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La vigilancia ciudadana en el cumplimiento de los compromisos

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La Vigilancia Ciudadana para elCumplimiento de los CompromisosCiclo de Formación XVII - Agosto 2011


XVII Ciclo de FormaciónLa Vigilancia Ciudadanapara el Cumplimientode los CompromisosPresidenteMolvina ZeballosCoordinador EjecutivoJavier AzpurResponsable ProyectoProParticipaciónFernando RomeroEquipo del Área deParticipación y FormaciónAnita Montenegro (Coordinadora)Carola TelloElqui CruzEsteli ReyesYuri GómezContenido:Juan José CcoylloCoordinación de ediciónYuri GómezErika AcostaDiseño y DiagramaciónOne ConceptCalle León de la Fuente 110Magdalena del Mar, LimaTeléfonos: 613-8313 / 613-8314Telefax: 613-8315propuest@desco.org.peLas opiniones expresadas por losautores no reflejan necesariamenteel punto de vista de la Agenciade los Estados Unidos para el DesarrolloInternacional -USAIDHecho el Depósito Legal en laBiblioteca Nacional del PerúNº 2011-11032La vigilancia ciudadana es un mecanismo de participación mediante el cual losciudadanos y ciudadanas intervenimos en la gestión pública, con el fin de contribuira que ésta sea más transparente y democrática. En el Perú, el presupuestoparticipativo incluyó la vigilancia ciudadana como parte esencial para asegurar elcumplimiento de las decisiones concertadas entre la sociedad civil y los gobiernossubnacionales.Sin embargo, aún cuando el proceso de elaboración participativa del presupuestoha ido asentándose y mejorando en distintos gobiernos regionales y locales, laexperiencia de los Comités de Vigilancia que tienen el encargo de hacer el seguimientoa este proceso es todavía escasa. Parte de las razones que explican estasituación se encuentra en los costos de la participación, la complejidad del trabajode vigilancia y la dificultad de acceder a información en algunos gobiernos.Este año, el proceso tiene un especial significado ya que hemos elegido nuevasautoridades locales y regionales. Por ello el Grupo Propuesta Ciudadana pone a tudisposición esta cartilla, que busca contribuir a un mejor desempeño de los Comitésde Vigilancia y Control en la realización de sus tareas de vigilancia del PresupuestoParticipativo, a fin de cautelar que los compromisos asumidos se cumplanen el marco de una gestión democrática.ContenidoUnidad 1: La Vigilancia Ciudadana1.11.21.31.41.52.12.22.32.42.52.6Presentación¿Qué es la vigilancia ciudadana?¿En qué se diferencia la vigilancia ciudadana del control y fiscalizaciónestatal?¿Por qué hacer vigilancia ciudadana? Importancia¿Qué condiciones son necesarias para la vigilancia ciudadana?¿Cuál es el marco jurídico de la vigilancia ciudadana?Unidad 2: El comité de vigilancia del presupuesto participativo¿Cuál es el contexto de la vigilancia ciudadana?¿Qué es el comité de vigilancia del presupuesto participativo?¿Cómo se establece la conformación de un comité de vigilancia?¿Cuáles son las funciones del comité de vigilancia?¿Qué leyes o normas amparan al comité de vigilancia?¿Cómo podemos mejorar el funcionamiento de los comités devigilancia?Impreso en Tarea Asociación GráficaEducativa


UNIDAD 1Lavigilanciaciudadana


UNIDAD 1La vigilancia ciudadanaUn manejo responsable de los asuntos públicos requiere de mecanismos como la vigilancia ciudadana, la fiscalizacióny la rendición de cuentas. Un gobierno responsable implica, por un lado, transparencia 1 y rendicióncuentas, y por otro, estar abierto al control desde la sociedad civil (vigilancia ciudadana) o desde el Estado (controly fiscalización estatal).¿Sabías que esindispensable contar conacceso a la informaciónpública para que la vigilanciaciudadana seaefectiva? Ello nos indicala forma en que se llevaa cabo una gestión.Por esa razón, latransparencia, así comola implementación demecanismos de acceso ala información pública yrendición de cuentas porparte de las entidadespúblicas, son algunos delos principales objetos dela vigilancia ciudadana.1. ¿Qué es la vigilancia ciudadana?La vigilancia ciudadana es un mecanismo de participaciónde los ciudadanos y las ciudadanas en el control dela gestión pública 2 . Su objetivo es controlar la eficiencia 3 ,la legalidad 4 y la transparencia de las acciones de las autoridadesy funcionarios/as de las entidades públicas.La principal característica de la vigilancia ciudadana esque se realiza desde la sociedad civil y constituye un espacioautónomo del mercado y del Estado. Los responsablesde la vigilancia ciudadana son las asociaciones,instituciones y organizaciones de la sociedad civil.Cuando los actos de gobierno no respetanla ley y el debido proceso, la vigilanciaciudadana “hace sonar la alarma”;los expone y denuncia. De esta forma,las agencias de control estatal y de fiscalizaciónentrarán en acción.Para hacer incidencia en la mejora de la gestión pública,la vigilancia ciudadana se sirve de la movilización socialy el debate en los espacios públicos, así como de lasdenuncias en los medios de comunicación y en los órganosestatales de control y fiscalización.¿Cuáles son los límitesde la vigilancia ciudadana?Es necesario establecer con claridad los límitesde la vigilancia ciudadana en la lucha contrala corrupción, su labor es preventiva más quesancionadora.¿La vigilancia ciudadana puede tenercomo objeto a entidades privadas?La vigilancia ciudadana también puede tenercomo objeto a entidades privadas que gestionenasuntos de interés público.1. La transparencia es la publicidad de la gestión de los asuntos públicos.2. El control social o control de la gestión pública es un concepto más amplio que el de la vigilancia ciudadana, pues los medios de comunicación también realizan acciones de control social a través de sus unidades de investigación.3. Se vigila que el Estado cumpla con sus funciones al servicio del bien público.4. En un Estado de derecho, el poder del Estado es regulado y controlado por la ley. La legalidad de las acciones de las entidades públicas se mide por las competencias y funciones que les asignan las normas.4


