceso. En otras, porque<br />
introduce cortes arbitrarios. ¿Cómo decidir, por ejemplo, si es<br />
más legítimo que se integre una asociación de productores de café<br />
y no de una cooperativa de comerciantes de mercado del c<strong>en</strong>tro poblado<br />
principal de la zona; por qué una comunidad campesina y no<br />
otra; y <strong>en</strong> otro plano, cómo lograr la interv<strong>en</strong>ción de empresarios de<br />
una determinada circunscripción administrativa si ellos no están interesados<br />
<strong>en</strong> este proceso? Pero además, cada integrante del CCL repres<strong>en</strong>ta<br />
<strong>en</strong> teoría a la “<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>” <strong>en</strong> su conjunto y no a su propio<br />
grupo, lo que hace más confusa aún a la institución.<br />
La Ley Marco del Presupuesto Participativo nº 28056 desord<strong>en</strong>a<br />
el proceso: establece que el alcalde ti<strong>en</strong>e que preparar un conjunto<br />
de docum<strong>en</strong>tos <strong>en</strong>tre ellos lo ejecutado <strong>en</strong> la gestión anterior; luego<br />
se id<strong>en</strong>tifican ag<strong>en</strong>tes participantes, instancias de capacitación, talleres<br />
de trabajo de priorización de proyectos, otros de carácter temático<br />
y territorial, formalización de acuerdos y r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas.<br />
Como se ha señalado anteriorm<strong>en</strong>te, este esquema de trabajo así propuesto<br />
no responde a las distintas realidades locales del país, como<br />
iremos advirti<strong>en</strong>do <strong>en</strong> el desarrollo del trabajo.<br />
108 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
la interv<strong>en</strong>ción de los tÉcnicos del<br />
Gobierno c<strong>en</strong>tral<br />
En el sistema, los técnicos del Ministerio de Economía y Finanzas,<br />
la mayoría de ellos conv<strong>en</strong>cidos de las virtudes de la participación,<br />
hac<strong>en</strong> aún más difícil de manejar los presupuestos participativos, al<br />
elaborar instructivos año a año para, <strong>en</strong> teoría, ganar <strong>en</strong> efici<strong>en</strong>cia e<br />
impacto. A la vez que se supone que cada municipalidad, aun aquellas<br />
que cu<strong>en</strong>tan con sólo uno o dos funcionarios de cierto nivel<br />
profesional, debe elaborar una ord<strong>en</strong>anza sobre el tema. En teoría,<br />
estas disposiciones no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> la misma jerarquía jurídica que la ley,<br />
y por tanto no necesariam<strong>en</strong>te ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que aplicarse <strong>en</strong> todos sus detalles.<br />
Ocurre, sin embargo, que el peso del Ministerio de Economía<br />
y Finanzas, debido sobre todo a que es la institución que aprueba<br />
los proyectos de mayor alcance, le otorga un peso político decisivo<br />
que las instancias municipales no pued<strong>en</strong> pasar por alto.<br />
En el proceso, los Consejos de Coordinación Local van perdi<strong>en</strong>do<br />
relevancia, salvo como una suerte de organismo auxiliar que ayuda<br />
<strong>en</strong> la realización de los distintos talleres. Finalm<strong>en</strong>te se establece un<br />
comité de vigilancia nombrado por la comunidad, <strong>en</strong>tre cuyas atribuciones<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra pres<strong>en</strong>tar d<strong>en</strong>uncias cuando se observan irregularidades<br />
<strong>en</strong>tre lo decidido participativam<strong>en</strong>te y lo que efectivam<strong>en</strong>te<br />
ha sido cumplido, interponiéndolas al Poder Judicial o ante la Contraloría<br />
G<strong>en</strong>eral de la República, si se lo considera necesario. Este<br />
termina si<strong>en</strong>do un requisito que debido a las exig<strong>en</strong>cias técnicas y<br />
conocimi<strong>en</strong>tos jurídicos que supone, no se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra realistam<strong>en</strong>te a<br />
la altura del grado de formación y del tiempo que los integrantes de<br />
la mayoría de las <strong>sociedad</strong>es locales le pued<strong>en</strong> dedicar a esta tarea.<br />
la importancia de las iniciativas y de las<br />
innovaciones locales<br />
Una vez planteados los atolladeros a los que conduce el excesivo reglam<strong>en</strong>tarismo<br />
de los presupuestos participativos, como hemos visto,<br />
no resulta demasiado av<strong>en</strong>turado suponer que las experi<strong>en</strong>cias más<br />
exitosas son aquellas que procuran no seguir paso a paso lo que se<br />
ha previsto <strong>en</strong> leyes, reglam<strong>en</strong>tos y ord<strong>en</strong>anzas, sino que más bi<strong>en</strong><br />
adaptan el sistema a lo que realm<strong>en</strong>te necesita la zona <strong>en</strong> que autoridades<br />
y <strong>sociedad</strong> actúan. Algunas experi<strong>en</strong>cias anteced<strong>en</strong> incluso a la<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
109
introducción del tema <strong>en</strong> la ag<strong>en</strong>da pública de manera g<strong>en</strong>eralizada,<br />
como es el caso de Limatambo, distrito predominantem<strong>en</strong>te campesino<br />
de la región Cusco, y Villa El Salvador, <strong>en</strong> la ciudad de Lima.<br />
La experi<strong>en</strong>cia de Limatambo reconoce anteced<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> la década<br />
de los och<strong>en</strong>ta, cuando todavía la izquierda política t<strong>en</strong>ía influ<strong>en</strong>cia,<br />
y se sistematiza a partir de 1993, <strong>en</strong> un proceso que se apoya no solam<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> la redefinición de las organizaciones sociales, sino también<br />
<strong>en</strong> la influ<strong>en</strong>cia decisiva de un mismo alcalde que fuera reelecto<br />
<strong>en</strong> períodos sucesivos, y que ejerciera el poder <strong>en</strong>tre 1993 y 2002.<br />
En la primera gestión (1993-1995), como señala Landa 51 , la participación<br />
campesina es mayoritaria, <strong>en</strong> parte porque se logra reconstruir<br />
con una nueva ag<strong>en</strong>da esta vez ori<strong>en</strong>tada a la distribución<br />
de recursos para proyectos de desarrollo, a través de la Federación<br />
Distrital de Campesinos de Limatambo (Fedical), la cual agrupaba a<br />
campesinos comuneros de los valles, y a pequeños propietarios <strong>en</strong><br />
las zonas serranas de altura.<br />
En todo caso había un conflicto, <strong>en</strong> ocasiones explícito <strong>en</strong>tre los<br />
antiguos notables del c<strong>en</strong>tro poblado – <strong>en</strong> su mayoría poseedores de<br />
haci<strong>en</strong>das que por su ext<strong>en</strong>sión no fueron afectadas por la reforma<br />
agraria de la década del 70 – y los comuneros, que sólo <strong>en</strong> los años<br />
posteriores consiguió superarse, al m<strong>en</strong>os <strong>en</strong> parte, con la creación<br />
del Consejo Comunal y Vecinal, <strong>en</strong> el que ambas partes se integraban<br />
y desplazaban parcialm<strong>en</strong>te al eje formal de autoridad que es el<br />
Concejo Municipal.<br />
La dinámica establecida se sust<strong>en</strong>taba <strong>en</strong> reuniones trimestrales<br />
<strong>en</strong> las que las comunidades y los vecinos se reunían; cada comunidad<br />
y los barrios de la localidad urbana <strong>en</strong>viando a seis delegados<br />
(tres mujeres y tres hombres) que discutían sobre asignación de recursos,<br />
planes y obras, <strong>en</strong> especial las relativas a producción agropecuaria,<br />
infraestructura vial y servicios básicos. Se procuraba luego<br />
realizar ajustes técnicos que facilitaran su aprobación. Si bi<strong>en</strong> seguían<br />
existi<strong>en</strong>do puntos de vista <strong>en</strong>contrados <strong>en</strong>tre vecinos y comunidades,<br />
por lo m<strong>en</strong>os existía ahora un marco institucional para que<br />
se expresaran. En todos los casos no necesariam<strong>en</strong>te se llegaba a un<br />
cons<strong>en</strong>so, pero la intransig<strong>en</strong>cia de conflictos anteriores se at<strong>en</strong>uaba<br />
considerablem<strong>en</strong>te.<br />
51 LANDA, Ladislao. Waqamuwanku Haykumuyku. Nos llaman y <strong>en</strong>tramos. Los modos de participación<br />
<strong>en</strong> el espacio rural: Cusco y Apurímac. Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2004.<br />
110 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Este estilo de gestión participativa se traslada luego a la provincia<br />
de Anta, cuando <strong>en</strong> 2002 Rozas se postula a alcalde de esa provincia<br />
y es reelecto <strong>en</strong> 2005, luego de haberlo sido <strong>en</strong> el distrito de Limatambo.<br />
El eje de la participación se modifica <strong>en</strong> parte. Por un lado,<br />
se sigu<strong>en</strong> de modo más estricto los criterios del presupuesto participativo,<br />
tal como es normado por leyes, ord<strong>en</strong>anzas y reglam<strong>en</strong>tos.<br />
Por otro, si bi<strong>en</strong> participan comuneros y vecinos, las decisiones<br />
se van tomando no a través de asambleas y cabildos de convocatoria<br />
masiva, sino por un comité de gestión que se <strong>en</strong>carga de gestionar<br />
y fiscalizar obras y servicios. Las formas de interv<strong>en</strong>ción ciudadana<br />
varían <strong>en</strong>tonces según la complejidad de los contextos <strong>en</strong> que se toman<br />
las decisiones, aun cuando haya una misma autoridad que no<br />
ha cambiado sus preocupaciones y objetivos.<br />
En el proceso parece haberse registrado una cierta r<strong>en</strong>ovación <strong>en</strong><br />
los liderazgos. Algunas prácticas autoritarias desarrolladas tanto <strong>en</strong> las<br />
comunidades como <strong>en</strong> los vecindarios fueron perdi<strong>en</strong>do parte de su<br />
vig<strong>en</strong>cia, al surgir una nueva g<strong>en</strong>eración de líderes más jóv<strong>en</strong>es con<br />
mayor exposición al sistema educativo y con disposición para aceptar<br />
los cambios, e inclusive proponer innovaciones <strong>en</strong> el estilo de gestión.<br />
Esta nueva situación no elimina por completo el cli<strong>en</strong>telismo<br />
respecto a los responsables de los diversos programas del Estado, de<br />
las propias autoridades locales y de las ONGs, pero se dispone de<br />
mayores recursos e informaciones para id<strong>en</strong>tificarlas, y <strong>en</strong> ocasiones<br />
d<strong>en</strong>unciarlas.<br />
el desplieGue de eXperi<strong>en</strong>cias de decisión<br />
sobre presupuestos acordados por<br />
autoridades y actores sociales <strong>en</strong> el ámbito<br />
metropolitano<br />
Años antes de que se legislara sobre presupuestos participativos,<br />
cuyos problemas fundam<strong>en</strong>tales hemos m<strong>en</strong>cionado, como anteced<strong>en</strong>tes<br />
a considerar se destacan tanto Limatambo, un distrito fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te<br />
campesino, como Villa El Salvador, <strong>en</strong> la ciudad de<br />
Lima, con más de 300.000 habitantes. Este distrito surge a principios<br />
de los años 70 con la invasión de pobladores de tierras eriazas, propiedad<br />
del Estado, <strong>en</strong>tonces sólo ar<strong>en</strong>ales. Este caso ha sido destacado<br />
por numerosos autores nacionales y extranjeros expertos <strong>en</strong> urbanismo<br />
y <strong>en</strong> participación ciudadana, como una experi<strong>en</strong>cia ejemplar<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
111
<strong>en</strong> que los ciudadanos construyeron creativam<strong>en</strong>te su propio barrio,<br />
a través de una organización que reivindicaba su autonomía fr<strong>en</strong>te al<br />
alcalde provincial de Lima; y hacía valer sus derechos negociando o<br />
recurri<strong>en</strong>do a la protestas, y concertando <strong>en</strong>tre los alcaldes y la comunidad<br />
organizados.<br />
Si bi<strong>en</strong> algunos de estos rasgos estuvieron pres<strong>en</strong>tes, esta suerte<br />
de relato oficial es una historia sesgada. En bu<strong>en</strong>a parte de su historia<br />
existieron t<strong>en</strong>siones difíciles de manejar <strong>en</strong>tre la CUAVES, la organización<br />
gremial oficial ahora <strong>en</strong> decad<strong>en</strong>cia, que era seguida y<br />
reconocida por parte de los vecinos y los sucesivos alcaldes; si bi<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> sus manifestaciones ambas partes reclamaban estar sigui<strong>en</strong>do un<br />
modelo autogestionario, y durante los años del conflicto interno padecieron<br />
juntos el <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to desatado <strong>en</strong>tre los grupos aliados<br />
<strong>en</strong> armas que t<strong>en</strong>ían pres<strong>en</strong>cia minoritaria <strong>en</strong> la zona, y autoridades<br />
y asociaciones.<br />
Las primeras ideas de discutir <strong>en</strong> conjunto el presupuesto acordado<br />
<strong>en</strong> la zona surgieron <strong>en</strong> 1998 y 1999. Ello se debió, <strong>en</strong> parte,<br />
a que se le confirió nuevos alcances a los llamados Comités de Gestión<br />
del Desarrollo, una institución que existía <strong>en</strong> el barrio desde<br />
hace por los m<strong>en</strong>os 20 años. Con este pret<strong>en</strong>cioso nombre se había<br />
limitado a ord<strong>en</strong>ar demandas y pres<strong>en</strong>tarlas, no iba más allá. Ahora<br />
se ha producido una transformación más congru<strong>en</strong>te con lo que <strong>en</strong><br />
teoría ofrece la d<strong>en</strong>ominación con que era conocida: p<strong>en</strong>sar <strong>en</strong> el<br />
desarrollo, hacer conv<strong>en</strong>ios con las autoridades.<br />
Así, <strong>en</strong> 1998 se impulsa el llamado Foro Ciudadano o Foro Distrital<br />
de Participación, Control y Desarrollo Humano, que forma talleres<br />
temáticos y territoriales con la participación de autoridades,<br />
equipos técnicos de la municipalidad, organizaciones sociales, algunos<br />
sectores del Estado c<strong>en</strong>tral (que por lo g<strong>en</strong>eral concurrían<br />
esporádicam<strong>en</strong>te a los ev<strong>en</strong>tos) y ONGs que actuaban <strong>en</strong> la<br />
zona. Los talleres temáticos se conc<strong>en</strong>traban <strong>en</strong> los temas de salud,<br />
y medio ambi<strong>en</strong>te, desarrollo urbano, producción y comercio,<br />
juv<strong>en</strong>tud,educación y cultura, y seguridad ciudadana. En los territoriales<br />
se seguían divisiones administrativas ya establecidas desde muchos<br />
años atrás por autoridades y comunidad, dividi<strong>en</strong>do el distrito<br />
<strong>en</strong> 8 ámbitos, <strong>en</strong>tre los más definidam<strong>en</strong>te vecinales, y la llamada<br />
zona Industrial y Agropecuaria.<br />
Esta primera etapa de trabajo busca sistematizar los resultados realizando<br />
lo que se llamara el Primer Cónclave Distrital, <strong>en</strong> que se define<br />
la llamada visión de lo que debía hacer el distrito hacia el año<br />
112 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
2010, y se convoca una consulta ciudadana para que la población decidiera<br />
cuáles eran los objetivos estratégicos a priorizar; si bi<strong>en</strong> con<br />
una perspectiva un tanto retórica, ya que se debía elegir <strong>en</strong>tre opciones<br />
<strong>en</strong> que se t<strong>en</strong>ía que escoger si Villa El Salvador debía ser saludable,<br />
limpia y verde; una comunidad educativa; un distrito de<br />
productores y g<strong>en</strong>erador de riquezas; una comunidad líder y solidaria,<br />
o una comunidad democrática. Al marg<strong>en</strong> de lo relativam<strong>en</strong>te<br />
irrelevante de los planteami<strong>en</strong>tos, <strong>en</strong> definitiva por ser todos ellos<br />
poco discutibles, concurrieron a votar alrededor de 50.000 ciudadanos,<br />
aproximadam<strong>en</strong>te la cuarta parte de los habilitados para hacerlo.<br />
En todo caso, a partir de allí se inicia un estilo de discusión que<br />
se va repiti<strong>en</strong>do año a año, <strong>en</strong> la que sucesivos gobiernos locales establec<strong>en</strong>,<br />
sin mayores cuestionami<strong>en</strong>tos de los vecinos, los montos a<br />
destinarse a cada territorio, tomando <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta condiciones económicas<br />
sociales y participativas, y considerando también, como hace notar<br />
zolezzi 52 , indicadores como las necesidades básicas insatisfechas,<br />
el número de población inexist<strong>en</strong>te y los niveles de tributación local.<br />
Esta iniciativa ti<strong>en</strong>e las debilidades g<strong>en</strong>erales de otros procesos;<br />
por ejemplo, la aus<strong>en</strong>cia de gremios empresariales significativos, grados<br />
de desarticulación <strong>en</strong>tre los objetivos estratégicos del distrito y<br />
las demandas de la población que se expresan <strong>en</strong> la prioridad que<br />
le otorgan éstos a pequeñas obras que no resultan significativas para<br />
el desarrollo o, <strong>en</strong> otro plano, vecinos que se si<strong>en</strong>t<strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tados<br />
y otros marginados del proceso. Aun con estas objeciones, los pobladores<br />
apr<strong>en</strong>d<strong>en</strong> sobre costos de las obras, opciones <strong>en</strong> esta línea,<br />
impuestos a pagar, o lo que debe invertir la municipalidad <strong>en</strong> la<br />
contratación de personal.<br />
el caso de santo dominGo: la participación<br />
eXt<strong>en</strong>dida <strong>en</strong> una comunidad de la sierra<br />
Una vez establecida la legislación del presupuesto participativo, y<br />
como ha sido señalado, las experi<strong>en</strong>cias diverg<strong>en</strong> de un caso a otro,<br />
curiosam<strong>en</strong>te si<strong>en</strong>do las más exitosas aquellas que sin transgredir su<br />
espíritu se apartan de las rígidas disposiciones que pret<strong>en</strong>d<strong>en</strong> ord<strong>en</strong>ar<br />
el tema. En zonas rurales, por ejemplo, destaca lo ocurrido <strong>en</strong><br />
52 zOLEzzI, Mario. La práctica de los planes de desarrollo y el presupuesto participativo de Villa El<br />
Salvador/Perú. Lima, DESCO, 2005.<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
113
el distrito de Santo Domingo, <strong>en</strong> la provincia de Morropón, Región<br />
de Piura, cuya actividad económica predominante es la agricultura<br />
y la ganadería, realizada por sus 8.000 habitantes <strong>en</strong> distintos nichos<br />
ecológicos que van desde los 300 a los 3.000 metros sobre el<br />
nivel del mar.<br />
En Santo Domingo destaca, <strong>en</strong> primer lugar, la pres<strong>en</strong>cia sost<strong>en</strong>ida<br />
de un liderazgo político desde 1998 <strong>en</strong> la figura del alcalde<br />
Carlos López, y la rotación continua de otros regidores. A difer<strong>en</strong>cia<br />
de otras experi<strong>en</strong>cias, se ha logrado constituir los CCL que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
activam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el proceso, y contar con la pres<strong>en</strong>cia de equipos<br />
técnicos capacitados, probablem<strong>en</strong>te por la influ<strong>en</strong>cia del apoyo<br />
prestado por ONGs nacionales, así como por organismos de cooperación<br />
internacional. Es una zona predominantem<strong>en</strong>te rural <strong>en</strong> la que<br />
si se quiere inc<strong>en</strong>tivar la participación hay que visitar los 41 caseríos<br />
que integran el distrito, <strong>en</strong> lugar de pret<strong>en</strong>der establecer asambleas<br />
conjuntas <strong>en</strong> una primera etapa. En esta línea, se establece un<br />
plan de acción por cada caserío, previa visita del equipo técnico.<br />
Sólo posteriorm<strong>en</strong>te se agrupa a todos ellos <strong>en</strong> nueve zonas, 8 rurales<br />
y otra urbana, y se opera cada una de ellas a través de un comité<br />
de desarrollo zonal.<br />
No se trata <strong>en</strong>tonces de suponer un modelo de participación<br />
pl<strong>en</strong>a <strong>en</strong> todas las instancias, que de hecho es inaplicable, sino partir<br />
primero de una consulta ampliam<strong>en</strong>te desc<strong>en</strong>tralizada, y luego elegir<br />
repres<strong>en</strong>tantes que dialogu<strong>en</strong> de acuerdo a criterios ya p<strong>en</strong>sados<br />
con anterioridad. Finalm<strong>en</strong>te se realiza una asamblea g<strong>en</strong>eral distrital<br />
<strong>en</strong> la que se aprueba el plan presupuestal que se ha derivado de todo<br />
este proceso. A difer<strong>en</strong>cia de otros distritos, los regidores, miembros<br />
electos del concejo municipal,, intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> activam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> toda esta<br />
dinámica, y no quedan <strong>en</strong>tonces al marg<strong>en</strong>, o formulan su opinión<br />
solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la instancia final.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, el sistema se sust<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> redes de apoyo <strong>en</strong> las que<br />
intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> desde maestros, hasta asociaciones de pequeños productores.<br />
114 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
la interv<strong>en</strong>ción ciudadana <strong>en</strong> territorios<br />
eXt<strong>en</strong>sos y desarticulados<br />
En otras zonas las dificultades son, por cierto, mayores; especialm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> provincias poco articuladas <strong>en</strong> las que, como se ha<br />
señalado y de acuerdo con lo que establec<strong>en</strong> la legislación y las ord<strong>en</strong>anzas<br />
del presupuesto participativo, se ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que resolver al<br />
mismo tiempo los presupuestos participativos a niveles provinciales<br />
y distritales. Este es,por ejemplo, el caso de Sandía, <strong>en</strong> la Región<br />
de Puno, que cu<strong>en</strong>ta con zonas de altura que llegan a más de 5.000<br />
metros sobre el nivel del mar; y la mayor parte de su territorio dividido<br />
<strong>en</strong> 9 distritos es ceja de selva, selva alta y selva. Para empr<strong>en</strong>der<br />
una tarea de desarrollo hay obstáculos que surg<strong>en</strong> de esta diversidad<br />
geográfica y de la car<strong>en</strong>cia de una red vial adecuada que conecte a la<br />
provincia; <strong>en</strong> parte descuido de los gobiernos, <strong>en</strong> parte por lo que<br />
se requeriría <strong>en</strong> términos de inversión <strong>en</strong> infraestructura, dado lo accid<strong>en</strong>tado<br />
del territorio. Para algunos de los distritos es más s<strong>en</strong>cillo<br />
comunicarse con ciudades de otras regiones, que con la capital de la<br />
provincia de la que <strong>en</strong> teoría dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong> administrativam<strong>en</strong>te.<br />
Ante este problema, un alcalde con predisposición a la participación,<br />
como el que ejerciera su tarea <strong>en</strong>tre 2002 y 2006, se ha <strong>en</strong>contrado<br />
con límites severos para realizar una asignación con una<br />
ext<strong>en</strong>dida consulta a la población sobre los fondos presupuestarios de<br />
los que dispone. En los hechos, y sin que realistam<strong>en</strong>te se pueda p<strong>en</strong>sar<br />
<strong>en</strong> otra alternativa, las circunstancias llevan a que los integrantes<br />
del CCL procedan de diversas organizaciones sociales de la capital de<br />
la provincia y de su <strong>en</strong>torno; que los técnicos visit<strong>en</strong> periódicam<strong>en</strong>te<br />
a los distritos alejados que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> problemas productivos, educativos<br />
y de desarrollo extremadam<strong>en</strong>te difer<strong>en</strong>ciados unos de los otros; y<br />
que <strong>en</strong> los lugares a los que acud<strong>en</strong> no dispongan de una burocracia<br />
calificada con la que ellos puedan dialogar ord<strong>en</strong>adam<strong>en</strong>te.<br />
El proceso de presupuesto participativo se aparta obligadam<strong>en</strong>te<br />
de lo que se ha previsto <strong>en</strong> la legislación, alternando etapas de discusión<br />
a nivel distrital con otras provinciales, <strong>en</strong> lugar de tratar cada<br />
uno de estos ámbitos por separado. El plan de desarrollo concertado<br />
prevé obras de infraestructura vial, dotación de servicios de agua potable<br />
y electrificación; pero la falta de información las dificultades ya<br />
señaladas de vincular la zona y la falta de recursos para hacer estudios<br />
<strong>en</strong> profundidad dificultan que este conjunto de proyectos pueda<br />
concretarse.<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
115
el presupuesto participativo <strong>en</strong> distritos y<br />
provincias del altiplano<br />
La provincia de Azángaro, también <strong>en</strong> Puno, con más de 150.000<br />
habitantes no ti<strong>en</strong>e los problemas de comunicación <strong>en</strong>tre sus difer<strong>en</strong>tes<br />
circunscripciones como ocurre <strong>en</strong> Sandia, si bi<strong>en</strong> exist<strong>en</strong> algunos<br />
problemas para establecer una infraestructura vial adecuada.<br />
En este caso, también el equipo técnico que ti<strong>en</strong>e las capacidades<br />
necesarias para colaborar con eficacia <strong>en</strong> el presupuesto participativo<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> la capital de la provincia. Así, dispone de una<br />
activa colaboración de un conjunto de ONGs que <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran oportunidades<br />
de realizar tareas de asesorami<strong>en</strong>to ante un gobierno municipal<br />
que se muestra receptivo a estas iniciativas. En el distrito de<br />
Azángaro, capital de la provincia de ese mismo nombre, la discusión<br />
se organiza dividi<strong>en</strong>do el espacio <strong>en</strong>tre 5 cu<strong>en</strong>cas rurales y la ciudad,<br />
mi<strong>en</strong>tras que el Concejo Municipal delega a difer<strong>en</strong>tes ONGs las tareas<br />
de organización del debate y la definición de prioridades.<br />
Si bi<strong>en</strong> <strong>en</strong> la discusión de las asignaciones presupuestales existe<br />
una casi inevitable c<strong>en</strong>tralización, se ha realizado un esfuerzo por<br />
hacer un plan de desarrollo concertado que contemple las necesidades<br />
de todo el distrito, <strong>en</strong> la que se toma <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta el desarrollo<br />
agropecuario agroindustrial, vial, comercial y turístico, así como el<br />
mejorami<strong>en</strong>to de la calidad educativa y el desarrollo cívico institucional.<br />
Estos avances parciales no logran impedir que predomine un<br />
ambi<strong>en</strong>te de inestabilidad. Pese al esfuerzo de los equipos técnicos y<br />
de algunas ONGs, una lectura del plan de desarrollo concertado aun<br />
para qui<strong>en</strong> no es especialista <strong>en</strong> el tema impresiona por la vaguedad<br />
<strong>en</strong> términos de interpretación y de análisis cuantitativo de las propuestas<br />
que se van desarrollando, y estas car<strong>en</strong>cias seguram<strong>en</strong>te serán<br />
más perceptibles <strong>en</strong> otras zonas del país donde los alcaldes y demás<br />
autoridades se muestran r<strong>en</strong>u<strong>en</strong>tes a desarrollar un estilo de gobierno<br />
<strong>en</strong> que la comunidad interv<strong>en</strong>ga activam<strong>en</strong>te.<br />
En José Domingo Choquehuanca, otro distrito de Azángaro, el<br />
presupuesto participativo funciona porque se tuvo la habilidad de<br />
combinar la creación de los CCL con una experi<strong>en</strong>cia participativa<br />
anterior, como las mesas de concertación interinstitucional, que se<br />
han convertido <strong>en</strong> un foro de discusión <strong>en</strong> el que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tantes<br />
de distintos sectores del Estado, por lo g<strong>en</strong>eral de agricultura,<br />
salud y educación, y <strong>en</strong> m<strong>en</strong>or medida la policía, el juez de<br />
paz y el gobernador; participan también los alcaldes, regidores, así<br />
116 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
como los dirig<strong>en</strong>tes de las comunidades campesinas y de los barrios.<br />
Una ONG que ha logrado convocatoria <strong>en</strong> el m<strong>en</strong>cionado distrito<br />
consiguió que asociaciones de mujeres, de jóv<strong>en</strong>es y de productores<br />
intervinieran también <strong>en</strong> el proceso. Por su parte, la tarea se completa<br />
con un activo compromiso de los integrantes del CCL que, por<br />
ejemplo, realizan visitas a c<strong>en</strong>tros educativos, promuev<strong>en</strong> actividades<br />
culturales y empr<strong>en</strong>d<strong>en</strong> gestiones <strong>en</strong> Lima para que se les <strong>en</strong>tregu<strong>en</strong><br />
efectivam<strong>en</strong>te los recursos que <strong>en</strong> teoría le han asignado a la localidad.<br />
Una vez más, dejar de lado muchas de las disposiciones establecidas<br />
por las normas e instructivos del presupuesto participativo, es<br />
la mejor manera de cumplir con sus objetivos.<br />
los problemas Que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> Que afrontar<br />
la ejecución de los presupuestos<br />
participativos<br />
Como ha sido expuesto, este proceso de discusión de la asignación<br />
presupuestaria con la población – aun cuando hemos señalado los<br />
casos más exitosos – <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> el Perú un conjunto de dificultades<br />
que convi<strong>en</strong>e señalar.<br />
el peso de los liderazgos políticos personales<br />
El Perú es un país sin partidos políticos o de cobertura nacional – El<br />
APRA, el más conocido, no ti<strong>en</strong>e la capacidad de convocatoria que<br />
g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te se le atribuye. En estas circunstancias – como ha ocurrido<br />
también <strong>en</strong> otras coyunturas políticas de América Latina – el<br />
Estado, y a otro nivel las autoridades locales, organizan la ag<strong>en</strong>da política<br />
e inclusive llegan a definir los intereses de la comunidad, que<br />
se muestra incapaz de plasmarlos por sí misma. En el caso de los alcaldes,<br />
algunos se <strong>en</strong>contrarán dispuestos al dialogo; otros lo rechazarán<br />
de manera más o m<strong>en</strong>os explícita, por razones diversas, que<br />
van desde el establecimi<strong>en</strong>to de relaciones de cli<strong>en</strong>tela con algunos<br />
grupos, hasta convicciones legítimas de lo que consideran sus prioridades<br />
de gestión, cuyo cumplimi<strong>en</strong>to se vería impedido por una activa<br />
interv<strong>en</strong>ción ciudadana.<br />
Como ha sido advertido, <strong>en</strong> la mayoría de nuestros países qui<strong>en</strong>es<br />
ocupan cargos de decisión política cumpl<strong>en</strong> formalm<strong>en</strong>te algunas<br />
reglas y, a la vez, proced<strong>en</strong> a hacer una transgresión, incluso calculada<br />
<strong>en</strong> su alcance, de esas mismas disposiciones que dic<strong>en</strong> acatar.<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
117
Puestos <strong>en</strong> la situación de lo que ocurre con los presupuestos<br />
participativos, observamos que lleva a los atolladeros <strong>en</strong>tre el tiempo<br />
previsto para la continuidad de esta iniciativa, y el tiempo político<br />
electoral. Un alcalde que sustituye ord<strong>en</strong>adam<strong>en</strong>te a otro, inicia un<br />
proceso <strong>en</strong> el que busca el activo involucrami<strong>en</strong>to ciudadano o, <strong>en</strong><br />
el extremo opuesto, desbarata lo que ya se había iniciado <strong>en</strong> esta dirección.<br />
Los procesos se hac<strong>en</strong> <strong>en</strong>tonces aleatorios, conting<strong>en</strong>tes.<br />
la fragm<strong>en</strong>tación política y la debilidad de los<br />
partidos políticos y los movimi<strong>en</strong>tos regionales<br />
El Perú es un caso de transición <strong>en</strong> que, a difer<strong>en</strong>cia de la mayoría<br />
de los que ocurrieron <strong>en</strong> la región, los partidos políticos no tuvieron<br />
un protagonismo decisivo <strong>en</strong> el cambio. El adv<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to de la<br />
democracia <strong>en</strong> 2000 se debió a las contradicciones y al consigui<strong>en</strong>te<br />
colapso del régim<strong>en</strong> autoritario, a las presiones de la comunidad internacional<br />
y a la movilización social. Y estas organizaciones políticas<br />
no han recuperado su protagonismo.<br />
La clase política peruana no ti<strong>en</strong>e vig<strong>en</strong>cia a nivel local y como<br />
resultado de los comicios de 2006 sólo dispone de 3 de los 25 gobiernos<br />
regionales. Desconoc<strong>en</strong>, se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran alejadas de lo que<br />
ocurre <strong>en</strong> la mayoría de las circunscripciones <strong>en</strong> los distintos niveles<br />
de los gobiernos subnacionales. Ante esta comprobación, la interv<strong>en</strong>ción<br />
<strong>en</strong> los presupuestos participativos va a resultar muy limitada<br />
y circunstancial, y <strong>en</strong> esta condición de debilidad, si quier<strong>en</strong> legitimarse<br />
presuntam<strong>en</strong>te lo harían pres<strong>en</strong>tando propuestas alternativas<br />
ante el riesgo de quedar <strong>en</strong> minoría.<br />
Los movimi<strong>en</strong>tos regionales están dirigidos <strong>en</strong> algunos casos por<br />
personas de una amplia trayectoria política y social <strong>en</strong> las zonas <strong>en</strong><br />
las que actúan; con frecu<strong>en</strong>cia integraron partidos de los que se apartaron<br />
ante la situación de descrédito de éstos.<br />
En algunos casos pued<strong>en</strong> proponerse llevar adelante propuestas<br />
participativas. El inconv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>te es que solo <strong>en</strong> contados casos ti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
tanto pres<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la región como a nivel de la mayoría de las provincias<br />
y distritos de un departam<strong>en</strong>to. Por lo que pocas veces llega<br />
a formarse un esc<strong>en</strong>ario como el que está previsto legalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> que<br />
se vayan complem<strong>en</strong>tando y articulando los presupuestos participativos<br />
distritales, provinciales y regionales, reiterándose una y otra vez<br />
situaciones de incongru<strong>en</strong>cia o de aleatoriedad.<br />
118 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
la debilidad de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
Las organizaciones sociales han perdido bu<strong>en</strong>a parte de su vig<strong>en</strong>cia<br />
tanto a nivel nacional como local. En parte, como <strong>en</strong> otros países de<br />
la región, estas defici<strong>en</strong>cias son atribuibles a la crisis del modelo Estado<br />
céntrico, la vig<strong>en</strong>cia de la propuesta neoliberal y su posterior<br />
decad<strong>en</strong>cia. Los actores sociales se han quedado sin refer<strong>en</strong>tes institucionales<br />
que le otorgu<strong>en</strong> normas, valores y ori<strong>en</strong>taciones, fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te<br />
las ligadas la trabajo y a las reivindicaciones vecinales y<br />
campesinas, sin que <strong>en</strong> el país se hayan producido <strong>nuevas</strong> redefiniciones<br />
por las que parte de la población asuma id<strong>en</strong>tidades étnicas,<br />
como ha ocurrido <strong>en</strong> cambio <strong>en</strong> Bolivia y Ecuador, países andinos<br />
de características parecidas.<br />
Los procesos participativos no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> la sufici<strong>en</strong>te fuerza como<br />
para recrear federaciones y juntas vecinales. La participación <strong>en</strong>tonces<br />
sólo se limita a algunos problemas relevantes de la comunidad, dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes<br />
<strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a parte de las iniciativas de las autoridades locales<br />
y de algunas ONGs. 53<br />
En los hechos resultan más influy<strong>en</strong>tes los movimi<strong>en</strong>tos sociales<br />
t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes a la confrontación; <strong>en</strong>tre ellos, vecinos que cuestionan<br />
la gestión de las autoridades locales <strong>en</strong> ocasiones buscando su revocatoria,<br />
comunidades afectadas por la minería que se movilizan por<br />
diversas razones; <strong>en</strong>tre ellas, los efectos ambi<strong>en</strong>tales de estas explotaciones,<br />
la falta de comp<strong>en</strong>sación económica cuando se expropian<br />
terr<strong>en</strong>os de los campesinos y los obligan a buscar una nueva localización,<br />
y la car<strong>en</strong>cia de oportunidades de empleo que esas empresas<br />
se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de debían ofrecer. Finalm<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> otro plano, gremios de<br />
trabajadores como los de la construcción o los maestros por su tipo<br />
de demandas no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> interés <strong>en</strong> integrarse a esta iniciativa de los<br />
presupuestos participativos.<br />
la aus<strong>en</strong>cia de actores sociales estratégicos<br />
<strong>en</strong> el proceso<br />
Las organizaciones sociales de mayor importancia, sobre todo a nivel<br />
de provincia y región son las grandes empresas y los Fr<strong>en</strong>tes de<br />
53 En lo que acaso sea una lectura superficial surgida de discusiones <strong>en</strong> el Seminario<br />
Internacional organizado <strong>en</strong> noviembre del 2008 <strong>en</strong> Brasilia por Logolink, daría la<br />
impresión de que los preocupados por el tema de la participación <strong>en</strong> Brasil, quizás<br />
por una experi<strong>en</strong>cia política previa, conoc<strong>en</strong> más del funcionami<strong>en</strong>to del Estado y<br />
de los criterios para acercarse a qui<strong>en</strong>es toman decisiones, que <strong>en</strong> otros países de<br />
América Latina.<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
119
Def<strong>en</strong>sa. Por lo g<strong>en</strong>eral, a las primeras no les interesa incorporarse<br />
al presupuesto participativo, ya que para hacer prevalecer sus intereses<br />
e inclusive realizar obras <strong>en</strong> una comunidad por un exigido principio<br />
de responsabilidad social, estiman más conv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>te establecer<br />
instancias de negociación directa con las autoridades locales, y <strong>en</strong><br />
los problemas estratégicos, con el gobierno nacional. No se si<strong>en</strong>t<strong>en</strong><br />
comprometidos, salvo cuando resulta inevitable dialogar con las comunidades,<br />
por temor a <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar exig<strong>en</strong>cias desmedidas de la población,<br />
o de verse obligados a dejar, <strong>en</strong> parte, lo que ha sido su<br />
planificación previa.<br />
Los Fr<strong>en</strong>tes de Def<strong>en</strong>sa, cuya fuerza varía de región a región y de<br />
período a período, si logran dirigir un movimi<strong>en</strong>to, se van a legitimar<br />
por el radicalismo de sus demandas. Un proceso participativo,<br />
ord<strong>en</strong>ado <strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes espacios, trastocaría lo que <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> como<br />
sus necesidades más urg<strong>en</strong>tes.<br />
la confusión de instancias: los ccl y los ag<strong>en</strong>tes<br />
participantes y la interv<strong>en</strong>ción de autoridades<br />
y de onGs<br />
Como se ha señalado, la convocatoria a la participación de esta debilitada<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> se realiza a través de los Consejos de Coordinación<br />
regionales y locales, y la interv<strong>en</strong>ción de los ag<strong>en</strong>tes<br />
participantes. En el primer caso se trata de una <strong>en</strong>tidad mixta formada<br />
por alcaldes y repres<strong>en</strong>tantes de organizaciones sociales. Los<br />
alcaldes preferirán negociar directam<strong>en</strong>te con otras autoridades del<br />
gobierno subnacional, para obt<strong>en</strong>er v<strong>en</strong>tajas más factibles e inmediatas<br />
que si previam<strong>en</strong>te procedieran a realizar una amplia consulta.<br />
Los llamados ag<strong>en</strong>tes participantes, sobre todo <strong>en</strong> espacios desarticulados,<br />
t<strong>en</strong>drán escasa incid<strong>en</strong>cia, dep<strong>en</strong>derán de decisiones previas<br />
e inconsultas de autoridades locales, que fijarán unilateralm<strong>en</strong>te<br />
techos presupuestales, marcando así los parámetros de la discusión o<br />
de la tarea de los llamados “facilitadores”, <strong>en</strong> su mayoría prov<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes<br />
de ONGs que, <strong>en</strong> ocasiones, más que contribuir a ord<strong>en</strong>ar el debate<br />
y canalizar las prioridades que se expresan, la derivan a lo que<br />
son sus propios objetivos y los de sus cli<strong>en</strong>telas o públicos cautivos,<br />
ejerci<strong>en</strong>do esa práctica mi<strong>en</strong>tras esgrim<strong>en</strong> que están practicando una<br />
experi<strong>en</strong>cia de democracia directa.<br />
120 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
las oposiciones artificiales <strong>en</strong>tre participación y<br />
repres<strong>en</strong>tación<br />
En bu<strong>en</strong>a medida la justificación de los presupuestos participativos<br />
surgió de at<strong>en</strong>der, a veces por razones at<strong>en</strong>dibles, los límites de la<br />
democracia repres<strong>en</strong>tativa <strong>en</strong> determinadas instancias que requier<strong>en</strong><br />
que los ciudadanos expres<strong>en</strong> directam<strong>en</strong>te su opinión.<br />
Ocurre, sin embargo, que aspirar a una participación pl<strong>en</strong>a de la<br />
comunidad como se pret<strong>en</strong>de <strong>en</strong> todas las instancias es irrealista, y<br />
hasta parte de una estrategia mal urdida de una élite local para justificar<br />
sus decisiones. Las experi<strong>en</strong>cias exitosas que hemos expuesto son<br />
aquellas <strong>en</strong> las cuales se realizan primero consultas a nivel de barrios<br />
o de caseríos rurales; allí se discut<strong>en</strong> y se establec<strong>en</strong> prioridades, se<br />
nombra luego una estructura de delegados que organizan un nuevo<br />
debate que basado <strong>en</strong> las opiniones previam<strong>en</strong>te recogidas, y sólo <strong>en</strong><br />
localidades donde es posible un rápido traslado de un lugar a otro,<br />
culminar el proceso con una asamblea g<strong>en</strong>eral. De lo contrario, la<br />
participación es invocada <strong>en</strong> el discurso y escamoteada <strong>en</strong> los hechos.<br />
la interv<strong>en</strong>ción de los equipos técnicos<br />
La organización del proceso, la definición de prioridades, la elaboración<br />
de proyectos, exige la pres<strong>en</strong>cia de una burocracia calificada<br />
con que el país no cu<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> todas sus provincias y distritos. M<strong>en</strong>os<br />
aún, que existan equipos técnicos que defi<strong>en</strong>dan los intereses de la<br />
comunidad fr<strong>en</strong>te a las aspiraciones del gobierno local <strong>en</strong> el que se<br />
desempeñan.<br />
En ocasiones los equipos técnicos int<strong>en</strong>tan imponer sus criterios,<br />
al <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der por razones que consideran justificadas, que la población<br />
no está <strong>en</strong> condiciones de apreciar adecuadam<strong>en</strong>te lo que está<br />
ocurri<strong>en</strong>do <strong>en</strong> un determinado territorio. En otras ocasiones, pret<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do<br />
también sust<strong>en</strong>tar sus argum<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> motivos de bu<strong>en</strong>a<br />
administración, o sigui<strong>en</strong>do relaciones de cli<strong>en</strong>tela o patronazgo, alteran<br />
los criterios establecidos por la comunidad, aduci<strong>en</strong>do que los<br />
perfiles de proyecto decididos por ésta no consigu<strong>en</strong> alcanzar los estándares<br />
mínimos de calidad para que puedan ser aceptados, y que<br />
ellos no dispon<strong>en</strong> de tiempo o de recursos para introducir las necesarias<br />
rectificaciones.<br />
Algunos funcionarios ti<strong>en</strong><strong>en</strong> propuestas del presupuesto participativo<br />
literalm<strong>en</strong>te perdidas <strong>en</strong> las gavetas de sus escritorios. Otras<br />
veces sucede también que el presupuesto participativo de la capital<br />
ori<strong>en</strong>ta al conjunto de la provincia no necesariam<strong>en</strong>te por mala vo-<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
121
luntad, sino porque dadas las condiciones exist<strong>en</strong>tes, es lo que consideran<br />
realistam<strong>en</strong>te que están <strong>en</strong> condiciones de hacer.<br />
Las experi<strong>en</strong>cias de una discusión participativa exitosa sucede por<br />
lo g<strong>en</strong>eral cuando los equipos técnicos de regiones y provincias se<br />
trasladan a distritos alejados y ayudan a sistematizar las necesidades<br />
que la población les expresa. En <strong>sociedad</strong>es como la peruana, el presupuesto<br />
participativo es un proceso exig<strong>en</strong>te <strong>en</strong> términos de inversión.<br />
Se requier<strong>en</strong> equipos técnicos más amplios y fondos para que puedan<br />
recorrer su circunscripción, y hagan con que el proceso discurra de<br />
modo articulado <strong>en</strong>tre una región, una provincia, un distrito.<br />
las exig<strong>en</strong>cias de capacitación<br />
Hasta para hacer valer su propia autonomía, los ciudadanos deb<strong>en</strong><br />
t<strong>en</strong>er niveles de capacitación que hagan más eficaz su interv<strong>en</strong>ción<br />
<strong>en</strong> el proceso. Esta capacitación debe ser distinta, pero con niveles<br />
de influ<strong>en</strong>cia parecidos a los de la burocracia. Las disposiciones que<br />
<strong>en</strong> teoría ati<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a esta necesidad no han sido reglam<strong>en</strong>tadas. Si se<br />
quiere <strong>en</strong> verdad democratizar el proceso, <strong>en</strong>tonces se debe hacer un<br />
brusco cambio de ori<strong>en</strong>tación.<br />
el irrealismo <strong>en</strong> la elaboración de los planes de<br />
desarrollo concertados<br />
Muchas provincias y distritos no cu<strong>en</strong>tan con estos planes exigidos<br />
por las principales leyes que regulan la desc<strong>en</strong>tralización. En muchos<br />
casos, cuando exist<strong>en</strong>, no son más que un listado de necesidades imprecisam<strong>en</strong>te<br />
formuladas <strong>en</strong> que coexist<strong>en</strong> la ambición y la vaguedad<br />
de las propuestas. En ocasiones se formulan proyecciones para 10 o<br />
20 años, resultado de una o dos jornadas de trabajo con la participación<br />
de técnicos de alguna ONG. Por lo g<strong>en</strong>eral, resulta irrealista<br />
suponer que este instrum<strong>en</strong>to ayuda a la gestión y a organizar lo<br />
que se discute <strong>en</strong> los presupuestos participativos año por año. Puede<br />
haber excepciones, pero la situación g<strong>en</strong>eral es la expuesta, lo cual<br />
hace que con frecu<strong>en</strong>cia se recomi<strong>en</strong>ce una misma discusión de proceso<br />
<strong>en</strong> proceso, con pocos avances sustantivos.<br />
Las retaceadas funciones de los Comités de Vigilancia<br />
Esta institución prevista <strong>en</strong> diversos Instructivos del Ministerio de<br />
Economía y Finanzas establece que delegados elegidos por la comunidad<br />
pued<strong>en</strong> llegar a formular d<strong>en</strong>uncias a fiscales y a la Contraloría<br />
G<strong>en</strong>eral de la República, si se comprueban irregularidades <strong>en</strong> el<br />
122 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
cumplimi<strong>en</strong>to de los presupuestos participativos. Los conocimi<strong>en</strong>tos<br />
requeridos para realizar estas acusaciones, tanto como las dificultades<br />
para interv<strong>en</strong>ir <strong>en</strong> complejos procesos jurídicos, les resta atribuciones<br />
<strong>en</strong> lugar de conferírselas.<br />
En efecto, debiera p<strong>en</strong>sarse realistam<strong>en</strong>te lo que estos delegados<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> condiciones de hacer, y no instalarlos únicam<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> la cultura de la sospecha. Los <strong>en</strong>cargados de los Comités de Vigilancia<br />
pued<strong>en</strong> estar at<strong>en</strong>tos a si se están cumpli<strong>en</strong>do las obras decididas,<br />
<strong>en</strong> el tiempo previsto, de acuerdo a los fondos de los que se<br />
dispone.<br />
En todo caso, como lo promueve la ONG DESCO <strong>en</strong> los distritos<br />
del cono sur de Lima (San Juan de Miraflores, Villa el Salvador,<br />
Lurín y Villa María del Triunfo) cuando a los repres<strong>en</strong>tantes de estos<br />
comités se les instruye adecuadam<strong>en</strong>te, pued<strong>en</strong> supervisar y ofrecer<br />
a la comunidad una información breve y accesible sobre obras decididas,<br />
montos y ritmos de ejecución. Están <strong>en</strong> condiciones de saber<br />
<strong>en</strong>tonces si existe correspond<strong>en</strong>cia <strong>en</strong>tre lo que se ha aceptado hacer<br />
y lo que efectivam<strong>en</strong>te se está ejecutando.<br />
Los costos de la participación para los más pobres y<br />
los especialistas <strong>en</strong> la participación<br />
Los pobres, si es que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> alguna ocupación, trabajan durante largas<br />
jornadas y si pued<strong>en</strong> <strong>en</strong> varios empleos. La diversificación y lo int<strong>en</strong>so<br />
de su actividad impone <strong>en</strong>tonces límites infranqueables. No se<br />
<strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran <strong>en</strong> condiciones de involucrarse activam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el presupuesto<br />
participativo por falta de tiempo y recursos, salvo que hayan<br />
establecido alianzas con sectores más organizados de la <strong>sociedad</strong> local.<br />
Como contrapartida, exist<strong>en</strong> determinados actores que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
activam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> todas las etapas de las experi<strong>en</strong>cias participativas.<br />
Sus motivaciones son diversas, <strong>en</strong>tre ellas un g<strong>en</strong>uino interés<br />
cívico <strong>en</strong> el proceso. La situación g<strong>en</strong>eralizada, <strong>en</strong> cambio, tal como<br />
ha sido la opinión que hemos tomado de especialistas <strong>en</strong> el tema, es<br />
que estas personas combinan la búsqueda de v<strong>en</strong>tajas personales con<br />
otras dirigidas a la organización, el barrio, la comunidad a la que<br />
pert<strong>en</strong>ec<strong>en</strong> o que repres<strong>en</strong>tan.<br />
En ocasiones, por razones de eficacia las autoridades locales y las<br />
ONGs están interesados <strong>en</strong> la perman<strong>en</strong>cia de estos actores, por tratarse<br />
de interlocutores cuya experi<strong>en</strong>cia adquirida les facilita el intercambio<br />
de ideas. Finalm<strong>en</strong>te, pued<strong>en</strong> ser cooptados, pasando de<br />
simples participantes a integrantes de algunas de estas organizacio-<br />
La variada experi<strong>en</strong>cia de los presupuestos participativos <strong>en</strong> el Perú<br />
123
nes. No ocurre solam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el caso peruano, <strong>en</strong> este s<strong>en</strong>tido también<br />
exist<strong>en</strong> experi<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> el caso brasileño.<br />
En el proceso participativo también surg<strong>en</strong> problemas para incorporar<br />
nuevos protagonistas. Cuando no se r<strong>en</strong>ueva, el proceso gana<br />
<strong>en</strong> sus efectos inmediatos, y se va a <strong>en</strong>contrar afectado <strong>en</strong> los objetivos<br />
que finalm<strong>en</strong>te se propone.<br />
el arte y la necesidad de innovar<br />
Tal como se ha señalado más de una vez a la largo de este artículo,<br />
<strong>en</strong> <strong>sociedad</strong>es heterogéneas como el Perú, buscar que confluyan la<br />
participación ciudadana con la repres<strong>en</strong>tación requiere de respuestas<br />
imaginativas. No es lo mismo el presupuesto participativo discutido<br />
<strong>en</strong> un barrio de una gran ciudad, <strong>en</strong> un pequeño poblado, <strong>en</strong> un<br />
caserío rural, <strong>en</strong> una comunidad campesina. Si se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra la respuesta<br />
adecuada <strong>en</strong> cada caso, la vida social se hace más democrática<br />
y los gobiernos locales más legítimos. De lo contrario, se establec<strong>en</strong><br />
velada o abiertam<strong>en</strong>te mecanismos de control.<br />
Hacer <strong>en</strong>tonces un diagnostico g<strong>en</strong>eral sobre los presupuestos<br />
participativos <strong>en</strong> el Perú es no sólo una tarea <strong>en</strong>gorrosa, sino que<br />
<strong>en</strong> parte carece de s<strong>en</strong>tido. Lo que quisimos hacer aquí es un análisis<br />
desprejuiciado del proceso, y al mismo tiempo rescatar aquellas<br />
experi<strong>en</strong>cias que consideramos valiosas, difer<strong>en</strong>tes unas de otras, sin<br />
seguir un patrón g<strong>en</strong>eral, pero preocupadas todas ellas por al<strong>en</strong>tar la<br />
participación ciudadana.<br />
124 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
institucionalidad participativa <strong>en</strong><br />
colombia: balance y retos<br />
Fabio Velásquez C. y Esperanza González R.
Fabio Velásquez C., Sociólogo. Director de la Unidad Ejecutora de Programas,<br />
Fundación Foro Nacional por Colombia. Esperanza González R., Socióloga,<br />
Presid<strong>en</strong>ta Ejecutiva de la Fundación Foro Nacional por Colombia.
