Estudios Sociales 73 - Universidad Rafael Landívar

IV Época • No. 73 • 200573Revista Estudios SocialesRetornos a la educación en Guatemala:descuentos de costos mediante unasimulaciónConsideraciones para el diseño óptimode una institución para la promoción dela competencia en GuatemalaMARIANA SAIDÓNANTONIO ROMERO

Campus Central, Edificio “O” tercer nivel, VistaHermosa III Zona 16Código postal 01016, Guatemala,Centro AméricaTeléfonos (502) 2426 2591/ 92Fax: (502) 2426 2593www.url.edu.gt/idiesRevista Estudios Sociales 73Retornos a la educación en Guatemala:descuento de costos mediante una simulaciónMariana SaidónConsideraciones para el diseño óptimo de unainstitución para la promoción de la competenciaen GuatemalaAntonio RomeroEsta publicación es realizada con financiamientode la Fundación Konrad Adenauer,de la República Federal de Alemania.Derechos reservados. Se autoriza sureproducción parcial, siempre que se cite lafuente. El contenido de esta publicación esresponsabilidad de los autores.Editor:©2005 Universidad Rafael LandívarInstituto de Investigaciones Económicas ySociales (IDIES)Rectora:Guillermina Herrera PeñaVicerrector General:Jaime Arturo Carrera CruzEstudios Sociales/ Instituto deInvestigaciones Económicas ySociales (IDIES).Guatemala: Universidad Rafael Landívar, 2005.IV época, No. 73,viii, 112p.: ilus. cuadros, gráficas, tablas.ISSN 1409-48191. Educación - Consideracioneseconómicas -Guatemala2. Costos educativos -Guatemala3. Toma de decisiones -Guatemala4. Políticas educativas -Guatemala5. Financiación de la educación -Guatemala6. Investigación - Metodología7. Competencia económica -Guatemala8. América Latina - Política económica9. América Latina - Políticas de competenciaI. t.Vicerrector Administrativo-financiero:José Alejandro Arévalo AlburezVicerrector Académico:Rolando Enrique Alvarado López, S.J.Secretario General:Luis Estuardo Quan MackDecana de la Facultad de CienciasEconómicas y Empresariales:Ligia Mercedes García AlburezDirector de Investigaciones:Peter Marchetti, S. J.Edición: María FraustoDiagramación: Aura DávilaDiseño: Infinito X

ÍndicePáginaRetornos a la educación en Guatemala: descuento decostos mediante una simulaciónResumen ………………………………………………........... 31. Introducción………………………………………………. 52. Marco teórico……………………………………………… 93. El modelo………………………………………………….. 194. Los datos…………………………………………………… 274.1 Análisis de costos directos ..................................... 274.2 Análisis de costos de oportunidad.......................... 304.3 Análisis de retornos netos ...................................... 335. Resultados……………………………………………….… 375.1 Costos directos......................................................... 385.2 Costos de oportunidad............................................ 405.3 Retornos netos......................................................... 416. Conclusiones……………………………………………… 497. Referencias bibliográficas.......…………………………… 558. Apéndice econométrico.....………………………….…... 63

No. Cuadros Página1. Distribución de planteles educativos por área geográfica. 232. Características descriptivas de factores involucrados enel análisis de costos directos en educación................... 293. Características descriptivas de factores involucradosen el análisis de costos de oportunidad............………. 324. Características descriptivas de factores involucradosen el análisis de retornos netos..…………..…………… 35No. Gráficas Página1. Comportamiento esperado de retornos por niveleducativo ........................................... …………….……. 112. Retornos netos por años de educación (%)…………… 433. Retornos netos por nivel educativo (%)……………...... 45No. Tablas Página1. Estimaciones para corroborar la relevancia de distintosfactores en la determinación de costos directos dela educación……………………..…………………..……. 652. Estimaciones para corroborar la relevancia de distintosfactores en la determinación de costos de oportunidadde la educación…….…………………….............……..... 653. Estimaciones para corroborar la pertinencia de losmodelos seleccionados para explicar los ingresosnetos de costos …………………..………………………. 664. Análisis de ingresos netos mediante Quantil RegressionModel……………………..…………………..……………. 675. Comparación de ingresos netos mediante la alteraciónde la edad laboral máxima supuesta.............................. 68

Consideraciones para el diseño óptimo de unainstitución para la promoción de la competenciaen Guatemala1. Introducción……………………………………………….. 712. Marco referencial……………………………………….…. 752.1 Las políticas de competencia.................................. 762.2 Los objetivos de las políticas de competencia........ 782.3 Las políticas de competencia en América Latina..... 812.4 El fundamento para las políticas de competencia.. 822.4.1 El mercado del azúcar en Guatemala.......... 842.4.2 Las restricciones la competencia en losmercados de la pasta de trigo, las aves decorral, trigo, arroz, licor y cerveza.............. 863. Consideraciones para el diseño óptimo de una instituciónde promoción de la competencia en Guatemala.... 893.1 Diseño institucional (El modelo de agencia independiente).....................................................................913.2 Independencia......................................................... 973.3 Aseguramiento del debido proceso........................ 1004. Conclusiones……………………………………………… 1055. Referencias bibliográficas...……………………………… 109No. Recuadros Página1. Recomendaciones para la implementación de políticasde competencia...................……………..……................ 792. Áreas a incluir en la legislación de competencia, identificadascomo cruciales por OCDE...................……..… 803. Características de las agencias autónomas..................... 914. Ventajas identificadas en las agencias autónomas.......... 925. Argumentos contra la creación de agencias................... 936. Clasificación institucional, según De León..................... 102

PresentaciónLa Revista Estudios Sociales ha sido concebida para difundir a lacomunidad académica y, en general, a quienes tienen especialinterés en los problemas que afectan el desarrollo social yeconómico de Guatemala, estudios en temas relevantes quecoadyuven a la formulación de políticas y estrategias quedisminuyan la vulnerabilidad de los sectores más pobres de lapoblación.En tal sentido, en este número el Instituto de InvestigacionesEconómicas y Sociales (IDIES) presenta dos artículos. El primerode ellos, escrito por Mariana Saidón, emplea una metodologíainnovadora con la que, a partir de la simulación, se calculan losretornos individuales netos de la educación para el caso de Guatemala.El estudio evidencia que los factores que contribuyen aincrementar los ingresos netos por concepto de trabajoremunerado que recibe una persona son: la experiencia, el serhombre, el ser ladino o extranjero, el estar afiliado a un sindicatoy el contar con algún nivel educativo. Esta Investigación se realizóa partir de la información contenida en la Encuesta Nacionalsobre Condiciones de Vida (ENCOVI 2000).

El segundo artículo, elaborado por Antonio Romero, es unadisertación que aborda el tema del diseño óptimo de unainstitución para la promoción de la competencia. En Guatemala,como en otros países, pese a que el tema es impulsado pordiversos organismos internacionales, todavía se está en la fasede evaluación para determinar si realmente este tipo de políticasse traducen en un mayor crecimiento y desarrollo del país, a finde establecer el diseño adecuado para estas instituciones.El objetivo central de la agenda de investigación del IDIES esindagar en los fenómenos de la pobreza y la desigualdad enGuatemala. Éstos se ven reforzados o condicionados por factorescomo la educación y la competencia, que inciden en sureproducción.Con este número, el IDIES busca reafirmar su misión deconstituirse en un medio para promover el debate y la reflexiónacadémica sobre temas importantes de la realidad nacional.Peter Marchetti, S.J.Director de Investigaciones

8 MEHMET ŞENTÜRK VE BEKĐR ŞENTÜRK/TÜRKĐYE KARARIHastanesi doktoru S.A.A.’nın, ölen kişinin transferi sırasında hiçbirkusurunun bulunmadığı sonucuna varmıştır.Ege Üniversitesi Tıp Fakültesi Hastanesi’nde meydana gelen olaylarhakkındaki soruşturma raporunda yer alan bazı tespitler şöyledir:« Acil servisteki muayenesinden sonra (...), Menekşe Şentürk doğum servisinetransfer edildi (...)Hamileliğinin 34’ncü haftasındaki Menekşe Şentürk, doğumservisindeki nöbetçi ekip tarafından muayene edildi. Nöbetçi ekip tarafındanultrasonografi sırasında (...), bebeğin kalp atışları tespit edilemedi ve öldüğü sonucunavarıldı (...)Hastanın yakınları, annenin sağlığının korunması için çocuğun alınmasıgerektiği konusunda bilgilendirildiler (...) Bununla birlikte, hasta yakını tarafındanhastane masraflarını ödeme gücünün bulunmadığı beyan edildiğinden, (...) nöbetçiekip, hastayı hastaneye yatırmamış ve bu durumdaki hastayı, hastaneye yatırılmayıreddettiğine ilişkin imzasını aldıktan sonra Đzmir Kadın Hastalıkları ve DoğumHastanesi’ne nakletmişlerdir (...) Hâlbuki Kanuna göre, hastayı kabul ettikten,muayenesini yaptıktan, tanıyı gerçekleştirdikten ve nihayetinde hastayı tedavi ettiktensonra masraflara ilişkin usullere girişmeleri gerekmekteydi. Doktorlar, hastanınağrıları devam etmesine ve acil bir durum sergilemesine rağmen hastayı tedavietmeksizin gönderdikleri ve böylelikle ölümüne neden oldukları için ödevlerini yerinegetirmemişlerdir ».Bu soruşturma raporunda çeşitli ifadeler yer almaktadır. Bu ifadelerden bazılarışöyledir:« Mehmet Şentürk’ün ifadesi:(...)11 Mart 2000 Cumartesi günü, saat 10:00’a doğru,(...) sekiz aylık hamile eşimi, şikayetçi olduğu şiddetli ağrılardan dolayı KarşıyakaDevlet Hastanesi Acil servisine götürdüm. Komşumuz N.S. de bizimle birlikteydi (...)Eşimin Karşıyaka Devlet Hastanesi’nde muayenesi yapıldı (...) bana, hiçbir şeyyapamayacaklarını çünkü ultrason cihazının kapalı olduğunu (...) bu yüzden, eşimiAlsancak Devlet Hastanesi’ne götürmemin daha yerinde olacağını söylediler (...)Eşimi, Alsancak Devlet Hastanesi Acil servisine saat 11:15 sularında götürdüm.Alsancak Devlet Hastanesi Acil servisi sorumluları, (...) bana personel sıkıntısıçektiklerini ve ultrason cihazının kapalı olduğunu söylediler. (...) Oradaki görevliler,bana, eşimi bir başka hastaneye götürmem gerektiğini söylediler. Bunun üzerine,eşimi Atatürk Yeşilyurt Eğitim ve Araştırma Hastanesi’ne götürdüm (...) Eşimiburadaki doğum servisi götürdüğümde saat yaklaşık olarak öğle vaktiydi (...) Doktor

2Mariana Saidón

ResumenEste trabajo tiene por objetivo estimar y analizar los retornos ala educación en la economía guatemalteca. Para ello utiliza unametodología de simulación, aplicable a los datos disponiblesen una muestra de corte transversal, a fin de descontar costossobre tales retornos.La simulación se realizó sobre cohortes de población, bajo elsupuesto de que a «individuos equivalentes» pueden asignarsevalores promedio semejantes. Se simularon valores para generardescuentos sobre retornos, tanto de costos directos en educación,como de costos de oportunidad.Luego, a partir de distintas formas funcionales dadas a la ecuaciónestándar de Mincer, se estimaron los retornos netos decostos totales.

Mariana Saidón4Tales estimaciones se hicieron a través del método de mínimoscuadrados ordinarios y, posteriormente, se utilizaron medidasquantiles para detallar los resultados generales obtenidos.Se estimó que los retornos netos de costos a la educación sonde un cuatro por ciento para cada año de educación adicional.Además, se aprecia una estructura de retornos netos escalonaday creciente con respecto al nivel educativo.De acuerdo con los resultados de esta investigación, los factoresque incrementan, en promedio, los retornos netos de costos dela educación de los individuos son: la experiencia, el sexomasculino, la pertenencia a un grupo étnico no indígena oextranjero, la afiliación a un sindicato y el nivel educativo. Lapertenencia a una región distinta de la metropolitana actúa ensentido contrario.

1. IntroducciónEste trabajo tiene por objetivo estimar y analizar los retornosindividuales a la educación, netos de costos 1 , en la economíaguatemalteca. El conocimiento de los resultados del análisis deesta variable es importante tanto para la toma de decisiones porparte de los agentes individuales como para la determinaciónde políticas educativas 2 .____________________________________1) Cierta literatura denomina «tasas de retorno» a los retornos netos de costos.Sin embargo, otros estudios se refieren de manera indistinta a las «tasas deretornos» y a los «retornos». En consecuencia, para no dar lugar a confusión,a lo largo de este trabajo se hablará de «retornos netos (de costos)», de«ingresos netos (de costos)» o de «ganancias netas (de costos)». Es necesarioaclarar que el término «ganancia» debe interpretarse, para los propósitos deeste estudio, como sinónimo de remuneraciones laborales.2) Vale subrayar que el estudio se refiere estrictamente a retornos individuales.Igualmente, puede servir como base para futuras investigaciones relativas aretornos sociales.

Mariana SaidónCabe destacar que, si bien en Guatemala recientemente se hanllevado a cabo estudios económicos sobre la temática de losretornos a la educación no existen investigaciones en las que serealicen descuentos de costos.En este análisis las principales motivaciones han sido el interéspor conocer los resultados de un estudio de este tipo, así comotrabajar en el desarrollo de una metodología innovadora en estamateria. La particularidad ha sido la utilización de unametodología de simulación aplicable a los datos disponibles enuna muestra de corte transversal, que permite descontar costossobre los retornos 3 . Esta aplicación surgió como consecuenciade no contar con series históricas de datos necesarias pararealizar las estimaciones, tal como lo indica la teoría económica.6Para efectuar esta aplicación se tomó como base la EncuestaNacional sobre Condiciones de Vida (ENCOVI) 2000.La simulaciónse hizo sobre cohortes de población, bajo el supuesto deque a «individuos equivalentes» pueden asignarse valores promediosemejantes. Se simularon valores de retornos a los quese les descontó tanto costos directos en educación como costosde oportunidad.Los criterios que rigieron para determinar las cohortes —quesirvieron de base para la simulación de los costos directos, porun lado, y de oportunidad, por otro— se investigaron de maneraseparada y teniendo en cuenta la posible influencia de diversosfactores sobre cada uno de ellos.Con los resultados generados mediante la simulación, y a partirde versiones modificadas de la ecuación estándar de Mincer, se____________________________________3) En esta aplicación el término «costos» hace referencia a costos pecuniarios.No toma en cuenta costos de tipo no monetarios. Podrían considerarseotro tipo de costos adicionales en futuras aplicaciones.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónestimaron los retornos netos de costos totales. Para ello setuvieron en cuenta variables tales como la experiencia laboral,el nivel educativo, los años de educación, el sexo, el grupoétnico, la afiliación a sindicatos, la pertenencia del hogar a ciertaárea geográfica y a determinada región político-administrativa.Las estimaciones se realizaron a través del método de mínimoscuadrados ordinarios y, posteriormente, se utilizaron medidasquantiles para detallar los resultados generales obtenidos,centrando la atención sobre segmentos específicos de ladistribución condicional.Varios son los trabajos teóricos o que proponen técnicasmetodológicas innovadoras en este campo, y que sirvieron debase pare este estudio. Entre ellos pueden destacarse Schultz(1960), Stigler (1963), Hansen (1963), Becker (1964), Hanoch(1967), Buchinsky (1994), Willis (1986), Katz and Autor (1999),Gibbons and Katz (1992), Krueger and Summers (1989),Groshen (1991), Freeman (1993), Card (1996 y 1998), Boundand Jonson (1992), Bernard and Jensen (1998), Borjas andRamey (1995) y Borjas, Freeman and Katz (1997).7Algunos estudios descriptivos, cuantitativos y normativos sobrela temática de la educación en Guatemala son, por ejemplo,Edwards (2002), Banco Mundial (2003) y Sánchez (2003);mientras que entre los que han realizado estimaciones sobrelos retornos están Castellar y Uribe (1999), Pérez (2003) yHaeussler (1993).El trabajo está integrado por ocho secciones. En la segunda sedesarrolla el marco teórico, exponiendo la teoría económicaformal que encuadra el desarrollo de este estudio. En la tercerase presenta el modelo sobre el que se basa la investigación paraobtener los resultados buscados; se describe la relación esperadaentre las variables bajo estudio y se discuten los métodos deestimación; en esta sección, además, se exponen los supuestos

Mariana Saidón8del modelo. En la cuarta se describen los datos utilizados, seesboza su fuente y se presentan tablas con un resumenestadístico para cada variable; se especifica el tamaño muestraly el período de referencia. En la quinta se exponen los resultadosde las estimaciones realizadas en los modelos formulados; sediscute su interpretación, así como su fuerza. En la sexta seesbozan las conclusiones, resumiendo brevemente lascontribuciones que aporta este trabajo y sugiriendo direccionespara futuras investigaciones. En la séptima se incluyen algunasreferencias bibliográficas que ayudaron a la construcción de esteestudio. Finalmente, en la octava, se presenta un apéndiceeconométrico con tablas de datos obtenidas a partir de lasestimaciones realizadas a lo largo de la investigación.

2. Marco teóricoEn diversas oportunidades los economistas han intentadoexplicar las diferencias en los retornos —representados por losingresos laborales— que perciben los individuos que integranuna sociedad.Inicialmente, los estudios cuantitativos dedicados a investigarlos determinantes de esos retornos analizaban las diferenciaspor ocupación. La revolución del capital humano de las décadasde 1960 y 1970, junto con el incremento en la disponibilidadde datos, estimuló el surgimiento de estudios que analizabanlas diferencias salariales según el nivel educativo alcanzado porlos trabajadores. Los primeros trabajos empíricos en el temaestablecían y ajustaban las formas funcionales basándose en lainformación estadística 4 .____________________________________4 ) Ver Schultz (1960), Stigler (1963), Hansen (1963), Becker (1964) y Hanoch(1967).