UNIDAD 1La Rendición de CuentasLa rendición de cuentas es un mecanismo a través delcual las autoridades y funcionarios públicos informany justifican sus decisiones y acciones en un acto público,se hacen responsables por sus acciones y, eventualmente,son sancionados.Asimismo, es una obligación del gobierno y un derechode los ciudadanos y ciudadanas. La ConstituciónPolítica del Perú les reconoce el derecho a participar enlos asuntos públicos. La Ley Nº 26300, Ley de los derechosde participación y control ciudadanos (1994)reconoce como derechos de control: la revocatoria deautoridades, la remoción de autoridades y la demandade rendición de cuentas.¿En qué consiste la demandade rendición de cuentas?La demanda de rendición de cuentas interpelaa las autoridades sujetas a revocatoria y remociónrespecto de la ejecución presupuestal yel uso de recursos propios. Debe ser solicitadacomo mínimo por el 10% del total de la poblaciónelectoral de la circunscripción territorialo por 25 mil ciudadanos. Se realiza medianteun procedimiento sumario seguido ante el JuradoNacional de Elecciones 5 .Otras normas como la Ley orgánica de los gobiernosregionales (2002) y las normas que regulan el procesodel presupuesto participativo introducen otros espaciosformales de rendición de cuentas, tales como laaudiencia pública y la rendición de cuentas del presupuestoparticipativo.Audiencias públicasde rendición de cuentasEn el contexto del proceso de descentralización, la Leyorgánica de gobiernos regionales de 2002, establecela implementación de audiencias públicas para rendircuentas sobre los logros y avances alcanzados. Debenrealizarse al menos dos al año, una en la capital de laregión y otra en una provincia.A diferencia de la rendición de cuentas del presupuestoparticipativo, que se limita a la presentación de cuentasdel presidente regional o el alcalde sobre los acuerdosdel presupuesto participativo y el presupuesto deinversiones, las audiencias públicas son regionales ypueden participar otras autoridades y funcionariosregionales, sobre todo en lo pertinente a los aspectosde la gestión del gobierno regional.Rendición de cuentasdel presupuesto participativoTodo presidente regional como alcalde está obligado,en virtud del Instructivo para el presupuesto participativo,a informar a los agentes participantes sobre elcumplimiento de los acuerdos y compromisos asumidosen el proceso del año anterior.Entre los principales contenidos de larendición de cuentas se encuentran laprogramación y el nivel de avance en laejecución, los resultados de los proyectospriorizados y la sustentación de los cambiosefectuados a los proyectos priorizados,así como las modificaciones presupuestariasrealizadas.Ahora, veamos los otros mecanismos formales de rendiciónde cuentas:5. Art. 34º de la Ley 29313 que modifica la Ley 26300, Ley de los derechos de participación y control ciudadanos (Ley 26300)6


3. ¿Por qué hacer vigilancia ciudadana?La vigilancia ciudadana es motivada por un interés concreto de los ciudadanos y las ciudadanas en un aspectode la gestión de una autoridad, un funcionario o una entidad pública. En el caso de las organizaciones sociales, elinterés puede ser la prestación de un servicio. En el caso de una ONG el interés puede ser el cumplimiento de losprocedimientos debidos.En ambos casos, el finúltimo de la vigilancia es unmanejo responsable de losasuntos públicos y, por tanto,colaborar en la mejora dela gestión pública, señalandoaquellos aspectos que debenser mejorados o corregidosante la opinión pública y lapropia entidad vigilada.Importancia de la vigilancia ciudadanaLa vigilancia ciudadana resulta proactiva y propositiva; permite hacer diagnósticos precisos sobre aspectos de lagestión pública o sobre la normatividad que la regula y señala recomendaciones específicas.La vigilancia ciudadana, más que una confrontación, busca una relación de colaboración con la entidad públicavigilada. Se entiende por ello la importancia de que la vigilancia ciudadana brinde información objetiva.En ese sentido, la vigilancia ciudadana:1.2.3.Incide favorablemente en una mejor gestiónde los asuntos públicos.Contribuye a mejorar el marco normativoque regula las competencias y funciones,los procesos y mecanismos de la gestiónpública.Al hacer uso de los mecanismos y medios deinformación pública señala las deficienciasy establece recomendaciones para mejorarla veracidad de estos mecanismos y la vali-4.5.dez de la información pública que publicano entregan.Promueve prácticas de transparencia en lagestión pública y mejora los mecanismosde acceso a la información y rendición decuentas.Contribuye a una mayor responsabilidad(rendición de cuentas) de las autoridades yfuncionarios/as y a prevenir la corrupción.7


UNIDAD 1La vigilanciaciudadana tambiénes importanteporque:Constituye un ejercicio del derecho de los ciudadanosy las ciudadanas a intervenir en los asuntospúblicos, que son de interés político general.Contribuye a una mayor confianza de la ciudadaníaen sus autoridades.4. ¿Qué condiciones son necesarias para la vigilancia ciudadana?La vigilancia ciudadana es un proceso que, al realizarse sistemáticamente, con procedimientos y en forma organizada,requiere desarrollar capacidades y seguir determinadas pautas.1erapautaIdentificar el objeto de la vigilanciay el aspecto de la gestión a vigilar.Se puede hacer seguimiento a las acciones de una autoridad, funcionario o entidad pública. El aspecto a vigilar puedeser la implementación de una política, un programa, un proceso o un proyecto determinado.2dapautaDeterminar las funciones y obligacionesDeterminar las funciones y obligaciones de la entidad vigilada en los aspectos que interesa vigilar. Para ello es necesarioconocer el marco normativo que establece las competencias y funciones de la entidad, así como los procesosque deben llevarse a cabo.3rapautaElaborar criteriosElaborar, a partir de la normatividad, criterios que determinen, de manera clara e imparcial, si se están cumpliendoo no las acciones que nos interesa vigilar. El uso de indicadores permite medir y obtener cifras y datos objetivos conlos cuales se puede comparar el desempeño entre entidades, o de la misma entidad en periodos diferentes o de laentidad frente a sus metas.Los siguientes ejemplospermiten comprender laimportancia de elaborarcriterios:8