introducción<br />
La c<strong>en</strong>tralidad de la participación ciudadana <strong>en</strong> la estructuración de<br />
los sistemas democráticos contemporáneos ha modificado de manera<br />
sustancial su configuración institucional y cultural. Las formas y los<br />
significados de la democracia repres<strong>en</strong>tativa fueron complem<strong>en</strong>tados<br />
y, hasta cierto punto, puestos <strong>en</strong> tela de juicio por una nueva gramática<br />
de las relaciones <strong>en</strong>tre la <strong>sociedad</strong> y el Estado 54 , que colocó<br />
<strong>en</strong> el corazón de los sistemas democráticos nociones como las de diversidad<br />
sociocultural, ciudadanía activa y fortalecimi<strong>en</strong>to de lo público,<br />
y <strong>nuevas</strong> prácticas para la toma de decisiones sobre los asuntos<br />
de interés colectivo.<br />
Desde el punto de vista institucional, fueron diseñados nuevos<br />
espacios de deliberación y de decisión, así como mecanismos para la<br />
toma de decisiones. También se r<strong>en</strong>ovaron los imaginarios políticos<br />
al dar cabida a valores que otrora no t<strong>en</strong>ían un peso tan significativo<br />
<strong>en</strong> el funcionami<strong>en</strong>to de la democracia, tales como el pluralismo, la<br />
tolerancia, el respeto a la difer<strong>en</strong>cia, la construcción de cons<strong>en</strong>sos,<br />
la reivindicación de id<strong>en</strong>tidades específicas, <strong>en</strong>tre otros. Nuevos esc<strong>en</strong>arios<br />
de ejercicio de la ciudadanía, nuevos valores ori<strong>en</strong>tadores<br />
de la acción y también nuevos actores de carne y hueso – no sólo el<br />
ciudadano abstracto de la Ilustración – han sido protagonistas <strong>en</strong> la<br />
construcción de bi<strong>en</strong>estar y de conviv<strong>en</strong>cia colectivos.<br />
Así, la democracia participativa se configuró no sólo como un<br />
sistema de instituciones repres<strong>en</strong>tativas para la toma de decisiones y<br />
para su ejecución bajo el imperio de la ley (Estado de derecho), sino<br />
también como una ar<strong>en</strong>a de <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro y una apuesta ético-política<br />
para la conviv<strong>en</strong>cia <strong>en</strong>tre difer<strong>en</strong>tes. La participación se erigió pues<br />
como un factor pot<strong>en</strong>cial de fortalecimi<strong>en</strong>to y profundización de la<br />
democracia, y como un instrum<strong>en</strong>to para la búsqueda de bi<strong>en</strong>estar.<br />
En Colombia, la Constitución de 1991 se alineó con este nuevo<br />
concepto de democracia, lo que repres<strong>en</strong>tó un salto cualitativo y, sobre<br />
todo, un reto para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar dos circunstancias cuya conjugación<br />
habían producido un gran malestar <strong>en</strong> la mayoría de los colombianos:<br />
de un lado, la crisis del régim<strong>en</strong> político bipartidista, régim<strong>en</strong><br />
de carácter autoritario y políticam<strong>en</strong>te excluy<strong>en</strong>te, a través del cual<br />
los partidos tradicionales (liberal y conservador) se reservaron el monopolio<br />
del Estado mediante un pacto de alternación <strong>en</strong> el poder que<br />
54 SANTOS y AVRITzER (2002).<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
127
se inició <strong>en</strong> 1958 y culminó prácticam<strong>en</strong>te con la expedición de la<br />
nueva Constitución <strong>en</strong> 1991. De otro, el conflicto armado, que <strong>en</strong><br />
un comi<strong>en</strong>zo abarcó unas pocas regiones del país y, posteriorm<strong>en</strong>te,<br />
se fue expandi<strong>en</strong>do hasta cubrir, a finales de los años och<strong>en</strong>ta, una<br />
bu<strong>en</strong>a parte de la geografía nacional.<br />
Dos compon<strong>en</strong>tes de la reforma del Estado, iniciada a mediados<br />
de la década del 80 y consolidada a través de la Constitución de<br />
1991, tuvieron una gran relevancia: la desc<strong>en</strong>tralización del Estado<br />
y la institucionalización de espacios y mecanismos de participación<br />
ciudadana <strong>en</strong> la gestión pública, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el nivel municipal.<br />
A través de la desc<strong>en</strong>tralización, se buscó <strong>en</strong>tregar compet<strong>en</strong>cias, recursos<br />
y poder de decisión a las <strong>en</strong>tidades territoriales (especialm<strong>en</strong>te<br />
a los municipios), con el fin de mejorar la prestación de los servicios<br />
y acercar la gestión pública al ciudadano. A través de la institucionalización<br />
de la participación se pret<strong>en</strong>dió incorporar a la ciudadanía<br />
a las decisiones que la afectan. Ambos compon<strong>en</strong>tes t<strong>en</strong>ían una<br />
sola finalidad: recuperar la legitimidad del régim<strong>en</strong> político a través<br />
de una redefinición de la arquitectura del Estado y de las reglas de<br />
juego para la toma de decisiones, y construir progresivam<strong>en</strong>te el camino<br />
hacia la paz.<br />
¿Qué tanto la institucionalización de la participación ha logrado<br />
<strong>en</strong>lutarse hacia esos objetivos? ¿Cuáles son sus rasgos más característicos<br />
<strong>en</strong> su desarrollo <strong>en</strong> las últimas dos décadas? ¿Cuáles son sus<br />
fortalezas y debilidades? ¿Sus logros y sus fracasos? Este docum<strong>en</strong>to<br />
pret<strong>en</strong>de aportar algunos elem<strong>en</strong>tos de reflexión para responder esos<br />
interrogantes. Para tal efecto, el texto está dividido <strong>en</strong> cuatro partes.<br />
En la primera, se analizan los anteced<strong>en</strong>tes de la institucionalización<br />
de la participación <strong>en</strong> Colombia y los diseños normativos e institucionales<br />
que rigieron su ejercicio. En la segunda parte se analiza la<br />
evolución de la participación <strong>en</strong> la década del nov<strong>en</strong>ta, a través de<br />
un exam<strong>en</strong> de sus rasgos más sobresali<strong>en</strong>tes. En la tercera parte se<br />
analizan algunas t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias reci<strong>en</strong>tes y los problemas más relevantes<br />
que <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta hoy el ejercicio de la participación <strong>en</strong> el país. En la sección<br />
final se señalan brevem<strong>en</strong>te algunos retos de cara al futuro.<br />
128 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
la institucionalización de la participación<br />
<strong>en</strong> colombia<br />
A mediados de la década del 80 del siglo pasado se inició un cambio<br />
sil<strong>en</strong>cioso <strong>en</strong> la arquitectura del Estado y del régim<strong>en</strong> político<br />
colombiano, producto de las reformas que <strong>en</strong>tregaron a los <strong>en</strong>tes territoriales,<br />
<strong>en</strong> especial a los municipios, una cuota importante de autonomía<br />
política y administrativa, y unos recursos que desde finales<br />
del siglo XIX y a lo largo del siglo XX les habían sido sustraídos por<br />
el gobierno c<strong>en</strong>tral.<br />
Uno de los aspectos más novedosos de la desc<strong>en</strong>tralización del<br />
Estado colombiano fue la institucionalización de mecanismos e instancias<br />
de participación ciudadana <strong>en</strong> la gestión pública, a través de<br />
los cuales distintos sectores de la <strong>sociedad</strong> podrían incidir <strong>en</strong> el cont<strong>en</strong>ido<br />
de las políticas públicas. Mediante la reforma constitucional<br />
de 1986 y la expedición de las leyes nº 11 y nº 12 de ese mismo<br />
año se ord<strong>en</strong>ó la elección popular de los alcaldes y fueron creados<br />
algunos mecanismos de participación, como la consulta popular municipal,<br />
las Juntas Administradoras Locales 55 , la participación de los<br />
usuarios <strong>en</strong> las Juntas Directivas de las empresas de servicios públicos<br />
56 y la contratación comunitaria 57 .<br />
La Constitución de 1991 y sus desarrollos legislativos avanzaron<br />
<strong>en</strong> esta dirección creando mecanismos de interv<strong>en</strong>ción directa<br />
de la población <strong>en</strong> las decisiones públicas (iniciativa legislativa, consulta<br />
popular, refer<strong>en</strong>do, plebiscito, revocatoria del mandato, cabildo<br />
abierto), y un bu<strong>en</strong> número de instancias de participación ciudadana<br />
<strong>en</strong> la gestión pública municipal. Hoy día, Colombia cu<strong>en</strong>ta con una<br />
amplia infraestructura participativa que permite a los ciudadanos interv<strong>en</strong>ir<br />
<strong>en</strong> los asuntos de su municipio y del país, y incidir de diversa<br />
forma <strong>en</strong> las decisiones públicas 58 .<br />
55 Las Juntas Administradoras Locales (JAL) son instancias de repres<strong>en</strong>tación territorial<br />
de las comunas (divisiones territoriales de los municipios <strong>en</strong> su área urbana) y<br />
de los corregimi<strong>en</strong>tos (divisiones territoriales del área rural de los municipios). Son<br />
elegidas mediante sufragio universal.<br />
56 Hasta ese mom<strong>en</strong>to, las juntas directivas estaban conformadas solam<strong>en</strong>te por<br />
repres<strong>en</strong>tantes del Alcalde y del Concejo Municipal.<br />
57 Mediante este mecanismo, las Juntas de Acción Comunal (JAC), las Sociedades<br />
de Mejora y Ornato, las Juntas y Asociaciones de Recreación, Def<strong>en</strong>sa Civil y usuarios,<br />
constituidas con arreglo a la ley y sin ánimo de lucro pued<strong>en</strong> contratar con la<br />
administración municipal la ejecución de determinadas funciones u obras.<br />
58 El estudio de Velásquez y González (2003) id<strong>en</strong>tificó cerca de 30 leyes que<br />
crearon mecanismos e instancias de participación ciudadana <strong>en</strong> la gestión pública.<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
129
Las reformas aludidas se inspiraron <strong>en</strong> el propósito de instaurar<br />
la democracia participativa <strong>en</strong> Colombia 59 . La idea era transformar el<br />
régim<strong>en</strong> político promovi<strong>en</strong>do prácticas participativas 60 que involucraran<br />
a los ciudadanos <strong>en</strong> los asuntos públicos, dieran legitimidad<br />
a las decisiones políticas y administrativas, y permitieran un desempeño<br />
efici<strong>en</strong>te y transpar<strong>en</strong>te de las autoridades públicas.<br />
Dos elem<strong>en</strong>tos del contexto propiciaron estas reformas: la crisis<br />
del sistema político y la agudización del conflicto armado. En efecto,<br />
la institucionalización de la participación fue la respuesta del sistema<br />
político a su propia crisis, una de las más agudas que había vivido<br />
<strong>en</strong> toda su historia republicana. Hasta ese mom<strong>en</strong>to, el sistema político<br />
era cerrado a la voz ciudadana: el único instrum<strong>en</strong>to de interv<strong>en</strong>ción<br />
de la población <strong>en</strong> la esc<strong>en</strong>a pública era el voto para la elección<br />
del Presid<strong>en</strong>te de la República, y de los miembros de los cuerpos de<br />
repres<strong>en</strong>tación política (concejos municipales, asambleas departam<strong>en</strong>tales<br />
y Congreso Nacional). De resto, la población carecía de instrum<strong>en</strong>tos<br />
para incidir <strong>en</strong> las decisiones públicas. El régim<strong>en</strong> podía ser<br />
Actualm<strong>en</strong>te, exist<strong>en</strong> más de treinta instancias de participación <strong>en</strong> el nivel municipal<br />
(juntas, consejos, comités, foros, mesas de concertación, etc.). También exist<strong>en</strong> espacios<br />
no institucionales, que han surgido por iniciativa ciudadana o gubernam<strong>en</strong>tal,<br />
que hac<strong>en</strong> parte del nuevo esc<strong>en</strong>ario de la participación <strong>en</strong> Colombia. En este trabajo,<br />
sin embargo, interesa analizar solam<strong>en</strong>te la evolución y los resultados de la participación<br />
<strong>en</strong> su dim<strong>en</strong>sión institucional.<br />
59 Según Sader, las experi<strong>en</strong>cias políticas que se amparan bajo el rótulo de “democracia<br />
participativa” se caracterizan por la afirmación del Estado de derecho,<br />
del planeami<strong>en</strong>to participativo, de la responsabilidad social de las empresas, de la<br />
participación de las mujeres <strong>en</strong> la lucha política y de la reivindicación de los derechos<br />
sociales. Le apuestan a una profundización de las relaciones <strong>en</strong>tre los ciudadanos<br />
y las decisiones del poder político y a un rescate de los grupos minoritarios como<br />
actores sociales. Le apuntan a una reforma democrática del Estado <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de<br />
acercami<strong>en</strong>to de los gobernantes a los gobernados y de control de los segundos sobre<br />
los primeros. Las iniciativas de democracia participativa buscan rescatar la dim<strong>en</strong>sión<br />
pública y ciudadana de la política, sea a través de la movilización de sectores sociales<br />
interesados <strong>en</strong> la realización de políticas públicas, presionando a las autoridades<br />
para que t<strong>en</strong>gan <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta sus puntos de vista y sus necesidades, sea a través de la<br />
transformación/flexibilización de las instituciones repres<strong>en</strong>tativas para que abran las<br />
puertas a la voz de los ciudadanos (SADER, 2002, pp. 651 y ss.).<br />
60 Ent<strong>en</strong>demos las prácticas participativas como aquellas conductas que resultan de la<br />
acción int<strong>en</strong>cionada de individuos y grupos <strong>en</strong> el esc<strong>en</strong>ario público, <strong>en</strong> pos de metas<br />
específicas, <strong>en</strong> función de intereses diversos y <strong>en</strong> el contexto de tramas concretas de<br />
relaciones sociales y de poder. A través de ellas los individuos o grupos, <strong>en</strong> función de<br />
sus respectivos intereses (de clase, de género, de g<strong>en</strong>eración, étnicas, etc.), intervi<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> el esc<strong>en</strong>ario público, directam<strong>en</strong>te o por medio de sus repres<strong>en</strong>tantes, con el fin<br />
de obt<strong>en</strong>er bi<strong>en</strong>es y servicios específicos (materiales y simbólicos) y/o de incidir <strong>en</strong><br />
las decisiones colectivas relacionadas con la distribución de dichos bi<strong>en</strong>es y servicios.<br />
Pued<strong>en</strong> desarrollarse a través de canales institucionales o de manera informal.<br />
130 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
calificado como una democracia formal y elitista, cuya dirección real<br />
estaba <strong>en</strong> manos de unas minorías “selectas”, elegidas por los ciudadanos<br />
a ciertos intervalos para que gobernaran <strong>en</strong> su nombre. Además,<br />
no era un régim<strong>en</strong> competitivo; por el contrario, a finales de la<br />
década del 50 los partidos tradicionales (liberal y conservador) firmaron<br />
un pacto (el Fr<strong>en</strong>te Nacional) para alternarse <strong>en</strong> el gobierno, repartirse<br />
milimétricam<strong>en</strong>te el aparato estatal y excluir a cualquier otro<br />
actor político de la posibilidad de conducir los destinos del país.<br />
Dos compon<strong>en</strong>tes constituían <strong>en</strong> ese mom<strong>en</strong>to los ejes articuladores<br />
del régim<strong>en</strong> político: el cli<strong>en</strong>telismo y el autoritarismo. Bu<strong>en</strong>a<br />
parte de la interacción <strong>en</strong>tre gobernantes y gobernados t<strong>en</strong>ía lugar a<br />
través de canales informales articulados a través de redes de cli<strong>en</strong>tela<br />
controladas férream<strong>en</strong>te por la dirig<strong>en</strong>cia bipartidista. Como lo indican<br />
acertadam<strong>en</strong>te Leal y Dávila (1990), “las relaciones de cli<strong>en</strong>tela<br />
permanecieron <strong>en</strong> su condición de ingredi<strong>en</strong>te importante del sistema<br />
político hasta el Fr<strong>en</strong>te Nacional. A partir de allí (...) el cli<strong>en</strong>telismo<br />
se proyectó como la relación política principal para articular el<br />
sistema que se reorganizó con el nuevo régim<strong>en</strong>” (p. 18).<br />
El otro compon<strong>en</strong>te del sistema político fue la respuesta autoritaria<br />
del Estado a la movilización ciudadana, <strong>en</strong> un contexto de<br />
modernización social y política g<strong>en</strong>eradora de desigualdades. Dicha<br />
respuesta se expresó de varias formas: la exclusión política, la conc<strong>en</strong>tración<br />
del poder <strong>en</strong> el ejecutivo y la represión directa y perman<strong>en</strong>te<br />
de la protesta social.<br />
Al finalizar la década del set<strong>en</strong>ta, un amplio segm<strong>en</strong>to de la población<br />
había perdido la confianza <strong>en</strong> los líderes políticos y <strong>en</strong> las<br />
instancias tradicionales de repres<strong>en</strong>tación, así como <strong>en</strong> la capacidad<br />
del Estado de asegurarle mejores condiciones de exist<strong>en</strong>cia. Dicha<br />
desconfianza, acrec<strong>en</strong>tada por el autoritarismo de los gobernantes,<br />
se manifestó por vías bi<strong>en</strong> distintas: abst<strong>en</strong>cionismo de un porc<strong>en</strong>taje<br />
creci<strong>en</strong>te de la población que no veía <strong>en</strong> las elecciones un<br />
instrum<strong>en</strong>to favorable a sus intereses; protesta ciudadana ante la incapacidad<br />
del Estado de satisfacer las necesidades de la población, e<br />
int<strong>en</strong>sificación del conflicto armado.<br />
Este último aspecto constituye una de las particularidades del caso<br />
colombiano. Desde fines de la década del cuar<strong>en</strong>ta del siglo pasado, la<br />
historia colombiana ha estado marcada por la viol<strong>en</strong>cia política. La interpretación<br />
del conflicto armado <strong>en</strong> Colombia y de sus últimas fases<br />
no es fácil <strong>en</strong> razón de la complejidad del f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o y de los cambios<br />
que ha sufrido <strong>en</strong> las últimas tres décadas. Como bi<strong>en</strong> señala Pécaut<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
131
(2004), el conflicto armado combina una multiplicidad de estratos<br />
históricos, de configuraciones sociales y de registros de acción. Los<br />
actores que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> el conflicto pose<strong>en</strong> rasgos bi<strong>en</strong> difer<strong>en</strong>ciados<br />
según la época: una cosa son las FARC, expresión por excel<strong>en</strong>cia<br />
de las formas de autodef<strong>en</strong>sa campesina <strong>en</strong> los años cincu<strong>en</strong>ta; otra, la<br />
guerrilla surgida de esquemas revolucionarios surgidos <strong>en</strong> América Latina<br />
al calor de la revolución cubana (ELN y EPL), de corte marxista;<br />
y otra el paramilitarismo, de perfil claram<strong>en</strong>te anti-insurg<strong>en</strong>te.<br />
Los esc<strong>en</strong>arios también han cambiado: hasta 1960, señala Pécaut,<br />
las adhesiones colectivas eran dominantes <strong>en</strong> la <strong>sociedad</strong> colombiana;<br />
<strong>en</strong> las dos décadas sigui<strong>en</strong>tes la urbanización y el desarrollo capitalista<br />
hac<strong>en</strong> emerger <strong>nuevas</strong> capas sociales y nuevos movimi<strong>en</strong>tos<br />
(obrero y campesino), mi<strong>en</strong>tras que a finales de los set<strong>en</strong>ta el régim<strong>en</strong><br />
político se <strong>en</strong>durece y cambia el perfil de la acción guerrillera<br />
hacia la protesta política.<br />
El discurso y las prácticas participativas surg<strong>en</strong> <strong>en</strong> una fase de<br />
la viol<strong>en</strong>cia política, caracterizada por el protagonismo de distintos<br />
grupos guerrilleros y por un recrudecimi<strong>en</strong>to del autoritarismo del<br />
régim<strong>en</strong>, expresado <strong>en</strong> la aplicación del Estatuto de Seguridad, promulgado<br />
por el gobierno del Presid<strong>en</strong>te Julio César Turbay (1978-<br />
1982) 61 . Esta política represiva fue respondida por la guerrilla por<br />
un increm<strong>en</strong>to de las acciones viol<strong>en</strong>tas que llevaron al gobierno de<br />
Belisario Betancur, a comi<strong>en</strong>zos de la década del 80, a plantear una<br />
propuesta de diálogo para evitar que siguiera corri<strong>en</strong>do más sangre<br />
<strong>en</strong> el país, y una estrategia de apertura democrática, condición sine<br />
qua non para el éxito de su propuesta de paz. La apertura del sistema<br />
político a través de la participación se convertía así <strong>en</strong> un compon<strong>en</strong>te<br />
c<strong>en</strong>tral de la acción gubernam<strong>en</strong>tal.<br />
Así, los años 80 fueron testigos de un país convulsionado, sumido<br />
<strong>en</strong> una profunda crisis alim<strong>en</strong>tada por una insurg<strong>en</strong>cia que<br />
exigía un espacio <strong>en</strong> el esc<strong>en</strong>ario político, y que se nutrió de las inconsecu<strong>en</strong>cias<br />
y contradicciones de la democracia colombiana que:<br />
61 “El gobierno de Turbay Ayala fue un int<strong>en</strong>to fallido de extremar al máximo la<br />
alternativa represiva de control a la dis<strong>en</strong>sión y al inconformismo social y político. Esta<br />
respuesta del Estado al conflicto político, que se v<strong>en</strong>ía gestando desde el Fr<strong>en</strong>te Nacional,<br />
desembocó primordialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la mayor radicalización de las fuerzas <strong>en</strong> pugna,<br />
<strong>en</strong> la polarización de los sectores sociales <strong>en</strong> conflicto y erosionó la precaria ideología<br />
cons<strong>en</strong>sual. De otra parte, la lucha guerrillera y la acción política desinstitucionalizada<br />
se vieron fuertem<strong>en</strong>te legitimadas <strong>en</strong> el ámbito popular, ante los actos de un gobierno<br />
que negaba cotidianam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la práctica los postulados ideológicos formales que<br />
sust<strong>en</strong>tan el Estado de Derecho colombiano” (SANTAMARíA y SILVA, 1984, p. 56).<br />
132 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
"junto al mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to de una serie de instituciones propias de un<br />
estado de derecho, y de libertades y derechos <strong>civil</strong>es, permite la coexist<strong>en</strong>cia<br />
paralela del estado de sitio como normalidad, de formas<br />
autoritarias y de represión de la protesta social legítima, de grupos<br />
paramilitares y de viol<strong>en</strong>cia privada con apoyos <strong>en</strong> las Fuerzas Armadas,<br />
de la impunidad y de la falta de garantías para la vida humana,<br />
así como de evid<strong>en</strong>tes expresiones de intolerancia y exclusión antiizquierdista."<br />
(LOPEz DE LA ROCHE, 1994).<br />
Los procesos de desc<strong>en</strong>tralización y de institucionalización de<br />
instancias y mecanismos de participación ciudadana <strong>en</strong> la gestión<br />
pública fueron <strong>en</strong>tonces el resultado de una dinámica interna <strong>en</strong> la<br />
que las élites modernizadoras de los partidos tradicionales, apoyados<br />
por algunos sectores de la débil izquierda colombiana y por las organizaciones<br />
y los movimi<strong>en</strong>tos sociales interesados <strong>en</strong> modificar los<br />
patrones tradicionales de ejercicio de la política (el cli<strong>en</strong>telismo y el<br />
autoritarismo), se vieron obligadas a abrir una válvula de escape a las<br />
t<strong>en</strong>siones sociales y políticas que vivía el país. La participación fue<br />
<strong>en</strong> es<strong>en</strong>cia una oferta estatal, presionada <strong>en</strong> parte por el movimi<strong>en</strong>to<br />
social, pero inspirada principalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la int<strong>en</strong>ción de reducir significativam<strong>en</strong>te<br />
los niveles de conflicto, recuperar la legitimidad perdida<br />
del sistema político y rescatar para los sectores dominantes las<br />
ri<strong>en</strong>das del poder y la confianza ciudadana 62 .<br />
Con la institucionalización de la participación se pret<strong>en</strong>dió no<br />
sólo garantizar una apertura democrática de amplio alcance que permitiera<br />
a los sectores excluidos involucrarse <strong>en</strong> la dinámica pública,<br />
sino mejorar la gestión de los municipios y recuperar la confianza<br />
de la población, <strong>en</strong> un régim<strong>en</strong> hasta <strong>en</strong>tonces muy débil <strong>en</strong> términos<br />
de aceptación ciudadana.<br />
Durante la década del 90 hubo un desarrollo importante de la legislación<br />
<strong>en</strong> materia de participación. Los desarrollos legislativos de<br />
la Constitución se multiplicaron y conformaron una amplia infraestructura<br />
de la participación ciudadana, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el ámbito<br />
municipal, que se sigue desarrollando. Además de los mecanismos<br />
de decisión directa (refer<strong>en</strong>dos, consultas populares, iniciativa legislativa,<br />
plebiscito, cabildo abierto, revocatoria del mandato), consa-<br />
62 El Ministro de Gobierno del Presid<strong>en</strong>te Betancur, <strong>en</strong> la exposición de motivos de<br />
la Ley nº 11 de 1986 señalaba que los movimi<strong>en</strong>tos cívicos locales y regionales habían<br />
llegado a un punto tal que am<strong>en</strong>azaban la estabilidad de las instituciones <strong>democráticas</strong><br />
del país, por lo que era necesario adelantar las reformas necesarias para atacar la raíz<br />
de estas movilizaciones y asegurar mayor estabilidad al sistema político.<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
133
grados <strong>en</strong> la ley nº 134 de 1994, esa infraestructura contempla un<br />
bu<strong>en</strong> número de consejos y comités de participación. El cuadro 1 incluye<br />
la m<strong>en</strong>ción de los que han t<strong>en</strong>ido mayor desarrollo 63 .<br />
Cuadro 1<br />
Espacios, alcance y ag<strong>en</strong>tes participativos <strong>en</strong> Colombia<br />
Tipo de ag<strong>en</strong>te participativo según instancia<br />
SECTOR ALCANCE TIPO DE AGENTE PARTICIPATIVO<br />
Servicios Públicos Domiciliarios (Comité<br />
de desarrollo y control social de los<br />
servicios públicos, Juntas Directivas de<br />
las Empresas)<br />
Salud (Asociaciones o Ligas de Usuarios<br />
de Salud, Comité de Etica Hospitalaria,<br />
Comités de participación comunitaria<br />
<strong>en</strong> salud – Copacos)<br />
Educación (Juntas Municipales de Educación,<br />
Foros Educativos Municipales)<br />
Desarrollo Rural (Consejo Municipal de<br />
Desarrollo Rural)<br />
Control Social (Veedurías ciudadanas y<br />
Juntas de Vigilancia)<br />
Planeacíon (Consejo Consultivo de<br />
Planificación de Territorios Indíg<strong>en</strong>as,<br />
Consejo Municipal de Cultura, Consejo<br />
Municipal de Juv<strong>en</strong>tud, Consejo Municipal<br />
de Paz, Consejo Municipal de Política<br />
Social, Comité Municipal de Desplazados,<br />
consejos poblacionales de discapacitados<br />
de etnias, de mujeres, etc.).<br />
Fu<strong>en</strong>te: Elaboración propia.<br />
Información,<br />
Consulta, Iniciativa,Fiscalización<br />
y Gestión<br />
Consulta,<br />
Iniciativa,<br />
Fiscalización y<br />
Gestión<br />
Consulta,<br />
Iniciativa y<br />
Fiscalización<br />
Concertación,<br />
Decisión y<br />
Fiscalización<br />
Repres<strong>en</strong>tantes de usuarios de los Servicios<br />
Públicos para velar por la efici<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la<br />
prestación de los servicios públicos domiciliarios.<br />
Repres<strong>en</strong>tantes de la comunidad para la<br />
def<strong>en</strong>sa y la protección del derecho a la<br />
salud y la prestación del mismo.<br />
Ciudadanos, ciudadanas y repres<strong>en</strong>tantes<br />
de la comunidad para la def<strong>en</strong>sa y la<br />
protección del derecho a la educación y la<br />
prestación del mismo.<br />
Repres<strong>en</strong>tantes de organizaciones del<br />
sector rural que propon<strong>en</strong> y acuerdan<br />
políticas dirigidas al sector y vigilan su<br />
ejecución.<br />
Fiscalización Personas a título individual y organizaciones<br />
sociales que decid<strong>en</strong> por voluntad propia<br />
iniciar procesos de vigilancia y control<br />
<strong>en</strong> el uso de los recursos públicos.<br />
Información y<br />
consulta<br />
Repres<strong>en</strong>tantes de sectores sociales <strong>en</strong>cargados<br />
de emitir concepto sobre propuestas<br />
de planes locales (globales, sectoriales,<br />
territoriales) y de seguimi<strong>en</strong>to a su ejecución.<br />
También promuev<strong>en</strong> la consideración<br />
de problemáticas específicas <strong>en</strong> el marco<br />
del diseño de políticas públicas.<br />
63 No está de más señalar que esos espacios no son de obligatoria creación <strong>en</strong><br />
todos los casos. Hay un compon<strong>en</strong>te de discrecionalidad de las autoridades públicas<br />
para su reglam<strong>en</strong>tación, con algunas excepciones <strong>en</strong> las que dichas autoridades están<br />
obligadas a crearlos y a realizar la convocatoria para su conformación. Es el caso de<br />
los consejos de planeación y los de política social.<br />
134 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Como se observa <strong>en</strong> el cuadro, exist<strong>en</strong> espacios globales, sectoriales<br />
y poblacionales. Estos últimos, <strong>en</strong>tre los cuales cabe m<strong>en</strong>cionar<br />
el Consejo Municipal de Planeación, el Consejo Consultivo de Ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to<br />
Territorial, el Consejo Municipal de Desarrollo Rural y algunas<br />
veedurías ciudadanas, se caracterizan por el hecho de que su<br />
refer<strong>en</strong>te es el municipio o la ciudad <strong>en</strong> su conjunto, o un segm<strong>en</strong>to<br />
territorial “meso” (comuna o corregimi<strong>en</strong>to), y no un sector (educación,<br />
salud, medio ambi<strong>en</strong>te) o un grupo social <strong>en</strong> particular (jóv<strong>en</strong>es,<br />
comunidades étnicas, desplazados, etc.).<br />
Otra forma de clasificarlos es según el tipo de repres<strong>en</strong>tatividad:<br />
territorial, institucional y social. La primera toma como refer<strong>en</strong>te el<br />
territorio: los ag<strong>en</strong>tes participativos intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tación de<br />
un segm<strong>en</strong>to sociogeográfico del municipio y su designación o elección<br />
se hace con ese criterio. En la segunda categoría, el espacio de<br />
participación es conformado fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te por personas que repres<strong>en</strong>tan<br />
a instituciones (<strong>en</strong>tidades no gubernam<strong>en</strong>tales, universidades,<br />
corporaciones, cooperativas, sector privado) y no a conjuntos<br />
poblacionales o a organizaciones sociales de base. Los Consejos de<br />
paz, de at<strong>en</strong>ción a los desplazados, los comités interinstitucionales de<br />
discapacitados y otros similares, son ejemplos de esta categoría.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, el grupo más amplio está conformado por los órganos<br />
de repres<strong>en</strong>tación social. Su naturaleza está ligada a la expresión<br />
de intereses sociales particulares <strong>en</strong> la esc<strong>en</strong>a pública. Es una categoría<br />
altam<strong>en</strong>te heterogénea que puede ser desagregada según criterios<br />
muy difer<strong>en</strong>tes. Por ejemplo, pued<strong>en</strong> distinguirse canales de repres<strong>en</strong>tación<br />
global, como el Consejo Territorial de Planeación, el Consejo<br />
Consultivo de Ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to Territorial o las audi<strong>en</strong>cias públicas, <strong>en</strong><br />
los que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> ag<strong>en</strong>tes de orig<strong>en</strong> social y territorial muy diverso<br />
para la discusión de temas que g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te abarcan el conjunto de<br />
facetas de la vida municipal; de otro, canales de repres<strong>en</strong>tación sectorial<br />
o funcional (consejo de juv<strong>en</strong>tud, instancias <strong>en</strong> los ámbitos de<br />
educación y salud, medio ambi<strong>en</strong>te, etc.) <strong>en</strong> los que el refer<strong>en</strong>te es<br />
un ámbito particular de la vida de la ciudad o un grupo social específico.<br />
Las instancias sectoriales son las que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> mayor peso cuantitativo<br />
<strong>en</strong> el conjunto.<br />
Un último rasgo de los espacios de participación es su limitado<br />
alcance decisorio. En efecto, la lectura de las funciones de cada uno<br />
de ellos indica que su trabajo gira principalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> torno a actividades<br />
de iniciativa y fiscalización y, <strong>en</strong> m<strong>en</strong>or grado, de consulta,<br />
concertación y gestión (cuadro 2).<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
135
Cuadro 2<br />
Alcance de las instancias de participación ciudadana (%)<br />
TIPO DE TAREAS %<br />
Información 17,2<br />
Consulta 34,5<br />
Iniciativa 82,8<br />
Fiscalización 58,6<br />
Concertación 34,5<br />
Decisión 27,6<br />
Gestión 34,5<br />
la decada del 90<br />
Este amplio espectro de instancias de participación d<strong>en</strong>ota una gran<br />
riqueza desde el punto de la oferta de espacios y de su cobertura<br />
y alcance. El problema, empero, es que durante la década del 90<br />
tal riqueza no se tradujo necesariam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> procesos de movilización<br />
ciudadana <strong>en</strong> torno a lo público, <strong>en</strong> la democratización de la<br />
gestión y, sobre todo, <strong>en</strong> la incid<strong>en</strong>cia de la ciudadanía <strong>en</strong> la formulación,<br />
ejecución y seguimi<strong>en</strong>to de las políticas públicas; por el<br />
contrario, la brecha <strong>en</strong>tre la institucionalidad participativa, las conductas<br />
de la población <strong>en</strong> el esc<strong>en</strong>ario público y sus resultados <strong>en</strong><br />
términos de la modernización y democratización de la gestión parece<br />
ampliarse. ¿Cómo explicar ese “desfase” <strong>en</strong>tre la oferta institucional<br />
de participación y dinámicas ciudadanas de movilización <strong>en</strong><br />
torno a lo público? 64<br />
El ejercicio de la participación requiere de dos tipos de condiciones:<br />
<strong>en</strong> primer lugar, un ambi<strong>en</strong>te socio-político favorable; es decir,<br />
un conjunto de opciones que brinda el <strong>en</strong>torno social y político, <strong>en</strong><br />
relación con las cuales los actores toman la decisión de participar <strong>en</strong><br />
la búsqueda de bi<strong>en</strong>es públicos. Entre tales opcio nes pued<strong>en</strong> m<strong>en</strong>cio-<br />
64 No sobra señalar que el país ha registrado experi<strong>en</strong>cias exitosas de participación<br />
<strong>en</strong> muchos lugares de su geografía <strong>en</strong> lo que va corrido de las dos últimas décadas.<br />
Sin embargo, tales experi<strong>en</strong>cias, sin duda importantes, <strong>en</strong> el panorama de los esc<strong>en</strong>arios<br />
institucionales de participación sigu<strong>en</strong> si<strong>en</strong>do minoritarias <strong>en</strong> número. Más aún,<br />
varios de los procesos exitosos respond<strong>en</strong> más bi<strong>en</strong> a dinámicas no institucionalizadas,<br />
que no pasan necesariam<strong>en</strong>te por los canales establecidos <strong>en</strong> la norma.<br />
136 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
narse el grado de apertura del sistema político a las demandas sociales<br />
y a la protesta ciudadana, la pres<strong>en</strong>cia o aus<strong>en</strong>cia de grupos de apoyo<br />
a los actores partici pantes, el grado de unidad de las élites políticas, y<br />
la capacidad del gobierno para instrum<strong>en</strong>tar sus planes y programas.<br />
Estos elem<strong>en</strong>tos alteran los costos y la “r<strong>en</strong>tabilidad” de la acción colectiva,<br />
de manera que estimulan o fr<strong>en</strong>an la participación.<br />
En segundo lugar, la constitución de id<strong>en</strong>tidades colectivas: los<br />
actores pued<strong>en</strong> aprovechar un <strong>en</strong>torno favorable <strong>en</strong> la medida <strong>en</strong><br />
que estén <strong>en</strong> condiciones de actuar a tono con tales circunstancias.<br />
Así, para garantizar el éxito de las prácticas participativas resultan<br />
fundam<strong>en</strong>tales el grado de articulación/desarticulación de los actores,<br />
de homog<strong>en</strong>eidad/heterog<strong>en</strong>eidad <strong>en</strong>tre ellos, la d<strong>en</strong>sidad del<br />
<strong>en</strong>tramado de sus relaciones; <strong>en</strong> otras palabras, la consist<strong>en</strong>cia de su<br />
id<strong>en</strong>tidad como grupo. El análisis de este aspecto incluye, además,<br />
aspectos tales como los niveles de organización de los partici pantes,<br />
los liderazgos, las redes de compromiso establecidas, los recursos (de<br />
información, saberes, medios logísticos, recursos materiales, etc.) de<br />
los cuales dispon<strong>en</strong> para involucrarse <strong>en</strong> un proceso participativo, y<br />
las motivaciones que los llevan a desarrollar prácticas participativas.<br />
La combinación de esos dos tipos de condiciones puede ser muy<br />
variada y da lugar a dinámicas y a resultados difer<strong>en</strong>tes.<br />
Desde el punto de vista del <strong>en</strong>torno sociopolítico, un factor<br />
determinante, aunque no único, que incide <strong>en</strong> las dinámicas de<br />
participación son las estrategias desplegadas por los ag<strong>en</strong>tes gubernam<strong>en</strong>tales<br />
para el manejo de los procesos participativos. Se trata de<br />
estrategias disímiles, que obedec<strong>en</strong> a lecturas difer<strong>en</strong>tes de la realidad<br />
local y, especialm<strong>en</strong>te, a intereses que se juegan <strong>en</strong> la esc<strong>en</strong>a política.<br />
El estudio de Velásquez y González, ya citado (2003), <strong>en</strong>contró<br />
cinco difer<strong>en</strong>tes estrategias de los actores gubernam<strong>en</strong>tales fr<strong>en</strong>te a<br />
los esc<strong>en</strong>arios de participación:<br />
• La participación-formalidad: Es la participación <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dida únicam<strong>en</strong>te<br />
como un requisito formal que es preciso ll<strong>en</strong>ar para cumplir<br />
con las exig<strong>en</strong>cias de la norma. Se crean las instancias, pero éstas<br />
no recib<strong>en</strong> ningún estímulo ni apoyo de parte de las autoridades<br />
gubernam<strong>en</strong>tales. Incluso, <strong>en</strong> ocasiones éstas buscan que los canales<br />
no funcion<strong>en</strong> y se vuelvan inocuos, de manera que pierdan legitimidad<br />
y mueran por falta de apoyo gubernam<strong>en</strong>tal y/o ciudadano.<br />
• La participación “sin alas”: es aquella que las autoridades locales<br />
promuev<strong>en</strong> siempre y cuando las prácticas participativas no pon-<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
137
gan <strong>en</strong> cuestión las lógicas y las estructuras de poder vig<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> el<br />
municipio. Se habla de ella, se la pondera, se la respalda, incluso<br />
con fondos municipales, pero al mismo tiempo se la “ataja” para<br />
que no se convierta <strong>en</strong> un instrum<strong>en</strong>to de construcción de contrapoderes<br />
<strong>en</strong> favor de sectores tradicionalm<strong>en</strong>te excluidos de los circuitos<br />
de toma de decisiones.<br />
• La participación-integración-cooptación: Es aquella que las autoridades<br />
locales promuev<strong>en</strong> para evitar corri<strong>en</strong>tes de p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to<br />
y de movilización ciudadana que actú<strong>en</strong> <strong>en</strong> contra de la lógica dominante<br />
del sistema político local. Uno de los instrum<strong>en</strong>tos más<br />
importantes utilizados para el logro de ese propósito, aunque no el<br />
único, es la cooptación de viejos y nuevos liderazgos por parte de<br />
las autoridades locales y sus organizaciones políticas para que actú<strong>en</strong><br />
<strong>en</strong> b<strong>en</strong>eficio de los intereses políticos hegemónicos <strong>en</strong> la vida<br />
local, antes que a favor de las necesidades y aspiraciones de la población<br />
a la que – se supone – repres<strong>en</strong>tan.<br />
• La participación-concertación: Este concepto coloca el ac<strong>en</strong>to <strong>en</strong><br />
la construcción colectiva de acuerdos <strong>en</strong> torno a objetivos comunes<br />
y a los medios para alcanzarlos. Dos ideas son c<strong>en</strong>trales <strong>en</strong> esta noción:<br />
el pluralismo sociopolítico y la interv<strong>en</strong>ción directa de la ciudadanía<br />
<strong>en</strong> el análisis de su <strong>en</strong>torno, y <strong>en</strong> la toma de decisiones.<br />
• La participación-modo de vida: Aquí la participación no es concebida<br />
como una actividad adicional a la rutina diaria de la g<strong>en</strong>te,<br />
como algo que exige esfuerzos adicionales y costos (de tiempo,<br />
de recursos, etc.), sino como un valor y una norma social interiorizados<br />
desde la infancia, que llevan a la g<strong>en</strong>te a involucrarse <strong>en</strong><br />
dinámicas colectivas, no tanto para la obt<strong>en</strong>ción de un b<strong>en</strong>eficio<br />
específico, aunque ese alici<strong>en</strong>te puede existir, sino principalm<strong>en</strong>te<br />
porque es bu<strong>en</strong>o hacerlo, y de esa forma el colectivo social se b<strong>en</strong>eficia<br />
y fortalece.<br />
Estas estrategias pued<strong>en</strong> combinarse y, además, cambiar con el tiempo.<br />
A ellas, además, se suman otros factores, como la garantía de libertades<br />
de asociación y expresión, no totalm<strong>en</strong>te lograda <strong>en</strong> Colombia,<br />
y la exist<strong>en</strong>cia de actores del <strong>en</strong>torno, como las ONG, la cooperación<br />
internacional, los medios de comunicación, las iglesias, etc., que, <strong>en</strong><br />
el caso colombiano, han jugado un papel importante para dar soporte<br />
técnico, social y político a las prácticas participativas.<br />
El balance de los factores del <strong>en</strong>torno socio-político <strong>en</strong> Colombia<br />
no es el mejor, <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de que, después de dos décadas de<br />
138 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
experi<strong>en</strong>cias participativas a través de espacios institucionales, algunos<br />
sectores gubernam<strong>en</strong>tales sigu<strong>en</strong> mirando con desconfianza este<br />
tipo de dispositivos. Hay que reconocer, no obstante, que esa actitud<br />
vi<strong>en</strong>e cambiando poco a poco, y que el papel de otros actores (las<br />
universidades, las ONG, la Iglesia y la cooperación internacional,) ha<br />
sido relevante para darle dinámica a la participación, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong><br />
el nivel municipal. Tales actores han estimulado los procesos de planeación<br />
participativa, los presupuestos participativos, el control social<br />
a la gestión pública y sus resultados, el diseño de políticas sectoriales<br />
y poblacionales con participación de los interesados, <strong>en</strong>tre otros.<br />
Desde el punto de vista de los actores de la participación, lo primero<br />
que hay que reconocer es que la “oferta” participativa estatal<br />
de participación ha estimulado de algún modo la emerg<strong>en</strong>cia de<br />
nuevos actores que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> los esc<strong>en</strong>arios públicos y pujan<br />
por <strong>en</strong>contrar un sitio <strong>en</strong> ella para hacer valer sus intereses. En dicha<br />
puja los viejos actores sociales, muchos de ellos vinculados estrecham<strong>en</strong>te<br />
al mundo de la política local, int<strong>en</strong>tan mant<strong>en</strong>er su lugar,<br />
dando pie a t<strong>en</strong>siones <strong>en</strong> el ejercicio del liderazgo, y a <strong>nuevas</strong> formas<br />
de relación <strong>en</strong>tre la <strong>sociedad</strong> y el Estado <strong>en</strong> el plano local.<br />
De acuerdo con la investigación de Velásquez y González, se adviert<strong>en</strong><br />
ciertas t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias desde el punto de vista de los actores. En primera<br />
instancia, participan más personas que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> los municipios<br />
grandes (ciudades) que <strong>en</strong> los pequeños municipios, dado que <strong>en</strong> los<br />
primeros exist<strong>en</strong> y operan más espacios y mecanismos. En segundo lugar,<br />
participan más las personas que pert<strong>en</strong>ec<strong>en</strong> a los estratos mediobajo,<br />
medio y alto, que los que figuran como estratos más bajos de<br />
la población. Se esperaría que estos últimos fueran los que más intervinieran<br />
debido a las car<strong>en</strong>cias que padec<strong>en</strong>. Sin embargo, no es así.<br />
Ellos muestran gran desconfianza <strong>en</strong> las esferas institucionales o buscan<br />
el acceso a bi<strong>en</strong>es y servicios a través de otros medios, <strong>en</strong> particular las<br />
redes cli<strong>en</strong>telistas, o simplem<strong>en</strong>te quedan excluidos de ese acceso. Por<br />
último, participan proporcionalm<strong>en</strong>te más mujeres y personas adultas,<br />
mayores de 55 años, que hombres y jóv<strong>en</strong>es, excepción hecha de los<br />
consejos de planeación, <strong>en</strong> los que la población jov<strong>en</strong> ti<strong>en</strong>e mayor<br />
pres<strong>en</strong>cia. Lo anterior no significa que haya igualdad de condiciones<br />
y de oportunidades para las mujeres y para los hombres. Existe<br />
una especie de división sexual del trabajo <strong>en</strong> el mundo de la participación,<br />
<strong>en</strong> la que las mujeres convocan, animan, realizan el trabajo<br />
manual y dan apoyo logístico, mi<strong>en</strong>tras que los hombres llevan la<br />
palabra, ocupan <strong>en</strong> su gran mayoría los cargos de repres<strong>en</strong>tación y<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
139
ti<strong>en</strong><strong>en</strong> mayor peso <strong>en</strong> la toma de decisiones. La cultura patriarcal es<br />
aún dominante <strong>en</strong> los procesos participativos.<br />
Cabe resaltar de todos modos la aparición <strong>en</strong> el esc<strong>en</strong>ario público<br />
de un conjunto de nuevos actores como las mujeres, algunos jóv<strong>en</strong>es,<br />
minorías étnicas y adultos mayores, que d<strong>en</strong>tro de sus pret<strong>en</strong>siones<br />
aspiran a r<strong>en</strong>ovar las estructuras tradicionales de liderazgo y, de hecho,<br />
están incursionando de manera notoria <strong>en</strong> varios espacios, como<br />
los consejos de planeación y las veedurías ciudadanas, los consejos de<br />
juv<strong>en</strong>tud, los consejos de cultura y otras instancias sectoriales.<br />
La r<strong>en</strong>ovación del liderazgo social es un hecho incontestable y,<br />
además, reconocido por la población. Sin embargo, ello ha g<strong>en</strong>erado<br />
t<strong>en</strong>siones no despreciables <strong>en</strong>tre viejos y nuevos líderes. Los líderes<br />
tradicionales se resist<strong>en</strong> a ceder cuotas de poder <strong>en</strong> sus organizaciones<br />
y sus lugares de resid<strong>en</strong>cia, mi<strong>en</strong>tras que las <strong>nuevas</strong> capas de líderes<br />
pujan por ocupar cargos de repres<strong>en</strong>tación y por t<strong>en</strong>er una<br />
mayor visibilidad <strong>en</strong> las decisiones públicas.<br />
Una de las manifestaciones de la resist<strong>en</strong>cia de los liderazgos tradicionales<br />
a ceder su lugar a nuevos dirig<strong>en</strong>tes es la polimembresía.<br />
Esta consiste <strong>en</strong> la pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia de un mismo líder a varios espacios,<br />
monopolizando de esta manera la repres<strong>en</strong>tación social, las oportunidades<br />
de decisión y los b<strong>en</strong>eficios que de allí se derivan. Son precisam<strong>en</strong>te<br />
los líderes tradicionales, por su mayor experi<strong>en</strong>cia, sus<br />
conocimi<strong>en</strong>tos, sus relaciones y su capacidad de negociación, los que<br />
muestran con mayor frecu<strong>en</strong>cia este f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o. Esto ha llevado a una<br />
cierta “profesionalización” de la participación y, <strong>en</strong> algunos casos, a<br />
una burocratización de los cargos de repres<strong>en</strong>tación social <strong>en</strong> los esc<strong>en</strong>arios<br />
de participación.<br />
A pesar de esa f<strong>en</strong>om<strong>en</strong>ología que muestra como t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia dominante<br />
las prácticas de participación a través de espacios institucionales,<br />
hay que reconocer que esas instancias de participación han<br />
posibilitado que la ciudadanía comi<strong>en</strong>ce a incidir <strong>en</strong> las decisiones<br />
que deb<strong>en</strong> tomar las autoridades locales; han permitido unas relaciones<br />
más cercanas <strong>en</strong>tre las autoridades y la ciudadanía; han inc<strong>en</strong>tivado<br />
una mayor preocupación por los asuntos públicos por parte de<br />
la ciudadanía, y han increm<strong>en</strong>tado las acciones de control social con<br />
vistas a resolver las necesidades más apremiantes de la población.<br />
Las fracturas<br />
Lo que muestra la experi<strong>en</strong>cia participativa <strong>en</strong> la década del 90 <strong>en</strong><br />
Colombia es una serie de “fracturas” que limitan su alcance y su im-<br />
140 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
pacto positivo <strong>en</strong> términos de la democratización de las decisiones<br />
públicas, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el ámbito municipal:<br />
• Fractura <strong>en</strong>tre las distintas instancias de participación: cada una de<br />
ellas actúa según su propia lógica, lo que termina por fragm<strong>en</strong>tar<br />
los actores y dispersar las acciones.<br />
• Fractura <strong>en</strong>tre iniciativa gubernam<strong>en</strong>tal y acción ciudadana: la<br />
oferta participativa estatal y el manejo que le dan las autoridades<br />
gubernam<strong>en</strong>tales y los ag<strong>en</strong>tes políticos no siempre coincid<strong>en</strong> con<br />
las demandas ciudadanas, lo que provoca des<strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tros e inefici<strong>en</strong>cias<br />
<strong>en</strong> la operación de las instancias de participación.<br />
• Fractura <strong>en</strong>tre repres<strong>en</strong>tación política y participación ciudadana: los<br />
ag<strong>en</strong>tes políticos y los líderes sociales no siempre coincid<strong>en</strong> <strong>en</strong> la<br />
definición de los objetivos y del alcance de la participación, lo que<br />
produce t<strong>en</strong>siones <strong>en</strong>tre ellos y limita la eficacia de la participación.<br />
• Fractura <strong>en</strong>tre intereses particulares e intereses colectivos: la participación<br />
<strong>en</strong> las instancias creadas se convierte <strong>en</strong> ocasiones <strong>en</strong> un<br />
“campo de batalla” para el logro de objetivos que no necesariam<strong>en</strong>te<br />
le apuntan al bi<strong>en</strong> común. Muchos de los ag<strong>en</strong>tes que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong><br />
procesos participativos intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> con una lógica de poder “suma<br />
cero”. Así, una fuerte t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia al neo-corporativismo.<br />
• Fractura <strong>en</strong>tre líderes sociales y sus bases: la polimembresía y la<br />
profesionalización de los ag<strong>en</strong>tes que intervi<strong>en</strong><strong>en</strong> <strong>en</strong> los espacios<br />
institucionales han estratificado el universo de la participación y<br />
ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong> a producir un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o de “elitización” del liderazgo,<br />
que aleja a los líderes de sus bases y produce f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os de autorefer<strong>en</strong>ciación<br />
<strong>en</strong> la acción colectiva.<br />
t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias reci<strong>en</strong>tes<br />
Esta década ha estado marcada por el int<strong>en</strong>to de un sector mayoritario<br />
de la élite política de implantar <strong>en</strong> el país un proyecto autoritario,<br />
<strong>en</strong> el marco de las formas <strong>democráticas</strong> vig<strong>en</strong>tes (Estado de<br />
derecho, elecciones, funcionami<strong>en</strong>to de órganos de repres<strong>en</strong>tación<br />
política, igualdad formal ante la ley). Como señalan Dagnino, Olivera<br />
y Panfichi (2006), el proyecto autoritario prop<strong>en</strong>de por un Estado<br />
fuerte, c<strong>en</strong>tralizado, <strong>en</strong> el que la figura del gobernante conc<strong>en</strong>tra<br />
todo el poder y está por <strong>en</strong>cima de cualquier otro actor político; restringe<br />
la actuación de las instituciones <strong>democráticas</strong> y desconoce a la<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
141
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> como interlocutora del Estado; los derechos políticos<br />
son reducidos al mínimo y los derechos sociales prácticam<strong>en</strong>te desconocidos;<br />
se criminaliza la protesta, y la participación ciudadana no<br />
es vista con bu<strong>en</strong>os ojos, salvo si a través de ella se apoya y exalta el<br />
régim<strong>en</strong> político. Los espacios de participación o no exist<strong>en</strong>, o son<br />
cooptados por el Estado.<br />
Este proyecto está repres<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> la figura del Presid<strong>en</strong>te álvaro<br />
Uribe, qui<strong>en</strong> desde su llegada al gobierno arremetió contra las instituciones<br />
diseñadas por la Constitución de 1991 y ha empr<strong>en</strong>dido<br />
una serie de reformas que minan los principios democráticos de esta<br />
última 65 . En materia de participación, el modelo propuesto por el<br />
Presid<strong>en</strong>te Uribe (el “Estado comunitario”) se apoya <strong>en</strong> dos principios<br />
fundam<strong>en</strong>tales: <strong>en</strong> primer lugar, debilitar la autonomía de las<br />
<strong>en</strong>tidades territoriales y, <strong>en</strong> consecu<strong>en</strong>cia, la desc<strong>en</strong>tralización, a través<br />
de la re-c<strong>en</strong>tralización de compet<strong>en</strong>cias y recursos. De esa forma,<br />
el esc<strong>en</strong>ario básico de la participación (los municipios) pierd<strong>en</strong> vig<strong>en</strong>cia<br />
y fuerza desde el punto de vista de la at<strong>en</strong>ción a los problemas<br />
de la población, lo que, a su vez, le resta alcance e impacto a la<br />
participación ciudadana 66 .<br />
En segundo lugar, restarle fuerza a los espacios de participación<br />
ciudadana y propiciar otra forma de relación <strong>en</strong>tre el Estado y la ciudadanía,<br />
que pasa, de un lado, por la desinstitucionalización de las<br />
instancias de mediación (los esc<strong>en</strong>arios de participación) y, de otro,<br />
por una relación directa, sin intermediarios, <strong>en</strong>tre el Presid<strong>en</strong>te y los<br />
ciudadanos para resolver directam<strong>en</strong>te sus problemas. El instrum<strong>en</strong>to<br />
por excel<strong>en</strong>cia utilizado por el presid<strong>en</strong>te son los Consejos Comunitarios<br />
que lleva a cabo cada sábado <strong>en</strong> una población distinta. En<br />
tales consejos, el Presid<strong>en</strong>te selecciona sus interlocutores y, <strong>en</strong> un<br />
diálogo directo con ellos y con sus autoridades, busca resolver problemas<br />
concretos a través de la <strong>en</strong>trega directa de fondos.<br />
Este modelo ha sido incorporado por un bu<strong>en</strong> número de alcaldes<br />
y gobernadores, replicándolo <strong>en</strong> su territorio. La t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia es,<br />
65 Nos referimos a la reelección presid<strong>en</strong>cial inmediata, al cambio <strong>en</strong> el régim<strong>en</strong><br />
de transfer<strong>en</strong>cias a los municipios y departam<strong>en</strong>tos, a la reforma política y de la<br />
justicia, a la ley de justicia y paz para favorecer a los paramilitares desmovilizados y<br />
a la desinstitucionalización de la participación ciudadana, <strong>en</strong>tre otros cambios.<br />
66 Aunque aún los alcaldes manti<strong>en</strong><strong>en</strong> un cierto nivel de autonomía para at<strong>en</strong>der los<br />
asuntos de su jurisdicción, la presid<strong>en</strong>cia, a través de la Consejería de Acción Social y<br />
Cooperación Internacional, ha com<strong>en</strong>zado a interv<strong>en</strong>ir <strong>en</strong> los asuntos locales a través<br />
de la <strong>en</strong>trega de inversión directa <strong>en</strong> infraestructura y de la <strong>en</strong>trega de subsidios a la<br />
demanda <strong>en</strong> campos que por ley son de compet<strong>en</strong>cia de los <strong>en</strong>tes municipales.<br />
142 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
pues, hacia la desinstitucionalización de la participación y la implantación<br />
de una modalidad de relación directa <strong>en</strong>tre el mandatario y la<br />
población, que c<strong>en</strong>traliza <strong>en</strong> el primero un gran poder de discrecionalidad<br />
con respecto a las decisiones públicas, <strong>en</strong> particular las decisiones<br />
sobre inversión de fondos públicos.<br />
Lo anterior plantea una t<strong>en</strong>sión <strong>en</strong>tre dos modelos de relación<br />
<strong>en</strong>tre gobernantes y gobernados: de un lado, el modelo “tradicional”,<br />
que opera con base <strong>en</strong> las instancias formales de participación,<br />
según reglas de juego establecidas <strong>en</strong> la norma; de otro, el modelo<br />
de discrecionalidad, que relaciona a la autoridad pública con la ciudadanía<br />
a través de una relación personal, no institucional, <strong>en</strong> el que<br />
la primera conc<strong>en</strong>tra el poder de decisión y convierte a la segunda<br />
<strong>en</strong> un actor dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te de las decisiones políticas, sin capacidad de<br />
incidir <strong>en</strong> ellas, más allá de lo que puede hacerse a través del diálogo<br />
directo. Esta t<strong>en</strong>sión no está resuelta, lo que significa que el<br />
modelo tradicional sigue vig<strong>en</strong>te, aunque con m<strong>en</strong>or impacto que<br />
antes, mi<strong>en</strong>tras el modelo discrecional ti<strong>en</strong>de a g<strong>en</strong>eralizarse. Son<br />
dos lógicas bi<strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes, que no se tocan <strong>en</strong>tre sí, pero que plantean<br />
a la población un dilema importante sobre su estatuto de ciudadanía:<br />
o t<strong>en</strong>er la capacidad de incidir de manera autónoma <strong>en</strong> las<br />
políticas públicas, a través de instancias y mecanismos regulados por<br />
normas precisas, o acogerse al poder omnímodo de los mandatarios<br />
y dep<strong>en</strong>der de su discrecionalidad para recibir los b<strong>en</strong>eficios de la<br />
inversión pública.<br />
Un segundo aspecto que ha ganado peso <strong>en</strong> las discusiones sobre<br />
la participación <strong>en</strong> Colombia <strong>en</strong> años reci<strong>en</strong>tes es el relativo<br />
a las relaciones <strong>en</strong>tre participación ciudadana y repres<strong>en</strong>tación política.<br />
El tema ha sido examinado por diversos analistas (SANTOS<br />
y AVRITzER, 2002; BACQUé, REY y SINTOMER, 2005; TATAGIBA<br />
y TEIXEIRA, 2007), qui<strong>en</strong>es propon<strong>en</strong> modelos difer<strong>en</strong>tes de relación<br />
<strong>en</strong>tre ambos elem<strong>en</strong>tos Santos y Avritzer afirman que la participación<br />
ciudadana ha surgido como respuesta a las limitaciones de<br />
los modelos hegemónicos de democracia, basados <strong>en</strong> el mecanismo<br />
de repres<strong>en</strong>tación; Bacqué, Rey y Sintomer concuerdan con ellos <strong>en</strong><br />
ese diagnóstico, pero van más allá al señalar tres formas de relación<br />
<strong>en</strong>tre repres<strong>en</strong>tación y participación: <strong>en</strong> primer lugar, la re-movilización<br />
política a través de dinámicas participativas. Estas serían un<br />
complem<strong>en</strong>to de proximidad de la democracia repres<strong>en</strong>tativa.<br />
Un segundo tipo de articulación es la sustitución de un modo<br />
de participación por otro. En este caso, la participación despliega su<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
143
propia capacidad de decisión <strong>en</strong> dominios muy específicos, sin necesidad<br />
de articularse con las estructuras repres<strong>en</strong>tativas clásicas. Los<br />
grupos comunitarios operan <strong>en</strong>tonces como grupos de presión que<br />
ejerc<strong>en</strong> influ<strong>en</strong>cia sobre los poderes políticos, constituy<strong>en</strong>do formas<br />
de repres<strong>en</strong>tación de minorías y dejando intacto el sistema político<br />
tradicional. Finalm<strong>en</strong>te, otro modelo es el de una combinación <strong>en</strong>tre<br />
las formas conv<strong>en</strong>cionales y no conv<strong>en</strong>cionales de la participación,<br />
<strong>en</strong> un juego que se pret<strong>en</strong>de que sea de suma positiva: “la idea es<br />
dotar a las estructuras participativas de un verdadero poder, de manera<br />
que dinamic<strong>en</strong> el sistema repres<strong>en</strong>tativo por esa vía” (BACQUé,<br />
REY y SINTOMER, 2005, 34). Según los autores, el presupuesto participativo<br />
brasileño se inscribe <strong>en</strong> esta línea, pues busca transformar<br />
el sistema político mediante un apoderami<strong>en</strong>to de la ciudadanía.<br />
Por su parte, Tatagiba y Teixeira, analizando la gestión de la alcaldesa<br />
de São Paulo, Marta Suplicy, del Partido de los Trabajadores,<br />
int<strong>en</strong>tan demostrar que el ideal de complem<strong>en</strong>tariedad posible<br />
y deseable <strong>en</strong>tre democracia repres<strong>en</strong>tativa y participativa no logró<br />
concretarse <strong>en</strong> esa ciudad y que, por el contrario, “las instancias participativas<br />
– principalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el nivel local – quedan profundam<strong>en</strong>te<br />
‘contaminadas’ por el juego político que es propio del proceso de formación<br />
de las mayorías electorales” (Tatagiba y Teixeira, 2007, 19).<br />
En consecu<strong>en</strong>cia, prefier<strong>en</strong> hablar de una “acomodación o combinación<br />
subordinada” de la participación a la repres<strong>en</strong>tación política.<br />
Habría aquí una cuarta forma de articulación de la participación<br />
y la repres<strong>en</strong>tación política, distinta a las tres señaladas por Bacqué,<br />
Rey y Sintomer; a saber, la subordinación de la participación a las<br />
lógicas de la repres<strong>en</strong>tación política, lógicas que son vistas de manera<br />
negativa (“contaminación de la participación por el juego político”),<br />
y que impedirían la complem<strong>en</strong>tariedad necesaria <strong>en</strong>tre ambos compon<strong>en</strong>tes<br />
para asegurar una gobernanza democrática.<br />
Esta nueva forma sería cercana a la de sustitución que m<strong>en</strong>cionan<br />
los autores franceses, <strong>en</strong> tanto las prácticas participativas serían<br />
relegadas a la periferia del sistema, creando una “institucionalidad<br />
paralela” y con escasa capacidad de incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> las decisiones públicas;<br />
pero añade un nuevo ingredi<strong>en</strong>te: el de la subordinación de<br />
la participación a las dinámicas y criterios de la repres<strong>en</strong>tación política.<br />
Dicha subordinación significa que las lógicas político-partidistas,<br />
estrecham<strong>en</strong>te ligadas al cli<strong>en</strong>telismo, a la repartición de cargos<br />
<strong>en</strong>tre los repres<strong>en</strong>tantes políticos a cambio de apoyo a las iniciativas<br />
del ejecutivo, al juego electoral y a la decisión <strong>en</strong> manos de los gru-<br />
144 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
pos políticos, se impon<strong>en</strong> sobre las aspiraciones democratizadoras de<br />
la participación ciudadana, reduci<strong>en</strong>do significativam<strong>en</strong>te su eficacia<br />
social y política, así como la incid<strong>en</strong>cia de los ciudadanos <strong>en</strong> los<br />
asuntos públicos.<br />
Lo que ocurre <strong>en</strong> el caso colombiano se acerca bastante a lo<br />
planteado por Tatagiba y Texeira, y a uno de los modelos propuestos<br />
por Bacqué, Rey y Sintomer. En efecto, la participación institucionalizada<br />
surgió <strong>en</strong> Colombia <strong>en</strong> los años 80 como una respuesta a la<br />
crisis de legitimidad del régim<strong>en</strong> político y de los actores del sistema<br />
político. En tal s<strong>en</strong>tido, se la <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dió por parte de muchos sectores,<br />
especialm<strong>en</strong>te aquellos que habían sido secularm<strong>en</strong>te excluidos de las<br />
decisiones políticas, como un sustituto de la repres<strong>en</strong>tación política.<br />
Los ag<strong>en</strong>tes participativos harían, <strong>en</strong>tonces, lo que los ag<strong>en</strong>tes políticos<br />
no habrían logrado: satisfacer las demandas ciudadanas e incidir<br />
<strong>en</strong> las respuestas del gobierno a dichas demandas. El efecto de sustitución<br />
es claro. Sin embargo, esa sustitución no ha significado un<br />
empoderami<strong>en</strong>to de la ciudadanía para la toma de decisiones, sino<br />
más bi<strong>en</strong> una conc<strong>en</strong>tración de poderes <strong>en</strong> los repres<strong>en</strong>tantes políticos,<br />
<strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to de la toma de decisiones autónomas por parte<br />
de la población y sus repres<strong>en</strong>tantes <strong>en</strong> las instancias de participación.<br />
Flexibilizando el concepto, habría allí un efecto de subordinación,<br />
<strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de que finalm<strong>en</strong>te las decisiones son tomadas por<br />
los ag<strong>en</strong>tes políticos, y son muy pocos los esc<strong>en</strong>arios <strong>en</strong> los cuales la<br />
participación logra incidir <strong>en</strong> esas decisiones.<br />
El resultado de esas dinámicas ha sido una serie de t<strong>en</strong>siones <strong>en</strong>tre<br />
los actores políticos y los actores de la participación. Los primeros<br />
deslegitiman a los segundos, señalando que no son elegidos mediante<br />
sufragio universal – eso ocurre <strong>en</strong> la mayoría de las instancias de participación<br />
– mi<strong>en</strong>tras que ellos sí lo son. Incluso, argum<strong>en</strong>tan que la<br />
participación no ti<strong>en</strong>e mucho s<strong>en</strong>tido, pues la elección popular de los<br />
mandatarios, con base <strong>en</strong> un programa de gobierno, les otorga total<br />
libertad de acción, lo que <strong>en</strong> últimas vuelve innecesaria la participación<br />
<strong>en</strong> las decisiones públicas. Los segundos, por su parte, acusan a<br />
los primeros de incapacidad para resolver los principales problemas<br />
de la población, básicam<strong>en</strong>te porque operan <strong>en</strong> función de sus propios<br />
intereses, y no de los del conjunto de la población.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, un elem<strong>en</strong>to de gran actualidad, aunque hizo parte<br />
también de los procesos <strong>en</strong> la década anterior, es el del impacto del<br />
conflicto armado <strong>en</strong> la gestión municipal. La relación puede ser vista<br />
desde dos ángulos difer<strong>en</strong>tes: de un lado, el conflicto armado ha<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
145
t<strong>en</strong>ido un impacto negativo <strong>en</strong> el ejercicio de la participación, <strong>en</strong><br />
la medida <strong>en</strong> que esta última puede convertirse <strong>en</strong> un instrum<strong>en</strong>to<br />
para desafiar el poder de los actores armados, especialm<strong>en</strong>te desde<br />
el punto de vista de la d<strong>en</strong>uncia a la violación de los derechos humanos.<br />
En tal s<strong>en</strong>tido, los actores armados, especialm<strong>en</strong>te del lado<br />
de los paramilitares, han definido a los líderes sociales como objetivos<br />
militares, lo que se ha traducido <strong>en</strong> la am<strong>en</strong>aza, el secuestro y la<br />
muerte de miles de dirig<strong>en</strong>tes sociales <strong>en</strong> diversos rincones del país.<br />
Desde ese punto de vista, el conflicto ha sido un desactivador del liderazgo<br />
social y de las prácticas participativas.<br />
De otro lado, para algunas comunidades el conflicto armado se<br />
ha convertido <strong>en</strong> un alici<strong>en</strong>te, un estímulo para construir la paz y<br />
oponerse a la arremetida de los actores armados, a través de movimi<strong>en</strong>tos<br />
de resist<strong>en</strong>cia <strong>civil</strong> y de noviol<strong>en</strong>cia. Esto ha sido evid<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> las comunidades indíg<strong>en</strong>as, pero también <strong>en</strong> otras zonas, como<br />
el Magdal<strong>en</strong>a Medio, <strong>en</strong> donde difer<strong>en</strong>tes comunidades han decidido<br />
trabajar integralm<strong>en</strong>te por la paz <strong>en</strong> su territorio.<br />
De estas dos t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias, la primera – el efecto negativo del conflicto<br />
sobre la participación – es la dominante, lo que resulta preocupante<br />
desde el punto de vista de la sost<strong>en</strong>ibilidad del sistema<br />
democrático <strong>en</strong> Colombia – así estemos hablando más de una democracia<br />
formal que real –, pues le abre trocha al modelo autoritario<br />
que, como se señaló, ti<strong>en</strong>de a imponerse <strong>en</strong> el país.<br />
los retos<br />
Hablar de retos sobre la participación significa colocar <strong>en</strong> primer<br />
plano la necesidad de def<strong>en</strong>der y fortalecer las instituciones <strong>democráticas</strong><br />
<strong>en</strong> el país. La participación ha sido un alici<strong>en</strong>te importante<br />
para una gran cantidad de segm<strong>en</strong>tos sociales, secularm<strong>en</strong>te excluidos<br />
de las decisiones públicas <strong>en</strong> Colombia, para incidir <strong>en</strong> las decisiones<br />
públicas. En su orig<strong>en</strong> no sólo creó expectativas, sino que ha<br />
demostrado, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> los casos exitosos, que es una v<strong>en</strong>tana<br />
de oportunidad no despreciable para fortalecer la democracia y <strong>en</strong>contrar<br />
solución a los grandes problemas del país y de su población.<br />
Por tal motivo, es necesario blindar la institucionalidad participativa<br />
del acecho del modelo autoritario que se pret<strong>en</strong>de implantar<br />
<strong>en</strong> Colombia. Significa fortalecer los espacios de participación y evitar<br />
que la desinstitucionalización de la participación y la discreciona-<br />
146 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
lidad de las autoridades <strong>en</strong> la toma de decisiones se impongan como<br />
reglas para el futuro.<br />
Es verdad que los esc<strong>en</strong>arios de participación no son los mejores,<br />
que hay dispersión, f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>os de burocratización y de cooptación<br />
de los líderes sociales por los ag<strong>en</strong>tes gubernam<strong>en</strong>tales. Pero sigu<strong>en</strong><br />
si<strong>en</strong>do una trinchera importante <strong>en</strong> la batalla por la democracia real<br />
<strong>en</strong> Colombia. Hay que perfeccionarlos, sin duda, antes que acabarlos.<br />
Es necesaria una reforma del estatuto legal de la participación<br />
<strong>en</strong> Colombia para evitar la dispersión de normas y de espacios, para<br />
articular los difer<strong>en</strong>tes ámbitos de la participación, y para crear inc<strong>en</strong>tivos<br />
y condiciones que llev<strong>en</strong> a la g<strong>en</strong>te a apropiarse de esos espacios<br />
y a utilizarlos con criterios de bi<strong>en</strong> colectivo.<br />
Lo anterior pasa por una democratización de las instituciones de<br />
participación. En Colombia cabe perfectam<strong>en</strong>te la propuesta de democratizar<br />
la democracia y de ciudadanizar la política. En ambos casos,<br />
se trata de evitar que los espacios de participación se conviertan<br />
<strong>en</strong> objeto de rapiña por parte de unas élites de la participación que<br />
pret<strong>en</strong>d<strong>en</strong> monopolizar las decisiones y obt<strong>en</strong>er b<strong>en</strong>eficios particulares<br />
mediante su uso. Hay que ampliar la base ciudadana de los espacios<br />
de participación y asegurar que éstos produzcan resultados que<br />
b<strong>en</strong>efici<strong>en</strong> a un segm<strong>en</strong>to cada vez más amplio de la población, <strong>en</strong><br />
especial de qui<strong>en</strong>es más requier<strong>en</strong> visibilizarse a través de dichos espacios<br />
y poner de pres<strong>en</strong>te sus aspiraciones.<br />
La educación para la ciudadanía es, <strong>en</strong> esa línea, una necesidad<br />
inaplazable. Desde los niños hasta los adultos hay que empr<strong>en</strong>der<br />
una acción muy fuerte de s<strong>en</strong>sibilización <strong>en</strong> torno a los asuntos colectivos.<br />
El miedo g<strong>en</strong>erado por los actores armados y la indifer<strong>en</strong>cia<br />
de una gran parte de la población por estos temas ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que ser<br />
revertidos como t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia dominante. Los ejemplos ya comprobados<br />
<strong>en</strong> el país acerca del pot<strong>en</strong>cial de la acción solidaria para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar<br />
el conflicto armado y r<strong>en</strong>ovar los liderazgos sociales y políticos<br />
tradicionales constituy<strong>en</strong> la prueba de que sí es posible cambiar el<br />
rumbo. Es <strong>en</strong> esa lógica que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que ser socializados los niños y<br />
educados los adultos.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, es necesario romper la brecha que separa la repres<strong>en</strong>tación<br />
política de la participación ciudadana. Eso pasa necesariam<strong>en</strong>te<br />
por un ejercicio de reconocimi<strong>en</strong>to del otro como un<br />
adversario, y no como un <strong>en</strong>emigo. Los actores políticos deb<strong>en</strong> <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der<br />
que las lógicas de participación pued<strong>en</strong> fortalecer los sistemas<br />
democráticos. Más aún, es necesario que los partidos políticos le<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
147
apuest<strong>en</strong> a fortalecer la participación, cosa que hasta el pres<strong>en</strong>te no<br />
ha ocurrido, ni siquiera <strong>en</strong> el campo de la izquierda política colombiana.<br />
Es preciso estimular <strong>en</strong> los partidos debates internos sobre el<br />
tema y presionar por propuestas que motiv<strong>en</strong> la interv<strong>en</strong>ción de la<br />
ciudadanía <strong>en</strong> los asuntos públicos.<br />
A su vez, los ag<strong>en</strong>tes participativos ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der que la<br />
repres<strong>en</strong>tación política es un mecanismo necesario – así no sea sufici<strong>en</strong>te<br />
– de la democracia. Por tanto, las lógicas de participación<br />
deb<strong>en</strong> ser <strong>en</strong>t<strong>en</strong>didas como un complem<strong>en</strong>to necesario de la repres<strong>en</strong>tación<br />
política. La conviv<strong>en</strong>cia y la colaboración <strong>en</strong>tre líderes<br />
sociales y políticos debe ser perman<strong>en</strong>te. Será un juego de “suma<br />
positiva” que redundará <strong>en</strong> b<strong>en</strong>eficio de todos.<br />
El contexto <strong>en</strong> Colombia no es el mejor para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar esos retos<br />
y conseguir el objetivo de fortalecer la democracia participativa: un<br />
conflicto armado no resuelto; un modelo autoritario que trata a toda<br />
costa de implantarse; una situación de desigualdad e injusticia social<br />
insost<strong>en</strong>ible; una política pública, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el ord<strong>en</strong> nacional,<br />
que <strong>en</strong>foca su fuerza y sus recursos a la guerra; un presid<strong>en</strong>te que se<br />
quiere perpetuar <strong>en</strong> el poder; y, lo más grave, una ciudadanía que <strong>en</strong><br />
su gran mayoría sigue embelezada con el “embrujo autoritario” de<br />
Uribe y que no logra salir de ese sueño que, para una porción importante<br />
de colombianos, es más bi<strong>en</strong> una pesadilla. Nada es imposible<br />
<strong>en</strong> la política. Pero lo que sí es cierto es que el cambio de ese contexto<br />
requerirá de largos plazos. Precisam<strong>en</strong>te por ser largos, hay que<br />
com<strong>en</strong>zar desde ya. Lo demás será perder tiempo y oportunidades.<br />
148 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
iblioGrafía<br />
BACQUé, Marie-Hélène, REY, H<strong>en</strong>ry y SINTOMER, Ives, 2005, “La démocratie<br />
participative, un nouveau paradigme de l’action publique?”, <strong>en</strong>: Bacqué,<br />
Marie-Hélène, Rey, H<strong>en</strong>ry y Sintomer, Ives, Gestion de proximité et démocratie<br />
participative. Une perspectiva comparative, Paris, La Découverte, pp. 9-48.<br />
DAGNINO, Evelina, OLVERA, Alberto y PANFICHI, Aldo (editores), 2006, La disputa<br />
por la construcción democrática <strong>en</strong> América Latina, México, Fondo de Cultura<br />
Económica.<br />
LEAL, Francisco y DAVILA, Andrés, 1990, Cli<strong>en</strong>telismo. El sistema político y su expresión<br />
regional, Bogotá: Tercer Mundo y Universidad Nacional.<br />
LOPEz DE LA ROCHE, Fabio, 1994, Izquierdas y cultura política. ¿Oposición alternativa?,<br />
Colección Sociedad y Conflicto, Bogotá, CINEP.<br />
SADER, Emir, 2002, « Para outras democracias », <strong>en</strong> SANTOS, Boav<strong>en</strong>tura de<br />
Souza (org.), Democratizar a democracia. Os caminhos da democracia participativa, Rio<br />
de Janeiro, Civilizaçao Brasileira.<br />
SANTAMARIA, Ricardo y SILVA, Gabriel, 1984, Proceso Político <strong>en</strong> Colombia. Del Fr<strong>en</strong>te<br />
Nacional a la Apertura Democrática, Bogotá, CEREC.<br />
SANTOS, Boav<strong>en</strong>tura de Sousa y AVRITzER, Leonardo, “Introdução: para ampliar<br />
o cânone democrático”, <strong>en</strong> Santos, Boav<strong>en</strong>tura de Sousa (org.), Democratizar<br />
a Democracia. Os caminhos da democracia participativa, Río de Janeiro, Civilização<br />
Brasileira, 2002, pp. 39-82.<br />
TATAGIBA, Luciana y TEIXEIRA, Ana Claudia Chaves, 2007, “Democracia repres<strong>en</strong>tativa<br />
y participativa: ¿complem<strong>en</strong>tariedad o combinación subordinada?<br />
Reflexiones acerca de las instituciones participativas y la gestión pública <strong>en</strong><br />
la ciudad de São Paulo (2000-2004), <strong>en</strong>: Varios, Contraloría y participación social<br />
<strong>en</strong> la gestión pública, Caracas, CLAD, pp. 15-60.<br />
VELáSQUEz, Fabio y GONzáLEz, Esperanza, 2003, ¿Qué ha pasado con la participación<br />
ciudadana <strong>en</strong> Colombia?, Bogotá, Fundación Corona.<br />
Institucionalidad participativa <strong>en</strong> Colombia: balance y retos<br />
149
<strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong>: formas de<br />
participación comunitaria del Gobierno<br />
v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
Margarita López Maya
Este artículo toma extractos elaborados con anterioridad para trabajos del proyecto:<br />
Municipal Innovations in Non-Governm<strong>en</strong>tal Public Participation: UK/Latin America,<br />
financiado por la ICPS-ESRC (Gran Bretaña). Los trabajos <strong>en</strong> cuestión son López Maya<br />
(2008, <strong>en</strong> pr<strong>en</strong>sa).