Mariana SaidónActualmente, a fin de analizar los factores que explican laestructura salarial, con frecuencia se utilizan «funciones deganancia», expresión con la que se denomina a cualquierregresión de retornos individuales determinada por un conjuntode variables explicativas.Si se asume que la economía se compone de individuos quesólo difieren en años de educación (s) y en años de experiencialaboral (x); una función de ganancias podría describirse como:y = F(s , x) + u (1)10en donde y representa el vector de retornos de la economía y ues un residuo con media cero que captura los efectos de lasvariables no incluidas como explicativas dentro del modelo, yse supone independiente de las que sí lo fueron.Diversos estudios sobre tasas de retornos a la educación hanutilizado este tipo de función e insinúan la existencia de unacorrelación positiva entre s e y, así como entre x e y 5 . Esto haceque F(.) sea monótona positiva en s y en x. Generalmente, losestudios empíricos también sugieren que la fuerza del vínculoentre x e y es mayor en los niveles más bajos de x y se debilitacuando éstos aumentan.Por otra parte, si bien un período adicional de educación puedegenerar mayores retornos también puede suponer costospecuniarios directos, así como costos de oportunidad 6 . Estosúltimos estarían dados principalmente por los retornos que unindividuo dejaría de percibir por educarse en un período dado 7 .____________________________________5) Ver, por ejemplo, Becker (1964).6) Ver Edwards (2002).7) Cabe aclarar que este análisis no incorpora la dimensión del desempleo ni,por lo tanto, su impacto sobre los costos de oportunidad.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónDe este modo, bajo una conducta optimizadora, un individuoestaría dispuesto a incrementar su nivel educativo en un períodosólo si los retornos adicionales derivados de estudiar un añomás sobrecompensan los costos totales de esos estudios a lolargo de su ciclo de vida 8 . En el gráfico 1 se representa elcomportamiento esperado de las principales variables queintervienen en esta decisión. Puede apreciarse que los nivelesde educación adicionales generan, por un lado, mayores costosiniciales, pero posteriormente provocan retornos mayores a losobtenidos con niveles inferiores de educación durante cadaperíodo de la vida laboral. Entonces, bajo esa conductaoptimizadora el individuo evaluará si los retornos totales decursar un nivel educativo más justifican el pago inicial de costosadicionales.Gráfico 1. Comportamiento esperado de retornospor nivel educativo11____________________________________8) Se adoptará, en este trabajo, el supuesto de que los individuos actúan demanera racional, maximizando los retornos netos a obtener durante su ciclovital.

Mariana SaidónEn esta línea, se define a la tasa marginal de retornos a laeducación como la tasa de descuento r(s 1,s 2) que hace que elvalor presente de los retornos netos de costos asociados a dosniveles de educación distintos, s 1y s 2, sean iguales 9 .Para realizar un estudio empírico basado en una función deganancias que incorpore descuento por costos, los datosdeberían contener series históricas sobre los retornos obtenidospor los individuos desde que entran a la fuerza laboral hastaque se retiran. Además, se debería contar con informaciónhistórica sobre costos educativos.12Sin embargo, como este tipo de datos no suele estar disponible,la mayoría de los estudios aplicados no incluyen análisis decostos. Otras veces, esta ausencia es subsanada mediante laadopción de algunos supuestos.Uno de los supuestos más comunes en este tipo de investigacioneses el de la existencia de una situación de estado estacionario,sin crecimiento de productividad. De este modo, elvalor presente —al momento en que el individuo ingresa al cicloeducativo— de los retornos totales a lo largo de la vida laboralde un individuo representativo está dado por:nV(s,r) = Ú F (s , x) e-r(s+x )dx (2)oen donde n representa la duración de la vida laboral delindividuo medida en años y r es la tasa de descuento. En estecaso, r(s 1,s 2) sería la tasa que resolvería V(s 1,r) = V(s 2,r).____________________________________9) Ver Willis (1986).

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónSi la tasa de crecimiento de los retornos a la educación fueraindependiente del nivel de experiencia laboral 10 , la función deganancias podría escribirse de la forma separable:y = f(s).g(x)+ u (3)Como caso particular, aplicando logaritmos y una aproximacióncuadrática de esta función, se obtiene la forma estándar deMincer (1974):lny = b 0+ b 1s +b 2x +b 3x 2 + u (4)en donde una estimación de b 1proveería una aproximación dela tasa de retorno a la educación, asumida en esta especificacióncomo constante.La función de Mincer ha sido utilizada en muchos estudiosempíricos, a partir de distintas bases de datos, cuyos resultadoscorroboran el vínculo mencionado entre las variables para lafunción de ganancias general. De este modo, las estimacionesusualmente proveen una estimación de b 1de signo positivo, b 2con signo positivo y b 3con signo negativo. Esto último,representaría la pérdida de intensidad en la experiencia paragenerar rendimientos, cuando se incrementa su nivel.13A pesar de que el modelo propuesto por Mincer es una manerapragmática y simple de incorporar algunos factores consideradosimportantes en un marco econométrico simple y aplicable a lamayoría de las bases de datos disponibles, tiene ciertas limitantes.El desarrollo de la literatura ha profundizado en algunascuestiones para explicar los niveles evidenciados de los retornosa la educación y su dinámica, así como para afinar su medición.____________________________________10) Esto supone que un aumento en el nivel de educación tiene el mismo efectoproporcional sobre los retornos para todos los niveles de experiencia.

Mariana SaidónEn algunos casos se han desarrollado especificaciones alternativasde la ecuación de Mincer, que incluyen variables observablesadicionales que resultan relevantes para explicar la estructurade retornos. Por ejemplo el sexo, la ubicación geográfica delhogar, etc.También, la literatura, a fin de analizar las diferencias entre retornosde los individuos, muchas veces ha optado por descomponerla varianza del logaritmo de esas disparidades en un componenteal que se suele denominar «desigualdad entre-grupos» y otro alque se designa como «desigualdad dentro de grupos». El primerotiene en cuenta cantidades y precios de características observablesde los individuos y el segundo considera el efecto de lascaracterísticas inobservables —como la habilidad, los gustos o lacalidad de la educación recibida 11 .14Para estudiar la desigualdad entre-grupos, algunos trabajosempíricos descomponen el conjunto de datos en cohortes. Éstasagrupan personas con características observables similares—sexo, nivel educativo, edad, etc. 12 .Un enfoque utilizado para explicar los cambios en la estructurade retornos ha sido el de la oferta y la demanda relativas detrabajo. Este es un buen punto de partida para comprendercuestiones relevantes acerca de los cambios en la estructurasalarial entre-grupos.Un trabajo conocido que ha analizado qué factores afectan losdiferenciales de retornos entre-grupos es el de Katz y Murphy(1992). En él se considera como distintos insumos laborales a____________________________________11) Ver Katz and Autor (1999).12) Más adelante, en el desarrollo de este trabajo, se utilizará este criterio comomecanismo para simular información.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulacióndiferentes grupos demográficos compuestos por trabajadorescon características específicas de sexo, educación y experiencia.En ese trabajo se asume que los retornos relativos entre-gruposse determinan por la interacción entre la oferta y demandarelativas de estos insumos laborales.Las variaciones en la demanda relativa de trabajo podrían debersea un cambio tecnológico relativo —o sesgado—, a uno en lademanda relativa de productos —de fuente nacional ointernacional— y/o a modificaciones en insumos no laboralesque impacten de manera diferencial en la demanda de insumoslaborales. Los cambios en la oferta relativa de factores podríanser consecuencia de modificaciones en el tamaño relativo deciertos grupos demográficos, en el acceso a la educación y/o ala migración.A partir de algunos estudios, llevados a cabo principalmente enpaíses desarrollados, se advierte que el crecimiento de lademanda relativa de trabajadores más calificados aparece comoel determinante más importante de los cambios en la estructurade retornos en las últimas décadas. Esto, pese al importanteaumento en la oferta relativa. En este sentido, el cambio en lademanda relativa de productos no ha sido un argumento quehaya prevalecido para explicar las modificaciones ocurridas enla demanda relativa de factores 13 .15Existen estudios que argumentan, tanto teóricamente como conevidencia, que el cambio tecnológico sesgado ha desempeñadoun papel muy importante en ese aumento de la demanda relativade trabajadores más calificados. El hallazgo más significativo afavor de esta hipótesis ha sido el de la existencia de una corre-____________________________________13) Ver Bernard and Jensen (1998), Borjas and Ramey (1995) y Borjas, Freemanand Katz (1997).

Mariana Saidónlación positiva entre indicadores que miden el cambio tecnológicoy aquellos que explicitan cambios en la demanda relativa afavor de trabajadores calificados. Sin embargo, no se puedeprobar de manera concluyente esa relación de causalidad.Otro aspecto sobre el que se ha indagado, en relación al temade los factores que podrían estar influyendo en la determinaciónde los retornos relativos entre-grupos, es el de los cambios enlas instituciones del mercado laboral; como los sindicatos y elgobierno.16Este enfoque considera que un mismo tipo de shock podría tenerun impacto distinto en la estructura salarial, en función de laconfiguración del sistema institucional vigente y, a su vez, quelos cambios en éste podrían determinar variaciones en laestructura de salarios relativos. Al respecto, existen estudios quemuestran que, a pesar de controlar econométricamente porcaracterísticas de distinta índole sobre los trabajadores y tambiénsobre sus condiciones de trabajo, prevalecen diferencialessalariales a través de sectores económicos 14 .Los sindicatos podrían influir en la determinación de la estructurasalarial, tanto a través de las negociaciones colectivas quepropician, como afectando las políticas de gobierno en cuantoa distintas regulaciones sobre el mercado de trabajo. Diversosanálisis argumentan que un mayor grado de sindicalizacióndisminuye los diferenciales salariales entre grupos con distintonivel de calificación.La evidencia indica, generalmente, que en la mitad inferior dela distribución salarial las diferencias institucionales entre paísesinciden en la determinación de la estructura de salarios rela-____________________________________14) Ver Gibbons and Katz (1992); Krueger and Summers (1989) y Groshen (1991).

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulacióntivos 15 . El debilitamiento en este tipo de instituciones que, sobretodo, se dio en aquellas cohortes con menor nivel de educacióndesde 1980, podría explicar una parte relevante del incrementoen la brecha salarial entre trabajadores con distinto nivel decalificación 16 .Para analizar cómo los cambios en el nivel de sindicalizaciónentre-grupos de población pueden afectar los diferencialessalariales, puede plantearse el siguiente modelo 17 :y k= y kc+ l kU k(5)en donde y kson los retornos promedio del grupo k, y kcson losretornos competitivos para el grupo k, l kes el diferencial enretornos del grupo k proveniente de la sindicalización y U kesla fracción de trabajadores del grupo k que está afiliada a unsindicato. Diferenciando la ecuación anterior, se puede advertirque los cambios entre-grupos en cuanto a tasas de sindicalización,o en cuanto al premium salarial proveniente de estarsindicalizado, pueden afectar los salarios relativos. Diversosestudios empíricos han utilizado este modelo, realizando distintossupuestos sobre los parámetros, para analizar los cambiosen la estructura de salarios relativos 18 .17Las instituciones de gobierno también pueden tener efectossobre la estructura de retornos a través de sus regulaciones. Enparticular, las disposiciones gubernamentales sobre el nivel de____________________________________15) Ver Freeman (1993).16) Ver Card, (1996 y 1998).17) Cabe aclarar que este enfoque no toma en cuenta el impacto de los sindicatossobre los salarios de aquellos no sindicalizados.18) Ver Bound and Jonson (1992), Freeman (1993) y Card (1998).

Mariana Saidón18salario mínimo pueden afectar la disparidad de los ingresoslaborales. Una medida de este tipo podría disminuir esa desigualdadincrementando los niveles inferiores de salario.Existen otros estudios que analizan los efectos que las característicasinobservables de los individuos tienen sobre lasestimaciones realizadas, para entender la estructura de retornos.Una parte importante de esos trabajos sugiere que, si no se tomaen cuenta la existencia de la habilidad como característicainobservable, las estimaciones de los retornos a la educaciónpodrían estar sesgadas por la presencia de una correlaciónpositiva entre ambas variables. Esto ha motivado que en distintostrabajos se haya intentado estimar dicho sesgo. Pero, dada lacomplejidad de los temas tratados y la escasez de conjuntos dedatos pertinentes para realizar análisis complejos al respecto,es difícil alcanzar conclusiones fuertes sobre su dirección ymagnitud.

3. El modeloPara estimar los retornos a la educación, netos de costos, en laeconomía guatemalteca puede proponerse una versiónmodificada de la ecuación estándar de Mincer (4), que descuentetanto los costos directos de estudiar, como los costos deoportunidad:ln(yn) = ln(y - c - q) = b 0+ b 1s + b 2x + b 3x 2 + u (6)en donde ln(yn) es el logaritmo de los retornos netos de costosdirectos en educación (c) y de costos de oportunidad (q), paraun período dado. En este caso, b 1representa los retornosmarginales a la educación netos de costos.Los costos directos de educarse, asignables a un período, estaríandados por una proporción del total de los gastos en que haincurrido el individuo a lo largo del ciclo de su vida educativa:

Mariana Saidónsc = S c / n tt=1 (7)siendo c tel costo en el que se incurrió en cada período duranteel que se recibió educación y n la duración de la vida laboral delindividuo medida en años. Un supuesto en el que se apoya estemodelo es que la edad laboral máxima es de 70 años 19 . Entonces,n = 70 – j, en donde j es la edad a la cual se inicia la vida laboral.Por otra parte, los costos de oportunidad de educarse, asignablesa un período, estarían representados por una proporcióndel total de retornos a los que se ha renunciado por dedicar eltiempo a estudiar. De este modo:20sq = S y t / nt=1 (8)siendo y tlos retornos que hubiese recibido el individuo portrabajar en cada período en el que decidió educarse.La información que se utilice para asignar ambos tipos de costosdebe reflejar toda la vida educativa del individuo y estarexpresada en valores presentes. Sin embargo, por tratarse decostos de oportunidad, los y tson intrínsecamente no verdaderos.Es decir, no existen valores reales que puedan asignarse a ellos.Adicionalmente, dado que en este caso sólo se dispone de unaencuesta de corte transversal, tampoco puede construirse un____________________________________19) La elección de una edad un poco menor no alteraría sustancialmente lasconclusiones. En efecto, en la tabla 5 del apéndice se puede apreciar cómoal variarla, fijándola en 65 años, no se modifican sustancialmente las estimacionesresultantes del modelo.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónciclo de c tbasado en datos reales. Por este motivo, se utiliza unametodología de simulación de c te y thistóricos para individuosque trabajan en el presente. Esto se realiza promediando losvalores declarados, para el año en que se tomó la encuesta—interpretados como valores presentes—, por «individuosequivalentes» 20 .El concepto de «individuos equivalentes» hace referencia apersonas que tienen atributos similares a las de los sujetos aestudiar. Es decir, que pertenecen a una misma cohorte o grupodemográfico demarcado por características observablessimilares.A fin de obtener resultados precisos, se determinaron de maneraespecífica y separada los criterios que rigen para establecer lascohortes que sirven de base para la simulación de los c t, y losque se utilizan para la de los y t.21Los criterios que se tuvieron en cuenta para demarcar los gruposdemográficos sobre los que se apoyó la simulación de c tconsideraronfactores geográficos, de pertenencia a distintos años oniveles educativos, y de equipamiento del hogar.La inclusión de los factores geográficos se determinó sobre labase de distintos estudios empíricos que analizan la situacióneducativa en Guatemala 21 , y que argumentan que el tipo de área—urbana o rural— a la que pertenece el hogar en el que vive elindividuo podría ser un determinante importante de los costosdirectos en educación.____________________________________20) Ver Katz y Murphy (1992).21) Ver por ejemplo Edwards (2002).

Mariana Saidón22Por otra parte, existe una hipótesis generalmente aceptada enGuatemala acerca de que las escuelas gratuitas son de menorcalidad que las no gratuitas. Esta percepción, sobre todo, parececobrar más fuerza para los niveles de educación primaria y media.Debido a que la ENCOVI no cuenta con todos los datos respectoal tipo de escuela al que asistieron las personas que actualmentetrabajan, se definieron algunas variables proxy: la tenencia enel hogar de ciertos bienes que no son de primera necesidad—auto, televisor, microondas y lavadora—. Se espera que unhogar que posee algunos de estos artículos tenga la capacidadde pagar ciertos costos educativos, posibilidad que no tiene unhogar que no cuentan con todos o algunos de ellos 22 . Laimportancia de estas variables será evidenciada más adelante,mediante test econométricos.En cuanto al vínculo entre la variable dependiente y las explicativas,se espera que la posesión de los artículos mencionadosy la concurrencia a niveles educativos superiores al primariotengan una correlación positiva con los costos directos eneducación. Este último vínculo puede justificarse debido a queel Estado provee mucho más ese servicio en los niveleseducativos bajos que en los altos 23 . Por otra parte, la pertenenciadel hogar a áreas urbanas tendería a incrementar, en promedio,los costos educativos directos como consecuencia de que en lasáreas rurales tiende a existir una proporción de institucioneseducativas de bajo costo más importante que en las áreasurbanas. Al respecto puede verse el cuadro 1.____________________________________22) La hipótesis subyacente es que la variable que interviene tanto en las posibilidadesde compra por parte del hogar, como en su capacidad de pago deservicios educativos es el ingreso —o la riqueza— de las familias.23) Ver Sánchez (2003).