UNIDAD 1Ejemplo 2Instituciónque vigilaObjeto devigilanciaPeríodoInformaciónnecesariaFuente deinformaciónNombre delinstrumentoCEDEP - Ica(Grupo Propuesta Ciudadana)Cumplimiento de los acuerdos del presupuesto participativoen la Municipalidad de Santa Cruz (Palpa).Enero – octubre 2009.Expediente técnico, cuaderno de obras.Portal de transparencia MEF (validada por las autoridadesy funcionarios de la Municipalidad.Listado de proyectos en el presupuesto 2009.Cuadro de ReportePrincipales actividades/proyectos del gobierno localde Santa Cruz - Palpa 2009 (a octubre)En miles de solesProyectos PIA PIMIncrementoS/.Avance de Ejecución% S/.%Construcción decentros educativos5521315828721099Mejoramiento delsistema de abastecimientode agua potable506313263962Construcciónde vías urbanas560551,1004778Fortalecimientoinstitucional6556-9-1424Otros3268361134262TOTAL2074602531223407410


UNIDAD 14tapautaDeterminar la información necesariapara evaluar la gestiónDeterminar la información necesaria y su fuente paraevaluar la gestión de la entidad a través de los indicadores.Antes de comenzar a buscar información se recomiendarevisar los siguientes documentos.El marco normativo de la entidad establece quéinformación existe.El TUO de la Ley de transparencia y acceso ala información pública, establece los mecanismosy fuentes para acceder a la información ylas fuentes que nos permitirán evaluar la gestiónde la entidad.Veamos ahora cuáles son los mecanismos y las fuentes de información que nos permitirán evaluar la gestión de laentidad:El portalinstitucionalde las entidadespúblicasEl portal electrónico de la entidad contiene información diversa sobre aspectos de la gestión de la entidad,servicios que ofrece y comunicados. Suele tener enlaces a unidades desconcentradas o descentralizadasde la entidad.Los gobiernos regionales, por ejemplo, suelen tener enlaces con los portales electrónicos de sus gerencias,direcciones regionales y unidades ejecutoras.El Portal deTransparenciaEstándar (PTE)El aplicativo Bancode Proyectos delSistema Nacionalde Inversión pública(SNIP)Está alojado en el Portal del Estado Peruano, administrado por la Oficina Nacional de Gobierno Electrónicoe Informática (ONGEI). Sus principales virtudes son centralizar la ubicación de los portales de transparenciade las entidades públicas, ofrecer formatos para presentar la información de manera más ordenada yestandarizada y presentar una iconografía más “amigable” al visitante.Un funcionario es responsable de su actualización con información estándar sobre los principales aspectosde la gestión de la entidad: planeamiento y organización, datos generales, información presupuestal,proyectos de inversión pública, información de personal, participación ciudadana, actividades oficiales einformación adicional.http://www.peru.gob.pe/transparencia/pep_transparencia.aspHerramienta informática que permite consultar, en su totalidad, la base de datos de proyectos SNIP porlocalidad, monto y otros criterios de búsqueda.http://ofi.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/banco/consultapip.phpHerramienta informática que permite la consulta pública de una parte de la base de datos del SIAF 6 en lostemas de gasto presupuestal, ejecución del gasto presupuestal - presupuesto por resultados e ingresopresupuestal.La consulta amigabledel SistemaIntegrado deAdministraciónFinanciera (SIAF)La información esta agrupada de tal manera que se puede consultar:- ¿Quién gasta? (sector / pliego (GN, GR y GL) / unidades ejecutoras)- ¿En qué se gasta? (función / programa / subprograma / actividad o proyecto / componente / meta)- ¿Con qué fuente se financian los gastos? (fuente de financiamiento / rubros)- ¿En qué se gasta? (genérica de gasto, subgenéricas / detalle de subgenéricas / detalle de específicas)- ¿Dónde se gasta? (departamento)- ¿En qué mes se ha efectuado el gasto? (trimestre o meses)http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx6. La actualización es diaria, a diferencia de los portales de transparencia que se actualizan trimestralmente en temas financieros.12


El SistemaElectrónico deAdquisicionesy Contratacionesdel Estado (SEACE)Contiene información que permite hacer seguimiento a las contrataciones públicas (licitaciones públicas,concursos públicos, adjudicaciones directas públicas y selectivas y adjudicaciones de menorcuantía) que las entidades deben realizar para ejecutar sus presupuestos y proyectos de inversiónpública.Se puede consultar información sobre el Plan anual de contrataciones (PAC), la convocatoria y laadjudicación de los procesos.http://www.seace.gob.pe/El aplicativo informáticodel SistemaOperativo deSeguimiento y Monitoreo(SOSEM)Herramienta informática que articula al SNIP, SIAF, SEACE y a la Programación multianual de inversiónpública (PMIP), mostrando la información disponible en estos sistemas sobre proyectos de inversion.Se puede buscar por institución o por código de proyecto (SNIP o SIAF)http://ofi.mef.gob.pe/integracion/mosip.aspxEl aplicativo parael PresupuestoparticipativoEn el aplicativo se puede encontrar información sobre la agenda, la conformación de los agentesparticipantes, el equipo técnico y el comité de vigilancia, la visión de desarrollo y misión institucional,los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado y la lista de proyectos priorizados, además de gráficosestadísticos.http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/db_distedit.phpEl procedimientode solicitud de informaciónpúblicaEs un procedimiento, establecido por el TUO de la Ley de transparencia y acceso a la informaciónpública y regulado por el Texto único de procedimientos administrativos (TUPA) de la entidad, a travésdel cual todo ciudadano puede solicitar, en virtud de su derecho constitucional, información pública acualquier entidad del Estado e incluso a entidades privadas, si la información es de interés público.Cualquier persona puede solicitar información sin necesidad de indicar la razón de su pedido.La información debe ser entregada en siete días útiles, pudiendo extenderse extemporáneamente aun plazo adicional de cinco días útiles, previa comunicación del funcionario responsable de atenderla solicitud.5tapautaInterpretar y evaluar los hallazgos apartir de un diálogo con la entidadvigilada6tapautaElaborar una estrategia de comunicaciónde los hallazgos a la opiniónpública e incidenciaEsta pauta permitirá que la entidad vigilada haga susdescargos, cuando corresponda. Teniendo en cuentaque se vigila para mejorar la gestión pública y determinarqué factores dificultan una mejor gestión, losresultados de esta actividad deben ir acompañados desugerencias y propuestas de acción específicas a losactores involucrados.Es importante propiciar cambios en las acciones de laentidad vigilada. La estrategia de comunicación debedefinir a quiénes se quiere llegar, por qué medios y enqué momentos. Para ello se deben identificar cuálesson los actores, dentro y fuera de la entidad, que puedenservir como aliados.13