Como parte de las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> que el gobierno de<br />
Hugo Chávez Frías y sus aliados sociales y políticos vi<strong>en</strong><strong>en</strong> implem<strong>en</strong>tando<br />
<strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela, se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran formas de participación comunitaria<br />
que el gobierno ha creado o fortalecido, como manera de<br />
hacer realidad el principio participativo <strong>en</strong> la gestión de políticas públicas.<br />
Estas <strong>nuevas</strong> formas han sido muy diversas, y la concepción<br />
participativa que subyace <strong>en</strong> ellas ha v<strong>en</strong>ido cambiando <strong>en</strong> el transcurso<br />
de estos diez años de gobierno.<br />
Al inicio del mandato del presid<strong>en</strong>te Chávez, las primeras formas<br />
participativas tuvieron sus oríg<strong>en</strong>es <strong>en</strong> modalidades de cogestión de<br />
servicios públicos, implem<strong>en</strong>tadas por gobiernos locales de izquierda<br />
<strong>en</strong> los años 90. Fueron particularm<strong>en</strong>te relevantes las experi<strong>en</strong>cias<br />
<strong>en</strong> las gestiones locales que <strong>en</strong>sayó a partir de 1989 el partido La<br />
Causa R (LCR) <strong>en</strong> los municipios Caroní, <strong>en</strong> el Estado Bolívar, al sur<br />
del país, y <strong>en</strong> el municipio Libertador, principal asi<strong>en</strong>to de la ciudad<br />
de Caracas. Las Mesas Técnicas de Agua (MTA) y las Organizaciones<br />
Comunitarias Autogestionarias (OCAS) que serán examinadas <strong>en</strong><br />
este artículo, com<strong>en</strong>zaron sus desarrollos como parte de las <strong>nuevas</strong><br />
prácticas democratizadoras <strong>en</strong>sayadas por esos gobiernos locales. Los<br />
alcaldes y equipos que <strong>en</strong>tonces desarrollaron estas formas participativas<br />
apoyaron <strong>en</strong> 1998 la candidatura presid<strong>en</strong>cial de Chávez, como<br />
militantes del partido Patria Para Todos (PPT) o de manera personal.<br />
Al triunfar esta opción política, fueron llamados a incorporarse<br />
al gobierno nacional, que acogió estas formas de participación popular,<br />
ahora como políticas impulsadas desde el nivel político-administrativo<br />
nacional.<br />
En la medida <strong>en</strong> que fue avanzando y consolidándose el proyecto<br />
político del presid<strong>en</strong>te Chávez y de sus apoyos sociopolíticos,<br />
las innovaciones participativas fueron multiplicándose y cambiando<br />
<strong>en</strong> sus concepciones y objetivos. Hacia el 2002 aparecieron los Comités<br />
de Tierra Urbana (CTU), respondi<strong>en</strong>do a demandas de activistas<br />
y organizaciones populares que habían hecho de la problemática<br />
de los pobladores pobres urbanos el c<strong>en</strong>tro de sus id<strong>en</strong>tidades y<br />
demandas. Asimismo, <strong>en</strong> 2003, el gobierno de Chávez estimularía<br />
la creación de Comités de Salud, como parte de la Misión Barrio<br />
Ad<strong>en</strong>tro, implem<strong>en</strong>tada bajo la influ<strong>en</strong>cia y <strong>en</strong> cooperación con<br />
el gobierno de Cuba. Hacia 2005 com<strong>en</strong>zaron a visibilizarse mediante<br />
el discurso del Presid<strong>en</strong>te, los Consejos Comunitarios de Participación<br />
Local, y <strong>en</strong> abril de 2006, la Asamblea Nacional aprobó<br />
una ley que creó los Consejos Comunales, una innovación partici-<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
153
pativa sin personalidad legal, directam<strong>en</strong>te vinculada y dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te<br />
de la Presid<strong>en</strong>cia de la República. Con esta forma de participación<br />
comunitaria, el <strong>en</strong>foque participativo pasaba a una concepción más<br />
cercana con modelos socialistas de Estado, particularm<strong>en</strong>te con el<br />
modelo socialista cubano.<br />
En este artículo nos c<strong>en</strong>tramos de manera principal <strong>en</strong> las formas<br />
participativas conocidas como MTA y OCAS, para analizar el tipo de<br />
Estado que el bolivarianismo buscaba construir <strong>en</strong> sus años iniciales de<br />
gobierno. Seguimos con relativa profundidad la problemática que<br />
buscaron at<strong>en</strong>der, las normas que los rigieron, y a través del estudio<br />
de casos <strong>en</strong> Caracas, contribuimos a una evaluación de sus logros<br />
y limitaciones. Los casos particulares que estamos revisando son<br />
la MTA del barrio la Pedrera (parroquia Antímano), que funcionó<br />
<strong>en</strong>tre 2002 y 2007, y la OCA de los barrios Carpintero-Unión, (parroquia<br />
Petare), que funcionó intermit<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te <strong>en</strong>tre 2000 y 2001,<br />
y luego de nuevo <strong>en</strong>tre 2004 y 2005. En estos dos casos se obtuvo<br />
información empírica a través de una metodología de observación<br />
participativa, realizándose <strong>en</strong>trevistas a participantes, activistas, funcionarios<br />
públicos y técnicos que apoyaron las experi<strong>en</strong>cias. Adicionalm<strong>en</strong>te,<br />
apoyados <strong>en</strong> información docum<strong>en</strong>tal y bibliográfica, y <strong>en</strong><br />
algunas <strong>en</strong>trevistas a activistas, revisaremos otras modalidades participativas<br />
que se constituyeron hacia la mitad y al final del primer gobierno<br />
de Chávez.<br />
Este artículo está dividido <strong>en</strong> cinco partes: <strong>en</strong> la primera se examina<br />
el problema de los servicios públicos de la ciudad de Caracas.<br />
En la segunda se examinan la Constitución de 1999 y los principales<br />
instrum<strong>en</strong>tos oficiales y legales que ori<strong>en</strong>taron el proceso de construcción<br />
de modalidades participativas <strong>en</strong> la gestión pública del primer<br />
gobierno de Chávez. En la tercera abordamos a profundidad el<br />
caso de la MTA La Pedrera, examinando cómo qui<strong>en</strong>es participaron<br />
de esta experi<strong>en</strong>cia percibieron sus logros con relación a calidad de<br />
vida, adquisición de destrezas para asumir corresponsabilidades de<br />
gestión pública, y sus pareceres sobre los aportes de sus prácticas<br />
a una profundización de la democracia v<strong>en</strong>ezolana. En una cuarta<br />
parte, haremos un seguimi<strong>en</strong>to similar a la OCA Carpintero-Unión.<br />
Y <strong>en</strong> un capítulo final evaluamos las fortalezas y debilidades de estas<br />
primeras modalidades participativas del gobierno de Chávez, contrastándolas<br />
con otras modalidades creadas con posterioridad.<br />
154 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
caracas y sus problemas<br />
Caracas, como capital de un país con inm<strong>en</strong>sos recursos petroleros,<br />
fue sometida a lo largo del siglo XX a grandes transformaciones.<br />
El Estado v<strong>en</strong>ezolano, gracias al considerable ingreso fiscal petrolero<br />
que percibió desde los años veinte, impulsaría un acelerado proceso<br />
de modernización <strong>en</strong> todo el país, que afectó primera y primordialm<strong>en</strong>te<br />
a la capital. La ciudad pasaría de poseer unos 100.000 habitantes<br />
al iniciarse el siglo XX, a más de tres millones al iniciarse el<br />
siglo XXI (INE, 2008), constituyéndose <strong>en</strong> el principal foco de atracción<br />
de una significativa migración interna y externa 67 .<br />
Pese a las muchas políticas de planificación y ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to urbano,<br />
que a lo largo del siglo difer<strong>en</strong>tes gobiernos desarrollarían, las<br />
urbes v<strong>en</strong>ezolanas adquirieron la distintiva fisonomía de ciudades<br />
con amplia población segregada de los servicios básicos y aún del<br />
status de ciudadanía 68 . En los años och<strong>en</strong>ta, la crisis del modelo industrialista<br />
agravó esta situación 69 , profundizando la polarización social<br />
y territorial <strong>en</strong> ghettos de pobres y ricos. Para el primer gobierno<br />
de Chávez (1999-2007) y aún hoy, aproximadam<strong>en</strong>te la mitad de<br />
las familias caraqueñas se alojan <strong>en</strong> barrios populares, que carec<strong>en</strong> o<br />
ti<strong>en</strong><strong>en</strong> seriam<strong>en</strong>te deteriorados los servicios públicos básicos, como<br />
tuberías de agua potable y servida, alumbrado público, calles asfaltadas,<br />
vivi<strong>en</strong>das adecuadas. Asimismo, <strong>en</strong> estas áreas los problemas<br />
de seguridad, transporte y abastecimi<strong>en</strong>to alim<strong>en</strong>ticio son particularm<strong>en</strong>te<br />
ac<strong>en</strong>tuados.<br />
En términos político-administrativos, Caracas posee cinco municipios<br />
gobernados por alcaldes electos, además de una Alcaldía<br />
Mayor que coordina a estos municipios <strong>en</strong> el llamado Distrito Metropolitano<br />
de Caracas, con un alcalde mayor, también electo. La<br />
MTA y la OCA que aquí analizaremos a profundidad se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran<br />
<strong>en</strong> los dos municipios que conc<strong>en</strong>tran la mayoría de los barrios populares<br />
de la ciudad: el Municipio Libertador, al oeste de la ciudad,<br />
y el municipio Sucre del Estado Miranda, al extremo este. Los municipios<br />
se divid<strong>en</strong> <strong>en</strong> parroquias. En la parroquia de Antímano del<br />
67 C<strong>en</strong>so de 1891 y de 2001 más proyecciones.<br />
68 Hasta los años 90, por ejemplo, áreas de Caracas, cont<strong>en</strong>tivas de populosos barrios<br />
populares, aparecían como “zonas verdes” sin población <strong>en</strong> los mapas oficiales.<br />
Ello debido a que el as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to allí era ilegal.<br />
69 Se calcula que actualm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela el 92,8% de la población vive <strong>en</strong><br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos urbanos (CEPAL, 2007).<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
155
municipio Libertador se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra el barrio La Pedrera, donde <strong>en</strong><br />
2004 se constituyó la MTA, que tomamos como caso de estudio. En<br />
la parroquia Petare del municipio Sucre, se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran los barrios<br />
Carpintero y Unión, donde se desarrolló la experi<strong>en</strong>cia de la OCA<br />
que aquí analizamos.<br />
Datos socioeconómicos de las parroquias<br />
Antímano y Petare<br />
La parroquia de Antímano ti<strong>en</strong>e alrededor de 150.971 habitantes 70 ,<br />
de los cuales unas 15.000 personas, o unas 3.700 familias, vivían<br />
para la época de nuestro trabajo de campo <strong>en</strong> el barrio La Pedrera<br />
(MTD, <strong>en</strong>trevista, 2007). La parroquia, incluy<strong>en</strong>do este barrio, es<br />
una de las pocas que después de los años och<strong>en</strong>ta siguió sirvi<strong>en</strong>do<br />
de expansión territorial de la ciudad, cuando sobrevino la crisis económica,<br />
recibi<strong>en</strong>do migración tanto interna como del exterior. Su<br />
crecimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> 2001 con relación al c<strong>en</strong>so de 1990 fue de 9,0%,<br />
muy alto para el promedio de la capital, que <strong>en</strong>tre 1990 y 2001<br />
sólo creció 0,1% (INE, 2006).<br />
La parroquia de Petare, según el c<strong>en</strong>so de 2001 y sus proyecciones<br />
a 2006, t<strong>en</strong>ía para 2006 aproximadam<strong>en</strong>te unos 546.766 habitantes<br />
(INE, 2006), de los cuales, los barrios de Carpintero y Unión<br />
albergaban a unas 39.200 personas, más de 9.500 familias (OCAS,<br />
s/f). En comparación con la parroquia Antímano (ver Cuadro nº 1),<br />
las condiciones socioeconómicas de Petare son ligeram<strong>en</strong>te mejores,<br />
aunque sigue si<strong>en</strong>do una de las dos parroquias con niveles de pobreza<br />
y exclusión importantes. Por otra parte, los barrios Carpintero<br />
y Unión son mucho más antiguos que La Pedrera, pues com<strong>en</strong>zaron<br />
a poblarse <strong>en</strong> los años cuar<strong>en</strong>ta del siglo pasado. Los terr<strong>en</strong>os de Barrio<br />
Unión fueron regalados por el gobierno del presid<strong>en</strong>te Gallegos<br />
<strong>en</strong> 1948 a campesinos que estaban si<strong>en</strong>do expulsados de tierras de<br />
otras áreas de la ciudad por el proceso de urbanización (OCS, <strong>en</strong>trevista,<br />
2006). Eso explica su mayor población y mayor consolidación.<br />
También, <strong>en</strong> la parroquia de Petare se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran algunas áreas resid<strong>en</strong>ciales<br />
de sectores sociales de ingresos medios y medios altos.<br />
Entre 2004 y 2007, por la bonanza fiscal y las políticas sociales<br />
que fue desarrollando el gobierno de Chávez, principalm<strong>en</strong>te las conocidas<br />
como misiones, fueron bajando los índices de pobreza <strong>en</strong> el<br />
país <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, y por consigui<strong>en</strong>te también <strong>en</strong> estas parroquias de<br />
70 C<strong>en</strong>so de 2001 (127.708 habitantes) más proyecciones del mismo INE.<br />
156 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Caracas. Pero no disponemos de cifras discriminadas 71 . La defici<strong>en</strong>cia<br />
<strong>en</strong> los servicios básicos, sin embargo, no mejoró significativam<strong>en</strong>te,<br />
como pudimos constatar <strong>en</strong> nuestro trabajo de campo. Es más, como<br />
ejemplo extremo de las defici<strong>en</strong>cias, <strong>en</strong> noviembre de 2007, al finalizar<br />
nuestro trabajo de campo, desapareció casi por completo el<br />
barrio La Pedrera. Unas lluvias torr<strong>en</strong>ciales produjeron profundos<br />
deslizami<strong>en</strong>tos de tierra que arrasaron varios sectores del barrio. Sobre<br />
esto volveremos más adelante.<br />
Cuadro 1<br />
Alguns indicadores socioeconômicos de Antímano e Petare<br />
C<strong>en</strong>so 2001<br />
PARROqUIA<br />
ANTíMANO*<br />
PARROqUIA<br />
PETARE**<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
MUNICIPIO<br />
LIBERTADOR<br />
Población hab. 150.971 546.766** 2.091.452<br />
Hogares pobreza % 28,65 15,97 16,35<br />
Hogares pobreza crítica % 6,44 2,34 2,86<br />
Niños no escolarizados % 2,05 1,37 0,95<br />
Hogares <strong>en</strong> hacinami<strong>en</strong>to % 17,27 11 10<br />
H. vivi<strong>en</strong>da inadecuada 8,31 2,09 3,7<br />
H. sin servicios básicos % 4,41 1,68 2,9<br />
H. con alta dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia económica % 4,93 2,81 3<br />
* Antímano es una de las 22 parroquias del Municipio Libertador.<br />
** La Parroquia de Petare forma parte del Distrito Metropolitano de Caracas (DMC). Por no disponer<br />
de datos del DMC, comparamos sus indicadores con el Municipio Libertador y no con los del<br />
Estado Miranda, su adscripción federal.<br />
Como parte de la problemática urbana popular, las parroquias de<br />
Antímano y Petare pres<strong>en</strong>tan altos índices de viol<strong>en</strong>cia y criminalidad<br />
(ver Cuadro nº 2). En nuestras <strong>en</strong>trevistas, particularm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el<br />
barrio de La Pedrera, el problema de la viol<strong>en</strong>cia apareció constantem<strong>en</strong>te<br />
como un impedim<strong>en</strong>to para la participación <strong>en</strong> las difer<strong>en</strong>tes<br />
iniciativas gubernam<strong>en</strong>tales 72 .<br />
71 Según el INE, el índice de hogares <strong>en</strong> pobreza <strong>en</strong> toda V<strong>en</strong>ezuela vi<strong>en</strong>e desc<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do<br />
sost<strong>en</strong>idam<strong>en</strong>te desde 2003: <strong>en</strong> 2005 promedió 35,5%, <strong>en</strong> 2006, 31,85% y<br />
<strong>en</strong> el primer semestre de 2007, 27,5% (INE, 2008).<br />
72 Los datos de robos <strong>en</strong> parroquias con mayoría de barrios populares las cifras son<br />
m<strong>en</strong>ores, porque la g<strong>en</strong>te d<strong>en</strong>uncia m<strong>en</strong>os que <strong>en</strong> parroquias resid<strong>en</strong>ciales de clases<br />
media y alta.<br />
157
Cuadro 2<br />
Homicidios y robos registrados <strong>en</strong> Antímano y Petare<br />
2002-2006 (Tasa x 100.000 habitantes))<br />
PAROqUIA ANTíMANO PARROqUIA PETARE DISTRITO METROPOLITANO<br />
DE CARACAS<br />
Homicidios Robos Homicidios Robos Homicidios Robos<br />
2002 110 209 101 210 51 266<br />
2003 166 194 97 192 51 281<br />
2004 71 111 55 117 37 179<br />
2005 64 64 69 67 35 90<br />
2006 76 60 72 65 37 91<br />
Fu<strong>en</strong>te: C<strong>en</strong>tro de Estudios para la Paz, UCV, 2007 (informe parcial) y cálculos propios.<br />
El contexto sociopolítico de estas innovaciones<br />
Las modalidades participativas que aquí estudiamos con más detalle,<br />
las MTA y las OCAS, fueron creadas <strong>en</strong> los años nov<strong>en</strong>ta por gobiernos<br />
locales de LCR y actores sociales progresistas, que buscaban<br />
<strong>nuevas</strong> soluciones a las problemáticas urbano populares del país. En<br />
1998, al producirse el triunfo del movimi<strong>en</strong>to bolivariano liderado<br />
por Hugo Chávez, estas modalidades <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran la posibilidad de<br />
ext<strong>en</strong>derse bajo el nuevo proyecto político de democracia participativa,<br />
que se materializó <strong>en</strong> la Constitución de la República Bolivariana<br />
de V<strong>en</strong>ezuela (CRBV) de 1999.<br />
El nuevo <strong>en</strong>foque participativo del Estado v<strong>en</strong>ezolano, que se<br />
aprueba <strong>en</strong> la CRBV, tuvo su orig<strong>en</strong> <strong>en</strong> desarrollos sociopolíticos<br />
de las décadas previas. Ya <strong>en</strong> los años och<strong>en</strong>ta, <strong>en</strong> el proceso de reforma<br />
del Estado tuvieron lugar cons<strong>en</strong>sos políticos para ampliar la<br />
participación ciudadana, particularm<strong>en</strong>te a través de un proceso de<br />
desc<strong>en</strong>tralización político-administrativo, y mecanismos participativos<br />
como los refer<strong>en</strong>dos <strong>en</strong> el nivel local (GóMEz CALCAñO y LóPEz<br />
MAYA, 1991). Sin embargo, a difer<strong>en</strong>cia de las experi<strong>en</strong>cias locales<br />
concretas desarrolladas <strong>en</strong> los nov<strong>en</strong>ta, <strong>en</strong> el primer gobierno de<br />
Chávez las modalidades participativas como las MTA y OCAS se impulsaron<br />
desde el Ejecutivo Nacional, como políticas nacionales. Esto<br />
les da otras características. En Caracas, por ejemplo, constatamos que<br />
los gobiernos municipales de Libertador y Sucre, así como la Alcaldía<br />
Mayor, pese a que t<strong>en</strong>ían obligaciones legales claras <strong>en</strong> la provisión<br />
de los servicios de agua y ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to urbano, y aunque sus<br />
158 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
alcaldes eran del partido del Presid<strong>en</strong>te, no participaron mayorm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> las innovaciones participativas que aquí hemos analizado. Dejaron<br />
que el gobierno nacional las impulsara y, según nuestros <strong>en</strong>trevistados,<br />
no las apoyaron o lo hicieron sólo ocasional y débilm<strong>en</strong>te. En<br />
este s<strong>en</strong>tido, a difer<strong>en</strong>cia de los nov<strong>en</strong>ta, las <strong>nuevas</strong> formas de participación<br />
comunitaria aparecieron desvinculadas de <strong>en</strong>foques y ori<strong>en</strong>taciones<br />
de desc<strong>en</strong>tralización política-administrativa.<br />
el concepto de la participación <strong>en</strong> el<br />
bolivarianismo<br />
El marco constitucional y la ori<strong>en</strong>tación de la<br />
planificación pública<br />
En términos teóricos, el concepto de la participación ti<strong>en</strong>e diversos<br />
oríg<strong>en</strong>es, posee múltiples significados y puede ser abordado desde<br />
distintas perspectivas (INVOLVE, 2005). Por ello, para compr<strong>en</strong>der<br />
las primeras innovaciones participativas del gobierno de Chávez es<br />
m<strong>en</strong>ester c<strong>en</strong>trarnos <strong>en</strong> el concepto de participación que aparece <strong>en</strong><br />
el discurso gubernam<strong>en</strong>tal, cont<strong>en</strong>ido principalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la CRBV y<br />
<strong>en</strong> las Líneas G<strong>en</strong>erales del Plan de Desarrollo Económico y Social de<br />
la Nación 2001-2007 (<strong>en</strong> adelante LGDESN, 2001).<br />
La democracia “participativa y protagónica” <strong>en</strong> la CRBV consagra<br />
el derecho a la participación de los ciudadanos de manera “directa,<br />
semi-directa e indirecta” no sólo <strong>en</strong> el proceso de sufragio, sino<br />
también de “formación, ejecución, y control de la gestión pública”<br />
(Exposición de Motivos, 1999). Este <strong>en</strong>foque que le da a la participación<br />
una connotación de principio moldeador de una “nueva”<br />
democracia y/o un nuevo Estado, es muy distinto al <strong>en</strong>foque que<br />
ori<strong>en</strong>taba la Constitución de 1961, pues si bi<strong>en</strong> <strong>en</strong> la nueva Carta<br />
Magna se manti<strong>en</strong><strong>en</strong> los principios y formas de la democracia repres<strong>en</strong>tativa<br />
– como la división y autonomía de los poderes públicos,<br />
así como el sufragio universal – se considera a la participación ciudadana<br />
para distintas actividades políticas y de gestión pública, <strong>en</strong><br />
todos los niveles de la administración, como la práctica clave para<br />
transformar las relaciones de poder profundam<strong>en</strong>te desiguales que<br />
exist<strong>en</strong> <strong>en</strong> la <strong>sociedad</strong> (artículo 62).<br />
En las LGDESN 2001-2007, por otra parte, se sosti<strong>en</strong>e que la<br />
participación es un medio que propicia el autodesarrollo de las personas,<br />
inculca la corresponsabilidad e impulsa el “protagonismo” de<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
159
los ciudadanos, que serían los atributos necesarios para que emerja<br />
una <strong>sociedad</strong> igualitaria, solidaria y democrática. En este <strong>en</strong>foque de<br />
la democracia, el Estado manti<strong>en</strong>e un rol de actor clave, pero como<br />
“acompañante” de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>; es creador de condiciones que<br />
posibilit<strong>en</strong> el empoderami<strong>en</strong>to de los ciudadanos; mas el protagonista no<br />
es él, sino la g<strong>en</strong>te (LGDESN, 2001). A través de la creci<strong>en</strong>te participación<br />
<strong>en</strong> la gestión pública de individuos, familias y la <strong>sociedad</strong> organizada,<br />
se constituy<strong>en</strong> los actores transformadores y transformados.<br />
Ellos son los protagonistas y no el Estado. Sobre estas bases g<strong>en</strong>erales<br />
se legitiman las diversas prácticas participativas que se impulsan<br />
desde los primeros años de gobierno.<br />
Las MTA<br />
El concepto de la mesa de trabajo y d<strong>en</strong>tro de ella la mesa técnica de agua,<br />
surgió bajo la gestión del alcalde Aristóbulo Istúriz <strong>en</strong> la Alcaldía Libertador,<br />
<strong>en</strong>tre 1993-1996. Se la <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dió como un espacio de <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro<br />
de las comunidades parroquiales con funcionarios del gobierno municipal<br />
y técnicos de la compañía hidrológica estatal Hidrocapital (ARCO-<br />
NADA, 1996). Su propósito fue abrir un espacio donde intercambiar<br />
conocimi<strong>en</strong>tos y esfuerzos para hallar soluciones a las muy graves defici<strong>en</strong>cias<br />
<strong>en</strong> el servicio de agua potable y servida que padecían los<br />
barrios pobres del oeste de Caracas, <strong>en</strong> particular la parroquia de Antímano<br />
(MTD, <strong>en</strong>trevista, 2006). La MTA se inscribió <strong>en</strong> la idea de conformar<br />
d<strong>en</strong>tro de los municipios – que <strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela son las unidades<br />
políticas primarias y autónomas – gobiernos parroquiales, que desc<strong>en</strong>tralizaran<br />
los municipios hacia las parroquias, profundizando la democracia,<br />
al acercar el poder decisorio local a la g<strong>en</strong>te organizada (ARCONADA,<br />
1996). Al final del gobierno de Istúriz, se sancionó una ord<strong>en</strong>anza<br />
constituy<strong>en</strong>do la figura del gobierno parroquial, pero poco después fue<br />
abolida, al perder LCR la alcaldía <strong>en</strong> 1996 y pasar Libertador a ser gobernada<br />
de nuevo por un alcalde del partido AD.<br />
Tan pronto como com<strong>en</strong>zó el gobierno del presid<strong>en</strong>te Chávez,<br />
las MTA fueron revividas, esta vez por Hidrocapital, la compañía hidrológica<br />
estatal que sirve al área Metropolitana de Caracas (AMC). La<br />
ing<strong>en</strong>iera Jacqueline Farías, qui<strong>en</strong> <strong>en</strong> los años nov<strong>en</strong>ta formó parte<br />
del equipo de Istúriz <strong>en</strong> Libertador, fue designada Presid<strong>en</strong>ta de la<br />
compañía. Las MTA se formaron y consolidaron <strong>en</strong> el AMC y paulatinam<strong>en</strong>te<br />
se ext<strong>en</strong>dieron a todo el país impulsadas por Hidrov<strong>en</strong>.<br />
En 2001 las MTA fueron institucionalizadas <strong>en</strong> la Ley Orgánica para<br />
la Prestación de los Servicios de Agua Potable y Saneami<strong>en</strong>to (2001).<br />
160 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Para 2007 existían aproximadam<strong>en</strong>te 2.700 MTA <strong>en</strong> todo el país<br />
(MTD, <strong>en</strong>trevista, 2007).<br />
En esta ley, así como <strong>en</strong> la Ley Orgánica del Poder Público Municipal<br />
(LOPPM, 2005), se establece que el servicio del agua potable<br />
y el de saneami<strong>en</strong>to es compet<strong>en</strong>cia de los municipios y distritos<br />
municipales. De allí que la Ley estableció que estas <strong>en</strong>tidades territoriales<br />
deb<strong>en</strong> promover – junto con los prestadores de servicios (las<br />
hidrológicas) – la participación de los suscriptores <strong>en</strong> las MTA para<br />
la “supervisión, fiscalización y control de la prestación de los servicios”<br />
(artículo 11). Esta vinculación, sin embargo, <strong>en</strong> la práctica de<br />
la capital no se cumplía, pues <strong>en</strong> el año y medio que seguimos a la<br />
MTA de La Pedrera y al Consejo Comunitario de Agua (CCA) de la<br />
parroquia de Antímano, nunca hicieron pres<strong>en</strong>cia funcionarios municipales<br />
(MTO, <strong>en</strong>trevista, 2006; MTA, <strong>en</strong>trevista, 2006).<br />
Vale señalar que según la ley las MTA fueron p<strong>en</strong>sadas como<br />
asociaciones de suscriptores, con personalidad jurídica propia, que<br />
se rig<strong>en</strong> por el Código Civil (artículo75). Sin embargo, <strong>en</strong> muchos<br />
barrios populares – incluy<strong>en</strong>do La Pedrera – las personas organizadas<br />
<strong>en</strong> MTA no están suscritas ni pagan el servicio de agua. También<br />
<strong>en</strong> ese artículo se prevé que los prestadores de servicios pued<strong>en</strong> ser<br />
de carácter estatal o privados. Sin embargo, todas las hidrológicas <strong>en</strong><br />
V<strong>en</strong>ezuela son propiedad del Estado y esta ori<strong>en</strong>tación ti<strong>en</strong>de a consolidarse<br />
<strong>en</strong> el segundo mandato del Presid<strong>en</strong>te.<br />
En contraste con el artículo 75, el artículo 76 se refiere a las<br />
MTA como repres<strong>en</strong>tantes de sus comunidades <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, sin m<strong>en</strong>cionar<br />
el requisito de que sus miembros sean suscriptores. Como<br />
funciones propias de las MTA, este artículo señala: a) repres<strong>en</strong>tar a<br />
sus comunidades ante las hidrológicas; b) divulgar <strong>en</strong> sus comunidades<br />
la información relativa a la prestación de los servicios, y <strong>en</strong> particular<br />
sobre los derechos y obligaciones de los suscriptores; c) exigir<br />
el cumplimi<strong>en</strong>to de sus derechos y cumplir sus deberes; d) ori<strong>en</strong>tar<br />
la participación de la comunidad <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, y de los suscriptores y<br />
usuarios <strong>en</strong> particular, <strong>en</strong> el desarrollo y <strong>en</strong> la supervisión de la prestación<br />
de servicios; e) proponer planes y programas para el pago de<br />
la prestación de servicios, y así resolver las defici<strong>en</strong>cias o fallas que<br />
pudies<strong>en</strong> existir; f) colaborar con las hidrológicas <strong>en</strong> los asuntos que<br />
sometan a su consideración y cualquier otro que permita satisfacer<br />
adecuadam<strong>en</strong>te sus derechos.<br />
Como vemos, esta ley no contempla la gestión directa de servicios<br />
de agua por parte de las MTA, lo que justam<strong>en</strong>te la MTA de La<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
161
Pedrera desarrolló a través de su proyecto de reemplazo de las tuberías<br />
de agua potable <strong>en</strong>tre 2005 y 2007, que aquí examinaremos.<br />
Para este proyecto, el Presid<strong>en</strong>te les otorgó Bs. 800 millones (circa<br />
$ 372.000). Este aspecto nos parece revelar una dinámica que desde<br />
un inicio tuvo una t<strong>en</strong>sión <strong>en</strong>tre la idea de las MTA como organización<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, y la idea de concebirlas más bi<strong>en</strong> como organización<br />
estatal. Esta t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia ha t<strong>en</strong>dido a resolverse a favor de<br />
la segunda conceptualización <strong>en</strong> el segundo gobierno de Chávez, con<br />
la figura de los Consejos Comunales. Volveremos sobre esto cuando<br />
revisemos esta última innovación participativa.<br />
El CCA, por su parte, es una instancia participativa intermedia,<br />
p<strong>en</strong>sada para que todas las MTA que compart<strong>en</strong> un mismo suministro<br />
de agua se reúnan cada 15 días con funcionarios e ing<strong>en</strong>ieros de<br />
la compañía hidrológica, <strong>en</strong> este caso Hidrocapital y autoridades municipales.<br />
Mi<strong>en</strong>tras hicimos nuestro trabajo de campo, la vinculación<br />
de las MTA de Antímano con Hidrocapital fue muy estable. La relación<br />
con el Ministerio del Ambi<strong>en</strong>te, con qui<strong>en</strong> también t<strong>en</strong>ían lazos<br />
fue m<strong>en</strong>or, pues prácticam<strong>en</strong>te se inició <strong>en</strong> 2005, cuando la ing<strong>en</strong>iera<br />
Farías, antes presid<strong>en</strong>ta de Hidrocapital, fue nombrada ministra<br />
de ese despacho y trasladó a ese Ministerio el Plan de Saneami<strong>en</strong>to<br />
del río Guaire, río que atraviesa la ciudad de Caracas <strong>en</strong> dirección<br />
sureste 73 . Ella vinculó los proyectos de las MTA de Antímano – como<br />
el de reemplazo de tuberías de la MTA de La Pedrera – con este Plan<br />
Guaire, asegurándoles así apoyos y recursos.<br />
Las OCAS<br />
Fue también durante la gestión de Istúriz <strong>en</strong> Caracas, <strong>en</strong>tre 1992 y<br />
1996, cuando el Consorcio Catuche, una innovación participativa no gubernam<strong>en</strong>tal<br />
antecesora de las OCAS contó con su primer apoyo importante<br />
por parte de un gobierno local. La figura del consorcio social<br />
fue una forma participativa que surgió <strong>en</strong> el barrio popular de Catuche,<br />
de la parroquia Altagracia, <strong>en</strong> el municipio Libertador, de Caracas.<br />
Fue creada por la comunidad, algunos padres jesuitas que hacían<br />
trabajo comunitario allí, y un grupo de urbanistas de la Universidad<br />
C<strong>en</strong>tral de V<strong>en</strong>ezuela (UCV), qui<strong>en</strong>es juntaron sus conocimi<strong>en</strong>tos<br />
y esfuerzos para desarrollar un proyecto de saneami<strong>en</strong>to de la que-<br />
73 Este es un proyecto de saneami<strong>en</strong>to y recuperación del principal río de la ciudad<br />
de Caracas, convertido <strong>en</strong> cloaca desde inicios del siglo XX, pues allí desembocan<br />
todas las aguas servidas de la ciudad.<br />
162 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ada Catuche, alrededor de la cual se asi<strong>en</strong>ta esta comunidad, que<br />
estaba convertida <strong>en</strong> cloaca inmunda, así como <strong>en</strong> riesgo hidrológico<br />
incontrolado. La idea del consorcio social llevaba implícita un tipo de<br />
organización que, a difer<strong>en</strong>cia de otros tipos de empresas privadas,<br />
se activa sólo para un propósito determinado, e implica una mesa de<br />
negociación <strong>en</strong>tre los ag<strong>en</strong>tes involucrados d<strong>en</strong>tro de un tiempo limitado.<br />
Una vez cumplido el propósito que lo constituyó, desaparece<br />
(OCV y OCB, <strong>en</strong>trevista, 2006).<br />
Entre 1993 y 1996, el Consorcio Catuche recibió apoyo financiero<br />
de la alcaldía Libertador y tuvo mucho éxito <strong>en</strong> su proyecto<br />
participativo, alcanzando reconocimi<strong>en</strong>to internacional y un premio<br />
mundial <strong>en</strong> Estambul, <strong>en</strong> 1997. Estimuladas por ese éxito, varias<br />
otras comunidades de Caracas, como Anauco, <strong>en</strong> la parroquia Candelaria,<br />
y San Blas, <strong>en</strong> Petare, también crearon sus consorcios (OCVI,<br />
<strong>en</strong>trevista, 2007, OCB y OCV, <strong>en</strong>trevista, 2006). Con el gobierno de<br />
Chávez los consorcios sociales y luego las OCAS, derivadas del consorcio,<br />
se erigieron <strong>en</strong> política nacional, impulsadas primero por el<br />
Consejo Nacional de la Vivi<strong>en</strong>da, CONAVI (2000-2001) y luego por<br />
el Ministerio de Vivi<strong>en</strong>da y Hábitat (2004-2005).<br />
Con un concepto de organización popular análogo a las MTA,<br />
las OCAS son asociaciones <strong>civil</strong>es con personalidad jurídica propia.<br />
Su vinculación natural también es el municipio, pues la LOPPM establece<br />
que cada municipio t<strong>en</strong>drá un plan local de desarrollo urbano<br />
que cont<strong>en</strong>drá la ord<strong>en</strong>ación del territorio municipal, hará<br />
una clasificación de los suelos y sus usos, y regulará los difer<strong>en</strong>tes<br />
usos y niveles de int<strong>en</strong>sidad de los mismos, definirá los espacios libres<br />
y de equipami<strong>en</strong>to comunitario, adoptará las medidas de protección<br />
del medio ambi<strong>en</strong>te, de conservación de la naturaleza y del<br />
patrimonio histórico, así como la def<strong>en</strong>sa del paisaje y de los elem<strong>en</strong>tos<br />
naturales. Esta ley también contempla la determinación de<br />
las operaciones destinadas a la r<strong>en</strong>ovación o reforma interior de<br />
las ciudades, con lo cual <strong>en</strong> principio toda organización que busque<br />
participar <strong>en</strong> gestión para la rehabilitación física de los barrios,<br />
como es el caso de las OCAS, debiera establecer vínculos con el gobierno<br />
local (artículo 61). En el caso de la OCA Barrio Unión-Carpintero,<br />
objeto de nuestro estudio, <strong>en</strong> distintos mom<strong>en</strong>tos estuvo<br />
vinculada con el Municipio Sucre (OCM, <strong>en</strong>trevista, 2006). Durante<br />
la administración de la arquitecta Josefina Baldó <strong>en</strong> CONAVI<br />
(2000 y 2001), qui<strong>en</strong> pert<strong>en</strong>eció al equipo de urbanistas que trabajaron<br />
<strong>en</strong> el Consorcio Catuche <strong>en</strong> los años 90, la innovación del<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
163
consorcio social adquirió escala nacional, elaborándose con apoyo de<br />
esta institución unos 270 proyectos técnicos de rehabilitación física<br />
para ciudades <strong>en</strong> todo el país, que se id<strong>en</strong>tificaron como unidades<br />
de diseño urbano (UDUS). Estas UDUS fueron conceptuadas como<br />
unidades territoriales que, desde el punto de vista técnico, compart<strong>en</strong><br />
problemas comunes, susceptibles de ser <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tados con un<br />
proyecto técnico común. Asimismo, resulta deseable constituir <strong>en</strong><br />
esa unidad territorial organizaciones autogestionarias para tal fin;<br />
es decir, espacios de <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro y negociación de las comunidades<br />
as<strong>en</strong>tadas allí con profesionales y funcionarios públicos, para juntos<br />
realizar diagnósticos de los problemas y diseñar programas integrales<br />
de habilitación. La UDU Barrio Unión-Carpintero fue id<strong>en</strong>tificada<br />
y delimitada <strong>en</strong> ese período. Hasta la destitución de Baldó, <strong>en</strong><br />
el CONAVI se desarrollaron cinco consorcios sociales pilotos, incluy<strong>en</strong>do<br />
Catuche, todos d<strong>en</strong>tro del AMC.<br />
Las OCAS propiam<strong>en</strong>te dichas se crean <strong>en</strong> 2004 y 2005 durante<br />
la gestión de Julio Montes <strong>en</strong> el Ministerio de la Vivi<strong>en</strong>da y el Hábitat.<br />
Se p<strong>en</strong>saron como una forma participativa mejorada de los consorcios<br />
sociales 74 . Las OCAS, a difer<strong>en</strong>cia de los consorcios, buscan<br />
la habilitación física a partir de la participación de las comunidades<br />
organizadas, pero contratando éstas los necesarios ag<strong>en</strong>tes técnicos y<br />
profesionales, que <strong>en</strong> el modelo previo se consorciaban. Con este cambio<br />
se buscó fortalecer la autogestión popular.<br />
Como organizaciones <strong>civil</strong>es, privadas, reguladas por el Código<br />
Civil, las OCAS son autónomas para decidir cómo escog<strong>en</strong> a sus directivas<br />
y qué estructura se dan. No exist<strong>en</strong> reglam<strong>en</strong>tos o leyes que<br />
las hayan regulado, y al igual que los consorcios sociales, manti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
su carácter desc<strong>en</strong>tralizado y vinculaciones con los municipios, pues<br />
tanto la Constitución de 1961 como la de 1999 colocan la responsabilidad<br />
de la rehabilitación física de los barrios y la construcción<br />
de vivi<strong>en</strong>das <strong>en</strong> el gobierno municipal. En el caso de la Constitución<br />
de 1999, esta responsabilidad es taxativa del municipio y no compartida<br />
con otros niveles, como sí fue el caso <strong>en</strong> la Constitución de<br />
1961. Sin embargo, <strong>en</strong> la práctica, mi<strong>en</strong>tras hicimos nuestro trabajo<br />
de campo la situación fue más laxa, pues las OCAS estuvieron principalm<strong>en</strong>te<br />
vinculadas al Ejecutivo Nacional.<br />
En los barrios Unión y Carpintero de Petare <strong>en</strong> 2005 se hicieron<br />
las asambleas sectoriales donde la comunidad escogió seis delegados<br />
74 Julio Montes también pert<strong>en</strong>eció al equipo del alcalde Istúriz <strong>en</strong> los años 90.<br />
164 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
para integrar la OCA, impulsada por el Ministerio de Vivi<strong>en</strong>da y Hábitat.<br />
Ellos mismos elaboraron sus estatutos de funcionami<strong>en</strong>to, que fueron<br />
aprobados <strong>en</strong> una Asamblea G<strong>en</strong>eral realizada el 17 de septiembre<br />
de 2005, conjuntam<strong>en</strong>te con la elección de una Junta Directiva compuesta<br />
por un delegado de cada uno de los sectores (OCA, s/f). En<br />
la asamblea también se aprobó el plan integral o maestro de rehabilitación<br />
de barrios, con un costo aproximado de Bs. 5 millardos (circa<br />
$2.325.000; OCM, <strong>en</strong>trevista, 2006). En agosto de 2005, el presid<strong>en</strong>te<br />
Chávez aprobó los primeros recursos de los planes maestros de<br />
todas las OCAS, unos 60 millardos de bolívares, que com<strong>en</strong>zaron a<br />
ejecutarse para las obras poco después (OCB y OCV, <strong>en</strong>trevista, 2006).<br />
Sin embargo, <strong>en</strong> octubre ese año, el ministro Montes r<strong>en</strong>unció a su<br />
cargo, luego de un áspero regaño público que Chávez le hizo durante<br />
el programa de televisión Aló Presid<strong>en</strong>te. El Presid<strong>en</strong>te increpó a Montes<br />
el retardo <strong>en</strong> la construcción de vivi<strong>en</strong>das ofrecidas ese año, especialm<strong>en</strong>te<br />
importantes para Chávez, pues ya com<strong>en</strong>zaban los preparativos<br />
para su campaña por la reelección. Los financiami<strong>en</strong>tos estatales para<br />
las OCAS se paralizaron desde <strong>en</strong>tonces y no se han vuelto a reactivar,<br />
ya que los ministros sigui<strong>en</strong>tes no compartieron la propuesta. En el<br />
caso de la OCA Barrio Unión-Carpintero, con los primeros recursos se<br />
logró construir un muro de cont<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> Barrio Unión y un edificio<br />
de 4 pisos para diversos servicios comunitarios, también <strong>en</strong> la parte<br />
alta de Barrio Unión (OCM, <strong>en</strong>trevista, 2006).<br />
La MTA La Pedrera: calidad de vida, destrezas para la<br />
autogestión y contribuciones a la democracia<br />
El barrio La Pedrera, como ya señalamos, forma parte de una de las<br />
parroquias más pobres, viol<strong>en</strong>tas y con familias con más necesidades<br />
básicas insatisfechas de Caracas. Es además una de las zonas donde el<br />
problema del agua es de los más graves de la capital (MTD, <strong>en</strong>trevista,<br />
2006).<br />
A fines de los años set<strong>en</strong>ta, según nuestras <strong>en</strong>trevistadas(os), el<br />
gobierno introdujo tuberías de aguas servidas y aguas blancas <strong>en</strong> este<br />
barrio, conjuntam<strong>en</strong>te con unas casitas hechas con material metálico<br />
que fueron colocadas por el Instituto Nacional de la Vivi<strong>en</strong>da<br />
(INAVI). También se pusieron unos postes de luz, que eran de madera<br />
y “se fueron pudri<strong>en</strong>do” (MTT, <strong>en</strong>trevista, 2006). Para la década<br />
del nov<strong>en</strong>ta la infraestructura estaba completam<strong>en</strong>te colapsada,<br />
<strong>en</strong> particular las tuberías, debido al rápido crecimi<strong>en</strong>to del barrio, a<br />
las tomas ilegales y al deterioro del tiempo. Las familias debían su-<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
165
plirse con el agua que transportaban camiones cisternas que subían<br />
de manera irregular, y <strong>en</strong> épocas de escasez cobraban de manera<br />
abusiva. En el mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> que fueron colocadas las tuberías, <strong>en</strong><br />
La Pedrera había unos tres sectores o “Planes”. Para el mom<strong>en</strong>to de<br />
la investigación había unos dieciocho (MTT, <strong>en</strong>trevista, 2006). Hacia<br />
2001, a suger<strong>en</strong>cia del coordinador comunitario de Hidrocapital,<br />
algunas personas de la comunidad com<strong>en</strong>zaron a organizarse como<br />
MTA y a asistir al CCA de Antímano (MTT, <strong>en</strong>trevista, 2006, MTO,<br />
<strong>en</strong>trevista, 2006, MTS, <strong>en</strong>trevista, 2006). Se constituyeron <strong>en</strong> MTA<br />
con una asamblea donde se nombraron a unas 38 personas. Pero<br />
por problemas <strong>en</strong>tre ellos <strong>en</strong> 2006, cuando hicimos el trabajo de<br />
campo, sólo trabajaban unas ocho personas de manera perman<strong>en</strong>te y<br />
otras ocho quizás cuando se hacían trabajos <strong>en</strong> el sector donde viv<strong>en</strong><br />
(MTO, <strong>en</strong>trevista, 2006; MTD, <strong>en</strong>trevista, 2007).<br />
Los miembros de esta MTA que <strong>en</strong>trevistamos afirmaron que<br />
esta actividad participativa les había cambiado mucho su calidad de<br />
vida tanto, <strong>en</strong> lo personal como también a la comunidad <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Habían logrado una regularización del suministro de agua por<br />
las tuberías viejas cada 18 a 20 días. El estado de estas tuberías y del<br />
suministro <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral era mant<strong>en</strong>ido y supervisado por la cuadrilla<br />
de Hidrocapital <strong>en</strong> esa zona, de acuerdo con las d<strong>en</strong>uncias e informaciones<br />
que proporcionaba la MTA la Pedrera <strong>en</strong> la reunión quinc<strong>en</strong>al<br />
del CCA 75 . Aunque el ciclo de suministro <strong>en</strong> el caso de las distintas<br />
barriadas de Antímano y de La Pedrera era, y sigue si<strong>en</strong>do, sumam<strong>en</strong>te<br />
largo, su regularización constituye una difer<strong>en</strong>cia sustancial<br />
con el pasado para las familias, al haberse dejado atrás la incertidumbre<br />
que privó <strong>en</strong> los años previos sobre cuándo llegaría el agua, y la<br />
especulación brutal por parte de dueños de camiones cisterna. Tanto<br />
<strong>en</strong> la CCA como <strong>en</strong> el desarrollo del proyecto de reemplazo de las<br />
tuberías de aguas blancas, que se llevó adelante con el apoyo de Hidrocapital<br />
y el Ministerio de Vivi<strong>en</strong>da y Hábitat, las(os) participantes<br />
de esta MTA consideraron que se habían ido s<strong>en</strong>sibilizando sobre los<br />
problemas que confronta este servicio <strong>en</strong> la ciudad. Por otra parte,<br />
la comunidad confiaba <strong>en</strong> que, gracias al proyecto que ejecutaban,<br />
como por otros proyectos que Hidrocapital decía t<strong>en</strong>er, a mediano<br />
75 Los CCA constan de dos partes: <strong>en</strong> la primera parte las MTA informan cómo se<br />
desarrolló el ciclo de suministro; <strong>en</strong> la segunda parte, llamada de mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to se informa<br />
de botes de agua, filtraciones, y otros daños <strong>en</strong> las tuberías. Los ing<strong>en</strong>ieros anotan la<br />
d<strong>en</strong>uncia y se pon<strong>en</strong> de acuerdo con la MTA para resolver la situación.<br />
166 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
plazo se bajaría el ciclo de suministro a tiempos más cortos. En definitiva,<br />
esta innovación ha hecho que más g<strong>en</strong>te se si<strong>en</strong>ta informada,<br />
incluida, respetada, y esperanzada con que más adelante t<strong>en</strong>drá un<br />
mejor acceso al derecho a servicio de agua.<br />
Las MTA como La Pedrera, al t<strong>en</strong>er personalidad jurídica, pued<strong>en</strong><br />
buscar sus recursos o recibirlos tanto del sector público como<br />
privado, y administrarlos autónomam<strong>en</strong>te. Teóricam<strong>en</strong>te, eso puede<br />
considerarse un pot<strong>en</strong>cial importante para desarrollarse de manera<br />
autónoma. Sin embargo, la gestión del servicio del agua es un asunto<br />
complejo, y la MTA ha necesitado constante apoyo técnico y administrativo<br />
por parte de Hidrocapital. En La Pedrera los miembros de<br />
la MTA reconoc<strong>en</strong> que la figura del coordinador comunitario de Hidrocapital<br />
<strong>en</strong> Antímano, así como de la institución <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, ha<br />
sido clave para que ellos hayan logrado organizarse, convocar a las<br />
asambleas de ciudadanos, y cumplir con otros requisitos necesarios<br />
para participar <strong>en</strong> la gestión de este servicio <strong>en</strong> todas su fases, como<br />
hacer un primer croquis de la comunidad, e id<strong>en</strong>tificar los problemas<br />
que t<strong>en</strong>ían. En 2004 fueron asesorados por Hidrocapital para<br />
elaborar el proyecto mediante el cual tuvieron acceso a los recursos<br />
otorgados por el presid<strong>en</strong>te Chávez (MTO, <strong>en</strong>trevista, 2006; MTT,<br />
<strong>en</strong>trevista, 2006). Expresan confianza y gratitud por la hidrológica:<br />
“nosotros nos regimos prácticam<strong>en</strong>te casi por ellos [Hidrocapital],<br />
lo que ellos nos dic<strong>en</strong>, más cómo se debe trabajar, qué es lo que se<br />
debe hacer, o sea, t<strong>en</strong>emos el apoyo de ellos <strong>en</strong> todo.” (MTT, <strong>en</strong>trevista,<br />
2006). Se trata <strong>en</strong>tonces de una participación inducida y donde<br />
los funcionarios públicos gozan de una importante asc<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia sobre<br />
los miembros de la MTA, sobre todo figuras como el coordinador<br />
comunitario y los ing<strong>en</strong>ieros que asist<strong>en</strong> a los CCA. En esto podemos<br />
hablar de una capacidad limitada de autonomía. Por otra parte,<br />
sus recursos para el proyecto de reemplazo de las tuberías de agua<br />
blanca provinieron directam<strong>en</strong>te del presid<strong>en</strong>te Chávez, qui<strong>en</strong> se los<br />
otorgó <strong>en</strong> un acto público. Estos aspectos expresan vulnerabilidades<br />
con respecto al pot<strong>en</strong>cial de indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia de criterio o capacidad<br />
de negociación con ag<strong>en</strong>tes públicos, <strong>en</strong> muchos s<strong>en</strong>tidos debido a<br />
la asimetría de estas relaciones (recursos, poder, conocimi<strong>en</strong>to).<br />
Por otra parte, debe también evaluarse que, <strong>en</strong> el caso del barrio<br />
La Pedrera, – y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral puede decirse que <strong>en</strong> las comunidades<br />
pobres de V<strong>en</strong>ezuela <strong>en</strong> los años previos al gobierno de Chávez<br />
– el tejido organizativo de los sectores populares era escaso, débil y<br />
disperso (DENIS, 2005). La participación y organización popular que<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
167
hubo, salvo excepciones, estuvo vinculada a las redes de los partidos<br />
tradicionales AD y Copei, con fuerte cultura paternalista y cli<strong>en</strong>telar,<br />
aceitada como sigue si<strong>en</strong>do el caso, por los cuantiosos ingresos petroleros<br />
del Estado. Estas condiciones conspiran contra la capacidad<br />
de autonomía de organizaciones pequeñas como la MTA, que ti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
una relación asimétrica con el gobierno, y particularm<strong>en</strong>te con<br />
el Presid<strong>en</strong>te.<br />
Dicho esto, las agudas defici<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> el acceso a derechos básicos<br />
que padec<strong>en</strong> familias como las de La Pedrera, paradójicam<strong>en</strong>te<br />
también son estímulo para el autodesarrollo personal y el trabajo comunitario.<br />
En los años nov<strong>en</strong>ta, algunos nos relataron cómo se reunían<br />
para gestionar por su cu<strong>en</strong>ta ante <strong>en</strong>tidades del gobierno la<br />
solución a los problemas del barrio. En La Pedrera se dieron reuniones<br />
de los partidos de manera indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te, para buscar soluciones<br />
a la falta de alumbrado, agua, escuela para los niños, y tantas otras<br />
necesidades. Algunas de las mujeres fundadoras de esta MTA com<strong>en</strong>zaron<br />
su trayectoria de trabajo comunitario impulsando este tipo de<br />
iniciativas que <strong>en</strong> algunos casos dieron resultado, lo que las estimuló<br />
a continuar participando <strong>en</strong> espacios comunitarios, y les confirió una<br />
cierta autonomía y percepción de empoderami<strong>en</strong>to (MTP <strong>en</strong> diario<br />
de campo, 10/08/06).<br />
El control de todas las fases del proyecto de reemplazo de las tuberías<br />
de agua – con el apoyo estable de Hidrocapital – ha sido una<br />
importante fu<strong>en</strong>te de formación para la participación, el autodesarrollo<br />
e inculcación de autoestima de los miembros de esta MTA.<br />
Muchos(as) integrantes de esta MTA también han tomado diversos<br />
talleres y cursos que han ido fortaleci<strong>en</strong>do su formación. Algunas se<br />
inscribieron <strong>en</strong> la misión Ribas, lo que les ha permitido contar con<br />
un modesto subsidio o beca para culminar estudios secundarios, y<br />
al mismo tiempo contar con la posibilidad de t<strong>en</strong>er tiempo para dedicarse<br />
al trabajo de la MTA. Gracias a estos estímulos, los miembros<br />
de la MTA se si<strong>en</strong>t<strong>en</strong> como “empresarios(as)” comunitarios(as)<br />
(MTO, <strong>en</strong>trevista, 2006). Han apr<strong>en</strong>dido una serie de destrezas y<br />
asumido un conjunto de responsabilidades que les ha permitido crecer<br />
como personas y ciudadanos(as).<br />
Así, <strong>en</strong> este aspecto de la capacidad de autonomía <strong>en</strong>contramos<br />
desarrollos mixtos que dejan abiertas t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias contradictorias. En<br />
el lado de debilidades, lo escaso y ocasional de la participación por<br />
parte de la inm<strong>en</strong>sa mayoría de qui<strong>en</strong>es conforman esta comunidad,<br />
despierta interrogantes sobre qué tanto impacto ejerce <strong>en</strong> la cultura<br />
168 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
de la g<strong>en</strong>te más allá de liderazgos comunitarios emerg<strong>en</strong>tes. Los integrantes<br />
de las MTA no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> ninguna indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia económica del<br />
Estado, lo que es un riesgo perman<strong>en</strong>te a la cooptación, <strong>en</strong> una <strong>sociedad</strong><br />
donde el paternalismo y el cli<strong>en</strong>telismo están profundam<strong>en</strong>te<br />
arraigados. En el lado de las fortalezas, la calificación profesional y<br />
s<strong>en</strong>sibilidad de los funcionarios de Hidrocapital comprometidos con<br />
esta innovación, su relación de respeto por las comunidades <strong>en</strong> la<br />
relación que constatamos que desarrollan <strong>en</strong> los CCA, así como el<br />
compromiso institucional de Hidrocapital, que ha sost<strong>en</strong>ido esta innovación<br />
de manera estable por siete años, permite la consolidación<br />
de una relación fluida y horizontal <strong>en</strong>tre funcionarios del gobierno y<br />
la comunidad, que inc<strong>en</strong>tivó un fortalecimi<strong>en</strong>to de atributos de autonomía<br />
de la MTA.<br />
Finalm<strong>en</strong>te, la cuestión de la contribución a la profundización de<br />
la democracia v<strong>en</strong>ezolana. Las MTA fueron concebidas para mejorar<br />
el servicio del agua, bajo la premisa de que si no se incorporaba la<br />
comunidad y participaba de los diagnósticos y las soluciones, no sería<br />
posible garantizarle a la mayoría de la población ese derecho humano.<br />
En ese s<strong>en</strong>tido, MTA como La Pedrera demuestran ser exitosas<br />
<strong>en</strong> resolver problemas concretos mediante la participación organizada,<br />
formando a qui<strong>en</strong>es <strong>en</strong> ellas participan e inculcándoles autoestima<br />
y valores como la solidaridad con los vecinos. Las asambleas y<br />
<strong>en</strong> las CCA son espacios que han permitido una dinámica horizontal<br />
<strong>en</strong>tre los vecinos, y de éstos con el gobierno repres<strong>en</strong>tado por la hidrológica.<br />
En este s<strong>en</strong>tido, su contribución como concepto y como<br />
práctica a una mejora de la calidad de la democracia v<strong>en</strong>ezolana parece<br />
incuestionable.<br />
Pero, preguntados los miembros de la MTA La Pedrera sobre el<br />
tipo de relaciones que a partir de la dinámica del proyecto se han<br />
dado <strong>en</strong>tre los miembros de la MTA y la comunidad, se hicieron visibles<br />
varios problemas, que impid<strong>en</strong> que innovaciones como ésta se<br />
exti<strong>en</strong>dan y consolid<strong>en</strong>, remontando prácticas y valores poco democráticos<br />
inher<strong>en</strong>tes a la cultura política v<strong>en</strong>ezolana. Uno de los temas<br />
que apareció insist<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te fue la dificultad por hacer que la<br />
g<strong>en</strong>te se incorpore de manera perman<strong>en</strong>te a las actividades participativas<br />
comunitarias. La MTA La Pedrera se inició, como lo requiere<br />
la ley, convocando a las asambleas de ciudadanos de todo el barrio,<br />
y también a asambleas por sectores (MTS, <strong>en</strong>trevista, 2006). Allí se<br />
nombraron los “voceros(as)” de cada uno de los 18 sectores. Sin<br />
embargo, poco después el número perman<strong>en</strong>te de voceros(as) se re-<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
169
dujo significativam<strong>en</strong>te a ap<strong>en</strong>as unos 8 miembros, la mayoría mujeres,<br />
que debieron llevar adelante todas las responsabilidades del día a<br />
día <strong>en</strong> el proyecto de reemplazo de las tuberías.<br />
¿Por qué este escaso impacto? Muchas son las razones que debilitan<br />
la participación <strong>en</strong> las MTA y <strong>en</strong> las formas de participación comunitaria<br />
<strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral. La desconfianza que sigue predominando hacia<br />
iniciativas impulsadas por el gobierno es una que siempre está pres<strong>en</strong>te.<br />
La g<strong>en</strong>te está acostumbrada a promesas electorales luego incumplidas<br />
por partidos y/o distintas autoridades y funcionarios. También<br />
es frecu<strong>en</strong>te que algunos saqu<strong>en</strong> provecho privado de la participación.<br />
Se conoc<strong>en</strong> demasiados casos de <strong>en</strong>riquecimi<strong>en</strong>to personal <strong>en</strong> el pasado.<br />
Otros se han retirado porque no hay remuneración salarial <strong>en</strong> el<br />
trabajo del proyecto y, o no están de acuerdo, o no pued<strong>en</strong> incorporarse<br />
porque ti<strong>en</strong><strong>en</strong> necesidad de un ingreso remunerado.<br />
Un impedim<strong>en</strong>to de significación para que la participación se<br />
exti<strong>en</strong>da más está relacionado al complejo problema de la participación<br />
misma. No todos quier<strong>en</strong> o pued<strong>en</strong> participar. El trabajo comunitario<br />
debe gustar – haber vocación – o puede que la necesidad<br />
sea tal que la g<strong>en</strong>te se incorpora, pero luego se des<strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de. Sólo los<br />
“poquitos” de siempre se manti<strong>en</strong><strong>en</strong> haci<strong>en</strong>do el trabajo (MTT, <strong>en</strong>trevista,<br />
2006). La participación, por otra parte, requiere de tiempo;<br />
para que sea efectiva requiere también apoyo estable de naturaleza<br />
técnica y administrativa por parte de los ag<strong>en</strong>tes gubernam<strong>en</strong>tales<br />
y/o equipos profesionales. Asimismo, necesita de ciertas condiciones<br />
de seguridad que no existían <strong>en</strong> barrios como La Pedrera, donde<br />
los índices de viol<strong>en</strong>cia eran atroces, y al caer la tarde las veredas y<br />
la carretera quedaban a merced de delincu<strong>en</strong>tes y/o bandas armadas.<br />
Las reuniones <strong>en</strong> La Pedrera, que durante la semana sólo podían hacerse<br />
de noche para garantizar asist<strong>en</strong>cia, cada vez se hicieron más<br />
espaciadas, debido a la combinación de todas estas inconv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>cias.<br />
Esto terminó dificultando la consolidación de valores y actitudes que<br />
contribuyeran significativam<strong>en</strong>te a una profundización democrática.<br />
En noviembre de 2007, ya acabada la obra, todo su esfuerzo se<br />
perdió. Lluvias torr<strong>en</strong>ciales <strong>en</strong> octubre de 2007 acabaron con casas,<br />
luchas y sueños. La alcaldía, que nunca había participado <strong>en</strong> la innovación,<br />
aclaró <strong>en</strong>tonces que la zona era de alto riesgo y exigió a<br />
la comunidad del 4º Plan que desalojara. Algunas de las casas, <strong>en</strong>tre<br />
ellas las de dos de las mujeres integrantes de la MTA, fueron demolidas.<br />
Se vivieron tiempos terribles. Las familias directam<strong>en</strong>te afectadas<br />
fueron unas 170. (Diario de campo, noviembre, 2007)<br />
170 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Después supimos que un informe levantado por la UCV <strong>en</strong> 1994<br />
ya había señalado que los suelos de La Pedrera <strong>en</strong> Antímano eran<br />
de alto riesgo, y sólo una interv<strong>en</strong>ción compleja y planificada podría<br />
hacerlos aptos como as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to urbano. (UCV, UPF 9, 1994)<br />
Ni el gobierno de <strong>en</strong>tonces ni el de ahora le prestó at<strong>en</strong>ción, y dejó<br />
que el área se siguiera ocupando. Con una visión bi<strong>en</strong>int<strong>en</strong>cionada<br />
pero miope, Hidrocapital apoyó a la comunidad de La Pedrera y el<br />
gobierno les ofreció recursos sin una planificación integral que hubiera<br />
servido para superar los males que aquejaban esos suelos. Con<br />
ello, se perdió la inversión y la experi<strong>en</strong>cia. Hoy <strong>en</strong> día muchos de<br />
los integrantes de la MTA se fueron a otros lugares, después de pasar<br />
varios meses <strong>en</strong> refugios o casas de familiares y/o vecinos.<br />
OCA Barrio Unión-Carpintero: calidad de vida,<br />
capacidad de autonomía y mejor democracia<br />
Las contribuciones de la OCA Barrio Unión-Carpintero a una elevación<br />
de la calidad de vida de la g<strong>en</strong>te <strong>en</strong> estas comunidades fue<br />
reconocido por nuestros <strong>en</strong>trevistados, aunque <strong>en</strong> este caso hubo<br />
discrepancias. Porque si bi<strong>en</strong> ciertas mejoras se pudieron realizar<br />
<strong>en</strong> Barrio Unión cuando el presid<strong>en</strong>te Chávez inicialm<strong>en</strong>te aprobó<br />
los primeros recursos, dada la susp<strong>en</strong>sión posterior de éstos, no les<br />
resulta fácil a qui<strong>en</strong>es participaron evaluar positivam<strong>en</strong>te lo alcanzado,<br />
por lo poco que se acometió fr<strong>en</strong>te a las muchas necesidades<br />
y expectativas. A difer<strong>en</strong>cia de las MTA, las OCAS contemplaban<br />
recursos para un conjunto de proyectos que permitirían a las comunidades<br />
administrarlos directam<strong>en</strong>te y coordinar la mejora física<br />
de los barrios <strong>en</strong> todas sus dim<strong>en</strong>siones: muros de cont<strong>en</strong>ción,<br />
escaleras, vivi<strong>en</strong>das de sustitución para aquellas <strong>en</strong> situación de<br />
riesgo, mejoras para las que estuvieran <strong>en</strong> terr<strong>en</strong>os seguros, calles,<br />
recolectores de aguas negras, etc. En sus apreciaciones, los integrantes<br />
de la asociación dejaron ver frustración. (OCS y OCM, <strong>en</strong>trevista,<br />
2006)<br />
Con relación a la capacidad de autodesarrollo y empoderami<strong>en</strong>to,<br />
según distintas <strong>en</strong>trevistas, tanto de los participantes de la<br />
experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> los barrios Carpintero y Unión, como <strong>en</strong>tre activistas<br />
comunitarios de otras OCAS de la capital, como concepto éstas facilitan<br />
que la g<strong>en</strong>te se vuelva protagonista de la solución de los graves<br />
problemas que confrontan los barrios populares. Con la OCA, según<br />
afirman, se superaron ciertas debilidades observadas <strong>en</strong> la modalidad<br />
previa del consorcio y se fortaleció el ya importante pot<strong>en</strong>cial in-<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
171
dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te que éste t<strong>en</strong>ía, haci<strong>en</strong>do que las mismas comunidades<br />
organizadas “ger<strong>en</strong>ci<strong>en</strong> los recursos, ger<strong>en</strong>ci<strong>en</strong> el proyecto, contrat<strong>en</strong><br />
obras, licit<strong>en</strong>, toda ese serie de cuestiones, quitando la estructura<br />
– vamos a decir – de la institución como mediadora” (OCM,<br />
<strong>en</strong>trevista, 2006). Entre los integrantes de la OCA Barrio Unión-<br />
Carpintero estas ideas pr<strong>en</strong>dieron con fuerza, y hoy consideran que<br />
mi<strong>en</strong>tras duró la experi<strong>en</strong>cia fue un estímulo para el autodesarrollo<br />
y reforzó s<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>tos de empoderami<strong>en</strong>to. En vez de ser el<br />
Estado qui<strong>en</strong> administra los recursos, fueron las OCAS, lo que algunos<br />
aduc<strong>en</strong> que g<strong>en</strong>eraba una dinámica económica <strong>en</strong> el barrio<br />
que garantizó la puesta <strong>en</strong> marcha y culminación de obras de calidad<br />
(OCR, <strong>en</strong>trevista, 2006, OCS, <strong>en</strong>trevista, 2006). Consideran que<br />
la burocracia estatal teme este tipo de organización popular, y com<strong>en</strong>tan<br />
que “sólo Josefina Baldó cuando fue presid<strong>en</strong>ta de CONAVI<br />
ha tomado la decisión de firmar un docum<strong>en</strong>to de delegación administrativa<br />
a las organizaciones comunitarias” (OCR <strong>en</strong> Diario de<br />
campo, 21-11-06). Pon<strong>en</strong> como ejemplo de autonomía la experi<strong>en</strong>cia<br />
del Consorcio Catuche, pionera de las experi<strong>en</strong>cias de organizaciones<br />
comunitarias autogestionarias, que hoy ha logrado sobrevivir<br />
con financiami<strong>en</strong>tos alternos a los públicos, mant<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do vivo su<br />
proyecto después de que el gobierno retiró los apoyos materiales<br />
para los planes maestros. Por otra parte, los dirig<strong>en</strong>tes comunitarios<br />
de los consorcios fundaron APODERA luego que Baldó saliera de<br />
CONAVI, para mant<strong>en</strong>erse unidos y buscar medios para sobrevivir.<br />
En 2005, al ser susp<strong>en</strong>didos los recursos nuevam<strong>en</strong>te, fundaron una<br />
Federación de OCAS, que se manti<strong>en</strong>e tratando de acceder a apoyos<br />
económicos tanto nacionales – públicos o privados – como internacionales,<br />
para reactivar las obras más urg<strong>en</strong>tes. Todo esto es expresión<br />
de autonomía.<br />
Entre las reuniones sost<strong>en</strong>idas con nuestros <strong>en</strong>trevistados se dieron<br />
fuertes expresiones de autonomía, que a nuestro parecer son el<br />
resultado de una combinación de factores. Por una parte, la antigüedad<br />
de los barrios donde se constituyeron. En los casos con los cuales<br />
tuvimos contacto, se trató de barrios consolidados, con familias<br />
con mucho tiempo as<strong>en</strong>tadas allí, que han ido mejorando sus condiciones<br />
socioeconómicas y pose<strong>en</strong> una serie de vinculaciones y relaciones<br />
<strong>en</strong> la comunidad. Muchos de nuestros <strong>en</strong>trevistados de la<br />
OCA Carpintero-Unión nacieron <strong>en</strong> estos barrios, e incluso <strong>en</strong> algunos<br />
casos sus padres fueron con anterioridad a ellos activistas <strong>en</strong> la<br />
comunidad, fundadores de organizaciones previas, como el caso de<br />
172 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
uno cuya mamá fue fundadora de la Cooperativa Madre Laura, una<br />
cooperativa pionera <strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela (OCJ y OCM, <strong>en</strong>trevista, 2006).<br />
Por otra parte, <strong>en</strong> ambos barrios la actividad organizativa y participativa<br />
ti<strong>en</strong>e una tradición relativam<strong>en</strong>te larga, a difer<strong>en</strong>cia de La<br />
Pedrera, desde al m<strong>en</strong>os los años ses<strong>en</strong>ta, bi<strong>en</strong> vinculada a los partidos<br />
tradicionales, o bi<strong>en</strong> con cierta autonomía fr<strong>en</strong>te a la política<br />
partidista. La alcaldía del municipio Sucre también aparece activa <strong>en</strong><br />
muchas de las <strong>en</strong>trevistas, reflejando que allí se habían establecido<br />
relaciones interesantes para las comunidades populares y que éstas,<br />
no siempre fáciles, han facilitado que la g<strong>en</strong>te pueda desarrollarse<br />
como ciudadanos. (OCM, <strong>en</strong>trevista, 2006)<br />
Otras manifestaciones de autonomía, espíritu de lucha e iniciativa<br />
se traslucieron durante nuestra investigación <strong>en</strong> las relaciones que se<br />
fueron estableci<strong>en</strong>do <strong>en</strong>tre los integrantes de la OCA con difer<strong>en</strong>tes<br />
<strong>en</strong>tes gubernam<strong>en</strong>tales, buscando los fondos para reactivar las obras<br />
y/o buscando una salida que les permitiera hacer por lo m<strong>en</strong>os algunos<br />
de los proyectos. (OCM, <strong>en</strong>trevista, 2006)<br />
La experi<strong>en</strong>cia de las OCAS, paralizadas desde 2005, es importante<br />
como innovación anteced<strong>en</strong>te a la creación <strong>en</strong> 2006 de los consejos<br />
comunales (<strong>en</strong> adelante CC), propuestos por el presid<strong>en</strong>te Chávez<br />
como base de un Poder Popular con miras al establecimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela<br />
de un socialismo del siglo XXI. Preguntados activistas de diversas<br />
OCAS <strong>en</strong> Caracas <strong>en</strong> 2006 sobre esta <strong>en</strong>tonces naci<strong>en</strong>te innovación<br />
participativa, algunos nos expresaron que ésta les parece inspirada<br />
por el concepto de la OCA. Sin embargo, la consideran distinta y, <strong>en</strong><br />
ciertos aspectos, más débil para pot<strong>en</strong>ciar la autonomía de las organizaciones<br />
populares. Nuestros <strong>en</strong>trevistados(as) compartieron con<br />
nosotros algunas primeras ideas sobre los CC vis a vis las OCAS 76 .<br />
A una pregunta sobre la difer<strong>en</strong>cia <strong>en</strong>tre ambas, se nos com<strong>en</strong>tó<br />
que con esas propuestas de volver a organizaciones populares de escala<br />
pequeña, de 200 o 400 familias, regresamos a “la cuarta” [república].<br />
Porque están concebidas para hacer obras, mostrar obras, y no<br />
respond<strong>en</strong> a una propuesta de urbanismo, ni a una perspectiva integral<br />
de los problemas de los barrios. En la cuarta república este tipo<br />
de iniciativas se dieron y sólo mantuvieron a la g<strong>en</strong>te excluida, y a los<br />
barrios como sectores marginales. Las OCAS son distintas, porque significan<br />
una incorporación con igualdad. Ellas permitirían acabar con<br />
76 A continuación extractos tomados de la minuta que hicimos de una reunión con<br />
dirig<strong>en</strong>tes de OCAS <strong>en</strong> noviembre de 2006. (Diario de campo, 2006)<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
173
la irresponsabilidad del Estado <strong>en</strong> todos sus niveles. Es una propuesta<br />
integral que ti<strong>en</strong>e una unidad adecuada para la rehabilitación física.<br />
Otro aspecto que pusieron de relieve fue que el sistema de elección<br />
<strong>en</strong> las OCAS era flexible, pero por ley los CC deb<strong>en</strong> ser igual<br />
para todas: secreto. Las OCAS van a registro subalterno, ti<strong>en</strong><strong>en</strong> personalidad<br />
jurídica y están c<strong>en</strong>tradas <strong>en</strong> la rehabilitación. Los CC se ocupan<br />
de todo y no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> personalidad jurídica, son parte del Estado.<br />
Nuestros <strong>en</strong>trevistados insistieron <strong>en</strong> que la escala de los CC era<br />
una debilidad notable, pues no es posible resolver los problemas urbanos<br />
con proyectos localizados y pequeños, pues nuestros barrios<br />
son muy grandes. Por eso las Unidades de Diseño Urbano, UDUS,<br />
las Unidades de Diseño Integral, las UDI, y más grandes aún las<br />
unidades de diseño físico, UPF, les parec<strong>en</strong> más adecuadas. También<br />
com<strong>en</strong>taron que la ley de CC ti<strong>en</strong>e contradicciones. Los bancos<br />
comunales que crea como brazo financiero es una equivocación,<br />
porque <strong>en</strong> los CC toda la comunidad es miembro, pero al banco<br />
comunal le pusieron por ley la figura de cooperativa, y por ley la<br />
membresía de las cooperativas es voluntaria y se hace con los aportes<br />
de los miembros. También lo pusieron ad honorem, lo que según ellos<br />
es un error. Los CC deberían articularse al municipio, y <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral,<br />
todas estas iniciativas participativas, porque la relación es más fluida<br />
y cercana con el gobierno local, pero como la g<strong>en</strong>te que está <strong>en</strong> el<br />
municipio “no sirve”, el gobierno nacional optó por saltarlos y vincular<br />
los CC al nivel nacional.<br />
Com<strong>en</strong>taron asimismo que la participación no se decreta, sino<br />
que se construye. Y los CC se fueron constituy<strong>en</strong>do aceleradam<strong>en</strong>te<br />
desde 2006, sin cumplir normas y tiempos que permitan garantizar<br />
la inculcación de los valores comunitarios. Algunos insinuaron que la<br />
escala de los CC no es adecuada para resolver la rehabilitación física,<br />
pero serían perfectos para movilizar a la población, ti<strong>en</strong><strong>en</strong> el tamaño<br />
ideal para controlar; allí se pued<strong>en</strong> formar escuadrones y batallones.<br />
O sea, que quizás lo quier<strong>en</strong> como organización política para movilizar<br />
<strong>en</strong> épocas electorales. El tiempo les ha dado la razón 77 .<br />
77 En <strong>en</strong>ero de 2009 este propósito se hizo evid<strong>en</strong>te cuando la ministra de Desarrollo<br />
Social, Erika Faría, instó a los consejos comunales a abandonar las obras y<br />
dedicarse, de ll<strong>en</strong>o, a buscar los votos para que se imponga la idea de Hugo Chávez<br />
de permitir la reelección <strong>en</strong> todos los cargos. (El Nacional, 8-01-2009)<br />
174 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Com<strong>en</strong>tarios finales: MTA y OCAS versus CC<br />
Los espacios abiertos por el primer gobierno de Chávez a la participación<br />
directa de las comunidades organizadas, constituyó una<br />
muestra de la creatividad y voluntad política para trasc<strong>en</strong>der los defectos<br />
del anterior modelo político v<strong>en</strong>ezolano. Los casos estudiados,<br />
sin embargo, han revelado la complejidad del problema y las limitantes<br />
para desarrollar real y sost<strong>en</strong>idam<strong>en</strong>te prácticas que puedan<br />
superar la pobreza y severa exclusión de derechos básicos que sufr<strong>en</strong><br />
las mayorías urbanas de este país petrolero.<br />
Si bi<strong>en</strong> dos casos puntuales como los aquí analizados son insufici<strong>en</strong>tes<br />
para derivar evaluaciones g<strong>en</strong>eralizables a todo el proceso de<br />
transformaciones abierto por el gobierno desde 1999, sí constituy<strong>en</strong><br />
ejemplos adecuados de casos cuyas comunidades llegaron a manejar<br />
recursos delegados por el gobierno, y obtuvieron resultados, permiti<strong>en</strong>do<br />
apreciar fortalezas y/o debilidades de sus experi<strong>en</strong>cias. Con<br />
base <strong>en</strong> ello, y complem<strong>en</strong>tando esta data con información g<strong>en</strong>eral<br />
sobre los Comités de Tierra Urbana y los Consejos Comunales, otras<br />
formas de organización y participación impulsadas <strong>en</strong> con posterioridad,<br />
trataremos de aportar algunas ideas que contribuyan al necesario<br />
proceso de evaluación del primer gobierno de Chávez, <strong>en</strong> materia<br />
de innovaciones participativas.<br />
Sobre fortalezas y debilidades de las MTA y OCAS<br />
Son muchas y distintas las innovaciones participativas que el gobierno<br />
bolivariano impulsó <strong>en</strong> el primer mandato de Chávez. Pero<br />
las MTA y las OCAS se parec<strong>en</strong> <strong>en</strong>tre sí, porque se ajustaban conceptualm<strong>en</strong>te<br />
a lo as<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> la CRBV y las LGDESN, que defin<strong>en</strong><br />
la participación como un instrum<strong>en</strong>to para el autodesarrollo y la<br />
transformación de los sectores excluidos <strong>en</strong> ciudadanos pl<strong>en</strong>os. Son<br />
distintas, sin embargo, <strong>en</strong> la manera como pi<strong>en</strong>san que esa transformación<br />
puede ser lograda. En las MTA se induce a la participación<br />
alrededor de un problema básico, muy concreto y acotado: las defici<strong>en</strong>cias<br />
<strong>en</strong> el acceso a agua potable. En esta innovación se combina<br />
la búsqueda por mejorar un servicio público a través de la cogestión<br />
<strong>en</strong>tre Estado y comunidad organizada, con el apr<strong>en</strong>dizaje para una<br />
ciudadanía más activa y responsable desde un problema concreto.<br />
En los espacios de la MTA y del CCA las comunidades se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran<br />
directam<strong>en</strong>te con funcionarios de las hidrológicas públicas, y ev<strong>en</strong>tualm<strong>en</strong>te<br />
también con autoridades locales de los municipios y/o<br />
nacionales. Sus quejas son escuchadas, recib<strong>en</strong> y dan información, se<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
175
educan y s<strong>en</strong>sibilizan sobre materias relacionadas con este recurso,<br />
y se pon<strong>en</strong> de acuerdo para corregir las fallas <strong>en</strong>tre ambos. Sin embargo,<br />
<strong>en</strong> nuestro caso concreto, al final la experi<strong>en</strong>cia y los esfuerzos<br />
se perdieron por una falta de visión planificadora a mediano o<br />
largo plazo por parte del Estado, que garantizara un esc<strong>en</strong>ario favorable<br />
para la consolidación de experi<strong>en</strong>cias como ésta.<br />
Las OCAS propiciadas por CONAVI y el Ministerio de la Vivi<strong>en</strong>da<br />
y Hábitat t<strong>en</strong>ían <strong>en</strong>tre sus fortalezas justam<strong>en</strong>te una visión<br />
integral de los problemas y un importante apoyo técnico. La OCA<br />
inducía a la participación comunitaria <strong>en</strong> una unidad territorial, que<br />
profesionales urbanistas habían diagnosticado previam<strong>en</strong>te con problemas<br />
compartidos y susceptibles de ser superados mediante el diseño<br />
de planes integrales (planes maestros) de habilitación física.<br />
Esta unidad no necesariam<strong>en</strong>te se corresponde con la historia de<br />
cómo fue poblándose ese espacio urbano, sino con sus problemas<br />
comunes, a partir de los cuales el Estado indujo la organización y<br />
participación popular. Las OCAS compart<strong>en</strong> con las MTA la idea de<br />
que la participación de la comunidad organizada es parte es<strong>en</strong>cial<br />
de la solución a las defici<strong>en</strong>cias de los barrios, tanto porque es ella<br />
la que posee el mayor y mejor conocimi<strong>en</strong>to de sus problemas y<br />
puede ser más efici<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las posibles soluciones, como porque sin<br />
su colaboración y cons<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to no podrían modificarse <strong>en</strong> democracia<br />
las construcciones ya hechas. Compart<strong>en</strong> también la noción<br />
de que participación <strong>en</strong> la cogestión pública de servicios es apr<strong>en</strong>dizaje<br />
para el autodesarrollo y empoderami<strong>en</strong>to. Y como las MTA,<br />
las OCAS fueron concebidas con personalidad jurídica propia, regidas<br />
por el Código Civil, es decir, como parte de una <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
emerg<strong>en</strong>te, que actuaría creci<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te como interlocutor del Estado<br />
e iría sustituyéndolo al gobierno de la ciudad <strong>en</strong> ciertas funciones.<br />
Las OCAS son copartícipes del diseño de las políticas para sus<br />
barrios a través de los llamados diagnósticos participativos, donde<br />
establecían las prioridades <strong>en</strong> los planes maestros, y la idea era que<br />
el Estado les delegara los recursos para que gestionaran y administraran<br />
directam<strong>en</strong>te todas las fases de las obras.<br />
Desafortunadam<strong>en</strong>te, esta innovación al t<strong>en</strong>er un desarrollo intermit<strong>en</strong>te,<br />
dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te del compromiso personal de dos funcionarios,<br />
la presid<strong>en</strong>ta del CONAVI y el ministro Montes, finalm<strong>en</strong>te se paralizó<br />
por falta de recursos, al ser desechado por los ministros sigui<strong>en</strong>tes,<br />
y apar<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te también por el Presid<strong>en</strong>te.<br />
176 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Las OCAS fueron criticadas por algunos activistas de los Comités<br />
de Tierra Urbana, qui<strong>en</strong>es consideraron que esta forma de participación<br />
daba demasiado peso a criterios y asesores técnicos, lo que debilitaba<br />
la autonomía de las comunidades (CTM, <strong>en</strong>trevista, 2008 y<br />
CTA, <strong>en</strong>trevista 2008). Sin embargo, esa debilidad se había tratado<br />
de corregir cuando los consorcios de transformaron <strong>en</strong> OCAS para<br />
hacer prevalecer a la comunidad organizada sobre los otros ag<strong>en</strong>tes,<br />
algo que nuestros <strong>en</strong>trevistados de los CTU parecían no conocer<br />
o valorar. Esto nos lleva a concluir que ha habido cierta ignorancia<br />
<strong>en</strong>tre activistas e innovaciones participativas, así como cierta competitividad<br />
<strong>en</strong>tre ellas, lo que contribuyó a debilitarlas a todas. La paralización<br />
de las OCAS g<strong>en</strong>eró desali<strong>en</strong>to, frustración y debilidad <strong>en</strong><br />
el liderazgo emerg<strong>en</strong>te. Nuestros <strong>en</strong>trevistados de las OCAS ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong><br />
a p<strong>en</strong>sar que los bolivarianos vieron <strong>en</strong> esta modalidad una capacidad<br />
de autonomía popular fuera del control de su movimi<strong>en</strong>to y del<br />
Estado, característica que tem<strong>en</strong> y/o no compart<strong>en</strong> (Federación de<br />
OCAS, Diario de campo, noviembre, 2006, OCV, <strong>en</strong>trevista, 2006).<br />
Una primera mirada a los CC parece darles la razón.<br />
Los CC<br />
En 2005 el presid<strong>en</strong>te Chávez lanzó la idea de CC, una nueva modalidad<br />
participativa, que quedaría institucionalizada <strong>en</strong> la Ley de los<br />
Consejos Comunales de abril de 2006. Según esta ley, los CC “son<br />
instancias de participación, articulación e integración <strong>en</strong>tre las diversas<br />
organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y<br />
ciudadanas, que permit<strong>en</strong> al pueblo organizado ejercer directam<strong>en</strong>te<br />
la gestión de las políticas públicas y proyectos ori<strong>en</strong>tados a responder<br />
a las necesidades y aspiraciones de una <strong>sociedad</strong> de equidad y<br />
justicia social” (artículo 2). El CC está concebido para gestionar – y<br />
no formular ni diseñar políticas públicas – actuando como un micro-gobierno<br />
– el máximo de familias que contempla son 400 – sin<br />
personalidad jurídica, pero con muchas y diversas tareas, que incluso<br />
han ido creci<strong>en</strong>do con el tiempo (WEFFER, 2007). La ley norma los<br />
pasos para que sean creados, indica cómo deb<strong>en</strong> funcionar, cómo<br />
toman decisiones, y exige, para poder acceder a los recursos públicos,<br />
que se registr<strong>en</strong> ante la Comisión Local Presid<strong>en</strong>cial del Poder<br />
Popular, <strong>en</strong>te del gobierno c<strong>en</strong>tral, cuyos miembros son nombrados<br />
por el Presid<strong>en</strong>te de la República (artículos 20 y 31). La ley creó un<br />
Fondo Nacional de los Consejos Comunales como <strong>en</strong>te autónomo sin<br />
personalidad jurídica, con una junta directiva nombrada por el Pre-<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
177
sid<strong>en</strong>te, para financiar los proyectos “comunitarios, sociales y productivos”<br />
(artículo 29). Las transfer<strong>en</strong>cias se hac<strong>en</strong> al banco del CC,<br />
también pautado <strong>en</strong> la ley, que funciona como cooperativa.<br />
La ley de los CC derogó el artículo 8 de la Ley de los Consejos<br />
Locales de Planificación Pública sancionada <strong>en</strong> 2002, donde apareció<br />
por primera vez la figura de los CC vinculada, junto a los consejos<br />
parroquiales, a la dinámica participativa y protagónica <strong>en</strong> los municipios<br />
(disposición derogatoria única).<br />
Por estos rasgos del marco jurídico-legal, los CC están conceptualm<strong>en</strong>te<br />
p<strong>en</strong>sados como partes del Estado, vinculados y dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes<br />
de la Presid<strong>en</strong>cia de la República. Expresan el proceso de<br />
rec<strong>en</strong>tralización del Estado y conc<strong>en</strong>tración de poderes <strong>en</strong> el Presid<strong>en</strong>te,<br />
que ha v<strong>en</strong>ido ac<strong>en</strong>tuándose <strong>en</strong> los años más reci<strong>en</strong>tes.<br />
No obstante este desarrollo, que pareciera limitar los pot<strong>en</strong>ciales<br />
de autonomía de las organizaciones populares para la participación,<br />
los CC han despertado grandes expectativas. En incontables oportunidades,<br />
el Presid<strong>en</strong>te, se ha referido a ellos como núcleos primarios<br />
desde donde se construirá un nuevo modelo de <strong>sociedad</strong> y Estado,<br />
que ha d<strong>en</strong>ominado un socialismo del siglo XXI. En diciembre de 2006<br />
se refirió a ellas como el quinto motor de la revolución “la explosión<br />
del Poder Popular”. En la propuesta de reforma constitucional<br />
pres<strong>en</strong>tada por él <strong>en</strong> agosto de 2007, los CC pasarían a t<strong>en</strong>er rango<br />
constitucional (artículo 70) y formaban la base de una reestructuración<br />
territorial del Estado que contemplaba comunas y ciudades comunales<br />
(propuesta de reforma al artículo 16, 2007). En la propuesta de<br />
reforma al artículo 136, Chávez propuso que fueran consideradas<br />
parte del Poder Popular, un poder que no surge del sufragio “ni de<br />
elección alguna, sino que nace de la condición de los grupos humanos<br />
organizados como base de la población.” El Poder Popular incluiría<br />
también consejos obreros, campesinos, estudiantiles y otros,<br />
<strong>en</strong> la emerg<strong>en</strong>cia de un sexto poder público, que debilitaba o competía<br />
con la tradicional división política administrativa del Estado<br />
(<strong>en</strong> <strong>en</strong>tidades federales, municipios y parroquias). La propuesta fue<br />
rechazada por los votantes <strong>en</strong> diciembre de 2007, con lo cual esta<br />
concepción sobre los CC y su lugar <strong>en</strong> una nueva “geometría del poder”<br />
quedó pospuesta. En 2008 el gobierno fue introduci<strong>en</strong>do algunos<br />
de los compon<strong>en</strong>tes rechazados a través de leyes-decretos, pero<br />
hasta la fecha, la ley de los CC no ha sido reformada.<br />
Los trabajos académicos sobre el desempeño de los CC que han<br />
sido publicados hasta la fecha son escasos, por lo que más que afir-<br />
178 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
maciones o evaluaciones, lo que hoy proliferan son dudas y preguntas<br />
que no pued<strong>en</strong> ser respondidas de manera definitiva. Los CC,<br />
dep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do de las particularidades de las comunidades donde se han<br />
creado, las zonas del país donde se ubican, las tradiciones de organización<br />
y participación previas de las comunidades, pres<strong>en</strong>tan muy diversos<br />
desarrollos. Para concluir, señalamos algunas características que<br />
<strong>en</strong> lo concreto han v<strong>en</strong>ido si<strong>en</strong>do informadas por distintas fu<strong>en</strong>tes:<br />
• La dinámica de constitución de CC impulsada con int<strong>en</strong>sidad y<br />
apremio por el gobierno c<strong>en</strong>tral – <strong>en</strong>tre otros motivos por la<br />
campaña del refer<strong>en</strong>do que se dio <strong>en</strong> 2007 – t<strong>en</strong>dió a fortalecer<br />
ciertas desviaciones <strong>en</strong> el objetivo explícito buscado por el<br />
bolivarianismo con esta forma participativa, que es que sirva de<br />
instrum<strong>en</strong>to para la transformación de los sectores populares <strong>en</strong><br />
un sujeto popular empoderado, “socialista”. Durante el 2007, un<br />
número indeterminado de CC fueron creados sin cumplir las normas<br />
pautadas por la ley, otros simplem<strong>en</strong>te se crearon para captar<br />
la r<strong>en</strong>ta petrolera; hay casos donde las prioridades de los CC<br />
eran impuestas a las comunidades por funcionarios, otros casos<br />
por pequeños grupos de la comunidad, otras excluían a qui<strong>en</strong>es<br />
no compart<strong>en</strong> las mismas posiciones políticas chavistas (LERNER,<br />
2007, GARCíA-GUADILLA, 2007).<br />
• Activistas populares de muy diversa proced<strong>en</strong>cia y posiciones políticas,<br />
así como funcionarios públicos, señalan los obstáculos<br />
burocráticos que se <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tan para conformar los CC. Algunos recu<strong>en</strong>tos<br />
del número de trámites que los CC deb<strong>en</strong> hacer para registrarse<br />
son preocupantes (v. WEFFER, 2007; GONzáLEz, 2007).<br />
Sin embargo, si Chávez o alguna autoridad visita una comunidad,<br />
se constituy<strong>en</strong> el CC y se otorgan recursos saltándose todos los inconv<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes<br />
(Id.).<br />
• La participación actual <strong>en</strong> los CC está muy motivada por la combinación<br />
de dinero, que la prosperidad petrolera <strong>en</strong> los últimos años<br />
ha puesto a disposición del gobierno, con la promesa de delegación<br />
de poder que se ofrece. Ha sido bastante efectiva, pues según<br />
datos oficiales, hacia fines de 2007 había cerca de 30.000 CC<br />
(NOBOA, 2007). Sin embargo, tanto <strong>en</strong> la ley como <strong>en</strong> la práctica<br />
exist<strong>en</strong> muchas debilidades para controlar el otorgami<strong>en</strong>to de los<br />
recursos y para hacerle seguimi<strong>en</strong>to, por lo que algunos observan<br />
que esta innovación y las redes que vi<strong>en</strong>e construy<strong>en</strong>do prop<strong>en</strong>d<strong>en</strong><br />
más al cli<strong>en</strong>telismo, de gran arraigo <strong>en</strong> la cultura v<strong>en</strong>ezolana, que<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
179
al desarrollo de un poder popular fuerte y autónomo (GARCíA-<br />
GUADILLA, 2007).<br />
• Los CC son mini-gobiernos con demasiadas tareas que implican<br />
mucha disponibilidad de tiempo para qui<strong>en</strong>es desean participar <strong>en</strong><br />
ellos. También implica información y apoyos técnicos continuos<br />
por parte de <strong>en</strong>tes gubernam<strong>en</strong>tales. En las <strong>en</strong>trevistas que hicimos<br />
a integrantes de nuestros casos de estudio sobre el CC de su comunidad,<br />
una de los problemas que surgió fue que, a difer<strong>en</strong>cia de<br />
otras modalidades, donde estaba claro qué instancia gubernam<strong>en</strong>tal<br />
proporciona los apoyos, <strong>en</strong> los CC pued<strong>en</strong> ser tantos, que <strong>en</strong> definitiva<br />
sucede que muchas veces no <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran ningún apoyo oficial.<br />
(MTA, Diario de campo, 2007)<br />
• Con los CC se ha buscado superar la repres<strong>en</strong>tación política, tal y<br />
como está concebida <strong>en</strong> el modelo democrático liberal. Para ello<br />
establec<strong>en</strong> la figura de voceros(as) revocables, <strong>en</strong> vez de repres<strong>en</strong>tantes.<br />
Sin embargo, el tamaño micro de estos espacios, la falta o<br />
poca claridad sobre instancias intermedias y cómo funcionarían, la<br />
prefer<strong>en</strong>cia por la asamblea <strong>en</strong> detrim<strong>en</strong>to del sufragio universal,<br />
directo y secreto, la dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia del Presid<strong>en</strong>te, la desvinculación<br />
con los municipios y estados, <strong>en</strong>tre otras características, prop<strong>en</strong>de<br />
a desmejorar la calidad democrática del modelo político v<strong>en</strong>ezolano.<br />
Por su tamaño y características, quizás los CC están bi<strong>en</strong> concebidos<br />
para ser brazos ejecutores de políticas públicas micros y/o<br />
locales, pero aún ésto es dudoso, debido al tamaño de los barrios<br />
populares v<strong>en</strong>ezolanos y a la complejidad de los problemas, que<br />
una comunidad de 400 familias no puede abordar con efici<strong>en</strong>cia.<br />
Esa escala de los CC no permite que puedan t<strong>en</strong>er capacidad para<br />
influir <strong>en</strong> los diseños y decisiones más g<strong>en</strong>erales de la <strong>sociedad</strong>,<br />
mucho m<strong>en</strong>os sobre las políticas nacionales de la República. Por<br />
otra parte, el instrum<strong>en</strong>to de la asamblea debilita el pluralismo político.<br />
(LóPEz MAYA, 2007)<br />
El seguimi<strong>en</strong>to durante más de dos años de experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
<strong>en</strong> la Caracas bolivariana, nos ha servido para apreciar lo<br />
importante que resulta para el remozami<strong>en</strong>to de la democracia <strong>en</strong><br />
V<strong>en</strong>ezuela, el impulso de modalidades donde las comunidades organizadas<br />
puedan asumir responsabilidades <strong>en</strong> la gestión pública y<br />
manejar recursos prov<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes de los cuantiosos recursos que llegan<br />
al Estado v<strong>en</strong>ezolano, <strong>en</strong> su carácter de propietario de uno de<br />
los negocios más r<strong>en</strong>tables del mundo. En el primer período de go-<br />
180 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ierno de Chávez, las innovaciones participativas aquí examinadas,<br />
tuvieron distintos oríg<strong>en</strong>es y concepciones sobre cómo empoderar a<br />
los sectores pobres, empobrecidos y excluidos de la <strong>sociedad</strong>. Cada<br />
uno a su modo, provocó <strong>en</strong>tusiasmo y creó condiciones para dinamizar<br />
el desarrollo de un s<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to de pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia y autoestima<br />
<strong>en</strong> los habitantes de los barrios populares, invisibilizados y estigmatizados<br />
<strong>en</strong> los lustros previos. Reemergió una conci<strong>en</strong>cia política,<br />
que ha contribuido al retorno de las mayorías v<strong>en</strong>ezolanas a la participación<br />
política, de la cual se habían excluido al m<strong>en</strong>os desde los<br />
años och<strong>en</strong>ta. Sin embargo, al evaluar la mejora <strong>en</strong> calidad de vida,<br />
empoderami<strong>en</strong>to y mejorami<strong>en</strong>to de la calidad democrática de esta<br />
<strong>sociedad</strong>, los resultados sigu<strong>en</strong> si<strong>en</strong>do débiles, pues los innumerables<br />
obstáculos que confrontan qui<strong>en</strong>es viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> los barrios urbanos<br />
del país impid<strong>en</strong> la estabilidad, perfeccionami<strong>en</strong>to y consolidación<br />
de estas formas de participación. Al cerrar esta investigación, el gobierno<br />
bolivariano recorre un segundo período constitucional, que<br />
se insinúa m<strong>en</strong>os interesado <strong>en</strong> evaluar y perfeccionar las experi<strong>en</strong>cias<br />
<strong>en</strong>sayadas, y más <strong>en</strong> crear una institucionalidad nueva que uniforme<br />
la participación popular y la incorpore como estructura de un<br />
Estado socialista. Las MTA y OCAS, así como los CTU y otras modalidades<br />
organizativas se han debilitado a favor de la modalidad de<br />
los CC. éstas, que se institucionalizaron <strong>en</strong> una ley de 2006 sin que<br />
se hubiese desarrollado una evaluación de las fortalezas y debilidades<br />
de las modalidades previas, y sin haber abierto una amplia discusión<br />
con las comunidades organizadas sobre su pertin<strong>en</strong>cia y méritos<br />
han, sin embargo, crecido expon<strong>en</strong>cialm<strong>en</strong>te, desplazando a las<br />
otras <strong>en</strong> virtud de que el Ejecutivo Nacional ha v<strong>en</strong>ido canalizando<br />
los recursos públicos para los sectores populares hacia ellos. El trabajo<br />
adelantado <strong>en</strong> el primer período ti<strong>en</strong>de a g<strong>en</strong>erar t<strong>en</strong>siones <strong>en</strong>tre<br />
las t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias a impulsar una participación cooptada desde arriba<br />
– vinculada a las t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias de rec<strong>en</strong>tralización del Estado y la conc<strong>en</strong>tración<br />
de poderes <strong>en</strong> el Presid<strong>en</strong>te – , y las fuerzas que propugnan<br />
por desarrollar cierta capacidad para la interlocución de manera<br />
indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te con el gobierno y sus funcionarios. El resultado no<br />
está preestablecido.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
181
efer<strong>en</strong>cias<br />
ANTILLANO, Andrés (2005). “La lucha por el reconocimi<strong>en</strong>to y la inclusión <strong>en</strong><br />
los barrios populares: la experi<strong>en</strong>cia de los CTU”, Revista V<strong>en</strong>ezolana de Economía<br />
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Nuevas <strong>institucionalidades</strong>: formas de participación comunitaria del gobierno v<strong>en</strong>ezolano desde 1999<br />
183
hacia un mercosul ciudadano:<br />
los retos de uma nueva institucionalidad<br />
Ignacio Arboleya y María Julia Aguerre
Ignacio Arboleya e María Julia Aguerre. Programa MERCOSUR Social y Solidario<br />
– PMSS – Montevideo, octubre de 2008.
