Opiniones sobre la Defensa Nacional - Ministerio de Defensa ...

Ponencia de los Centros de Estudios Estratégicos como aporte al
Debate de Defensa.
Montevideo, 26 de julio de 2006
OPINIONES SOBRE LA DEFENSA NACIONAL
Al haberse desarrollado las Mesas temáticas de Debate Nº 1 y 2, los
Centros de Estudios: Centro Académico de Estudios Estratégicos “Gral.
Ramagli”, Centro de Estudios de Defensa, Centro de Estudios
Estratégicos “Gral. Artigas” (CEEGA), Grupo “Sacramento” de
Estudios Estratégicos y Núcleo de Estudios Estratégicos del Ateneo de
Montevideo; estiman conveniente presentar las conclusiones a que han
arribado sobre los temas estudiados, de manera que queden claramente
establecidas su opinión sobre los mismos.
La presentación no dará respuesta a todos y cada uno de los incisos de
ambos Borradores de Trabajo, porque muchos de ellos son de carácter
meramente declarativo, con otros se está de acuerdo o las diferencias son
mínimas y no justifican su refutación.
Se prefirió hacer una exposición global sobre los temas tratados en las
dos mesas de Debates, para darle carácter orgánico a la presentación.
Sí daremos respuesta concreta a lo establecido en el inciso 1º apartado
5 del documento de la Mesa de Debate Nº 2, porque los conceptos allí
enunciados, en nuestra opinión, no son correctos técnicamente.
Lógicamente, la fundamentación de las ideas que se exponen es
mínima, ya que por la variedad de asuntos que se consideran, su
tratamiento en profundidad tendría una extensión excesiva para los fines de
este trabajo. Los Centros quedan a disposición para atender a todos
aquellos interesados en ampliar la argumentación presentada.
El desarrollo de los temas no se ajusta necesariamente a la separación
por Mesas de Debate, sino que se serán presentados en su globalidad.
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Situación Internacional.
Se estima conveniente presentar un bosquejo muy general del
ambiente internacional en el cual actúa el Uruguay ya que es desde el
exterior de donde vienen, o pueden venir, la casi totalidad de los poblemas
que justifican que el país se dote de un Sistema de Defensa.
Para el tema que nos interesa, la Defensa, señalamos tres
características que distinguen al Sistema Internacional al día de hoy, con
relación a la Seguridad:
• multiplicidad de actores con capacidad de llevar la violencia a cualquier
punto del planeta -globalización de la violencia- con independencia de
la voluntad o conducta de quienes la sufren,
• incertidumbre en las relaciones internacionales, como una
consecuencia de lo anterior;
• suma de las dos características anteriores, la imprevisibilidad en el
surgimiento de las situaciones de violencia, que hacen eclosión en
forma repentina y con una fuerza asombrosa.
Estas tres características sumadas han hecho casi inoperante el Sistema
de Seguridad Colectivo de NN.UU., que se fundamenta en la acción de los
Estados para enfrentar violaciones de otros Estados. Hoy, el sistema se
apoya básicamente en las decisiones de intervención de los EE.UU., el que
se guía, casi exclusivamente, en sus problemas de política interna
(Terrorismo). Ejemplo: su actitud ante la conducta israelí con el Líbano.
Si miramos América. Latina, si bien los niveles de violencia ni por
asomo se acercan a los de otras regiones, hay sí una serie de situaciones
que, potencialmente, pueden llegar a ser preocupantes. Vamos a hacer un
listado de los mismos, sin desarrollarlos, porque por sí solos justificarían
más de una Mesa de Debates.
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• Bolivia, con su situación interior y su política de actualización de los
precios del gas, siendo Brasil uno de sus principales compradores.
Sumados sus problemas con las autonomías.
• La actuación totalmente errática, de dos de los principales actores: el
Presidente Argentino y el Presidente de Venezuela. El segundo, con su
compra de armamentos, sus petrodólares y su apoyo al Presidente de
Bolivia, es un abierto desafío para el liderazgo de Brasil en América
Latina.