UNIDAD 1Capacidades sugeridas para formarun Comité de Vigilanciaa)b)c)d)e)f)Para desarrollar el procesode vigilancia ciudadanase requieren determinadascapacidades, queveremos a continuación:Comprensión de la normativa y los procesosque regulan el funcionamiento de la entidad.Dependiendo del objeto y el aspecto de la vigilanciase requerirán determinadas nociones o conocimientos“técnicos” sobre la gestión, el presupuesto,las contrataciones públicas, entre otras.Comprensión de la normativa que regula el derechode acceso a la información pública (TUOde la Ley de transparencia y acceso a la informacióny otras normas nacionales sectoriales yregionales) y manejo de los mecanismos paraacceder a la información pública.Manejo de herramientas informáticas de comunicacióne información.Responsabilidad y capacidad de trabajo engrupo. Capacidad para trabajar coordinadamentecon otros actores que realizan vigilanciaciudadana o fiscalización.Capacidad de diálogo con la entidad vigiladapara realizar una vigilancia proactiva.Estas capacidades y pautas se van desarrollando conformeel proceso de vigilancia se hace más complejo ytécnico. Veamos algunas recomendaciones prácticas:Conformar los equipos de vigilancia de tal formaque se consiga un equilibrio entre la representatividadde los miembros y sus capacidades técnicas paraejercer la vigilancia.7. N 084-2010-CR/GRC. CuscoEn el caso de un comité de vigilancia regional delpresupuesto participativo se pueden aplicar criteriosde representatividad territorial y política (zonas,distritos, provincias), económica (corredores económicos)o por ejes de desarrollo del plan concertadode desarrollo. También se pueden aplicar criteriosque apunten a la inclusión social (comunidades campesinas,nativas y grupos vulnerables) o de género.Un ejemplo que ilustra los dos puntos que acabamosde presentar es el caso de la ordenanza del Gobiernoregional de Cusco 7 , que reconoce y aprueba la conformacióndel comité de vigilancia del presupuestoparticipativo 2011 por ejes de desarrollo (condicionesde vida, factor humano, gestión de recursos naturalesy medio ambiente, institucionalidad regional, articulacióny comunicación, desarrollo turístico, desarrollominero energético y desarrollo agropecuario)Establecer relaciones de cooperación al interiordel equipo de vigilancia (los miembros del equipodeben complementarse en sus capacidades y conocimientos)y hacia afuera con otras entidades quehacen vigilancia (conformar redes de vigilancia).Por ejemplo, en el Cusco funciona una red de vigilanciaque agrupa a los comités de vigilancia regional y local.Identificar qué instituciones o entidades puedenprestar colaboración en logística o acciones de capacitación.Determinar los niveles de vigilancia relevantes, deacuerdo al contexto y las posibilidades de las organizacionesque se vigilan:a.b.En un nivel básico, la tarea de los equipos de vigilanciase puede concentrar en sistematizar ydifundir la información que ya ha sido elaboradapor otras organizaciones o que es publicada porla entidad vigilada. Muchas veces la informaciónrelevante ya existe pero es difícil de acceder o noha sido suficientemente difundida.Vigilar aquello sobre lo cual se tiene mayores capacidadesy conocimiento del proceso.14


5. ¿Cuál es el marco jurídico de la vigilancia ciudadana?Al constituir un mecanismo de participación ciudadana, la vigilancia ciudadana es un derecho reconocido en lassiguientes normas:1. La ConstituciónPolítica del PerúReconoce a los ciudadanos y las ciudadanas el derecho fundamental a participar en los asuntospúblicos 8 .Este derecho supone el ejercicio de otros derechos fundamentales como las libertades de información,opinión y difusión del pensamiento; el derecho de acceso a la información pública; elderecho de reunión pacifica, así como el derecho a participar en la vida política.2. Ley Nº 26300Ley de los derechos de participación y control ciudadanos, de 1994, y su modificatoria en la Ley29313. Reconocen como derechos de participación de los ciudadanos los siguientes 9 :a) Iniciativa de reforma constitucional.b) Iniciativa en la formación de las leyes.c) Referéndum.d) Iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y ordenanzas municipales.e) Otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigenteComo derechos de control de los ciudadanos la Ley reconoce 10 :- Revocatoria de autoridades.- Remoción de autoridades.- Demanda de rendición de cuentas.- Otros mecanismos de control para el ámbito de los gobiernos municipalesregionales.3. El Texto Únicoordenado (TUO)de la Ley detransparenciay acceso a lainformaciónpública (2003) 11y su reglamento(2003) 12Regula el derecho fundamental de acceso a la información pública. De acuerdo al TUO de la Leytodas las actividades y disposiciones de las entidades de la administración pública están sometidasal principio de publicidad, es decir, toda información que posea el Estado se presume públicasalvo las excepciones expresamente previstas por la Ley.Para ello se establece que las entidades públicas implementen su portal de transparencia y unprocedimiento de solicitud de información.A través de los portales de transparencia las entidades públicas deben difundir, de acuerdoa plazos establecidos, aspectos relevantes de su gestión en temas como organización, presupuesto,inversiones, remuneraciones del personal, contrataciones públicas, actividades oficiales,entre otros.A través del procedimiento de acceso a la información 13 los ciudadanos pueden solicitar, sin necesidadde justificar la razón de su pedido y pagando solamente el costo de la reproducción física,información pública que debe ser entregada en el plazo de siete días útiles 14 .8. Mediante referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocatoria de autoridades y demanda de rendición de cuentas.9. Art. 2º de la Ley 29313. Ley que modifica la Ley 26300, Ley de los derechos de participación y control ciudadanos.10. Art. 3º de la Ley de los derechos de participación y control ciudadanos.11. Aprobado por D.S. 043-2003-PCM.12. Aprobado por D.S. 072-2003-PCM.13. El cual debe estar contenido en el Texto único de procedimientos administrativos de la entidad (TUPA).14. El plazo puede extenderse a cinco días útiles adicionales previa comunicación del funcionario responsable con el solicitante.15