Es tiempo de avanzar <strong>en</strong> la construcción del MERCOSUR ciudadano,<br />
ya que será ese el espacio democrático donde trabajosam<strong>en</strong>te<br />
seguiremos construy<strong>en</strong>do nuestros acuerdos.<br />
Debemos asumir que todos SOMOS MERCOSUR y que de todos<br />
nosotros dep<strong>en</strong>de el éxito de este formidable proyecto político”.<br />
Presid<strong>en</strong>te Tabaré Vázquez – Asunción, 20 de junio de 2005,<br />
al pres<strong>en</strong>tar la iniciativa SOMOS Mercosur<br />
El 26 de marzo de 1991 se firmó <strong>en</strong> Asunción el Tratado del Mercado<br />
Común del Sur (MERCOSUR), signado por Arg<strong>en</strong>tina, Brasil, Paraguay<br />
y Uruguay. Entró <strong>en</strong> vigor el 29 de noviembre de 1991, y su duración<br />
es indefinida.<br />
En términos g<strong>en</strong>erales, el propósito del Tratado fue revertir la<br />
declinación del comercio intrarregional y fr<strong>en</strong>ar la creci<strong>en</strong>te marginalización<br />
de América Latina respecto al sistema económico internacional,<br />
dando respuesta al f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o de la globalización y la<br />
formación de bloques comerciales regionales <strong>en</strong> diversas partes del<br />
mundo, lo que g<strong>en</strong>eraba creci<strong>en</strong>tes dificultades a las economías nacionales<br />
de nuestros países (como al resto de los países periféricos),<br />
para reinsertarse <strong>en</strong> el nuevo contexto económico internacional.<br />
No obstante esta inicial concepción comercialista que presidió el<br />
funcionami<strong>en</strong>to del MERCOSUR por lo m<strong>en</strong>os durante una década,<br />
<strong>en</strong> los hechos, y como resultado de una serie de rápidos avances registrados<br />
<strong>en</strong> los primeros años de su exist<strong>en</strong>cia, despertó expectativas<br />
que traspasaron ampliam<strong>en</strong>te los propósitos primig<strong>en</strong>ios de este proyecto,<br />
transformándolo <strong>en</strong> un f<strong>en</strong>óm<strong>en</strong>o que puede marcar profundam<strong>en</strong>te<br />
el curso de la historia pres<strong>en</strong>te y futura de sus miembros.<br />
Y si, <strong>en</strong> rigor, más que una realidad lograda, el MERCOSUR todavía<br />
es <strong>en</strong> bu<strong>en</strong>a medida una apuesta, una tarea abierta <strong>en</strong> cuyo proceso<br />
se registran tropiezos, estancami<strong>en</strong>tos, retrocesos y crisis múltiples,<br />
el proyecto mercosuriano puede considerarse un dato pres<strong>en</strong>te <strong>en</strong><br />
las relaciones <strong>en</strong>tre sus integrantes, no sólo a nivel de los gobiernos,<br />
sino también <strong>en</strong> redes de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, y <strong>en</strong> relaciones con<br />
el resto del mundo, lo cual g<strong>en</strong>era toda una nueva dinámica regional<br />
de apuestas, demandas y empr<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos.<br />
Respecto a los instrum<strong>en</strong>tos jurídicos del MERCOSUR se ha señalado<br />
su “brevedad, insufici<strong>en</strong>cia y ambigüedad”, producto de una<br />
“estrategia minimalista <strong>en</strong> términos institucionales”, que con el paso<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
187
del tiempo se ha ido transformando <strong>en</strong> una de las debilidades y de<br />
los fr<strong>en</strong>os más importantes del bloque.<br />
Y este dato no es m<strong>en</strong>or, porque <strong>en</strong> cualquier proceso de integración<br />
la definición de la estructura institucional no es una cuestión<br />
meram<strong>en</strong>te técnica o jurídica, sino que la naturaleza de las instituciones<br />
revela la concepción política <strong>en</strong> cuyo marco se construye el<br />
proceso. La opción por un determinado modelo de integración, se<br />
corresponde con un determinado formato institucional.<br />
El 17 de diciembre de 1994, el MERCOSUR firma el Protocolo de<br />
Ouro Preto, que <strong>en</strong> conjunto con su Anexo completan el Tratado de<br />
Asunción <strong>en</strong> lo que se refiere a la estructura institucional, atribuciones<br />
específicas de los órganos y sistema de adopción de decisiones.<br />
En este docum<strong>en</strong>to aparece una novedad importante para la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> organizada de la región, porque <strong>en</strong> Ouro Preto se crea<br />
el Foro Consultivo Económico y Social – FCES –, único órgano oficial<br />
de carácter privado que integra la estructura institucional del<br />
MERCOSUR. Según la definición formal, es “un organismo de repres<strong>en</strong>tación<br />
de los sectores económicos y sociales de los países del<br />
MERCOSUR, repres<strong>en</strong>tados por organizaciones de empresarios y trabajadores<br />
y organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> de los cuatro países”.<br />
Ti<strong>en</strong>e un carácter consultivo sobre los temas que atañ<strong>en</strong> a su repres<strong>en</strong>tación,<br />
y constituye la culminación de una sost<strong>en</strong>ida lucha de la<br />
Coordinadora de C<strong>en</strong>trales Sindicales del Cono Sur, abri<strong>en</strong>do por primera<br />
vez un espacio institucional a la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, <strong>en</strong> el formato<br />
cerradam<strong>en</strong>te excluy<strong>en</strong>te del proceso de integración regional.<br />
la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> orGanizada<br />
<strong>en</strong> el mercosur<br />
La insist<strong>en</strong>te demanda por “otro MERCOSUR”.<br />
A la hora de hacer un balance del pot<strong>en</strong>cial político de las organizaciones<br />
y movimi<strong>en</strong>tos sociales más activos <strong>en</strong> el MERCOSUR, sin<br />
duda una de sus mayores fortalezas es constituir espacios articuladores<br />
de visiones compartidas, que van conformando id<strong>en</strong>tidades colectivas,<br />
a la vez que pon<strong>en</strong> <strong>en</strong> juego la experi<strong>en</strong>cia, capacidad y<br />
conquistas acumuladas, y que concitan una valoración positiva de<br />
otros actores sociales y repres<strong>en</strong>tantes políticos.<br />
La heterog<strong>en</strong>eidad y complejidad de la <strong>sociedad</strong> actual, con multiplicidad<br />
de actores, voces y visiones difer<strong>en</strong>tes, implica que un<br />
188 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
proceso de profundización democrática y participación ciudadana<br />
debe ser inclusivo de esta pluralidad, ya que la integración regional<br />
afecta a todas las ag<strong>en</strong>das particulares de las organizaciones sociales<br />
sin exclusión.<br />
En muchas oportunidades, cuando se discute la participación de<br />
la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, se plantean dudas acerca de su repres<strong>en</strong>tatividad.<br />
Debe señalarse que las organizaciones y movimi<strong>en</strong>tos de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> se repres<strong>en</strong>tan a sí mismos y a los grupos de ciudadanos o poblaciones<br />
para/o con los que trabajan. Frecu<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te se cae <strong>en</strong> el<br />
debate estéril de discutir qué organización es más repres<strong>en</strong>tativa, <strong>en</strong>redándose<br />
<strong>en</strong> una lógica reduccionista de compet<strong>en</strong>cia de actores.<br />
Esto ocurre <strong>en</strong> la dinámica real, y no sólo <strong>en</strong> los análisis teóricos.<br />
La legitimidad de la participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> no pasa<br />
por repres<strong>en</strong>tar a la <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> su conjunto, sino por su especificidad<br />
y el posicionami<strong>en</strong>to o conocimi<strong>en</strong>to sobre ciertos temas o especialidades,<br />
y por las particularidades de los grupos de refer<strong>en</strong>cia o<br />
de base de los movimi<strong>en</strong>tos y redes.<br />
Los movimi<strong>en</strong>tos globales, actores de nuevo cuño<br />
Las voces de difer<strong>en</strong>tes actores otorgan una particular fisonomía al<br />
paisaje político actual. Movimi<strong>en</strong>tos de difer<strong>en</strong>te signo y con difer<strong>en</strong>tes<br />
universos y utopías <strong>en</strong>trecruzan visiones, y <strong>en</strong> el mejor de<br />
los casos algunos diálogos. En este contexto, todo esfuerzo de gestión<br />
democrática debe estar dirigido a aum<strong>en</strong>tar las voces de qui<strong>en</strong>es<br />
participan, pero también a g<strong>en</strong>erar mayores espacios de diálogo e<br />
interconexión. Entre los difer<strong>en</strong>tes movimi<strong>en</strong>tos sociales y <strong>en</strong>tre difer<strong>en</strong>tes<br />
actores políticos, existe un escaso reconocimi<strong>en</strong>to mutuo.<br />
A este respecto, las redes y los foros de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> ti<strong>en</strong><strong>en</strong><br />
un rol cada vez más importante, que es el de articular esta diversidad<br />
y esta capacidad distinta que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> los actores de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong>, de contribuir a un mismo proyecto, a un mismo objetivo, lo<br />
cual resulta fundam<strong>en</strong>tal, porque aislados pierd<strong>en</strong> capacidad real de<br />
interv<strong>en</strong>ción o incid<strong>en</strong>cia.<br />
En este tema de la democracia y la participación, merece una<br />
m<strong>en</strong>ción especial la nueva realidad constituida por movimi<strong>en</strong>tos y<br />
actores sociales que actúan a nivel local/nacional/regional/global,<br />
g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te con afinidades y vinculados a sectores políticos progresistas,<br />
pero que actúan con autonomía d<strong>en</strong>tro del espacio público y<br />
con indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia de los partidos políticos.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
189
Si det<strong>en</strong>emos la mirada <strong>en</strong> la acción de estos actores globales, es<br />
posible constatar que, <strong>en</strong> lo global, esta acción de actores locales ha<br />
g<strong>en</strong>erado <strong>nuevas</strong> ag<strong>en</strong>das, las cuales no sólo demandan la consagración<br />
de nuevos derechos, sino que colocan <strong>en</strong> la discusión pública<br />
las estrechas vinculaciones de una ag<strong>en</strong>da de derechos con el modelo<br />
económico de crecimi<strong>en</strong>to y de consumo, y aun con las reglas del<br />
comercio internacional.<br />
La acción de los movimi<strong>en</strong>tos y organizaciones sociales <strong>en</strong> lo regional<br />
y global trasci<strong>en</strong>d<strong>en</strong> los cont<strong>en</strong>idos y contextos de sus luchas<br />
nacionales, pero estos dos niveles, lo nacional y lo internacional, están<br />
<strong>en</strong> estrecha relación <strong>en</strong>tre ellos, de tal forma que las transformaciones<br />
que se logran <strong>en</strong> uno, llevan a las transformaciones <strong>en</strong> el otro.<br />
El espacio de acción de estos actores sociales, aun cuando crece<br />
<strong>en</strong> el espacio global, se asi<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> las experi<strong>en</strong>cias de organización<br />
y disputa <strong>en</strong> los espacios nacionales, y se combina creativam<strong>en</strong>te <strong>en</strong><br />
una pluralidad de marcos, de significados de la acción y <strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes<br />
esc<strong>en</strong>arios políticos, sean éstos globales, regionales, nacionales o<br />
locales.<br />
La propia evolución de las temáticas así lo exige: hoy <strong>en</strong> día<br />
abordar una ag<strong>en</strong>da de “desarrollo sust<strong>en</strong>table” o de problemas ambi<strong>en</strong>tales<br />
supone articular el debate y la acción <strong>en</strong> todas esas escalas,<br />
simultáneam<strong>en</strong>te (local, nacional, regional, global).<br />
Una de las consecu<strong>en</strong>cias de esta acción local, nacional, regional,<br />
es que estos movimi<strong>en</strong>tos impulsan derechos, ciudadanías múltiples<br />
y <strong>en</strong> expansión, que transforman los antagonismos nacionales<br />
<strong>en</strong> solidaridades sectoriales, que también permean las fronteras tradicionales<br />
de los países, creando acercami<strong>en</strong>tos que son embriones de<br />
ciudadanía regional y/o global.<br />
Los d<strong>en</strong>ominados movimi<strong>en</strong>tos antiglobalización y últimam<strong>en</strong>te<br />
altermundistas ti<strong>en</strong><strong>en</strong> la característica de incorporar a todos los<br />
movimi<strong>en</strong>tos anteriores: desde la vieja izquierda hasta los nuevos<br />
movimi<strong>en</strong>tos sociales, no crean una nueva superestructura y se articulan<br />
sost<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do plataformas mínimas, como que “otro mundo<br />
es posible”.<br />
La conquista de mayores espacios de participación<br />
Lejos de paralizarse por la falta de ámbitos de participación y por<br />
las limitaciones que g<strong>en</strong>era el déficit democrático que caracteriza al<br />
MERCOSUR, la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> de la región ha ido tomando contacto<br />
con los problemas y las oportunidades que surg<strong>en</strong> <strong>en</strong> el proceso de<br />
190 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
integración, y diversos sectores han llevado a cabo acciones para lograr<br />
que el proyecto regional cumpla con el objetivo de “mejorar las<br />
condiciones de vida” de las personas a través del “desarrollo económico<br />
con justicia social”, como dice el Tratado de Asunción.<br />
Es así que sindicatos, ONGs, cooperativas, pequeños y medianos<br />
empresarios, mujeres, jóv<strong>en</strong>es, etc. han planteado demandas y propuestas<br />
respecto de la ag<strong>en</strong>da de la integración, <strong>en</strong> función de sus<br />
intereses y necesidades sectoriales específicos, y de su propia visión<br />
del proceso.<br />
Es necesario t<strong>en</strong>er pres<strong>en</strong>te que los niveles de participación social<br />
logrados hasta el mom<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el MERCOSUR son reducidos, y solam<strong>en</strong>te<br />
algunos sectores de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, como los trabajadores<br />
organizados sindicalm<strong>en</strong>te y los empresarios, han jugado un rol relativam<strong>en</strong>te<br />
destacado, y que los niveles de influ<strong>en</strong>cia alcanzados aún<br />
por los sectores más organizados y activos de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> la<br />
toma de decisiones fundam<strong>en</strong>tales para la marcha del proceso de integración,<br />
son todavía muy limitados.<br />
A continuación nos referiremos muy brevem<strong>en</strong>te a los actores<br />
sociales con mayor nivel de incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la región.<br />
la coordinadora de c<strong>en</strong>trales sindicales<br />
del cono sur (ccscs): el actor reGional por<br />
eXcel<strong>en</strong>cia<br />
Los movimi<strong>en</strong>tos sindicales de la región han sost<strong>en</strong>ido históricam<strong>en</strong>te<br />
la necesidad de la integración latinoamericana; las acciones<br />
sindicales siempre fueron coher<strong>en</strong>tes con esta definición básica, ya<br />
desde las primeras épocas del integracionismo de la región <strong>en</strong> los<br />
tiempos de creación de la ALALC. En los tiempos fundacionales del<br />
MERCOSUR, la actitud de las c<strong>en</strong>trales se caracterizó por la falta de<br />
<strong>en</strong>tusiasmo y la prev<strong>en</strong>ción, apoyándolo críticam<strong>en</strong>te, debido a la estrategia<br />
neoliberal de apertura y desregulación, y al reduccionismo<br />
comercialista con que se asociara el proyecto. Esta actitud de reserva<br />
nunca llegó al rechazo; por el contrario, los sindicatos cuestionarían<br />
fuertem<strong>en</strong>te el modelo de integración propuesto, las car<strong>en</strong>cias <strong>en</strong><br />
materia de aspectos sociales y la inexist<strong>en</strong>cia de ámbitos de participación<br />
para los interlocutores sociales <strong>en</strong> el diseño original del acuerdo<br />
regional, y trabajaron para superar estas limitaciones.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
191
La CCSCS se creó <strong>en</strong> 1986, es decir, cinco años antes que el Tratado<br />
de Asunción, con al apoyo de la Confederación Internacional de<br />
Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y su repres<strong>en</strong>tación para el<br />
hemisferio americano, la Organización Interamericana de Trabajadores<br />
(ORIT). Desde el inicio incluyó c<strong>en</strong>trales de Arg<strong>en</strong>tina, Bolivia,<br />
Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Su cometido original fue colaborar<br />
<strong>en</strong> los procesos de redemocratización de América Latina, especialm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> el Cono Sur, y <strong>en</strong> particular <strong>en</strong> los países donde aún<br />
se vivía bajo dictaduras, como eran por <strong>en</strong>tonces Chile y Paraguay.<br />
Su primer período de actividad estuvo pautado por este objetivo y<br />
posteriorm<strong>en</strong>te, una vez que <strong>en</strong> estos dos últimos países se recuperó<br />
la democracia, conc<strong>en</strong>tró los esfuerzos <strong>en</strong> el grave problema de la<br />
deuda externa y le otorgó continuidad a la acción.<br />
Con la creación del MERCOSUR, la CCSCS se redinamiza, no sin<br />
fuertes oposiciones de varias c<strong>en</strong>trales sindicales. Como forma de<br />
operativizar la acción de la Coordinadora <strong>en</strong> el proceso de integración,<br />
se crea <strong>en</strong> su s<strong>en</strong>o la Comisión Sindical del MERCOSUR, integrada<br />
específicam<strong>en</strong>te por las c<strong>en</strong>trales de los cuatro países miembros<br />
pl<strong>en</strong>os del acuerdo.<br />
La construcción de la CCSCS como actor político-sindical de la<br />
región, es fruto de un largo proceso de negociación interna, discusiones,<br />
contradicciones, con debates que incluyeron la propia estructura<br />
orgánica (¿coordinadora o confederación?), y los grados y<br />
estrategia de participación <strong>en</strong> el proceso de integración.<br />
Es que las c<strong>en</strong>trales estaban y están sujetas a difer<strong>en</strong>tes contextos<br />
políticos y jurídicos nacionales, ideologías, tradiciones y trayectorias<br />
sindicales. Paulatinam<strong>en</strong>te, con mucho esfuerzo y visión de futuro,<br />
fue emergi<strong>en</strong>do una ag<strong>en</strong>da de intereses compartidos ante la marcha<br />
del proceso, para cuyo logro se planteó una “estrategia múltiple de<br />
participación”, con actuación a dos niveles, el nacional y el regional,<br />
consolidándose como un actor con voz única de reivindicación y<br />
propuesta de los trabajadores de la región. Esto no le impide actuar<br />
simultáneam<strong>en</strong>te a nivel sectorial, por medio de la aproximación <strong>en</strong>tre<br />
organizaciones sindicales de segundo grado (federaciones por industrias,<br />
servicios, etc.).<br />
La acción sindical a nivel regional ha avanzado también a través<br />
de una amplia gama de articulaciones de esfuerzos e iniciativas conjuntas,<br />
como por ejemplo la conmemoración <strong>en</strong> común del 1º de<br />
mayo, g<strong>en</strong>eralm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> una ciudad o lugar de frontera. Puede afirmarse<br />
además, que la CCSCS es el único actor social mercosuriano<br />
192 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
con <strong>en</strong>foque supranacional que cuestiona la lógica intergubernam<strong>en</strong>tal<br />
del MERCOSUR y que, cuando se expresa, lo hace desde esa propia<br />
t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia a la supranacionalidad.<br />
Entre las múltiples acciones empr<strong>en</strong>didas por la Coordinadora,<br />
por su importancia merece destacarse lo que han dado <strong>en</strong> llamar<br />
“Cartas a los Presid<strong>en</strong>tes”, docum<strong>en</strong>tos que <strong>en</strong>tregan <strong>en</strong> ocasión de<br />
las Cumbres Presid<strong>en</strong>ciales del MERCOSUR, para aprovechar el alto<br />
significado político de esas reuniones, y como forma de alcanzar una<br />
participación más global, por fuera de los mecanismos más institucionales<br />
y sectoriales <strong>en</strong> los que también actúan. Desde 1992 a la<br />
fecha se han <strong>en</strong>tregado 12 cartas, <strong>en</strong> las que se elud<strong>en</strong> las reivindicaciones<br />
corporativas para plantear <strong>en</strong> forma directa a los máximos decisores<br />
regionales, propuestas sobre temas productivos, comerciales,<br />
laborales, políticos, sociales y culturales. Ya <strong>en</strong> la primera Carta, pres<strong>en</strong>tada<br />
<strong>en</strong> 1992, la Coordinadora planteaba propuestas de complem<strong>en</strong>tación<br />
productiva y de superación de las asimetrías.<br />
Los sindicatos de la región estiman que la integración sindical no<br />
es sufici<strong>en</strong>te para el logro de sus objetivos <strong>en</strong> el MERCOSUR, y por<br />
ello han procurado articular alianzas con otros sectores de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong>, como forma de ganar repres<strong>en</strong>tatividad y mayor nivel de<br />
presión a la hora de hacer sus planteos.<br />
Los propios trabajadores admit<strong>en</strong> que, hasta el mom<strong>en</strong>to, no han<br />
t<strong>en</strong>ido mucho éxito <strong>en</strong> su int<strong>en</strong>to de g<strong>en</strong>erar una política de alianzas<br />
con otros sectores de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> mercosureña. Algunas iniciativas<br />
han sido llevadas a cabo, como por ejemplo, la creación de un<br />
“Movimi<strong>en</strong>to por la Integración de los Pueblos del Cono Sur”, que<br />
reunía treinta organizaciones sindicales y populares, y c<strong>en</strong>tros de investigación,<br />
pero que no funcionó después de su creación.<br />
Otro resultado modesto de esta política de alianzas es la incorporación<br />
de otros sectores de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> el Foro Consultivo<br />
Económico y Social, pero que tampoco ha t<strong>en</strong>ido resultados muy<br />
concretos, salvo <strong>en</strong> contados casos y con difer<strong>en</strong>cias según los países.<br />
Actualm<strong>en</strong>te se manti<strong>en</strong><strong>en</strong> reuniones y algunas articulaciones con la<br />
Alianza Social Contin<strong>en</strong>tal.<br />
Desde el punto de vista directam<strong>en</strong>te relacionado con el aporte<br />
de la CCSCS a la participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> la institucionalidad<br />
del MERCOSUR, haremos una breve reseña de los logros más<br />
importantes.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
193
1992 En 1991 la Coordinadora pres<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> la Reunión de Ministros<br />
de Trabajo lo que <strong>en</strong> realidad constituye la primera Carta a los<br />
Presid<strong>en</strong>tes, aunque <strong>en</strong> esa oportunidad no ti<strong>en</strong>e el formato que<br />
posteriorm<strong>en</strong>te se utilizaría <strong>en</strong> estas instancias. Propon<strong>en</strong> al órgano<br />
ejecutivo del Acuerdo (Grupo Mercado Común) la creación al más<br />
alto nivel de un Sub Grupo de Trabajo (SGT) de naturaleza oficialm<strong>en</strong>te<br />
tripartita (gobiernos, empresarios, trabajadores), que se <strong>en</strong>cargue<br />
de las Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social. Este<br />
grupo fue efectivam<strong>en</strong>te creado, pasando a llamarse SGT 11, que<br />
hoy es el SGT 10.<br />
1994 Creación del Foro Consultivo Económico y Social (FCES) por<br />
el Protocolo de Ouro Preto, el 17 de diciembre de 1994. Según la<br />
propia definición del Protocolo, es “el organismo de repres<strong>en</strong>tación<br />
de los sectores económicos y sociales de los países del Mercosur,<br />
repres<strong>en</strong>tado por organizaciones de empresarios y trabajadores<br />
y organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> de los cuatro países”, si<strong>en</strong>do<br />
el único órgano oficial de carácter privado que integra su estructura<br />
institucional. La sesión constitutiva se llevó a cabo el 31 de<br />
mayo de 1996 <strong>en</strong> la ciudad de Bu<strong>en</strong>os Aires, <strong>en</strong> la que se aprobó<br />
su Reglam<strong>en</strong>to interno. A nivel regional, la estructura del FCES la<br />
compon<strong>en</strong> el Pl<strong>en</strong>ario (órgano máximo que debe reunirse por lo<br />
m<strong>en</strong>os una vez por semestre), la Secretaría Perman<strong>en</strong>te, las áreas<br />
Temáticas y los órganos de Asesorami<strong>en</strong>to.<br />
El FCES está compuesto por las Secciones Nacionales, una por cada<br />
país, integradas por tres sectores o grupos: empresarios, trabajadores<br />
sindicalizados y el llamado grupo “diversos”, compuesto por<br />
cooperativas, ONGs, consumidores, profesionales liberales, etc. Estas<br />
Secciones Nacionales ti<strong>en</strong><strong>en</strong> autonomía organizativa y pued<strong>en</strong><br />
definir indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te, conforme a sus particularidades, los<br />
sectores económicos y sociales que las integr<strong>en</strong>, así como su forma<br />
de funcionami<strong>en</strong>to, exigiéndose que los mismos sean lo más repres<strong>en</strong>tativos<br />
y del ámbito nacional.<br />
Los nombres de los repres<strong>en</strong>tantes que integran tanto los órganos<br />
regionales como los de las Secciones Nacionales, los designan las<br />
propias organizaciones, sin interv<strong>en</strong>ción oficial.<br />
Las principales atribuciones del FCES son: pronunciarse <strong>en</strong> el ámbito<br />
de su compet<strong>en</strong>cia emiti<strong>en</strong>do recom<strong>en</strong>daciones, proponer<br />
normas y políticas económicas y sociales <strong>en</strong> materia de integración,<br />
contribuir para que la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> t<strong>en</strong>ga una mayor participación<br />
<strong>en</strong> el proceso de integración regional, <strong>en</strong>tre otras. El FCES<br />
194 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
se relaciona con el Comité Económico y Social Europeo, es miembro<br />
asociado de la Asociación Internacional de Consejos Económicos<br />
y Sociales e Instituciones Similares (AICESIS), ti<strong>en</strong>e firmado<br />
un acuerdo con el Parlam<strong>en</strong>to del Mercosur y es de consulta preceptiva<br />
para algunos temas relacionados con el Instituto Social del<br />
MERCOSUR.<br />
Las recom<strong>en</strong>daciones pued<strong>en</strong> referirse tanto a cuestiones internas<br />
del MERCOSUR como a la relación de éste con otros países, organismos<br />
internacionales y otros procesos de integración. Son elevadas<br />
directam<strong>en</strong>te al Grupo Mercado Común y deb<strong>en</strong> ser tomadas<br />
por cons<strong>en</strong>so, con la pres<strong>en</strong>cia de todas las secciones nacionales.<br />
1998 Declaración Socio Laboral, creación de la Comisión Sociolaboral.<br />
El SGT 11 se dividió <strong>en</strong> 8 comisiones para tratar los temas<br />
relacionados con sus objetivos, y a partir de las discusiones y trabajos<br />
de la comisión Nº 8, se com<strong>en</strong>zó a redactar una carta social<br />
para el MERCOSUR, que luego pasó a d<strong>en</strong>ominarse Carta Social, sigui<strong>en</strong>do<br />
el ejemplo de la Carta Social Europea. Con el apoyo de la<br />
OIT y <strong>en</strong> medio de fuertes controversias se redactó una “Carta de<br />
Derechos Fundam<strong>en</strong>tales <strong>en</strong> materia laboral”, que definitivam<strong>en</strong>te<br />
se acordó con el texto de lo que es la Declaración Socio Laboral<br />
(DSL), aprobada por la Cumbre de Presid<strong>en</strong>tes de Brasil de 1998.<br />
Sin embargo, los trabajadores agrupados <strong>en</strong> la CCSCS aspiraban a<br />
un paso más, <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de que era necesario crear un ámbito<br />
que, <strong>en</strong>tre otros cometidos, tuviera el de controlar el cumplimi<strong>en</strong>to<br />
de lo que establecía la DSL. Es así que se pone <strong>en</strong> marcha la Comisión<br />
Sociolaboral (CSL), aceptada y aprobada por la Cumbre Presid<strong>en</strong>cial.<br />
Este conjunto de logros, SGT 10 (<strong>en</strong> su d<strong>en</strong>ominación<br />
actual), la Declaración Sociolaboral y la creación de la Comisión Sociolaboral<br />
(CSL), según algunos especialistas,“vi<strong>en</strong>e a formar parte<br />
de la construcción del espacio social del MERCOSUR”.<br />
2004 Creación del Grupo de Alto Nivel de Empleo – GANEM-<br />
PLE. Significa un avance cualitativo respecto a los logros anteriores,<br />
ya que la propuesta de la Coordinadora fue aprobada casi sin<br />
modificaciones, y contó con la inclusión de un Observatorio del<br />
Mercado de Trabajo. Ti<strong>en</strong>e como función elaborar la evaluación<br />
y seguimi<strong>en</strong>to de la estrategia de crecimi<strong>en</strong>to del empleo <strong>en</strong> el<br />
MERCOSUR. Se parte de un <strong>en</strong>foque integral <strong>en</strong> el que se relacionan<br />
las políticas económicas, comerciales, migratorias, educativas<br />
y de previsión social, y es coordinado por los ministerios de trabajo<br />
de los países.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
195
En la Declaración de la Coordinadora, <strong>en</strong> la Cumbre de julio de<br />
2006 <strong>en</strong> Córdoba, se reitera que, “tal como lo ha definido el GA-<br />
NEMPLE, una estrategia MERCOSUR de crecimi<strong>en</strong>to del empleo se<br />
debe desarrollar a partir de dos bases conceptuales: a) la articulación<br />
de políticas macro, meso y macroeconómicas con las laborales, sociales<br />
y educativas, con el objetivo de g<strong>en</strong>erar condiciones de creación<br />
de empresas y empleo digno; b) el respeto y cumplimi<strong>en</strong>to de<br />
los derechos fundam<strong>en</strong>tales del trabajo digno y empleo de calidad,<br />
a través de cinco pilares fundam<strong>en</strong>tales (empleo, protección social,<br />
derechos del trabajo, equidad de género y diálogo social).”<br />
2008 En ocasión de la Cumbre de Presid<strong>en</strong>tes de Tucumán, <strong>en</strong> julio<br />
de 2008, la Coordinadora pres<strong>en</strong>tó a la Cumbre una propuesta<br />
de creación del Instituto de Trabajo del MERCOSUR. La primera<br />
parte de la propuesta, alude a creación del GANEMPLE y a la decisión<br />
del año 2006, que adoptó “La estrategia MERCOSUR de Crecimi<strong>en</strong>to<br />
del Empleo” y luego de 8 considerandos muy críticos,<br />
propone la creación del Instituto, con los sigui<strong>en</strong>tes objetivos: establecer<br />
una política regional para la promoción y el respeto a los<br />
derechos de los y las trabadores/as y conv<strong>en</strong>ios internacionales de<br />
OIT, especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> lo referido al Trabajo Dec<strong>en</strong>te, parti<strong>en</strong>do<br />
de las normas nacionales vig<strong>en</strong>tes, acompañar la implem<strong>en</strong>tación<br />
del Acuerdo de Resid<strong>en</strong>cia del MERCOSUR, constituir una estructura<br />
orgánica y material con capacidad de cont<strong>en</strong>er y articular los<br />
organismos sociolaborales perman<strong>en</strong>tes y transitorios, erradicar el<br />
trabajo infantil y la explotación sexual de m<strong>en</strong>ores, la igualdad de<br />
género, el empleo de jóv<strong>en</strong>es, <strong>en</strong>tre otros.<br />
La preced<strong>en</strong>te no es una lista exhaustiva, porque las iniciativas de la<br />
Coordinadora incluy<strong>en</strong> una serie de propuestas no m<strong>en</strong>cionadas por<br />
razones de espacio, <strong>en</strong>tre las que puede destacarse el funcionami<strong>en</strong>to<br />
del FOCEM (Fondos de Converg<strong>en</strong>cia Estructural del MERCOSUR).<br />
las reuniones especializadas<br />
Una serie de actores sociales regionales han <strong>en</strong>contrado su ámbito de<br />
participación <strong>en</strong> el proceso de integración regional, fortaleciéndose<br />
como actores sectoriales, a partir del mecanismo de las Reuniones<br />
Especializadas.<br />
Las Reuniones Especializadas fueron creadas a partir de 1991 por<br />
el Consejo del Mercado Común (CMC), con el objetivo de tratar te-<br />
196 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
mas no incluidos <strong>en</strong> los Sub Grupos de Trabajo (SGT) establecidos<br />
por el Tratado de Asunción. Son órganos auxiliares y asesores del<br />
Grupo Mercado Común (GMC) que funcionan por medio de la realización<br />
de reuniones periódicas. La mayoría de estas Reuniones Especializadas<br />
hac<strong>en</strong> dos reuniones por año, coincidi<strong>en</strong>do con cada<br />
Presid<strong>en</strong>cia Pro Témpore, aunque algunas se reún<strong>en</strong> con mayor frecu<strong>en</strong>cia<br />
y otras una sola vez al año.<br />
Las Reuniones Especializadas se organizan a través de Secciones<br />
Nacionales que se constituy<strong>en</strong> <strong>en</strong> cada país miembro del Tratado. En<br />
algunos casos esas Secciones Nacionales se limitan a una Coordinación<br />
Nacional ejercida por la autoridad gubernam<strong>en</strong>tal; <strong>en</strong> otros, son<br />
integradas por repres<strong>en</strong>tantes gubernam<strong>en</strong>tales y del sector de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> que corresponde al campo de actuación específico. La<br />
composición plural de las Secciones Nacionales <strong>en</strong> algunas reuniones<br />
es equitativa <strong>en</strong>tre el sector público y el privado; <strong>en</strong> otras predomina<br />
la repres<strong>en</strong>tación del poder público.<br />
En muchos casos, las Reuniones Especializadas están integradas<br />
también por Estados asociados, o algunos de ellos, especialm<strong>en</strong>te Chile<br />
y Bolivia. Esa participación se da por invitación de los Estados Parte o<br />
por solicitud del Estado Asociado, y puede ser pl<strong>en</strong>a o limitada al desarrollo<br />
de proyectos conjuntos sobre temas de interés común.<br />
El vínculo <strong>en</strong>tre las Reuniones Especializadas y el GMC se produce<br />
<strong>en</strong> la pres<strong>en</strong>tación de un Plan de Trabajo anual o bianual, a ser<br />
aprobado, y un informe o conjunto de recom<strong>en</strong>daciones aprobadas<br />
por el pl<strong>en</strong>ario de la Reunión Especializada.<br />
En resum<strong>en</strong>, las Reuniones Especializadas son un espacio de diálogo<br />
político, un ámbito de participación y propuesta, y un órgano<br />
del Grupo Mercado Común, que lo asesora sobre temas específicos<br />
de su compet<strong>en</strong>cia.<br />
Con el curso del tiempo se han ido creando Reuniones Especializadas<br />
para Ci<strong>en</strong>cia y Tecnología, Turismo, Drogas, Municipios e Int<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias,<br />
Promoción Comercial, Cine y Audiovisual, Cooperativas,<br />
Mujer, y Agricultura Familiar. Por razones de espacio de este trabajo,<br />
y especialm<strong>en</strong>te por el desarrollo de sectores de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong><br />
ellos, nos referiremos solam<strong>en</strong>te a las tres últimas. En la Cumbre de<br />
Presid<strong>en</strong>tes de Córdoba <strong>en</strong> julio de 2006, se creó la Reunión Especializada<br />
de los Jóv<strong>en</strong>es.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
197
la reunión especializada de cooperativas<br />
del mercosur (recm)<br />
En los países integrantes del MERCOSUR exist<strong>en</strong> unas 12.000 cooperativas<br />
con aproximadam<strong>en</strong>te 18 millones de asociados, las cuales<br />
realizan un importante aporte al desarrollo sust<strong>en</strong>table de los países<br />
y regiones, al ser dinamizadoras significativas de la economía local,<br />
nacional y regional, con una alta participación <strong>en</strong> el área agroalim<strong>en</strong>taria,<br />
la banca, los servicios públicos, los seguros, etc., si<strong>en</strong>do<br />
muy relevante su aporte para la solución de problemáticas como la<br />
de la vivi<strong>en</strong>da, la distribución de alim<strong>en</strong>tos, la salud y la g<strong>en</strong>eración<br />
de empleo productivo.<br />
Como lo han destacado las propias cooperativas, ellas son “un<br />
instrum<strong>en</strong>to ineludible a la hora de garantizar la transpar<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> los<br />
mercados, evitando o comp<strong>en</strong>sando comportami<strong>en</strong>tos oligopólicos<br />
que at<strong>en</strong>tan contra la efici<strong>en</strong>cia de la economía y contra la igualdad<br />
de oportunidades”.<br />
En el contexto del MERCOSUR, el movimi<strong>en</strong>to cooperativo ha<br />
ido teji<strong>en</strong>do vínculos a nivel regional, con el objetivo de coordinar<br />
las difer<strong>en</strong>tes iniciativas que se puedan acordar, a fin de lograr una<br />
mayor integración y pres<strong>en</strong>cia (“búsqueda proactiva de espacios de<br />
participación”) <strong>en</strong> el proceso de integración. El inicio de estas acciones<br />
es anterior al proceso de integración (1986), pero las mismas se<br />
multiplicaron con el lanzami<strong>en</strong>to del proyecto regional. (Reunión de<br />
Cooperativas del MERCOSUR, Foz de Iguazú 1992)<br />
En 1999, <strong>en</strong> ocasión del Encu<strong>en</strong>tro de los repres<strong>en</strong>tantes de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> Europa-América Latina-Caribe, <strong>en</strong> Río de Janeiro, se<br />
creó un Grupo Técnico de Enlace de los movimi<strong>en</strong>tos cooperativos<br />
organizados <strong>en</strong> sus confederaciones nacionales, con el objetivo de<br />
coordinar técnicam<strong>en</strong>te las iniciativas que puedan acordarse, a fin de<br />
fortalecer a las cooperativas como actor regional. Este Grupo Técnico<br />
de Enlace coordina, <strong>en</strong>tre otras tareas, las difer<strong>en</strong>tes repres<strong>en</strong>taciones<br />
del cooperativismo <strong>en</strong> el Foro Consultivo Económico y Social, promovi<strong>en</strong>do<br />
la integración de aquellas organizaciones o segm<strong>en</strong>tos que<br />
no se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tr<strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tados, y garantizando la efectiva pres<strong>en</strong>cia<br />
cooperativa <strong>en</strong> este órgano de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Para ello se constituyó<br />
un padrón de cooperativas del MERCOSUR que garantiza el libre<br />
acceso de todos los interesados, como forma de inc<strong>en</strong>tivar las<br />
relaciones horizontales <strong>en</strong>tre todas las cooperativas de la región, buscando<br />
mecanismos perman<strong>en</strong>tes de circulación de la información.<br />
198 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
A propuesta del “Bloque Cooperativo” – el grupo de <strong>en</strong>tidades<br />
cooperativas participantes del Foro Consultivo Económico y Social –,<br />
este organismo propuso al Grupo Mercado Común, a través de su<br />
Recom<strong>en</strong>dación nº 5 del año 1999, la creación de la Reunión Especializada<br />
de Cooperativas del MERCOSUR (RECM), lo que se concretó<br />
por resolución del GMC <strong>en</strong> el año 2001.<br />
La RECM está integrada por repres<strong>en</strong>tantes gubernam<strong>en</strong>tales: Instituto<br />
Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), Secretaría<br />
de Apoyo Rural y Cooperativismo (SARC), Instituto Nacional<br />
de Cooperativismo (INCOOP), Comisión Honoraria de Cooperativismo<br />
(OPP/CHC) y por las confederaciones cooperativas nacionales:<br />
Confederación Intercooperativa Agropecuaria (CONINAGRO),<br />
Confederación Cooperativa de la República Arg<strong>en</strong>tina (COOPE-<br />
RAR), Organización de las Cooperativas Brasileñas (OCB), Confederación<br />
Paraguaya de Cooperativas (CONPACOOP), y Confederación<br />
Uruguaya de Entidades Cooperativas (CUDECOOP). Actualm<strong>en</strong>te la<br />
Superint<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia Nacional de Cooperativas de V<strong>en</strong>ezuela está <strong>en</strong> proceso<br />
de incorporación.<br />
Entre los objetivos de la RECM se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran la armonización y<br />
perfeccionami<strong>en</strong>to de la legislación específica <strong>en</strong>tre los países, <strong>en</strong> todos<br />
los niveles relacionados con la integración regional, promoción<br />
de la libertad de circulación e instalación de las cooperativas <strong>en</strong> la<br />
región, el establecimi<strong>en</strong>to de acciones t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes a eliminar asimetrías<br />
<strong>en</strong> temas referidos al registro, fiscalización, materia tributaria,<br />
definición del acto cooperativo y otros temas vinculados a las políticas<br />
públicas del sector cooperativo, <strong>en</strong>tre otros.<br />
En estos mom<strong>en</strong>tos el interés mayor de las cooperativas está<br />
conc<strong>en</strong>trado <strong>en</strong> la elaboración de un “Estatuto de las Cooperativas<br />
del MERCOSUR”, que está si<strong>en</strong>do discutido por una comisión técnica,<br />
cuyos trabajos com<strong>en</strong>zaron <strong>en</strong> octubre de 2006. Debido a la<br />
imposibilidad de una legislación supranacional <strong>en</strong> el MERCOSUR,<br />
la Comisión procurará redactar una serie de normas para que luego<br />
sean incorporadas <strong>en</strong> forma idéntica <strong>en</strong> las legislaciones nacionales,<br />
y para lo cual el movimi<strong>en</strong>to cooperativo espera la colaboración del<br />
Parlam<strong>en</strong>to del MERCOSUR.<br />
En ocasión de las cumbres, los presid<strong>en</strong>tes del MERCOSUR han<br />
expresado su apoyo al movimi<strong>en</strong>to cooperativo y sus reivindicaciones.<br />
Por m<strong>en</strong>cionar algunas de las últimas, <strong>en</strong> la cumbre del 21 de<br />
julio de 2006, <strong>en</strong> el punto 28 se señala: “Asimismo, reafirmaron<br />
su voluntad de avanzar hacia la integración productiva regional con<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
199
desarrollo social, con énfasis <strong>en</strong> la promoción de empr<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos<br />
productivos regionales que incluyan redes integradas, especialm<strong>en</strong>te<br />
por PYMES y Cooperativas. A estos fines los Presid<strong>en</strong>tes instruyeron<br />
a los Ministros de las áreas vinculadas con la producción a definir<br />
las pautas que conformarán el Plan de Desarrollo e Integración Productiva<br />
Regional. Reconoci<strong>en</strong>do la urg<strong>en</strong>cia de que el MERCOSUR<br />
adelante una acción articulada para promover el desarrollo social y<br />
productivo y, <strong>en</strong> ese s<strong>en</strong>tido, instruyeron a sus Ministros a pres<strong>en</strong>tar<br />
sus aportes durante la próxima Cumbre del MERCOSUR”.<br />
Y el Punto 42 de la misma Cumbre dice: “Reconocieron la relevancia<br />
de las Cooperativas y demás empresas y organizaciones de la<br />
economía social, cuya promoción consagra la Recom<strong>en</strong>dación 193<br />
de la OIT, <strong>en</strong> el desarrollo de los países y búsqueda de la cohesión<br />
social. En ese s<strong>en</strong>tido y a los efectos de coadyuvar al desarrollo<br />
cooperativo, manifestaron su compromiso de promover la internalización<br />
de la m<strong>en</strong>cionada Recom<strong>en</strong>dación <strong>en</strong> los respectivos ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>tos<br />
jurídicos nacionales”.<br />
El movimi<strong>en</strong>to cooperativo ti<strong>en</strong>e un fluido relacionami<strong>en</strong>to intra<br />
MERCOSUR, <strong>en</strong>tre lo que se destaca un Acuerdo de cooperación<br />
firmado <strong>en</strong> julio de 2006 con la Comisión de Repres<strong>en</strong>tantes Perman<strong>en</strong>tes<br />
del MERCOSUR (CRPM), y <strong>en</strong> reunión de Ministros de<br />
Desarrollo Social se estableció que la RECM es uno de los órganos de<br />
relacionami<strong>en</strong>to del Instituto Social del MERCOSUR, especialm<strong>en</strong>te<br />
para los temas de Economía Social. Con el mismo Instituto ti<strong>en</strong>e <strong>en</strong><br />
estudio la implem<strong>en</strong>tación de un proyecto de desarrollo cooperativo<br />
<strong>en</strong> zonas de frontera, con respaldo del FOCEM.<br />
En el Pl<strong>en</strong>ario Regional del Foro Consultivo Económico y Social,<br />
tanto CUDECOOP como CONPACOOP ejerc<strong>en</strong> la titularidad del “Sector<br />
Diversos”, mi<strong>en</strong>tras que las otras organizaciones son alternos de<br />
Asociaciones de Consumidores.<br />
La RECM se ha pronunciado <strong>en</strong> diversas oportunidades sobre temas<br />
de su interés, <strong>en</strong>tre los que cabe m<strong>en</strong>cionar:<br />
• Declaración sobre el rol de las cooperativas <strong>en</strong> el MERCOSUR<br />
(2003).<br />
• Declaración sobre Cooperativas, Empleo y Trabajo Dec<strong>en</strong>te<br />
(2005).<br />
• Desarrollo de áreas de Frontera (2005).<br />
• Políticas Públicas <strong>en</strong> materia Cooperativa (2005).<br />
200 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
• Declaración Conjunta sobre la Promoción de las Cooperativas y<br />
Economía Social <strong>en</strong> la Unión Europea y el MERCOSUR: Una vía<br />
adecuada para favorecer la inclusión y la cohesión social (2005).<br />
• Declaración de las confederaciones cooperativas del MERCOSUR<br />
sobre conflictos <strong>en</strong> zonas de frontera (2006).<br />
• Proyecto de Estatuto Cooperativo del MERCOSUR (derivado por el<br />
GMC al Parlam<strong>en</strong>to del MERCOSUR) (2008).<br />
• Propuestas de puesta <strong>en</strong> marcha de C<strong>en</strong>tros de Desarrollo Cooperativo<br />
<strong>en</strong> zonas fronterizas – a estudio de la Reunión de Ministros de<br />
Desarrollo Social (2008).<br />
reunión especializada de la mujer (rem)<br />
Desde la constitución del MERCOSUR, las ONGs feministas vinculadas<br />
al análisis de la temática del empleo de las mujeres, las sindicalistas,<br />
y UNIFEM y FLACSO, desarrollaron esfuerzos para introducir<br />
la consideración de la dim<strong>en</strong>sión de Género <strong>en</strong> el proceso de integración,<br />
dirigiéndose <strong>en</strong> ese mom<strong>en</strong>to las iniciativas al SGT 11.<br />
Al evaluar los esfuerzos realizados, FLACSO y UNIFEM constataron<br />
el relativo desconocimi<strong>en</strong>to y aj<strong>en</strong>idad por parte de las organizaciones<br />
de mujeres respecto al MERCOSUR, y decidieron implem<strong>en</strong>tar<br />
un foro de información y s<strong>en</strong>sibilización para increm<strong>en</strong>tar la participación<br />
de las mujeres.<br />
En 1995, previo a la IV Confer<strong>en</strong>cia de Naciones Unidas, se realizó<br />
<strong>en</strong> la sede del Parlatino, <strong>en</strong> Sao Paulo, el primer seminario de<br />
análisis de las Mujeres <strong>en</strong> el MERCOSUR. De esta iniciativa y otras<br />
realizadas <strong>en</strong> ese período, finalm<strong>en</strong>te y luego de un período de interacción<br />
y elaboración de estrategias, surge <strong>en</strong> la institucionalidad del<br />
MERCOSUR, la Reunión Especializada de la Mujer (REM).<br />
La Reunión Especializada de la Mujer fue creada <strong>en</strong> 1998, a instancias<br />
y propuesta del Foro de Mujeres del MERCOSUR.<br />
El Foro de Mujeres del MERCOSUR es el anteced<strong>en</strong>te de la REM,<br />
y fue creado <strong>en</strong> noviembre de 1995 como resultado de unas Jornadas<br />
de Trabajo sobre “Integración del MERCOSUR – Visión desde la<br />
Mujer”. El mismo está integrado por mujeres de sectores políticos,<br />
empresariales, sindicales y del campo de la educación y la cultura.<br />
El objetivo inicial del Foro fue la búsqueda de un espacio d<strong>en</strong>tro de<br />
los órganos perman<strong>en</strong>tes del Acuerdo, <strong>en</strong> especial <strong>en</strong> el Foro Consultivo<br />
Económico y Social (FCES), para “instalar desde la visión de<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
201
la Mujer la discusión, la participación y el aporte de todos los sectores<br />
sobre la base de nuestra necesaria pres<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el desarrollo<br />
del MERCOSUR”. En el camino para lograr tal inserción, a partir de<br />
1996 el Foro de la Mujer creó “capítulos” <strong>en</strong> cada uno de los países<br />
del bloque, realizando <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tros anuales <strong>en</strong> los que se trataron<br />
temáticas que atañ<strong>en</strong> a sus objetivos; por ejemplo, la armonización<br />
de las legislaciones exist<strong>en</strong>tes sobre la mujer con el objetivo de compatibilizar<br />
las mismas y así garantizar la igualdad de derechos <strong>en</strong>tre<br />
hombres y mujeres <strong>en</strong> la región.<br />
Al modificar su estatuto de funcionami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> noviembre de<br />
2005, la REM reconoció el aporte del Foro de Mujeres como asesoras<br />
de la REM desde 1998 hasta ese mom<strong>en</strong>to, aunque cabe señalar<br />
que el Foro sigue participando de las actividades de la REM.<br />
La función principal de la REM es impulsar la transversalidad de<br />
género <strong>en</strong> la legislación de los países del MERCOSUR y monitorear<br />
el tema, desde el <strong>en</strong>foque de igualdad de oportunidades. Asimismo,<br />
desarrolla estrategias de acción hacia otros ámbitos y actores sociales<br />
regionales y a otros organismos del MERCOSUR, para que se asuma<br />
pl<strong>en</strong>am<strong>en</strong>te la perspectiva de género. En este s<strong>en</strong>tido, han desarrollado<br />
una activa participación <strong>en</strong> varios Sub Grupos de Trabajo (SGT)<br />
como Industria, Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad, Salud, Reuniones<br />
Especializadas de Ci<strong>en</strong>cia y Tecnología, Comunicación social,<br />
Reunión de Ministros de Educación y Cultura, <strong>en</strong>tre otros. Desplegaron<br />
importantes esfuerzos apoyando la instalación del Parlam<strong>en</strong>to del<br />
MERCOSUR, propiciando la participación igualitaria de mujeres <strong>en</strong> la<br />
composición del mismo.<br />
Uno de los logros más destacados respecto a esta estrategia es la<br />
incorporación de la igualdad de género como compon<strong>en</strong>te transversal<br />
de la REAF (Reunión Especializada de Agricultura Familiar).<br />
En los últimos años han incorporado a su ag<strong>en</strong>da los temas del<br />
trabajo y la mujer, propiciando el fortalecimi<strong>en</strong>to de políticas de<br />
mejorami<strong>en</strong>to de la calidad del empleo y empleabilidad de las mujeres<br />
más pobres, la lucha contra la trata de personas, <strong>en</strong> especial el<br />
tráfico de mujeres y niños con fines de explotación sexual.<br />
En la REM participan repres<strong>en</strong>tantes de los gobiernos, organizaciones<br />
sociales y organismos internacionales. Entre las organizaciones<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran: el Comité Latinoamericano para<br />
la Def<strong>en</strong>sa de la Mujer (CLADEM), la Red Interamericana de Género<br />
y Comercio, la Coordinadora de C<strong>en</strong>trales Sindicales del Como<br />
Sur (CCSCS), Articulación Feminista MARCOSUR, REPEM, Observato-<br />
202 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
io de los Derechos Humanos del MERCOSUR, Foro de Mujeres del<br />
MERCOSUR, Unión de Mujeres Uruguayas, CMP-Kuña Roga, Asociación<br />
de Mujeres Rurales, <strong>en</strong>tre otras.<br />
Entre las organizaciones internacionales cabe destacar: Fondo de<br />
las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), Organización Internacional<br />
para las Migraciones (OIM), Comisión Económica para América<br />
Latina y el Caribe (CEPAL), <strong>en</strong>tre otras.<br />
La REM, que cu<strong>en</strong>ta con uno de los reglam<strong>en</strong>tos internos más<br />
avanzados del MERCOSUR, <strong>en</strong> los dos últimos años procuró concretar<br />
dos innovaciones desde el punto vista de la institucionalidad del<br />
MERCOSUR. En efecto, <strong>en</strong> noviembre de 2007 la REM resolvió promover<br />
un cambio de estatus de la participación de las organizaciones<br />
de mujeres <strong>en</strong> la REM, propiciando una resolución para cambiar el<br />
carácter asesor de la participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> la REM. A<br />
esos efectos, remitió un proyecto de resolución que propone “modificar<br />
la resolución 20/98 que establece ese carácter asesor, otorgando<br />
a las organizaciones y redes de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> un carácter<br />
de interacción y participación con la REM”. La respuesta del Foro de<br />
Consulta y Concertación Política del MERCOSUR (FCCP) fue devolver<br />
el proyecto a la REM, solicitando que especifique los términos y<br />
el alcance de su propuesta.<br />
Otra iniciativa institucional de la REM fue la institucionalización<br />
de la Secretaría Técnica de la REM, para lo cual contaban con<br />
el apoyo de la AECID. El Grupo Mercado Común (GMC) aceptó la<br />
propuesta de creación de la Secretaría Técnica, pero modificando la<br />
fu<strong>en</strong>te de financiami<strong>en</strong>to:<br />
Las tareas administrativas y técnicas de la REM podrán ser <strong>en</strong>com<strong>en</strong>dadas<br />
a una secretaría perman<strong>en</strong>te financiada mediante recursos<br />
de organizaciones no gubernam<strong>en</strong>tales, fundaciones y/o cooperación<br />
de Organismos Internacionales, de acuerdo con la normativa vig<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> el MERCOSUR.<br />
A efectos de poner <strong>en</strong> marcha la Secretaría Técnica, además del<br />
financiami<strong>en</strong>to surge otra dificultad, ya que <strong>en</strong> la resolución del<br />
GMC se establece que la sede de la Secretaría será Montevideo, pero<br />
Paraguay aspira a ser su sede.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
203
eunión especializada de aGricultura<br />
familiar (reaf)<br />
La Reunión Especializada sobre la Agricultura Familiar (REAF) fue una<br />
iniciativa política del Gobierno Brasileño, y la culminación de una lucha<br />
de 10 años llevada a cabo por la Coordinadora de Organizaciones<br />
de Productores Familiares del MERCOSUR (COPROFAM), sumado<br />
a otros anteced<strong>en</strong>tes como la “Carta de Montevideo”, que lograron<br />
consolidar este espacio institucional. La COPROFAM incluye organizaciones<br />
de los cuatro países del Tratado, además de Chile y Bolivia.<br />
En un contexto de reori<strong>en</strong>tación de la política exterior <strong>en</strong>focada<br />
hacia la integración regional y una mayor aproximación con los países<br />
<strong>en</strong> desarrollo, <strong>en</strong> 2004 el Ministerio de Desarrollo Agrario y el<br />
Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil, llevaron la propuesta<br />
de creación de la REAF al Grupo Mercado Común (GMC).<br />
En la Resolución del GMC, el Art. 1 establece: "Crear la Reunión<br />
Especializada sobre Agricultura Familiar <strong>en</strong> el MERCOSUR, con la finalidad<br />
de fortalecer las políticas públicas para el sector, promover<br />
el comercio de los productos de agricultura familiar y facilitar la comercialización<br />
de productos oriundos de la agricultura familiar de la<br />
región".<br />
En el Art. 2, se dispone que la REAF será coordinada por los repres<strong>en</strong>tantes<br />
gubernam<strong>en</strong>tales de los cuatro Estados Partes, y que las<br />
respectivas Secciones Nacionales asegurarán la participación de las<br />
<strong>en</strong>tidades repres<strong>en</strong>tativas de la Sociedad Civil. En el Art. 3, se autoriza<br />
a “reunirse con la pres<strong>en</strong>cia de Chile y de Bolivia <strong>en</strong> aquellos temas<br />
de interés común…”<br />
Tales objetivos fundacionales implican la creación de condiciones<br />
para que esos productores sean incluidos <strong>en</strong> el mercado, a través de<br />
medidas que asegur<strong>en</strong> más y mejor acceso a los medios de producción<br />
y a la comercialización, y que conduzcan a la agregación de valor<br />
a los productos, así como al aum<strong>en</strong>to de la capacidad productiva<br />
de la agricultura familiar como un todo.<br />
La base del funcionami<strong>en</strong>to de la REAF son las Secciones Nacionales,<br />
<strong>en</strong> las cuales se construy<strong>en</strong> los cons<strong>en</strong>sos sobre propuestas a la<br />
ag<strong>en</strong>da, las posiciones fr<strong>en</strong>te a temas <strong>en</strong> debate de la propia ag<strong>en</strong>da<br />
ya acordada por la REAF, y se define la “posición negociadora de<br />
cada uno de los estados”.<br />
Las Secciones Nacionales y su bu<strong>en</strong> funcionami<strong>en</strong>to, junto con el<br />
apoyo a las delegaciones de las organizaciones sociales para que par-<br />
204 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ticip<strong>en</strong> <strong>en</strong> pie de igualdad <strong>en</strong> materia de información y análisis con<br />
las delegaciones gubernam<strong>en</strong>tales, hac<strong>en</strong> el difer<strong>en</strong>cial y caracterizan<br />
hoy, después de haber sido realizadas 8 sesiones hasta diciembre de<br />
2007, el espacio de diálogo político de la REAF, y son las causas de<br />
su dinámica, alta participación y proyección social <strong>en</strong> cada uno de<br />
los países.<br />
Con el apoyo del FIDA, la REAF, desde octubre de 2004, además<br />
de las 8 sesiones regionales, ha realizado más de 120 sesiones de las<br />
Secciones Nacionales respectivas a cada uno de los seis países, más<br />
de 30 reuniones preparatorias de los debates regionales de los Grupos<br />
Temáticos y aproximadam<strong>en</strong>te 20 talleres y seminarios previos a<br />
cada REAF. Esta dinámica fue permiti<strong>en</strong>do construir avances y propuestas,<br />
la ag<strong>en</strong>da actual.<br />
La ag<strong>en</strong>da actual, d<strong>en</strong>ominada Una Ag<strong>en</strong>da para la Integración<br />
Regional, con resultados, incluye los sigui<strong>en</strong>tes temas:<br />
1. Acceso a la tierra y reforma agraria.<br />
2. Equidad de género.<br />
3. Cobertura de riesgo climático – Sistemas de Seguro para la AFC.<br />
4. Facilitación de comercio de productos de la AFC.<br />
5. Políticas activas para la juv<strong>en</strong>tud rural.<br />
6. Cooperación horizontal, <strong>en</strong>tre los países miembros de la REAF<br />
(organizaciones repres<strong>en</strong>tativas de la AFC y gobiernos).<br />
7. Acceder al crédito para la agricultura familiar.<br />
8. Intercambio <strong>en</strong>tre los países.<br />
Considerando la coyuntura internacional y regional de alza de precios<br />
de los alim<strong>en</strong>tos, sus impactos <strong>en</strong> la sost<strong>en</strong>ibilidad socioeconómica<br />
de los países, el papel c<strong>en</strong>tral de la Agricultura Familiar <strong>en</strong> el<br />
abastecimi<strong>en</strong>to del mercado interno y la promoción de la soberanía<br />
y seguridad alim<strong>en</strong>taria y nutricional, Brasil propone la creación<br />
de un Grupo de Alto Nivel, que elabore una estrategia <strong>en</strong> este tema<br />
para el MERCOSUR, considerando que la REAF debe liderar la implem<strong>en</strong>tación<br />
de la propuesta.<br />
Otros espacios institucionales de participación<br />
Hasta ahora nos hemos referido a los espacios de participación de<br />
la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> creados a partir de decisiones oficiales, pero como<br />
consecu<strong>en</strong>cia de la gestión, propuesta y presión de los sectores de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
205
A continuación incluiremos tres ámbitos de participación <strong>en</strong> los<br />
que la iniciativa correspondió a los gobiernos o actores oficiales.<br />
instituto social del mercosur (ism)<br />
La creación del Instituto Social del MERCOSUR es una iniciativa del<br />
Presid<strong>en</strong>te de la Comisión de Repres<strong>en</strong>tantes Perman<strong>en</strong>tes del MER-<br />
COSUR (CRPM), Dr. Carlos álvarez (Chacho), que se concretó el 18<br />
de <strong>en</strong>ero de 2007, con la Resolución 03/07 del Consejo de Mercado<br />
Común.<br />
El cometido es contribuir a la promoción de un diseño participativo<br />
de políticas sociales regionales, con el objetivo de superar<br />
las asimetrías a través de mecanismos de cooperación horizontal.<br />
Funcionará como una instancia técnica de investigación, discusión<br />
y concertación intersectorial, a partir del estudio de los problemas<br />
sociales que exist<strong>en</strong> <strong>en</strong> el MERCOSUR. Esta instancia constituye un<br />
punto de inflexión, debido a que es la primera instancia regional dedicada<br />
exclusivam<strong>en</strong>te a esta temática.<br />
El ISM pret<strong>en</strong>de ser un instrum<strong>en</strong>to técnico con compromiso ético-político<br />
que acompañe el desarrollo de proyectos, programas y<br />
políticas para la inclusión social, promueva el intercambio de experi<strong>en</strong>cias<br />
y brinde acompañami<strong>en</strong>to técnico a la elaboración, ejecución<br />
y evaluación de políticas públicas, concretado a través de procesos de<br />
comunicación, articulación de saberes y participación social.<br />
En la creación están definidos los objetivos g<strong>en</strong>erales, los compon<strong>en</strong>tes<br />
y la estructura institucional del Instituto.<br />
La puesta <strong>en</strong> marcha del ISM se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra a cargo de los Ministerios<br />
de Desarrollo Social de la región, pero su instalación está<br />
resultando l<strong>en</strong>ta y dificultosa, con un cronograma atrasado (<strong>en</strong> la<br />
resolución del CMC se establecía como fecha de inauguración diciembre<br />
de 2007). La sede perman<strong>en</strong>te del Instituto está fijada <strong>en</strong><br />
Asunción.<br />
Si bi<strong>en</strong> es cierto que por el mom<strong>en</strong>to la participación de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> ha sido muy marginal, ella es un instrum<strong>en</strong>to de gran pot<strong>en</strong>cial,<br />
y como forma de asegurar el cumplimi<strong>en</strong>to de los objetivos,<br />
las organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> deberán diseñar estrategias de<br />
participación que les permitan lograr niveles de incid<strong>en</strong>cia reales.<br />
206 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
parlam<strong>en</strong>to del mercosur<br />
La creación del Parlam<strong>en</strong>to del MERCOSUR constituye otro punto de<br />
inflexión <strong>en</strong> el proceso de integración, s<strong>en</strong>tando las bases para una<br />
nueva etapa <strong>en</strong> la que se rescata el valor de la política <strong>en</strong> el proceso<br />
regional (nivelando la preemin<strong>en</strong>cia de los asuntos e instrum<strong>en</strong>tos<br />
comerciales como factores principales de integración), restablece un<br />
equilibrio de poderes b<strong>en</strong>eficioso <strong>en</strong> el esquema institucional del<br />
MERCOSUR, contrabalanceando el protagonismo casi exclusivo de<br />
los Poderes Ejecutivos, g<strong>en</strong>erando un ámbito g<strong>en</strong>uino para el debate<br />
político y la confrontación de ideas, <strong>en</strong> un órgano que reflejará<br />
la pluralidad política de la región, y especialm<strong>en</strong>te porque se g<strong>en</strong>era<br />
un espacio para la participación de la ciudadanía <strong>en</strong> los asuntos regionales.<br />
A través del Parlam<strong>en</strong>to, la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> organizada t<strong>en</strong>drá una<br />
mayor amplificación de sus propuestas, debates y cuestionami<strong>en</strong>tos<br />
al proceso de integración, será un vocero de sus opiniones, facilitando<br />
con ello instancias de control social que oper<strong>en</strong> desde una lógica<br />
regional.<br />
El Protocolo constitutivo dice que el Parlam<strong>en</strong>to del MERCOSUR<br />
indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te y autónomo se constituye “como órgano de repres<strong>en</strong>tación<br />
de sus pueblos”, que integrarán la estructura institucional del<br />
MERCOSUR. Es decir, el Parlam<strong>en</strong>to no repres<strong>en</strong>ta ni a los Estados<br />
ni a los gobiernos, sino a los pueblos. El hecho de ser electos agrega<br />
un elem<strong>en</strong>to significativo de legitimidad a los parlam<strong>en</strong>tarios.<br />
El Parlam<strong>en</strong>to del MERCOSUR es unicameral, ti<strong>en</strong>e su sede <strong>en</strong><br />
Montevideo, se reúne ordinariam<strong>en</strong>te una vez por mes, cu<strong>en</strong>ta con<br />
10 comisiones perman<strong>en</strong>tes de trabajo y ha resuelto funcionar, <strong>en</strong>tre<br />
otras metodologías, con el mecanismo de audi<strong>en</strong>cias públicas.<br />
El Parlam<strong>en</strong>to nació <strong>en</strong> una coyuntura del proceso de integración<br />
especialm<strong>en</strong>te difícil, <strong>en</strong> medio de una situación de crisis, con signos<br />
evid<strong>en</strong>tes de disconformidad y descreimi<strong>en</strong>to de sectores muy numerosos<br />
de la ciudadanía, y cruzado por polémicas acerca de su propia<br />
pertin<strong>en</strong>cia. Puede afirmarse, sin embargo, que es una nueva oportunidad<br />
para el proceso de integración, cuyo aprovechami<strong>en</strong>to positivo<br />
dep<strong>en</strong>de de muchos actores, no solam<strong>en</strong>te estatales, <strong>en</strong>tre los que la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> ti<strong>en</strong>e un rol de primera importancia.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
207
mercociudades<br />
Mercociudades es la red que reúne a las Alcaldías, Int<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias Municipales<br />
y Prefecturas de los c<strong>en</strong>tros urbanos del MERCOSUR. Fue<br />
creada <strong>en</strong> noviembre de 1995 <strong>en</strong> Asunción, <strong>en</strong> la Primera Cumbre<br />
de Alcaldes de Mercociudades, <strong>en</strong> la que participaron Asunción,<br />
Bu<strong>en</strong>os Aires, Brasilia, Montevideo, Córdoba, La Plata, Rosario, Curitiba,<br />
Florianópolis, Porto Alegre, Río de Janeiro y Salvador. Posteriorm<strong>en</strong>te<br />
se integraron a la red un número muy importante de<br />
ciudades de los Estados Parte del MERCOSUR, y ciudades de Chile y<br />
Bolivia, contando <strong>en</strong> la actualidad con 181 ciudades asociadas, <strong>en</strong> las<br />
que viv<strong>en</strong> más de och<strong>en</strong>ta millones de ciudadanos.<br />
El objetivo de Mercociudades es lograr la participación de los<br />
municipios <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>o del MERCOSUR, e impulsar el intercambio<br />
y la cooperación <strong>en</strong>tre las ciudades de la región. Desde su fundación<br />
ha sido promotora constante del protagonismo de los gobiernos<br />
locales, reivindicando su importancia <strong>en</strong> la construcción y consolidación<br />
de los procesos democráticos de la región, apoyando y estimulando<br />
fuertem<strong>en</strong>te el proceso de integración regional. A pesar de<br />
todas las dificultades y crisis del bloque, Mercociudades ha mant<strong>en</strong>ido<br />
siempre su confianza y compromiso con el camino abierto por<br />
el MERCOSUR.<br />
Luego de muchos años de reclamos infructuosos, <strong>en</strong> la actualidad<br />
Mercociudades es parte de la institucionalidad del MERCOSUR,<br />
d<strong>en</strong>tro del Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias<br />
y Departam<strong>en</strong>tos del MERCOSUR (FCCR).<br />
Dada la complejidad de este actor, no es posible <strong>en</strong> este trabajo<br />
realizar una pres<strong>en</strong>tación de la estructura orgánica, funcionami<strong>en</strong>to y<br />
descripción de sus 14 Unidades Técnicas o Grupos de Trabajo, que<br />
constituy<strong>en</strong> el espacio de intercambio con la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, ya que<br />
contribuy<strong>en</strong> a la formulación de políticas públicas, promuev<strong>en</strong> investigaciones,<br />
y difund<strong>en</strong> diversas experi<strong>en</strong>cias exitosas de las gestiones<br />
urbanas locales. Mercociudades es un espacio privilegiado de<br />
participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> sus más diversas manifestaciones;<br />
<strong>en</strong> la actualidad se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra estrecham<strong>en</strong>te ligada al Programa<br />
Somos MERCOSUR, convirtiéndose <strong>en</strong> un punto de refer<strong>en</strong>cia del<br />