• Específicamente para Uruguay, sólo señalamos dos: el conflicto con la
Argentina, que no creemos se solucione en el corto plazo y la parálisis
del MERCOSUR. Por más buenas intenciones de corregir los problemas
que lo han estancado, se hace difícil visualizar un sistema efectivo de
integración con dos de sus miembros enfrentados entre sí.
El Uruguay tiene poca capacidad para impedir los efectos externos. El
único camino que efectivamente le queda es disminuir las dependencias y
no adquirir compromisos externos que le limiten su libertad de acción.
Y no sólo en el campo político, sino también en el económico, ya que
se pueden convertir en medios de presión. Ejemplo: la dependencia
energética que tiene Uruguay con Argentina.
Como final, América Latina no tiene hoy un sistema colectivo de
defensa como fue el TIAR en su momento y el Sistema Interamericano
(OEA) pasa por una etapa de letargo como reflejo de la actitud
antinorteamericana predominante en la región. El “Grupo de Río”, luego
“de los Ocho”, el “de Contadora”, el “Consenso de Cartagena”, fueron
debilitando paulatinamente al Sistema Interamericano. Hoy, Uruguay no
tiene un organismo regional de peso a quien recurrir. Y hemos visto lo
inútil que ha sido el M ERCOSUR en nuestro conflicto con la Argentina.
Creo que el resumen de estas breves pinceladas, que han dejado tanta
cosa afuera, es que el relacionamiento externo del Uruguay, sobre todo en
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el ámbito regional, debe estar signado por la cautela. Las teorías sobre la
integración son muy hermosas pero suponen seriedad de los actores, cosa
esta última que no es una virtud predominante en estas latitudes.
Conceptos teóricos básicos.
El objetivo esencial de todo grupo humano es sobrevivir, condición
necesaria para el logro de cualquier otro que se pueda fijar.
Es una supervivencia calificada, no cualquier supervivencia. La
libertad, la capacidad del grupo para autodeterminarse, es tan esencial
como la primera.
El Estado, expresión de la Nación políticamente organizada, se
constituye recién cuando puede garantizar su existencia y libertad.
Para que ello sea posible es necesario que la totalidad de
componentes del Estado, morales y materiales, mantengan su
integridad, enfrentados a las amenazas y agresiones que signifiquen un
peligro, un daño o un riesgo.
Comprendiendo la dificultad para la utilización del término Seguridad,
se sustituye por una perífrasis que contiene sí el concepto, por considerarlo
esencial para definir Defensa y no confundir a ambos.
Es un concepto relativo, por la pluralidad de sujetos capaces de
amenazarnos o agredirnos, sus potenciales relativos y sus diversos niveles
de intensidad.
Los Objetivos Nacionales Fundamentales materializan los objetivos
esenciales de supervivencia y libertad. Algunos están explícitamente
citados en la Constitución: Art. 2º; otros se deducen, ya sea del texto
constitucional o de la tradición histórica de la República, que es el
fundamento de nuestro sentimiento nacional de identidad: Instrucciones del
Año XIII, Congreso de Abril.
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Adoptaremos entonces como Objetivos Nacionales Fundamentales: la
Independencia, Soberanía e integridad territorial de la República, su Honor
y la Paz Internacional.
Todos y cada uno de ellos son necesarios para el logro de los objetivos
esenciales de supervivencia y libertad.
La Defensa Nacional es el instrumento que actúa el Estado para
proteger los Objetivos Nacionales Fundamentales, generando y
disponiendo el Poder Nacional, actual y potencial, necesario para disuadir o
rechazar toda amenaza o agresión que signifique un peligro, un dañó o un
riesgo.