UNIDAD 1NOTA IMPORTANTELas experiencias de vigilancia ciudadana 15 han mostrado, sin embargo, que la mayoríade las municipalidades no han implementado sus portales de transparenciao presentan información desactualizada. De otro lado, la mayoría de las entidadespúblicas no cumple con los plazos de entrega de la información, y en el peor de loscasos, no la entrega.(Estos mecanismos están más desarrollados en los gobiernos regionales y los ministerios y presentan mayoresdeficiencias en las municipalidades distritales)Por eso serecomienda tomaren cuenta:Vigilar el cumplimiento de las disposiciones de lasnormas relativas a la transparencia, el acceso ala información y la rendición de cuentas. Por ello,debemos acceder a la información necesaria pararealizar la vigilancia utilizando los procedimientosformales de solicitud de información y visitandolos diferentes portales de transparencia.La evidencia sobre su eventual mal funcionamientonos servirá para poder incidir en su mejora.Promueve la participación ciudadana, el acceso a la información pública y espacios de control yrendición de cuentas.4. El marconormativo de ladescentralizaciónLa Ley de bases de la descentralización, de 2002, establece la implementación de mecanismosde participación ciudadana y concertación en la gestión de los gobiernos regionales y locales (losplanes de desarrollo concertado y el presupuesto participativo) Para facilitar su funcionamientoy vigilancia, se establece la necesidad de implementar mecanismos de acceso a la información yde rendición de cuentas.Por su parte, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, del mismo año, fija entre los principiosrectores de las políticas y la gestión regional la participación, la transparencia y la rendición decuentas. Asimismo, establece la implementación de mecanismos para hacerlos efectivos, talescomo los portales de transparencia y las audiencias públicas de rendición de cuentas.15. Realizadas por el Grupo Propuesta Ciudadana, el Consejo de la Prensa Peruana y la Asociación Civil Universidad Coherente, entre otras.16


Definen el presupuesto participativo como un proceso que permite que las autoridades y las organizacionessociales lleguen a acuerdos sobre el uso del presupuesto destinado a las inversionesen el distrito, provincia o región.En el presupuesto participativo está contemplada la vigilancia ciudadana del cumplimiento delos acuerdos y la obligatoriedad de la rendición de cuentas por parte del presidente regional oalcalde acerca del estado de la ejecución de los proyectos priorizados en el proceso.¿En qué reside la importancia del presupuesto participativo?5. Ley marco delpresupuestoparticipativo, sureglamento y elinstructivo parael presupuestoparticipativo- Es un espacio de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos(por ejemplo: cómo lograr el desarrollo de nuestra localidad y una mejorcalidad de vida)- Corresponde a un modelo de gestión pública participativa.- El proceso del presupuesto participativo permite que la población, incluidoslos grupos más excluidos, intervenga en la definición del gastoprioritario y contribuyan a un gasto más eficaz.- Fortalece las relaciones Estado - Sociedad.Las acciones a realizar siguiendo las fases del proceso del presupuesto participativo (preparación,concertación, coordinación entre niveles de gobierno, formalización) y las funciones del comitéde vigilancia están establecidos en el instructivo y en el reglamento del presupuesto participativo,aprobado por el gobierno regional o local.El reglamento de la Ley incorpora, dentro de la fase de formalización, la rendición de cuentascomo un mecanismo de transparencia de las y los presidentes regionales y alcaldes mediante elcual informan a los agentes participantes sobre el cumplimiento de los acuerdos y compromisosasumidos en el proceso del presupuesto participativo anterior (las características de la rendiciónde cuentas del presupuesto participativo han sido descritas en el punto 2)6. La normatividadespecífica en lossectores y sistemasadministrativossobre mecanismosde transparencia yvigilancia ciudadanaComo ejemplo de esta normatividad, tenemos la Ley de contrataciones y su reglamento queestablecen que las entidades públicas difundan a través de su portal institucional los requerimientosde bienes o servicios a ser adquiridos mediante la modalidad de menor cuantía, el plan anualde contrataciones y las bases aprobadas de los procesos de selección.17


UNIDAD 2El comitéde vigilanciadel presupuestoparticipativo


El comité de vigilanciadel presupuesto participativo1. ¿Cuál es el contextode la vigilancia ciudadana?Cuando se dice que las regiones pasan por un momentoexcepcional se alude al hecho de que el incrementode los precios de los minerales en el mercado internacionalha significado mayores utilidades para elsector minero y un aumento en la renta provenientede las industrias extractivas (canon y sobrecanon) parala mayoría de los gobiernos subnacionales. Esto implicaun mayor presupuesto para inversiones en losgobiernos regionales y locales.En el siguiente cuadrose puede apreciar que en2009 y 2010 la fuente definanciamiento “canon,sobrecanon, regalías,rentas de aduanas yparticipaciones” ocupó elsegundo lugar en importancia,detrás de losrecursos ordinarios.20092010Fuente / Rubro de FinanciamientoPIM Participación % PIM Participación %Recursos Ordinarios 11,238.360.2% 11,82859.4%Recursos Direc tamente Recaudados 671.53.6% 6533.3%Donaciones y TransferenciasRubro 18: Canon, Sobrecanon, Regalía sRenta de A duanas y Participacionesa) Transferencias por actividades ex tractivasb) O tras Transferenciasc) SaldoFuente: MEF - CIAF / Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana2,093.72,200.411.2% 2,04910.3%4,587.0 24.6% 5,08725.5%0.5% 3081.5%TOTAL 18,681.8 100.0% 19,926.5 100.0%508.51,878.091.41,704.31,874.91,508.3Sin embargo, esta bonanza de recursos por canon ysobrecanon, que podrían dirigirse a los procesos depresupuesto participativo, aún está lejos de ser aprovechadaplenamente. Un balance de los mecanismosde participación en el Perú 16 da cuenta de su ’desgaste‘y también deldesencanto’ que ha generado entre losactores de la sociedad civil.Veamos los problemas que se registran en el funcionamientodel presupuesto participativo y los comités de vigilancia:16. Documento interno. Grupo Propuesta Ciudadana, 2011a) El diseño normativo que le da a los acuerdos del presupuestoparticipativo un carácter no vinculante yuna periodicidad de dos años en el nivel regional hamostrado ser inadecuado para un nivel que debe priorizarproyectos multianuales de gran envergadura. Estediseño plantea, además, dificultades para la articulacióncon el presupuesto por resultados, incentiva una altarotación de los comités de vigilancia y genera poca articulaciónentre niveles de gobierno y entre las diferentesinstancias de vigilancia de la sociedad y el Estado.19