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónCuadro 1. Distribución de planteles educativospor área geográficaTipo de plantel educativoIndividuosruralÁrea geográficaurbanaPorcentaje deindividuosruralurbanaMinisterio de Educación 3,208 2,293 74.3 52.3PRONADE 481 48 11.1 1.1Nuevas Escuelas Unitarias (NEUS) 4 4 0.1 0.1Otra institución del gobierno central 46 172 1.1 3.9Municipal 1 2 0.0 0.0Cooperativa 109 113 2.5 2.6Comunitario 34 12 0.8 0.3Privado 365 1,615 8.5 36.8ONG’s 46 31 1.1 0.7Otro Plantel Educativo 22 96 0.5 2.223Total 4,318 4,386 100.0 100.0Fuente: ENCOVI (2000), Instituto Nacional de Estadística, Guatemala.Tamaño de la muestra: 8,704 individuos.Mediante la estimación de diversas regresiones, a través delmétodo de mínimos cuadrados ordinarios, puede evidenciarsela pertinencia de estas variables para explicar, en buena medida,los costos directos en educación, definiéndose así las cohortesa utilizar en la simulación de costos directos.Para categorizar las cohortes que intervienen en la simulaciónde los costos de oportunidad (y t), se tomaron en cuenta lossiguientes factores: el último nivel educativo alcanzado, el sexo,

Mariana Saidónel grupo étnico al que pertenecen, el área geográfica y, a fin deincluir el enfoque institucional, la afiliación a algún sindicato 24 .Los y tse simularon a partir de una muestra de retornos actualesde individuos con distintos niveles de educación.24Se espera que los costos de oportunidad tengan una correlaciónpositiva con el nivel de educación. Asimismo, se prevé que losindividuos de sexo masculino, los que pertenecen a áreasgeográficas urbanas y aquellos afiliados a sindicatos tengan, enpromedio, mayores niveles de retornos; y que la pertenencia agrupos étnicos indígenas, garífunas o xincas demarque cohortescon niveles de retornos inferiores al resto. También en este casose podrían realizar diversas regresiones a través del método demínimos cuadrados ordinarios para analizar la pertinencia deincluir estas variables para explicar los costos de oportunidadde la educación.Una vez identificados los atributos demográficos significativospara determinar los costos educativos directos y de oportunidad,se propone calcular los promedios respectivos por cohorte afin de que sirvan de fuente para la simulación a realizar sobreindividuos que actualmente trabajan; bajo el supuesto de que a«individuos equivalentes» pueden asignarse valores promediosemejantes. Otro supuesto fuerte que se está haciendo, en estecaso, es que el vínculo entre la estructura de retornos relativosy los atributos de estas cohortes no varía sustantivamente en eltiempo.____________________________________24) Es conveniente destacar que las características del mercado laboral enGuatemala determinan que el porcentaje de la población ocupada, afiliadaa sindicatos es poco significativo. Según la ENCOVI, es sólo de un trespor ciento (ver cuadro 2). Esto determina que los resultados que se obtenganen relación a esta variable sean útiles únicamente para entender las diferenciasentre ese porcentaje y el 97 por ciento restante de la población ocupada.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónA partir de la simulación generada se pueden estimar versionesalternativas de la ecuación (6), a través del método de mínimoscuadrados ordinarios. Los resultados de estas estimacionesdarían cuenta del vínculo existente entre diversas variables ylos ingresos netos de la población. Las variables a considerarpara este análisis son: la experiencia, el nivel educativo, los añosde educación, el sexo, la etnia, la afiliación a sindicatos, lapertenencia del hogar a cierta área geográfica y a determinadaregión político-administrativa. Éstas pueden estudiarse mediantediferentes modelos, a través de distintas formas funcionales quese consideraron pertinentes.Posteriormente, mediante algunas medidas quantile puedendetallarse en cierto grado los resultados obtenidos a través delmétodo de mínimos cuadrados ordinarios. Se suele usar estasmedidas para focalizar la atención en segmentos específicos dealguna distribución condicional a estudiar.Esta técnica permite un análisis más profundo de las relacionesentre variables que el método de mínimos cuadrados ordinarios.Éste busca analizar cómo cambia la media condicional de lavariable dependiente cuando varía la explicativa, mientas elmétodo quantile regression busca explicar esa variación paracada quantile de la distribución condicional, lo que permiteobtener una descripción más completa de tal distribución.25Los quantiles dividen la población bajo estudio en segmentosque contienen igual proporción de elementos en cada uno deellos. Se dice que el valor de una variable se ubica en el quantileqth si es mayor que la proporción q de valores de la población ymenor que la proporción (1- q) del conjunto de valores dereferencia. Entonces, el quantil poblacional qth, Q(q), estádefinido por:

Mariana SaidónQ(q) = inf {y : F(y) >= q} (9)en dondeF(y) = Pr(Y

4. Los datosLos datos utilizados en este estudio provienen de la EncuestaNacional de Condiciones de Vida (ENCOVI), realizada por elInstituto Nacional de Estadística (INE) de Guatemala en el año2000. Esta es una encuesta de hogares y personas, de cortetransversal, y fue diseñada fundamentalmente para analizarcuestiones relativas a pobreza y a educación.4.1 Análisis de costos directosEn el estudio acerca de los determinantes de los costos directosen educación, la variable dependiente que se utilizó es ln(c t).Ésta representa el logaritmo de los costos mensuales en queincurre cada persona cuando se educa, en concepto de inscripciónanual (cosinscr) y en términos de colegiatura mensual(coscol). Es decir:

Mariana Saidónln (c t) = ln (cosinscr / 12 + coscol) (13)28El análisis se realizó tomando en consideración los datos sobrelos individuos que estudiaban al momento en que se hizo laencuesta, debido a que en la ENCOVI sólo se dispone deinformación sobre costos educativos para ellos. Se consideraronen la muestra a 8,704 personas que, en ese año, se habían inscritoen nivel primario, medio, superior o de postgrado 25 . Estos datosse expandieron mediante el factor definido en la encuesta, a finde que los resultados sean representativos para el total de lapoblación guatemalteca.Las variables explicativas, utilizadas en el análisis de factoresinvolucrados en la determinación de los costos directos eneducación, se presentan en el cuadro 2. Estas variables fueronincorporadas alternativamente en diversas regresiones (ver Tabla1 del Apéndice) para dar cuenta de la manera en que el logaritmode los costos mensuales totales (ln(c t) son afectados por ellas.En el cuadro se detalla la nomenclatura con la que se designaron,una descripción acerca de su significado y un resumen estadístico,a partir de la muestra que se utilizó para la determinaciónde costos directos promedio por cohorte.____________________________________25) Otros filtros utilizados, a fin de fortalecer la consistencia de los datos ybrindar mayor confianza en los resultados obtenidos han sido: edad mayora 5 años, monto de pago a inscripción educativa anual menor a Q9,999 ypertenencia del hogar a alguna de las 8 regiones político-administrativasincluidas en la muestra.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónCuadro 2. Características descriptivas de factoresinvolucrados en el análisis de costos directos en educaciónVariable Descripción Min Max Media Std. D.nivprimnivprim=1 si el nivel educativo alque se inscribió el año de laencuesta fue primario.Si no, nivprim=0.0 1 0.719 0.45nivmednivmed=1 si el nivel educativo alque se inscribió el año de laencuesta fue medio.Si no, nivmed=0.0 1 0.216 0.41nivsupnivsup=1 si el nivel educativo al quese inscribió el año de la encuestafue superior.Si no, nivsup=0.0 1 0.062 0.24nivposnivpos=1 si el nivel educativo al quese inscribió el año de la encuestafue posgrado.Si no, nivpos=0.0 1 0.003 0.0529educValor que representa la cantidad deaños de educación aprobados.0 23 4.230 3.84areageoareageo=1 si pertenece a regiónurbana. Si pertenece a región rural,areageo=0.0 1 0.504 0.50lavadoralavadora=1 si pertenece a un hogarque posee lavadora. Si no,lavadora=0.0 1 0.077 0.27compucompu=1 si pertenece a un hogarque tiene computadora personal. Sino, compu=0.0 1 0.061 0.24microondmicroond=1 si pertenece a un hogarque cuenta con microondas. Si no,microond=0.0 1 0.088 0.28autoauto=1 si pertenece a un hogar quedispone de auto.Si no, auto=0.0 1 0.085 0.28Fuente: ENCOVI (2000), Instituto Nacional de Estadística, Guatemala.Tamaño de la muestra: 8,704 individuos.

Mariana SaidónEstas cifras dan cuenta de que, en el año en que se realizó laencuesta, el 71.9 por ciento de quienes se inscribieron en algunode los niveles educativos lo hizo en el nivel primario, el 21.6 porciento en el nivel medio, un 6.2 por ciento en el nivel superior yun 0.3 por ciento en el de postgrado. Además, en promedio, lapoblación analizada había aprobado cuatro años de educación,registrándose un máximo de 23 años de educación aprobada.Geográficamente, un 50 por ciento de la población encuestadadeclaró que vive en hogares ubicados en áreas urbanas.30En relación a la tenencia de artículos en el hogar, aproximadamenteun ocho por ciento de la población incluida en lamuestra reside en un hogar que dispone de lavadora, un seispor ciento en uno que tiene computadora personal, un nuevepor ciento en uno que posee microondas y un ocho por cientoen un hogar que cuenta con auto.4.2 Análisis de costos de oportunidadPara estudiar los factores que determinan, de manera significativa,los costos de oportunidad de educarse se analizarondatos correspondientes a individuos con nivel de educaciónprimaria, media, superior o de postgrado, que trabajaban almomento de realizarse la encuesta. De ellos se tomó en cuentasólo a los trabajadores asalariados, dejando de lado a aquellosque trabajan exclusivamente por cuenta propia. Esto, debido aque su inclusión implicaba ciertas limitaciones en cuanto a lasposibilidades de manejo de los datos.La muestra utilizada en este caso es de 5,562 individuos. Tambiénaquí se aplicó el factor de expansión diseñado en la ENCOVI.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónMediante diversas regresiones (ver Tabla 2 del Apéndice) seanalizó la variable ln(y t), el logaritmo de los ingresos totalespercibidos mensualmente por individuos asalariados en sus dostrabajos principales. Esta variable se construyó tomando encuenta los valores declarados como salarios percibidos mensualmenteen ambos trabajos, y otro tipo de ingresos laborales.En particular, además de los salarios, se tuvo en cuenta el pagode bono 14, de propinas, y el valor atribuible a pago en alimentosen ambos trabajos. En el trabajo principal también se consideróla remuneración anual imputable a la entrega de ropa, el valormensual asignable a vivienda y el pago de aguinaldo. En el trabajosecundario, se agregó una categoría para el valor anual adjudicablea remuneraciones mediante la entrega de otros bienes 26 .Entonces,31ln (y t) = ln [ (salario 1+salario 2) + (bono14 1+bono14 2)/12 +(propinas 1+propinas 2) + (alimentos 1+alimentos 2) +vivienda 1+ ropa 1/12 + aguinaldo 1/12 + bienes 2](14)Se desarrollaron distintas especificaciones a partir de las variablesexplicativas que se presentan en el cuadro 3.____________________________________26) Otros filtros, utilizados para descartar algunos registros inconsistentesdetectados en la muestra han sido: edad>5; exp y etnia>-1; sinmiemsalario 1>0, salario 2; bono14 1, bono14 2y aliment 2< 25,500;propina 1, propina 2y aliment 1

Mariana SaidónCuadro 3. Características descriptivas de factoresinvolucrados en el análisis de costos de oportunidadVariable Descripción Min Max Media Std. D.edprimedprim=1 si el último añoeducativo aprobadocorresponde a educaciónprimaria. Si no, edprim=0.0 1 0.58 0.49edmededmed=1 si el último añoeducativo aprobadocorresponde a educaciónmedia. Si no, edmed=0.0 1 0.30 0.46edsupedsup=1 si el último añoeducativo aprobadocorresponde a educaciónsuperior. Si no, edsup=0.0 1 0.11 0.3132edposedpos=1 si el último añoeducativo aprobadocorresponde a posgrado. Sino, edpos=0.0 1 0.01 0.07sexsex=1 si es hombre. Si esmujer, sex=0.0 1 0.69 0.46etniaetnia=1 si se declara como noindígenao extranjero. Si se declarómaya 27 , xinca o garífuna;etnia=0.0 1 0.71 0.45areageoareageo=1 si pertenece aregión urbana. Si pertenece aregión rural, areageo=0.0 1 0.60 0.49sinmiemsinmiem=1 si el individuopertenece a un sindicato,comité o asociación deempleados. Si no, sinmiem=0.0 1 0.03 0.18Fuente: ENCOVI (2000), Instituto Nacional de Estadística, Guatemala. Tamaño dela muestra: 5,562 individuos.____________________________________27) En la categoría maya se agrupa a quienes se declararon como «pertenecientesa los grupos étnicos Kiche, Qeqchi, Kaqchikel, Mam, o a Otro Grupo Maya».

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónRespecto a las características de género reveladas en estamuestra, el 69 por ciento de la población son hombres. Estamayoría podría ser consecuencia de que los datos sólo incluyena individuos que trabajaban cuando se realizó la encuesta. Porlo tanto, teniendo en cuenta que el porcentaje de hombres enel total de la ENCOVI es del 49 por ciento, una posible explicaciónde esta variación es la mayor inclusión del hombre en elmercado laboral guatemalteco 28 . La mayor inserción en estosmercados de quienes habitan en áreas urbanas también podríaexplicar el cambio en las cifras respecto a la muestra anterior,pues el porcentaje de residentes en esas zonas se incrementa(del 50%) al 60 por ciento. En cuanto a características étnicas,un 71 por ciento de los incluidos en la muestra se declaró noindígena o extranjero.4.3 Análisis de retornos netos33Para estimar los retornos netos a la educación, tomando comoreferente la ecuación (6), se trabajó con la muestra utilizadapara el análisis de costos de oportunidad, incorporándole aaquellos individuos con niveles de educación inferior a primaria—con preparatoria o ningún tipo de educación— 29 . Esto amplióla muestra (de 5,562) a un total de 7,069 individuos. Tambiénaquí se usó el factor de expansión de la ENCOVI. Una vezrealizadas las simulaciones sobre costos directos y de opor-____________________________________28) Ver informe «La Pobreza en Guatemala», Banco Mundial (2003).29) Se agregaron estos casos para permitir una comparación posterior entrelos retornos netos obtenidos por quienes tienen distintos niveles deeducación, con una media de los alcanzados por los individuos que no tieneneducación o sólo cuentan con preparatoria.

Mariana Saidón34tunidad, se descontaron de los ingresos totales de los individuos,generando la variable ln(yn), que representa los ingresosmensuales totales netos de costos. Ésta, está expresada enlogaritmos 30 y ha sido utilizada como variable dependiente paraestimaciones alternativas (ver Tabla 3 del Apéndice) realizadascon base en la ecuación (6). Las variables explicativasincorporadas en las regresiones se presentan en el cuadro 4 31 :____________________________________30) Los retornos se trabajan en logaritmos pues los resultados del estudio deHeckman y Polachek (1974), utilizando un test de Box-Cox, sugieren queesto es lo apropiado. Asimismo, esto responde a la derivación de la ecuaciónde Mincer especificada en el marco teórico.31) Cabe destacar que, si bien en su mayoría los estudios empíricos utilizan,para estimar la ecuación de Mincer, la variable edad como proxy de laexperiencia; la disponibilidad de datos permite en este caso trabajar conmayor precisión, generando la variable experiencia laboral (exp) a partir desustraer a la edad actual de cada individuo, la edad de inicio de su vidalaboral. Es decir, exp = edad – j.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónCuadro 4. Características descriptivas de factoresinvolucrados en el análisis de retornos netosVariable Descripción Min Max Media Std. D.expaños de experiencia laboral del individuo0 81 18.0 14.13exp2experiencia al cuadrado0 6,561 524.0 740.45educvalor que representa la cantidad de años deeducación aprobados.0 22 6.0 4.80educ2educación al cuadrado0 484 55.0 71.93edinfedinf =1 si el último año educativo aprobadofue inferior a primaria o no se aprobóninguno. Si no, edinf=0.0 1 0.213 0.41edprimedprim=1 si el último año educativoaprobado corresponde a primaria. Si no,edprim=0.0 1 0.457 0.50edmededmed=1 si el último año aprobadocorresponde a educación media. Si no,edmed=0.0 1 0.240 0.43edsupedsup=1 si el último año aprobadocorresponde a educación superior.0 1 0.085 0.28edpossexetniaedpos=1 si el último año educativoaprobado corresponde a posgrado. Si no,edpos=0.sex=1 si es hombre. Si es mujer, sex=0.etnia=1 si se declara como no indígena oextranjero. Si se declaró maya, xinca ogarífuna; etnia=0.0 1 0.004 0.070 1 0.69 0.460 1 0.65 0.4835areageoareageo=1 si pertenece a región urbana.Si pertenece a región rural, areageo=0.0 1 0.54 0.50sinmiemsinmiem=1 si pertenece a un sindicato,comité o asociación de empleados.Si no, sinmiem=0.0 1 0.03 0.17regmetrregmetr=1 si pertenece a la regiónmetropolitana. Si no, regmetr=0.0 1 0.16 0.37regnorregnor=1 si pertenece a la región norte.Si no, regnor=0.0 1 0.12 0.32regnororregnoror=1 si pertenece a la regiónnororiental. Si no, regnoror=0.0 1 0.07 0.26regsurorregsuror=1 si pertenece a la regiónsuroriental. Si no, regsuror=0.0 1 0.10 0.30regcentrregcentr=1 si pertenece a la región central.Si no, regcentr=0.0 1 0.20 0.40egsurocregsuroc=1 si pertenece a la regiónsuroccidental. Si no, regsuroc=0.0 1 0.16 0.37regnorocregnoroc=1 si pertenece a la regiónnoroccidental. Si no, regnoroc=0.0 1 0.12 0.32regpetenregpeten=1 si pertenece a la región delPetén. Si no, regpeten=0.0 1 0.06 0.24Fuente: ENCOVI (2000), Instituto Nacional de Estadística, Guatemala.Tamaño de la muestra: 7,069 individuos.

Mariana Saidón36En cuanto a las características de esta muestra, cabe destacarque, en promedio, la población cuenta con 18 años deexperiencia laboral, alcanzando una experiencia máxima de 81años 32 . El promedio de años educativos se incrementa respectode la primer muestra (de 4) a 6 años. Esto se debe a que en laanterior se consideraba sólo a individuos que estudiaban almomento de realización de la encuesta y en esta se tienen encuenta a aquellos incorporados en el mercado laboral.La nueva muestra generó una distribución en la que el 21 porciento alcanzó un nivel de educación de preparatoria o noalcanzó ningún tipo de educación, el 46 por ciento aprobó suúltimo año en el nivel de educación primaria, un 24 por cientoen el nivel medio, el 9 por ciento en el nivel superior y el 0.4por ciento en el de postgrado.____________________________________32) Si bien este máximo de 81 años de experiencia supera el supuesto delmodelo —edad laboral máxima: 70 años— que sirve de base para lasimulación de costos, se estima que esa cifra no es realista para el promediode la población y sí se considera pertinente su adecuación.