proceso de construcción del MERCOSUR <strong>en</strong> el concierto internacional<br />
de ciudades.<br />
208 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
somos mercosur<br />
El Programa Somos MERCOSUR es una iniciativa de la Presid<strong>en</strong>cia<br />
Pro Témpore de Uruguay <strong>en</strong> el MERCOSUR, pres<strong>en</strong>tada <strong>en</strong> junio de<br />
2005, <strong>en</strong> la cumbre de Presid<strong>en</strong>tes de Asunción, y que los demás<br />
gobiernos asumieron y continuaron pl<strong>en</strong>am<strong>en</strong>te.<br />
El objetivo principal es implicar a la ciudadanía <strong>en</strong> el proceso de<br />
integración regional, fortaleci<strong>en</strong>do al MERCOSUR Ciudadano, para<br />
avanzar <strong>en</strong> la construcción de la ciudadanía regional, g<strong>en</strong>erando nuevos<br />
espacios para que la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y los gobiernos locales puedan<br />
formular demandas y participar de los procesos decisorios del<br />
MERCOSUR.<br />
Es un programa de actuación, una plataforma de acción, con una<br />
dinámica abierta a la participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> a través de sus<br />
organizaciones repres<strong>en</strong>tativas. Es un espacio para sumar, una oportunidad<br />
para que los actores no tradicionales del MERCOSUR puedan<br />
integrar sus voces y sus voluntades <strong>en</strong> el proceso de construcción regional.<br />
Un territorio de todos, un espacio público regional para promover<br />
un debate donde el ciudadano sea protagonista.<br />
Somos MERCOSUR pret<strong>en</strong>de articular la ag<strong>en</strong>da de los gobiernos<br />
y de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, con el propósito de rescatar la dim<strong>en</strong>sión<br />
social, política y cultural del MERCOSUR. Es un programa de actuaciones<br />
sociales, políticas y culturales, de carácter semestral, acordado<br />
por la Presid<strong>en</strong>cia Pro Témpore de turno, junto con la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
organizada del MERCOSUR. La Secretaría Técnica la ejerce el C<strong>en</strong>tro<br />
de Formación para la Integración Regional – CEFIR.<br />
En es<strong>en</strong>cia, Somos MERCOSUR constituye un aporte democratizador,<br />
que procura una apropiación mayor del proceso de integración<br />
por parte de las organizaciones sociales de la región, para lograr<br />
nuevos avances <strong>en</strong> el involucramiernto colectivo del proyecto, y para<br />
que, como dice la alocución Presid<strong>en</strong>cial, los ciudadanos compartan<br />
responsabilidades con los gobiernos, porque el éxito del proyecto<br />
dep<strong>en</strong>de de todos.<br />
La coordinación de Somos MERCOSUR está compuesta por cinco<br />
Puntos Focales, uno por cada gobierno (el de V<strong>en</strong>ezuela está <strong>en</strong> proceso<br />
de reestructura), son coordinadores nacionales que delinean <strong>en</strong><br />
conjunto la ag<strong>en</strong>da de acción y diálogo para cada semestre. Los puntos<br />
focales de Arg<strong>en</strong>tina, Paraguay y Uruguay están ubicados <strong>en</strong> los<br />
Ministerios de Relaciones Exteriores, y el de Brasil <strong>en</strong> la Secretaría<br />
G<strong>en</strong>eral de la Presid<strong>en</strong>cia de la República. La primera reunión de los<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
209
Puntos Focales de Somos MERCOSUR se realizó el 28 de junio de<br />
2006, <strong>en</strong> la sede del CEFIR.<br />
Cumbres sociales del Mercosur<br />
Muy ligado a Somos MERCOSUR está la realización de las Cumbres<br />
Sociales, <strong>en</strong> paralelo a las Cumbres de Presid<strong>en</strong>tes del MERCOSUR.<br />
En la reunión de Córdoba de julio de 2006, la Cancillería arg<strong>en</strong>tina<br />
organizó el “Encu<strong>en</strong>tro por un MERCOSUR Productivo y<br />
Social,”, primera experi<strong>en</strong>cia de una participación numerosa de organizaciones<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, ampliando considerablem<strong>en</strong>te el<br />
pluralismo, y el espacio de intercambio y debate <strong>en</strong>tre actores sociales<br />
y políticos. Participaron más de 400 repres<strong>en</strong>tantes de organizaciones<br />
sociales, que pres<strong>en</strong>taron conclusiones sobre MERCOSUR<br />
Productivo y Social, Sociedad y Tecnología, Juv<strong>en</strong>tud, Producción, y<br />
Gobiernos Locales y Regiones Subnacionales.<br />
En su Cumbre, los presid<strong>en</strong>tes hicieron expresa refer<strong>en</strong>cia al Programa<br />
Somos MERCOSUR y a la realización del Encu<strong>en</strong>tro por un<br />
MERCOSUR productivo y social, destacando que la participación social<br />
es c<strong>en</strong>tral para profundizar el proceso de integración.<br />
En diciembre de 2006 se realizó <strong>en</strong> Brasilia lo que se considera<br />
la Primera Cumbre Social del MERCOSUR, <strong>en</strong> la que participaron<br />
unos 500 repres<strong>en</strong>tantes sociales de las más diversas organizaciones,<br />
dando continuidad a la reunión de Córdoba.<br />
La apertura oficial de la Cumbre tuvo lugar <strong>en</strong> el Palacio de Itamaraty,<br />
sede del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. En<br />
ella hicieron uso de la palabra Luiz Dulci, Coordinador G<strong>en</strong>eral de<br />
la Cumbre Social y Jefe de la Secretaría G<strong>en</strong>eral de la Presid<strong>en</strong>cia de<br />
Brasil, el Canciller Celso Amorim, el Presid<strong>en</strong>te de la Comisión de<br />
Repres<strong>en</strong>tantes Perman<strong>en</strong>tes Dr. Carlos álvarez (Chacho) y Lilián Celiberti,<br />
luchadora por los derechos de la mujer. Todos destacaron la<br />
importancia de la Cumbre Social y el nuevo <strong>en</strong>cuadre de la Cumbre,<br />
ahora como instancia oficial del MERCOSUR.<br />
Durante dos días, las organizaciones sociales funcionaron <strong>en</strong> 9<br />
grupos temáticos, y al finalizar la tarea se aprobó una Declaración de<br />
23 puntos para ser <strong>en</strong>tregada a los presid<strong>en</strong>tes. Por su parte, <strong>en</strong> el<br />
comunicado resultante de su Cumbre realizada <strong>en</strong> <strong>en</strong>ero de 2007 <strong>en</strong><br />
Río de Janeiro, <strong>en</strong> el numeral 28 saludan la realización de la Cumbre<br />
Social de Brasilia y propon<strong>en</strong> que las cumbres sociales pas<strong>en</strong> a ser<br />
actividades perman<strong>en</strong>tes de los movimi<strong>en</strong>tos sociales a realizar <strong>en</strong> el<br />
marco de las reuniones Cumbres del MERCOSUR.<br />
210 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
En la Cumbre de Presid<strong>en</strong>tes de Paraguay no se realizó una Cumbre<br />
Social con las características anotadas y d<strong>en</strong>tro del espacio Somos<br />
MERCOSUR, pero numerosas organizaciones sociales se reunieron <strong>en</strong><br />
una jornada que d<strong>en</strong>ominaron Cumbre de los Pueblos del Sur, con<br />
mesas redondas de discusión de diversos temas, que finalizó con una<br />
declaración y posterior marcha <strong>en</strong> la que se expresaron las reivindicaciones<br />
de las organizaciones pres<strong>en</strong>tes.<br />
En diciembre de 2007 tuvo lugar <strong>en</strong> Montevideo una nueva<br />
Cumbre Social, a la que se int<strong>en</strong>tó dar un carácter difer<strong>en</strong>te. Se consideró<br />
que la Cumbre Social debía ser el resultado de un proceso<br />
previo, <strong>en</strong> el que los actores sociales regionales desarrollaran sus programas<br />
y actividades regionales, pero <strong>en</strong> el marco de una visión de<br />
conjunto. Para articular las acciones y las ag<strong>en</strong>das se realizaron dos<br />
Talleres de consulta a repres<strong>en</strong>tantes de diversas organizaciones sociales,<br />
resolviéndose, <strong>en</strong>tre otros puntos, <strong>en</strong>contrar una id<strong>en</strong>tificación<br />
común al mom<strong>en</strong>to de las convocatorias y la pres<strong>en</strong>tación gráfica de<br />
dichas actividades. Así, <strong>en</strong> el cal<strong>en</strong>dario de Somos MERCOSUR de la<br />
Presid<strong>en</strong>cia Pro Témpore de Uruguay, se incluyeron ev<strong>en</strong>tos y actividades,<br />
desde el mes de setiembre hasta diciembre.<br />
El 14 de diciembre se realizó un <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro-diálogo <strong>en</strong>tre organizaciones<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y repres<strong>en</strong>tantes gubernam<strong>en</strong>tales y<br />
oficiales del MERCOSUR. En esa instancia, difer<strong>en</strong>tes actores sociales<br />
pres<strong>en</strong>taron sus propuestas (<strong>en</strong> forma verbal y por escrito), a una<br />
Mesa que estaba integrada por el Canciller de Uruguay, el Presid<strong>en</strong>te<br />
de la CRPM, los Puntos Focales de Somos MERCOSUR y el Presid<strong>en</strong>te<br />
del Parlam<strong>en</strong>to MERCOSUR. El PMSS intervino pres<strong>en</strong>tando sus propuestas<br />
y remiti<strong>en</strong>do el docum<strong>en</strong>to al Presid<strong>en</strong>te Pro Témpore, Dr.<br />
Tabaré Vázquez, y a la Presid<strong>en</strong>ta Pro Témpore sigui<strong>en</strong>te, Dra. Cristina<br />
Fernández.<br />
En junio de 2008 se realizó una nueva Cumbre Social <strong>en</strong> Tucumán,<br />
bajo la Presid<strong>en</strong>cia Pro Témpore de Arg<strong>en</strong>tina. En esta oportunidad<br />
se adoptó nuevam<strong>en</strong>te el formato de trabajo <strong>en</strong> comisiones<br />
que abordaron difer<strong>en</strong>tes temas, tales como: equidad de género, juv<strong>en</strong>tud,<br />
recursos naturales, ONGs y fundaciones, cambio climático,<br />
soberanía alim<strong>en</strong>taria, producción y trabajo, etc.<br />
La última Cumbre Social organizada hasta el mom<strong>en</strong>to se desarrolló<br />
<strong>en</strong> Bahía <strong>en</strong> el mes de diciembre de 2008. La modalidad de<br />
esta Cumbre fue la de realización de una serie de seminarios y talleres<br />
organizados por plataformas regionales y/o programas o instituciones<br />
oficiales. El último día de la Cumbre se realizó un acto<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
211
conjunto de todas las plataformas, donde se socializaron los resultados<br />
y conclusiones de todas estas actividades.<br />
Es necesario subrayar que <strong>en</strong> ocasión de las Cumbres Presid<strong>en</strong>ciales,<br />
se realizan reuniones de otros actores sociales y políticos,<br />
otorgando a esas instancias un especial dinamismo, un <strong>en</strong>torno de<br />
significación e impacto político. En efecto, paralelam<strong>en</strong>te a los Presid<strong>en</strong>tes<br />
se reún<strong>en</strong> el pl<strong>en</strong>ario regional del Foro Consultivo Económico<br />
y Social, el Parlam<strong>en</strong>to MERCOSUR, Mercociudades, las Reuniones<br />
Especializadas de Cooperativas y de la Mujer, la Asociación Latinoamericana<br />
de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ALAMPYME), la<br />
Coordinadora de C<strong>en</strong>trales Sindicales del Cono Sur (CCSCS), la Comisión<br />
de Repres<strong>en</strong>tantes Perman<strong>en</strong>tes del Cono Sur, a lo que se suman<br />
las Cumbres Sociales, realizándose un sinnúmero de talleres y<br />
seminarios con temas relacionados a la integración regional.<br />
Programa Mercosur social y participativo<br />
Por Decreto de la Presid<strong>en</strong>cia de Brasil, firmado por el Presid<strong>en</strong>te<br />
Lula, el 6 de octubre de 2008 se creó el Programa MERCOSUR Social<br />
y Participativo. Dicho programa funcionará <strong>en</strong> el ámbito de la<br />
Secretaría G<strong>en</strong>eral de la Presid<strong>en</strong>cia, y del Ministerio de Relaciones<br />
Exteriores de Brasil.<br />
El objetivo de este programa es promover la interlocución sobre<br />
las políticas públicas del MERCOSUR <strong>en</strong>tre el Gobierno Federal y las<br />
organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
El Decreto establece tres finalidades principales relacionadas con<br />
la participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> el MERCOSUR, si<strong>en</strong>do coordinado<br />
por el Ministro de Estado Jefe de la Secretaría G<strong>en</strong>eral de la<br />
Presid<strong>en</strong>cia, y el Ministro de Relaciones Exteriores.<br />
Aunque este espacio es nacional, creemos necesario incluirlo <strong>en</strong><br />
este docum<strong>en</strong>to, <strong>en</strong> virtud de su <strong>en</strong>orme pot<strong>en</strong>cialidad de futuro que<br />
pres<strong>en</strong>ta, el hecho inédito <strong>en</strong> la región de su inserción institucional<br />
(directam<strong>en</strong>te vinculado a la Presid<strong>en</strong>cia de la República), y las posibilidades<br />
de oficiar de modelo a replicar <strong>en</strong> otros países. El PMSS integra<br />
el Programa desde su inicio.<br />
212 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
efleXiones finales<br />
El MERCOSUR institucional actual sigue si<strong>en</strong>do un espacio estrecho<br />
e insufici<strong>en</strong>te para la incorporación de todas las <strong>nuevas</strong> ag<strong>en</strong>das, que<br />
no solam<strong>en</strong>te son sociales, sino también políticas, económicas y externas.<br />
En el mom<strong>en</strong>to actual, el contexto regional muestra, un esc<strong>en</strong>ario<br />
de disputas y conflictos que lleva al primer plano de la ag<strong>en</strong>da<br />
política el debate acerca de los modelos de desarrollo y el proceso de<br />
integración regional.<br />
El MERCOSUR es un proceso <strong>en</strong> construcción y un modelo <strong>en</strong><br />
disputa, como también están <strong>en</strong> disputa los modelos de desarrollo y<br />
de democracia. Es necesario construir con urg<strong>en</strong>cia espacios de converg<strong>en</strong>cia<br />
<strong>en</strong>tre la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> organizada y los partidos políticos y<br />
gobiernos afines, única posibilidad de hacer viable un “nuevo MER-<br />
COSUR”. El Parlam<strong>en</strong>to puede ser un excel<strong>en</strong>te instrum<strong>en</strong>to para viabilizar<br />
esa converg<strong>en</strong>cia, por su mayor cercanía con los ciudadanos,<br />
por la legitimidad política que le confiere su condición de electo, y<br />
su grado de repres<strong>en</strong>tatividad.<br />
Es necesario construir un nuevo concepto de ciudadanía, promovi<strong>en</strong>do<br />
su ampliación y profundización bajo un paradigma de derechos<br />
humanos universales, con un <strong>en</strong>foque de ciudadanía activa, no<br />
reducido únicam<strong>en</strong>te a la dim<strong>en</strong>sión de ciudadano-elector.<br />
Existe una gran distancia <strong>en</strong>tre el discurso oficial y los hechos. Si<br />
se toman como base las declaraciones, docum<strong>en</strong>tos, cons<strong>en</strong>sos, comunicados,<br />
acuerdos, y hasta el l<strong>en</strong>guaje utilizado <strong>en</strong> muchos de<br />
ellos, parecería que “estamos todos <strong>en</strong> lo mismo”, pero los hechos<br />
después son mucho más l<strong>en</strong>tos y dificultosos que los discursos, y <strong>en</strong><br />
ocasiones sucede el incumplimi<strong>en</strong>to de los compromisos asumidos.<br />
Los problemas de transpar<strong>en</strong>cia son especialm<strong>en</strong>te graves, ya que<br />
se manti<strong>en</strong>e el secretismo y la reserva, y las dificultades de acceso<br />
a la información, lo que aleja al ciudadano común y aún al involucrado<br />
y activista del conocimi<strong>en</strong>to de los elem<strong>en</strong>tos fundam<strong>en</strong>tales<br />
para <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der lo que está pasando, y de ese modo poder incidir <strong>en</strong><br />
la ori<strong>en</strong>tación de la toma de decisiones. En este contexto nadie sabe<br />
qui<strong>en</strong>es están negociando los temas claves del MERCOSUR de hoy,<br />
ni <strong>en</strong> repres<strong>en</strong>tación de quiénes, ni quién los controla.<br />
Desde el ángulo de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, es necesario ampliar los<br />
el<strong>en</strong>cos de repres<strong>en</strong>tación de las organizaciones, para superar la actual<br />
situación de elitización que se percibe <strong>en</strong> la mayoría de los <strong>en</strong>-<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
213
cu<strong>en</strong>tros, seminarios, talleres y actividades regionales, <strong>en</strong> los que se<br />
reiteran los mismos nombres como participantes.<br />
La construcción del MERCOSUR Ciudadano no debe escindirse<br />
de la solución de los otros problemas irresueltos del proceso de integración,<br />
como la complem<strong>en</strong>tación productiva, la negociación internacional<br />
como bloque, una estrategia de financiami<strong>en</strong>to intrazona, la<br />
complem<strong>en</strong>tación <strong>en</strong>ergética y <strong>en</strong> infraestructura, etc.<br />
La reing<strong>en</strong>iería del MERCOSUR implica desafíos para todos los<br />
actores involucrados, pero especialm<strong>en</strong>te para la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> organizada.<br />
Algunos de los desafíos planteados son:<br />
1. Id<strong>en</strong>tificar y construir ag<strong>en</strong>das comunes y regionales. En las<br />
páginas anteriores se demuestra que la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> ha logrado<br />
construir espacios de participación e incid<strong>en</strong>cia, pero estancos,<br />
con baja capacidad de interconexión <strong>en</strong>tre los mismos, y <strong>en</strong> base<br />
a ag<strong>en</strong>das sectoriales muy focalizadas. Esto impide alcanzar una<br />
visión más global y estratégica que apunte a plantear e impulsar<br />
iniciativas concretas apoyadas por toda la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> del<br />
MERCOSUR. En la misma línea, es necesario apr<strong>en</strong>der a construir<br />
ag<strong>en</strong>das que supon<strong>en</strong> una construcción difer<strong>en</strong>te a la sumatoria de<br />
las ag<strong>en</strong>das nacionales.<br />
Las Cumbres Sociales pued<strong>en</strong> constituirse <strong>en</strong> un ámbito adecuado<br />
para int<strong>en</strong>tar esta articulación. Estos espacios han otorgado a los<br />
actores sociales una visibilidad con la que no contaban previam<strong>en</strong>te,<br />
han permitido el conocimi<strong>en</strong>to y el intercambio de ag<strong>en</strong>das<br />
y propuestas, han demostrado la vitalidad y pluralidad del<br />
MERCOSUR social, y han facilitado el diálogo con repres<strong>en</strong>tantes<br />
de los gobiernos e institucionalidad regional. Todo esto constituye<br />
un avance cualitativo de real significación.<br />
Sin embargo, se corre el riesgo de debilitar la pot<strong>en</strong>cialidad política<br />
de las Cumbres, al mant<strong>en</strong>er un formato que muestra signos<br />
de agotami<strong>en</strong>to, y que cada instancia se convierta <strong>en</strong> “más de lo<br />
mismo”.<br />
Por eso, debe rep<strong>en</strong>sarse la modalidad de funcionami<strong>en</strong>to de las<br />
Cumbres Sociales, cambiando el esquema para tomar como reivindicación<br />
o propuesta, con mucha fuerza, un solo tema de los<br />
reclamos transversales que son comunes a todas las organizaciones,<br />
como por ejemplo, la democratización o la transpar<strong>en</strong>cia del<br />
MERCOSUR.<br />
214 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
2. Fortalecer la incipi<strong>en</strong>te institucionalidad inclusiva del MERCO-<br />
SUR. Esto supone darle cont<strong>en</strong>ido político y temático a las instancias<br />
de participación ciudadana del MERCOSUR, tales como el<br />
Parlam<strong>en</strong>to MERCOSUR, o lo anteriorm<strong>en</strong>te expresado respecto a<br />
las Cumbres Sociales, utilizando con intelig<strong>en</strong>cia y efectividad las<br />
instancias de participación que se abr<strong>en</strong>.<br />
Transitar de la información necesaria a la participación con capacidad<br />
de propuesta. Si bi<strong>en</strong> la transpar<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la toma de decisiones<br />
y <strong>en</strong> la circulación de información es un requisito indisp<strong>en</strong>sable<br />
para la participación, ello no es sufici<strong>en</strong>te. Los actores de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong> debemos mejorar nuestra capacidad de propuestas regionales<br />
(supranacionales) a partir de una ag<strong>en</strong>da común.<br />
3. Vincular al ciudadano común con el proceso de integración.<br />
Sin ello no será posible fortalecer un nuevo MERCOSUR. Esto no<br />
solo significa una política de comunicación más explícita del quehacer<br />
integracional, sino un esfuerzo de vincular lo local con lo<br />
regional, de facilitar el intercambio cultural y social, de superar<br />
falsas contradicciones e intereses. En el imaginario del ciudadano<br />
común, el MERCOSUR es asunto de los gobiernos y tal vez de los<br />
empresarios. La propia <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> involucrada <strong>en</strong> el proceso<br />
de integración no ha logrado trasmitir una visión más completa e<br />
integral, haci<strong>en</strong>do conocer toda la riqueza y pluralidad del <strong>en</strong>tramado<br />
social regional.<br />
La participación de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> no es el único insumo para<br />
la construcción de un proceso de integración regional efectivo y<br />
democrático, pero es fundam<strong>en</strong>tal para su sust<strong>en</strong>tabilidad. Y esto<br />
siempre debe ser t<strong>en</strong>ido <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta por todos los actores sociales.<br />
Un MERCOSUR fortalecido es un MERCOSUR social y productivo,<br />
con políticas <strong>en</strong>ergéticas comunes y proyectos de infraestructura<br />
que facilit<strong>en</strong> la comunicación y la complem<strong>en</strong>tación, con<br />
políticas redistributivas y mayor integración social y cultural <strong>en</strong>tre<br />
los países miembros y d<strong>en</strong>tro de los propios países. Un MERCO-<br />
SUR que desarrolla su institucionalidad de acuerdo a una filosofía<br />
de la integración, superando lo que ha ocurrido hasta el pres<strong>en</strong>te.<br />
Un MERCOSUR que es catalizador de procesos más amplios de<br />
integración contin<strong>en</strong>tal, demostrando que otra integración es posible<br />
y necesaria.<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
215
alGuna biblioGrafía sobre el tema:<br />
Para elaborar este docum<strong>en</strong>to se contó con materiales <strong>en</strong>viados especialm<strong>en</strong>te<br />
por CUDECOOP, Cotidiano Mujer, Secretaría Técnica de la<br />
CCSCS, y Proyecto FIDA MERCOSUR. A todos/as agradecemos la colaboración.<br />
AGUERRE, María Julia, SARACHU, Juan José. La <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> <strong>en</strong> el MERCOSUR. Guía<br />
de Actores. Programa MERCOSUR Social y Solidario, noviembre, 2004.<br />
ALLEMANY, Cecilia, LEANDRO, Beatriz. Análisis y propuestas para la participación ciudadana<br />
<strong>en</strong> el MERCOSUR. – FES, noviembre, 2006.<br />
ARBOLEYA, Ignacio. La participación de la Sociedad Civil organizada <strong>en</strong> el MERCOSUR. Nuevos<br />
desafíos para un nuevo modelo de integración. Boletín LogoLink América Latina,<br />
4 de agosto de 2008.<br />
CAETANO, Gerardo. Los retos de una nueva institucionalidad para el MERCOSUR. FES,<br />
2004.<br />
CAETANO, Gerardo; VázQUEz, Mariana, y VENTURA, Deisy Reforma Institucional<br />
del MERCOSUR. Análisis de un Reto. CEFIR – InW<strong>en</strong>t – Docum<strong>en</strong>to de Trabajo<br />
001/2008.<br />
CANzANI, Agustín. ¿Participar para qué? El rol de las organizaciones sociales <strong>en</strong> la construcción<br />
de democracia desde abajo. – Docum<strong>en</strong>to de Trabajo para el PMSS. Montevideo,<br />
agosto, 2005.<br />
CASAL, Oscar. MERCOSUR: Refocalizar <strong>en</strong> lo estratégico. – MERCOSUR abc, febrero,<br />
2008.<br />
CARRAU, Natalia. La Coordinadora de C<strong>en</strong>trales Sindicales del Cono Sur. Un actor con mirada<br />
regional <strong>en</strong> el MERCOSUR. FES, abril, 2008.<br />
CELIBERTI, Lilian y MESA, Serrana. La Equidad de género <strong>en</strong> los países del MERCOSUR. CE-<br />
FIR – InW<strong>en</strong>t – Docum<strong>en</strong>to de Trabajo 002 /2008.<br />
¿Es sost<strong>en</strong>ible la globalización <strong>en</strong> América latina? Debates con Manuel Castells – PNUD – Bolivia,<br />
Fondo de Cultura.<br />
Foro Consultivo Económico y Social del MERCOSUR. A 10 años de su creación.<br />
Selección de Normativa y Docum<strong>en</strong>tos.<br />
GARCéS, Mario. Apuntes para el debate político interno, docum<strong>en</strong>to para el PMSS, Santiago<br />
de Chile, abril, 2005.<br />
GARCéS, Mario. La democracia, la ciudadanía, las políticas públicas y los movimi<strong>en</strong>tos sociales <strong>en</strong><br />
la Región MERCOSUR, Santiago de Chile, octubre, 2005.<br />
216 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
GONzáLEz GUYER, Fernando. El MERCOSUR y nosotros, artículo para el PMSS,<br />
Montevideo, marzo, 2006.<br />
La Sociedad Civil de Manifiesta. Las cumbres y sus propuestas. Docum<strong>en</strong>to Preliminar. FES,<br />
junio, 2008.<br />
PADRóN, álvaro. "MERCOSUR, nuevos actores y <strong>nuevas</strong> ag<strong>en</strong>das". En América Latina,<br />
desafíos de su inserción internacional. CLAEH, 2007.<br />
PEREIRA, Marcelo. Ser y parecer. Balance de la iniciativa Somos MERCOSUR. FES, diciembre,<br />
2006.<br />
PMSS, Coordinadora María do Carmo Albuquerque, La construcción democrática desde<br />
abajo <strong>en</strong> el Cono Sur, Sao Paulo, 2004.<br />
PMSS, Declaración de Rosario, Por una integración solidaria de los pueblos del MERCOSUR,<br />
octubre, 2006.<br />
PMSS, Democracia y Ciudadanía <strong>en</strong> el Mercosur, Coordinador Mario Garcés, Santiago de<br />
Chile, 2006.<br />
PMSS, Al MERCOSUR también lo construye la g<strong>en</strong>te, propuesta del Programa MERCOSUR<br />
Social y Solidario a la Semana de la Cumbre Social del MERCOSUR, Montevideo,<br />
diciembre, 2007.<br />
RODRíGUEz LARRETA, Aureliano. El gran dilema del pequeño país. Cómo mirar al futuro<br />
sin imitar al pasado. CURI, Estudio Nº 04/08.<br />
Seminario Regional: Aportes para un nuevo plan de formación y comunicación <strong>en</strong> temas de integración<br />
regional para el MERCOSUR – Relatoría del Seminario CEFIR-InW<strong>en</strong>t –<br />
Docum<strong>en</strong>to de Trabajo 003/08<br />
Hacia un mercosul ciudadano: los retos de uma nueva institucionalidad<br />
217
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, participación ciudadana<br />
y democracia <strong>en</strong> el nuevo conteXto<br />
político de amÉrica latina: una mirada<br />
a los desafíos y estrateGias de acción<br />
desde la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
Susana Eróstegui
Susana Eróstegui. Directora Ejecutiva de UNITAS.
introducción<br />
Fr<strong>en</strong>te al mom<strong>en</strong>to crítico de la historia, donde las inequidades extremas<br />
persist<strong>en</strong>, donde se percib<strong>en</strong> los efectos de las normas dictadas<br />
por los actores globales de la “mundialización” para controlar la<br />
doctrina económica neoliberal <strong>en</strong> Latinoamérica, donde se desmantelaron<br />
los servicios públicos y se saquearon las riquezas nacionales,<br />
donde se redujeron las inversiones <strong>en</strong> áreas sociales, aum<strong>en</strong>tó el<br />
desempleo y se agudizó la viol<strong>en</strong>cia, es siempre pertin<strong>en</strong>te debatir y<br />
confrontar ideas para <strong>en</strong>contrar respuestas a nuestras crisis.<br />
La explosión de reacciones para revertir las transformaciones estructurales<br />
que los gobiernos neoliberales lograron imponer <strong>en</strong> los<br />
países de la región durante los últimos dos dec<strong>en</strong>ios, fue transformándose<br />
<strong>en</strong> movilización social de resist<strong>en</strong>cia al neoliberalismo; las demandas<br />
de cambio expresadas por distintos actores sociales empezaron<br />
a convertirse <strong>en</strong> alternativas reales para una otra forma de desarrollo.<br />
La participación de los movimi<strong>en</strong>tos sociales emergió con fuerza<br />
<strong>en</strong> distintos países, y su articulación con otros segm<strong>en</strong>tos organizados<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y los partidos políticos creó la oportunidad<br />
de transformar esos movimi<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> fuerza política y dar la victoria<br />
a los gobiernos de izquierda o fuerzas progresistas que se suman a<br />
la de Evo Morales <strong>en</strong> Bolivia, a la reelección de Lula <strong>en</strong> Brasil, Hugo<br />
Chávez <strong>en</strong> V<strong>en</strong>ezuela, Daniel Ortega <strong>en</strong> Nicaragua así como a los<br />
éxitos electorales de c<strong>en</strong>tro izquierda <strong>en</strong> Ecuador, Chile, Uruguay,<br />
Arg<strong>en</strong>tina y Paraguay.<br />
Sin embargo, cabe preguntarse: ¿cuáles son los avances y límites<br />
de las <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> América Latina<br />
y cuáles las estrategias de acción de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> para construir<br />
procesos democráticos y promover el ejercicio de derechos?<br />
El tema que nos convoca <strong>en</strong> este espacio de reflexión ti<strong>en</strong>e <strong>en</strong><br />
cada contexto nacional distintas aristas y facetas. Por tanto, int<strong>en</strong>taremos<br />
abordar de manera más amplia algunos temas que hoy están<br />
<strong>en</strong> cuestión y que son la base de los nuevos retos que podemos<br />
asumir: <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el<br />
nuevo contexto político de América Latina; una mirada a los desafíos<br />
y estrategias desde la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
221
econfiGuración de la relación estado y<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
La <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> adquiere, <strong>en</strong> cada contexto, la connotación de un<br />
conglomerado social complejo de clases sociales dominantes y subalternas;<br />
clases populares y medias; grupos de intereses; grupos corporativos;<br />
comunidades diversas, como las agregaciones sociales de<br />
base. En la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> coexist<strong>en</strong> sindicatos de asalariados, organizaciones<br />
indíg<strong>en</strong>as, de campesinos, de empresarios, de vecinos, de<br />
mujeres, redes sociales, movimi<strong>en</strong>tos sociales y culturales, grupos de<br />
opinión, de presión, instituciones cívicas, religiosas y de acción para<br />
el desarrollo regional o local.<br />
La <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> actúa <strong>en</strong> algunas dim<strong>en</strong>siones c<strong>en</strong>trales de organización<br />
societal: el Estado, el mercado (o la economía y la política)<br />
y <strong>en</strong>tre las organizaciones de la propia <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, con el fin de<br />
lograr mejoras a su favor, <strong>en</strong> su posición socioeconómica, cultural y<br />
política.<br />
Desde una dim<strong>en</strong>sión más cercana a la labor de las ONGs y de<br />
las organizaciones sociales, la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de como el conjunto<br />
de organizaciones/instituciones no estatales por medio de las<br />
cuales los individuos organizan su participación <strong>en</strong> la vida pública y,<br />
para lo cual, g<strong>en</strong>eran sus propios mecanismos de repres<strong>en</strong>tación y<br />
sus liderazgos, a través de los cuales interactúan con las instituciones<br />
estatales y políticas.<br />
En ese terr<strong>en</strong>o de formación, transformación y conflicto de una<br />
diversidad de poderes, las organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> no<br />
pued<strong>en</strong> pasar por alto las relaciones y contradicciones básicas que<br />
divid<strong>en</strong> a la <strong>sociedad</strong>, las desigualdades socioeconómicas y de otra<br />
índole, sus conflictos <strong>en</strong>tre clases, grupos de intereses y poderes sociales<br />
y económicos vivos <strong>en</strong> su interior.<br />
La base social de la población boliviana se ha caracterizado históricam<strong>en</strong>te<br />
por ser altam<strong>en</strong>te organizada, participativa, politizada y<br />
deliberativa. Esta cualidad pres<strong>en</strong>ta sin embargo un doble rostro <strong>en</strong><br />
relación al desarrollo. Por un lado, se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de como una v<strong>en</strong>taja<br />
aprovechable para avanzar hacia la transformación de estructuras; el<br />
ejemplo más pat<strong>en</strong>te es el proceso de movilización iniciado hace décadas<br />
por los movimi<strong>en</strong>tos indíg<strong>en</strong>as, campesinos, y luego urbano<br />
populares, para lograr el ejercicio de derechos colectivos. Por otro,<br />
esta participación social ha sido id<strong>en</strong>tificada por los gobiernos pasados<br />
y las corri<strong>en</strong>tes conservadoras, como un factor de ingobernabili-<br />
222 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
dad que hace inviable la acción de instituciones públicas y privadas,<br />
sometidas a una presión grupal inmanejable. En ningún caso, el capitalismo<br />
y el desarrollo del Estado moderno han logrado ampliar la<br />
base material sobre la cual ti<strong>en</strong>e lugar la inclusión a la ciudadanía,<br />
agudizando las t<strong>en</strong>siones derivadas de los intereses de clase que repres<strong>en</strong>tan<br />
los sectores dominantes y dominados.<br />
El escaso desarrollo del aparato productivo <strong>en</strong> Bolivia, vinculado<br />
por un lado a la debilidad de la burguesía (aferrada a lógicas feudales<br />
y r<strong>en</strong>tistas) y, por otro, al fracaso del capitalismo de Estado <strong>en</strong>sayado<br />
a partir de la revolución de 1952 desde la minería, han dejado<br />
a amplias masas de la población al marg<strong>en</strong> del pacto económico/<br />
político estatal, que puede calificarse de población pre-contractual.<br />
Esta car<strong>en</strong>cia explica la aus<strong>en</strong>cia de lealtad de los sujetos campesinos-indíg<strong>en</strong>as<br />
al ord<strong>en</strong> estatal. Sin embargo, es <strong>en</strong> esta gran masa excluida<br />
del pacto donde se sitúan las mayores fuerzas movilizadoras y<br />
organizativas, aunque paradójicam<strong>en</strong>te aparece desconectada del interés<br />
común emanado del pacto y, por tanto, sin virtudes <strong>democráticas</strong>.<br />
Esto se explica porque ante la aus<strong>en</strong>cia de bases económicas y<br />
materiales, el acceso al pacto, a la ciudadanización, se ha visto obligado<br />
a ori<strong>en</strong>tarse hacia la integración política. El precio de esta inclusión<br />
política es el cli<strong>en</strong>telismo y el preb<strong>en</strong>dalismo, derivados de la<br />
ampliación del aparato estatal hacia un aparato burocrático no productivo,<br />
sino r<strong>en</strong>tista, e id<strong>en</strong>tificado como el espacio de reproducción<br />
política de poder. En ese marco, los no integrados a este nuevo<br />
pacto estatal del 52, los indíg<strong>en</strong>as campesinos, son cooptados e incorporados<br />
al sistema a través de la sustitución del secular pongueaje<br />
económico por <strong>nuevas</strong> formas de pongueaje político (organización<br />
sindical y Pacto Militar-Campesino). El balance final del 52 es negativo:<br />
una masa mayoritaria, movilizada y organizada que, tras luchar<br />
desde 1930 por la inclusión, resulta finalm<strong>en</strong>te <strong>en</strong>vilecida y<br />
expoliada, porque la inclusión no pudo nunca ser material ni económica<br />
78 . La población mayoritariam<strong>en</strong>te pobre e indíg<strong>en</strong>a se mantuvo<br />
sometida a la exacción de sus tierras y sus derechos, base de la discriminación<br />
social que niega la diversidad cultural como valor para<br />
fortalecer el tejido social <strong>en</strong> el país.<br />
Este pacto estatal (Estado-mineros), precario y viciado <strong>en</strong> muchos<br />
s<strong>en</strong>tidos, colapsa a finales de los 70 y principios de los 80,<br />
78 Cecilia Salazar, pon<strong>en</strong>cia Taller: Participación política, movimi<strong>en</strong>tos sociales y<br />
desarrollo sost<strong>en</strong>ible, ABDES, La Paz, septiembre 2008<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
223
dando paso al proyecto de modernización neoliberal, que reduce al<br />
mínimo cualquier atisbo de pacto, al situar la g<strong>en</strong>eración de riqueza<br />
<strong>en</strong> estructuras extra-nacionales que impusieron la mercantilización<br />
sin límites de los recursos naturales. La Ley de Participación Popular<br />
surge así como contrapartida o comp<strong>en</strong>sación al desmantelami<strong>en</strong>to<br />
de la estructura estatal y de cualquier forma de pacto social por parte<br />
del avance neoliberal, y facilita el proceso de particularización de la<br />
masa excluida <strong>en</strong> base a criterios étnicos y locales, fortaleci<strong>en</strong>do aún<br />
más el carácter pre-estatal de esos grupos, y reduci<strong>en</strong>do su capacidad<br />
de incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> el espacio local 79 .<br />
En síntesis, el neoliberalismo ha desmontado la posibilidad material<br />
de ciudadanía política <strong>en</strong> Bolivia, pues el proceso de integración<br />
que permita construir esta ciudadanía política debe basarse <strong>en</strong> la reconstrucción<br />
de su posibilidad material, productiva y económica. Las<br />
medidas neoliberales que exaccionaron al Estado y al territorio boliviano,<br />
despojándolo de su soberanía y profundizando las inequidades<br />
e injusticias sociales, determinaron la pérdida de empresas nacionales<br />
y, apoyadas <strong>en</strong> reglas de comercio e inversiones injustas así como <strong>en</strong><br />
medidas de <strong>en</strong>tidades multilaterales al servicio del gran capital, provocaron<br />
también la pérdida de autodeterminación <strong>en</strong> la conducción<br />
de los destinos socioeconómicos del país.<br />
En ese marco, la relación <strong>en</strong>tre Estado y <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> (esa tradicional<br />
contraposición) es una falsa dicotomía, puesto que siempre<br />
existieron profundos vínculos <strong>en</strong>tre ciertas clases, ag<strong>en</strong>tes, o élites<br />
económicas que coparon espacios de decisión tanto <strong>en</strong> el ámbito público<br />
como privado, <strong>en</strong> función a sus propios intereses. En el nuevo<br />
contexto boliviano, este asunto se torna también complicado, <strong>en</strong> tanto<br />
el gobierno de Evo Morales ti<strong>en</strong>e el mando, pero aún no ti<strong>en</strong>e todo<br />
el poder, y se <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>ta a estructuras que manti<strong>en</strong><strong>en</strong> esos vínculos y<br />
reproduc<strong>en</strong> la iniquidad social. A su vez, al tratarse de un gobierno<br />
que surge de las propias organizaciones sociales, amplía significativam<strong>en</strong>te<br />
las posibilidades para construir una democracia más directa<br />
(aunque todavía no se han creado los mecanismos institucionalizados<br />
de participación); pero esta estrecha relación g<strong>en</strong>era dudas respecto a<br />
los roles difer<strong>en</strong>ciados <strong>en</strong>tre Estado y <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
Por una parte, el gobierno del MAS <strong>en</strong> Bolivia, se <strong>en</strong>camina a la<br />
construcción de una nueva forma de (re)articulación del poder del<br />
Estado, que apunta a institucionalizar una mayor participación de las<br />
79 Idem<br />
224 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
organizaciones populares y a crear medidas económicas de corte nacionalista,<br />
con una int<strong>en</strong>ción redistributiva de la riqueza; por otra, la<br />
acción de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> ori<strong>en</strong>tada a la def<strong>en</strong>sa de los derechos políticos,<br />
económicos, sociales y culturales así como a la acción organizada<br />
fr<strong>en</strong>te al poder del Estado y del mercado, pasa a ser una misión<br />
del propio gobierno que asume su repres<strong>en</strong>tación. En ese s<strong>en</strong>tido, el<br />
rol de las organizaciones sociales se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> constante redefinición<br />
a partir de la reflexión sobre su “id<strong>en</strong>tidad”, su “razón de ser”<br />
y su “accionar” <strong>en</strong> relación a los cambios políticos que vive Bolivia.<br />
Todo indica que, por un lado, la lucha contra la exclusión se<br />
c<strong>en</strong>tra fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el espacio institucionalizado mediante<br />
los mecanismos que propone el gobierno, incluso <strong>en</strong> las organizaciones<br />
más politizadas, ya que existe <strong>en</strong> ellas el s<strong>en</strong>timi<strong>en</strong>to g<strong>en</strong>eralizado<br />
de s<strong>en</strong>tirse parte o estar integradas a éste. Por otro lado, <strong>en</strong><br />
las organizaciones más politizadas se visualiza también una t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia<br />
al distanciami<strong>en</strong>to <strong>en</strong>tre las dirig<strong>en</strong>cias y las bases, así como a una<br />
predisposición de aquéllas a actuar de manera cupular, relajando la<br />
estructura organizativa que <strong>en</strong> otro mom<strong>en</strong>to facilitara el control e<br />
incid<strong>en</strong>cia de las bases sobre los dirig<strong>en</strong>tes que compon<strong>en</strong> las organizaciones<br />
mayores, las cuales repres<strong>en</strong>tan al movimi<strong>en</strong>to social. En<br />
esta medida, el desafío de las organizaciones sociales <strong>en</strong> sus luchas<br />
contra la exclusión consiste, fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar la cooptación<br />
de sus dirig<strong>en</strong>tes por un sistema político reconfigurado que<br />
puede volver a operar bajo <strong>nuevas</strong> formas de cli<strong>en</strong>telización; profundizar<br />
la democratización interna de sus organizaciones; y construir<br />
una perspectiva política propia, difer<strong>en</strong>ciada de la estatal.<br />
Más allá de las modalidades de su acción, las organizaciones de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> ti<strong>en</strong><strong>en</strong> el desafío de seguir fortaleci<strong>en</strong>do las capacidades<br />
organizativas y la indep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia político-partidaria, pues el planteami<strong>en</strong>to<br />
de nuevos valores acerca de una nueva visión de <strong>sociedad</strong><br />
(elem<strong>en</strong>to activo y transformador de la estructura) se mimetiza con<br />
la acción del gobierno, <strong>en</strong> tanto cuestiones como desigualdad, recursos<br />
naturales, tierra y territorio, derechos de pueblos indíg<strong>en</strong>as<br />
y otros, forman parte del discurso del gobierno actual, y sigu<strong>en</strong><br />
si<strong>en</strong>do reivindicaciones de las organizaciones sociales. En ese s<strong>en</strong>tido,<br />
se plantea la necesidad de articular las demandas y repres<strong>en</strong>taciones<br />
específicas de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> para, al marg<strong>en</strong> del mandato<br />
que haya recibido el gobierno construir un horizonte político o “visión<br />
de país” mediante la construcción de capacidades de influ<strong>en</strong>cia<br />
sobre la política y la economía. Caso contrario, estaríamos ante un<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
225
esc<strong>en</strong>ario de desmovilización, al creer que de hecho el gobierno del<br />
MAS at<strong>en</strong>derá las demandas históricas de nuestros pueblos, y no habría<br />
garantía de pasar del nivel discursivo al plano de concreción de<br />
la demanda social acumulada.<br />
Si bi<strong>en</strong> no se puede desconocer que el carácter simbólico de la<br />
elección presid<strong>en</strong>cial de un indíg<strong>en</strong>a con amplio respaldo popular<br />
ti<strong>en</strong>e efectos <strong>en</strong> toda la región, al haber dejado s<strong>en</strong>tado que los sectores<br />
tradicionalm<strong>en</strong>te excluidos son “capaces” de asumir el mando<br />
de un Estado, <strong>en</strong> la práctica su situación de pobreza y exclusión sigue<br />
si<strong>en</strong>do la misma. La estructura social boliviana es resultado de<br />
un proceso histórico de colonización articulado <strong>en</strong> los últimos tiempos<br />
con el sistema capitalista neoliberal que por el hecho de ser pobre<br />
ha sometido a la gran mayoría de la población a una constante<br />
segregación.<br />
El desafío es revertir las profundas transformaciones estructurales<br />
que los gobiernos neoliberales lograron imponer <strong>en</strong> nuestro país,<br />
neutralizando el riesgo de que esa integración nacional fracase por<br />
estar limitada al ámbito político, y no ext<strong>en</strong>derse al plano económico<br />
y productivo.<br />
Fortalecimi<strong>en</strong>to de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong><br />
Si consideramos que el fortalecimi<strong>en</strong>to de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> es el requisito<br />
indisp<strong>en</strong>sable para una democracia g<strong>en</strong>uina <strong>en</strong> todos los aspectos,<br />
dicho fortalecimi<strong>en</strong>to supone la construcción consci<strong>en</strong>te de la<br />
capacidad autodeterminativa de los grupos que la compon<strong>en</strong>, sobre<br />
todo subalternos; además de la capacidad de ejercicio de influ<strong>en</strong>cia<br />
sobre la política y, por esta vía, sobre la economía; de la capacidade<br />
de control progresivo sobre la gestión estatal y sobre el mercado.<br />
Estas capacidades autodeterminativas implican aspectos como; autonomía,<br />
id<strong>en</strong>tificación de necesidades, demandas e intereses desde<br />
distintas id<strong>en</strong>tidades y experi<strong>en</strong>cias socioeconómicas y culturales, autorrepres<strong>en</strong>tación<br />
de las mismas, articulación <strong>en</strong>tre sí y con un horizonte<br />
societal determinado, incid<strong>en</strong>cia e influ<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> los espacios<br />
institucionalizados de toma de decisiones.<br />
Uno de los casos emblemáticos es la apuesta a la Asamblea Constituy<strong>en</strong>te<br />
y el uso de mecanismos democráticos de consulta ciudadana<br />
que se dieron <strong>en</strong> un marco de redistribución del poder político.<br />
El proceso iniciado <strong>en</strong> 1990 con la marcha de pueblos indíg<strong>en</strong>as del<br />
ori<strong>en</strong>te boliviano, fue asumido con un alto s<strong>en</strong>tido de pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia<br />
y apropiación de los movimi<strong>en</strong>tos sociales, que terminó reprodu-<br />
226 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ci<strong>en</strong>do los viejos mecanismos de democracia “pactada”, al haber subordinado<br />
sus demandas históricas a la decisión de partidos políticos<br />
repres<strong>en</strong>tados por sus asambleístas, cuya participación se basó, a su<br />
vez, <strong>en</strong> móviles político partidarios que def<strong>en</strong>dieron nuevam<strong>en</strong>te los<br />
intereses de grupos de poder económico. La oposición al MAS logró<br />
fr<strong>en</strong>ar el proceso constituy<strong>en</strong>te; meses después se establecieron<br />
acuerdos <strong>en</strong> el esc<strong>en</strong>ario de un “diálogo” <strong>en</strong> el que no participaron<br />
las organizaciones sociales (nueva restricción de sus posibilidades de<br />
decisión), sino autoridades nacionales y departam<strong>en</strong>tales, además de<br />
técnicos y observadores internacionales; y, finalm<strong>en</strong>te, el análisis, la<br />
modificación y aprobación del texto de la Nueva Constitución Política<br />
del Estado pasó a manos del Congreso Nacional, <strong>en</strong> aras de lograr<br />
la “pacificación del país”.<br />
Se dice que “la nueva Constitución Política del Estado busca superar<br />
los desequilibrios g<strong>en</strong>erados por el capital <strong>en</strong>troncado con el<br />
colonialismo, a partir de una visión inclusiva y diversa de la <strong>sociedad</strong>,<br />
<strong>en</strong> la que se recupera el rol del Estado y el poder social<br />
colectivo; reconoce los derechos de todos y rompe la lógica oligárquica,<br />
dando inicio a un proceso que conlleva una nueva forma de<br />
construir el poder y el Estado, poder que por primera vez toma <strong>en</strong><br />
cu<strong>en</strong>ta a los excluidos y los incorpora a la <strong>sociedad</strong> con capacidad de<br />
decisión y control social”.<br />
Pues bi<strong>en</strong>, el proceso constituy<strong>en</strong>te, legítimo <strong>en</strong> su orig<strong>en</strong> y sus<br />
reivindicaciones, se <strong>en</strong>camina a la refundación del país <strong>en</strong> base a un<br />
nuevo pacto social <strong>en</strong>trampado <strong>en</strong> la formalidad; es decir, se sigu<strong>en</strong><br />
utilizando los mismos diseños institucionales creados por la democracia<br />
formal repres<strong>en</strong>tativa que <strong>en</strong> el pasado contribuyeron a mant<strong>en</strong>er<br />
y reproducir la exclusión política de las organizaciones de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, impidiéndoles tanto agregar e integrar sus demandas<br />
<strong>en</strong> las instancias estatales como participar <strong>en</strong> procesos de toma de decisión<br />
sobre aspectos c<strong>en</strong>trales para el desarrollo de la <strong>sociedad</strong>. Esto<br />
se realizó mediante el desmantelami<strong>en</strong>to de organizaciones laborales<br />
dirigidas al control de la conflictividad laboral (cuyos instrum<strong>en</strong>tos<br />
fueron la flexibilización laboral y la despolitización del trabajo) y de<br />
la descomposición de estructuras sociales organizativas, que servían<br />
de soporte para la reproducción social, a través de la profundización<br />
de redes cli<strong>en</strong>telares que debilitan las organizaciones, provocando la<br />
atomización de la demanda y el aflojami<strong>en</strong>to de los controles sociales,<br />
lo cual se traduce <strong>en</strong> una ciudadanía restringida. Sin restarle mérito<br />
a los avances logrados y reconocidos por la <strong>sociedad</strong> boliviana,<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
227
<strong>en</strong> el proceso reci<strong>en</strong>te se hace énfasis <strong>en</strong> los procedimi<strong>en</strong>tos formales<br />
que son aprovechados por la oposición para desvirtuar las aspiraciones<br />
históricas de cambio estructural que demandó la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>,<br />
y se resaltan elem<strong>en</strong>tos de discriminación sociocultural y lingüística<br />
que complejizan aún más el proceso, e impid<strong>en</strong> <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar con<br />
la misma fuerza las contradicciones de clase, que son el gran desafío<br />
para seguir fortaleci<strong>en</strong>do la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Es decir, politizarla, convertir<br />
a los sujetos sociales <strong>en</strong> actores políticos, reconstituir las actuales<br />
configuraciones de los sujetos sociales.<br />
Hoy, por un lado, se percibe la falta de p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to crítico pero,<br />
por otro, se v<strong>en</strong> señales del agotami<strong>en</strong>to del p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to único ante<br />
el cual todo argum<strong>en</strong>to t<strong>en</strong>ía que inclinarse. Sin embargo, ese p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to<br />
liberal y conservador de valores como la propiedad privada<br />
y la acumulación de capital, es decir, el capitalismo que no puede<br />
derrumbarse y que parece ser el estado natural de la <strong>sociedad</strong>, <strong>en</strong> el<br />
que las contradicciones de clase se agudizan, se relativizan con los<br />
acuerdos político-partidarios <strong>en</strong>tre el gobierno y las fuerzas políticas<br />
de oposición, para viabilizar la aprobación de la nueva Constitución<br />
Política del Estado.<br />
En términos g<strong>en</strong>erales, lo que se observa <strong>en</strong> la actual dinámica<br />
de lucha y combate a la exclusión, es que este proceso fortalece la<br />
dim<strong>en</strong>sión emancipadora de constitución de nuevos sujetos sociales;<br />
una dim<strong>en</strong>sión política repres<strong>en</strong>tada por el poder que cobran los<br />
nuevos actores y la creación de formas reci<strong>en</strong>tes de reivindicación del<br />
ejercicio de los derechos de ciudadanía, pero también una dim<strong>en</strong>sión<br />
institucional, al alterar la propia materialidad del Estado. A su vez, <strong>en</strong><br />
la ar<strong>en</strong>a política siempre habrá nuevos argum<strong>en</strong>tos que los tradicionales<br />
grupos de poder quieran <strong>en</strong>arbolar para fr<strong>en</strong>ar el proceso de<br />
cambio iniciado <strong>en</strong> Bolivia. Estos se expresan <strong>en</strong> <strong>nuevas</strong> formas de<br />
dominación y autonomía desde el Estado, o paradójicam<strong>en</strong>te contra<br />
él (prefecturas departam<strong>en</strong>tales); es decir, esferas públicas organizadas<br />
paralelam<strong>en</strong>te al Estado nacional, pero obligada a recurrir a él<br />
para interferir <strong>en</strong> la vida pública o sust<strong>en</strong>tar sus intereses directos.<br />
La cuestión más difícil <strong>en</strong> esta coyuntura es: ¿cómo lograr la inclusión<br />
social <strong>en</strong> el contexto de macroestructuras que sigu<strong>en</strong> g<strong>en</strong>erando<br />
exclusión?<br />
Un primer paso que ya ha sido dado es que la g<strong>en</strong>te conquiste<br />
determinados derechos, t<strong>en</strong>ga conci<strong>en</strong>cia crítica y exija determinadas<br />
garantías que la nueva Constitución Política del Estado contempla.<br />
Por ejemplo, el haber incorporado los derechos de los pueblos indí-<br />
228 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
g<strong>en</strong>as o las relaciones de género que ahora ti<strong>en</strong><strong>en</strong> una especial protección<br />
de garantías y derechos al postular el derecho a la vida para<br />
todos, lo cual debe expresarse <strong>en</strong> unidad, igualdad, inclusión, dignidad,<br />
libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complem<strong>en</strong>tariedad,<br />
armonía, transpar<strong>en</strong>cia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad<br />
social y de género <strong>en</strong> la participación, bi<strong>en</strong>estar común, responsabilidad,<br />
justicia, así como <strong>en</strong> la distribución y redistribución de los<br />
productos y bi<strong>en</strong>es sociales para todos.<br />
Dada la condición previam<strong>en</strong>te acordada para la inclusión, resta<br />
trabajar para asegurar que no se trate de una “inclusión <strong>en</strong> el capitalismo”.<br />
En ese s<strong>en</strong>tido, los movimi<strong>en</strong>tos sociales y organizaciones de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> están llamados a responder a los desafíos que plantea<br />
la realidad del país, a ejercer de manera activa el control social sobre<br />
la administración del Estado, y contribuir a los cambios económicos<br />
y políticos necesarios para garantizar una vida digna para todos y todas,<br />
además de avanzar <strong>en</strong> la construcción de una <strong>sociedad</strong> justa y<br />
equitativa.<br />
A su vez, <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar los niveles de discriminación por razones étnicas<br />
raciales, tan <strong>en</strong>raizadas <strong>en</strong> nuestras <strong>sociedad</strong>es, que al mismo<br />
tiempo contrastan con valores comunitarios que también van perdi<strong>en</strong>do<br />
nuestros pueblos, requiere un trabajo explícito de “reconstrucción<br />
de nuestras matrices cognitivas, pues contradicciones que<br />
antes aparecían como secundarias o terciarias – las culturales o las<br />
étnicas, las de género y g<strong>en</strong>eracionales – hoy son materializadas <strong>en</strong><br />
conflictos fuertes y por mom<strong>en</strong>tos antagónicos” 80 .<br />
P<strong>en</strong>sar utópicam<strong>en</strong>te no significa abandonar la at<strong>en</strong>ción a la<br />
emerg<strong>en</strong>cia ni alejarse de la realidad, sino justam<strong>en</strong>te crear condiciones<br />
para poder p<strong>en</strong>sar otra realidad que supere la actual. Pero esa<br />
utopía – y eso ti<strong>en</strong>e que ver con el trabajo de las ONGs –, debe ser<br />
legítima. Los intelectuales podemos especular sobre el mundo, sobre<br />
los valores, pero no deberíamos avanzar demasiado <strong>en</strong> una construcción<br />
utópica si no la construimos con la g<strong>en</strong>te; es decir, si no lo hacemos<br />
dialógicam<strong>en</strong>te, si no lo hacemos a partir de los deseos que<br />
ti<strong>en</strong>e toda la g<strong>en</strong>te, aunque parezcan limitados, muy atados a la necesidad<br />
material, ti<strong>en</strong><strong>en</strong> un compon<strong>en</strong>te utópico que t<strong>en</strong>emos que<br />
contribuir a desarrollar (José Luis Coraggio).<br />
80 José Luis Coraggio: Seminario “Mitos y Realidades sobre Inclusión Social, Participación<br />
Ciudadana y Desarrollo Local”, Córdoba, Arg<strong>en</strong>tina, 2002.<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
229
aseGurar el derecho a participar<br />
Mi<strong>en</strong>tras que unas corri<strong>en</strong>tes argum<strong>en</strong>taban que los derechos sociales<br />
permitían a los más desfavorecidos integrarse a la corri<strong>en</strong>te principal<br />
de la <strong>sociedad</strong> y ejercer efectivam<strong>en</strong>te sus derechos <strong>civil</strong>es y políticos,<br />
otras corri<strong>en</strong>tes de p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to (de derecha) sosti<strong>en</strong><strong>en</strong> que el Estado<br />
de Bi<strong>en</strong>estar ha promovido la pasividad <strong>en</strong>tre los pobres, no ha mejorado<br />
sus oportunidades y ha creado una cultura de dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia. La<br />
idea de que todo b<strong>en</strong>eficio debe conllevar alguna obligación, parte<br />
de que la satisfacción de las propias necesidades económicas es una<br />
pre condición para ser considerado miembro pl<strong>en</strong>o de la <strong>sociedad</strong>,<br />
y que la integración social y cultural de los más pobres debe ir más<br />
allá del ejercicio de los derechos, focalizándose <strong>en</strong> su responsabilidad<br />
de ganarse la vida.<br />
Desde otras corri<strong>en</strong>tes de p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to más progresistas, el argum<strong>en</strong>to<br />
de que las personas sólo pued<strong>en</strong> ser miembros pl<strong>en</strong>os de la<br />
vida social <strong>en</strong> la medida <strong>en</strong> que sus necesidades básicas se vean satisfechas,<br />
sigue t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do fuerza. Sin embargo, este p<strong>en</strong>sami<strong>en</strong>to considerado<br />
de “izquierda” reconoce la impopularidad de las políticas<br />
sociales y la t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia a promover una concepción cli<strong>en</strong>telista de la<br />
ciudadanía. Al considerar que qui<strong>en</strong>es están <strong>en</strong> situación de dep<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cia<br />
preferirían no estarlo y, <strong>en</strong> segundo lugar, no están corri<strong>en</strong>do<br />
por el camino que corre el resto de la <strong>sociedad</strong> a causa de la falta de<br />
oportunidades, optan por afirmar que los derechos de participación<br />
deb<strong>en</strong> preceder a las responsabilidades. Esto quiere decir que sólo es<br />
apropiado exigir el cumplimi<strong>en</strong>to de las responsabilidades una vez<br />
que se han asegurado los derechos de participación 81 .<br />
Cabe resaltar que los derechos humanos implican, por <strong>en</strong>cima de<br />
todo, las relaciones <strong>en</strong>tre el Estado y su población, donde los individuos<br />
y los grupos son los b<strong>en</strong>eficiarios, mi<strong>en</strong>tras las obligaciones reca<strong>en</strong><br />
sobre los Estados.<br />
Sin embargo, insertar el sistema de derechos humanos <strong>en</strong> el<br />
complejo estatal supone romper las barreras que impid<strong>en</strong> la realización<br />
de los derechos económicos, sociales y culturales y, así,<br />
conectar sustancialm<strong>en</strong>te, y <strong>en</strong> forma sistemática, el campo técnicojurídico<br />
de los derechos humanos y el campo multidim<strong>en</strong>sional del<br />
desarrollo integral.<br />
81 Kymnlicka W. Y Wayne N. “El retorno del ciudadano. Una revisión de la producción<br />
reci<strong>en</strong>te <strong>en</strong> teoría de la ciudadanía”. Agora, nº 7, 1997.<br />
230 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Asimismo, no podemos olvidar que el derecho de los pueblos a<br />
lograr librem<strong>en</strong>te su desarrollo económico, social y cultural implica<br />
el derecho a la no interfer<strong>en</strong>cia, y el derecho a “disponer librem<strong>en</strong>te<br />
de sus riquezas y recursos naturales”.<br />
Fr<strong>en</strong>te a semejantes desafíos, estamos todos/as llamados a desarrollar<br />
la capacidad de cuestionar y evaluar la acción de qui<strong>en</strong>es ejerc<strong>en</strong><br />
funciones desde el Estado, y a involucrarnos mucho más <strong>en</strong> la<br />
discusión pública, pues una combinación de medidas que ali<strong>en</strong>t<strong>en</strong> la<br />
participación y el compromiso con la transformación de la realidad,<br />
es un primer paso que favorece el ejercicio de todos los derechos.<br />
Muchos críticos de la modernidad han señalado que la gobernabilidad<br />
democrática, concebida de manera unilateral, da cu<strong>en</strong>ta de una cultura<br />
política caracterizada por la subordinación ciudadana al gobierno<br />
autoritario, donde los ciudadanos y ciudadanas se acostumbraron a no<br />
involucrarse <strong>en</strong> los asuntos públicos, y vivieron la política más del lado<br />
de la demanda que del lado de la oferta. A pesar de la alternancia política,<br />
nada garantiza que esta relación viciada <strong>en</strong>tre gobernantes y gobernados<br />
desaparezca. Tampoco la reelección de los gobernantes o la<br />
ampliación de sus periodos de gobierno es garantía alguna. Por el contrario,<br />
las experi<strong>en</strong>cias pasadas muestran que ser electos les permite tomar<br />
cualquier tipo de decisión a nombre de los electores, aunque lo<br />
usual era que éstas fueran tomadas a espaldas de los mismos.<br />
¿Será la participación ciudadana el mejor antídoto para romper<br />
con este tipo de prácticas políticas? Ningún gobierno – o partido<br />
político – por bi<strong>en</strong> int<strong>en</strong>cionado que sea, puede lograr cambios de<br />
profundidad sin la participación de una ciudadanía activa, que abarca<br />
y supera la participación electoral e involucra a muchas organizaciones<br />
y movimi<strong>en</strong>tos sociales 82 .<br />
Por otra parte, el cons<strong>en</strong>so sobre la necesidad de un nuevo paradigma<br />
para la reducción de la pobreza, que incorpore como elem<strong>en</strong>to<br />
clave la participación de las organizaciones de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong>, no logró equilibrar el poder y avanzar <strong>en</strong> la superación de<br />
una democracia de “repres<strong>en</strong>tación pasiva” hacia una democracia de<br />
“participación activa”; tampoco logró promover la equidad, la integración<br />
social o el ejercicio pl<strong>en</strong>o de derechos. Aún existe desconfianza<br />
política y social, la cual se refleja <strong>en</strong> el <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong>tre<br />
los intereses de qui<strong>en</strong>es det<strong>en</strong>tan el poder económico y los intereses<br />
82 Calderón, Fernando ; HOPENHAYN, Martín ; OTTONE, Ernesto “Esa esquiva<br />
Modernidad”, 1996.<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
231
del pueblo, así como <strong>en</strong> el vacío y la crisis de institucionalidad que<br />
garantice el relacionami<strong>en</strong>to de la <strong>sociedad</strong> con el Estado.<br />
La unificación estatal estaría expresando la construcción de una<br />
articulación o integración social, equival<strong>en</strong>te a una relación interp<strong>en</strong>etrada<br />
y pertin<strong>en</strong>te <strong>en</strong>tre Estado y <strong>sociedad</strong>, como base fundacional<br />
de la democracia. Tal relación es llamada por R<strong>en</strong>é zavaleta de “óptimo<br />
social”; por lo mismo, sust<strong>en</strong>ta que un sistema social es “tanto<br />
más democrático cuanto más la <strong>sociedad</strong> rescata para sí misma las<br />
instancias de poder que, abandonadas a su propia lógica, ti<strong>en</strong>d<strong>en</strong><br />
siempre a hacerse más autónomas de la <strong>sociedad</strong> y, <strong>en</strong> muchos casos,<br />
erguirse contra ella” 83 .<br />
La participación ciudadana es un eje que ti<strong>en</strong>e que ver con sujetos<br />
sociales, políticos y culturales nacionales, porque su refer<strong>en</strong>te es<br />
el Estado. El Estado Nacional sigue si<strong>en</strong>do el principal refer<strong>en</strong>te de<br />
la política, y desde ese punto de vista, la participación es fundam<strong>en</strong>tal<br />
para que se puedan expresar los intereses particulares y para que<br />
las luchas por la transformación social puedan legitimarse, tomando<br />
<strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta que la situación de vulnerabilidad de la masa de ciudadanos<br />
y ciudadanas que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> condiciones de sobreviv<strong>en</strong>cia explica<br />
su prefer<strong>en</strong>cia por resultados inmediatos. A esto se suma una cultura<br />
política viciada por la cooptación de dirig<strong>en</strong>cias sociales de base que<br />
obliga a buscar <strong>nuevas</strong> formas de participación, hasta ahora no cubiertas<br />
por la institucionalidad político-democrática formal.<br />
La democracia por sí misma no ha resuelto los viejos problemas de<br />
pobreza y exclusión, y las características del modelo económico vig<strong>en</strong>te<br />
son el mayor obstáculo para lograr la realización pl<strong>en</strong>a de los<br />
derechos humanos <strong>en</strong> la región.<br />
Hay que seguir luchando para transformar las causas estructurales<br />
que g<strong>en</strong>eran pobreza y desigualdad, y considerar que los derechos<br />
humanos no pued<strong>en</strong> ser neutros. En ese s<strong>en</strong>tido, <strong>en</strong> cada uno<br />
de nuestros países el desafío es optar por los intereses de los sectores<br />
que no están ejerci<strong>en</strong>do y realizando sus derechos.<br />
Asimismo, dada la ext<strong>en</strong>sa adopción del discurso de participación<br />
por todo tipo de organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, necesitamos<br />
examinar críticam<strong>en</strong>te cómo y con qué fines se están empleando<br />
sus planteami<strong>en</strong>tos, y también analizar con mayor claridad bajo qué<br />
condiciones el discurso predominante del desarrollo crea espacios<br />
83 Ivonne Farah: Marco conceptual para <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der el fortalecimi<strong>en</strong>to de la <strong>sociedad</strong><br />
<strong>civil</strong>.<br />
232 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
para una participación efectiva. Es decir; ¿cómo evaluamos si qui<strong>en</strong>es<br />
están promovi<strong>en</strong>do el discurso de participación están efectivam<strong>en</strong>te<br />
ampliando las oportunidades para una construcción g<strong>en</strong>uina de la<br />
democracia, y bajo qué condiciones se trata más bi<strong>en</strong> de un asunto<br />
de cooptación y legitimación del status quo?<br />
Un segundo problema relacionado con un <strong>en</strong>foque limitado de<br />
la participación es la forma <strong>en</strong> que el discurso oculta la importancia<br />
de factores externos, que igualm<strong>en</strong>te moldean las posibilidades de la<br />
participación democrática y de los cambios reales <strong>en</strong> las relaciones<br />
de poder.<br />
El s<strong>en</strong>tido de la Democracia<br />
El concepto de democracia es objeto de un <strong>en</strong>juiciami<strong>en</strong>to que parece<br />
paradójico. En la medida <strong>en</strong> que corresponde a un sistema político<br />
que procura conciliar, mediante el contrato social, las libertades<br />
individuales y una organización común de la <strong>sociedad</strong>, es indiscutible<br />
que ese concepto gana terr<strong>en</strong>o y responde pl<strong>en</strong>am<strong>en</strong>te a una reivindicación<br />
de autonomía individual que se exti<strong>en</strong>de por todo el mundo.<br />