UNIDAD 2En las últimas disposiciones emitidas se privaa la sociedad civil de la iniciativa paraproponer proyectos; ahora son la autoridady el equipo técnico los que seleccionan,de la cartera de proyectos con códigoo viabilidad del SNIP, aquellos que respondena los problemas priorizados por losagentes. Adicionalmente, con el enfoquepor resultados el menú de prioridades estáya determinado por el gobierno central.2. ¿Qué es el comité de vigilanciadel presupuesto participativo?El comité de vigilancia es la instancia reconocida oficialmentepor el gobierno subnacional y creada pararealizar acciones de vigilancia ciudadana en la etapa deformulación y ejecución del presupuesto participativo.El instructivo es el que define qué es el comité devigilancia, su conformación y sus funciones.b) Limitaciones en su funcionamiento debido a la escasarepresentatividad de los agentes participantesdel presupuesto participativo 17 , la falta de informaciónsobre el proceso y su cumplimiento.c)En el caso de los comités de vigilancia, se puede observarla ausencia de capacitación, asistencia técnicay apoyo logístico -indispensables para su funcionamiento-,un mandato de un año, que resulta muy cortopara cumplir con sus funciones, alta rotación de susmiembros y un proceso de elección que no toma encuenta criterios elementales de capacidades técnicas.Las regiones no adecuan el marco normativo nacionala sus necesidades locales. La mayoría de losgobiernos regionales y las municipalidades aprueban,a través de sus ordenanzas, reglamentos delpresupuesto participativo que no contextualizan niadecuan suficientemente el marco normativo nacionala las particularidades y desafíos provenientes desus características geográficas, culturales y socialesparticulares.d) Alta dependencia, en el presupuesto participativo,de la discrecionalidad y la voluntad política de lasautoridades.e) Desarticulación entre los instrumentos de gestióna nivel de planeamiento, presupuesto y ejecución:el Plan de Desarrollo Concertado, el Plan Estratégico,el Plan Institucional Anual, el Presupuesto Institucional,la ejecución presupuestal y el informe de rendiciónde cuentas del presupuesto participativo.Los comités de vigilancia están conformados por representantesde los agentes participantes de la sociedadcivil, elegidos democráticamente al iniciarse el procesoparticipativo y con una duración de dos años, bajo ordenanza.Recordemos que el objetode vigilancia y el aspecto avigilar es el cumplimiento delos acuerdos del presupuestoparticipativo por parte delos gobiernos regionales ylocales.3. ¿Cómo se establecela conformación de uncomité de vigilancia?El instructivo establece la conformación de un comitéde vigilancia en la fase de Formalización de acuerdos ycompromisos del presupuesto participativo. Es elegidopor los agentes participantes en el Taller de priorizacióny formalización de acuerdos. Está conformado por unmínimo de cuatro agentes participantes de la sociedadcivil, quienes deben cumplir los siguientes requisitos:17. No están presentes los actores más relevantes, existe un sesgo hacia los agentes participantes del espacio urbano y hay escasa representación de los grupos tradicionalmente excluidos.20


Ser agente participante, representante de una organizaciónsocial de base o de institución privada que formeparte del ámbito jurisdiccional.Radicar en la jurisdicción donde se desarrolla el procesoparticipativo.No haber sido condenado/a por delitos o faltas.Una vez conformado elcomitéde vigilancia, el gobierno regionalo local deberá acreditar asus miembros a través de unanorma. Sin embargo, la acreditaciónno es vinculante.¿Por qué en la conformación del comitéde vigilancia se recomienda promoverla participación de mujeres?Se recomienda promover la participación demujeres y también de representantes de comunidadescampesinas y nativas y otros grupos vulnerables,a fin de cumplir con los principios deigualdad de oportunidades y equidad.Debido a que el proceso del presupuesto participativodura dos años, los comités de vigilancia suelen dividirsus tareas de la siguiente manera:El primer año vigilan el cumplimiento de las fasesdel proceso.El segundo año vigilan el cumplimiento de losacuerdos, es decir, la ejecución de las obras.En otras palabras, unmiembro del comité devigilancia no requierede una acreditación paradar inicio a sus funcionesni para ser reconocidocomo tal.Por ello, no extraña que en un mismo periodo existandos comités de vigilancia con funciones y agentes participantesdistintos, tal como se aprecia en el siguientegráfico.AÑO 2010ELABORACIÓN DELPRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2011COMITÉ 1 Etapa 1 de Vigilancia:Vigilancia de la participación ciudadanaen la elaboración del Presupuesto Participativo 2011AÑO 2011EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2011COMITÉ 1 Etapa 1 de Vigilancia:Vigilancia de la ejecución del Presupuesto Participativo 2011ELABORACIÓN DELPRESUPUESTO PARTICIPATIVO 2012COMITÉ 2Vigilancia de la participación ciudadanaen la elaboración del Presupuesto Participativo 201221