El término Política o Políticas describe un Plan o Curso de Acción que
se cumple con la finalidad de lograr determinado propósito. Puede también
tener un componente temporal, ya sea fijando un cronograma para las
distintas etapas o fijando un tiempo para lograr el propósito final. Por
último, y no por ello menos importante, la Política o las Políticas, deben
guardar una relación necesaria con, por los menos, el mínimo ético
reconocido por la opinión pública internacional, por que ésta considera
inaceptable determinadas conductas en el campo internacional.
La Defensa Nacional es una función básica, esencial, permanente e
indelegable del Estado, quién ejerce el monopolio de la Fuerza
legítimamente constituida.
La Política de Defensa Nacional define el conjunto de actividades
que realiza el Estado para proteger los Objetivos Nacionales
Fundamentales de cualquier amenaza o agresión, estableciendo los
órganos responsables para su ejecución, su ámbito de competencia y
sus relaciones institucionales.
Nuestro país profesa una profunda vocación de paz, manteniendo una
actitud de amistad con todos los pueblos y países del mundo, guiando su
política exterior en el estricto acatamiento a los principios de no
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intervención y autodeterminación, la solución pacífica de controversias y el
estricto cumplimiento de las normas del Derecho Internacional,
promoviendo relaciones de cooperación y respeto mutuo con todos los
Estados, particularmente con los pueblos y países latinoamericanos.
Si bien se comparten todas las expresiones antedichas, ( no por que
exista un mandato constitucional imperativo, derivado del Art. 6º, ya que
éste es de carácter declarativo y limitado al ámbito económico y social y no
político, al que pertenece la Defensa Nacional) lo hacemos anteponiendo,
como ya lo dijimos, una nota de cautela. Es aceptable visualizar formas de
relacionamiento internacional en el campo de la Defensa, especialmente en
el ámbito del MERCOSUR, en un nivel de intercambios profesionales
(ejercicios), medidas de confianza, etc.
Pero articulaciones de mayor desarrollo significan, a su vez, haber
alcanzado niveles de compromiso político mucho mayores y,
fundamentalmente, una conducta seria y permanente en el respeto de los
compromisos contraídos. Creemos que la experiencia histórica y, muy
especialmente, el contexto actual de América Latina, en un proceso
acelerado de cambios profundos, no nos da seguridades en este sentido..
Reiteramos, afirmación y convicción en los principios, mucha
cautela en los compromisos.
En consecuencia debemos definir a nuestra Política de Defensa
Nacional, esencialmente, como de carácter no agresiva, orientada a
disuadir y, eventualmente, rechazar toda amenaza o agresión.
Se puede visualizar que todos estos elementos que definen el carácter
y naturaleza de nuestra Política de Defensa Nacional, pueden integrar la
futura Ley de Defensa, como un capítulo inicial, de carácter declarativo.
El Uruguay carece de los recursos necesarios para poseer un poder
militar significativo, tanto en el ámbito internacional como en el regional.
En consecuencia, tampoco tendrá un poder político suficiente para
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determinarse plenamente dentro de un sistema internacional de carácter
oligopólico. Por ello deducimos que el respeto irrestricto a los principios
que han regulado nuestra Política Exterior es nuestro principal recurso de
Defensa. Asimismo, el Sistema de Relaciones Internacionales de la
República permite afianzar una red de países amigos que, eventualmente
ante una agresión, provean de recursos complementarios a la Defensa del
País.
En consecuencia, se hace necesario una permanente coordinación
entre las Políticas de Defensa y de Relaciones Exteriores.
Ella permitirá determinar en tiempo útil, los riesgos y amenazas, en
cuanto a su naturaleza e intensidad, permitiendo que el País actúe en su
prevención y no, únicamente, como reacción.
Por eso compartimos la creación de un Consejo de Defensa Nacional
pero consideramos que además de la función de articular las políticas
sectoriales relacionadas con la Defensa Nacional, su cometido fundamental
será la permanente realización de la Apreciación de Situación, que le
permita determinar en tiempo y forma, los riesgos y amenazas que se
proyecten sobre el patrimonio nacional para determinar las políticas y
acciones necesarias para su prevención y eventual rechazo. Además de
establecer los recursos y asignar las responsabilidades para su ejecución.