5. ResultadosEl análisis de los factores determinantes de los costos directosen educación, el de los que afectan los costos de oportunidad,así como el estudio realizado sobre retornos a la educación netosde costos, se han desarrollado mediante distintas especificacionesde modelos semi-logarítmicos 33 .____________________________________33) Por lo tanto, el valor de los coeficientes debe interpretarse como variacionesporcentuales en la variable dependiente, a partir de un cambio en una unidaden la variable explicativa considerada. Cabe aclarar también que, en lostres casos, se incorporó una variable dicotómica menos que la cantidad decategorías existentes en cada variable a fin de evitar problemas de multicolinealidad.Es por este motivo que, por ejemplo, para la variable niveleducativo que adopta cuatro categorías (nivprim, nivmed, nivsupy nivpost) se incluyeron sólo tres variables dicotómicas en cada regresión.De este modo, en cada caso, la constante adopta el valor de la combinaciónde las categorías no explícitas.

Mariana Saidón5.1 Costos directosPara estudiar los factores que intervienen en la determinaciónde costos directos en educación se analizó la influencia de lasvariables detalladas en el apartado anterior.38En función de los modelos planteados, y sobre la base de lasestimaciones observadas (ver Tabla 1 del Apéndice), se evidenciaque la incorporación de las variables que indican la posesión dedistintos bienes en el hogar al cual pertenece la persona incrementabastante la bondad de ajuste del modelo. Lo mismo ocurrecon el área geográfica y el nivel educativo al que pertenece elindividuo. Además, incorporar este último factor es relativamentemejor para el modelo que la inclusión de los años deeducación. Esto permite plantear la hipótesis de que todos losaños de un mismo nivel educativo tienen un costo aproximadamenteigual para un individuo dado, lo cual era previsible.Por ejemplo, todos los años de nivel primario cuestan más omenos lo mismo.A continuación se presenta el modelo que, se entiende, mejorexplica los costos directos en educación (modelo 3 en la Tabla1 del Apéndice) junto con las estimaciones de los coeficientes ylas desviaciones estándar que los acompañan. Cabe destacar quetodas las variables resultaron individualmente significativas aun nivel de confianza del 99 por ciento. El modelo también esglobalmente significativo y su coeficiente de determinación esde 60 por ciento.ln(c t) = -0.13 + 2.57nivmed + 1.19nivsup + 1.42nivpos +

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulación(0.03) (0.06) (0.15) (0.53)1.27areageo + 0.82lavad + 0.69comp + 0.81 microon +(0.05) (0.15) (0.16) (0.15)1.04auto(0.13) (15)En consecuencia, se puede decir que las variables asociadas alcomportamiento de ln(c t) son:a) el nivel educativo (primario, medio, superior o de postgrado);b)el tipo de área geográfica a la que pertenece el hogar (urbanao rural); yc) la posesión de ciertos bienes en el hogar (lavadora, computadora,microondas y auto).39Por ello, se usó esas variables para determinar las cohortes ydesignar los individuos equivalentes que se utilizaron en lasimulación de costos directos en educación.Los signos de los coeficientes estimados son los que se podríanesperar a priori. En este sentido, se observa que la pertenenciaa un área urbana, en promedio, incrementa los costos directosde educarse. Igualmente, la posesión por parte del hogar de losbienes considerados, en promedio, supone un mayor gasto eneducación. Esto era previsible pues los bienes incluidos en elanálisis no son de primera necesidad. Finalmente, los niveleseducativos más avanzados también generan, en promedio,mayores costos respecto del nivel de educación primario.5.2 Costos de oportunidad

Mariana SaidónRespecto del análisis de las variables relevantes que influyenpara determinar los costos de oportunidad, también se estudiarondistintas especificaciones que combinan las variables mencionadasen el apartado anterior.En base a las estimaciones realizadas (ver Tabla 2 del Apéndice ),se puede concluir que todas las variables consideradas sonrelevantes para entender la dinámica del logaritmo de los retornosde los individuos que declararon trabajar y tener educaciónprimaria, media, superior o de postgrado.40A continuación se presenta el modelo que, se deduce, mejorexplica los costos de oportunidad de la educación 34 (modelo 6en la Tabla 2 del Apéndice). Asimismo, se detallan las estimacionesde los coeficientes y los desvíos estándar que los acompañan.Todas las variables resultaron individualmente significativasa un nivel de confianza del 99 por ciento. Lo mismo ocurre conla significatividad global del modelo, cuyo coeficiente de determinaciónes de 34 por ciento:ln(y t) = 5.88 + 0.46edmed + 1.19edsup + 1.90edpos + 0.41sex(0.04) (0.04) (0.05) (0.15) (0.03)+ 0.37etnia + 0.33areageo + 0.52sinmiem(0.03) (0.03) (0.06) (16)Entonces, se puede afirmar que ln(y t) es significativamente____________________________________34) Vale la pena aclarar que no se ha considerado a la experiencia como variablea incorporar en este análisis por la complejidad y supuestos adicionalesque implicaría, al ser no binaria, generar cohortes a partir de ella. De todosmodos, si bien no es el objetivo de este estudio en el futuro se puede realizaruna ampliación de estos resultados agregando esa variable, tomandoen cuenta tanto los beneficios como los costos de su incorporación.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónexplicada por:a) el nivel educativo al que corresponde el último año aprobado(primario, medio, superior o de postgrado);b)el sexo;c) el grupo étnico;d)el área geográfica a la que pertenece el hogar (urbana o rural); ye)la pertenencia a algún sindicato.Esas variables son las que se utilizaron para establecer lascohortes necesarias para simular los costos de oportunidad.Los signos de los coeficientes que las acompañan son, otra vez,los esperados. Por su parte, el nivel educativo aumenta, enpromedio, los costos de oportunidad de la educación. Lo mismoocurre con el sexo masculino, la pertenencia a un grupo étnicono indígena o extranjero, a un hogar situado en un área urbanay el estar afiliado a un sindicato.415.3 Retornos netosPara estudiar los retornos a la educación, netos de costos, seestimaron distintas especificaciones de la ecuación de Mincer(6) (ver Tabla 3 del Apéndice) corroborándose la relevancia delas variables consideradas.En la ecuación que sigue, se presenta el modelo con mayor bondadde ajuste (modelo 7 de la Tabla 3 del Apéndice) para explicarel comportamiento del logaritmo de los retornos netos de costos.Nuevamente, todas las variables resultaron individualmentesignificativas con un nivel de confianza del 99 por ciento. Lomismo ocurre con la significatividad global del modelo, cuyo

Mariana Saidóncoeficiente de determinación es de 41 por ciento:ln(yn) = 5.71 + 0.04exp - 0,0006exp2 + 0.04educ + 0,004educ2(0.06) (0.00) (0.00) (0.01) (0.00)+ 0.18etnia + 0.42sex + 0.39sinmiem + 0.15areageo –(0.03) (0.03) (0.06) (0.03)0.63regnor – 0.16renoror – 0.33regsuror – 0.30regcentr–(0.05) (0.05) (0.04) (0.04)0.38regsuroc - 0.53regnoroc - 0.25regpeten(0.04) (0.05) (0.05) (17)42Entonces, puede decirse que las siguientes variables explican elcomportamiento de los retornos netos a la educación:a) la experiencia laboral;b)los años de educación;c) el sexo;d)el grupo étnico;e)el área geográfica a la que pertenece el hogar —urbana o rural—;f) la región político-administrativa a la que pertenece el hogar— metropolitana, norte, nor oriental, sur oriental, central, suroccidental, nor occidental y Petén—; yg)la pertenencia a algún sindicato.En cuanto a los signos adoptados por los coeficientes queacompañan a las variables seleccionadas, en términos generalesse obtuvieron los resultados esperados. Tanto la experienciacomo el nivel educativo incrementan, en promedio, el porcentajede retornos netos de los individuos. El sexo masculino, la etnialadina y la afiliación a un sindicato también muestran unacorrelación positiva con la variable dependiente. Finalmente,los signos negativos que acompañan a las regiones políticoadministrativasmuestran que la pertenencia a una región distinta

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónde la metropolitana disminuye, en promedio, el valor de la variabledependiente.Respecto de la especificación realizada en relación a la educacióny la experiencia, puede decirse que, en ambos casos, prevalecemás una forma lineal que cuadrática. Si bien el signo de exp2resulta negativo, lo que le asignaría una forma cóncava al vínculoentre la variable dependiente y la experiencia, el coeficiente queacompaña a esta variable no es relevante. Se encuentra, con un99 por ciento de nivel de confianza, entre -0.0007 y -0.0005. Lomismo se puede afirmar acerca de la variable educ2. Si bien,esta última parecería contradecir cierta literatura que indica quesu signo debería ser negativo, mientras que el coeficienteestimado resultó positivo, su escaso valor no permite realizarafirmaciones fuertes al respecto.Los resultados del modelo considerado indican que los retornosmarginales netos de costos a la educación se estiman en uncuatro por ciento. Es decir, cada año de educación adicionalincrementaría los retornos, luego de descontar costos, en eseporcentaje. Este cambio lineal puede apreciarse en el gráfico 2.43Gráfica 2. Retornos netos por años de educación (%)Fuente: ENCOVI (2000), Instituto Nacional de Estadística, Guatemala.Tamaño de la muestra: 7,069 individuos.

Mariana SaidónAunque el modelo descrito es el de mayor bondad de ajuste—con un coeficiente de determinación del 41 por ciento—, esinteresante analizar la especificación de otro (el modelo 8 de laTabla 3 del Apéndice ) que, de todos modos, no dista mucho encuanto a bondad de ajuste del anterior —tiene un coeficientede determinación del 39 por ciento—. En éste tanto en su conjuntocomo las variables de manera individual son significativoscon un nivel de confianza del 99 por ciento. A continuación sepresentan sus resultados:ln(yn) = 5.71 + 0.04exp - 0,0007exp2 + 0.17edprim + 0.68edmed +(0.06) (0.00) (0.00) (0.03) (0.04)1.33edsup + 1.82edpos + 0.22etnia + 0.42sex +(0.06) (0.14) (0.03) (0.03)440.47sinmiem + 0.18areageo – 0.64regnor – 0.16renoror –(0.05) (0.03) (0.05) (0.05)0.34regsuror -0.30regcentr -0.37regsuroc -0.52regnoroc -(0.04) (0.04) (0.04) (0.05)0.26regpeten(0.05) (18)Lo interesante de esta especificación es que incorpora a la educaciónno como variable cuantitativa, sino cualitativa, diferenciadapor nivel educativo. Por ello, en vez de brindar informaciónacerca de los retornos netos a la educación expresados entérminos de años los discrimina según niveles educativos. Esdecir no considera que los retornos se comporten de maneraconstante mientras mejoran las características educativas de losindividuos. Entonces, no se sujeta a la restricción que implicasuponer que los retornos netos se incrementan de manera linealrespecto a la educación. Sugiere, en cambio, que los retornosnetos de costos de la educación primaria son, en promedio, un

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulación17 por ciento superiores a los percibidos por quienes sólo tieneneducación a nivel preparatoria o no han recibido ningún tipo deeducación; un 68 por ciento en el nivel medio; un 133 en elsuperior; y un 182 por ciento en el de postgrado. Por lo tanto, seobserva una estructura de retornos escalonada, tal como erapredecible, que se puede apreciar en el gráfico 3. Así, es posibleafirmar que el nivel educativo representa una señal importanteen el mercado laboral.45Gráfica 3. Retornos netos por nivel educativo (%)Fuente: ENCOVI (2000), Instituto Nacional de Estadística, Guatemala.Tamaño de la muestra: 7069 individuos.

Mariana SaidónEn cuanto al método de estimación utilizado, éste resulta apropiadopara entender, en términos generales, cómo se interrelacionanlas variables bajo estudio. Sin embargo, tal como semencionó anteriormente, se propone utilizar medidas quantilepara ampliar y detallar las conclusiones.A continuación se presentan los resultados para los quantiles 25th,50th y 75th para estimaciones realizadas sobre el último modeloque se ha estudiado (ver más detalle en la Tabla 4 del Apéndice) 35 .En todos los casos se sigue manteniendo la significatividad individualde las variables con un 99 por ciento de nivel de confianza:46ln(yn) 25th= 5.23 + 0.04exp - 0,00004exp2 + 0.16edprim +(0.05) (0.00) (0.00) (0.04)0.69edmed + 1.25edsup + 1.50edpos + 0.35etnia +(0.03) (0.06) (0.26) (0.03)0.48sex + 0.52sinmiem + 0.20areageo – 0.49regnor –(0.04) (0.04) (0.03) (0.06)0.27renoror – 0.39regsuror -0.29regcentr – 0.39regsuroc -(0.05) (0.04) (0.05) (0.04)0.49regnoroc - 0.29regpeten(0.05) (0.08) (19)____________________________________35) Para este análisis se tomaron en cuenta las primeras tres cuartas partesde la distribución, debido a que ésta no tiene mucha densidad en el extremoderecho, por lo que los resultados en ese segmento perderían fuerza.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónln(yn) 50th= 5.88 + 0.04exp - 0,0006exp2 + 0.20edprim + 0.77edmed +(0.05) (0.00) (0.00) (0.03) (0.03)1.26edsup + 1.85edpos + 0.27etnia + 0.30sex +(0.04) (0.14) (0.03) (0.03)0.40sinmiem + 0.17areageo – 0.46regnor – 0.26renoror–(0.05) (0.02) (0.05) (0.04)0.40regsuror - 0.25regcentr – 0.38regsuroc - 0.49regnoroc -(0.04) (0.04) (0.03) (0.04)0.28regpeten(0.04) (20)ln(yn) 75th= 6.38 + 0.03exp - 0,0006exp2 + 0.21edprim + 0.78edmed +(0.05) (0.00) (0.00) (0.02) (0.03)1.35edsup + 2.06edpos + 0.22etnia + 0.24sex +(0.06) (0.19) (0.03) (0.02)470.29sinmiem + 0.12areageo – 0.45regnor – 0.26renoror–(0.03) (0.02) (0.04) (0.02)0.41regsuror - 0.26regcentr –0.36regsuroc - 0.47regnoroc -(0.04) (0.03) (0.03) (0.03)0.28regpeten(0.05) (21)Un resultado interesante es que el nivel de educación depostgrado tiene un impacto mayor en quantiles más altos de ladistribución. En tanto, por ejemplo, un individuo con educaciónde postgrado gana un 150 por ciento más que uno con educacióninferior a primaria —o con ningún nivel de educación— en elquantil 25th, en el quantil 75th esa diferencia es del 206 por

Mariana Saidónciento. Este comportamiento se mantiene para los demás nivelesde educación, pero no es tan significativo como en el nivel depostgrado.48En cuanto a la variable etnia, también es interesante apreciarque tiene un mayor impacto sobre los retornos netos enquantiles menores de la distribución. Así, una persona que sedeclara como no indígena —o como extranjera— gana enpromedio un 35 por ciento más que una persona declarada comoindígena maya, garífuna o xinca, en el quantil 25th. En cambio,en el 75th ese porcentaje se reduce al 22 por ciento. Algo similarocurre con las diferencias de género. Los hombres ganan enpromedio un 48 por ciento más que las mujeres en el quantil25th y esa diferencia cae a un 24 por ciento en el 75th.Por otra parte, como era de esperar, la afiliación a un sindicatoimpacta más en los quantiles bajos de la distribución. En el 25th,una persona afiliada a un sindicato gana en promedio un 52por ciento más que una que no lo está. En el 75th ese porcentajebaja al 29 por ciento.En cuanto a la ubicación geográfica del hogar, también ladesigualdad es mayor en quantiles menores. Mientras que ladiferencia promedio entre quienes viven en zonas urbanas y enzonas rurales es del 20 por ciento a favor de los primeros en elquantil 25th, esa diferencia se reduce al 12 por ciento en el75th.

6. ConclusionesPara estimar y explicar los retornos a la educación en la economíaguatemalteca, en este trabajo se utilizó una metodología desimulación —aplicable a los datos disponibles en una muestrade corte transversal— para realizar un descuento de costos sobreesos retornos. Eso es lo que lo diferencia respecto a estudiosanteriores elaborados en el país. La simulación se hizo sobrecohortes de población, bajo el supuesto de que a «individuosequivalentes» pueden asignarse valores promedio semejantes.Una vez obtenidos los cálculos pertinentes para la simulación,tanto de costos directos como de oportunidad, se descontaronde los ingresos totales de los individuos.Como resultado de las estimaciones realizadas, puede decirseque tanto el tipo de área geográfica a la que pertenece el hogarde los individuos —urbana o rural—, como la posesión de ciertosbienes —lavadora, computador, microondas y auto— y su niveleducativo —primario, medio, superior o de postgrado—, estánasociados en buena medida con el comportamiento de los costos

Mariana Saidóndirectos en educación. Además, este último factor es relativamentemás representativo que la incorporación de los añosde educación como variable explicativa. De esto se desprendeque todos los años de un mismo nivel educativo tienen un costopromedio similar para un individuo determinado.El vínculo entre estas variables es el esperado. Tanto la pertenenciaa un área urbana, la posesión por parte del hogar de losbienes —que no son de primera necesidad— considerados yun nivel educativo mayor al primario, en promedio, incrementanlos costos directos de educarse.50En relación a las variables que se investigaron como potencialesdeterminantes de los costos de oportunidad, resultaronsignificativas: el último nivel educativo alcanzado, el sexo, elgrupo étnico, el área geográfica y la pertenencia a algúnsindicato. También, en este caso, las relaciones entre las variablesson las esperadas. Tanto el nivel educativo, el sexo masculino,la pertenencia a un grupo étnico no indígena o extranjero, a unhogar situado en un área urbana y el estar afiliado a un sindicatoaumentan, en promedio, los costos de oportunidad de educarse.Sería interesante explotar en nuevos trabajos el tratamiento dela variable experiencia, a partir de una metodología que se baseen la generación de rangos de valores. Ésta se podría incorporarcomo determinante de los costos de oportunidad y alterar lassimulaciones realizadas. Las virtudes de su anexión deberíandiscutirse posteriormente.De este estudio se concluye que para estudiar los retornos a laeducación netos de costos es relevante considerar la experiencialaboral, los años de educación —o el nivel educativo alcanzado—,la etnia, el sexo, la pertenencia a algún sindicato, el tipo de áreaen el que está ubicado el hogar y la región político-administrativaa la que pertenece.