UNIDAD 24. ¿Cuáles son las funcionesdel comité de vigilancia?Las principales funciones del comité de vigilancia son:Vigilar el cumplimiento de los acuerdos del procesodel presupuesto participativo.Vigilar que el gobierno regional o local cuentecon un cronograma aprobado de ejecución deobras para los proyectos de inversión priorizadosen el proceso participativo.Vigilar que los recursos del gobierno regionalo gobierno local destinados al presupuestoparticipativo del año fiscal sean invertidos deconformidad con los acuerdos y compromisosasumidos.Vigilar que los proyectos priorizados y ejecutadosse vinculen efectivamente con la mejor provisiónde servicios o productos a la población,en el marco de los resultados identificados, incluyendolos niveles de cobertura alcanzados.Vigilar que la sociedad civil cumpla con los compromisosasumidos en el cofinanciamiento delos proyectos de inversión incluidos en el procesoparticipativo.Informar semestralmente a los Consejos de CoordinaciónRegional y/o Local sobre los resultadosde la vigilancia.Ejemplo 1Indicadora. Definiciónb. Datosrequeridosc. Fuente deinformaciónA continuación,presentamos algunos ejemplosde indicadores elaboradospor comités de vigilan-cia para el cumplimiento desus funciones.Ordenanza que reglamenta el proceso delpresupuesto participativo. Fase de preparación.Mide el cumplimiento del instructivo enlo referente a los contenidos mínimos delpresupuesto participativo.Informe de rendición de cuentas del presupuestoparticipativo.Portal de transparencia de la entidad.Presentar un reclamo o denuncia al Consejo Regionalo Concejo Municipal, a la Contraloría Generalde la República, al Ministerio Público o a laDefensoría del Pueblo, en caso encuentren indicioso pruebas de alguna irregularidad en el procesodel presupuesto participativo o en la implementaciónde los acuerdos adoptados en éste.d. Cuadro de registro del indicador¿Se aprobó la ordenanza?¿Cuál es elde la ordenanza?¿Cuenta con el cronograma?SíNoObservaciones¿Explica los criterios o describe la composicióndel equipo técnico?Para el cumplimiento de estas funciones es recomendablela elaboración de criterios e indicadores, comoparte del Plan de vigilancia, tanto de la realización delproceso como de la ejecución de los proyectos.¿Indica los criterios para el registro delos agentes participantes?¿Indica los criterios para la elección delos miembros del comité de vigilancia?22


Ejemplo 2IndicadorRendición de cuentas del presupuesto participativo.Fase de formalización.a. DefiniciónMide el cumplimiento del Instructivo en lo referentea los contenidos mínimos que debe poseer elinforme de rendición de cuentas del presupuestoparticipativo del año anterior.b. DatosrequeridosInforme de rendición de cuentas del presupuestoparticipativo.c. Fuente deinformaciónPortal de transparencia de la entidad o solicitudde información.d. Cuadro de registro del indicadorSíNoObservaciones¿Se realizó el taller de rendición de cuentas? ¿Enqué mes?¿Difundió el equipo técnico ese informe a losagentes participantes y a los ciudadanos y ciudadanasen general? ¿Con cuanta anticipación?¿Se publicó en el portal de transparencia?¿Se informó sobre la programación y nivel deavance en la ejecución y resultados (en términosde población beneficiada y problemasresueltos) de los proyectos priorizados en elproceso del presupuesto participativo del añoanterior?¿Se sustentaron los cambios a los proyectospriorizados y las modificaciones presupuestarias?¿Se presenel presupuesto institucional deapertura para el proceso del presupuesto participativoque se inicia?¿La autoridad informa sobre los resultados desu gestión en el año anterior, a nivel de actividades,proyectos y logros de los objetivos estratégicosdel Plan de Desarrollo Concertado?23


UNIDAD 2Ejemplo 3IndicadorEjecución de los proyectos priorizados.d. Cuadro de registro del indicadora. Definiciónb. DatosrequeridosMide el porcentaje de avance en la ejecucióndel proyecto. Avance en el porcentajede ejecución = Gasto devengado/PIM.Información necesaria: Gasto, PIMNombre del Proyecto PIA PIMProyecto 1Proyecto 2GastoDevengadoEjecución(%)c. Fuente deinformaciónConsulta amigable del SIAF, portal detransparencia o solicitud de acceso a lainformación.¿Pueden elaborarseotros indicadorespara el seguimiento dela ejecución de losproyectos?Sí, se pueden elaborarotros indicadores considerandosu definición,los datos requeridos, lasfuentes de informacióny los cuadros de registroy presentación.Por ejemplo, para evaluar:La transparencia y la ejecución del cronogramade inversiones.La asignación de presupuesto a los proyectospriorizados.Los procesos de contrataciones públicas asociadosa los proyectos priorizados.Es importante tener claro que la vigilanciadel presupuesto participativo no buscaobservar los impactos de los proyectos(resultados), sino la transparencia delproceso, el tipo de decisiones tomadas,el cumplimiento de los cronogramas y losacuerdos alcanzados con las organizacionesde sociedad civil.24