Ahora bi<strong>en</strong>, su aplicación – <strong>en</strong> forma de democracia repres<strong>en</strong>tativa –<br />
<strong>en</strong> distintos países latinoamericanos topa al mismo tiempo con una<br />
serie de dificultades: la distancia creci<strong>en</strong>te <strong>en</strong>tre gobernantes y gobernados,<br />
la evid<strong>en</strong>te corrupción del mundo político y la crisis de políticas<br />
sociales obligan a replantear el ideal democrático, o al m<strong>en</strong>os<br />
revitalizarlo para llevar a cabo una acción común a favor de la libertad,<br />
la paz, el pluralismo auténtico y la justicia social.<br />
El s<strong>en</strong>tido idealista de la democracia busca s<strong>en</strong>sibilizar a los miembros<br />
de una <strong>sociedad</strong> respecto de un conjunto de valores inman<strong>en</strong>tes<br />
que, por principio y <strong>en</strong> la medida <strong>en</strong> que sean asumidos y compartidos<br />
por las personas y grupos de una <strong>sociedad</strong>, podrán acercarlos a<br />
un ideal de conviv<strong>en</strong>cia donde todos sus miembros controlarían las<br />
decisiones colectivas y su ejecución, y no obedecerían más que a sí<br />
mismos. En esa forma de comunidad quedaría suprimido cualquier<br />
género de dominación de unos sobre otros: si todos ti<strong>en</strong><strong>en</strong> el poder,<br />
nadie está sujeto a nadie. La idea de la democracia como realización<br />
de la libertad de todos es poco factible de concreción, mas su atractivo<br />
se funda <strong>en</strong> la car<strong>en</strong>cia de igualdad <strong>en</strong> el mundo vivido, aspecto<br />
que g<strong>en</strong>eraría la proyección de un mundo deseable. 84<br />
84 Villoro, 1997 <strong>en</strong> “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,<br />
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
233
El otro s<strong>en</strong>tido de la democracia deriva de un conjunto de reglas<br />
e instituciones que se expresan <strong>en</strong> una forma de gobierno conforme<br />
a ciertos procedimi<strong>en</strong>tos, y es realizable de acuerdo a situaciones específicas.<br />
No es un proyecto de asociaciones conforme a valores,<br />
sino un modo de vida <strong>en</strong> común d<strong>en</strong>tro de un sistema de poder 85 .<br />
Este modo de vida apela a una coexist<strong>en</strong>cia ord<strong>en</strong>ada y ord<strong>en</strong>adora,<br />
basada <strong>en</strong> procedimi<strong>en</strong>tos que derivan <strong>en</strong> la igualdad de las personas<br />
ante la ley. A este respecto, el principio que canaliza la democracia<br />
no es otro que el de la ciudadanía, <strong>en</strong>t<strong>en</strong>dida como un estatuto común<br />
que vuelve semejantes a todas las personas.<br />
Ambos s<strong>en</strong>tidos de la democracia constituy<strong>en</strong> los ejes a partir de<br />
los cuales se conforman los campos de discusión y tratami<strong>en</strong>to de<br />
la democracia repres<strong>en</strong>tativa con relación a prácticas participativas –<br />
t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cialm<strong>en</strong>te – más emancipadoras. Un eje descansa <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido<br />
utópico de democracia, abarcando un rango de m<strong>en</strong>or a mayor control<br />
<strong>en</strong> las decisiones colectivas y su ejecución por parte de los individuos<br />
y/o grupos de una <strong>sociedad</strong> específica. El otro eje responde a<br />
la aplicación e institucionalización de los procedimi<strong>en</strong>tos democráticos<br />
legítimos <strong>en</strong> circunstancias específicas, ciñéndose, también, a un<br />
rango de m<strong>en</strong>or a mayor 86 .<br />
Una explicación de las causas de la descomp<strong>en</strong>sación <strong>en</strong>tre la<br />
institucionalización de los procedimi<strong>en</strong>tos democráticos y la participación<br />
<strong>en</strong> el control de las decisiones puede ser que el increm<strong>en</strong>to<br />
del pragmatismo de los partidos políticos <strong>en</strong> el proceso de modernización<br />
del sistema político coincide con el increm<strong>en</strong>to de la lógica<br />
cli<strong>en</strong>telar de los partidos y del propio Estado 87 , el cual favorecería<br />
más los intereses partidarios, la competitividad y la rotación <strong>en</strong>tre las<br />
diversas cli<strong>en</strong>telas partidarias, promover la construcción democrática<br />
de la relación Estado-<strong>sociedad</strong> 88 .<br />
La búsqueda de la igualdad social como un bi<strong>en</strong> común implicaría<br />
un compromiso recíproco <strong>en</strong>tre el poder público y las personas,<br />
el primero permiti<strong>en</strong>do la participación ciudadana <strong>en</strong> la política<br />
y brindando las condiciones de bi<strong>en</strong>estar social y oportunidades pro-<br />
85 ídem.<br />
86 Arteaga Walter, Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social,<br />
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.<br />
87 Toranzo, 1998 <strong>en</strong> “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,<br />
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001<br />
88 Ayo, 2000 <strong>en</strong> “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,<br />
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.<br />
234 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ductivas, y los segundos ejerci<strong>en</strong>do control social sobre los poderes<br />
públicos. Y, más importante aún, participando <strong>en</strong> el ámbito público<br />
mediante espacios de deliberación y formación de acuerdos <strong>en</strong>tre<br />
ciudadanos 89 . Para configurar una red de mayores articulaciones y<br />
relaciones de repres<strong>en</strong>tación con sectores de la <strong>sociedad</strong>, es necesaria<br />
una <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> más organizada, activa y autónoma.<br />
zavaleta ha definido la democracia como una “forma de vida social<br />
que mide su valor y legitima sus pret<strong>en</strong>siones según el grado y<br />
calidad con que hace posible la participación de los grupos sociales,<br />
principalm<strong>en</strong>te subalternos, <strong>en</strong> los c<strong>en</strong>tros y sistemas de decisión”.<br />
Esta definición de democracia, desde una perspectiva inevitablem<strong>en</strong>te<br />
política, nos permite distinguir al m<strong>en</strong>os tres aspectos c<strong>en</strong>trales. Por<br />
un lado, la cuestión de la participación; por otro, el de la equidad<br />
social; y finalm<strong>en</strong>te, el del carácter, nada indifer<strong>en</strong>te para la democracia,<br />
de cuál es el núcleo determinativo o impulsor de la reforma<br />
o del cambio <strong>en</strong> la relación <strong>en</strong>tre Estado y <strong>sociedad</strong>. En términos de<br />
zavaleta, es importante saber cuál es la disponibilidad, la actitud o<br />
el estado de ánimo estatal o colectivo (de la masa o <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> acción)<br />
hacia el cambio, “hacia el reemplazo de formas”; <strong>en</strong> definitiva, hacia<br />
<strong>nuevas</strong> bases estructurales de sust<strong>en</strong>to de la relación Estado – <strong>sociedad</strong>;<br />
es decir, de interp<strong>en</strong>etración <strong>en</strong>tre <strong>sociedad</strong> organizada y configuración<br />
del sistema político. Esa disponibilidad, por tanto, remite a<br />
la cultura política, a los valores y percepciones que exist<strong>en</strong> sobre la<br />
formación y ejercicio del poder, y su dirección 90 .<br />
89 CEPAL, 2000 <strong>en</strong> “Lo Local: Dilemas de la democracia y la participación social”,<br />
Proyecto Control Ciudadano-CEDLA, 2001.<br />
90 En “Marco conceptual para <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der el fortalecimi<strong>en</strong>to de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>”<br />
Ivonne Farah.<br />
Sociedad <strong>civil</strong>, participación ciudadana y democracia <strong>en</strong> el nuevo contexto político de América Latina<br />
235
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conceptual para <strong>en</strong>t<strong>en</strong>der el fortalecimi<strong>en</strong>to de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Metodología para la medición<br />
de impacto. La Paz: Editora Pres<strong>en</strong>cia.<br />
KYMNLICKA, Will e NORMAN, Wayne. (1997). “El retorno del ciudadano. Una<br />
revisión de la producción reci<strong>en</strong>te <strong>en</strong> teoría de la ciudadanía”. Agora n. 7.<br />
LAGOS, María L. (2001). “Bolivia la nueva: la construcción de una nueva ciudadanía”,<br />
em Vários (comp.).<br />
236 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> <strong>democráticas</strong> <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
<strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong><br />
y experi<strong>en</strong>cias participativas
control social de la Gestión pÚblica <strong>en</strong> el<br />
municipio de laGoa seca: <strong>sociedad</strong> construy<strong>en</strong>do y<br />
ejerci<strong>en</strong>do ciudadanía<br />
Región Nordeste de Brasil, estado de Paraíba, municipio de Lagoa Seca<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Control social de la gestión pública municipal.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Participación ciudadana <strong>en</strong> la proposición de políticas públicas municipales.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cia Desarrollo local.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia Trabajadores y trabajadoras rurales; liderazgos comunitarios (ur-<br />
banos y rurales) y sindicales ligados al Sindicato de Trabajadores Rurales del municipio.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Por las características de la experi<strong>en</strong>cia, se considera como b<strong>en</strong>eficiarios a toda la pobla-<br />
ción del municipio.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> el proceso legislativo de discusión y aprobación de leyes presupues-<br />
tarias y seguimi<strong>en</strong>to de la ejecución presupuestaria del Ejecutivo municipal.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Foro <strong>en</strong> Def<strong>en</strong>sa de la Ciudadanía del Municipio de<br />
Lagoa Seca.<br />
año de inicio de la experi<strong>en</strong>cia 1997 | vig<strong>en</strong>cia Hasta los días actuales.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? El control social <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra dificultades debido a fac-<br />
tores como el bajo nivel educacional de la población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, acceso a datos e informacio-<br />
nes de la esfera pública (sobre todo datos presupuestarios y financieros), l<strong>en</strong>guaje complejo<br />
y dubitativo de la legislación. En ese contexto se inserta el municipio de Lagoa Seca. Con una<br />
cultura cli<strong>en</strong>telista y autoritaria, el municipio ti<strong>en</strong>e su vida política marcada por grupos que<br />
se alternan <strong>en</strong> el poder utilizando variadas formas para impedir la participación social <strong>en</strong> la<br />
definición de los gastos públicos, al mismo tiempo que utilizan dinero público para interés<br />
personal. Tal situación pone de relieve la necesidad de realizar esfuerzos e iniciativas para el<br />
seguimi<strong>en</strong>to sistemático de las cu<strong>en</strong>tas públicas por las organizaciones de la <strong>sociedad</strong>, proceso<br />
que pret<strong>en</strong>de inhibir y minimizar la corrupción <strong>en</strong> la administración pública.<br />
descripción Lagoa Seca es un municipio situado <strong>en</strong> la región d<strong>en</strong>ominada Agreste, <strong>en</strong> el Estado de Paraíba,<br />
con una población de 24.154 habitantes, de los cuales 16.042 resid<strong>en</strong> <strong>en</strong> la zona rural.<br />
Con características predominantem<strong>en</strong>te rurales, ti<strong>en</strong>e como base de su economía la producción<br />
de frutas, verduras, legumbres y huevos. Con una cultura cli<strong>en</strong>telista y autoritaria, Lagoa<br />
Seca ti<strong>en</strong>e su vida política marcada por grupos que se alternan <strong>en</strong> el poder utilizando variadas<br />
formas para impedir la participación popular <strong>en</strong> la definición de los gastos públicos, y a<br />
la vez utilizan dinero público como si fuera suyo. La mala distribución de los recursos y los<br />
desvíos de dinero han sido características de los últimos gobiernos, que no priorizan los sectores/secretarías<br />
que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> función social, gastando más con el mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to del aparato<br />
administrativo que con inversiones sociales. B<strong>en</strong>efician a pari<strong>en</strong>tes y otros apadrinados, abandonando<br />
las inversiones e inc<strong>en</strong>tivos al desarrollo local.<br />
A partir de 1993, el Sindicato de Trabajadores Rurales (STR) asume la tarea del control social a<br />
través de la interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> el proceso presupuestario de aquel año. En los anos sigui<strong>en</strong>tes,<br />
238 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
la estrategia siguió si<strong>en</strong>do la misma: movilización para inclusión de demandas de los/las agricultores/as<br />
familiares <strong>en</strong> las leyes presupuestarias, sin mucho éxito, pues cuando incluidas <strong>en</strong><br />
las leyes, no eran contempladas <strong>en</strong> la ejecución.<br />
Después de algunos años <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tando esta situación, se evaluó que aunque las demandas<br />
fueran incluidas <strong>en</strong> las leyes refer<strong>en</strong>tes a la planificación presupuestaria municipal, las mismas<br />
no eran ejecutadas, o lo eran sólo parcialm<strong>en</strong>te. A partir de <strong>en</strong>tonces compr<strong>en</strong>dieron<br />
que sería necesario dar seguimi<strong>en</strong>to al proceso de ejecución no solam<strong>en</strong>te de las demandas<br />
g<strong>en</strong>eradas a partir del STR, sino también de otros segm<strong>en</strong>tos (incluy<strong>en</strong>do zonas urbanas).<br />
En 1997, algunas asociaciones comunitarias rurales y urbanas, pastorales y principalm<strong>en</strong>te el<br />
STR, constituy<strong>en</strong> el “Foro <strong>en</strong> Def<strong>en</strong>sa de la Ciudadanía de Lagoa Seca”, con el objetivo de interv<strong>en</strong>ir<br />
propositivam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la gestión pública local, t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do como instrum<strong>en</strong>tal el presupuesto<br />
público municipal (planificación presupuestaria y fiscalización de las cu<strong>en</strong>tas<br />
públicas), informando a la <strong>sociedad</strong> sobre el análisis de la ejecución presupuestaria del municipio,<br />
accionando y presionando a los órganos públicos de fiscalización y control para que<br />
asuman su rol. Se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de que el hecho de que el Foro haya sido impulsado por el STR y<br />
t<strong>en</strong>ga como instrum<strong>en</strong>tal de interv<strong>en</strong>ción el presupuesto público, cred<strong>en</strong>cia esta experi<strong>en</strong>cia<br />
como innovadora.<br />
objetivos<br />
1º Analizar las cu<strong>en</strong>tas municipales, <strong>en</strong>caminando posibles irregularidades al Tribunal de Cu<strong>en</strong>tas<br />
del Estado y al Ministerio Público.<br />
2º Presionar a los gestores municipales para que sean implantadas políticas públicas sost<strong>en</strong>ibles<br />
a través de las leyes presupuestarias.<br />
3º Tornar accesibles a la población las actividades de control ejercidas por el Foro, así como el<br />
acceso de los balances m<strong>en</strong>suales del municipio, por medio de publicación de un boletín<br />
informativo.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Levantami<strong>en</strong>to del sigilo bancario e indisponibilidad de bi<strong>en</strong>es del Alcalde (gestión 1997-<br />
2000), por constatación de irregularidades d<strong>en</strong>unciadas por el Foro.<br />
2º Inelegibilidad del Alcalde por constatación de irregularidades d<strong>en</strong>unciadas por el Foro.<br />
3º Implem<strong>en</strong>tación de políticas públicas federales ori<strong>en</strong>tadas al desarrollo rural.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Proceso de capacitación del público implicado <strong>en</strong> la experi<strong>en</strong>cia para interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> la elaboración<br />
de políticas públicas.<br />
2ª Interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> los espacios de elaboración, discusión y aprobación de políticas públicas<br />
(consejos sectoriales, cámara municipal de concejales).<br />
3ª Fiscalización de la ejecución presupuestaria confrontando el análisis de balances y el balance<br />
de la gestión municipal con las acciones realm<strong>en</strong>te desarrolladas por la administración<br />
municipal.<br />
4ª Investigación de posibles irregularidades cometidas por la administración municipal.<br />
5ª Elaboración y pres<strong>en</strong>tación de d<strong>en</strong>uncias a los órganos de control (Tribunal de Cu<strong>en</strong>tas del<br />
Estado, Ministerio Público y Contraloría G<strong>en</strong>eral de la Unión).<br />
metodología de trabajo Las acciones desarrolladas consist<strong>en</strong> <strong>en</strong> la realización de talleres de análisis de las<br />
cu<strong>en</strong>tas públicas, observando el comportami<strong>en</strong>to de la ejecución presupuestaria g<strong>en</strong>eral. La<br />
lectura y el análisis de los docum<strong>en</strong>tos, y la comparación con las obras y servicios previstos y/<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
239
o realizados, ofrec<strong>en</strong> subsidios para la elaboración de los informativos y boletines divulgados<br />
a la población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, a través del <strong>en</strong>vío por correos, y también <strong>en</strong> espacios de radio, televisión,<br />
periódicos, reuniones <strong>en</strong> las comunidades/ organizaciones sociales. También se realizan<br />
actividades de formación según las necesidades del grupo (cursos, seminarios, talleres).<br />
instrum<strong>en</strong>tos El instrum<strong>en</strong>tal privilegiado <strong>en</strong> el proceso de formación es el presupuesto público municipal<br />
mismo, utilizado como herrami<strong>en</strong>ta y también como instrum<strong>en</strong>to de formación política,<br />
a medida que refleja tanto los deseos de la población, como las “int<strong>en</strong>ciones” de los gestores<br />
municipales.<br />
procesos de formación El Foro <strong>en</strong> def<strong>en</strong>sa de la ciudadanía de Lagoa Seca actúa <strong>en</strong> la interv<strong>en</strong>ción del<br />
proceso presupuestario y <strong>en</strong> la fiscalización de las cu<strong>en</strong>tas públicas del municipio, con asesoría<br />
del CENTRAC. Durante ese proceso, el CENTRAC desarrolló, junto a miembros del Foro,<br />
cursos sobre participación ciudadana y control social de la gestión pública, talleres temáticos<br />
sobre políticas públicas, talleres y estudios perman<strong>en</strong>tes de los balances m<strong>en</strong>suales, del<br />
balance anual y de la Ley Presupuestaria del municipio. Los cursos y talleres temáticos se basan<br />
<strong>en</strong> la elaboración de políticas públicas dirigidas a at<strong>en</strong>der las necesidades de los varios<br />
segm<strong>en</strong>tos de la <strong>sociedad</strong> (rural e urbana). Los talleres y estudios perman<strong>en</strong>tes de los balances<br />
m<strong>en</strong>suales y de la Ley Presupuestaria permitieron un mejor seguimi<strong>en</strong>to de la ejecución<br />
presupuestaria por parte de los liderazgos que constituy<strong>en</strong> el Foro. A partir del análisis de los<br />
docum<strong>en</strong>tos contables, esos liderazgos levantaron posibles irregularidades detectadas y <strong>en</strong>caminaron<br />
d<strong>en</strong>uncias al Tribunal de Cu<strong>en</strong>tas del Estado y/o al Ministerio Público. En cuanto<br />
al intercambio de experi<strong>en</strong>cias, el Foro está actuando <strong>en</strong> varios espacios, y ha logrado establecer<br />
relaciones con las redes y foros a nivel regional, nacional e internacional, lo que ha favorecido<br />
una conexión del tema del control social con un conjunto de acciones más amplias<br />
(seminarios, campañas), que fortalec<strong>en</strong> la planificación <strong>en</strong> torno a la articulación, formación y<br />
intercambio de experi<strong>en</strong>cias.<br />
alianzas<br />
a. c<strong>en</strong>tro de acción cultural – c<strong>en</strong>trac [Organización no gubernam<strong>en</strong>tal]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Asesoría técnica, política y jurídica <strong>en</strong> el proceso de acompañami<strong>en</strong>to<br />
e interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> la gestión pública municipal.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Grupo constituido por personas que conoc<strong>en</strong> la realidad <strong>en</strong> la cual están incluidos.<br />
2ª El grupo consigue formular no sólo demandas, sino también políticas públicas que aspiran al<br />
desarrollo local con base <strong>en</strong> experi<strong>en</strong>cias que están si<strong>en</strong>do g<strong>en</strong>eradas/desarrolladas por organizaciones<br />
de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
3ª La baja o aus<strong>en</strong>te escolarización no limita la interv<strong>en</strong>ción del grupo <strong>en</strong> la planificación presupuestaria<br />
y <strong>en</strong> la fiscalización de las cu<strong>en</strong>tas públicas, debido a su inserción <strong>en</strong> espacios formativos<br />
ofrecidos por el CENTRAC.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Movilización y s<strong>en</strong>sibilización de una pequeña parte de la <strong>sociedad</strong>.<br />
2ª Prácticas cli<strong>en</strong>telistas y autoritarias por parte de los gestores municipales debilitan la actuación<br />
del Foro.<br />
3ª Gestores municipales poco s<strong>en</strong>sibles a la participación activa de la <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> la planificación<br />
municipal.<br />
240 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
cómo se expresa la participación ciudadana Por las características predominantem<strong>en</strong>te rurales del municipio,<br />
los actores incluidos <strong>en</strong> la experi<strong>en</strong>cia son <strong>en</strong> su mayoría agricultores y agricultoras familiares,<br />
estando el Foro constituido por repres<strong>en</strong>tantes del Sindicato de Trabajadores Rurales; asociaciones<br />
de pequeños productores rurales; repres<strong>en</strong>tantes de los consejos de agricultura y<br />
medio ambi<strong>en</strong>te; pastorales sociales de la Iglesia Católica y la Sociedad de los Amigos de la<br />
Comunidad – SAC (organización c<strong>en</strong>trada <strong>en</strong> lo urbano). En cuanto a los mecanismos utilizados<br />
y fases <strong>en</strong> que ocurre la participación, el Foro actúa <strong>en</strong> varias direcciones, utilizando<br />
los espacios institucionales de participación <strong>en</strong> la discusión, elaboración, definición y ejecución<br />
de políticas públicas disponibles <strong>en</strong> el marco legal (CF/88; Ley Orgánica Municipal; Ley<br />
de Responsabilidad Fiscal; Estatuto de la Ciudad). Los espacios privilegiados son los consejos<br />
sectoriales (que cu<strong>en</strong>tan con repres<strong>en</strong>tantes no del Foro como organización, sino de las organizaciones<br />
que lo compon<strong>en</strong> – STR; SAC; pastorales sociales, etc. – las audi<strong>en</strong>cias públicas<br />
<strong>en</strong> el ámbito del Legislativo municipal (convocadas por la Cámara o propuesta por las organizaciones);<br />
el proceso de discusión de las leyes presupuestarias <strong>en</strong> el ámbito del Legislativo.<br />
qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? La innovación de la experi<strong>en</strong>cia ha sido el trabajo de<br />
la STR <strong>en</strong> el proceso de planificación del presupuesto municipal, incluy<strong>en</strong>do las exig<strong>en</strong>cias<br />
derivadas de la <strong>sociedad</strong> <strong>en</strong> las leyes de presupuesto.<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior/actual de la experi<strong>en</strong>cia Se <strong>en</strong>ti<strong>en</strong>de que el Foro busca influir <strong>en</strong> la<br />
acción del gobierno municipal, a medida que pres<strong>en</strong>ta un modelo de desarrollo apoyado<br />
<strong>en</strong> la agricultura familiar (base económica del municipio) y busca incidir <strong>en</strong> la política agraria<br />
municipal, a través del Consejo de Desarrollo Rural. El Sindicato de Trabajadores Rurales<br />
(con actuación perman<strong>en</strong>te <strong>en</strong> el Foro) también se está empeñando <strong>en</strong> llevar esa discusión<br />
a otros espacios de los que participa; por ejemplo, el Polo Sindical de Borborema, que congrega<br />
14 sindicatos de trabajadores rurales de la Región del Agreste de Borborema. El CEN-<br />
TRAC considera que la actuación de forma articulada refuerza la capacidad de influ<strong>en</strong>cia de<br />
las políticas públicas <strong>en</strong> otras esferas de gobierno, y que esta acción demuestra que el grupo<br />
ti<strong>en</strong>e pot<strong>en</strong>cial para irradiar su actuación regionalm<strong>en</strong>te. Sin embargo, <strong>en</strong> la esfera local hay<br />
más dificultad, pues las relaciones <strong>en</strong>tre los difer<strong>en</strong>tes actores son más próximas, y por lo<br />
tanto, más complejas.<br />
nombre, organización y contacto de la persona que rell<strong>en</strong>ó la ficha C<strong>en</strong>trac.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
241
proyecto control social y conservación de la<br />
biodiversidad <strong>en</strong> el territorio madera mamorÉ<br />
Brasil, Rondônia<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Subestatal / Departam<strong>en</strong>tal / Provincial / Regional.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Control social del presupuesto y políticas públicas.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia Liderazgos de organizaciones y movimi<strong>en</strong>tos sociales, estudian-<br />
tes, investigadores.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Organizaciones sociales ya exist<strong>en</strong>tes, comunidades rurales y urbanas que necesitan de<br />
conocimi<strong>en</strong>to y estrategias para exigir sus derechos.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Presupuesto público y conservación de la biodiversidad.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Asociación de Desarrollo de la Agroecología y Econo-<br />
mía Solidaria de la Amazonia Occid<strong>en</strong>tal (ADA Açaí).<br />
año de inicio de la experi<strong>en</strong>cia 2008 | vig<strong>en</strong>cia 2008.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? La casi totalidad de las organizaciones sociales y de<br />
los ciudadanos desconoce las características del presupuesto público y la legislación que<br />
exige que haya una participación efectiva de la población <strong>en</strong> su formulación, ejecución, monitoreo<br />
y evaluación. De esa forma, son formuladas metas, acciones y estrategias que desfavorec<strong>en</strong><br />
a los más oprimidos.<br />
descripción El Proyecto Control Social y Conservación de la Biodiversidad <strong>en</strong> el Territorio Madera-Mamoré<br />
procuró promover acciones de diagnóstico, formación, monitoreo y articulación de actores<br />
sociales <strong>en</strong> el proceso de interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> políticas públicas de agricultura, seguridad<br />
alim<strong>en</strong>taria y medio ambi<strong>en</strong>te, con el fin de conservar la biodiversidad <strong>en</strong> el Territorio Madera-Mamoré,<br />
formado por los municipios de Porto Velho (capital de Rondônia), Candeias<br />
do Jamari, Itapuã do Oeste, Nova Mamoré y Guajará Mirim (frontera con Bolivia). El criterio<br />
de selección de las organizaciones buscó implicar primero a las poblaciones directam<strong>en</strong>te<br />
afectadas por la construcción de las c<strong>en</strong>trales hidroeléctricas del Río Madera, las organizaciones<br />
que ya habían participado <strong>en</strong> actividades promovidas por la ADA Açaí o indicadas por<br />
las ONGs colaboradoras. La principal innovación del proyecto <strong>en</strong> el Estado de Rondônia fue<br />
el estudio de las leyes presupuestarias (PPA, LDO y LOA) del Estado y de cada municipio involucrado<br />
<strong>en</strong> el proyecto, para hacer accesible el l<strong>en</strong>guaje y la metodología del presupuesto<br />
público. Apropiados de ese conocimi<strong>en</strong>to, los liderazgos sociales empiezan a interv<strong>en</strong>ir <strong>en</strong><br />
las elecciones municipales de sus propias organizaciones y <strong>en</strong> el desempeño de los poderes<br />
ejecutivo y legislativo municipales. Pasaron a conocer los espacios <strong>en</strong> los cuales pued<strong>en</strong> interferir<br />
<strong>en</strong> favor de sus necesidades y cómo exigir la creación e implem<strong>en</strong>tación de acciones<br />
con miras a la población, y no sólo a determinados grupos ligados a partidos políticos o autoridades<br />
municipales.<br />
objetivos<br />
1º Fortalecer el monitoreo y el control social de las políticas públicas y del ciclo presupuestario<br />
<strong>en</strong> los cinco municipios del Territorio Madera-Mamoré;<br />
2º Realizar un diagnóstico socioeconómico ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> las áreas que están bajo influ<strong>en</strong>cia<br />
242 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
de las c<strong>en</strong>trales hidroeléctricas, id<strong>en</strong>tificando y c<strong>en</strong>sando a las familias am<strong>en</strong>azadas por el<br />
desplazami<strong>en</strong>to;<br />
3º Formar liderazgos, <strong>en</strong>tes y consejeros(as) municipales de los cinco municipios del Territorio<br />
Madera-Mamoré, cualificando la actuación de esos ag<strong>en</strong>tes políticos <strong>en</strong> el control social del<br />
ciclo presupuestario, y <strong>en</strong> la promoción de la exigibilidad de los DHESCAs.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Creación de grupos de debate y foros para la participación ciudadana; seguimi<strong>en</strong>to, monitoreo<br />
y evaluación de políticas públicas <strong>en</strong> los municipios involucrados, y ampliación de la<br />
participación <strong>en</strong> los consejos municipales de Candeias do Jamari e Itapuã do Oeste, <strong>en</strong> los<br />
cuales ése era un factor crítico. Creación e implem<strong>en</strong>tación del Foro Perman<strong>en</strong>te de Consejos<br />
Municipales de Porto Velho.<br />
2º Diagnóstico con el informe del número de familias y las respectivas situaciones de los procesos<br />
para mitigar e indemnizar; de la falta de estudios completos que aborde las especies<br />
am<strong>en</strong>azadas y afectadas por la construcción de las hidroeléctricas; además de la d<strong>en</strong>uncia a<br />
las autoridades compet<strong>en</strong>tes y organismos nacionales e internacionales, acerca del incumplimi<strong>en</strong>to<br />
de los derechos de las comunidades ribereñas, indíg<strong>en</strong>as y demás moradores de las<br />
márg<strong>en</strong>es del Río Madera.<br />
3º Sistematización de las leyes presupuestarias de los cinco municipios por parte del equipo del<br />
proyecto, con participación de liderazgos de las organizaciones sociales involucradas, abordando<br />
políticas exist<strong>en</strong>tes para cada área-foco del Proyecto Control Social y Conservación de la Biodiversidad,<br />
presupuesto anual previsto para cada política pública y cantidades gastadas; empoderami<strong>en</strong>to<br />
de los liderazgos que pasaron a exigir la participación <strong>en</strong> los procesos de los ciclos<br />
presupuestarios, y el acceso a las leyes presupuestarias para análisis y elaboración de pareceres.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° Movilización de organizaciones para fortalecer o instituir relaciones de cooperación con las<br />
mismas para concretar los objetivos de este proyecto (concluida).<br />
2° Visitas a los municipios, reuniones con consejeros, secretarios municipales y alcaldes; <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tros<br />
con <strong>en</strong>tidades de base y ciclos presupuestarios para levantami<strong>en</strong>to y análisis de PPA,<br />
LDO y LOA de los municipios del Territorio Madera-Mamoré, del gobierno del Estado de Rondônia<br />
y estudio de los consejos municipales de políticas públicas, que eran el foco del proyecto<br />
– medio ambi<strong>en</strong>te, seguridad alim<strong>en</strong>taria y agricultura. También se analizó la exist<strong>en</strong>cia<br />
y el funcionami<strong>en</strong>to de los consejos municipales de desarrollo rural, medio ambi<strong>en</strong>te y seguridad<br />
alim<strong>en</strong>taria (concluida).<br />
3° Diagnóstico socioeconómico y ambi<strong>en</strong>tal de las comunidades afectadas por las hidroeléctricas<br />
del Río Madera (concluida).<br />
4° Realización de talleres y reuniones locales <strong>en</strong> los municipios del Territorio Madera-Mamoré<br />
para formación de liderazgos (concluida), además de talleres, seminarios y <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tros <strong>en</strong><br />
Porto Velho con todos los liderazgos y repres<strong>en</strong>tantes de las organizaciones sociales de los<br />
municipios implicados y comunidades afectadas por las hidroeléctricas del Río Madera, para<br />
discutir estrategias de interv<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> el presupuesto público y <strong>en</strong> el <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to de los<br />
grandes empr<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>tos <strong>en</strong> el Estado de Rondônia (perman<strong>en</strong>te).<br />
5° Elaboración del docum<strong>en</strong>to “Base de informaciones del ciclo presupuestario del Estado y de<br />
los municipios del Territorio Madera-Mamoré” (concluida), y elaboración del Banco de datos<br />
con diagnóstico socioeconómico y ambi<strong>en</strong>tal de las familias afectadas por las c<strong>en</strong>trales hidroeléctricas<br />
<strong>en</strong> el Río Madera (<strong>en</strong> curso).<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
243
metodología de trabajo Se cree que es posible crear un proceso de interv<strong>en</strong>ción social que asegure<br />
la formación de liderazgos y actores sociales para la elaboración de los instrum<strong>en</strong>tos de<br />
exigibilidad de derechos y fortalecimi<strong>en</strong>to de las <strong>en</strong>tidades de base. Así, todo el trabajo<br />
ha estado bajo el influjo de la propuesta de participación social, criticidad, de Paulo Freire,<br />
def<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do que “sólo cuando los oprimidos descubr<strong>en</strong>, nítidam<strong>en</strong>te, al opresor y se<br />
compromet<strong>en</strong> con la lucha organizada por su liberación, empiezan a creer <strong>en</strong> sí mismos,<br />
superando, así, su ‘conniv<strong>en</strong>cia’ con el régim<strong>en</strong> opresor” (FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido.<br />
1987, p. 29).<br />
instrum<strong>en</strong>tos Para el levantami<strong>en</strong>to de las leyes presupuestarias fue creada una tabla donde quedaron<br />
reflejadas las políticas exist<strong>en</strong>tes para cada área-foco del proyecto, el presupuesto previsto<br />
anual para cada política pública y las cantidades gastadas. Para el levantami<strong>en</strong>to de los<br />
consejos municipales se utilizó una ficha con las sigui<strong>en</strong>tes informaciones: título del consejo,<br />
exist<strong>en</strong>cia (o no) <strong>en</strong> el municipio, ag<strong>en</strong>da de reuniones, composición, respaldo legal, presupuesto<br />
para 2008 (si asegurado por ley). El diagnóstico socioeconómico fue realizado a través<br />
de cuestionarios con preguntas abiertas y cerradas. El criterio más importante que ori<strong>en</strong>tó la<br />
selección de la muestra para la investigación de campo fue el número de familias registradas<br />
por el IBGE, de las cuales 10% compusieron la muestra.<br />
procesos de formación El equipo que compuso el proyecto estudió las refer<strong>en</strong>cias de investigación sobre<br />
presupuesto público y construcción de hidroeléctricas <strong>en</strong> Brasil, principalm<strong>en</strong>te el material<br />
elaborado por el INESC. Promovió debates sobre ciclos del presupuesto (de febrero hasta<br />
abril <strong>en</strong> los municipios del Territorio Madera Mamoré), talleres con los temas: control social y<br />
DHESCAs; control social del presupuesto público, y justicia ambi<strong>en</strong>tal.<br />
alianzas<br />
a. aspraja (asociación de los productores rurales de la alianza del jamari) [Asociación de Productores Rurales]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario <strong>en</strong> Itapuã do Oeste,<br />
participación <strong>en</strong> el consejo municipal de desarrollo rural.<br />
b. coopbiamio (cooperativa de biojoyas y artesanía de itapuã do oeste) [Cooperativa de artesanos]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario <strong>en</strong> Itapuã do Oeste y<br />
exigi<strong>en</strong>do la implem<strong>en</strong>tación del Consejo Municipal de Medio Ambi<strong>en</strong>te.<br />
c. ceac (c<strong>en</strong>tro agroecológico y cultural) [Organización de productores orgánicos]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario <strong>en</strong> Porto Velho, y<br />
participación <strong>en</strong> el consejo municipal de desarrollo rural y del Forum Perman<strong>en</strong>te de Consejos<br />
Municipales.<br />
d. aaccj (asociación artística y cultural de candeias do jamari) [Asociación de artesanos]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario <strong>en</strong> Candeias do<br />
Jamari e impulsando la creación del Foro Municipal de Presupuesto Público.<br />
e. pastoral social de la iglesia católica [Entidad religiosa]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario <strong>en</strong> Guajará Mirim y<br />
participación <strong>en</strong> el Consejo Municipal de Medio Ambi<strong>en</strong>te.<br />
f. comité binacional de frontera [Entidad de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Articulando debates con las organizaciones bolivianas implicadas <strong>en</strong><br />
la discusión sobre las hidroeléctricas del Río Madera.<br />
244 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
g. cpt (comisión pastoral de la tierra de la iglesia católica) [Entidad religiosa]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario <strong>en</strong> Nova Mamoré y<br />
participación <strong>en</strong> el Consejo Municipal de Agricultura.<br />
h. asprona (asociación de pequeños productores rurales de nova mamoré) [Asociación de Productores Rurales]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia Monitoreo del proceso del ciclo presupuestario <strong>en</strong> Nova Mamoré y<br />
participación <strong>en</strong> el Consejo Municipal de Agricultura.<br />
i. inesc (instituto de estudios socioeconómicos) [Entidad de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> sin fines lucrativos]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia con material y profesionales para la formación del equipo y del lide-<br />
razgo <strong>en</strong> el tema presupuesto público y control social.<br />
j. pad (proceso articulación y diÁlogo) [Entidad de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> sin fines lucrativos]<br />
cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia articulando espacios para formación e intercambio de experi<strong>en</strong>cias<br />
con otras <strong>en</strong>tidades que actúan con control social y exigibilidad de los DHESCAs.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Cooperación con <strong>en</strong>tidades y organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> que colaboran con el<br />
proyecto.<br />
2ª Red de contactos con organizaciones e instituciones gubernam<strong>en</strong>tales (como el Ministerio<br />
Público del Estado) y no gubernam<strong>en</strong>tales (INESC y PAD).<br />
3ª Equipo con responsabilidad, determinación y compromiso con el éxito del proyecto, que busca<br />
estrategias, materiales y colaboradores para su formación y la de los liderazgos involucrados.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Trabas políticas de los sectores de las alcaldías que dificultaron el acceso a informaciones por<br />
parte de la ADA Açaí, y de las <strong>en</strong>tidades colaboradoras <strong>en</strong> los municipios.<br />
2ª Falta de profesionales que actú<strong>en</strong> <strong>en</strong> el área de presupuesto público, control social y derecho<br />
ambi<strong>en</strong>tal que t<strong>en</strong>gan disponibilidad para ofrecer asesoría o formación para el equipo del<br />
proyecto.<br />
3ª Número reducido de miembros del equipo que analizó los presupuestos públicos (dos personas)<br />
de los cinco municipios del Territorio Madera Mamoré y con poca formación <strong>en</strong> la<br />
materia.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana Hubo participación de los actores implicados, desde la concepción<br />
y estructuración del proyecto, hasta la sistematización y divulgación de las informaciones<br />
recolectadas y organizadas <strong>en</strong> banco de datos, por medio de acciones que abarcaron un<br />
total de 24 comunidades ribereñas, 58 organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>, 76 hombres, 87<br />
mujeres y 50 jóv<strong>en</strong>es (edades <strong>en</strong>tre 15 y 29 años).<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior/actual de la experi<strong>en</strong>cia Hubo mayor at<strong>en</strong>ción para las propuestas<br />
de trabajo de los candidatos a alcalde durante el proceso electoral de 2008, y un mayor seguimi<strong>en</strong>to<br />
<strong>en</strong> la elaboración del presupuesto para 2009. Se destaca Candeias do Jamari, que<br />
está reuni<strong>en</strong>do organizaciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> para institucionalizar un Foro que realice<br />
un seguimi<strong>en</strong>to y discuta el presupuesto y las políticas públicas de ese municipio.<br />
nombre, organización y contacto de la persona que rell<strong>en</strong>ó la ficha Eliriane dos Anjos da Silva Albuquerque, ADA<br />
Açaí, elirianesilva@hotmail.com<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
245
ed de planes zonales y correGim<strong>en</strong>tales de la<br />
ciudad de medellín, antioQuia , colombia<br />
Colombia, Antioquia, Medellín<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Democracia y desarrollo local.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Políticas Públicas de Participación Ciudadana.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cia Incid<strong>en</strong>cia de las comunidades <strong>en</strong> el desarrollo<br />
estratégico de la ciudad, control ciudadano de la gestión pública local.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia Articulaciones de organizaciones comunitarias urbanas, ONGs<br />
que apoyan procesos, universidades.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Comunidades urbanas que cu<strong>en</strong>tan con procesos de organización social articulados.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Educación, capacitación, promoción organizativa, diagnósticos participativos, estrate-<br />
gias de actuación.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Instituto Popular de Capacitación – IPC – ONG.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 1996 | vig<strong>en</strong>cia Hasta la fecha.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? Revertir situaciones de extrema exclusión social, cul-<br />
tural y política de conglomerados urbanos que <strong>en</strong> el ord<strong>en</strong> de lo público no son consultados<br />
sobre las grandes decisiones que impactan el desarrollo y la vida de la g<strong>en</strong>te. Se parte de<br />
id<strong>en</strong>tificar grandes problemáticas de desarrollo y conviv<strong>en</strong>cia a nivel de ciudad e id<strong>en</strong>tificar el<br />
pot<strong>en</strong>cial de las organizaciones de base urbanas para empr<strong>en</strong>der procesos de incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong><br />
la democracia y el desarrollo local.<br />
descripción Se parte de procesos territoriales locales (de comunas), se id<strong>en</strong>tificaron los actores sociales<br />
<strong>en</strong> el territorio; se inc<strong>en</strong>tivaron esc<strong>en</strong>arios de reflexión sobre las principales problemáticas<br />
de ciudad y de comuna a partir de procesos previos de acompañami<strong>en</strong>tos que<br />
realizaban diversas ONGs. Se inicia un proceso de construcción de red, donde se id<strong>en</strong>tifican<br />
la democracia y el desarrollo local como horizontes de articulación de experi<strong>en</strong>cias<br />
comunitarias. A partir de la reunión del compromiso de un núcleo de ONGs y organizaciones<br />
sociales, se aborda la realización de propuestas de ag<strong>en</strong>das de desarrollo <strong>en</strong> la ciudad,<br />
y estrategias de participación <strong>en</strong> los planes de desarrollo y estratégicos de la ciudad, impulsados<br />
desde la administración pública. Se trabaja desde las ONGs <strong>en</strong> unificación o articulación<br />
de los procesos de capacitación y formación que se adelantan, y se establece un<br />
acuerdo con organizaciones comunitarias de algunos territorios para empr<strong>en</strong>der el intercambio<br />
de experi<strong>en</strong>cias <strong>en</strong> la propia ciudad. Se establec<strong>en</strong> estrategias para pres<strong>en</strong>tar propuestas<br />
conjuntas a la administración local, y para desarrollar esc<strong>en</strong>arios de deliberación<br />
pública sobre las condiciones de vida de las comunidades. Se han adelantado procesos de<br />
formulación de políticas de participación <strong>en</strong> alianza con otros actores, <strong>en</strong>tre ellos un sistema<br />
municipal de planeación y un acuerdo municipal para institucionalizar el Presupuesto<br />
Participativo. La red ha sido una refer<strong>en</strong>cia para comunidades que se han animado a apr<strong>en</strong>der<br />
de otras comunidades; también es un claro interlocutor de la administración pública de<br />
la ciudad para la implem<strong>en</strong>tación de programas públicos de inversión social y, a su vez, ha<br />
246 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
estimulado propuestas de trasc<strong>en</strong>der de la participación <strong>en</strong> procesos locales, a la participación<br />
<strong>en</strong> procesos de ciudad.<br />
objetivos<br />
1º Avizorar un desarrollo de la ciudad a partir de la participación directa de las comunidades.<br />
2º Lograr procesos de participación política ciudadana que reivindiqu<strong>en</strong> y propongan un modelo<br />
de ciudad incluy<strong>en</strong>te, equitativa y <strong>en</strong> paz.<br />
3º Lograr la implem<strong>en</strong>tación de políticas públicas favorables a las comunidades excluidas, con<br />
un <strong>en</strong>foque de realización de derechos.<br />
resultados alcanzados<br />
1º El actor comunitario es relevante <strong>en</strong> la ciudad y debe ser t<strong>en</strong>ido <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta <strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación<br />
de diversas políticas de conviv<strong>en</strong>cia, paz, participación, desarrollo urbano, educación,<br />
etc.<br />
2º La participación ciudadana se ha incorporado a los programas de gobierno y desarrollo de la<br />
ciudad, <strong>en</strong> tres períodos de alcaldías.<br />
3º En el Concejo de la ciudad se han aprobado como acuerdos muncipales el Sistema Municipal<br />
de Planeación y el Presupuesto Participativo (es decir, que deb<strong>en</strong> ser t<strong>en</strong>idos <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta por<br />
las autoridades elegidas <strong>en</strong> cada período).<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° Id<strong>en</strong>tificación de la necesidad de articular procesos. En un inicio, y continúa debido a los nuevos<br />
retos.<br />
2° Id<strong>en</strong>tificación de roles de qui<strong>en</strong>es confluy<strong>en</strong> <strong>en</strong> la experi<strong>en</strong>cia: líderes sociales y organizaciones<br />
sociales, ONGs, universidades.<br />
3° Desarrollo de estrategias acordadas: formación, debates públicos, interlocución, publicaciones.<br />
4° Acompañami<strong>en</strong>to de los procesos de base que integran la experi<strong>en</strong>cia.<br />
5° Evaluaciones anuales e id<strong>en</strong>tificación de actores a relacionar, y retroalim<strong>en</strong>tación de<br />
estrategias.<br />
metodología de trabajo Construir acuerdos de trabajo a partir de lo que cada participante (organización)<br />
puede hacer, realizar acciones de esfuerzo mancomunado, trabajar por cons<strong>en</strong>sos, la red es<br />
de colectividades y no de personas.<br />
instrum<strong>en</strong>tos Secretaría técnica por períodos, comunicaciones internas, reuniones periódicas, realización<br />
de talleres y seminarios abiertos, pronunciami<strong>en</strong>tos públicos <strong>en</strong> medios, reuniones<br />
periódicas con otros actores de la administración y de las juntas administradoras locales,<br />
participación <strong>en</strong> debates <strong>en</strong> el Concejo de la ciudad, intercambio con otras redes de la región<br />
y del país.<br />
procesos de formación Se realizan algunas acciones de capacitación, se intercambian experi<strong>en</strong>cias de<br />
formación de integrantes de la red, se promueve la participación de lideres <strong>en</strong> diversos esc<strong>en</strong>arios<br />
y, siempre que existe una oportunidad, el intercambio de experi<strong>en</strong>cias.<br />
alianzas<br />
a. cedecis (corporación para el desarrollo comunitario y la integración social) [ONG de apoyo a la comunidad y<br />
énfasis educativo.<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Acompaña organizaciones <strong>en</strong> un territorio, desarrolla progamas<br />
educativos formales e informales, con experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la parte rural.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
247
. convivamos [Organización comunitaria de una zona de la ciudad (zona norori<strong>en</strong>tal).<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Ori<strong>en</strong>ta procesos comunitarios <strong>en</strong> una zona de la ciudad y desarro-<br />
lla programas educativos.<br />
c. corporación región [ONG]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la in-<br />
vestigación y la educación.<br />
d. corporación p<strong>en</strong>ca de sabila [ONG]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la<br />
investigación y la educación. Ha trabajado procesos de ruralidad <strong>en</strong> la ciudad. Experticia<br />
ambi<strong>en</strong>tal.<br />
e. corporación picacho con futuro [Organización comunitaria]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Ori<strong>en</strong>ta un proceso comunitario y desarrolla programas de formación<br />
y comunicación (zona noroccid<strong>en</strong>tal).<br />
f. corporación simón bolívar [Organización comunitaria]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Ori<strong>en</strong>ta un proceso comunitario y desarrolla programas de formación<br />
y comunicación (zona noroccid<strong>en</strong>tal).<br />
g. corporación nuevo arco iris (capítulo antioquia) [ONG]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación<br />
y la educación. Ha trabajado procesos de ruralidad <strong>en</strong> la ciudad.<br />
h. sumapaz [Organización comunitaria]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia?:Ori<strong>en</strong>ta un proceso comunitario y desarrolla programas de formación<br />
con énfasis <strong>en</strong> derechos humanos (zona noroccid<strong>en</strong>tal).<br />
i. fundación social [ONG]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación<br />
y la educación.<br />
j. corpades (corporación para la paz y el desarrollo social) [ONG comunitaria]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación<br />
y la educación. Es una experi<strong>en</strong>cia de paz, luego de un proceso de reinserción de<br />
milicias urbanas.<br />
k. ipc (instituto popular de capacitación) [ONG]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Acompaña procesos territoriales de comunidades, desarrolla la investigación<br />
y la educación, deliberación pública e información y pr<strong>en</strong>sa sobre problemáticas<br />
urbanas.<br />
l. ademÁs participan activam<strong>en</strong>te de las decisiones de planeami<strong>en</strong>to Coordinaciones comunitarias de 4 comunas<br />
de la ciudad.<br />
m. universidad de antioquia Apoya desde la Facultad de Ci<strong>en</strong>cias Sociales; una persona acompaña los<br />
procesos de sistematización e investigación.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Participan las experi<strong>en</strong>cias más repres<strong>en</strong>tativas de la ciudad, <strong>en</strong> cuanto a trayectoria de organización<br />
y participación comunitaria.<br />
2ª Ha estado conectada con los esc<strong>en</strong>arios de debate de la ciudad, e interpela a la Administración<br />
de la ciudad.<br />
248 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
3ª Es una alianza <strong>en</strong>tre proceso de base y actores que hac<strong>en</strong> de soporte y apoyo.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Ti<strong>en</strong>e dificultades por la naturaleza del proceso (mucho activismo cotidiano) para establecer<br />
relaciones perman<strong>en</strong>te mas allá de la ciudad.<br />
2ª No ha instalado un proceso comunicativo amplio, ágil, que pot<strong>en</strong>cie el proceso.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana Asambleas de comuna (agrupación de barrios), asambleas de organizaciones<br />
comunitarias por comuna, <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tros, talleres temáticos, foros públicos de debate<br />
con participación de otros actores que están implicados <strong>en</strong> el desarrollo, ejecución de<br />
contratos públicos. Incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> los consejos consultivos comunales del Presupuesto Participativo,<br />
asambleas ciudadanas barriales, mesas por ejes de planes de desarrollo, Consejo Municipal<br />
de Planeación, etc.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? Introducir temas nuevos <strong>en</strong> los planes de desarrollo,<br />
dialogar con otros actores <strong>en</strong> lo público, interlocutar e interpelar a las autoridades, promover<br />
control ciudadano y veeduría, cogestión de programas con la administración, aportar <strong>en</strong> el<br />
tratami<strong>en</strong>to de conflictividades, pres<strong>en</strong>tar propuestas de inclusión de la voz de las comunidades,<br />
apoyar situaciones de riesgo y emerg<strong>en</strong>cia, acciones de solidaridad fr<strong>en</strong>te al riesgo natural<br />
y político.<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior Se ha insititucionalizado la planeación participativa (por localidades),<br />
se han <strong>en</strong>riquecido mecanismos de participación de ciudad como el Consejo Municipal<br />
de Planeación (reunión de diversos actores económico-sociales y académicos). Hay<br />
nuevos retos: la ciudad como región, los problemas ambi<strong>en</strong>tales y del ord<strong>en</strong>ami<strong>en</strong>to del<br />
territorio, nuevos actores como multinacionales, las problemáticas de servicios públicos<br />
domiciliarios.<br />
observaciones g<strong>en</strong>erales Hoy se discute cómo afianzar procesos de gobernabilidad democrática <strong>en</strong> la<br />
ciudad, y la interrelación con otros actores desde esc<strong>en</strong>arios más políticos.<br />
nombre, organización y contacto de la persona que rell<strong>en</strong>ó la ficha Martha Lucía Peña Duque, IPC,<br />
presid<strong>en</strong>cia@ipc.org.c<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
249
presupuesto participativo <strong>en</strong> ecatepec de morelos<br />
¡ahora, tambiÉn el presupuesto es de todos!<br />
división politico-administrativa México es una Federación con 3 órd<strong>en</strong>es de gobierno: Federal, Estatal y<br />
Municipal. El municipio no forma parte del Pacto Federal, si<strong>en</strong>do éste un tema principal de<br />
las propuestas de reforma del Estado.<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Democracia participativa, participación ciudadana.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Presupuesto público.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cia derechos, equidad e inclusión social y territorial,<br />
construcción de ciudadanía, relación democrática <strong>en</strong>tre gobierno y ciudadanía.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia 13,818 vecinos de 316 comunidades (56% del total); 1580 comisionados<br />
del Presupuesto Participativo; el Alcalde municipal; 16 coordinadoras territoriales,<br />
repres<strong>en</strong>tantes personales del C. Presid<strong>en</strong>te municipal; 16 <strong>en</strong>laces territoriales de las coordinaciones<br />
territoriales; 16 <strong>en</strong>laces de la Coordinación de Fortalecimi<strong>en</strong>to Ciudadano; 12 <strong>en</strong>laces<br />
de la Dirección de Obras Públicas; 80 promotoras y promotores comunitarios; 10 <strong>en</strong>laces<br />
de la Dirección de Gobierno; 15 funcionarios de diversas áreas que intervinieron (Secretaría<br />
Técnica, Tesorería, Contraloría, Servicios Públicos, Seguridad Pública, Comunicación, etc.); 8<br />
miembros del organismo asesor (COPEVI).<br />
b<strong>en</strong>eficiarios población de las 316 comunidades participantes y de 60 comunidades vecinas <strong>en</strong> el caso<br />
de obras de impacto zonal y acciones sociales (aproximadam<strong>en</strong>te 1’012,954 mil habitantes).<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Fortalecimi<strong>en</strong>to ciudadano y políticas públicas.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa C<strong>en</strong>tro Operacional de Vivi<strong>en</strong>da y Poblami<strong>en</strong>to, A. C,<br />
Copevi, organización <strong>civil</strong> sin fines lucrativos (ONG).<br />
año de inicio de la experi<strong>en</strong>cia agosto de 2007 | vig<strong>en</strong>cia marzo de 2009.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? Proceso pionero a nivel municipal <strong>en</strong> México. En 2001<br />
hubo 2 experi<strong>en</strong>cias parciales <strong>en</strong> el D.F., de carácter más bi<strong>en</strong> consultivo. Ecatepec es el municipio<br />
más poblado del país con 1.800,000 habitantes, 560 comunidades y un presupuesto<br />
municipal importante, antes gestionado de modo tradicional, c<strong>en</strong>tralizado y cli<strong>en</strong>telar. El<br />
PP planteó pot<strong>en</strong>ciar la participación ciudadana informada y organizada; la corresponsabilidad<br />
social; fom<strong>en</strong>tar cultura ciudadana de pago de impuestos; fortalecer recaudación fiscal<br />
local; instalar como principio rector la transpar<strong>en</strong>cia y r<strong>en</strong>dición de cu<strong>en</strong>tas; y abrir <strong>nuevas</strong><br />
instancias deliberativas y canales de comunicación, diálogo y construcción de acuerdos<br />
gobierno-comunidades.<br />
descripción Es una estrategia de democratización de las relaciones gobierno-ciudadanía, forma parte<br />
del proceso de planeación participativa, donde la población ejerce su ciudadanía como actora<br />
y constructora de la ciudad. Es un instrum<strong>en</strong>to de gestión democrática que promueve<br />
el interés y participación efectiva de la ciudadanía <strong>en</strong> los asuntos públicos, particularm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> la ori<strong>en</strong>tación de una parte del presupuesto destinado a mejorar las condiciones de vida<br />
y el desarrollo local. Es un modo nuevo de administrar garantizando transpar<strong>en</strong>cia y control<br />
250 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ciudadano sobre los recursos públicos. Es un instrum<strong>en</strong>to metodológico-pedagógico de co-<br />
municación, mediación, concertación y decisión conjunta <strong>en</strong>tre gobierno local, comunidades<br />
y ciudadanos, que pret<strong>en</strong>de construir una ciudadanía activa, informada, crítica, organizada,<br />
base de una <strong>sociedad</strong> consci<strong>en</strong>te, proactiva y corresponsable. C<strong>en</strong>tralm<strong>en</strong>te plantea devolver<br />
a cada comunidad – <strong>en</strong> obras y acciones públicas – lo aportado <strong>en</strong> pagos de impuesto predial<br />
y derivados, realizando un ejercicio de democracia participativa donde cada comunidad<br />
define sus prioridades que, después de un análisis de viabilidad técnico-financiera, se incorporan<br />
al plan y al presupuesto anual. Se utilizó una metodología participativa <strong>en</strong> asambleas<br />
comunitarias deliberativas de prioridades y repres<strong>en</strong>tantes de sus comunidades, que constituy<strong>en</strong><br />
comisiones comunitarias del PP, que integran el Consejo Municipal del Presupuesto<br />
Participativo. Pued<strong>en</strong> participar todas las comunidades que estén al corri<strong>en</strong>te del pago del<br />
impuesto predial o, <strong>en</strong> caso contrario, las que acept<strong>en</strong> el sistema de aportación de mejoras. El<br />
monto a aplicar <strong>en</strong> las prioridades, bajo criterios de equidad, corresponderá al monto alcanzado<br />
<strong>en</strong> la recaudación del impuesto predial e inmobiliarios, o bi<strong>en</strong> la parte proporcional relativa<br />
al sistema de mejoras. A iniciativa del Alcalde, se construyeron los acuerdos necesarios<br />
con el gobierno y administración local. El proceso se basó <strong>en</strong> una estructura articulada <strong>en</strong>tre el<br />
gobierno local, las CPP, el Consejo del PP, las asambleas y reuniones comunitarias y la coadyuvancia<br />
de organizaciones sociales. El proceso fue organizado y conducido por una comisión<br />
coordinadora formada por seis áreas de gobierno (Fortalecimi<strong>en</strong>to Ciudadano (FC), Secretaría<br />
Técnica (ST), Obras Públicas, Tesorería, Contraloría, Gobierno) y el organismo asesor Copevi. A<br />
FC y ST, con apoyo de Copevi y <strong>en</strong> articulación con las 16 coordinaciones territoriales, correspondió<br />
la convocatoria, organización y realización de asambleas, así como el seguimi<strong>en</strong>to a las<br />
comisiones comunitarias del PP. El área de Obras coordinó la cuantificación de las prioridades,<br />
factibilidad técnica, financiera, jurídica y social de cada propuesta, realizó levantami<strong>en</strong>tos y expedi<strong>en</strong>tes<br />
y preparó – junto con Tesorería – la propuesta a ser aprobada por el Cabildo.<br />
objetivos<br />
1º G<strong>en</strong>erar una transformación <strong>en</strong> la manera de gobernar, basada <strong>en</strong> la implantación de mecanismos<br />
que garantic<strong>en</strong> la transpar<strong>en</strong>cia, la inclusión, la participación ciudadana <strong>en</strong> los<br />
asuntos públicos; construir ciudadanía; reconocer derechos antes negados o conculcados, y<br />
establecer mecanismos de democracia participativa <strong>en</strong> el municipio.<br />
2º Promover el interés y la participación efectiva de la ciudadanía <strong>en</strong> los asuntos públicos, particularm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> la ori<strong>en</strong>tación de una parte del presupuesto municipal destinado a mejoras, y<br />
el desarrollo local, reori<strong>en</strong>tando el gasto municipal con base <strong>en</strong> las necesidades y prioridades<br />
de las comunidades.<br />
3º Mejorar la eficacia y la efici<strong>en</strong>cia, así como promover una cultura de la participación d<strong>en</strong>tro<br />
de la administración pública.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Se destinó el presupuesto para obras y acciones sociales de acuerdo a las prioridades establecidas<br />
por las comunidades, alcanzando un monto global de 218 millones de pesos.<br />
Reuniones de información sobre el ejercicio, los montos y acciones para cada comunidad.<br />
Difusión del propósito de establecer un gobierno promotor de la democracia participativa y<br />
garante de derechos.<br />
2º Proceso participativo de análisis de las comunidades sobre sus necesidades y prioridades.<br />
Ejercicio de propuestas para el desarrollo local. Construcción de instancias participativas y espacios<br />
democráticos de interactuación. Reconstrucción de tejido social.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
251
3º Rediseño de la gestión de gobierno de manera integrada para la at<strong>en</strong>ción del desarrollo lo-<br />
cal y zonal de las comunidades. Nueva visión de relaciones incluy<strong>en</strong>tes y coparticipación<br />
con los vecinos.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° Preliminar – Acuerdos <strong>en</strong> el equipo de gobierno y con los repres<strong>en</strong>tantes de las comunidades.<br />
Diseño del proceso, instrum<strong>en</strong>tos, convocatoria, capacitación y coordinación operativa.<br />
3° Asambleas Comunitarias – Cada comunidad estableció su propuesta de cinco prioridades de<br />
obras o acciones y nombró a la Comisión del Presupuesto Participativo (CPP), integrada por<br />
cinco vecinos. Participaron la población abierta de cada comunidad, las coordinadoras y <strong>en</strong>laces<br />
territoriales, <strong>en</strong>laces de cuatro áreas municipales, y Copevi.<br />
3° Análisis de factibilidad de las propuestas de prioridades – Se realizó un análisis de viabilidad<br />
social, técnica, jurídica y financiera de cada propuesta (los Gabinetes de Gobierno); además<br />
de recorridos de campo, con levantami<strong>en</strong>tos técnicos <strong>en</strong> la mayoría de las comunidades<br />
y participación de las CPP. Se integró un expedi<strong>en</strong>te técnico-social para cada una de las<br />
prioridades.<br />
4° Asambleas Comunitarias de validación y acuerdos – En torno a las prioridades más viables.<br />
Participaron las CPP y la población abierta de cada comunidad; <strong>en</strong>laces, técnicos y coordinadoras<br />
territoriales.<br />
5° Instalación del Consejo Municipal del Presupuesto Participativo – Con la asist<strong>en</strong>cia de todas<br />
las CPP, el Alcalde y el equipo de gobierno. Se nombró a un colectivo de 80 personas.<br />
6° Ejecución de obras y realización de acciones acordadas – En cada comunidad, se involucran<br />
las áreas respectivas y se cu<strong>en</strong>ta con el acompañami<strong>en</strong>to, vigilancia, supervisión y evaluación<br />
de las CPP.<br />
7° Evaluación participativa del proceso del PP – Con la interv<strong>en</strong>ción de las CPP y del Consejo<br />
Municipal del PP, con el fin de extraer las lecciones de este primer ejercicio, y planificar la realización<br />
del proceso PP para 2009.<br />
metodologia de trabajo Adaptación del modelo brasileño del Presupuesto Participativo, estrategias de<br />
Poder Popular, planeación participativa, educación popular y educación ciudadana, construcción<br />
de cons<strong>en</strong>sos, gestión estratégica e integrada de gobierno, planeación territorial.<br />
instrum<strong>en</strong>to Información masiva, comunicación participativa, carteles, folletos, volantes, perifoneo,<br />
internet; sociodrama; recorridos, asambleas comunitarias; comisiones del PP <strong>en</strong> cada comunidad,<br />
reuniones zonales, reuniones y asambleas informativas; supervisión técnica <strong>en</strong>tre<br />
vecinos, y técnicos <strong>en</strong> cada obra y acción; reuniones intergubernam<strong>en</strong>tales para diseño del<br />
proceso, definición técnico-jurídica y social, análisis de prioridades y propuesta de acuerdos<br />
con comunidades; acuerdo del proceso <strong>en</strong> Cabildo, así como montos y plan de acción.<br />
procesos de formación Talleres sobre el proceso de PP con funcionarios de las diversas áreas; “sociodrama”<br />
con los equipos territoriales de las 15 zonas para preparar las asambleas comunitarias;<br />
2 talleres de formación a los comités comunitarios del PP; asist<strong>en</strong>cia de los comités del PP a la<br />
sesión de Cabildo para aprobar el monto presupuestal del PP; <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro de intercambio de<br />
experi<strong>en</strong>cias con repres<strong>en</strong>tantes de Portugal, Brasil, Ecuador, Andalucía, Francia.<br />
alianzas<br />
a. fr<strong>en</strong>te de izquierda por ecatepec – fie [Organizaciones sociales del municipio agrupadas <strong>en</strong> un Fr<strong>en</strong>te<br />
que ha colaborado con la gestión del gobierno democrático]<br />
252 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? En la difusión del ejercicio del Presupuesto Participativo y la partici-<br />
pación de las comunidades <strong>en</strong> el proceso.<br />
b. c<strong>en</strong>tro operacional de vivi<strong>en</strong>da y poblami<strong>en</strong>to a. c. – copevi] [Organismo <strong>civil</strong>]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Asesoría, ori<strong>en</strong>tación al proceso, aporte de experi<strong>en</strong>cias y relaciones<br />