Creemos que este órgano hace innecesaria la creación de una
Secretaría de Asuntos Estratégicos que se propone, ya que se estarían
duplicando funciones.
También este Consejo puede satisfacer plenamente los requerimientos
establecidos en el parágrafo 4 del Documento de la Mesa de Debate 2.
Creemos, sin embargo, que para una toma de posiciones más acertada seria
conveniente evaluar los costos de estas propuestas.
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Como adelantáramos en la introducción, los Centros de Estudios no
aceptan la definición contenida en el inciso 1º. del apartado 5 del Borrador
de Trabajo de la Mesa de Debates Nº 2, por las siguientes razones:
1.- Al hablar de ESTRATEGIA DE DEFENSA MILITAR, estamos
hablando de un tema técnico -solución a un problema de carácter
militar- y no un asunto político. No es tema entonces, de una Ley de
Política de Defensa Nacional.
En el campo militar, ya sea al nivel estratégico, operacional o táctico, se
consideran a la ofensiva y defensiva como actitudes a adoptar por el
componente militar, cuya elección dependerá del propósito de la acción,
los objetivos a alcanzar y la relación de fuerzas.
Y no suponen ningún tipo de valoración ética.
Reiteramos, las actitudes defensivas u ofensivas en el campo militar, se
resuelven en el marco concreto de una situación militar dada, y no tiene
sentido dejarlas prefijadas en una ley sin conocer en que situación se
van aplicar.
2.- Casi todas las normas de Derecho Internacional que se refieren al tema,
hablan de agresión y no de ofensiva. Carta de NN.UU. Art.1º, inc1º “...
actos de agresión”; art. 39º “... acto de agresión”. Cuando habla de la
legítima defensa en el art. 51º, no limita de ninguna manera a las “...
medidas tomadas por los miembros”. Por Resolución de la Asamblea
General del 1974, se definió a la agresión, arts. 1º, 2º y 5º. Carta de los
Estados Americanos: art. 3º, inc. e: “Los Estados Americanos condenan
la Guerra de Agresión”; y f: La agresión a un Estado Americano
constituye una agresión a todos los demás Estados Americanos”; art.
27º: “Toda agresión de un Estado contra la integridad o la
inviolabilidad del territorio o contra la soberanía o la independencia
políticas de un Estado Americano, será considerada como un acto de
agresión contra los demás Estados Americanos”.
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El Tratado Interamericano de Ayuda Recíproca (TIAR), en su
considerando 1°, habla de los actos de agresión y en su art. 9 dice que
serán considerados como agresión: “a) el ataque armado, no
provocado...”, (subrayado nuestro). Es decir que el ataque armado
-actitud ofensiva- que ha sido provocado y es dado en respuesta, no se
considera una agresión.
Por su parte, el Tratado que estableció la Corte Penal Internacional
estableció a la agresión como uno de los delitos sometidos a su
jurisdicción, si bien no la definió.
Finalmente, la Constitución de Alemania, Art. 26 establece:
“prohibición de prepara una Guerra de Agresión. Los actos que puedan
perturbar la convivencia pacífica de los Pueblos y sean realizados con
esta intención, especialmente la preparación de una Guerra de
Agresión, son inconstitucionales...” .
Esta larga enumeración de artículos, que no es exhaustiva, la hemos
realizado para apoyar nuestra afirmación de que la conducta ilegítima
para el Derecho Internacional es la agresión, que es una conducta
política, y no la ofensiva que es una actitud que se da en el campo de la
Estrategia Militar.