5. ¿Qué leyes o normas amparan al comité de vigilancia?La siguiente tabla muestra el marco normativo del presupuesto participativo.Ley Nº 28056Ley Nº 29298DS Nº 097-2009-EFDS Nº 142-2009-EFInstructivo Nº001-2010-EF/76.01 Resolucióndirectoral Nº 007-2010-EF/76.01Ley marco del presupuesto participativo (agosto de 2003).Modificatoria de la Ley marco del presupuesto participativo, artículos 4, 5, 6y 7 (noviembre de 2008).Precisa los criterios para delimitar proyectos de impacto regional, provincialy distrital en el presupuesto participativo (abril de 2009).Reglamento de la Ley marco del presupuesto participativo (junio de 2009).Instructivo del presupuesto participativo basado en resultados.El marco normativo expuesto se complementa con losreglamentos de los gobiernos subnacionales. Los gobiernosregionales y locales emiten disposiciones complementariasde acuerdo a lo dispuesto por el reglamentoy el instructivo. Estas disposiciones han tomadola forma de ‘reglamentos del presupuesto participativo’,los cuales son aprobados por el consejo regional o elconcejo municipal, según corresponda.Siguiendo el marco normativo, es en el instructivo dóndese define el ejercicio de seguimiento a los acuerdosdel presupuesto participativo por parte de los comitésde vigilancia.Sin embargo, existen otros entes que deben realizarcontrol gubernamental del presupuesto participativocomo la oficina de control interno de cada entidad pública.El comité de vigilancia debe plantear estrategias paramantener contacto con estas entidades. Otras tres entidadesque realizan control gubernamental y se debentener presentes desde los comités de vigilancia son:La Contraloría General de la República puede solicitara los gobiernos regionales o locales las razonesdel incumplimiento de los acuerdos.La Dirección Nacional de Presupuesto Público(DNPP) brinda programas de capacitación descentralizadosen temas de vigilancia y registra qué entidadesson omisas a la presentación de informaciónen el aplicativo informático y al envío del documentodel proceso del presupuesto participativo.El consejo regional y el concejo municipal tienencomo funciones desarrollar acciones de fiscalizaciónsobre el cumplimiento de los acuerdos y fiscalizar losmecanismos de acceso a la información y transparenciaen el marco del presupuesto participativo.Acerca de la transparencia¿qué establece el instructivo?Por el lado de la transparencia, el instructivo establecequé información debe ser entregada por elgobierno regional o local al comité de vigilancia:Documento del presupuesto participativo 18 .Cronograma de inversiones o sus modificaciones.Presupuesto institucional de los proyectospriorizados en el presupuesto participativo:PIA, PIM y ejecución.Acta de formalización de acuerdos.18. El contenido mínimo debe presentar información sobre el ciclo preparatorio, los talleres de trabajo, la vigilancia del proceso y documentos anexos.25


UNIDAD 2¿Cómo acceder a la información sobre el presupuesto participativo?Gracias a los mecanismos promovidos por el TUO de la Ley de transparencia y acceso a la información pública, lainformación sobre el presupuesto participativo está al alcance de cualquier ciudadano o ciudadana a través delportal de transparencia de la entidad (portal institucional y Portal de Transparencia Estándar) y el aplicativo para elpresupuesto participativo. Estos mecanismos constituyen fuentes de información para evaluar la implementacióndel presupuesto participativo.En el portal de transparencia se puede encontrar:Información sobre la normatividad (ordenanza queaprueba el proceso, el cronograma y el reglamento)Las actas de las reuniones y talleres.La lista de agentes participantes.La lista de proyectos priorizados, etcétera.En el aplicativo se puede encontrar:Información sobre la agenda.La conformación de los agentes participantes.El equipo técnico y el comité de vigilancia.La visión de desarrollo y misión institucional.Los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.La lista de proyectos priorizados.Gráficos estadísticos.Vista de un portal web de transparenciaVista de la web del aplicativo amigabledel presupuesto participativo - MEF¿Cuál es el principal mecanismode acceso a la información?El principal mecanismo de acceso a la información esel procedimiento de acceso a la información pública,el cual está regulado por la Ley de transparencia y accesoa la información pública y el Texto único de procedimientosadministrativos (TUPA) de la entidad.26


6. ¿Cómo podemosmejorar el funcionamientode los comités de vigilancia?Los comités de vigilanciapueden mejorar su funcionamientosi siguen las siguientesrecomendaciones:Organizarse, con funciones y responsabilidadespara cada miembro.Articularse en redes de vigilancia de la provinciao región.Promover acciones de vigilancia en los Consejosde Coordinación Regional (CCR), Consejos de CoordinaciónLocal (CCL) y en los espacios de concertaciónafines que existan en la localidad.Incorporar otras funciones al CCR, por ejemplo lavigilancia a la implementación de los Planes deDesarrollo Concertado y consecuentemente a laejecución presupuestal. Esto permitiría una mayorarticulación con la función que ejercen los comitésde vigilancia del presupuesto participativoregional y los consejos sectoriales, los cuales seconvertirían en interlocutores institucionales conel CCR.Promover y articular la acción de vigilancia de loscomités de obra en los distritos con comunidadescampesinas, juntas vecinales, centros poblados,etcétera. En este nivel, la relación entre beneficiosy costos de la vigilancia es positiva por lo que tienebuenas posibilidades de funcionar.Realizar acciones de cooperación con otras instancias,como entidades con funciones de fiscalizacióne instituciones que promueven la vigilanciaciudadana.Gestionar el acceso a recursos logísticos y económicosbásicos para su funcionamiento (movilidad,fotocopias, etcétera)Elaborar un plan de vigilancia que contenga lasacciones descritas en el proceso de vigilancia,con plazos y productos.Gestionar acciones de capacitación de la DNPP-MEF, del gobierno regional o local y de las institucionesde la sociedad civil.Introducir disposiciones aprobadas por el Consejoregional o Concejo municipal en el reglamentodel presupuesto participativo con el objetivo deorientar la elección de miembros conscientes delas funciones que asumen y de las capacidadesque requiere el cumplimiento de sus funciones yde hacer posible un funcionamiento efectivo delcomité y de los compromisos concretos de colaboraciónque se requieren de la entidad para eladecuado funcionamiento del mismo. Entre estasposibles disposiciones se debería establecer que:El reglamento determine que el comité de vigilanciasea nombrado al inicio del proceso.Se modifique el mandato de los comités devigilancia, cuyos miembros deberían elegirsecada cuatro años, con titulares y suplentesdebidamente reconocidos a través de unanorma. Al tercer año los suplentes pasarían aser titulares. Eso permite acumular experienciay aprendizajes.Acercar las acciones de vigilancia ciudadana a lalucha anticorrupción. Un camino posible es buscarvínculos con el trabajo de la Contraloría Generalde la República en dos niveles: por un lado,para canalizar información a la Contraloría y, porel otro, para recibir y socializar los informes de laContraloría sobre su ámbito.Difundir el informe de vigilancia en el Taller derendición de cuentas del presupuesto participativopara hacer más eficaz el trabajo del comitéde vigilancia 19 .19. Actualmente los informes no se presentan en este tipo de espacios.27


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