con otros casos nacional/internacional. Participa <strong>en</strong> el colectivo de las diversas áreas respon-<br />
sables del proceso a lo largo de todo el ejercicio (formación, capacitación, asist<strong>en</strong>cia a asambleas,<br />
análisis de prioridades, reuniones, etc.).<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Voluntad y decisión política del alcalde y parte de su equipo de gobierno.<br />
2ª Fuerte expectativa de la población que se transformó <strong>en</strong> participación activa.<br />
3ª Experi<strong>en</strong>cia del equipo asesor <strong>en</strong> el manejo y aplicación del proceso del PP.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Falta de capacidad del equipo de gobierno para incorporar al total de las comunidades al<br />
ejercicio.<br />
2ª Tiempos largos para licitaciones <strong>en</strong> el caso de diversas obras, adquisición de patrullas, etc; así<br />
como <strong>en</strong> casos de mezcla de recursos con fondos federales.<br />
3ª Falta de experi<strong>en</strong>cia del equipo de gobierno y de la población <strong>en</strong> articular ejercicios participativos<br />
y de democracia directa.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana Los ciudadanos de las comunidades locales reunidos <strong>en</strong> asambleas<br />
comunitarias decid<strong>en</strong> las prioridades a ser consideradas; validan el análisis técnico-financiero<br />
realizado y la selección final; elig<strong>en</strong> a sus comisionados al PP. Las comisiones del<br />
PP (CPP) dan seguimi<strong>en</strong>to a los acuerdos y a las acciones resultantes conjuntam<strong>en</strong>te con<br />
sus comunidades, ejerci<strong>en</strong>do control social sobre el proceso; participan <strong>en</strong> la evaluación<br />
del proceso.<br />
La Comisión Coordinadora y áreas de gobierno, <strong>en</strong> reuniones y mesas de trabajo, defin<strong>en</strong><br />
las ori<strong>en</strong>taciones y aprobación del proceso del PP, los instrum<strong>en</strong>tos del proceso, la cal<strong>en</strong>darización<br />
de asambleas; s<strong>en</strong>sibilizan e invitan a participar a todas las áreas y gabinetes de<br />
gobierno; organizan la logística y cobertura territorial <strong>en</strong> los 16 sectores; acompañan la realización<br />
de asambleas; analizan y validan – técnica, jurídica, administrativa y financieram<strong>en</strong>telas<br />
prioridades de las comunidades; formulan el proyecto de egresos para su aprobación por<br />
el Cabildo; organizan asambleas de devolución y acuerdos con las comunidades, e integración<br />
del Consejo Municipal del PP; capacitan a las CPP; supervisan obras y acciones; organizan<br />
y acompañan la evaluación participativa; reajustan para el proceso PP 2009.<br />
El organismo asesor COPEVI diseña propuestas conceptuales, operativas, metodológicas e<br />
instrum<strong>en</strong>tales para la definición y desarrollo del proceso (docum<strong>en</strong>to base, manual de operación,<br />
cont<strong>en</strong>ido de medios de difusión, convocatoria, cartas descriptivas de asambleas,<br />
instrum<strong>en</strong>tos de captura, indicadores para análisis de viabilidad de prioridades, proceso formativo<br />
de las CPP, funciones e integración del Consejo Municipal, evaluación participativa,<br />
ajuste de experi<strong>en</strong>cia para su continuidad y replicabilidad); capacita y s<strong>en</strong>sibiliza a equipos<br />
territoriales, funcionarios municipales y la CPP; acompaña las asambleas comunitarias; participa<br />
<strong>en</strong> análisis de prioridades; coordina la evaluación participativa; rediseña el PP 2009.<br />
Las coordinadoras y <strong>en</strong>laces territoriales convocan y coordinan las asambleas con apoyo de<br />
los promotores e instancias de repres<strong>en</strong>tación comunitaria; contactan con las CPP; acompañan<br />
la supervisión de obras y acciones; participan <strong>en</strong> la evaluación.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
253
El área de comunicación social realiza el registro visual del proceso, el control de los materiales<br />
y las estrategias de difusión del PP. La tesorería actualiza la base de datos para determinar<br />
los montos de contribución de cada comunidad <strong>en</strong> materia de impuesto predial.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? Por muchos años, el PP ha sido un tema de interés<br />
<strong>en</strong> México, pero de desconfianza acerca de su aplicabilidad; con 2 experi<strong>en</strong>cias parciales previas,<br />
el proceso PP de Ecatepec abrió la posibilidad de su replicabilidad <strong>en</strong> los gobiernos locales<br />
del país, además de la articulación con las redes internacionales del PP. En lo interno, ha<br />
significado el reto de articular la acción de gobierno <strong>en</strong> torno a este proceso, y contribuye<br />
junto con otros procesos de construcción de ciudadanía a instalar una gestión estratégica y<br />
participativa. Las instancias comunitarias del PP y su expresión municipal, se suman a otras<br />
g<strong>en</strong>eradas durante esta gestión <strong>en</strong> los campos de la salud, educación, cultura, jóv<strong>en</strong>es y redes<br />
solidarias para el consumo y el ingreso popular.<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior Se ha cumplido con las obras y acciones priorizadas por las comunidades,<br />
lo que <strong>en</strong> sí repres<strong>en</strong>ta un cambio <strong>en</strong> la at<strong>en</strong>ción gubernam<strong>en</strong>tal a los vecinos<br />
de Ecatepec; <strong>en</strong> la mayoría de las zonas del municipio, las prioridades han sido acompañadas<br />
de otras acciones sociales, de infraestructura, salud, educación, cultura y de seguridad pública,<br />
acordadas deliberativam<strong>en</strong>te con los vecinos; <strong>en</strong> su gestión posterior, los vecinos solicitan<br />
acuerdos <strong>en</strong> torno a sus prioridades, y las comunidades que no alcanzaron a ser incluidas<br />
<strong>en</strong> el primer ejercicio del PP, solicitaron su inclusión; el Alcalde junto con su equipo de gobierno<br />
está trabajando <strong>en</strong> la elaboración de un reglam<strong>en</strong>to de participación ciudadana y de<br />
PP, además de un manual operativo ya exist<strong>en</strong>te.<br />
observaciones g<strong>en</strong>erales Se amplía la expectativa de que a partir de la experi<strong>en</strong>cia y difusión del PP <strong>en</strong><br />
Ecatepec, su replicabilidad será posible <strong>en</strong> otros gobiernos locales del país, ampliando las experi<strong>en</strong>cias<br />
de democracia participativa y su impacto <strong>en</strong> la transformación del Estado, desde<br />
la perspectiva de la desc<strong>en</strong>tralización, la democratización y la cultura de la participación.<br />
nombre, organización y contacto de la persona que rell<strong>en</strong>ó la ficha Rocío Lombera, COPEVI,<br />
copevi@prodigy.net.mx<br />
información complem<strong>en</strong>taria (links) www.ecatepec.gob.mx<br />
254 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
comunidad y municipio, aliados por el desarrollo<br />
social de alhuÉ: incorporación de actores locales<br />
Chile, Metropolitana, Melipilla, Alhué<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Administración y gobierno.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Gestión y derechos ciudadanos.<br />
Área complem<strong>en</strong>taria específica Liderazgo y formación de dirig<strong>en</strong>tes.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cia Participación.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia Ciudadanos <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, autoridades públicas, líderes de la<br />
comunidad.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Urbana.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Municipalidad de Alhué.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 1999.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? Dada la situación de aislami<strong>en</strong>to y pobreza que afecta<br />
a la comuna (<strong>en</strong> 1994 se incluye <strong>en</strong>tre las 72 comunas más pobres del país), produce <strong>en</strong>tre<br />
otras situaciones complejas, una alta rotación de técnicos y profesionales <strong>en</strong> el municipio<br />
que rápidam<strong>en</strong>te emigran de ella, lo cual implica un alto costo para la labor municipal, debido<br />
a la discontinuidad <strong>en</strong> la ejecución de programas o iniciativas que se implem<strong>en</strong>tan, y<br />
que desde el área social requier<strong>en</strong> tiempo y estabilidad para la evaluación de resultados.<br />
descripción El proyecto implem<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> el año 2000, parte con la reestructuración de la Dirección<br />
de Desarrollo Comunitario, pret<strong>en</strong>de asegurar la continuidad de iniciativas que se implem<strong>en</strong>tan<br />
<strong>en</strong> el territorio, mediante la integración de actores locales y comunitarios <strong>en</strong> la gestión<br />
del Municipio, a través de alianzas con grupos sociales de la comuna y del desarrollo de redes<br />
locales. Para ello se crean los espacios donde integrar a la comunidad, <strong>en</strong> la toma de decisiones<br />
y <strong>en</strong> la búsqueda de soluciones a sus problemas. Ello implica el traspaso de capacidades<br />
a personas de la comunidad, incorporándolas a un proceso de capacitación y desarrollo<br />
de habilidades, para que una vez posesionados de las herrami<strong>en</strong>tas de interv<strong>en</strong>ción, actú<strong>en</strong><br />
como facilitadores <strong>en</strong> temas de desarrollo social. Para ello, se crearon oficinas de empleo y capacitación,<br />
cultura, comunicaciones, deporte y recreación, adulto mayor, discapacidad, juv<strong>en</strong>tud<br />
e infancia, llamando a concurso para la selección de los interesados, de acuerdo a perfiles<br />
previam<strong>en</strong>te definidos, y a qui<strong>en</strong>es se les cancela una remuneración por el desempeño de su<br />
labor, la cual incluye trabajo <strong>en</strong> terr<strong>en</strong>o y oficina.<br />
objetivos<br />
1º Abordar de una manera más efici<strong>en</strong>te, eficaz e integral los distintos desafíos planteados <strong>en</strong><br />
el área de desarrollo comunitario, a partir de una concepción de programas sociales y grupos<br />
vulnerables.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
255
2º Aportar al traspaso de capacidades a la población, a través de la capacitación de sus líderes y<br />
actores claves, de manera que se g<strong>en</strong>ere cambio desde d<strong>en</strong>tro, <strong>en</strong> coher<strong>en</strong>cia con el principio<br />
de acción que fom<strong>en</strong>te la educación y la capacitación.<br />
3º Crear una estructura capaz de sost<strong>en</strong>er, replicar, fortalecer, fom<strong>en</strong>tar, crear y difundir las iniciativas<br />
que surjan desde ella misma, más allá de las administraciones o de las t<strong>en</strong>d<strong>en</strong>cias de las<br />
personas a cargo.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Posicionami<strong>en</strong>to de actores locales como protagonistas <strong>en</strong> diversos temas de desarrollo comunitario<br />
(cultura, comunicaciones, deporte, mujer, juv<strong>en</strong>tud, infancia, adulto mayor y discapacidad,<br />
capacitación y empleo), con el respaldo y <strong>en</strong> el contexto de gestión municipal<br />
(alianza <strong>en</strong>tre <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> y gobierno local).<br />
2º Formulación de planes participativos <strong>en</strong> las distintas temáticas del desarrollo comunitario y<br />
su ejecución a través de la puesta <strong>en</strong> práctica de actividades y programas. Formación de consejos<br />
de apoyo a las oficinas, con distintos grados de consolidación, llegando a conformarse<br />
incluso organizaciones formales. Gestión de capacitación formal e informal de los <strong>en</strong>cargados<br />
de oficina y de sus colaboradores, <strong>en</strong> distintos temas de interés.<br />
3º Participación directa de la comunidad <strong>en</strong> la toma de decisiones <strong>en</strong> el área social, emanadas<br />
desde el poder local, mediante la creación de sistemas de información y administración de<br />
la estructura «Dirección de Desarrollo Comunitario», que permita su manejo indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te<br />
de la persona a cargo. Nacimi<strong>en</strong>to de un “espíritu de cooperación, trabajo <strong>en</strong> equipo,<br />
responsabilidad y evaluación del quehacer d<strong>en</strong>tro de los <strong>en</strong>cargados y cooperantes”.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° Instalación: La experi<strong>en</strong>cia parte <strong>en</strong> el año 1999, mediante la aprobación del presupuesto<br />
municipal, que incorpora el financiami<strong>en</strong>to para su ejecución. Com<strong>en</strong>zando <strong>en</strong> el año 2000,<br />
<strong>en</strong> el marco de la reestructuración de la DIDECO (Dirección de Desarrollo Comunitario) de Alhué.<br />
Así, se organizan 7 oficinas con sus respectivos <strong>en</strong>cargados: deporte, juv<strong>en</strong>tud, mujer,<br />
adulto mayor, cultura, infancia y comunicaciones.<br />
2° Formulación y ejecución de planes <strong>en</strong> las distintas temáticas de desarrollo comunitario y su<br />
ejecución a través de actividades y programas a lo largo de todo el período 2000. En este<br />
mismo contexto se desarrollan las convocatorias a los Consejos de Apoyo a las oficinas, integrados<br />
por actores locales de la comuna, organizados y participando según sus intereses.<br />
3° Gestión y capacitación formal e informal de los <strong>en</strong>cargados de oficinas y sus colaboradores.<br />
En esta misma etapa y proceso, la comunidad participa <strong>en</strong> la formación y <strong>en</strong> la toma de decisiones<br />
<strong>en</strong> el área social.<br />
4° Creación de sistemas de información y administración de la estructura de la DIDECO, cuya lógica<br />
es la perman<strong>en</strong>cia del modelo, más allá de los colaboradores puntuales y las conting<strong>en</strong>cias<br />
políticas de los municipios.<br />
metodología de trabajo La incorporación de la participación de parte de la población de la comuna <strong>en</strong><br />
los programas sociales municipales, mediante la nominación de Ag<strong>en</strong>tes Locales Municipales<br />
prov<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes de la comunidad, como <strong>en</strong>cargados de las respectivas oficinas.<br />
instrum<strong>en</strong>tos La iniciativa incorpora activam<strong>en</strong>te a la comunidad <strong>en</strong> el trabajo municipal, mediante la<br />
labor empr<strong>en</strong>dida por los ag<strong>en</strong>tes locales, <strong>en</strong> la planificación, asignación de recursos y ejecución<br />
de los programas definidos.<br />
256 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
alianzas<br />
a. municipalidad de alhué [Órgano público municipal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico; capacitación; financiero; cogestión.<br />
b. sernam, prodemu, inj [Organismo nacional de carácter regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, capacitación.<br />
c. fundación para la superación de la pobreza [Organización paraestatal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, recursos humanos, capacitación.<br />
d. organizaciones comunitarias de alhué [Asociación de vecinos]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Cogestión.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Cambios <strong>en</strong> la gestión municipal de los programas sociales, institucionalizando la participación<br />
de la comunidad a través de las oficinas y ag<strong>en</strong>tes locales, asignando partidas presupuestarias<br />
y roles específicos a estas instancias.<br />
2ª Los ag<strong>en</strong>tes locales municipales animan la participación comunitaria y coordinan las actividades<br />
d<strong>en</strong>tro del área temática de que se ocupan. Por tratarse de una comuna pequeña (4.000<br />
habitantes) ti<strong>en</strong><strong>en</strong> alta visibilidad e impacto.<br />
3ª Voluntad política, apoyo de las autoridades a la iniciativa y deseo de continuar, de modo<br />
que ha sido incorporada a la ejecución presupuestaria 2001, la que por lo demás es de muy<br />
bajo costo.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Falta consolidación de la iniciativa d<strong>en</strong>tro del municipio, donde no se asume completam<strong>en</strong>te,<br />
de modo que se asegure su continuidad mediante equipos de trabajo afianzados.<br />
2ª Falta consolidar la idea de equipo de trabajo, para poder asegurar su continuidad, indep<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te<br />
de la profesional a cargo de ella, o del apoyo político que reciban.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana Actores: ciudadanos <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, autoridades públicas, líderes de<br />
la comunidad. Los mecanismos contemplados son: espacios de diálogo, asambleas, mesas<br />
de trabajo; la participación se expresa mediante el diagnóstico de situaciones locales, el diseño<br />
de propuestas, la implem<strong>en</strong>tación comunidad-autoridad.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia?<br />
1ª El desarrollo de una nueva temática;<br />
2ª La inclusión de nuevos actores (implica su participación y cogestión), la comunidad organizada<br />
y personas de la misma, formadas y capacitadas;<br />
3ª Desarrollo de nuevos <strong>en</strong>foques, estrategias y metodologías <strong>en</strong> cuanto al trabajo desde la DI-<br />
DECO hacia y con la comunidad;<br />
4ª Modificaciones <strong>en</strong> la gestión interna, especialm<strong>en</strong>te al idear los ag<strong>en</strong>tes locales municipales;<br />
5ª Primera vez <strong>en</strong> el área de la DIDECO y del Municipio.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
257
consejo democrático municipal<br />
México, Jalisco, Cuquío<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Administración y gobierno.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Infraestructura y servicios públicos.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cia Participación.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Rural.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Órgano público municipal – H. Ayuntami<strong>en</strong>to de<br />
Cuquio, Jal.<br />
año de inicio de la experi<strong>en</strong>cia 1993.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? La conc<strong>en</strong>tración de programas y obras <strong>en</strong> grupos<br />
específicos detonó la creación de mecanismos institucionales de relación con el gobierno<br />
municipal. Las políticas públicas municipales se <strong>en</strong>focaban <strong>en</strong> ciertas regiones y sectores,<br />
marginando algunas comunidades y t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do como resultado una falta de desarrollo económico<br />
y social equitativo. Así como la apatía de la población a participar debido a la falta de<br />
credibilidad <strong>en</strong> el desempeño de las autoridades municipales.<br />
descripción La g<strong>en</strong>eración de un Consejo Democrático Municipal establece como base de su operación<br />
una estructura participativa y territorial. Con la división territorial por zonas se pret<strong>en</strong>de<br />
repres<strong>en</strong>tar a todas las comunidades del municipio, así como impulsar la participación de los<br />
habitantes <strong>en</strong> el Consejo mediante la pres<strong>en</strong>cia de consejeros comunitarios y sectoriales. Estos<br />
consejeros son repres<strong>en</strong>tantes y líderes de las comunidades, elegidos democráticam<strong>en</strong>te<br />
para repres<strong>en</strong>tarlos <strong>en</strong> las sesiones que se llev<strong>en</strong> a cabo. Para esto, <strong>en</strong> cada una de las zonas<br />
se analizan y priorizan las peticiones de las localidades, con el propósito de pres<strong>en</strong>tar propuestas<br />
y argum<strong>en</strong>tos ante el pl<strong>en</strong>o del Consejo. Asimismo, las organizaciones ciudadanas<br />
plantean sus peticiones ante el Consejo. Éste, con base <strong>en</strong> las propuestas pres<strong>en</strong>tadas por<br />
ambas vías, analiza y aprueba por cons<strong>en</strong>so las obras que son de prioridad municipal, considerando<br />
elem<strong>en</strong>tos como: demanda, tipo de obra, b<strong>en</strong>eficios para la comunidad, b<strong>en</strong>eficiarios<br />
y viabilidad. El Consejo elabora el docum<strong>en</strong>to con las acciones aprobadas y lo remite a la<br />
presid<strong>en</strong>cia municipal. Esta última analiza la viabilidad de las obras para ser discutidas posteriorm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> reunión de cabildo. Una vez que son analizadas y aprobadas, se gestionan los<br />
recursos ante instancias estatales y federales. El Consejo no sólo participa <strong>en</strong> la definición y<br />
selección de obras, sino también <strong>en</strong> la etapa de seguimi<strong>en</strong>to de éstas, con el objeto de vigilar<br />
que los recursos se utilic<strong>en</strong> adecuadam<strong>en</strong>te <strong>en</strong> asuntos prioritarios.<br />
objetivos<br />
1º Promover la participación y fortalecimi<strong>en</strong>to de sus instancias de organización comunitaria.<br />
2º Fom<strong>en</strong>tar el desarrollo del municipio mediante el diseño, elaboración y seguimi<strong>en</strong>to de las<br />
propuestas que se g<strong>en</strong>er<strong>en</strong>.<br />
3º Participar <strong>en</strong> la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal.<br />
258 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
esultados alcanzados<br />
1º Interés y participación activa por parte de la población <strong>en</strong> la definición de problemas comunitarios.<br />
Aproximadam<strong>en</strong>te participan 1,800 personas de 60 comunidades.<br />
2º Ejecución de al m<strong>en</strong>os una acción <strong>en</strong> cada comunidad repres<strong>en</strong>tada, t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do como resultado<br />
una distribución equitativa de las obras y servicios públicos.<br />
3º Solución a problemas manifestados por grupos organizados, y disminución del control de<br />
ciertos grupos políticos.<br />
breve descripción de las etapas clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° La definición de un Comité perman<strong>en</strong>te, <strong>en</strong> el cual participan 10 secretarios consejeros de<br />
zona y un secretario técnico.<br />
2° El diseño de un Reglam<strong>en</strong>to municipal de participación ciudadana, y Reglam<strong>en</strong>to interno<br />
del Consejo.<br />
3° La elaboración y pres<strong>en</strong>tación de propuestas por comunidad, con el objetivo de integrar un<br />
solo docum<strong>en</strong>to. En éste se priorizan anualm<strong>en</strong>te las obras públicas municipales.<br />
4° La ejecución de reuniones periódicas con la participación de los habitantes, consejeros comunitarios<br />
y sectoriales, secretario, consejero zonal y un repres<strong>en</strong>tante de la autoridad municipal.<br />
5° La realización de reuniones con repres<strong>en</strong>tantes de los niveles de gobierno municipal, estatal<br />
y federal.<br />
metodologia de trabajo La g<strong>en</strong>eración de un Consejo Democrático Municipal establece como base de<br />
su operación una estructura participativa y territorial. Con la división territorial por zonas se<br />
pret<strong>en</strong>de repres<strong>en</strong>tar a todas las comunidades del municipio, así como impulsar la participación<br />
de los habitantes <strong>en</strong> el Consejo, mediante la pres<strong>en</strong>cia de consejeros comunitarios y<br />
sectoriales.<br />
instrum<strong>en</strong>tos El repres<strong>en</strong>tante del Comité asiste a las sesiones de Cabildo, con el fin de informar de las<br />
actividades que están desarrollando y las necesidades que han sido detectadas. Su pres<strong>en</strong>cia<br />
es de vital importancia porque a su vez se informa de las acciones que está empr<strong>en</strong>di<strong>en</strong>do<br />
el municipio.<br />
procesos de formación Con la finalidad de fortalecer las capacidades del Consejo, se desarrollan constantem<strong>en</strong>te<br />
talleres de trabajo sobre planeación participativa. Cabe resaltar que hay una relación<br />
estrecha de cooperación constante <strong>en</strong>tre el Consejo y el gobierno municipal.<br />
alianzas<br />
a. órganos públicos<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico; capacitación; financiero; cogestión.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Institucionalización de la participación de los habitantes, mediante la aplicación de un método<br />
y principios democráticos de debate comunitario y transpar<strong>en</strong>cia.<br />
2ª Integración de las propuestas <strong>en</strong> las acciones de gobierno.<br />
3ª Ejecución equitativa de las obras y servicios públicos.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Logra incorporar a importantes sectores, no obstante faltan grupos con mejor posición económica,<br />
como comerciantes y ganaderos.<br />
2ª La única vinculación jurídica con el ayuntami<strong>en</strong>to es el acuerdo de cabildo, el cual reconoce<br />
al Consejo como órgano de planeación municipal.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
259
cómo se expresa la participación ciudadana Las comunidades v<strong>en</strong> con b<strong>en</strong>eplácito el programa. La partici-<br />
pación y la interacción con las autoridades municipales mediante este mecanismo permit<strong>en</strong><br />
legitimar las acciones, así como validar las propuestas emanadas del Consejo Democrático.<br />
Evid<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te, la participación de las comunidades repres<strong>en</strong>tadas se g<strong>en</strong>era <strong>en</strong> todas las fases,<br />
desde el diagnóstico hasta el seguimi<strong>en</strong>to de las acciones. Por último, los repres<strong>en</strong>tantes<br />
son el conducto de las necesidades y propuestas formuladas por los ciudadanos, y el Consejo<br />
es la instancia que sirve como mecanismo para dar conocimi<strong>en</strong>to al gobierno municipal de<br />
los requerimi<strong>en</strong>tos comunitarios.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? Mediante este mecanismo se propicia la canalización<br />
de acciones y recursos hacia otras áreas prioritarias. Esto implica que el acercami<strong>en</strong>to <strong>en</strong>tre<br />
las comunidades y la administración municipal, mediante la elaboración de propuestas concretas,<br />
disminuye la conc<strong>en</strong>tración de acciones <strong>en</strong> ciertos grupos de poder, y logra un desarrollo<br />
económico y social más equitativo <strong>en</strong>tre comunidades.<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experi<strong>en</strong>cia Se ha logrado la institucionalización de este<br />
mecanismo; esto se refleja <strong>en</strong> la legitimidad que ti<strong>en</strong>e ante el gobierno municipal. De hecho,<br />
si alguna propuesta es recibida directam<strong>en</strong>te por el gobierno municipal, éste la remite<br />
al Consejo para su conocimi<strong>en</strong>to y revisión. Asimismo, los mecanismos de participación utilizados<br />
por el Consejo permit<strong>en</strong> a las comunidades participar y plantear su problemática de<br />
forma organizada.<br />
260 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
construy<strong>en</strong>do capacidad de acción institucional<br />
<strong>en</strong> orGanizaciones sociales del Gran bu<strong>en</strong>os aires<br />
Arg<strong>en</strong>tina, Bu<strong>en</strong>os Aires, Mor<strong>en</strong>o<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Educación y cultura (educación a través del<br />
deporte).<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Desarrollo socioeconómico (fortalecimi<strong>en</strong>to de la ciudadanía).<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cia Participación.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Adolesc<strong>en</strong>tes y jóv<strong>en</strong>es.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Urbana.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Fundación Def<strong>en</strong>sores del Chaco (FDC) / Organizacio-<br />
nes de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 1997 | vig<strong>en</strong>cia Sí.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? La importancia/necesidad de este proyecto reside<br />
fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> los aspectos contextuales del área de implem<strong>en</strong>tación, aspectos que<br />
configuran importantes grados de degradación social y exclusión, fuertem<strong>en</strong>te marcados<br />
por las car<strong>en</strong>cias materiales y al mismo tiempo, por prácticas políticas y culturales de largo<br />
arraigo <strong>en</strong> la zona, que desfavorec<strong>en</strong> la reconstrucción gradual de los lazos sociales y del <strong>en</strong>tramado<br />
de relaciones comunitarias que g<strong>en</strong>eran mayor cont<strong>en</strong>ción de los sectores más vulnerables.<br />
Los distritos de Mor<strong>en</strong>o, San Miguel, Malvinas Arg<strong>en</strong>tinas y José C.Paz conforman<br />
parte del Conurbano 4, área más severam<strong>en</strong>te afectada por los más altos índices de pobreza,<br />
indig<strong>en</strong>cia y desocupación.<br />
descripción El proyecto está ori<strong>en</strong>tado a expandir las capacidades de acción y de incid<strong>en</strong>cia de organizaciones<br />
sociales de base comunitaria, a través de la capacitación y formación de sus dirig<strong>en</strong>tes<br />
y miembros de la organización. Las organizaciones que participarán de este proyecto,<br />
actualm<strong>en</strong>te conforman una incipi<strong>en</strong>te Red Regional formada por instituciones y grupos de<br />
vecinos de los barrios de San Miguel, José C. Paz, Mor<strong>en</strong>o y Malvinas Arg<strong>en</strong>tinas; todos ellos<br />
distritos del noroeste del Conurbano Bonaer<strong>en</strong>se. El propósito de esta iniciativa es ampliar<br />
la conci<strong>en</strong>cia de derechos de sujetos colectivos e individuales, la participación ciudadana<br />
y la construcción colectiva y asociada destinada a promover el desarrollo de las comunidades.<br />
En tal s<strong>en</strong>tido, la iniciativa se sust<strong>en</strong>ta fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> la educación como<br />
herrami<strong>en</strong>ta útil <strong>en</strong> la ampliación de conocimi<strong>en</strong>tos, para promover una mejor gestión organizacional<br />
<strong>en</strong> pos de la creación de espacios de participación, diálogo, construcción de<br />
cons<strong>en</strong>sos y soluciones concertadas <strong>en</strong>tre diversos actores sociales involucrados <strong>en</strong> las problemáticas<br />
de la comunidad.<br />
A partir de nuestro trabajo (las ligas de fútbol callejero, las actividades culturales, la alfabetización<br />
cívico legal) fuimos detectando e id<strong>en</strong>tificando con claridad uno de los obstáculos<br />
fundam<strong>en</strong>tales <strong>en</strong> la promoción de estrategias de desarrollo y ciudadanía <strong>en</strong> las comunidades:<br />
la aus<strong>en</strong>cia de redes institucionales a escala barrial, distrital y regional, que puedan efectivam<strong>en</strong>te<br />
articular una mirada integral sobre los problemas de la comunidad, optimizar los<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
261
objetivos<br />
recursos exist<strong>en</strong>tes y gestionar los necesarios, para mejorar la calidad de vida de sus poblado-<br />
res <strong>en</strong> lo referido a salud, educación, infraestructura, vivi<strong>en</strong>da, economía solidaria y trabajo.<br />
1º Expandir las capacidades, conocimi<strong>en</strong>tos y habilidades de las organizaciones sociales de Mo-<br />
r<strong>en</strong>o, como articuladoras y transmisoras institucionales de las problemáticas comunitarias.<br />
2º Profundizar <strong>en</strong> la d<strong>en</strong>sidad de las relaciones con la comunidad y mejorar cuantitativa y cualitativam<strong>en</strong>te<br />
sus pot<strong>en</strong>cialidades de incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> las decisiones públicas, utilizando el deporte,<br />
la cultura y el derecho como herrami<strong>en</strong>tas de confianza.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Entre los principales logros podemos m<strong>en</strong>cionar la mejora de las condiciones de vida de niños<br />
y jóv<strong>en</strong>es, la reducción del grado de vulnerabilidad social y el aum<strong>en</strong>to de la solidaridad,<br />
la formación de líderes y la construcción de ciudadanía. A nivel comunitario, FDC impulsó la<br />
g<strong>en</strong>eración de capacidades de la comunidad para incidir <strong>en</strong> políticas públicas. Entre los logros<br />
se cu<strong>en</strong>tan: mant<strong>en</strong>er el precio del boleto de transporte público, boleto mínimo para<br />
estudiantes secundarios, promoción del acceso al agua potable. Estos logros fueron el resultado<br />
de la movilización y participación activa de más de 5000 personas de la comunidad de<br />
Mor<strong>en</strong>o.<br />
2º Con la conformación de la Liga de Fútbol Callejero (jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong>tre 16 y 22 años) se integran<br />
30 organizaciones de barrios vecinos que agrupan a 2000 jóv<strong>en</strong>es, sumando 4950 niños, niñas<br />
y jóv<strong>en</strong>es participando de las actividades. Además, se realizó el “1er Mundial de Fútbol<br />
Callejero” d<strong>en</strong>tro del programa cultural alemán <strong>en</strong> el marco del Mundial de Fútbol FIFA 2006.<br />
3º El trabajo desarrollado a través del deporte, el arte y la educación <strong>en</strong> derechos y ciudadanía<br />
ha contribuido a la creación de una red de organizaciones <strong>en</strong> toda la región, que actualm<strong>en</strong>te<br />
impulsan la llamada “Carta Popular”, una iniciativa que inicialm<strong>en</strong>te recogió la visión<br />
de 1500 familias acerca de las necesidades barriales y de los modos de mejorar la participación<br />
y la democracia, para luego impulsar y coordinar la elaboración participativa de una serie<br />
de propuestas político-sociales, a nivel vecinal y barrial.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° En junio de 1997 se compra el predio de actividades y se inicia el proceso de consolidación<br />
de la id<strong>en</strong>tidad <strong>en</strong> el barrio.<br />
En sus inicios, Def<strong>en</strong>sores del Chaco era una asociación <strong>civil</strong> que realizaba sus actividades con<br />
recursos prov<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes del apoyo de la comunidad <strong>en</strong> ev<strong>en</strong>tos con fines de recaudación: sorteos,<br />
rifas, v<strong>en</strong>ta de comidas, etc.<br />
Con la compra del terr<strong>en</strong>o donde se construyeron las instalaciones, se comi<strong>en</strong>za a implem<strong>en</strong>tar<br />
el “sistema solidario” que consiste <strong>en</strong> la alianza de FDC con programas de RSE (Responsabilidad<br />
Social Empresarial) de empresas arg<strong>en</strong>tinas.<br />
2° A fines de 2004 se organiza la 1º Posta Regional y se crea la primera red de organizaciones del<br />
Conurbano Bonaer<strong>en</strong>se. En 2005 se realizó el 1º Campeonato Sudamericano de Fútbol Callejero<br />
donde se pone a prueba la capacidad organizativa. En 2006, d<strong>en</strong>tro del programa cultural<br />
alemán, se organizó el “1er Mundial de Fútbol Callejero”, <strong>en</strong> el marco del Mundial de Fútbol<br />
FIFA 2006. En ese mom<strong>en</strong>to se logra la primera experi<strong>en</strong>cia de incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> políticas públicas<br />
y movilización ciudadana con la implem<strong>en</strong>tación del boleto único.<br />
3° A partir del diagnóstico basado <strong>en</strong> el trabajo territorial se id<strong>en</strong>tificó la falta de redes de organizaciones<br />
<strong>en</strong> la región, que facilitaran la reconstrucción del <strong>en</strong>tramado social y, a la vez, que<br />
262 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
alianzas<br />
favorecieran la participación democrática, el diálogo y la construcción de cons<strong>en</strong>so. El trabajo<br />
educativo a través del fútbol callejero y sus compon<strong>en</strong>tes cultural y artístico desarrollados<br />
por el Culebrón Timbal contribuyeron a la creación de una red de organizaciones <strong>en</strong> toda la<br />
región, que impulsan la construcción de una democracia participativa <strong>en</strong> la región, que incorpore<br />
el protagonismo comunitario, el presupuesto participativo, la justa participación de<br />
los sectores populares <strong>en</strong> la g<strong>en</strong>eración y distribución del trabajo y la riqueza, el desarrollo local<br />
y la economía social.<br />
a. culebrón timbal [C<strong>en</strong>tro comunitario y cultural]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico, político.<br />
c. secretaría de deporte de la nación [Órgano público nacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
c. fundación avina [Fundación filantrópica internacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
d. acij [ONG de servicio local o movilización popular]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico.<br />
e. ashoka [Fundación filantrópica internacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª El aum<strong>en</strong>to de la capacidad de las organizaciones sociales y la confianza creada <strong>en</strong>tre ellas<br />
para trabajar juntas y promover acciones coordinadas, como el caso de la Carta Popular.<br />
2ª La promoción de liderazgo <strong>en</strong> los jóv<strong>en</strong>es y la creación de espacios perman<strong>en</strong>tes de <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro<br />
y formación.<br />
3ª La creación de una red regional de organizaciones sociales. La apertura al diálogo sobre la<br />
democracia que queremos <strong>en</strong> nuestras comunidades.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana El desarrollo de esta experi<strong>en</strong>cia ti<strong>en</strong>e tres compon<strong>en</strong>tes que se<br />
articulan <strong>en</strong>tre sí, y a la vez guardan cierto grado de autonomía. Por una parte, está el compon<strong>en</strong>te<br />
deportivo, que consiste <strong>en</strong> la creación de ligas de fútbol callejero <strong>en</strong> la región del noroeste<br />
del Conurbano y también <strong>en</strong> algunas provincias del interior del país. La metodología<br />
del fútbol callejero es una nueva forma de jugar al fútbol <strong>en</strong> donde prima el valor educativo<br />
del deporte y la adquisición de habilidades por parte de los jóv<strong>en</strong>es para resolver sus conflictos<br />
pacíficam<strong>en</strong>te, liderar procesos, educar a sus pares. Luego, está el compon<strong>en</strong>te cultural o<br />
artístico, que consiste <strong>en</strong> la realización de ev<strong>en</strong>tos culturales <strong>en</strong> espacios públicos, muchas<br />
veces articulados con actividades deportivas, y que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> por finalidad recuperar la id<strong>en</strong>tidad<br />
cultural de los habitantes de la región, g<strong>en</strong>erar espacios de <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tro <strong>en</strong>tre vecinos y<br />
aprovechar estas instancias para acercar información a la g<strong>en</strong>te. Luego está el compon<strong>en</strong>te<br />
de formación <strong>en</strong> derechos, <strong>en</strong> donde se capacita a dirig<strong>en</strong>tes y miembros de organizaciones<br />
sociales, doc<strong>en</strong>tes, comunidad educativa <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, jóv<strong>en</strong>es, etc., sobre derechos sociales,<br />
políticos y económicos, acceso a servicios básicos, formas de interv<strong>en</strong>ción pública, etc.<br />
Los primeros compon<strong>en</strong>tes favorecieron la creación de una red de organizaciones <strong>en</strong> toda<br />
la región, que actualm<strong>en</strong>te impulsan la m<strong>en</strong>cionada “Carta Popular”. La adquisición de conocimi<strong>en</strong>tos,<br />
capacidades y habilidades para <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar los problemas sociales de la comunidad,<br />
diagnosticarlos, g<strong>en</strong>erar estrategias de acción y finalm<strong>en</strong>te por último, movilizar la<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
263
participación ciudadana va g<strong>en</strong>erando gradualm<strong>en</strong>te un fortalecimi<strong>en</strong>to de las organizacio-<br />
nes, y al mismo tiempo, de la red de instituciones. El fortalecimi<strong>en</strong>to de las instituciones facilita<br />
y le da perman<strong>en</strong>cia a la interacción con otras organizaciones, al tiempo que sistematiza<br />
un ejercicio participativo que ti<strong>en</strong>e como principal soporte la mayor capacidad de acceso a la<br />
información y el conocimi<strong>en</strong>to de derechos que se adquirieron. Estos factores actúan como<br />
elem<strong>en</strong>tos de sost<strong>en</strong>ibilidad del proyecto, el cual <strong>en</strong> un futuro no requerirá de la interv<strong>en</strong>ción<br />
de las organizaciones del proyecto, sino que se convertirá <strong>en</strong> un <strong>en</strong>granaje comunitario<br />
con autonomía propia.<br />
De esta forma, aún con todos los actores actuando <strong>en</strong> forma autointeresada, la red y sus recursos<br />
seguirán funcionando, por lo tanto estas características particulares facilitaron las instancias<br />
de cooperación con otras organizaciones nacionales e internacionales y empresas.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia?<br />
el deporte como herrami<strong>en</strong>ta la FDC comprobó <strong>en</strong> su experi<strong>en</strong>cia cotidiana que el deporte es una herrami<strong>en</strong>ta<br />
educativa útil para la transmisión de valores como la solidaridad, el trabajo <strong>en</strong> equipo<br />
y la conviv<strong>en</strong>cia pacífica. El deporte así no constituye el fin <strong>en</strong> sí mismo, sino el medio para<br />
alcanzar una mejor calidad de vida. Esta concepción fundam<strong>en</strong>tó la creación de las Ligas de<br />
Fútbol Callejero.<br />
promoción de liderazgo <strong>en</strong> los jóv<strong>en</strong>es para la FDC la participación de los jóv<strong>en</strong>es siempre ha sido uno de<br />
sus objetivos. La FDC apr<strong>en</strong>dió <strong>en</strong> la experi<strong>en</strong>cia que para que los jóv<strong>en</strong>es se asuman como<br />
líderes de un proceso <strong>en</strong> su comunidad, ti<strong>en</strong><strong>en</strong> que t<strong>en</strong>er un papel que cumplir, visible y palpable.<br />
Es por eso que la FDC, luego de la id<strong>en</strong>tificación de los perfiles de liderazgo, les ha<br />
dado a estos jóv<strong>en</strong>es un rol y una responsabilidad <strong>en</strong> la organización, ya sea como integrantes<br />
de la comisión directiva, como ag<strong>en</strong>tes capacitadores y multiplicadores, como profesores<br />
<strong>en</strong> las actividades. Así se ha logrado un verdadero empoderami<strong>en</strong>to de los jóv<strong>en</strong>es, un aum<strong>en</strong>to<br />
de su autoestima y una transfer<strong>en</strong>cia de estos valores a la comunidad.<br />
intercambio y construcción el trabajo se fortalece estableci<strong>en</strong>do alianzas estratégicas a dos niveles. Con<br />
la comunidad, a través de la creación de redes con otras organizaciones de base comunitaria,<br />
para intercambiar experi<strong>en</strong>cias y fortalecer la pres<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> la comunidad. A otro nivel, g<strong>en</strong>erando<br />
alianzas con organizaciones con un fuerte compon<strong>en</strong>te técnico, de manera de maximizar<br />
los recursos de todos los actores y avanzar hacia la construcción de ciudadanía.<br />
La experi<strong>en</strong>cia propone un abordaje innovador a la problemática de la participación ciudadana,<br />
desde el deporte, el arte y el conocimi<strong>en</strong>to sobre derechos y herrami<strong>en</strong>tas legales. Asimismo,<br />
fom<strong>en</strong>ta la articulación y el intercambio <strong>en</strong> lugar de actitudes confrontativas, lo que<br />
favorece ámbitos de construcción e intercambio más ricos. Nuestro principal apr<strong>en</strong>dizaje es<br />
la necesidad de devolverles capacidad a las personas, sean individuales o colectivas. Ninguna<br />
comunidad necesita que le digan, desde afuera, qué es lo que ellos necesitan, porque ya lo<br />
sab<strong>en</strong>. Pero lo que no siempre sab<strong>en</strong> es cómo sistematizar esta información, coordinar acciones,<br />
demandar cuando se están violando sus derechos.<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experi<strong>en</strong>cia El trabajo territorial que ti<strong>en</strong><strong>en</strong> las organizaciones<br />
<strong>en</strong> la región ha sido una de las principales condiciones de éxito, ya que Def<strong>en</strong>sores<br />
del Chaco ti<strong>en</strong>e más de 10 años de trabajo <strong>en</strong> la zona y cu<strong>en</strong>ta con una gran pres<strong>en</strong>cia, visibilidad<br />
y legitimidad <strong>en</strong>tre sus pares y con la comunidad <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral. Luego, la convocatoria<br />
a actores diversos (organizaciones sociales, escuelas, parroquias, organizaciones de desocupados,<br />
etc.) y la creación de espacios de construcción de cons<strong>en</strong>so <strong>en</strong>tre los participantes<br />
de la iniciativa ha permitido avanzar <strong>en</strong> la propuesta. La integralidad de la estrategia es la<br />
264 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
clave del desarrollo de la iniciativa. En esta etapa se suma la visibilidad de las acciones que<br />
g<strong>en</strong>eran confianza y la participación <strong>en</strong> las distintas actividades por parte de las organizaciones,<br />
lo que fortalece la capacidad de movilización social e impacto público, g<strong>en</strong>erando<br />
condiciones propicias para la consolidación de las capacidades <strong>en</strong> los b<strong>en</strong>eficiarios capacitados.<br />
Además, exist<strong>en</strong> otros elem<strong>en</strong>tos que también han influido: contar con cons<strong>en</strong>so, bu<strong>en</strong><br />
diagnóstico y apostar al logro de objetivos y metas; metodología de trabajo <strong>en</strong> los espacios<br />
de capacitación articulando cont<strong>en</strong>idos teóricos con situaciones cotidianas vividas por los<br />
doc<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> el aula.<br />
observaciones g<strong>en</strong>erales La participación democrática y la construcción de <strong>nuevas</strong> formas de ciudadanía<br />
se hac<strong>en</strong> <strong>en</strong> el ejercicio mismo, y <strong>en</strong> esto la información y el conocimi<strong>en</strong>to juegan un papel<br />
fundam<strong>en</strong>tal. Facilitar el acceso a información, producir nueva, intercambiar, abrir espacios.<br />
No es posible construir una nueva forma de hacer democracia sin saber cuál es la democracia<br />
que queremos. Por eso, para devolverles el poder a la comunidad, el primer paso es consultarles<br />
qué quier<strong>en</strong>, pi<strong>en</strong>san, necesitan, pued<strong>en</strong> ofrecer, con qué cosas se compromet<strong>en</strong>,<br />
etc. Sólo participando se puede construir participación.<br />
El modelo de ligas de fútbol callejero se ha reproducido <strong>en</strong> otras provincias de Arg<strong>en</strong>tina, <strong>en</strong><br />
otros países como Chile, Perú, Brasil, Bolivia, Paraguay y Colombia, por m<strong>en</strong>cionar algunos.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
265
proGrama de desarrollo sust<strong>en</strong>table de las<br />
caletas de tocopilla<br />
Chile, Antofagasta, Tocopilla<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Desarrollo socioeconómico.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Infraestructura y servicios públicos.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cias Participación.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia Trabajadores rurales, líderes de la comunidad (urbana y rural) y<br />
sindicatos vinculados a la Unión de Trabajadores Rurales del municipio; organizaciones de la<br />
<strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Urbana.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Junta de Vecinos Rural San Pedro de Caleta Bu<strong>en</strong>a.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 1997.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? La experi<strong>en</strong>cia desarrollada por la Junta de Vecinos “San<br />
Pedro de Caleta Bu<strong>en</strong>a”, ubicada a 43 kilómetros al sur de Tocopilla, II Región, pret<strong>en</strong>de abordar<br />
la regularización del as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el que resid<strong>en</strong>, mediante la legalización de los terr<strong>en</strong>os<br />
<strong>en</strong> los que se emplaza la comunidad, pues la falta de este reconocimi<strong>en</strong>to no les permite invertir,<br />
ni acceder a b<strong>en</strong>eficios sociales que les permitan mejorar sus condiciones de vida.<br />
descripción La iniciativa ti<strong>en</strong>e por finalidad un proyecto de vida comunitario, <strong>en</strong>fatizando el <strong>en</strong>torno<br />
social, económico, de protección y resguardo del medio ambi<strong>en</strong>te. Este surge como un poblami<strong>en</strong>to<br />
de pescadores <strong>en</strong> 1985, que ofrecía seguridad y diversidad de productos de mar,<br />
debido a la crisis de la pesca artesanal por la contaminación de áreas de captura y la Corri<strong>en</strong>te<br />
del Niño. Actualm<strong>en</strong>te es una comunidad pesquera, que convive con población veraneante.<br />
Dadas las estrechas relaciones establecidas <strong>en</strong> la comunidad, surge el imperativo de<br />
organizarse fr<strong>en</strong>te a necesidades y proyectos comunes. En 1997 articulan la primera Junta<br />
de Vecinos; luego, al <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar problemas productivos, organizan el Sindicato de Pescadores<br />
(1999), y finalm<strong>en</strong>te crean el C<strong>en</strong>tro de Desarrollo Sust<strong>en</strong>table (2000). Estos procesos permit<strong>en</strong><br />
g<strong>en</strong>erar algunos logros desde el punto de vista sanitario: dotación de agua potable mediante<br />
camiones del aljibe municipal; extracción de basuras, etc. Actualm<strong>en</strong>te se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran<br />
embarcados <strong>en</strong> desafíos mayores, como agua potable rural y reconocimi<strong>en</strong>to del modelo de<br />
desarrollo implem<strong>en</strong>tado <strong>en</strong> Caleta Bu<strong>en</strong>a.<br />
objetivos<br />
1º Abordar la problemática de las comunidades costeras, con paquetes integrados de apoyo<br />
que contemplan por lo m<strong>en</strong>os: la propiedad de los terr<strong>en</strong>os donde está emplazada la<br />
comunidad;<br />
2º Manejo ambi<strong>en</strong>tal del <strong>en</strong>torno, aprovechando sus recursos naturales de manera integral, <strong>en</strong>fatizando<br />
la transmisión de conocimi<strong>en</strong>tos y el registro de información bioecológica, junto<br />
con el manejo de recursos pesqueros, a través de procesos tecnológicos;<br />
266 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
3º El intercambio y la socialización de las experi<strong>en</strong>cias adquiridas y ejecutadas por las<br />
comunidades.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Creación de organizaciones (sindicato de buzos mariscadores que trabajan <strong>en</strong> la caleta, <strong>en</strong><br />
1999, y el c<strong>en</strong>tro de desarrollo sust<strong>en</strong>table, <strong>en</strong> 2000); transfer<strong>en</strong>cia de técnicas para el manejo<br />
de residuos domésticos para abono; proyecto de limpieza e higi<strong>en</strong>e ambi<strong>en</strong>tal de escombros<br />
y basura <strong>en</strong> la caleta. Además de implem<strong>en</strong>tación del programa de arborización<br />
por parte de la CONAF (Corporación Nacional Forestal). Ampliación de la unidad vecinal incorporando<br />
la a comunidad de veraneantes a la realización conjunta de actividades <strong>en</strong> b<strong>en</strong>eficio<br />
de la caleta.<br />
2º Realización de un taller de capacitación de pesca artesanal y uso sust<strong>en</strong>table del borde costero<br />
del norte, invitándose a los sindicatos de pescadores de la región I a la III. Elaboración del<br />
proyecto para tramitar <strong>en</strong> bi<strong>en</strong>es nacionales la <strong>en</strong>trega de comodato de terr<strong>en</strong>os <strong>en</strong> la caleta,<br />
para la construcción de la sede de la junta de vecinos, el sindicato y el c<strong>en</strong>tro experim<strong>en</strong>tal –<br />
este último con fines productivos <strong>en</strong> el área agrícola, agropecuaria y forestal;<br />
3º Conclusión de los trámites del área de manejo. Proceso de réplica <strong>en</strong> Caleta Urco, con la conformación<br />
del c<strong>en</strong>tro turístico productivo y de Caleta Punta Paquica, iniciando la formalización<br />
de su sindicato;<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Motivación y diagnóstico inicial: a partir de necesidades específicas relacionadas con habitabilidad,<br />
la comunidad comi<strong>en</strong>za un proceso de organización y búsqueda de apoyos;<br />
2ª Instalación y gestión: búsqueda de oportunidades y negociación con organismos públicos<br />
<strong>en</strong> relación con temas de infraestructura, desarrollo productivo, organizacionales;<br />
3ª Ejecución-evaluación: rediseño de acciones de acuerdo a necesidades: y plan de trabajo tri<strong>en</strong>al<br />
de Caleta Bu<strong>en</strong>a;<br />
4ª Difusión del modelo de gestión a otras caletas de la región, a partir de los éxitos del modelo<br />
de desarrollo y de los logros con el mundo público.<br />
metodología de trabajo Constitución de un equipo multidisciplinario, a cargo de un empr<strong>en</strong>dedor social,<br />
que <strong>en</strong> conjunto con las organizaciones han desarrollado e implem<strong>en</strong>tado un plan de<br />
trabajo tri<strong>en</strong>al <strong>en</strong> las áreas de desarrollo técnico-productivo; técnico-ambi<strong>en</strong>tal; económicocomercial<br />
y socio-cultural.<br />
instrum<strong>en</strong>tos Las organizaciones han g<strong>en</strong>erado vínculos de coordinación, planificación, asesoría técnica,<br />
mesa de negociación y obt<strong>en</strong>ción de recursos humanos, técnicos y financieros con organismos<br />
públicos y de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>. Además de establecer con Bi<strong>en</strong>es Nacionales un<br />
plan regional de regularización de la propiedad del terr<strong>en</strong>o. La comunidad, mediante un proceso<br />
de autogestión, define una estrategia de desarrollo, si<strong>en</strong>do reconocida por instituciones<br />
públicas (Bi<strong>en</strong>es Nacionales) como una Caleta Piloto <strong>en</strong> el ámbito regional. Es replicada actualm<strong>en</strong>te<br />
por Caletas de Urco y Punta Paquica.<br />
procesos de formación Las relaciones van desde la comunidad hacia los actores públicos y nuevam<strong>en</strong>te<br />
hacia la comunidad para retroalim<strong>en</strong>tar la información, estableciéndose diálogos para la búsqueda<br />
de soluciones a los problemas que aquejan a la comunidad. El intercambio se da <strong>en</strong><br />
reuniones y asambleas, junto al relacionami<strong>en</strong>to con ag<strong>en</strong>tes externos.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
267
alianzas<br />
a. municipalidad de tocopilla [Órgano público municipal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico.<br />
b. programa servicio país [Organización paraestatal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, apoyo <strong>en</strong> especie, capacitación.<br />
c. fundación ashoka [ONG internacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, apoyo <strong>en</strong> especie, capacitación.<br />
d. sindicato de buzos mariscadores de caleta bu<strong>en</strong>a [Sindicato]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, apoyo <strong>en</strong> especies, financiero.<br />
e. junta de vecinos rural san pedro [Asociación de vecinos]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo <strong>en</strong> especie, financiero, cogestión, voluntariado.<br />
f. c<strong>en</strong>tro de desarrollo sust<strong>en</strong>table, caleta [Universidad, c<strong>en</strong>tro de estudios privados]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico; apoyo <strong>en</strong> especie; capacitación.<br />
g. fondo de solidaridad e inversión social [Organismo nacional de carácter regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, financiero.<br />
h. servicio nacional de capacitación y empleo [Organismo nacional de carácter regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, financiero.<br />
i. fondo nacional de desarrollo regional [Órgano público estatal/ regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
j. corporación nacional forestal [Órgano público nacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo <strong>en</strong> especie.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Grupos de pescadores artesanales y sus familias que consolidan una perspectiva integral de<br />
desarrollo, concertando organismos públicos y privados;<br />
2ª La confianza y respaldo institucional alcanzados (Ashoka, Servicio País, Conapach);<br />
3ª La experi<strong>en</strong>cia es modelo para otras interv<strong>en</strong>ciones <strong>en</strong> caletas de pescadores de la región y<br />
otras zonas del país.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª La necesidad de mant<strong>en</strong>er la cohesión de sus organizaciones;<br />
2ª Escasez de recursos económicos.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana El principal aporte es la propuesta de desarrollo sust<strong>en</strong>table para<br />
las comunidades rurales situadas <strong>en</strong> el borde costero. La importancia de ser un c<strong>en</strong>tro demostrativo<br />
<strong>en</strong> terr<strong>en</strong>o para las otras caletas. Porque la estrategia está planteada para replicarse <strong>en</strong> las<br />
distintas caletas que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> la misma realidad del litoral de la región de Arica y Parinacota, y la<br />
región de Atacama. La influ<strong>en</strong>cia y reconocimi<strong>en</strong>to a escala nacional (Conapach, R<strong>en</strong>ace, Fundación<br />
Nacional para la Superación de la Pobreza) que ti<strong>en</strong>e la organización a nivel sectorial.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? La comunidad, a través de un proceso de autogestión,<br />
ha logrado definir su propia estrategia de desarrollo, ha sido reconocida por instituciones<br />
como Bi<strong>en</strong>es Nacionales, como caleta piloto a nivel regional. Esta propuesta de desarrollo<br />
de Caleta Bu<strong>en</strong>a ha sido aceptada, reconocida y replicada por otras caletas de Tocopilla,<br />
como Urco y Punta Paquica. El manejo integral de la comunidad <strong>en</strong> sus distintos ámbitos social,<br />
productivo y ambi<strong>en</strong>tal.<br />
268 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
Gestión conjunta de la municipalidad de canaria y<br />
las comunidades de umasi y raccaya<br />
Perú, Ayacucho, Víctor Fajardo, Canaria<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Educación y cultura.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Desarrollo socioeconómico.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cia Acceso y equidad.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Urbana.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Municipalidad de Canaria y las Comunidades de Umas.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 2003.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? Falta de acceso a la educación secundaria de los adoles-<br />
c<strong>en</strong>tes y jóv<strong>en</strong>es de las comunidades de Umasi y Raccaya, debido principalm<strong>en</strong>te a tres proble-<br />
mas: la pobreza, la falta de c<strong>en</strong>tros educativos cercanos a las comunidades y la marginación de<br />
las niñas d<strong>en</strong>tro de las propias familias, ya que se privilegia la educación de los hijos varones.<br />
descripción La experi<strong>en</strong>cia consiste <strong>en</strong> la fundación de dos c<strong>en</strong>tros educativos de gestión compartida<br />
<strong>en</strong>tre la Municipalidad de Canaria (Víctor Fajardo, Ayacucho) y dos comunidades campesinas<br />
del distrito. Esta experi<strong>en</strong>cia se desarrolló <strong>en</strong> las comunidades de Umasi y Raccaya, ambas<br />
muy alejadas de la capital distrital. Dichos c<strong>en</strong>tros educativos cu<strong>en</strong>tan con un número<br />
variable de tres a cuatro profesores por año, que son pagados de manera compartida por la<br />
comunidad, la municipalidad y un aporte adicional de la Unidad de Gestión Educativa Local.<br />
Adicionalm<strong>en</strong>te, la comunidad proporciona varios elem<strong>en</strong>tos: alojami<strong>en</strong>to a los profesores,<br />
locales para el funcionami<strong>en</strong>to de los c<strong>en</strong>tros y mano de obra para la construcción de las instalaciones<br />
definitivas. El Colegio de Umasi funciona desde hace dos años y, <strong>en</strong> fecha reci<strong>en</strong>te,<br />
ha sido convertido <strong>en</strong> c<strong>en</strong>tro educativo estatal, por lo que su financiami<strong>en</strong>to completo correrá<br />
por cu<strong>en</strong>ta de la UGEL (Unidad de Gestión Educativa Local) de Víctor Fajardo.<br />
objetivos<br />
1º Permitir el acceso de la población local a la <strong>en</strong>señanza secundaria;<br />
2º Inc<strong>en</strong>tivar a la población local para que las niñas también t<strong>en</strong>gan acceso a la educación.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Participación coordinada de la comunidad <strong>en</strong> la solución de sus problemas e involucrami<strong>en</strong>to<br />
de otros actores sociales locales y distritales;<br />
2º Creación del CEGECOM (C<strong>en</strong>tros Educativos de Gestión Comunal) “J.Velasco Alvarado” <strong>en</strong><br />
Umasi, y “F.Belaunde Terry” <strong>en</strong> Raccaya, con lo cual se hizo posible el acceso de la población<br />
juv<strong>en</strong>il a servicios educativos <strong>en</strong> sus propias comunidades;<br />
3º 80 jov<strong>en</strong>es <strong>en</strong> Umasi y 60 <strong>en</strong> Raccaya han recibido los servicios educativos. Aproximadam<strong>en</strong>te<br />
el 50% de éstos son mujeres. Además, ya se cu<strong>en</strong>ta con 8 profesores trabajando.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° Detección de la necesidad de crear c<strong>en</strong>tros educativos para las poblaciones de Umasi y<br />
Raccaya;<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
269
2° Convocatoria por parte de la Municipalidad Distrital de Canaria a un proceso de concertación<br />
con la población de las comunidades y autoridades locales;<br />
3° Inicio de gestiones ante la UGEL de Víctor Fajardo para la creación de c<strong>en</strong>tros educativos de<br />
gestión comunal;<br />
4° Compromiso de apoyo logístico y económico del Municipio, así como de los demás ag<strong>en</strong>tes<br />
<strong>civil</strong>es involucrados;<br />
5° Inicio de operaciones de los dos c<strong>en</strong>tros educativos.<br />
instrum<strong>en</strong>tos Buscando resolver los problemas más básicos de nuestro distrito, <strong>en</strong> este caso específico<br />
hemos optado por la cogestión; es decir, hacer participar a los mismos b<strong>en</strong>eficiarios <strong>en</strong><br />
la solución de sus problemas. Consideramos nuestra experi<strong>en</strong>cia como innovadora, porque a<br />
partir de ella hemos logrado s<strong>en</strong>sibilizar a las autoridades estatales, y prácticam<strong>en</strong>te obligarles<br />
a que cumplan su rol, <strong>en</strong> justo reclamo del derecho a la educación. Para nuestro distrito,<br />
e inclusive nuestra región, la consideramos innovadora, <strong>en</strong> el s<strong>en</strong>tido de que esta experi<strong>en</strong>cia<br />
puede ser aplicada <strong>en</strong> la solución de otros problemas, como el agua, desagüe, etc. Haci<strong>en</strong>do<br />
participar a los b<strong>en</strong>eficiarios <strong>en</strong> la medida de sus posibilidades, para que así valor<strong>en</strong><br />
las obras y trabajos que ellos mismos realizan; de hecho, esto se ha v<strong>en</strong>ido implem<strong>en</strong>tando<br />
<strong>en</strong> el marco de la concertación, el presupuesto participativo y participación ciudadana.<br />
alianzas<br />
a. municipalidad distrital de canaria [Órgano público municipal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Ejecución, financiami<strong>en</strong>to, evaluación y coordinación.<br />
b. unidad de gestión educativa local ugel fajardo [Fundaciones e institutos públicos]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiami<strong>en</strong>to, apoyo técnico, evaluación y supervisión.<br />
c. comunidades campesinas de umasi y de raccaya [Organización o federación de pueblos indíg<strong>en</strong>as]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Ejecución, financiami<strong>en</strong>to y coordinación.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª B<strong>en</strong>eficio evid<strong>en</strong>te del proyecto que permite una respuesta inmediata de la población: acceso<br />
a servicios educativos sin necesidad de salir de la comunidad;<br />
2ª Compromiso importante de la población y autoridades comunales respecto a las iniciativas<br />
de mejora. Los c<strong>en</strong>tros educativos comunales son considerados como experi<strong>en</strong>cias modelo<br />
por qui<strong>en</strong>es participan <strong>en</strong> ellos, de las cuales se si<strong>en</strong>t<strong>en</strong> orgullosos;<br />
3ª Sólido compromiso y vínculo <strong>en</strong>tre las comunidades, la municipalidad y los doc<strong>en</strong>tes<br />
participantes.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Existe un clima de <strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>to d<strong>en</strong>tro de la municipalidad de Canaria, <strong>en</strong>tre el Alcalde y<br />
el T<strong>en</strong>i<strong>en</strong>te de Alcalde, que puede afectar el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia;<br />
2ª Los profesores se quejan de los sueldos, pero señalan como motivación de su labor el posible<br />
reconocimi<strong>en</strong>to futuro por parte de la UGEL de las horas de clase impartidas, lo cual les permitiría<br />
t<strong>en</strong>er más posibilidades de alcanzar un nombrami<strong>en</strong>to oficial;<br />
3ª Juv<strong>en</strong>tud y falta de experi<strong>en</strong>cia de doc<strong>en</strong>tes podrían t<strong>en</strong>er consecu<strong>en</strong>cias negativas <strong>en</strong> el desarrollo<br />
g<strong>en</strong>eral de la propuesta.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana Formulación y diseño, implem<strong>en</strong>tación/ejecución y evaluación.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia?<br />
Inclusión de nuevos actores; Primera vez <strong>en</strong> el área, el primero de su tipo, pionero.<br />
270 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
promoción de la participación ciudadana a travÉs<br />
de la pres<strong>en</strong>tación de un proyecto de ley sobre<br />
mercados productivos artesanales, bajo la<br />
modalidad de iniciativa popular<br />
Arg<strong>en</strong>tina, Rio Negro, Dina Huapi<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Desarrollo socioeconómico (cad<strong>en</strong>as productivas).<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Gestión y derechos ciudadanos (participación ciudadana).<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cias Acceso y equidad.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Productores y comerciantes.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Rural.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Asociación de comerciantes y productores/ organiza-<br />
ciones de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
año de inicio de la experi<strong>en</strong>cia 2005 | vig<strong>en</strong>cia Sí.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? Las familias de artesanos y pequeños productores,<br />
especialm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> las áreas rurales de Río Negro, sigu<strong>en</strong> vivi<strong>en</strong>do <strong>en</strong> condiciones de subsist<strong>en</strong>cia,<br />
un elevado porc<strong>en</strong>taje de ellos con necesidades básicas insatisfechas (30% de la población<br />
del Departam<strong>en</strong>to Pilcaniyeu, <strong>en</strong> contraposición con el total provincial, 17,9%). La<br />
economía <strong>en</strong> estas comunidades se desarrolla de manera informal. Casi nadie está incluido<br />
<strong>en</strong> la seguridad social. La mayoría de ellos viv<strong>en</strong> aislados, los caminos están <strong>en</strong> mal estado,<br />
carec<strong>en</strong> de servicios de transporte público y de fluido <strong>en</strong>ergético, tanto eléctrico como gas.<br />
La pres<strong>en</strong>cia del Estado <strong>en</strong> estos lugares es insufici<strong>en</strong>te y, <strong>en</strong> algunos casos, esporádica.<br />