3.- Creemos que, de acuerdo la vocación de paz de nuestra sociedad, de los
principios de nuestra Política Exterior y de la inexistencia absoluta de
ningún tipo de reivindicación externa, es inaceptable para el Uruguay
visualizar una política exterior de naturaleza agresiva, cuya traducción
en el campo militar supone primeramente el uso de la fuerza armada,
componente primario en la definición de agresión.
Pero nada de lo expuesto supone que, una vez que el país es víctima de
una agresión militar, esté limitado en las actitudes, conductas o medidas
que pueda realizar, en el ejercicio del derecho de legítima defensa.
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4.- Esto no supone ignorar las relaciones entre Estrategia y Política, de
subordinación de la primera a la segunda. La Política puede limitar los
objetivos de la guerra, porque estos son, por definición, políticos, pero
la experiencia, dolorosa experiencia, indica que es a todas luces
inconveniente, que la política pretenda resolver el problema estratégico,
esencialmente técnico.
Pero si lo quiere hacer, lo hará en el caso concreto, durante el desarrollo
del conflicto, y no, en una ley aprobada con anterioridad ignorando en
que condiciones se va aplicar.
Por las razones expuestas, proponemos la siguiente redacción del
inciso 1º. del apartado 5º:
“... DEFINA EL CARÁCTER NO AGRESIVO DE LA POLÍTICA
DE DEFENSA NACIONAL...” de acuerdo a la definición ya adelantada
en los parágrafos anteriores. El resto del apartado es compartido.
Para finalizar, compartimos también algunas expresiones dichas a lo
largo del debate, en el sentido de la conveniencia de encarar el tema de la
Defensa Nacional con una visión sistémica, ya que es la que da mejor
respuesta a la complejidad del tema, derivada por la pluralidad de actores,
de amenazas y de bienes a proteger.
Definimos al SISTEMA DE DEFENSA NACIONAL como el
conjunto de hombres y recursos, morales y materiales, de órganos,
públicos y privados y el cuerpo normativo que regula sus relaciones,
deberes, derechos y competencias, que la Sociedad actúa para
garantizar su protección ante la amenaza o el uso de la fuerza
proveniente del exterior.
Sistema que es la expresión del sentimiento y voluntad de la Nación de
existir en libertad y que toma su fuerza y decisión del conjunto de valores
y aspiraciones que nos distinguen de las demás Naciones.
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La amplitud de los recursos asignados al sistema dependerá de los
niveles y certeza de la amenaza. Pero cuando ella se materializa en una
agresión concreta, todo el Poder Nacional se pone al servicio de la Defensa
Nacional.
En lo que tiene que ver con las Misiones de Paz, se entiende que son
un tema de Política Exterior y no de Defensa Nacional, siendo la única
responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional, cumplir con lo
establecido en apartado 9 del Borrador de Trabajo de la Mesa N° 2.
No merecen mayores observaciones los apartados 10, 11 y 12.
Para finalizar, se expresa en uno de los documentos, que es
conveniente que existan los más amplios consensos ciudadanos con
relación a la Política de Defensa Nacional.
Creemos que no solo es conveniente, sino que es esencial, que ese
consenso exista para que ella sea viable.
Como se afirmara en el trabajo sobre valores, que oportunamente
entregó el Centro de Estudios de Defensa, “... la promoción y
fortalecimiento de los valores que caracterizan a la Sociedad y que esta
reconoce como suyos, es una condición necesaria para la efectiva
ejecución de la Política de Defensa Nacional y su éxito eventual.” La
convicción que esos Valores, no solo serán garantizados, sino que también
se expresen por medio del Sistema de Defensa Nacional, generará un
genuino compromiso con el mismo.
El Debate sobre la Defensa Nacional, como sobre todos los asuntos
públicos, se debe dar en la mente y en el corazón de cada ciudadano, en
ejercicio de sus responsabilidades cívicas. Es deber del Estado
proporcionarle el máximo de información para que pueda decidirse en
libertad.
Ojalá que estas reuniones sirvan a este propósito.
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