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulaciónIncorporando estas variables en una versión modificada de laecuación estándar de Mincer, se obtuvieron los vínculosesperados con la variable dependiente. Tanto la experiencia, elsexo masculino, la etnia ladina y la afiliación a un sindicato,como los años de educación —o el nivel educativo alcanzado—incrementan, en promedio, los retornos netos de los individuos.En cuanto a la pertenencia a una región distinta de lametropolitana, ésta disminuye el valor esperado de la variabledependiente.En relación con los años de educación y los de experiencia,puede decirse que, en ambos casos, prevalece más una formalineal que cuadrática en cuanto a su vínculo con los retornosnetos. Pese a que los resultados vinculados a los años deeducación elevados al cuadrado parecerían contradecir a laliteratura que indica que su signo debería ser negativo, el escasovalor que adopta su coeficiente impide realizar afirmacionescontundentes al respecto.51Si se considera que los retornos netos se comportan de maneraconstante mientras aumentan los años de educación de losindividuos, esos retornos se estiman en un cuatro por ciento.Es decir, cada año de educación adicional incrementaría losretornos, luego de descontar costos, en ese porcentaje.En tanto, si se incorpora a la educación mediante variablesdicotómicas diferenciadas por nivel educativo, se aprecia unaestructura de retornos netos escalonada. Para la educaciónprimaria esos retornos son, en promedio, un 17 por cientosuperiores a los que recibe un individuo con educaciónpreparatoria o sin educación, para la educación media un 68por ciento mayores, para el nivel superior un 133 por cientomás altos, y para los de postgrado un 182 por ciento. Enconsecuencia, puede decirse que el nivel educativo representauna señal importante en el mercado laboral.

Mariana SaidónOtra conclusión interesante es que el nivel de educación depostgrado tiene un impacto mayor sobre los retornos a laeducación en los quantiles más altos de la distribución. Estecomportamiento se mantiene para los demás niveles deeducación, pero con menor fuerza.Tanto la variable etnia como la relativa al género tienen un mayorimpacto sobre los retornos netos en los quantiles inferiores dela distribución. Además, tal como lo indican distintos estudios anivel internacional, la afiliación a un sindicato impacta más enlos quantiles inferiores. En cuanto a la ubicación geográfica delhogar, también la desigualdad es mayor en quantiles menores.52En relación con las variables incluidas en los modelos, no hayque dejar de considerar la posibilidad de que existan sesgospor variables omitidas. En particular, en los análisis de costo deoportunidad y de ingresos netos, la habilidad —o la calidadeducativa recibida— podría ser una variable relevante no incorporada.De este modo, los retornos a la educación se podríanestar sobreestimando en caso de existir una correlación positivaentre educación y habilidad —o calidad educativa—. Quedacomo sugerencia para futuras investigaciones la realización deun análisis al respecto.De disponer de bases de datos equivalentes a las utilizadas eneste análisis, recolectadas en nuevos períodos, podrían cotejarseestos resultados y realizarse diversos análisis de carácterdinámico, a fin de complementar estas conclusiones. Al respecto,cabe analizar el impacto de factores como el cambio tecnológicosesgado, la globalización, la demanda relativa de productos ode insumos no laborales, el tamaño relativo de ciertos gruposdemográficos y el acceso a la educación sobre la distribución delos ingresos netos.Indagando más aún, sería pertinente el tratamiento de la educacióncomo variable endógena, a fin de analizar la dirección de

Retornos a la educación en Guatemala: descuento de costos mediante una simulacióncausalidad entre cambio tecnológico y demanda relativa detrabajo calificado, así como la pertinencia de considerar alcambio tecnológico como exógeno.Otro tema relevante para futuras investigaciones en relación conlas instituciones del mercado laboral, es la pertinencia detratarlas como un parámetro exógeno o, en cambio, analizar suendogeneidad respecto a los cambios en la oferta y la demandade trabajo. Sobre el particular, cabe considerar la posibilidadde efectos de interacción entre las fuerzas del mercado laboraly los cambios en sus instituciones.Este estudio ha investigado los retornos individuales a laeducación, netos de costos, por lo que una extensión de élpodría realizar la búsqueda de los retornos sociales netos,descontando para ello, por ejemplo, el gasto público invertidoen educación.Otra sugerencia para futuros trabajos es comparar los retornosnetos a la educación entre distintos grupos étnicos —con unadesagregación mayor a la abordada en este estudio—.53Por otra parte, si bien en este análisis se trabajó comparandolos retornos netos entre regiones político-administrativas,también se podrían realizar aplicaciones similares paradeterminar diferencias al interior de cada una de ellas.Adicionalmente, sería pertinente indagar acerca de quémecanismo opera para determinar una correlación positiva entrela posesión de artículos en el hogar —que no son de primeranecesidad— y el gasto en servicios educativos. La hipótesisadoptada en este trabajo es que la variable que interviene en esainteracción es el ingreso —o la riqueza— de las familias. Resultadeseable analizar la fortaleza de esta hipótesis en estudios futuros.

Mariana Saidón54Finalmente, un aspecto importante de las características delsistema económico-social de Guatemala es que el país tiene unporcentaje importante de población analfabeta 36 . A partir de estehecho podría resultar interesante analizar, en una ecuación tipoMincer, la diferencia porcentual entre los retornos netos dequienes son analfabetos y los de quienes no lo son.____________________________________36) La población analfabeta se estimaba en 1999 en un 31.7 por ciento segúndatos publicados por el Departamento de Estadística de CONALFA,aplicados a la población guatemalteca mayor a 15 años de edad.

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62Mariana Saidón

8. Apéndice econométrico

64Mariana Saidón

TABLA 1Estimaciones para corroborar la relevancia de distintos factores en la determinación de costos directos en educaciónNo. obs:7,472Prob > FR2nivmednivunivnivposteducareageolavadoracompumicroondauto_consModelo 1 Modelo 2 Modelo 3F( 3, 7468) = 831.91 F( 4, 7467) = 1,119.84 F( 8, 7463) = 758.960 0 00.3858 0.5029 0.6045[95%Conf.Interval][95%Conf.Interval][95%Conf.Interval]Coef.Rob.Std/Er. P>tCoef.Rob.Std/Er. P>tCoef.Rob.Std/Er. P>t3.19 0.07 0.00 3.06 3.32 2.75 0.07 0.00 2.61 2.88 2.57 0.06 0.00 2.45 2.693.04 0.14 0.00 2.76 3.33 2.25 0.15 0.00 1.95 2.55 1.19 0.15 0.00 0.89 1.493.99 0.79 0.00 2.44 5.54 3.06 0.80 0.00 1.50 4.62 1.42 0.53 0.01 0.39 2.45- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - 1.67 0.06 0.00 1.56 1.79 1.27 0.05 0.00 1.18 1.36- - - - - - - - - - 0.82 0.15 0.00 0.53 1.12- - - - - - - - - - 0.69 0.16 0.00 0.38 1.00- - - - - - - - - - 0.81 0.15 0.00 0.52 1.10- - - - - - - - - - 1.04 0.13 0.00 0.78 1.290.59 0.04 0.00 0.51 0.66 -0.12 0.03 0.00 -0.18 -0.07 -0.13 0.03 0.00 -0.19 -0.08Coef.Modelo 4 Modelo 5F( 6, 7465) = 512.13 F( 5, 7466) = 537.550.0000 0.00000.5225 0.4093Rob.Std/Er.P>t[95%Conf.Interval]Coef.Rob.Std/Er.P>t[95%Conf.Interval]- - - - - - - - - -- - - - - - - - - -- - - - - - - - - -0.22 0.01 0.00 0.21 0.24 - - - - -1.31 0.05 0.00 1.21 1.41 1.70 0.06 0.00 1.59 1.820.81 0.18 0.00 0.46 1.15 0.78 0.15 0.00 0.49 1.080.23 0.18 0.21 -0.13 0.59 0.96 0.15 0.00 0.66 1.250.83 0.18 0.00 0.47 1.19 1.06 0.15 0.00 0.76 1.360.96 0.15 0.00 0.67 1.25 1.13 0.13 0.00 0.88 1.39-0.42 0.04 0.00 -0.50 -0.35 0.25 0.04 0.00 0.17 0.32TABLA 2Estimaciones para corroborar la relevancia de distintos factores en la determinación de costos de oportunidad de la educaciónNo. obs:5562Prob > FR2edmededsupedpossexetniaareageosinmiem_consModelo 1 Modelo 2 Modelo 3F( 3, 5558) = 337.44 F( 4, 5557) = 271.83 F( 4, 5557) = 288.230.0000 0.0000 0.00000.2474 0.2716 0.2798[95%[95%Conf.Rob.Conf.Rob.P>t Interval] Coef. Std/Er. P>t Interval] Coef. Std/Er. P>t[95%Conf.Interval]Rob.oef. Std/Er.0.60 0.03 0.000 0.53 0.66 0.64 0.03 0.000 0.58 0.71 0.54 0.03 0.000 0.47 0.601.40 0.05 0.000 1.29 1.51 1.45 0.05 0.000 1.35 1.56 1.31 0.05 0.000 1.20 1.412.23 0.14 0.000 1.97 2.50 2.22 0.13 0.000 1.96 2.48 2.12 0.14 0.000 1.85 2.39- - - - - 0.33 0.04 0.000 0.26 0.40 - - - - -- - - - - - - - - - 0.40 0.03 0.000 0.33 0.46- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -6.58 0.02 0.000 6.54 6.62 6.33 0.04 0.000 6.26 6.40 6.32 0.03 0.000 6.26 6.38Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6F( 4, 5557) = 292.77 F( 6, 5555) = 244.34 F( 7, 5554) = 227.200.0000 0.0000 0.00000.2695 0.3314 0.3405[95%[95%Conf.Rob.Conf.Rob.P>t Interval] Coef. Std/Er. P>t Interval] Coef. Std/Er. P>t[95%Conf.Interval]Rob.oef. Std/Er.0.48 0.04 0.000 0.41 0.55 0.48 0.04 0.000 0.41 0.54 0.46 0.04 0.000 0.39 0.531.26 0.06 0.000 1.15 1.36 1.23 0.05 0.000 1.13 1.33 1.19 0.05 0.000 1.09 1.292.10 0.14 0.000 1.82 2.38 1.97 0.14 0.000 1.70 2.24 1.90 0.15 0.000 1.61 2.19- - - - - 0.42 0.03 0.000 0.35 0.48 0.41 0.03 0.000 0.34 0.48- - - - - 0.37 0.03 0.000 0.31 0.44 0.37 0.03 0.000 0.31 0.430.31 0.03 0.000 0.25 0.38 0.32 0.03 0.000 0.26 0.39 0.33 0.03 0.000 0.26 0.39- - - - - - - - - - 0.52 0.06 0.000 0.41 0.646.45 0.02 0.000 6.40 6.49 5.88 0.04 0.000 5.80 5.97 5.88 0.04 0.000 5.79 5.96

TABLA 3Estimaciones para corroborar la pertinencia de los modelos seleccionados para explicar los ingresos netos de costosNºobs:7069Prob > FR2expexp2educeduc2edprimedmededsupedposetniasexsinmiemareageoregnorregnororregsurorregcentrregsurocregnorocregpeten_consModelo 1 Modelo 2 Modelo 3F( 3, 7065) = 561.93 F( 4, 7064) = 437.77 F( 6, 7062) = 278.530.0000 0.0000 0.00000.3204 0.3223 0.2864[95%Conf.Interval][95%Conf.Interval][95%Conf.Interval]Coef.Rob.Std/Er. P>tCoef.Rob.Std/Er. P>tCoef.Rob.Std/Er. P>t0.04 0.00 0.00 0.04 0.05 0.04 0.00 0.00 0.04 0.05 0.04 0.00 0.00 0.04 0.050.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.000.12 0.00 0.00 0.11 0.12 0.09 0.01 0.00 0.07 0.11 - - - - -- - - - - 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 - - - - -- - - - - - - - - - 0.38 0.04 0.00 0.30 0.45- - - - - - - - - - 1.01 0.04 0.00 0.93 1.09- - - - - - - - - - 1.76 0.06 0.00 1.65 1.87- - - - - - - - - - 2.42 0.13 0.00 2.16 2.68- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -5.65 0.04 0.00 5.57 5.73 5.72 0.05 0.00 5.63 5.81 5.74 0.05 0.00 5.65 5.84Modelo 4 Modelo 5 Modelo 6F( 7, 7061) = 349.20 F( 13, 7055) = 217.69 F( 14, 7054) = 207.720.0000 0.0000 0.00000.3809 0.4031 0.4063[95%Conf.Interval]Coef.Rob.Std/Er. P>tCoef.Rob.Std/Er. P>t[95% Conf.Interval] Coef.Rob.Std/Er. P>t[95% Conf.Interval]0.04 0.00 0.00 0.03 0.04 0.04 0.00 0.00 0.04 0.05 0.04 0.00 0.00 0.03 0.050.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.000.10 0.00 0.00 0.09 0.10 0.10 0.00 0.00 0.09 0.10 0.09 0.00 0.00 0.09 0.10- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -- - - - - - - - - - - - - - -0.30 0.03 0.00 0.25 0.36 0.17 0.03 0.00 0.11 0.23 0.16 0.03 0.00 0.10 0.230.38 0.03 0.00 0.32 0.45 0.38 0.03 0.00 0.32 0.44 0.40 0.03 0.00 0.34 0.460.43 0.05 0.00 0.32 0.53 0.42 0.05 0.00 0.31 0.52 0.42 0.05 0.00 0.32 0.520.27 0.03 0.00 0.21 0.33 - - - - - 0.14 0.03 0.00 0.09 0.19- - - - - -0.67 0.05 0.00 -0.77 -0.56 -0.61 0.05 0.00 -0.71 -0.50- - - - - -0.20 0.05 0.00 -0.30 -0.10 -0.15 0.05 0.00 -0.25 -0.05- - - - - -0.38 0.04 0.00 -0.46 -0.30 -0.32 0.04 0.00 -0.41 -0.24- - - - - -0.34 0.04 0.00 -0.42 -0.26 -0.30 0.04 0.00 -0.38 -0.22- - - - - -0.43 0.04 0.00 -0.51 -0.35 -0.37 0.04 0.00 -0.45 -0.30- - - - - -0.57 0.05 0.00 -0.66 -0.48 -0.51 0.05 0.00 -0.60 -0.41- - - - - -0.28 0.05 0.00 -0.38 -0.17 -0.24 0.05 0.00 -0.34 -0.145.20 0.05 0.00 5.10 5.29 5.69 0.06 0.00 5.56 5.81 5.60 0.06 0.00 5.47 5.72Modelo 7 Modelo 8F( 15, 7053) = 197.81 F( 17, 7051) = 171.920.0000 0.00000.4136 0.3901[95%Conf.Interval] Coef.Coef.Rob.Std/Er. P>tRob.Std/Er. P>t[95% Conf.Interval]0.04 0.00 0.00 0.03 0.04 0.04 0.00 0.00 0.04 0.050.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.000.04 0.01 0.00 0.02 0.05 - - - - -0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 - - - - -- - - - - 0.17 0.03 0.00 0.11 0.24- - - - - 0.68 0.04 0.00 0.60 0.76- - - - - 1.33 0.06 0.00 1.22 1.44- - - - - 1.82 0.14 0.00 1.55 2.100.18 0.03 0.00 0.12 0.24 0.22 0.03 0.00 0.16 0.280.42 0.03 0.00 0.36 0.48 0.42 0.03 0.00 0.36 0.480.39 0.06 0.00 0.28 0.49 0.47 0.05 0.00 0.36 0.580.15 0.03 0.00 0.09 0.20 0.18 0.03 0.00 0.12 0.23-0.63 0.05 0.00 -0.73 -0.52 -0.64 0.05 0.00 -0.74 -0.54-0.16 0.05 0.00 -0.26 -0.06 -0.16 0.05 0.00 -0.26 -0.07-0.33 0.04 0.00 -0.41 -0.24 -0.34 0.04 0.00 -0.42 -0.26-0.30 0.04 0.00 -0.37 -0.22 -0.30 0.04 0.00 -0.38 -0.22-0.38 0.04 0.00 -0.45 -0.30 -0.37 0.04 0.00 -0.45 -0.29-0.53 0.05 0.00 -0.62 -0.43 -0.52 0.05 0.00 -0.62 -0.43-0.25 0.05 0.00 -0.35 -0.15 -0.26 0.05 0.00 -0.36 -0.165.71 0.06 0.00 5.59 5.83 5.71 0.06 0.00 5.59 5.84