descripción Uno de sus ejes de trabajo, para perseguir ese desarrollo integral, es la incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> políticas<br />
públicas con el objeto de lograr la visibilidad jurídica de aquellas personas involucradas<br />
<strong>en</strong> sus proyectos. Es decir, precisam<strong>en</strong>te, que los pequeños productores rurales y artesanos<br />
de la Provincia sean reconocidos como sujetos de derecho pl<strong>en</strong>o y, como consecu<strong>en</strong>cia<br />
de ello, poder mejorar sus condiciones de vida al acceder a la seguridad social y, al mismo<br />
tiempo, ejercer el derecho de cumplir con las obligaciones ciudadanas.<br />
Para ello, se han realizado hasta la fecha más de 10 talleres con productores y artesanos, y una<br />
veint<strong>en</strong>a de reuniones técnicas. Y desde marzo de 2007, ambas organizaciones se han aliado<br />
a la Vicaría de la Fraternidad, al Mercado de la Estepa y a la Fundación Avina, para aunar esfuerzos<br />
y poder llevar adelante un proyecto para la pres<strong>en</strong>tación de una ley <strong>en</strong> la legislatura<br />
provincial, bajo la modalidad de iniciativa popular; es decir, logrando el apoyo del 3% del<br />
electorado provincial, <strong>en</strong> este caso unas 11.000 firmas de ciudadanos rionegrinos. Para ello es<br />
necesario un proceso de conci<strong>en</strong>tización de la ciudadanía, sobre la participación como ejercicio<br />
fundam<strong>en</strong>tal para la construcción de una democracia madura.<br />
Cabe destacar que, si bi<strong>en</strong> el recurso de la iniciativa popular está contemplado el artículo segundo<br />
de la Constitución Provincial, desde su sanción jamás ha sido puesto <strong>en</strong> práctica.<br />
A más de un año de haber com<strong>en</strong>zado con la iniciativa para la recolección, la cantidad de firmas<br />
requeridas fue conseguida, y la Legislatura Provincial ha respaldado la primera iniciativa<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
271
popular <strong>en</strong> la provincia de Río Negro. Esto supone que ha regresado al recinto, donde actualm<strong>en</strong>te<br />
se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> tratami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> cada comisión.<br />
objetivos<br />
1º Promover la participación de la ciudadanía rionegrina <strong>en</strong> la elaboración de políticas públicas<br />
y favorecer la toma de conci<strong>en</strong>cia sobre la importancia de su interv<strong>en</strong>ción para la construcción<br />
de su propio futuro y el fortalecimi<strong>en</strong>to de la democracia.<br />
2º Impulsar la pres<strong>en</strong>tación de un proyecto de ley de Economía Social y Mercados Productivos<br />
Artesanales <strong>en</strong> la Legislatura de Río Negro, a través del mecanismo de iniciativa popular.<br />
3º Mejorar las condiciones de vida de productores rurales y artesanos de la provincia de Río Negro,<br />
a través del reconocimi<strong>en</strong>to de sus actividades económicas.<br />
resultados alcanzados<br />
1º La pres<strong>en</strong>tación de un proyecto de ley provincial de economía social, avalado por 14.500 firmas<br />
de ciudadanos. indicadores: cantidad de firmas, ley pres<strong>en</strong>tada. Instalar la Economía Social<br />
<strong>en</strong> los poderes Legislativo y Ejecutivo provincial. En materia de economía social, comercio<br />
justo e incid<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> políticas públicas, Surcos Patagónicos se ha convertido <strong>en</strong> refer<strong>en</strong>cia<br />
provincial y nacional.<br />
2º Creación de empleo g<strong>en</strong>uino, <strong>en</strong> contraposición con los planes sociales, con montos promedio<br />
de U$S 45, que no sólo resultan insufici<strong>en</strong>tes para el sost<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to familiar, sino que destruy<strong>en</strong><br />
la dignidad de las personas.<br />
3º Aum<strong>en</strong>to de los ingresos medios de las familias, y con ello mejoras <strong>en</strong> la calidad de vida <strong>en</strong><br />
empleo, alim<strong>en</strong>tación, vestim<strong>en</strong>ta, vivi<strong>en</strong>da, educación. Todo ello ha influido especialm<strong>en</strong>te<br />
<strong>en</strong> la calidad de vida de niños y mujeres gestantes. indicadores: evaluaciones participativas,<br />
<strong>en</strong>trevistas a artesanas. Una organización consolidada, con mujeres que han aum<strong>en</strong>tado su<br />
autoestima al poder v<strong>en</strong>der sus artesanías, hasta el mom<strong>en</strong>to para uso propio; que están recuperando<br />
la id<strong>en</strong>tidad cultural, su autodeterminación y su dignidad. indicadores: evaluaciones<br />
participativas, <strong>en</strong>trevistas a artesanas.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Junio 2000 – Comi<strong>en</strong>zo de comercialización conjunta (20 personas).<br />
2ª Diciembre 2003 – Inauguración del Mercado de la Estepa.<br />
3ª Febrero 2008 – El mercado se constituye <strong>en</strong> Asociación Civil (270 socios).<br />
4ª Junio 2008 – Pres<strong>en</strong>tación formal del proyecto de ley.<br />
procesos de formación La asociación vi<strong>en</strong>e trabajando desde 2005 con la Asociación Civil Participación<br />
Ciudadana, <strong>en</strong> la elaboración participativa de un proyecto de ley de economía social y promoción<br />
de mercados productivos artesanales.<br />
alianzas<br />
a. fundación avina [Fundación filantrópica internacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero, técnico.<br />
b. ministerio de desarrollo social [Órgano público nacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
c. inta [Organización paraestatal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico, financiero, logístico.<br />
272 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
d. fundación nuria [Fundación filantrópica]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
e. fundación c<strong>en</strong>tro de estudios patagónicos/participación ciudadana [Fundaciones e institutos públicos]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico, financiero.<br />
f. programa social agropecuario [Órgano público estatal/ regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico, logístico.<br />
g. facultad de agronomía. univerisdad del comahue [Universidad , c<strong>en</strong>tro de estudios privados]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico.<br />
h. tr<strong>en</strong> patagónico [Empresas locales]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Logístico.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Capacidades del equipo de trabajo, interdisciplinario y con perfiles personales que se complem<strong>en</strong>tan<br />
<strong>en</strong> las acciones.<br />
2ª Alianzas interinstitucionales, a través de difer<strong>en</strong>tes acciones y estrategias: fortalecer y animar<br />
a otras instituciones, y coordinar con cada una de ellas <strong>en</strong> difer<strong>en</strong>tes puntos clave de la Provincia:<br />
Viedma, Alto Valle, Línea Sur y Área de Cordillera;<br />
3ª Capacidad de gestión, para poder obt<strong>en</strong>er resultados positivos <strong>en</strong> las estrategias diseñadas y<br />
cons<strong>en</strong>suadas con las organizaciones coejecutoras, y facilitar el trabajo de recolección de las<br />
firmas.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana La puesta <strong>en</strong> marcha de una iniciativa popular g<strong>en</strong>era la necesidad<br />
de un planteo educativo <strong>en</strong> cada persona que está dispuesta a firmar, sobre todo <strong>en</strong> el<br />
medio rural, donde por lo g<strong>en</strong>eral las personas no ti<strong>en</strong><strong>en</strong> el ejercicio, pues sólo se los convoca<br />
para que vot<strong>en</strong> <strong>en</strong> las elecciones. El hecho de convocarlos a formular una ley y firmarla<br />
es ya un proceso cívico de profunda transformación.<br />
Otro elem<strong>en</strong>to importante es la pres<strong>en</strong>cia no sólo <strong>en</strong> el territorio <strong>en</strong> el que uno actúa, sino<br />
que se toma dim<strong>en</strong>sión provincial, lo que supone hacer alianzas con otras fuerzas <strong>civil</strong>es,<br />
ONGs, cooperativas, escuelas, credos, etc.<br />
La experi<strong>en</strong>cia de poner <strong>en</strong> marcha un proceso junto a la g<strong>en</strong>te del mundo rural, excluida, ya<br />
que su visualización no es posible debido a que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> territorios aislados y con poca actuación<br />
del gobierno sobre la situación rural. Esto, históricam<strong>en</strong>te, ha llevado al desconocimi<strong>en</strong>to<br />
de la capacidad y habilidades que pued<strong>en</strong> desempeñar los habitantes de esta región,<br />
y puede ser verificable <strong>en</strong> la puesta de sus productos <strong>en</strong> el mercado, observando el aum<strong>en</strong>to<br />
de v<strong>en</strong>tas y también la calidad de los productos, junto al aum<strong>en</strong>to de productores asociados<br />
(<strong>en</strong> la actualidad hay 250 socios <strong>en</strong> el Mercado de la Estepa).<br />
La participación <strong>en</strong> la elaboración del marco regulatorio de la Provincia y el s<strong>en</strong>tirse parte de<br />
ello; no sólo para el equipo organizador, sino para la mayoría de las personas que participa<br />
adhiriéndose con su firma.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? Consideramos que el proceso de pres<strong>en</strong>tación de<br />
un proyecto de ley a través de la modalidad de iniciativa popular es valioso <strong>en</strong> sí mismo, porque<br />
por un lado se están manifestando las necesidades y peticiones de la ciudadanía, y por<br />
otro, se van sumando una serie de apr<strong>en</strong>dizajes <strong>en</strong> <strong>civil</strong>idad y otros aspectos, tanto para los<br />
ciudadanos como para las organizaciones que lo puedan llevar adelante. Y creemos que para<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
273
otras organizaciones puede suceder lo mismo que <strong>en</strong> la nuestra y aliadas: llevar adelante un<br />
proceso, <strong>en</strong> nuestro caso, inédito <strong>en</strong> la provincia, y construirlo junto a las autoridades provinciales<br />
y locales pertin<strong>en</strong>tes, de manera de poder utilizar los recursos que ofrece el marco regulatorio<br />
actual <strong>en</strong> la Provincia. Al mismo tiempo, darle visibilidad a la población objetivo de<br />
nuestro trabajo, social y económicam<strong>en</strong>te marginada. Y además, a través de estas acciones<br />
seguimos consolidando nuestro objetivo de desarrollo integral de las comunidades rurales<br />
de la provincia, hecho que se refleja <strong>en</strong> el día a día del Mercado de la Estepa. Por otro lado,<br />
junto con el compartir el proceso de la iniciativa popular, estamos <strong>en</strong> condiciones de compartir<br />
también esta experi<strong>en</strong>cia asociativa de comercialización, lo cual nos permitirá <strong>en</strong>riquecer<br />
a otras organizaciones, pero también profundizar nuestra viv<strong>en</strong>cia y corregirla a través de<br />
las debilidades que otros puedan señalarnos.<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experi<strong>en</strong>cia A más de un año de haber com<strong>en</strong>zado con<br />
la iniciativa para la recolección, la cantidad de firmas requeridas fue conseguida, y la Legislatura<br />
Provincial ha respaldado la primera iniciativa popular <strong>en</strong> la provincia de Río Negro. Esto<br />
supone que ha regresado al recinto, donde actualm<strong>en</strong>te se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> tratami<strong>en</strong>to <strong>en</strong><br />
cada comisión.<br />
observaciones g<strong>en</strong>erales El Mercado de la Estepa está t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> estos últimos dos años amplia difusión<br />
de alcance nacional y también <strong>en</strong> países vecinos, como es el caso de Chile y Uruguay.<br />
Este proyecto ha sido difundido, por difer<strong>en</strong>tes motivos, a través de medios nacionales (gráficos,<br />
radiales y televisivos), y a través de su página web. A raíz de ello, exist<strong>en</strong> varias organizaciones<br />
y grupos de productores interesados <strong>en</strong> la réplica del modelo <strong>en</strong> sus lugares de<br />
orig<strong>en</strong>. Por ello, los integrantes de Surcos han sido convocados <strong>en</strong> varias oportunidades para<br />
el relato de la experi<strong>en</strong>cia. Uno de los proyectos más avanzados <strong>en</strong> este s<strong>en</strong>tido es el Mercado<br />
Regional Solidario, <strong>en</strong> la costa atlántica de Río Negro, que incluiría San Antonio Oeste,<br />
Las Grutas, Viedma, Valcheta, y otros puntos poblacionales aledaños. Ya está bastante avanzada<br />
la organización y se ha gestionado una casa <strong>en</strong> San Antonio Oeste, proporcionada por<br />
el municipio local, como sede del Mercado. Este proyecto lleva unos dos años de organización,<br />
y Surcos Patagónicos ha acompañado muy de cerca todo el proceso, brindando su experi<strong>en</strong>cia<br />
adquirida <strong>en</strong> el tema.<br />
información complem<strong>en</strong>taria Esta práctica se <strong>en</strong>marca d<strong>en</strong>tro de la iniciativa del Mercado de la Estepa,<br />
que toma como ejes la participación, la organización comunitaria y la toma de decisiones<br />
cons<strong>en</strong>suada, que determinó el protagonismo y la apropiación del empr<strong>en</strong>dimi<strong>en</strong>to por<br />
parte de las mujeres rurales (ya que constituy<strong>en</strong> el 96% de los socios del Mercado). A través<br />
del trabajo conjunto de los socios y Surcos Patagónicos, apoyados por el INTA y el PSA, se<br />
pudo lograr la comercialización directa, conjunta y solidaria, de productos artesanales con<br />
elevado valor agregado, <strong>en</strong> el marco del comercio justo; el fortalecimi<strong>en</strong>to de la id<strong>en</strong>tidad<br />
cultural, de valores y capacidades individuales, y grupales <strong>en</strong> sus comunidades; brindar capacitación,<br />
acompañami<strong>en</strong>to y asist<strong>en</strong>cia técnica para favorecer la producción, y el fom<strong>en</strong>to de<br />
la participación política para promover la autogestión de las comunidades.<br />
274 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
ed de jóv<strong>en</strong>es por la salud<br />
Arg<strong>en</strong>tina, Mor<strong>en</strong>o, La Matanza, San Fernando, Lanús, Almirante Brown y Flor<strong>en</strong>cio Varela<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Salud y servicios sociales (salud sexual y reproduc-<br />
tiva y prev<strong>en</strong>ción de VIH/SIDA).<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Educación y cultura.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cias Participación.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Adolesc<strong>en</strong>tes y jóv<strong>en</strong>es.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Urbana.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Fundación Huésped / Organización de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 2000 | vig<strong>en</strong>cia Sí.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia?<br />
La viol<strong>en</strong>cia y los problemas vinculados a la salud sexual y reproductiva constituy<strong>en</strong> las prime-<br />
ras causas de mortalidad <strong>en</strong>tre los/las adolesc<strong>en</strong>tes, afectando especialm<strong>en</strong>te a los sectores<br />
de m<strong>en</strong>ores ingresos. La viol<strong>en</strong>cia es una de las primeras causas de muerte <strong>en</strong>tre los varones<br />
jóv<strong>en</strong>es (accid<strong>en</strong>tes, suicidios y homicidios), pero también ha crecido <strong>en</strong>tre las mujeres.<br />
Por tal motivo, es indisp<strong>en</strong>sable recuperar y revalorizar sus pot<strong>en</strong>cialidades y fortalecer su integración<br />
social, parti<strong>en</strong>do de una concepción de juv<strong>en</strong>tud c<strong>en</strong>trada <strong>en</strong> la salud como derecho<br />
humano, y resaltando los rasgos positivos de este sector, a fin de superar el <strong>en</strong>foque<br />
reducido a la visión de la <strong>en</strong>fermedad y los riesgos.<br />
descripción Consideramos a los y las adolesc<strong>en</strong>tes y jóv<strong>en</strong>es como sujetos de derechos y no sólo receptores<br />
de la oferta de servicios de salud, incorporando además el <strong>en</strong>foque de género como<br />
forma de id<strong>en</strong>tificar el modo <strong>en</strong> que mujeres y varones construy<strong>en</strong> su id<strong>en</strong>tidad sexual y ejerc<strong>en</strong><br />
su autonomía para tomar decisiones a partir de las valoraciones sociales difer<strong>en</strong>ciadas<br />
sobre los sexos. En este s<strong>en</strong>tido, la salud sexual y reproductiva constituye un compon<strong>en</strong>te<br />
es<strong>en</strong>cial de las estrategias dirigidas al desarrollo juv<strong>en</strong>il, con vistas a facilitar el acceso a servicios<br />
e insumos adecuados para la promoción, educación, prev<strong>en</strong>ción, asesorami<strong>en</strong>to y at<strong>en</strong>ción<br />
de la salud <strong>en</strong> esta población, respetando la autonomía <strong>en</strong> las decisiones y la libertad de<br />
elección <strong>en</strong> cuanto al pl<strong>en</strong>o ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos.<br />
Mediante esta iniciativa se busca resaltar valores comunes, fom<strong>en</strong>tar su participación, fortalecer<br />
sus prácticas solidarias y el s<strong>en</strong>tido de pert<strong>en</strong><strong>en</strong>cia a la comunidad. Las actividades<br />
propuestas se ori<strong>en</strong>tan a la formación de la población jov<strong>en</strong>, destacando las aspiraciones y pot<strong>en</strong>cialidades<br />
de los y las participantes, democratizando la producción y el acceso a los bi<strong>en</strong>es<br />
culturales, así como g<strong>en</strong>erando capacidades <strong>en</strong> los grupos juv<strong>en</strong>iles para abordar estos temas<br />
<strong>en</strong>tre pares, a partir de la transfer<strong>en</strong>cia de conocimi<strong>en</strong>tos y herrami<strong>en</strong>tas de interv<strong>en</strong>ción.<br />
objetivos<br />
1º G<strong>en</strong>erar espacios de inclusión social para jóv<strong>en</strong>es, a fin de favorecer el cuidado de la salud<br />
mediante la prev<strong>en</strong>ción <strong>en</strong>tre pares. Se trata de motivar la adquisición y transfer<strong>en</strong>cia de pautas<br />
de promoción y prev<strong>en</strong>ción de la salud y el ejercicio de los derechos humanos, <strong>en</strong> especial<br />
los derechos sexuales y reproductivos <strong>en</strong>tre los y las jóv<strong>en</strong>es.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
275
esultados alcanzados<br />
1º Los jóv<strong>en</strong>es que integran la Red de Jóv<strong>en</strong>es por la Salud (RJS) pert<strong>en</strong>ec<strong>en</strong> a 11 grupos juv<strong>en</strong>iles<br />
del Conurbano Bonaer<strong>en</strong>se (Mor<strong>en</strong>o, La Matanza, San Fernando, Lanús, Almirante Brown<br />
y Flor<strong>en</strong>cio Varela), que realizan actividades de prev<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> distintos lugares de la provincia<br />
de Bu<strong>en</strong>os Aires.<br />
2º Con la integración <strong>en</strong> 2006 del equipo técnico para el proyecto “Muestra itinerante: actividades<br />
de prev<strong>en</strong>ción <strong>en</strong>tre jóv<strong>en</strong>es”, implem<strong>en</strong>tado conjuntam<strong>en</strong>te por la Fundación Huésped<br />
y la Dirección Nacional de Juv<strong>en</strong>tud, se llegó a más de 5000 jóv<strong>en</strong>es de distintas provincias<br />
arg<strong>en</strong>tinas.<br />
3º Entre los principales logros de la Red se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran: pres<strong>en</strong>tación <strong>en</strong> el Primer Encu<strong>en</strong>tro de<br />
Cultura y Salud, realizado <strong>en</strong> el C<strong>en</strong>tro Cultural de la Cooperación, agosto de 2005; Premio<br />
Hacelo Corto (Gobierno de la Ciudad de Bu<strong>en</strong>os Aires) y Festival Fejorel (Teatro San Martín)<br />
al cortometraje “La amistad”; formación para los jóv<strong>en</strong>es de hogares conviv<strong>en</strong>ciales <strong>en</strong> el Encu<strong>en</strong>tro<br />
de Integración por una Cultura Participativa, Mar del Plata, Provincia de Bu<strong>en</strong>os Aires,<br />
marzo de 2006; coordinación de Taller sobre VIH/SIDA y SSR <strong>en</strong> la Feria Internacional del<br />
Libro, Bu<strong>en</strong>os Aires, abril de 2006; capacitadores <strong>en</strong> el Encu<strong>en</strong>tro de Escuelas de Rosario <strong>en</strong> el<br />
marco del Primer Encu<strong>en</strong>tro Nacional para el desarrollo de Políticas Públicas sobre VIH/SIDA<br />
y problemáticas relacionadas, mayo, 2006; miembros del equipo técnico de capacitación del<br />
proyecto Muestra itinerante, implem<strong>en</strong>tado durante 2006 por la Fundación Huésped y la<br />
DINAJU <strong>en</strong> M<strong>en</strong>doza, Salta, Rosario, Santa Fe, Córdoba; durante 2005 y 2006 han dictado talleres<br />
y capacitaciones dirigidos a otros jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> San Justo, Lomas de Zamora, Mor<strong>en</strong>o,<br />
<strong>en</strong>tre otros; ganadores del Concurso y Expo Virtual Latinoamérica de Proyectos. El concurso<br />
cu<strong>en</strong>ta con el auspicio de la Red Latinoamericana de Juv<strong>en</strong>tudes Rurales-RELAJUR, el Portal<br />
de Juv<strong>en</strong>tud para América Latina y el Caribe, la Alianza Latinoamericana y del Caribe de Asociaciones<br />
Cristianas de Jóv<strong>en</strong>es-ALCACJ y TakinglTGlobal.org, Comunidad Virtual Juv<strong>en</strong>il. Además<br />
está apoyado por la UNESCO; coordinación de talleres, proyecciones con cinedebates y<br />
pres<strong>en</strong>tación de obras de teatro sobre VIH/SIDA y SSR (Salud Sexual y Reproductiva) <strong>en</strong> la Feria<br />
Internacional del Libro, Bu<strong>en</strong>os Aires, abril/mayo de 2007; pres<strong>en</strong>tación de los cinco cortometrajes<br />
<strong>en</strong> la programación de la Sección Juv<strong>en</strong>tud del IX Festival Internacional DerHumALC<br />
– Cine de Derechos Humanos, Bu<strong>en</strong>os Aires, mayo de 2007.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° Desde el año 2000, la Dirección de Epidemiología y Prev<strong>en</strong>ción de la Fundación Huésped<br />
vi<strong>en</strong>e desarrollando la estrategia “Cultura y Salud”, con el fin de promover la salud sexual y reproductiva<br />
y prev<strong>en</strong>ir el VIH/SIDA <strong>en</strong>tre la población jov<strong>en</strong> <strong>en</strong> situación de pobreza.<br />
La estrategia consiste <strong>en</strong> g<strong>en</strong>erar y/o fortalecer espacios de participación donde las/los jóv<strong>en</strong>es<br />
se agrup<strong>en</strong> y adquieran compromisos y responsabilidades acerca de los problemas que<br />
los afectan.<br />
2° A partir de esta experi<strong>en</strong>cia, se formó <strong>en</strong> 2005 la Red de Jóv<strong>en</strong>es por la Salud (RSJ), con el<br />
apoyo de la Fundación Huésped. Multiplicador de pares, se c<strong>en</strong>tra <strong>en</strong> producir y difundir<br />
m<strong>en</strong>sajes sobre el VIH/SIDA y SSR destinados a los jóv<strong>en</strong>es de otros espacios de expresión<br />
cultural.<br />
metodología de trabajo Con el fin de crear y/o fortalecer espacios de participación donde las/los jóv<strong>en</strong>es<br />
puedan reunirse y adquirir compromisos y responsabilidades acerca de los problemas<br />
que los afectan. Para lograrlo, se combinan la capacitación <strong>en</strong> disciplinas artísticas y deportivas<br />
con el apr<strong>en</strong>dizaje y la reflexión sobre diversos aspectos relacionados al VIH/SIDA y la<br />
276 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
SSR, a través de distintas iniciativas como los talleres de circo, murga, historietas, cine, volley,<br />
guitarra, teatro, radio. En estos ámbitos se aplican técnicas grupales y materiales didácticos<br />
producidos por difer<strong>en</strong>tes grupos juv<strong>en</strong>iles y promotores comunitarios. Además, se convoca<br />
a efectores públicos, y a refer<strong>en</strong>tes de organizaciones sociales, para que se involucr<strong>en</strong> <strong>en</strong> la<br />
coordinación de actividades educativas.<br />
Entre las actividades de la Red de Jóv<strong>en</strong>es por la Salud se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tra la participación y coordinación<br />
de actividades de prev<strong>en</strong>ción como talleres, pres<strong>en</strong>taciones culturales y deportivas<br />
<strong>en</strong> escuelas, c<strong>en</strong>tros culturales, organizaciones comunitarias, comedores, etc. También han<br />
organizado ev<strong>en</strong>tos masivos de promoción cultural y prev<strong>en</strong>ción del Sida como festivales, recitales,<br />
etc. Los productos de los grupos son diversos: cinco cortos cinematográficos, Revista<br />
sobre deporte y salud sexual y reproductiva, cuatro historietas, dos CD interactivos, un manual<br />
de murga, un spot.<br />
instrum<strong>en</strong>tos Entre los productos para trabajar con otros jóv<strong>en</strong>es puede ser citado a los cinco cortos<br />
cinematográficos producidos por la Red de Jóv<strong>en</strong>es por la Salud (RJS): “La Amistad”, “La t<strong>en</strong>tación<br />
de Tanito”, “El hueco”, “Luly, Martí y Valeria”.<br />
procesos de formación A partir de la experi<strong>en</strong>cia del Departam<strong>en</strong>to de Epidemiologia y Prev<strong>en</strong>ción de la<br />
Fundación Huésped <strong>en</strong> la estrategia de desarrollo de “Cultura y Salud” desde el año 2000, se<br />
forma <strong>en</strong> 2005 la Red de Jóv<strong>en</strong>es por la Salud (RJS), actualm<strong>en</strong>te compuesta por más de 200<br />
jóv<strong>en</strong>es de 14 a 24 años, pert<strong>en</strong>eci<strong>en</strong>tes a 11 grupos juv<strong>en</strong>iles del Conurbano Bonaer<strong>en</strong>se,<br />
Bu<strong>en</strong>os Aires, Arg<strong>en</strong>tina.<br />
alianzas<br />
a. fundación crear vale la p<strong>en</strong>a [Fundación filantrópica]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico.<br />
b. dirección nacional de juv<strong>en</strong>tud, ministerio de desarrollo social [Organo público nacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
c. ministerio de salud de la provincia de bu<strong>en</strong>os aires [Órgano público estatal/ regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Político.<br />
d. fondo mundial de lucha contra el sida [Ag<strong>en</strong>cias multilaterales]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
e. desde abajo cine [Al parecer no hay equival<strong>en</strong>cia]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Técnico.<br />
f. asociación <strong>civil</strong> el culebrón timbal [Al parecer no hay equival<strong>en</strong>cia]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Político.<br />
g. embajada real de los países bajos [Ag<strong>en</strong>cias de cooperación internacional (bilateral)]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
h. dirección de epidemiología [Órgano público estatal/ regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Político.<br />
i. comisión europea [Ag<strong>en</strong>cias de cooperación internacional (bilateral)]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Financiero.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
277
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª La revalorización de las experi<strong>en</strong>cias, conocimi<strong>en</strong>tos, habilidades y pot<strong>en</strong>cialidades de los actores<br />
involucrados <strong>en</strong> una iniciativa de estas características constituy<strong>en</strong> un punto clave para<br />
el éxito de la misma. Es importante g<strong>en</strong>erar espacios horizontales de participación y debate,<br />
ya que <strong>en</strong> la medida que todos los actores participan del proceso y se apropian de una metodología<br />
de trabajo, se g<strong>en</strong>era mayor sust<strong>en</strong>tabilidad a largo plazo.<br />
2ª La experi<strong>en</strong>cia se sistematizó mediante el diseño de un modelo de interv<strong>en</strong>ción que fue probado<br />
<strong>en</strong> la práctica con resultados positivos. Esta metodología y las lecciones apr<strong>en</strong>didas <strong>en</strong><br />
la iniciativa están si<strong>en</strong>do transferidas a efectores públicos, grupos comunitarios y organizaciones<br />
sociales d<strong>en</strong>tro de la región y <strong>en</strong> otras provincias del país, para facilitar el acceso de las<br />
poblaciones más vulnerables.<br />
3ª El rol del Estado es fundam<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> cuanto a garantizar los recursos humanos y materiales<br />
necesarios para brindar una cobertura adecuada a toda la población.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Surgieron problemas referidos a la falta de cultura asociativa <strong>en</strong>tre los grupos y organizaciones<br />
de la comunidad, lo que dificultó inicialm<strong>en</strong>te la posibilidad articulación a nivel local. Para<br />
<strong>en</strong>fr<strong>en</strong>tar estas limitaciones se realizó, <strong>en</strong> primer lugar, un trabajo de fortalecimi<strong>en</strong>to institucional<br />
de los actores comunitarios, para luego inc<strong>en</strong>tivar la organización y desarrollo de redes<br />
locales e interdistritales.<br />
2ª Otro de los problemas <strong>en</strong>contrados <strong>en</strong> la práctica se refiere a la dificultad de los actores locales<br />
para convocar a adolesc<strong>en</strong>tes y jóv<strong>en</strong>es, especialm<strong>en</strong>te aquellos m<strong>en</strong>os incluidos <strong>en</strong> la<br />
vida comunitaria (están fuera del sistema educativo, no ingresaron al mercado laboral), qui<strong>en</strong>es<br />
constituy<strong>en</strong> una población objetivo prioritaria.<br />
3ª Dificultades para el financiami<strong>en</strong>to y la sust<strong>en</strong>tabilidad de las acciones por parte de las organizaciones<br />
sociales y los grupos juv<strong>en</strong>iles <strong>en</strong> áreas de alta conc<strong>en</strong>tración de pobreza, por lo<br />
que se los capacita <strong>en</strong> programación y gestión, y se promueve el involucrami<strong>en</strong>to y la articulación<br />
con otros actores sociales, y con el Estado, a través de políticas públicas.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana La estrategia “cultura y salud” resultó efectiva para la movilización<br />
juv<strong>en</strong>il y permitió convocar a sectores no atraídos por estrategias tradicionales de educación<br />
sanitaria. A difer<strong>en</strong>cia de las tradicionales charlas y talleres informativos, se utilizan dispositivos<br />
culturales, como espacios de creación – recreación – comunicación y expresión, para elaborar<br />
m<strong>en</strong>sajes saludables <strong>en</strong>tre pares, a través del desarrollo de un proceso organizativo de los grupos<br />
juv<strong>en</strong>iles y su reconocimi<strong>en</strong>to como actores sociales relevantes <strong>en</strong> la comunidad local.<br />
Como parte del impacto de las acciones, se ha id<strong>en</strong>tificado un aum<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el conocimi<strong>en</strong>to<br />
y aplicación de medidas de promoción y prev<strong>en</strong>ción de la salud por parte de las y los jóv<strong>en</strong>es.<br />
Ha habido mejoras <strong>en</strong> el acceso a los servicios de salud y educación debido a un mayor<br />
acercami<strong>en</strong>to de los efectores y refer<strong>en</strong>tes comunitarios, s<strong>en</strong>sibilizados <strong>en</strong> la temática.<br />
Entre otros resultados se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran: la adquisición y aplicación de herrami<strong>en</strong>tas por parte<br />
de los grupos juv<strong>en</strong>iles para abordar problemas como la viol<strong>en</strong>cia, discriminación e inequidad<br />
de género; el desarrollo de habilidades artísticas y deportivas específicas; la capacidad de<br />
planificación y gestión, e incorporación de herrami<strong>en</strong>tas de comunicación por parte de los<br />
grupos juv<strong>en</strong>iles; como así también un reconocimi<strong>en</strong>to de las capacidades, habilidades y pot<strong>en</strong>cialidades<br />
de los y las jóv<strong>en</strong>es por parte de los diversos actores involucrados.<br />
Este reconocimi<strong>en</strong>to ha repercutido <strong>en</strong> las comunidades, respecto de la imag<strong>en</strong> negativa de<br />
la población jov<strong>en</strong> <strong>en</strong> situación de vulnerabilidad.<br />
278 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? La estrategia “Cultura y salud” resultó efectiva para la<br />
movilización juv<strong>en</strong>il y permitió convocar a sectores no atraídos por estrategias tradicionales<br />
de educación sanitaria.<br />
La producción y difusión de m<strong>en</strong>sajes <strong>en</strong>tre pares facilita la apropiación y aplicación de prácticas<br />
saludables, g<strong>en</strong>era la autovaloración de los/ las jóv<strong>en</strong>es y el reconocimi<strong>en</strong>to de otros actores<br />
sociales, fom<strong>en</strong>tando el diálogo interg<strong>en</strong>eracional.<br />
En 2005, los/las jóv<strong>en</strong>es crearon la Red de Jóv<strong>en</strong>es por la Salud (RJS), involucrando a 11 grupos<br />
del Conurbano Bonaer<strong>en</strong>se (200 jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong>tre 14 y 24 años), que están transfiri<strong>en</strong>do el modelo<br />
de interv<strong>en</strong>ción (<strong>en</strong> 2006 llegaron a más de 6.000 jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> 6 provincias arg<strong>en</strong>tinas).<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experi<strong>en</strong>cia La FH desarrolla otras estrategias dirigidas a<br />
la prev<strong>en</strong>ción <strong>en</strong> la población jov<strong>en</strong>, que funcionan <strong>en</strong> forma articulada con el trabajo de los<br />
grupos juv<strong>en</strong>iles y de la Red.<br />
En el marco de las estrategias implem<strong>en</strong>tadas y de las articulaciones que la FH ha g<strong>en</strong>erado<br />
con organizaciones juv<strong>en</strong>iles, áreas públicas de juv<strong>en</strong>tud y otros actores vinculados a<br />
la juv<strong>en</strong>tud, tanto <strong>en</strong> Arg<strong>en</strong>tina como otros <strong>en</strong> países de América Latina con qui<strong>en</strong>es actualm<strong>en</strong>te<br />
existe un intercambio, se ha com<strong>en</strong>zado a implem<strong>en</strong>tar una iniciativa regional<br />
ori<strong>en</strong>tada a id<strong>en</strong>tificar experi<strong>en</strong>cias similares y a apoyar el desarrollo de nuevos pot<strong>en</strong>ciales,<br />
facilitando el intercambio y la transfer<strong>en</strong>cia para favorecer la sinergia <strong>en</strong>tre los distintos grupos<br />
juv<strong>en</strong>iles que abordan la problemática del VIH/SIDA a nivel latinoamericano.<br />
Esta iniciativa, llamada “Red Latinoamericana de Jóv<strong>en</strong>es con trabajo <strong>en</strong> VIH/SIDA”, involucra<br />
no sólo a grupos y organizaciones juv<strong>en</strong>iles, sino también a organizaciones que trabajan con<br />
jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> estos temas, p<strong>en</strong>sando <strong>en</strong> el aporte del diálogo interg<strong>en</strong>eracional y <strong>en</strong> el <strong>en</strong>riquecimi<strong>en</strong>to<br />
mutuo que significa la participación activa y decisoria de jóv<strong>en</strong>es y adultos. Actualm<strong>en</strong>te<br />
se ha com<strong>en</strong>zado a trabajar <strong>en</strong> seis países (Arg<strong>en</strong>tina, Uruguay, Paraguay, Chile, Bolivia<br />
y Perú), con la idea de ampliar la iniciativa al resto de la región a mediano plazo.<br />
observaciones g<strong>en</strong>erales En 2006, la Red fue premiada por el Concurso y Expo Virtual Latinoamericana de<br />
proyectos de y con jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> prev<strong>en</strong>ción del VIH/SIDA organizado por la RELAJUR, Taking<br />
IT Global, Alianza Latinoamericana y del Caribe ALCACJ y el Portal de Juv<strong>en</strong>tud para América<br />
Latina y Caribe. Gracias a este premio, están replicando la experi<strong>en</strong>cia mediante muestras<br />
culturales itinerantes sobre juv<strong>en</strong>tud y VIH/SIDA. Para el segundo semestre están previstos<br />
tres festivales <strong>en</strong> La Matanza, San Fernando y Almirante Brown para los que se cu<strong>en</strong>ta con<br />
el apoyo de la Universidad de La Matanza, la dirección de Juv<strong>en</strong>tud de Almirante Brown y el<br />
Municipio de San Fernando.<br />
Más de 980 jóv<strong>en</strong>es participaron <strong>en</strong> talleres culturales, y alrededor de 8000 <strong>en</strong> actividades de<br />
prev<strong>en</strong>ción comunitaria.<br />
Tres estudios <strong>en</strong> áreas de interv<strong>en</strong>ción mostraron mejoras <strong>en</strong> el acceso a la at<strong>en</strong>ción, el uso<br />
de preservativo/MAC, la información sobre SSR – SIDA – ITS, <strong>en</strong>tre otros indicadores.<br />
Los/las jóv<strong>en</strong>es crearon la Red de Jóv<strong>en</strong>es por la Salud (RJS) <strong>en</strong> el 2005, involucrando a 11 grupos<br />
del Conurbano Bonaer<strong>en</strong>se (200 jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong>tre 14 y 24 años), que están transfiri<strong>en</strong>do el<br />
modelo de interv<strong>en</strong>ción (<strong>en</strong> 2006 llegaron a más de 6.000 jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> 6 provincias arg<strong>en</strong>tinas).<br />
La Red fue premiada por el Concurso y Expo Virtual Latinoamericana de proyectos de y con<br />
jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> Prev<strong>en</strong>ción del VIH/SIDA (RELAJUR, Taking IT Global, ALCACJ, Portal de Juv<strong>en</strong>tud<br />
ALC – 2006).<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
279
proGrama inteGral de separación, manejo,<br />
educación, proceso y aprovechami<strong>en</strong>to de los<br />
residuos sólidos<br />
México, Veracruz, Teocelo<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Medio ambi<strong>en</strong>te.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Educación ambi<strong>en</strong>tal.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cias Participación.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Rural.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Órgano público municipal – H. Ayuntami<strong>en</strong>to de<br />
Teocelo, Ver.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 2001.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? Las actividades productivas y las domésticas g<strong>en</strong>e-<br />
ran miles de toneladas de basura; aproximadam<strong>en</strong>te el 82 % de ésta es materia orgánica, for-<br />
mada por residuos alim<strong>en</strong>ticios, residuos de los jardines, y papel. Para el depósito de estos<br />
desechos no se cu<strong>en</strong>ta con un rell<strong>en</strong>o sanitario propio, ni con los recursos para construirlo,<br />
por lo que el municipio incurre <strong>en</strong> costos de alquiler de un terr<strong>en</strong>o. Aunado a esto, la falta<br />
de una cultura de separación de la basura impide el reciclaje de los recursos inorgánicos, t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do<br />
como consecu<strong>en</strong>cia la contaminación del medio ambi<strong>en</strong>te.<br />
descripción El propósito principal de este programa es el desarrollo de una alternativa para la disminución<br />
de desechos sólidos <strong>en</strong> el municipio, y su aprovechami<strong>en</strong>to para el desarrollo de la<br />
comunidad y de los sectores productivos. La alternativa que se plantea consiste <strong>en</strong> la implem<strong>en</strong>tación<br />
de la técnica del lombricompostaje y <strong>en</strong> la separación adecuada de los desechos<br />
sólidos, <strong>en</strong> orgánicos e inorgánicos. Ésta es efici<strong>en</strong>te <strong>en</strong> términos económicos y de sust<strong>en</strong>tabilidad,<br />
ya que implica prescindir del depósito utilizado, y aprovechar el producto g<strong>en</strong>erado<br />
a partir del tratami<strong>en</strong>to de los desechos sólidos, como fertilizante <strong>en</strong> actividades alternativas<br />
agrícolas. Asimismo, el problema de los residuos inorgánicos es resuelto mediante un proceso<br />
de selección de materiales y reciclaje.<br />
objetivos<br />
1º Diseñar alternativas para el manejo de los residuos sólidos;<br />
2º Desarrollar una cultura de cuidado del medio ambi<strong>en</strong>te mediante la separación adecuada de<br />
los residuos;<br />
3º Dotar a los productores agrícolas de abono para el desarrollo de alternativas de cultivo.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Se logró diseñar un sistema de recolección y reciclaje tanto de los residuos orgánicos como inorgánicos.<br />
En el primero, se utilizó una técnica innovadora de transformación de los residuos <strong>en</strong><br />
un producto pot<strong>en</strong>cial para actividades agrícolas. En el segundo, la recolección y reciclaje para<br />
volver a utilizar los productos obt<strong>en</strong>idos. El Ayuntami<strong>en</strong>to se <strong>en</strong>cargó de la recolección gratuita,<br />
sin costo alguno para la población participante <strong>en</strong> el programa de separación de los desechos.<br />
280 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
2º Mediante la difusión del programa se consiguió que la población tomara conci<strong>en</strong>cia de la importancia<br />
de la clasificación de la basura, y de los b<strong>en</strong>eficios de ésta para el medio ambi<strong>en</strong>te.<br />
3º Con la donación de semillas para la siembra, y la donación periódica de abono orgánico, los<br />
productores agrícolas han podido constituir invernaderos de cultivos alternativos al café.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1° Diseño y equipami<strong>en</strong>to del c<strong>en</strong>tro de lombricompostaje. Está compuesto por sitios y condiciones<br />
artificiales para el cultivo.<br />
2° Creación de un c<strong>en</strong>tro de acopio de desechos sólidos, como aluminio, cartón, hierro, papel,<br />
plástico, y vidrio.<br />
3° Difusión del programa de casa <strong>en</strong> casa, con la participación de estudiantes voluntarios. Para<br />
esto, los mismos recibieron previam<strong>en</strong>te una capacitación.<br />
4° Recolección de los desechos por el municipio, con el uso de dos camiones que se especializan<br />
<strong>en</strong> desechos orgánicos e inorgánicos.<br />
metodología de trabajo Para el tratami<strong>en</strong>to de los desechos orgánicos se instaló un C<strong>en</strong>tro de Compostaje <strong>en</strong><br />
un terr<strong>en</strong>o ubicado <strong>en</strong> la periferia, con la aprobación de los vecinos y el compromiso de preservar<br />
condiciones de imag<strong>en</strong> y salubridad. La instalación de éste requirió la adquisición de lombrices, la<br />
construcción de camas con mallas, y el diseño de una máquina para picar la basura orgánica.<br />
instrum<strong>en</strong>tos La estrategia para la separación de la basura radicó <strong>en</strong> impulsar la participación de los<br />
ciudadanos mediante programas de educación ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> las escuelas primarias y secundarias,<br />
campañas de difusión <strong>en</strong> los hogares, y esquemas de inc<strong>en</strong>tivos. Para esto, los profesores<br />
<strong>en</strong> las escuelas, y la asociación de estudiantes participaron de manera voluntaria <strong>en</strong> la<br />
difusión del programa. Además, se cu<strong>en</strong>ta con jefes de calle para la promoción y conv<strong>en</strong>cimi<strong>en</strong>to<br />
acerca de los b<strong>en</strong>eficios del programa. El sistema de recolección consiste <strong>en</strong> recoger<br />
la basura <strong>en</strong> dos camiones, uno para desechos orgánicos y el otro para los inorgánicos.<br />
procesos de formación La organización alcanzada y los b<strong>en</strong>eficios obt<strong>en</strong>idos por los productores agrícolas<br />
con la g<strong>en</strong>eración del abono, ha permitido incorporar y consolidar la participación social<br />
como un mecanismo funcional para el éxito del programa.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Utiliza un sistema innovador para el manejo de los residuos orgánicos.<br />
2ª Logra incorporar y consolidar la participación de la población.<br />
3ª Disminución <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral de costos económicos y ambi<strong>en</strong>tales para la comunidad.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana La participación ciudadana es fundam<strong>en</strong>tal para la consecución de<br />
los objetivos; sin ésta es imposible la transformación de los desechos orgánicos <strong>en</strong> abono orgánico.<br />
De esa forma, la separación adecuada y perman<strong>en</strong>te de los desechos permite el aprovechami<strong>en</strong>to<br />
de la mayor parte de los residuos y ahorros tanto para el municipio como para la<br />
población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral. La participación de la ciudadanía se logra <strong>en</strong> la fase de implem<strong>en</strong>tación.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? La implem<strong>en</strong>tación de la técnica del lombricompostaje<br />
es una innovación a nivel municipal <strong>en</strong> el país, porque va más a allá de los sistemas tradicionales<br />
de recolección municipales. Es decir, la mayoría de los municipios se conc<strong>en</strong>tran <strong>en</strong><br />
la calidad <strong>en</strong> el proceso de recolección, y no <strong>en</strong> las alternativas de destino y utilización final<br />
de los residuos. Con este cambio a nivel local, el programa contribuye al desarrollo sust<strong>en</strong>table<br />
del municipio, porque por un lado ataca el problema de la basura, y por otro contribuye<br />
al desarrollo de actividades alternativas de producción agrícola. Este programa permitió reducir<br />
los desechos a un 20 %, ya que se ha logrado tratar aproximadam<strong>en</strong>te el 80 % de éstos.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
281
esolución de conflictos medio ambi<strong>en</strong>tales por<br />
causa del tráfico de desechos tóXicos <strong>en</strong> las<br />
provincias arica y parinacota<br />
Chile, Arica Parinacota, Arica<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital (localidad de Cerro Chuño y Los<br />
Industriales).<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Medio ambi<strong>en</strong>te.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Salud y servicios sociales.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cias Calidad.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia ONGs para la protección del medio ambi<strong>en</strong>te y de servicio local<br />
o movilización popular, asociación de vecinos, órganos públicos; ciudadanos <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, técnicos,<br />
líderes de la comunidad.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Urbana.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Corporación Servicio Paz y Justicia (SERPAJ) Arica.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 1998.<br />
¿cuÁl es la situación que busca revertir o pot<strong>en</strong>ciar la experi<strong>en</strong>cia? La exist<strong>en</strong>cia de suelos contaminados con metales<br />
pesados afectan grave y perman<strong>en</strong>tem<strong>en</strong>te la salud de las personas que resid<strong>en</strong> <strong>en</strong> las villas<br />
Los Industriales I, II, III y IV y Cerro Chuño. Para superar esta situación, la SERPAJ se propone<br />
un proceso de formación dirigido a la constitución de un Plan Vecinal de Desarrollo que permita<br />
la id<strong>en</strong>tificación, elección y priorización de problemas ambi<strong>en</strong>tales locales. Este proceso<br />
permite la creación y consolidación de la organización Agrupación de Def<strong>en</strong>sa del Medio Ambi<strong>en</strong>te<br />
(ADEMA).<br />
descripción la ADEMA es apoyada y asesorada <strong>en</strong> un comi<strong>en</strong>zo por la SERPAJ, que inc<strong>en</strong>tiva la participación<br />
ciudadana para transformar, mediante acciones de no viol<strong>en</strong>cia, los problemas ecológicos.<br />
Se plantea la def<strong>en</strong>sa del hábitat a partir de acciones concretas, destacando el Plan<br />
Vecinal Medio Ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong>tregado a la autoridad, el desarrollo de una investigación acerca<br />
del tráfico de contaminantes y el análisis de químicos tóxicos pres<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> la zona. La iniciativa<br />
postula una metodología de resolución de conflictos medioambi<strong>en</strong>tales basada <strong>en</strong> la no<br />
viol<strong>en</strong>cia activa. También si<strong>en</strong>ta las bases para futuras movilizaciones, además de posicionar<br />
el tema <strong>en</strong> la ag<strong>en</strong>da pública local y nacional, a partir de la acción y el liderazgo ciudadano.<br />
Logro: Traslado transitorio de los acopios de materiales tóxicos a otra área de la comuna con<br />
mejores medidas de resguardo ambi<strong>en</strong>tal.<br />
objetivos<br />
1º Prop<strong>en</strong>der a la resolución de los conflictos medioambi<strong>en</strong>tales, g<strong>en</strong>erados por el tráfico de desechos<br />
de minerales tóxicos prov<strong>en</strong>i<strong>en</strong>tes del primer mundo, que afectan el suelo y subsuelo<br />
de los habitantes de Arica y Parinacota.<br />
2º S<strong>en</strong>sibilizar e inc<strong>en</strong>tivar a la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> para un compromiso por un medio ambi<strong>en</strong>te<br />
digno, libre de contaminación y de respeto a los derechos de los pueblos.<br />
282 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
3º Determinar la magnitud del daño producido <strong>en</strong> los suelos y <strong>en</strong> la salud física y m<strong>en</strong>tal de las<br />
personas afectadas por el impacto medioambi<strong>en</strong>tal, y buscar formas de reparación según la<br />
Doctrina Universal de los Derechos Humanos.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Para la resolución de conflictos medioambi<strong>en</strong>tales se t<strong>en</strong>dió a consolidar la organización de<br />
base, previa s<strong>en</strong>sibilización de la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong> sobre los derechos medioambi<strong>en</strong>tales, el daño<br />
a la salud, la importancia de su participación <strong>en</strong> la resolución de conflictos y las políticas<br />
medioambi<strong>en</strong>tales; y la s<strong>en</strong>sibilización de las autoridades políticas y servicios públicos respecto<br />
a la importancia del tema, así como los daños a la salud que g<strong>en</strong>eran estos desechos<br />
tóxicos pres<strong>en</strong>tes <strong>en</strong> el territorio.<br />
2º Las líneas de acción implem<strong>en</strong>tadas posibilitaron una amplia adhesión al diagnóstico medioambi<strong>en</strong>tal<br />
cont<strong>en</strong>ido <strong>en</strong> el Plan Vecinal y un acercami<strong>en</strong>to del tema ci<strong>en</strong>tífico a los grupos populares<br />
(estudio de preval<strong>en</strong>cia). Fortalecimi<strong>en</strong>to de la organización de base (340 personas inscritas<br />
<strong>en</strong> la ADEMA). Petición a la Municipalidad de Arica de un recurso de protección que terminó<br />
por establecer multas a los contaminadores, y mayores obligaciones del Servicio de Salud.<br />
3º Realización de sumarios sanitarios y administrativos a funcionarios públicos y sustitución de<br />
algunas autoridades locales; erradicación de vertederos y vectores; pavim<strong>en</strong>tación de calles;<br />
revisión de acueductos y traslado de acopios; evacuación y at<strong>en</strong>ción social a la población infantil<br />
del sector; <strong>en</strong> la fase de traslado de tóxicos, <strong>en</strong>trega al Municipio, por parte de Bi<strong>en</strong>es<br />
Nacionales, del sitio donde estuvieron acopiados por 10 años los desechos tóxicos; realización<br />
de estudios ambi<strong>en</strong>tales por parte de la Municipalidad sobre el Vertedero Municipal,<br />
que implicó un mejorami<strong>en</strong>to <strong>en</strong> el tratami<strong>en</strong>to de basura y la instalación de un nuevo vertedero<br />
(<strong>en</strong> Quebrada Acha); creación de la Oficina Comunal Medioambi<strong>en</strong>tal.<br />
breve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Diagnóstico: fase de id<strong>en</strong>tificación de la problemática medioambi<strong>en</strong>tal y de análisis ci<strong>en</strong>tífico<br />
de la pres<strong>en</strong>cia de desechos tóxicos.<br />
2ª Diseño: Implem<strong>en</strong>tación de estrategia de movilización social y de diseño del Plan Vecinal<br />
Medioambi<strong>en</strong>tal; involucrami<strong>en</strong>to de la comunidad y las autoridades.<br />
3ª Ejecución de acciones: movilización de apoyos sociales e institucionales locales y nacionales,<br />
además de la firma de compromisos y conv<strong>en</strong>ios <strong>en</strong>tre la ADEMA y autoridades comunales<br />
– regionales.<br />
metodología de trabajo Se implem<strong>en</strong>tó una metodología basada <strong>en</strong> la pedagogía de resolución de conflictos<br />
ambi<strong>en</strong>tales, y de la aplicación de principios de no viol<strong>en</strong>cia activa, mediante la cual se<br />
busca transformar los problemas <strong>en</strong> “conflictos”, y de esa manera movilizar a los actores <strong>en</strong> la<br />
resolución de los mismos.<br />
instrum<strong>en</strong>tos La iniciativa incidió <strong>en</strong> la consolidación de una conci<strong>en</strong>cia nacional, <strong>en</strong> la consideración<br />
y priorización de las consecu<strong>en</strong>cias de la minería; como tema <strong>en</strong> la ag<strong>en</strong>da pública de Arica y<br />
Parinacota implicó compromisos del Municipio sobre el vertedero municipal y la creación de<br />
la Oficina Comunal Medioambi<strong>en</strong>tal. Innovadora por la metodología de trabajo, que concita<br />
la interacción de todos los actores <strong>en</strong> sus deberes y derechos, posibilitando un alto nivel de<br />
conversaciones <strong>en</strong> mesas técnicas, <strong>en</strong>tre pobladores afectados y autoridades y jefes de servicios;<br />
también se logra confrontar y comprometer a las autoridades <strong>en</strong> acciones resolutivas,<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
283
además del uso de la herrami<strong>en</strong>ta d<strong>en</strong>ominada Mapa de la estructura del conflicto, donde<br />
las personas pasan del problema al conflicto, buscando soluciones a los problemas a través<br />
del protagonismo de los afectados.<br />
procesos de formación El proceso empoderó a la organización de base vecinal, convirtiéndose <strong>en</strong> actor<br />
protagónico del proceso. El liderazgo lo asum<strong>en</strong> las mujeres, planteándose un redim<strong>en</strong>sionami<strong>en</strong>to<br />
de su rol <strong>en</strong> la población y la toma de decisiones.<br />
alianzas<br />
a. junta de vecinos de los industriales [Asociación de vecinos]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Voluntariado.<br />
b. agrupación de def<strong>en</strong>sa del medio ambi<strong>en</strong>te [Asociación de vecinos]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Voluntariado.<br />
c. servicio de salud arica [Órgano público nacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico (muestras sanguíneas).<br />
d. municipalidad de arica [Órgano público municipal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico.<br />
e. comision nacional del medio ambi<strong>en</strong>te [Organismo nacional de carácter regional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, cogestión.<br />
f. alianza internacional contra el plomo [ONG internacional]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, apoyo <strong>en</strong> especie, capacitación.<br />
g. terram [Organización de def<strong>en</strong>sa]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, capacitación.<br />
h. r<strong>en</strong>ace [Sin información]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, capacitación.<br />
i. fiscalía del medio ambi<strong>en</strong>te [Órgano público municipal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Apoyo técnico, cogestión.<br />
fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª La inclusión inicial y movilizadora de una ONG especializada <strong>en</strong> Derechos Humanos.<br />
2ª La incursión de la organización <strong>en</strong> esta temática.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Desplazami<strong>en</strong>to de las organizaciones más tradicionales (juntas de vecinos).<br />
2ª Mom<strong>en</strong>tos de electorales que v<strong>en</strong> condicionado el apoyo.<br />
3ª Temor a las autoridades.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana<br />
actores Ciudadanos <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral, autoridades públicas, técnicos, líderes de la comunidad.<br />
mecanismos Consejos, asambleas, mesas de trabajo, investigación toxicológica.<br />
participación Diagnóstico, consultas, diseño e implem<strong>en</strong>tación del Plan Vecinal Medioambi<strong>en</strong>tal;<br />
evaluación y toma de decisiones respecto a las iniciativas y acciones a desarrollar.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia? El desarrollo de una nueva temática: la contaminación<br />
por desechos tóxicos. Inclusión de nuevos actores (implica su participación y cogestión):<br />
la comunidad organizada y directam<strong>en</strong>te afectada por la contaminación. Desarrollo de nuevos<br />
<strong>en</strong>foques, estrategias y metodologías: Mapa de la estructura del conflicto. Modificaciones<br />
284 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
<strong>en</strong> la gestión interna: cambios <strong>en</strong> la posición del municipio. Nuevas formas asociativas, articulación<br />
con otros arreglos institucionales: la ADEMA. Pionero <strong>en</strong> el campo del abordaje medioambi<strong>en</strong>tal<br />
desde la comunidad.<br />
observaciones sobre el desarrollo posterior / actual de la experi<strong>en</strong>cia Cambios significativos <strong>en</strong> la situación problema.<br />
Cambios significativos <strong>en</strong> el <strong>en</strong>torno y <strong>en</strong> la gestión de las prácticas. Replicabilidad de<br />
las prácticas. Institucionalización de algunas prácticas que compr<strong>en</strong>día la experi<strong>en</strong>cia.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
285
mejora de las condiciones de saneami<strong>en</strong>to<br />
ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> cuatro as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos del<br />
cono norte de lima<br />
Perú, Lima, Comas<br />
nivel de desarrollo de la iniciativa Municipal / Comunal / Distrital.<br />
Área temÁtica principal <strong>en</strong> la cual se inscribe la experi<strong>en</strong>cia Infraestructura y servicios públicos.<br />
Áreas complem<strong>en</strong>tarias Medio ambi<strong>en</strong>te.<br />
temas transversales a los cuales busca contribuir la experi<strong>en</strong>cias Participación.<br />
perfil de los participantes de la experi<strong>en</strong>cia Juntas vecinales, <strong>en</strong>tidades públicas, ONGs nacionales e<br />
internacionales.<br />
b<strong>en</strong>eficiarios Población <strong>en</strong> g<strong>en</strong>eral.<br />
Área de at<strong>en</strong>ción Urbana.<br />
nombre y tipo de organización que coordina la iniciativa Asociación de Promoción y Desarrollo Social – APDES.<br />
año de inicio experi<strong>en</strong>cia 2004 | vig<strong>en</strong>cia No.<br />
¿cuÁl situación busca revertir al impulsar la experi<strong>en</strong>cia? Lo que busca la experi<strong>en</strong>cia es permitir el acceso a<br />
servicios de saneami<strong>en</strong>to ambi<strong>en</strong>tal (agua potable, alcantarillado, áreas verdes y manejo de<br />
residuos sólidos), mi<strong>en</strong>tras que a su vez promueve la corresponsabilidad para la gestión de<br />
espacios y servicios, el fortalecimi<strong>en</strong>to de la capacidad técnica, administrativa, económica y<br />
financiera de los pobladores de la zona.<br />
descripción El proyecto consiste <strong>en</strong> mejorar la calidad de vida mediante el fortalecimi<strong>en</strong>to de las capacidades<br />
de la población para id<strong>en</strong>tificar sus problemas, y la búsqueda de alternativas de<br />
solución. Para ello se implem<strong>en</strong>tó un proyecto para la gestión del agua y de los recursos sólidos,<br />
<strong>en</strong> el que transversalm<strong>en</strong>te se integró la participación de la APDES, el SEDAPAL (Servicio<br />
Agua Potable y Alcantarillado de Lima), la Municipalidad de Comas, los pobladores y sus respectivas<br />
organizaciones comunales.<br />
objetivos<br />
1º Mejorar la calidad de la salud ambi<strong>en</strong>tal <strong>en</strong> el Cono Norte.<br />
2º Desarrollar instrum<strong>en</strong>tos para la implem<strong>en</strong>tación y replicabilidad de los modelos de<br />
saneami<strong>en</strong>to.<br />
3º Desarrollar capacidades para el ejercicio de derechos y deberes de poblaciones marginales,<br />
integrando a sus moradores a la estructura formal de la ciudad.<br />
resultados alcanzados<br />
1º Se logró que la población cu<strong>en</strong>te con acceso a servicios de saneami<strong>en</strong>to ambi<strong>en</strong>tal: agua potable,<br />
alcantarillado, áreas verdes y manejo de residuos sólidos.<br />
2º Organizaciones del Estado integraron esta experi<strong>en</strong>cia a sus planes futuros de acción <strong>en</strong> zonas<br />
similares, con el fin de replicar su éxito.<br />
3º Además, se institucionalizaron modelos participativos útiles para la implem<strong>en</strong>tación de los<br />
servicios de saneami<strong>en</strong>to y la formación de ciudadanía <strong>en</strong>tre los pobladores.<br />
286 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas
eve descripción de los pasos clave <strong>en</strong> el desarrollo de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Abril 2004: Formación de un consorcio estratégico integrado por la APDES, las juntas de vecinos<br />
y Arquitectos Sin Fronteras (ASF), para aprobar un proyecto integral de saneami<strong>en</strong>to.<br />
2ª Julio 2004: S<strong>en</strong>sibilización de la población y diseño técnico de la obra.<br />
3ª Noviembre 2004. Capacitación de las familias <strong>en</strong> una Escuela Ambi<strong>en</strong>tal.<br />
4ª Enero 2005: Construcción del sistema de residuos sólidos y mejora de la calidad de agua.<br />
Creación de áreas verdes.<br />
5ª Monitoreo y seguimi<strong>en</strong>to de las obras<br />
metodología de trabajo Uno de sus más importantes logros fue el trabajo de los líderes para el desarrollo<br />
de la experi<strong>en</strong>cia. Estos fueron capacitados para gestionar y mant<strong>en</strong>er los sistemas instalados<br />
individual y comunitariam<strong>en</strong>te. Se reforzaron sus condiciones para participar <strong>en</strong> los espacios<br />
de concertación de su comunidad y distrital, como repres<strong>en</strong>tantes legítimos de sus organizaciones<br />
comunales. Asimismo, ellos movilizaron a su comunidad para una participación<br />
activa, con un s<strong>en</strong>tido de responsabilidad, solidaridad y trabajo, realizando las fa<strong>en</strong>as comunales<br />
para apertura de las zanjas.<br />
instrum<strong>en</strong>tos Este proyecto ha permitido diseñar un modelo integral y participativo válido para el<br />
saneami<strong>en</strong>to ambi<strong>en</strong>tal de las zonas marginales. Se ha desarrollado una Ord<strong>en</strong>anza para<br />
institucionalizar el manejo adecuado de los residuos sólidos a través de la tecnología no conv<strong>en</strong>cional,<br />
abri<strong>en</strong>do los canales de comunicación <strong>en</strong>tre el gobierno local y la <strong>sociedad</strong> <strong>civil</strong>.<br />
procesos de formación Se han dinamizado las organizaciones sociales y han surgido liderazgos con una<br />
nueva visión respecto a su problemática y soluciones, <strong>en</strong> las que la ciudadanía asume un<br />
nuevo rol para con el desarrollo de sus comunidades, incorporando <strong>en</strong> sus prácticas, además<br />
de las demandas, una cuota de cogestión para la solución de su problemática. El s<strong>en</strong>tido de<br />
corresponsabilidad ahora no sólo se traduce <strong>en</strong> participación para la construcción y uso de<br />
los sistemas y tecnologías, sino también <strong>en</strong> el establecimi<strong>en</strong>to de interrelaciones y negociación<br />
<strong>en</strong> las instancias de participación local, tales como el presupuesto participativo y la mesa<br />
de concertación de salud y medio ambi<strong>en</strong>te.<br />
alianzas<br />
a. apdes [ONG de servicio local o movilización popular]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Capacitación de la población y asesorami<strong>en</strong>to técnico de la obra.<br />
b. arquitectos sin fronteras (asf) [Ag<strong>en</strong>cias de cooperación internacional (bilateral)]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Aporte del financiami<strong>en</strong>to y evaluación del proyecto.<br />
c. junta de vecinos [Asociación de vecinos<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Organización del trabajo comunal.<br />
d. sedapal [Empresa estatal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Evaluación del expedi<strong>en</strong>te técnico, agilización de trámites y exoneración<br />
de los costos de supervisión.<br />
e. municipalidad de comas [Órgano público municipal]<br />
¿cómo colabora con la experi<strong>en</strong>cia? Legalización de las instancias gobernativas comunales, aprobación<br />
de ord<strong>en</strong>anzas para el manejo de residuos sólidos. Prestación de maquinaria y logística.<br />
Nuevas <strong>institucionalidades</strong> y experi<strong>en</strong>cias participativas<br />
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fortalezas de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª Participan directam<strong>en</strong>te numerosas asociaciones <strong>civil</strong>es de la zona (las juntas directivas de los<br />
as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos, el Comité de Gestión de Residuos Sólidos y el Comité Vecinal de Administración<br />
del Agua Potable), y de esa forma se involucra a toda la población.<br />
2ª El municipio de Comas ha incorporado e institucionalizado la experi<strong>en</strong>cia relativa al manejo<br />
de los residuos sólidos, brindando el servicio de recolección y disposición final de residuos <strong>en</strong><br />
una zona antes <strong>en</strong>teram<strong>en</strong>te desat<strong>en</strong>dida.<br />
3ª Asimismo, el SEDAPAL ha validado la experi<strong>en</strong>cia del sistema de alcantarillado condominial,<br />
cambiando su estrategia de ampliación del servicio, <strong>en</strong> zonas de laderas y marginales.<br />
debilidades de la experi<strong>en</strong>cia<br />
1ª La continuidad y persist<strong>en</strong>cia del proyecto está <strong>en</strong> juego debido a que una vez acabado el<br />
trabajo de la ONG, el mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to de los sistemas y las construcciones implem<strong>en</strong>tadas<br />
deja de estar <strong>en</strong> manos de ésta.<br />
2ª Se requier<strong>en</strong> recursos económicos, asesoría profesional y dedicación de las familias, aspectos<br />
difíciles de asegurar sin un financiami<strong>en</strong>to externo.<br />
cómo se expresa la participación ciudadana Participación <strong>en</strong> espacios públicos como el Consejo de Coordinación<br />
Local (CCL) o reuniones con el SEDAPAL. En la construcción y mant<strong>en</strong>imi<strong>en</strong>to de las<br />
obras se aprecia con mayor facilidad la participación de la población <strong>en</strong> la organización comunal<br />
gratuita.<br />
¿qué cambios o innovaciones ha introducido la experi<strong>en</strong>cia?<br />
Mejorami<strong>en</strong>to de los niveles de salubridad <strong>en</strong> la zona;<br />
Participación colectiva de distintos actores <strong>en</strong> el desarrollo local;<br />
Reformulación del papel activo del ciudadano <strong>en</strong> relación al rol del Estado <strong>en</strong> el respeto a sus<br />
derechos;<br />
Replicabilidad de la experi<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> zonas de similares características.<br />
observaciones g<strong>en</strong>erales La experi<strong>en</strong>cia ha g<strong>en</strong>erado capacidades organizativas <strong>en</strong> la población, creando<br />
capital social, mejorando las capacidades de vida <strong>en</strong> los as<strong>en</strong>tami<strong>en</strong>tos humanos donde se<br />
desarrolla. Además, ha logrado que instituciones del Estado replante<strong>en</strong> sus estrategias y relaciones<br />
con sectores de la población antes marginados.<br />
288 Sociedad <strong>civil</strong> y <strong>nuevas</strong> <strong>institucionalidades</strong> democraticas <strong>en</strong> America Latina: dilemas y perspectivas