Nºobs:7069QuantilPseudoR2expexp2edprimedmededsupedposetniasexsinmiemareageoregnorregnororregsurorregcentrregsurocregnorocregpeten_consTABLA 4Análisis de ingresos netos mediante Quantil Regression Model0.25 0.5 0.750.2175 0.2347 0.2578Coef.Rob.St/E. P>t[95% Conf.Interval] Coef.Rob.St/E. P>t[95% Conf.Interval] Coef.Rob.St/E. P>t[95% Conf.Interval]0.04 0.00 0.00 0.04 0.04 0.04 0.00 0.00 0.03 0.04 0.03 0.00 0.00 0.03 0.040.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.000.16 0.04 0.00 0.09 0.23 0.20 0.03 0.00 0.13 0.26 0.21 0.02 0.00 0.16 0.260.69 0.03 0.00 0.63 0.76 0.77 0.03 0.00 0.71 0.83 0.78 0.03 0.00 0.73 0.841.25 0.06 0.00 1.13 1.37 1.26 0.04 0.00 1.19 1.33 1.35 0.06 0.00 1.24 1.461.50 0.26 0.00 0.99 2.00 1.85 0.14 0.00 1.58 2.12 2.06 0.19 0.00 1.68 2.440.35 0.03 0.00 0.29 0.41 0.27 0.03 0.00 0.22 0.32 0.22 0.03 0.00 0.17 0.270.48 0.04 0.00 0.41 0.56 0.30 0.03 0.00 0.25 0.35 0.24 0.02 0.00 0.19 0.290.52 0.04 0.00 0.44 0.60 0.40 0.05 0.00 0.29 0.50 0.29 0.03 0.00 0.23 0.350.20 0.03 0.00 0.15 0.26 0.17 0.02 0.00 0.14 0.20 0.12 0.02 0.00 0.07 0.17-0.49 0.06 0.00 -0.62 -0.37 -0.46 0.05 0.00 -0.56 -0.36 -0.45 0.04 0.00 -0.52 -0.38-0.27 0.05 0.00 -0.37 -0.18 -0.26 0.04 0.00 -0.33 -0.19 -0.26 0.02 0.00 -0.31 -0.21-0.39 0.04 0.00 -0.47 -0.32 -0.40 0.04 0.00 -0.47 -0.33 -0.41 0.04 0.00 -0.49 -0.33-0.29 0.05 0.00 -0.40 -0.19 -0.25 0.04 0.00 -0.32 -0.17 -0.26 0.03 0.00 -0.32 -0.20-0.39 0.04 0.00 -0.48 -0.31 -0.38 0.03 0.00 -0.44 -0.33 -0.36 0.03 0.00 -0.42 -0.30-0.49 0.05 0.00 -0.59 -0.39 -0.49 0.04 0.00 -0.57 -0.40 -0.47 0.03 0.00 -0.53 -0.40-0.29 0.08 0.00 -0.45 -0.13 -0.28 0.04 0.00 -0.36 -0.20 -0.28 0.05 0.00 -0.38 -0.195.23 0.05 0.00 5.13 5.33 5.88 0.05 0.00 5.79 5.97 6.38 0.05 0.00 6.28 6.49

TABLA 5Comparación de ingresos netos mediante la alteración de la edadlaboral máxima supuestaEn la Tabla 9 se comparan los resultados del modelo 8 del Apéndice3 (obtenidos suponiendo una edad laboral máxima de 70 años) y unmodelo semejante, calculado en base a un supuesto de edad laboralmáxima de 65 años:Edad laboral máxima: 70 años Edad laboral máxima: 65 añosF( 17, 7051) = 171.92 F( 17, 7044) = 178.21Prob > F 0.0000 0.0000R2 0.3901 0.4125Coef.Rob.Std/Er. P>t[95% Conf.Interval] Coef.Rob.Std/Er. P>t[95% Conf.Interval]exp 0.040 0.003 0.000 0.035 0.046 0.039 0.003 0.000 0.034 0.044exp2 -0.001 0.000 0.000 -0.001 -0.001 -0.001 0.000 0.000 -0.001 -0.001educ - - - - - - - - - -educ2 - - - - - - - - - -edprim 0.174 0.034 0.000 0.107 0.241 0.175 0.034 0.000 0.109 0.241edmed 0.678 0.042 0.000 0.596 0.761 0.672 0.041 0.000 0.591 0.752edsup 1.331 0.057 0.000 1.219 1.443 1.335 0.055 0.000 1.226 1.443edpos 1.822 0.140 0.000 1.548 2.097 1.818 0.140 0.000 1.544 2.092etnia 0.217 0.031 0.000 0.156 0.278 0.223 0.031 0.000 0.162 0.284sex 0.421 0.032 0.000 0.359 0.483 0.419 0.030 0.000 0.360 0.478sinmiem 0.471 0.055 0.000 0.364 0.578 0.465 0.054 0.000 0.358 0.572areageo 0.177 0.028 0.000 0.123 0.232 0.182 0.027 0.000 0.129 0.236regnor -0.639 0.053 0.000 -0.743 -0.535 -0.644 0.054 0.000 -0.749 -0.538regnoror -0.164 0.050 0.001 -0.263 -0.065 -0.153 0.046 0.001 -0.242 -0.064regsuror -0.341 0.043 0.000 -0.425 -0.256 -0.350 0.042 0.000 -0.433 -0.267regcentr -0.302 0.040 0.000 -0.380 -0.224 -0.298 0.038 0.000 -0.373 -0.223regsuroc -0.374 0.040 0.000 -0.452 -0.295 -0.381 0.040 0.000 -0.459 -0.303regnoroc -0.524 0.047 0.000 -0.615 -0.432 -0.530 0.047 0.000 -0.622 -0.439regpeten -0.258 0.052 0.000 -0.360 -0.156 -0.269 0.052 0.000 -0.370 -0.168_cons 5.713 0.064 0.000 5.588 5.838 5.730 0.062 0.000 5.610 5.851

Consideraciones para el diseño óptimo de unainstitución para la promoción de la competencia enGuatemala *Antonio Romero________________________________________________* Este documento fue escrito originalmente en inglés como: Considerations forthe optimal design of a competition enforcement institution in Guatemala. Latraducción al español estuvo a cargo de Marta María Bianchi.

70Antonio Romero

1. IntroducciónLa definición del diseño institucional óptimo de un organismopara la promoción de la competencia requiere que se analicenuna variedad de aspectos que son críticos para su implementaciónefectiva. Algunos de estos aspectos se abordan en estadisertación para el contexto guatemalteco.Las políticas de competencia o de antimonopolio constituyenun área relativamente nueva en muchos países de América Latina.El gobierno de Guatemala ha estado involucrado durante algúntiempo en el proceso de tomar una decisión respecto a cuálesmodelos institucionales son más adecuados para el país, tomandoen consideración sus características legales, institucionales yeconómicas.Luego de presentar algunas definiciones de las políticas decompetencia, se presenta una breve reseña del rol de éstas enAmérica Latina. Su protección y promoción, así como enfrentar

Antonio Romerolas fallas del mercado parecen ser algunos de los objetivos másrelevantes de estas políticas en la región.Aunque existen algunos argumentos a favor de su implementaciónen Guatemala, aún es necesario realizar mayores investigacionesy análisis para determinar de qué forma, si realmentees así, esta clase de políticas beneficiará al país.No obstante, conforme este tipo de políticas es fomentado porla influencia de las instituciones multilaterales de desarrollo,existe cierta inquietud en el país respecto al diseño adecuadoque debiera tener el organismo de promoción de la competenciaen Guatemala. Este escrito intenta contribuir a esa discusión.72En este documento se plantean las ventajas y desventajas de unmodelo de agencia independiente, que ha sido adoptado por lamayoría de los países de América Latina. Además, se analizanlas influencias que los procesos de financiamiento, de contratacióny de toma de decisiones pueden tener sobre la independenciade los organismos de promoción de la competencia.De ahí que resulte crítico estructurar estos procesos cuidadosamente,de conformidad con la cultura organizacional y eldesarrollo institucional del país en el que se sitúan losmencionados organismos.Finalmente, la discusión sobre el papel que debiera desempeñarel poder judicial en Guatemala en la aplicación de las políticasde competencia subraya las características particulares de esepoder. Un análisis de los argumentos a favor y en contra deencomendarle poderes investigativos y decisorios a las institucionesde promoción de la competencia presenta otra área decontroversia importante.Determinar cuáles características debe tener una institución deesta naturaleza en Guatemala es un cometido que requerirá demayores investigaciones y análisis. Este trabajo destaca algunos

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemala73de los pilares más controversiales de este tipo de instituciones yseñala la manera en que diferentes modelos presentan diversasventajas y desventajas. Los encargados de la formulación depolíticas que tienen la responsabilidad de crear una institucióntal en Guatemala tendrán que llevar a cabo una cuidadosarevisión, analizar esos modelos y seleccionar entre ellos loselementos que parecen ser los más adecuados para el país.

74Antonio Romero

2. Marco referencialLas políticas de competencia o de antimonopolio, como afirmaDe León (2001), representan un nuevo modelo de regulaciónque busca garantizar la generación de la «riqueza y la igualdadsocial» en América Latina. En varios países de Europa, los EstadosUnidos de América y Canadá, la formulación y ejecución de talespolíticas se incluyen dentro de las responsabilidades delgobierno desde hace mucho tiempo. En el caso de AméricaLatina, aunque se ha reconocido la necesidad de aplicar estasmedidas, aún constituyen un campo que está siendo explorado.A pesar de que, como afirman Rodríguez y Coate (1996), «... laidea de un régimen de leyes y políticas antimonopolio en laseconomías que se encuentran en proceso de reforma ha obtenidouna aceptación casi universal», todavía existen discusionesrespecto a la forma en que las políticas de competencia debenser implementadas y en cuanto a sus implicaciones para lospaíses en vías de desarrollo. Este escrito tiene la intención decontribuir a ese debate al abordar algunos de los aspectos insti-

Antonio Romerotucionales y organizacionales necesarios para su puesta enmarcha, en el caso particular de Guatemala. Más específicamente,se presentará un análisis de diversos elementos claveque deben ser considerados al diseñar una institución depromoción de la competencia para este país.2.1 Las políticas de competencia76El concepto de competencia, en un sentido amplio, comprendevarias áreas tales como la desregulación y la liberalizacióncomercial, la privatización, la gestión de la inversión extranjera,la protección al consumidor, la propiedad intelectual, y lasprácticas desleales en el comercio internacional.En un sentido más limitado, como explica Tineo (1997), lacompetencia comprende las normas y políticas dirigidas agarantizar el funcionamiento adecuado de los mercadosnacionales. Por lo tanto, estas normas y políticas se enfocan enla conducta de los agentes económicos respecto a sus actividadescomerciales, y en las intervenciones de los gobiernos en lasdinámicas del mercado.Por consiguiente, las leyes de competencia se centran en impedirlas prácticas comerciales que buscan restringirla mediante lafijación de precios y condiciones de producción que afectan alos consumidores.Generalmente, como señalan Hernández y Schatan (2002), laspolíticas de competencia son una respuesta a las fallas delmercado, es decir, cuando éste no opera de conformidad con laforma sugerida por el paradigma de la competencia perfecta.Por lo tanto, constituyen un mecanismo para que los gobiernos

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemalaintervengan en la economía para corregir dichas fallas. Unejemplo de ello son las medidas para prohibir las fusiones yconcentraciones de las empresas que pudieran hacer peligrarel proceso competitivo dentro de un mercado específico.Las políticas de competencia generalmente se basan sobre unaley específica y son implementadas por parte de un organismogubernamental designado. Varios países en América Latinatienen una legislación en esta materia y han establecido unorganismo encargado de su ejecución. Krakowski (1999) afirmaque a partir del año 2000, por lo menos 10 países en AméricaLatina y el Caribe han promulgado leyes de competencia. 1 Tineo(1997) señala que los países en América Latina han contado conel apoyo de organizaciones internacionales tales como laConferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo(UNCTAD, por sus siglas en inglés) y el Banco Mundial, así comocon el de algunas naciones como los Estados Unidos de América,Canadá, Alemania, España y la Unión Europea para diseñar leyese instituciones de competencia modernas. Actualmente, segúnla Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico—OCDE— (2003a) aproximadamente 100 países en el mundohan creado instituciones para «la aplicación de las leyes decompetencia y/o para realizar otras tareas en el área de laspolíticas de competencia.»77____________________________________1) Estos países son Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, Costa Rica,Jamaica, Panamá, Perú y Venezuela.

Antonio Romero2.2 Los objetivos de las políticas decompetencia78Existe una amplia gama de objetivos para las políticas de competencia.OCDE y el Banco Mundial (1999) mencionan entre losprincipales, en varios países del mundo, «el mantenimiento delproceso competitivo o de la libre competencia, o la proteccióno la promoción de la competencia efectiva». Los objetivos deestas políticas han evolucionado a través de los años. Alrespecto, las instituciones anteriormente mencionadas tambiénseñalan que:Inicialmente, el objetivo principal del mantenimiento y lapromoción de la competencia efectiva era el de contrarrestarlas restricciones privadas sobre la competencia... sin embargo,durante más o menos las últimas dos décadas, el rolde las políticas de competencia se ha extendidosignificativamente para incluir la reducción de los efectosadversos de la intervención del gobierno en el mercado.La OEA (2002) lista varios objetivos diferentes de las políticasde competencia en las Américas:... La promoción y defensa de la competencia, la promoción dela eficiencia económica y el bienestar del consumidor, lalibertad de iniciativa, la apertura de los mercados, laparticipación justa y equitativa para las empresas pequeñasy medianas, la desconcentración del poder económico, y laprevención de los monopolios y los abusos de la posicióndominante.

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en GuatemalaEs interesante resaltar el objetivo de la «promoción del desarrolloeconómico» de las políticas de competencia, mencionado porHernández y Schatan (2002). Como ellos señalan, es fundamentalque las economías pequeñas cuenten con políticas decompetencia implementadas con el fin de fomentar el desarrolloeconómico. Para lograrlo, proveen varias recomendaciones parasu diseño y puesta en marcha, las que aparecen en el recuadronúmero 1:Recuadro 1. Recomendaciones para la implementaciónde políticas de competencia∑La promoción de asignación eficiente de recursos79∑∑∑∑∑La protección del bienestar del consumidorLa prevención de grados de concentración excesivos yrigidez estructuralLa confrontación de las prácticas anticompetitivas de lasempresas (incluyendo a las multinacionales)El aumento de la capacidad de la economía para atraer lainversión extranjeraLa expansión de los beneficios de la privatización, lareforma reguladora y la desregulaciónAunque los objetivos que los diferentes países pretendenalcanzar por medio de las políticas de competencia podránvariar, la OCDE (2003b) ha identificado varias áreas «centrales»

Antonio Romeroque deben ser especificadas en una ley de competencia, eimplementadas por su organismo correspondiente 2 , que sonlas que aparecen en el recuadro 2.Recuadro 2. Áreas a incluir en la legislación decompetencia, identificadas como cruciales por OCDE∑ Los abusos del monopolio que, según señala Tineo (1997),se refieren a uno o más agentes económicos que actúande forma unilateral e independiente en el mercado, sin tomaren cuenta a sus competidores y sus consumidores80∑∑∑∑Los acuerdos horizontales /carteles (acuerdos formales sobreprecios, producción, cuotas de mercado, ofertas de contrataciónpública...), que son los realizados entre empresas competidorasque intentan restringir la producción y fijar los precios y otrascondiciones del mercadoLos acuerdos verticales, que son los que se establecen entrelos productores y los distribuidores respecto al suministro y laventa de los productos y serviciosLas fusiones y adquisicionesLas restricciones estatales sobre la competencia2) Estas áreas se definen bajo el objetivo general de alentar la eficienciaeconómica. Para conocer una discusión interesante respecto a lo apropiadode la eficiencia económica como el objetivo principal de las políticas decompetencia en los países latinoamericanos, se puede consultar el resumendel BID de la presentación de Ignacio De León sobre Perspectives in LatinAmerican Competition Policy Enforcement and the Impact on Competitiveness.(Consultado en julio de 2003 en el sitio Web. http://www. iadb.org/res/events/semagenda/smengsummary77.pdf)

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemala2.3 Las políticas de competencia enAmérica LatinaEn América Latina, como señala Tineo (1997), el derecho decompetencia logra dos funciones importantes respecto a laintroducción de una economía basada en el mercado: laprotección y la promoción de la competencia. La primera, quetradicionalmente ha constituido el fundamento para el derechode la competencia, comprende tres diferentes áreas reguladoras:• El abuso de la posición dominante o las prácticas monopolistas• La conducta de los negocios• Las concentraciones económicas 3La segunda, por el otro lado, no aparece en todas las legislacionesy básicamente comprende tres áreas:81• La desregulación económica• La privatización• La publicación y comunicación de los mecanismos de lacompetenciaSegún De León (2001), la aplicación de las políticas decompetencia en América Latina hace énfasis sobre:El estudio de los efectos adversos potenciales de la conductade negocios anticompetitiva, favorecida por los niveles másaltos de la industria, así como sobre la reforma reguladora3) Tineo (1997) explica que las regulaciones para las concentraciones económicastratan sobre acuerdos respecto a la propiedad, la integración y otrasformas de control de las actividades de las empresas competidoras. En elcentro de estas regulaciones se encuentran las fusiones y las adquisiciones.

Antonio Romeropara eliminar las barreras comerciales que limitan el ingresoal mercado... En este entendimiento, las políticas se establecenpara desafiar las “fallas del mercado” que se producen por lamala conducta de las empresas en el mercado.82Aunque no existe ningún derecho de competencia establecidoen Guatemala, como señalan Hernández y Schatan (2002), laConstitución favorece el libre comercio y afirma que es unaobligación del Estado detener las «prácticas excesivas» que llevanhacia la concentración de la propiedad. Los monopolios, cartelesy otras estructuras monopolísticas son prohibidos por el CódigoPenal. El Código de Comercio también toma en consideraciónlos procesos de fusiones, monopolios, y las conductas anticompetitivas.No obstante, un proyecto de ley se está analizandoy discutiendo actualmente en la comisión para la economía y elconsumidor del Congreso. Este proyecto de ley se basa sobreel modelo promovido por la UNCTAD. Como afirman Hernándezy Schatan (2002), este proyecto de ley intenta fomentar laeficiencia y la competitividad, aunque todavía se encuentra enel proceso de revisión técnica.2.4 El fundamento para las políticas decompetenciaHernández y Schatan (2002), identifican la competencia comouna situación en un mercado en el que las empresas luchanindependientemente por los consumidores con el objetivo deobtener rentabilidad, ventas o una participación en el mercado.Señalan que los economistas generalmente definen lacompetencia como un proceso en el que las empresas se vuelvenmás eficientes y capaces de ofrecer una mayor diversidad deproductos y servicios a precios más bajos. Por lo tanto, la

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemalacompetencia incrementa el bienestar del consumidor y determinauna mejor distribución de los recursos. Además, concluyenque existe un consenso generalizado respecto a la idea de quela competencia actual o potencial tiene efectos positivos entérminos de bienestar social así como para el desarrolloeconómico de las naciones. Estos efectos se presentan en losprecios, la eficiencia, el crecimiento económico, la distribuciónde ingresos, y en la innovación tecnológica.De León (2001) presenta un análisis interesante sobre cómoincrementó la importancia de las políticas de competencia enAmérica Latina después de la apertura de sus economías durantelos años noventa, luego de lo que ha sido denominado como«el Consenso de Washington» para las reformas económicas.En el nuevo escenario económico de la región, tales políticasparecen tener un papel importante que desempeñar. Sobre elparticular, De León afirma que después de la apertura económicaen América Latina:83La competencia del mercado sería responsable por asegurarel bienestar social y, por lo tanto, los gobiernos apoyarían esterol y no lo sustituirían con el dirigismo (la planificacióneconómica y control estatal). A cambio, ya no participaríanen su antiguo rol como actores privilegiados en el mercado yahora harían hincapié en su rol como reguladores. Estoexplica por qué los encargados de la formulación de políticasprogresivamente se dieron cuenta que las políticas decompetencia se convertirían en una herramienta estratégicapara asegurar el éxito de la reforma económica...Aunque casi no existe literatura respecto a las políticas decompetencia y sus posibles efectos en Guatemala, Tineo y Curiel(2001) presentan un primer acercamiento valioso a este tema.Como afirman en su escrito, una definición más amplia de estaspolíticas en los países latinoamericanos producirá beneficios entérminos del acceso a los mercados, la efectividad y la calidadde las regulaciones, los incentivos para la inversión, las mejoras

Antonio Romeroen el marco institucional y los beneficios directos para losconsumidores.Para poder hacerlo, continúan, es necesario promover reformasdirigidas a modernizar y racionalizar los mecanismos de regulacióneconómica tomando en consideración los principios dela eficiencia, el bienestar del consumidor, y la competitividadindustrial. Además, los términos de las relaciones entre losparticipantes —públicos y privados— en el mercado deben serinfluenciados por la legislación de la competencia, inspirada ensu promoción en vez de en la represión de los agentes privados.84Tineo y Curiel (2001) presentan un análisis de las regulacionesque afectan las actividades comerciales en Guatemala, y tambiénvarios de los casos que ilustran la necesidad de una legislaciónde competencia, y de su aplicación, para resolver los problemasparticulares del mercado. Vale la pena tratar algunos de estoscasos.2.4.1 El mercado del azúcar en GuatemalaEl primer caso se refiere a la comercialización del azúcar enGuatemala. Como señalan Tineo y Curiel, las políticas decompetencia se ocupan de estudiar aquellos sectores que hanexperimentado la liberalización comercial, para evaluar cuánefectivamente los beneficios del proceso se han trasladado a losconsumidores. En algunos países ha habido situaciones dondela estructura de los canales de distribución contrarresta elaumento de la participación de los productos importados en elmercado. Estas estructuras permiten la absorción de losdiferenciales de precios y la conservación de niveles de preciosque no reconocen la influencia de los productos importados.Los autores afirman que tales situaciones han sido observadasen algunos países, generalmente en los sectores que se han

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemalaorganizado para operar como monopolios en la etapa de comercializaciónaún cuando existe competencia en el ámbito de lamanufacturación.Según Tineo y Curiel (2001), Guatemala es el sexto exportadormás grande de azúcar en el mundo. Vende en el mercadointernacional el 80 por ciento de su producción total. En elsector de procesamiento de la caña de azúcar existen 17 ingenios,de los cuales los seis más grandes tienen concentrado el 60 porciento de la producción nacional y el 65 por ciento de lasexportaciones. El azúcar se distribuye a los mercados internospor medio de las empresas creadas por los propios ingenios.Dicha estructura permite que estas empresas mantengan cuotasde venta en el mercado local.Aunque hay 17 ingenios azucareros en el país, sólo existen cuatrodiferentes marcas de azúcar en el mercado local, pero todaspertenecen a una subsidiaria de comercialización de la empresade distribución más importante. Además, el total de las ventasen el mercado nacional se realiza por medio de esta subsidiaria,y sólo existe un precio a nivel del consumidor. Los ingeniostienen un acuerdo para no vender azúcar en ninguna otra formaque no sea por medio de sus empresas de distribución.85Como señalan Tineo y Curiel (2001), el hecho de que sólo hayaun precio en el mercado del azúcar, que según algunos es másalto que los precios del producto importado, muestra claramenteque la estructura de la cadena de distribución representa costospara los consumidores, y una pérdida de eficiencia para lasociedad. En un mercado abierto como éste no es justificable lafalta de productos y precios alternativos. Además, esta estructurafrustra el ingreso de nuevos participantes al mercado y evita lacomercialización de nuevas marcas.Si existiera una legislación de competencia, afirman Tineo yCuriel (2001), sería posible sancionar situaciones tales como la

Antonio Romeroimposición abusiva de los precios, el rechazo injustificado devenderle a las empresas de comercialización independientes, ocrear barreras para el ingreso de nuevos competidores. Lacorrección de estas situaciones permitiría que más competidoresingresaran al mercado y que las empresas que participanactualmente en él se vieran obligadas a bajar sus precios.2.4.2 Las restricciones a la competencia en losmercados de la pasta de trigo, aves de corral,arroz, licor y cerveza86En su escrito, Tineo y Curiel (2001) tratan sobre seis productosdiferentes que se ven afectados por barreras no arancelarias.Como señalan los autores, estas barreras dificultan el ingresode nuevos competidores dentro del mercado, particularmentedebido a que pueden provocar la limitación de la producción oel incremento de la estructura de costos de los nuevosparticipantes, evitando así su ingreso.Los autores afirman que, dentro de los procesos de liberalización,frecuentemente se ha encontrado que aquellos sectoresque han sido favorecidos por el proteccionismo no arancelariodurante largos períodos de tiempo muestran estructuras demercado muy concentradas y una influencia significativa en ladefinición de las políticas públicas que afectan su desempeñoeconómico.El rol de las políticas de competencia sería eliminar o reducir eluso de este tipo de influencia. Es más, Tineo y Curiel señalanque los sectores que presentan estas características generalmenteson muy ineficientes pues muestran altos precios, baja calidad,pocos servicios de ventas, y poca innovación.

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en GuatemalaEn el caso de la pasta de trigo, existen varias marcas en el país,pero todas son fabricadas por un mismo productor, que estáintegrado verticalmente con el grupo económico que controlael suministro de la harina de trigo.Respecto a las aves de corral, hay dos empresas nacionales queabastecen al mercado local. Pese al hecho de que su producciónno es suficiente para abastecerlo, existe una estructura de cuotasde importación que se asigna a dichas empresas.En el mercado del trigo, Tineo y Curiel afirman que la producciónguatemalteca constituye el 10 por ciento del consumototal nacional. Dado que la variedad de trigo cultivado enGuatemala no es apropiada para la producción de harina, éstedebe ser mezclado con trigo importado. Existen 14 compañíasen el país que tienen licencias de importación. No obstante,éstas han parado sus operaciones y ahora venden sus cuotas deimportación a una de las empresas que aún opera, concentrandola comercialización del trigo y estableciendo las condicionescomerciales en el mercado.87Otro caso interesante que presentan Tineo y Curiel es el delmercado del arroz en Guatemala. Como señalan, sólo hay unaplanta importante de procesamiento que es dueña de la mayoríade las marcas. De nuevo, a esta empresa se le ha asignado lacuota de importación para este producto.Finalmente, los ya citados autores tratan los casos del licor y lacerveza. En el mercado local del licor existe sólo un distribuidorpara las bebidas alcohólicas importadas, el cual controla elmercado por medio de las licencias de importación. En el casode la cerveza, esas licencias son otorgadas a la cervecería local.Aunque no ha habido mucha discusión sobre las políticas decompetencia en Guatemala, Reyes (2003) presenta un enfoquemás cauteloso sobre este tema. Como señala, las economías

Antonio Romeropequeñas tienen necesidades diferentes y especiales respecto atales políticas. Para estos países el crecimiento económico, elincremento de la productividad, y la mejor calidad de vida parasu población se encuentran entre las cuestiones más apremiantesque requieren de grandes cantidades de recursos públicos yprivados. Por lo tanto, tienen una fuerte necesidad de atraer lainversión, lo que podría hacer que fuera sensato permitir lasfusiones que se llevan a cabo cuando los beneficios de laeficiencia parecen ser mayores que la pérdida de competenciaen los mercados.88Reyes (2003) también afirma que algunos países han reconocidoque la legislación de competencia es insuficiente para generarla.La liberalización, la desregulación, y la privatización tambiénhan sido críticas en el fomento de los mercados competitivos.Por lo tanto, señala Reyes, la cuestión de las políticas de competenciadebe ser tratada a fondo.Otro punto importante que aborda Reyes (2003) es que, dadoque las economías centroamericanas se encuentran entre lasmás pobres del hemisferio, las políticas de competencia en elárea sólo pueden considerarse como un instrumento para eldesarrollo económico. Las políticas de «competencia dura» queson aplicadas en las economías más avanzadas deben serevaluadas críticamente para que tomen en cuenta el contextocuando se introducen en las economías más pequeñas. Losbeneficios de la cooperación deben tomarse en cuenta, al igualque los de la competencia, especialmente al tratar con prácticasde integración vertical que mejoran la eficiencia por medio dela reducción de los costos, o los acuerdos horizontales para lainversión conjunta, la investigación y el desarrollo, o las adquisicionesconjuntas.

3. Consideraciones para eldiseño óptimo de unainstitución de promociónde la competencia enGuatemala¿Cuál es el diseño óptimo de una institución que promueve laspolíticas de competencia en Guatemala? Esta es la pregunta queha estado en la mente de algunos funcionarios públicos y congresistasdurante un tiempo en este país. Ha habido cierto debaterespecto a la estructura organizacional que debe ser usada eneste caso, tomando en cuenta la realidad institucional yeconómica de Guatemala. Esta disertación presenta un análisisde algunos de los aspectos críticos del diseño de las institucionesde promoción de la competencia en el contexto latinoamericano.Dichas instituciones están encargadas de promover la competenciajusta y velar por el cumplimiento de leyes específicasen la materia. Generalmente preestablecen una variedad deobjetivos y estructuras organizacionales. Éstas son determinadaspor las tradiciones legales, políticas y administrativas del país, ypor la influencia de los modelos externos que con frecuenciason promovidos por los organismos multilaterales tales como

Antonio Romeroel Banco Mundial, UNCTAD y OCDE en países en donde no seha establecido la aplicación de las políticas de competencia.En América Latina, las instituciones de promoción de lacompetencia generalmente son:90Organismos o agencias independientes en la forma decomisiones (Argentina, Brasil, Canadá, Costa Rica, Chile,Jamaica, México, Perú y los Estados Unidos de América) osuperintendencias (Colombia y Venezuela). (OEA, 2002).Según Krakowski (2000), su forma jurídica depende de latradición administrativa del país en donde se encuentran. Comoseñala el autor, en los países andinos y en Venezuela domina elmodelo de superintendencia, mientras que en Centro Américay México prevalece el modelo de comisión. Tradicionalmente,la superintendencia es una autoridad de control en la que elsuperintendente es el director administrativo de más alto rango,con la autoridad máxima para tomar decisiones. En tanto, unacomisión es un organismo que generalmente está integrado porvarios miembros, quienes conjuntamente toman las decisionesfinales respecto a los casos y las políticas de competencia.Al considerar el diseño óptimo para una institución de promociónde la competencia, se deben analizar varios aspectos.Algunos de éstos serán considerados detenidamente en estetexto con el fin de identificar los criterios que se podrían utilizarpara evaluar las fortalezas y debilidades de varios modelos deinstituciones de esta naturaleza.

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemala3.1 Diseño institucional (El modelo deagencia independiente)Como indica la OCDE (2003a), al referirse a las observacionesbasadas sobre las aportaciones de 37 países en el tema del diseñoóptimo para las agencias de competencia, existe un amplio rangode modelos y soluciones para los arreglos institucionales [deéstas]. Es más, esas soluciones incluyen desde «la independenciaestructural del gobierno hasta su integración en la estructuraministerial...» (OCDE, 2003a).Pese a la variedad de modelos en este ámbito, en América Latinageneralmente se ha adoptado el de agencia independiente oautónoma, también conocido como el modelo de agenciaejecutiva. Aunque el grado de independencia varía entre lospaíses, parece ser que existe un consenso general sobre susventajas. Al considerar el diseño óptimo de una institución depromoción de la competencia, es útil analizar las característicasde las agencias autónomas. Algunas de estas características,mencionadas por Pollitt et al. (2001) se incluyen en el recuadro 3.91Recuadro 3. Características de las agencias autónomas∑ Las agencias están parcial o totalmente separadas de lajerarquía ministerial principal («desagregación estructural»)∑ Ejecutan deberes públicos∑ El personal de la agencia está conformado por servidorespúblicos∑ Son financiadas por el presupuesto estatal, aunque algunasagencias usan los cobros como una fuente alterna de financiamiento∑ Deben cumplir con algunos procedimientos administrativos

Antonio RomeroComo ya se mencionó, existe cierto consenso respecto a quelas agencias presentan ciertas ventajas. Algunas de éstas,destacadas por Pollit et al. (2001), se enumeran en el recuadro 4.Recuadro 4. Ventajas identificadas en lasagencias autónomas92∑∑∑∑∑Las agencias se especializan en un número limitado defunciones; esto fomenta el mejor desempeño y la mejor calidaddel servicioSu separación del servicio civil del gobierno genera una mejoridentificación del personal con la organización y un sentido depertenencia más fuerteEl profesionalismo es alentado por medio del «distanciamiento»de la interferencia políticaLos sistemas de contratación, así como los planes de capacitacióny promoción se vuelven más flexibles y adecuados a lasnecesidades de la organizaciónLa transparencia puede ser promovida por medio de «sistemasde tipo contractual» en donde se establecen los estándares dedesempeño específicosSin embargo, también se han planteado diversos argumentosen contra de la creación de agencias como órganos reguladoresde la competencia, algunas de esas objeciones se exponen en elrecuadro 5.

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en GuatemalaRecuadro 5. Argumentos contra la creación de agencias∑∑∑∑Algunas de las teorías subyacentes que respaldan losargumentos a favor de las agencias han sido criticadaspor ser sesgadas o porque no cuentan con una fuertebase probatoriaNo existe suficiente «evidencia científica sistemática»(Pollitt et al., 2001) sobre los resultados de la creaciónde las agenciasLos costos se incrementan debido a «una menor rendiciónde cuentas y la fragmentación de la acciónestatal...» (Schiavo- Campo y Sundaram, 2001)Existe un choque de roles, ocasionado por los «dilemasinvolucrados en el traslape entre las “políticas” y la “aplicación”.»(Larbi, 2003)93En Guatemala, la discusión sobre el diseño de una instituciónde promoción de la competencia, en cierto punto, ha presentadoun dilema entre crearla como un departamento dentro delMinisterio de Economía o como una agencia autónoma conindependencia funcional. A continuación se presenta un análisisde las posibles ventajas y desventajas que la implementación deuna agencia de competencia autónoma, independiente delMinisterio de Economía, tendría en el contexto del servicio civilde Guatemala. Debe anotarse que ya existen varias institucionesgubernamentales en el país que operan bajo ese modelo, porejemplo, la Superintendencia de Telecomu-nicaciones (SIT) yla Superintendencia de Administración Tributaria (SAT).Como se dijo anteriormente, uno de los argumentos a favor decrear agencias independientes es que la especialización derivaráen organizaciones más profesionales, mejor administradas y queofrezcan servicios de mayor calidad. Esto parece ser parti-

Antonio Romerocularmente aplicable a las agencias de promoción de lacompetencia, pues este es un tema muy especializado que exigeperitaje y conocimientos específicos que generalmente no seincluyen en el currículo de las universidades de los países envías de desarrollo. Por lo tanto, se tendrá que invertir una grancantidad de tiempo y recursos en la capacitación especializaday en el desarrollo de capacidades para el personal.94La existencia de obstáculos crónicos y serios para desarrollar laespecialización bajo el marco del servicio civil de Guatemalaconvierte a la agencia en un modelo atractivo para una instituciónde promoción de la competencia. Al respecto, el Banco Mundial(2003) hace referencia a la información proporcionada por laEncuesta Nacional sobre Condiciones de Vida (ENCOVI 2000),que señala que únicamente el 15 por ciento de los trabajadoresdel sector público en el país cuenta con contratos permanentes;el 62 por ciento tiene contratos temporales; y el 23 por cientono tiene ninguno. Sobre el particular, el Banco Mundial afirmaque:Tal situación temporal tiene impactos adversos obvios parala administración eficiente del sector público, incluyendo eldebilitamiento de la memoria institucional, la continuidad yla capacidad técnica, así como la motivación del personal.El modelo de agencia parece presentar una solución práctica alas dificultades para que se entablen relaciones de largo plazoentre el personal y las instituciones gubernamentales, lo cualconstituye un prerrequisito para la especialización. Estaaportación del modelo de agencia está basada sobre «ladelegación administrativa y la flexibilidad para poder realizar[sus] funciones...» (Larbi, 2003), que es típico de las agencias.Éstas tienen suficiente independencia funcional como para crearsus propias políticas de recursos humanos, adaptadas a susnecesidades de especialización, principalmente los contratos delargo plazo y la posibilidad de que el personal haga carrera. Lo

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemalaanterior, claramente, está vinculado a los otros argumentos afavor de las agencias que se refieren a la separación que llevahacia sistemas más personalizados, y al relajamiento de la«rigidez» de las regulaciones centrales del servicio civil.Otro argumento a favor del modelo de agencia es el relativo alas ventajas de la distancia entre éstas y la intervención política.Además de eliminar algunas de las restricciones para la gestióneficaz, producidas por los intereses políticos, esta distancia esuna ventaja valiosa para una institución de promoción de lacompetencia en muchas otras formas. Es fundamental que lasinstituciones de esta naturaleza resuelvan imparcialmente sobrelas acciones empresariales y gubernamentales que podríanafectar el proceso de la competencia. Por lo tanto, si los criteriospolíticos se utilizaran para regir en estos casos, se restaría todavalidez a su existencia.Aquí, nuevamente, el modelo de agencia parece presentar unasolución interesante. Como afirma el Banco Mundial (2003):95El problema de la corrupción de Guatemala es serio. Dehecho, Guatemala se encuentra entre el 28 por ciento de lospeores países en el mundo sobre un indicador compuesto dela corrupción en el ámbito internacional... un informe recientepresentado por Transparencia Internacional afirma que el 24por ciento del presupuesto nacional anual en el 2001 seperdería ante la corrupción y la mala gestión financiera....La corrupción aparentemente incontrolable del gobiernopresenta un cuadro pesimista respecto a los resultados posiblesde una institución de promoción de la competencia, en caso deque ésta operara dentro de la estructura del gobierno.El modelo de agencia autónoma, con su independenciafuncional y financiera, parece proporcionar una base más fuertepara que la institución de la competencia opere imparcialmente,

Antonio Romerode conformidad con lo que se espera de ella. Con relación a laindependencia financiera de la Comisión Federal deCompetencia (CFC) de México, la OCDE (2003c) afirma que:Es difícil responder con restricciones presupuestarias acualesquiera resoluciones de la CFC que vayan contra interesespolíticos específicos, y en la práctica esto nunca ha sucedido.Consideramos que tales garantías mínimas son esencialespara la implementación adecuada de las políticas decompetencia.96En cuanto a los argumentos en contra de las agencias, puedeaceptarse que en muchos casos las teorías a favor del uso deeste modelo parecen responder a las agendas particulares delas instituciones internacionales. Particularmente, en el caso delos organismos de competencia, instituciones tales como elBanco Mundial o la OCDE producen grandes cantidades depublicaciones y estudios sobre el tema que parecen defenderun modelo particular, sin presentar evidencia concluyente eirrefutable, o por lo menos suficiente.Respecto al argumento que afirma que el modelo de agenciaincrementa los costos, en términos de menor rendición decuentas y la fragmentación de la acción estatal, pueden presentarsealgunos puntos. Primero, dada la débil estructura delservicio civil de Guatemala, parece más probable que a unorganismo pequeño 4 , visible e independiente se le exija unamejor rendición de cuentas ante el público que a un departamentoanónimo dentro de un ministerio grande. Segundo,cierto grado de fragmentación de la acción estatal parecedeseable cuando se trata de las políticas de competencia. Comodeclara la OCDE (2003d):4) Las agencias de la competencia tienden a tener un menor número demiembros del personal en comparación con otros organismos gubernamentalesen América Latina.

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en GuatemalaUna parte importante de la independencia estructural de laautoridad de la competencia es no sólo su independencia deotros organismos dentro del gobierno sino también laprotección al status de los comisionados (de la competencia)incluyendo al presidente y el vicepresidente de la comisión.Finalmente, con relación al posible choque de los rolesocasionado por los traslapes entre las políticas y la aplicación,puede hacerse una observación interesante. Como muestranlas experiencias de varios países, presentadas por la OCDE(2003a), en el caso particular de las políticas de competencia,una vez su marco legal se haya establecido, las políticas y suejecución continúan en manos de la misma agencia o departamentoencargado de aplicar la ley. Lo cual significa que esimprobable que los choques entre diferentes institucionesocurran.973.2 IndependenciaUna de las características más importantes que debe tener unainstitución de promoción de la competencia es su independenciade cualquier interés particular de los actores del gobierno o delsector privado. La credibilidad y efectividad de la institucióndescansa sobre la percepción de esa independencia respecto alos intereses que no sean los que dicta la ley. Como señala laOCDE (2003b) la independencia se ejerce en varios ámbitos,por ejemplo, en «las funciones de aplicación, promoción y tomadecisiones...» de la institución.En el ámbito de la aplicación, el financiamiento es un procesoclave que decide en gran medida cuán independientes son las

Antonio Romeroinstituciones de promoción de la competencia. Respecto a ello,la OCDE (2003b) destaca la importancia de contar conmecanismos establecidos para evitar «el “castigo financiero” porparte de los dirigentes políticos.» El escenario ideal sería el deuna institución de competencia que generara sus propiosrecursos por medio de cobros y tarifas por sus servicios. Noobstante, como argumenta De León (2001), en América Latinala mayoría de las instituciones de promoción de la competenciadependen del presupuesto nacional. Además de que, segúnafirma este autor, también se les impide adquirir financiamientode otras fuentes.98Existen algunas advertencias, sin embargo, que se deben tomaren consideración antes de decidir respecto al uso de tarifas ocobros tales como multas. La OCDE (2003a) destaca que aunquelos cobros y tarifas están vinculados al volumen de trabajo de lainstitución —lo que podría crear incentivos positivos— tambiénexiste la posibilidad de que la institución establezca «prioridadessubóptimas» tales como el número de casos —en vez de losefectos anticompetitivos.Bajo estas circunstancias, si los cobros y tarifas no parecen ser unasolución viable, es aconsejable que la asignación del presupuestose realice en el nivel más alto posible. En otras palabras, probablementeserá mejor para la independencia de la institución queel Parlamento, en vez de un Ministerio, decida sobre el presupuesto.Sobre este tema, De León (2001) afirma que:... Debido a la naturaleza técnica de sus decisiones, éstas (lasagencias de competencia) no deben ser sometidas a la revisiónpolítica por parte del ministro del área, el gabinete, etc.La decisión sobre el presupuesto de una agencia de competenciapuede ser un proceso muy politizado que puede presentar unaoportunidad abierta para que quienes están a cargo de definirloafecten el desempeño del organismo.

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en GuatemalaLa contratación también es un proceso que tiene una fuerteinfluencia en la independencia de este tipo de instituciones. Sobreel particular, la OCDE (2003b) subraya la importancia de un:Proceso transparente por medio del cual se nombre a laspersonas que ocuparán los puestos de dirigentes de alto rango,y los términos y las condiciones de su propio ejercicio,particularmente respecto a cómo podrán ser destituidos desus puestos.Existen varias medidas que se pueden emplear para asegurarque el nombramiento de las autoridades y dirigentes de la competenciafomente la independencia institucional. De León (2001)menciona, por ejemplo, el caso de los comisionados de lacompetencia en México cuyo período de ejercicio es de diezaños, es decir, cuatro años más que el mandato del gobierno.Otro ejemplo es la estabilidad de empleo, que Alza (2003) sugierepuede ser protegida por medio de la definición clara de lascausas excepcionales para la destitución de las autoridades dela competencia. Otras medidas son la transparencia en el procesode contratación y lo que De León denomina «arreglos informales»,que son asociaciones con otros sectores de la sociedadque pueden fortalecer la posición política y la independenciainstitucional.99En el ámbito de la toma de decisiones, los dos modelos máscomunes en América Latina ya se han mencionado: la comisióny la superintendencia. Como señala Krakowski (2000), ambosmodelos son, por lo general, formalmente independientes,aunque es difícil determinar precisamente cuán independientesrealmente son éstos en la práctica. Krakowski también subrayaque las comisiones —que por definición incluyen a variosmiembros que están a cargo de la toma de decisiones en el nivelsuperior— probablemente son menos vulnerables a las

Antonio Romeroinfluencias indebidas que las superintendencias, en donde sólouna persona está a cargo de la responsabilidad.3.3 Aseguramiento del debido procesoComo señala la OCDE (2003b):Los procesos asociados con la implementación y la aplicacióndel derecho de la competencia deben tener en cuenta, y serconsistentes con el debido proceso legal que opera dentro deuna jurisdicción dada.100Es importante en este momento considerar las relaciones entrelas instituciones de promoción de la competencia y el poderjudicial. Las primeras, especialmente cuando son agencias conun grado significativo de independencia, deben tener límitesclaros respecto a sus acciones para que los derechos individualesno se vean afectados por los poderes discrecionales excesivosconferidos a sus autoridades. Como argumenta De León (2001),«... ciertos principios deben ser garantizados para asegurar elejercicio correcto de la aplicación.»; pues, como explica, existeuna necesidad de «conservar el control judicial efectivo sobre ladefensa de la competencia.»No obstante, la realidad del poder judicial en América Latina esmuy compleja. Los sistemas jurídicos en toda la región sonincapaces de servir el propósito de «ordenar las relacionessociales entre las entidades privadas y públicas y las personasindividuales,» así como «de resolver los conflictos entre losprotagonistas sociales» (Dakolias, M., 1995). Este autor señalaque:

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en GuatemalaDesdichadamente, el sistema jurídico de América Latina sepercibe ampliamente como una situación de crisis debido aque no puede satisfacer estas expectativas básicas. Un ambientede desconfianza y de frustración impregna el sistema y hasido reconocido por casi todos los sectores de la sociedadincluyendo a las personas individuales privadas, lacomunidad empresarial y las personas que se encuentrandentro del sistema como los jueces y los abogados. Estapercepción de ineficacia por parte de los usuarios potencialesde la institución disuade a los supuestos beneficiarios debuscar sus servicios y los deja con bajas expectativas dejusticia cuando se ven obligados a participar en los procesosjudiciales.Hernández y Schatan (2002) también abordan los problemaspresentados por el poder judicial, especialmente el caso de lospaíses centroamericanos, y al respecto afirman que una de lasmayores dificultades en la administración de la justicia es lalentitud. Casi todos los procesos jurídicos se operan por escritoen vez de hacerse en forma oral. Esto provoca que el acceso seamás difícil y que las mociones tomen más tiempo. Además, losjueces no están familiarizados con los temas de antimonopolioy de competencia ya que estos temas son relativamente nuevosen la legislación local.101En la búsqueda de soluciones a este problema existe un debatecontinuo sobre las ventajas y desventajas de separar las funcionesde investigación de las de toma de decisiones dentro de lasinstituciones de promoción de la competencia. De León (2001)clasifica a estas instituciones en dos modelos, de conformidadcon los «poderes de aplicación conferidos» a éstas por sus leyesde competencia correspondientes, que son los que aparecenen el recuadro 6.

Antonio RomeroRecuadro 6. Clasificación institucional, según De León∑∑Tomadores de decisiones administrativas: son agenciasadministrativas especializadas, responsables de implementarlas políticas de la competencia. Estas agencias tienen tantopoderes investigativos como decisorios y, generalmente,forman parte del Ministerio de Economía. Pese a esto, lasdecisiones que toman son reexaminadas por el poder judicial.Los fiscales generales: éstos tienen poderes investigativospara preparar los casos pero no tienen poderes decisorios.Los casos se presentan ante un organismo para su evaluacióny ante otro para la toma de decisiones. Como expresa De León(2001), este organismo encargado de la toma de decisiones esgeneralmente un tribunal dentro del poder judicial.102Respecto a las ventajas de las agencias con poderes investigativosy decisorios, Alza (2003) afirma que en algunos países lasinstituciones de competencia están organizadas en dos entidadesdiferentes. Por ejemplo, la «Comisión», que actúa como fiscal,y el «Tribunal», que es el organismo a cargo de tomar las decisiones.Algunas de las ventajas de este esquema son: primero,que la discreción de tener sólo un ente a cargo de todo el procesoestá restringida; segundo, un sistema de pesos y contrapesospuede ser creado entre las áreas de la fiscalía y de la resolución;tercero, el riesgo de la influencia por parte de los grupos deintereses definidos se minimiza; y cuarto, la competenciasaludable por la reputación puede ser fomentada entre los dosentes de la institución.La OCDE (2003c) presenta una perspectiva interesante respectoal caso de México en donde los poderes investigativos ydecisorios le son conferidos a una sola institución. Como señalala organización:

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemala...Una primera consecuencia es que existe una gran concentraciónde poder en la autoridad de la competencia queestá a cargo tanto de la investigación como de la toma dedecisiones. Las desventajas de una combinación de poderestales son varias y muy bien conocidas. Primero, puede haberconflictos de interés entre la investigación y la decisión.Segundo, la transparencia de procedimiento puede sufrir y,tercero, la rendición de cuentas del organismo autónomo conpoderes tan amplios puede perderse de vista fácilmente.No obstante, la OCDE (2003c) también menciona que existendos ventajas importantes al tener ambas funciones en unainstitución: la primera es que el esquema fomenta una mejorcoordinación entre las dos actividades; y la segunda es quedisminuye:La fuerte dependencia en el Sistema Judicial para los fines dela resolución en los casos de competencia en un país donde lamayoría de los jueces no están familiarizados con los principiosde la competencia... (OCDE, 2003c).103Esta situación es muy similar en Guatemala, donde los juecesno están capacitados en las leyes de competencia. Además,muchos de los problemas del poder judicial en América Latinason especialmente serios en Guatemala. Respecto a estacuestión, el Banco Mundial (2003) afirma:De hecho, Guatemala tiene un sistema de administración dejusticia muy débil, indicado por los largos atrasos de loscasos, el acceso limitado y desigual a la justicia, la falta detransparencia y previsibilidad en las decisiones de lostribunales, la aplicación extremadamente formal de la leyescrita, y la falta de capacitación de los jueces. En unaencuesta de 1998 sobre la percepción del usuario y la opiniónpública respecto a la administración de la justicia, el 89 porciento de los entrevistados indicaron que existe una falta dejusticia apropiada, que caracteriza al sistema como «corrupto»,

Antonio Romero«ineficaz» y «extremadamente centralizado»... Las frustracionessobre el sistema de justicia también son evidentesdebido a que el público en general no tiene un entendimientounificado respecto a las autoridades responsables por laadministración de la justicia.104Kovacic (1997) se muestra proclive a reducir la participacióndel poder judicial en la aplicación de la ley de la competencia.Como señala:... Esto puede lograrse al otorgarle a las decisiones de laagencia de la competencia la fuerza de ley y permitir que laspartes afectadas suspendan la operación de las órdenes de laagencia únicamente al apelarlas ante un tribunal superior.Un segundo enfoque es el de crear un tribunal de políticas dela competencia especial o un tribunal empresarial ante elcual se presenten las disputas de antimonopolio. Un tercermétodo es establecer divisiones especiales dentro del poderjudicial existente para manejar los asuntos de antimonopolio.En ningún caso podrá eliminarse la participación del poderjudicial, y todos los participantes judiciales que resuelvan enlos casos de antimonopolio –incluyendo a los miembros detribunales especiales de antimonopolio o tribunalesempresariales— requerirán de capacitación. El apremio deproveer capacitación es especialmente agudo en aquelloscasos en que la ley de competencia dispone de un derechoprivado de presentar una demanda para hacer cumplir la ley.

4. ConclusionesAunque hay muchos aspectos relacionados con el diseño de lasinstituciones de promoción de la competencia que no han sidoabordados en este texto, algunas cuestiones básicas que debenresolverse en el momento de tomar una decisión para crear unanueva institución de esta naturaleza han sido estudiadas.Las políticas de competencia han obtenido una aceptacióngeneralizada en el mundo, y particularmente en América Latina.Como una parte crítica de los procesos de liberalización e integraciónde las economías del hemisferio, estas políticascrecientemente reciben más apoyo por parte de la mayoría delos gobiernos de la región. Los países de Centro América, particularmenteGuatemala, se han involucrado en un proceso dediscusión y análisis que, a corto plazo, los guiará hacia el diseñoy la implementación de políticas de competencia locales y suscorrespondientes instituciones de aplicación.

Antonio RomeroSe ha presentado un análisis, en el contexto guatemalteco, detres asuntos institucionales y organizacionales básicos queimplican elecciones críticas para los encargados de laformulación de políticas y del diseño de las instituciones de lacompetencia. Las elecciones que se hagan en cualquiera deestas áreas determinarán, en gran medida, la efectividad dedichas instituciones.106En cuanto al diseño institucional, se planteó una discusión delos argumentos a favor y en contra del modelo de agencia. Comoel modelo más común en América Latina, sin lugar a dudas, lasagencias proveen una estructura que permite la independenciay la flexibilidad. Debe notarse que alcanzar estas metas no esuna tarea fácil en una región donde la cultura institucional queda forma a las organizaciones gubernamentales ha sido caracterizadapor el tráfico de influencias y la rigidez. En Guatemala,como se señaló anteriormente, el modelo de agencia parece sercapaz de compensar varias de las deficiencias encon-tradas enlas estructuras de gobierno tradicionales.Respecto al tema de la independencia, la discusión sobre losarreglos financieros y la contratación destacó la necesidad deelegir el nivel correcto de toma de decisiones para asignar elpresupuesto de las instituciones. La independencia de éstasdependerá de contar con la persona adecuada y la institucióngubernamental correcta a cargo de la asignación de los fondos.De manera similar, los procedimientos de contratación y lasdisposiciones para el nombramiento y la destitución de las autoridadesde competencia pueden constituir la diferencia entreuna autoridad de competencia imparcial y otra sujeta ainfluencias políticas.Con relación al debido proceso, el debate se centra en los poderesque deben serle conferidos a las autoridades de competenciay el rol crítico del poder judicial. Como se describió anteriormente,el sistema jurídico de Guatemala parece ser

Consideraciones para el diseño óptimo de una institución para lapromoción de la competencia en Guatemala107demasiado débil como para desempeñar un papel eficaz paraapoyar la aplicación de estas políticas. Varios autores sustentanla idea de potenciar a los organismos de la competencia parafiscalizar y decidir. Bajo este esquema, el rol del poder judicialse restringirá al tribunal de apelaciones de última instancia. Otrasopciones son las de crear tribunales especializados para tratarsobre los casos de competencia, o crear divisiones especialesdentro del poder judicial para hacerse cargo de estos casos.De la discusión presentada, algunos criterios para decidir sobreel diseño óptimo de las instituciones de promoción de lacompetencia pueden ser identificados. Cada país tiene su propiaorganización legal y administrativa que determina el diseño quemejor funciona. Se espera que esta disertación contribuya a laidentificación de algunos de los puntos críticos que debentomarse en consideración al diseñar una institución depromoción de la competencia.

108Antonio Romero

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