Comunidades Campesinas: en defensa de sus recursos ... - Cepes

Comunidades Campesinas:en defensa de susrecursos naturalesImplicancia de los proyectos de Ley 1770 y 1900,y los decretos legislativos Nº 994, 997 y 1015Artículos y opiniones

ÍndiceLa propuesta del gobierno:La agricultura es para la gran empresaFernando Eguren pag 3Pobreza y desarrollo ruralFernando Eguren pag 8Viviendo en la tierra del hortelanoManuel Pulgar-Vidal pag 11El Decreto Legislativo 994, la propiedad agrariay las comunidades campesinasLaureano del Castillo pag 17El Decreto Legislativo 997 y el debate sobrela nueva Ley del AguaLaureano del Castillo pag 212

(Documento de trabajo)La propuesta del gobierno:La agricultura es para la gran empresa 1Fernando EgurenAbril 2008Varias de las iniciativas legales recientemente propuestas por el Ejecutivo –algunas yaaprobadas–, tienen serias implicancias sociales, económicas y ambientales.Pueden ahondar las diferencias sociales, pues existe una voluntad política de transferirrecursos naturales, entre ellos de manera destacada la tierra, a quienes tienen la capacidad yposibilidad de realizar grandes inversiones, en detrimento de quienes las poseen actualmentepero que carecen de los recursos necesarios para aprovecharlos mejor. Es conocido quealrededor de las tres cuartas partes de la población rural es considerada como pobre, y alrededorde la mitad como extremadamente pobre. Para la mayoría de esta población, la tierra es elprincipal recurso.Ahondan las desigualdades. Las iniciativas legales consolidarán un modelo económico dedesarrollo que concentra el poder económico aún más al promover la concentración de lapropiedad de la tierra, ahondando la desigualdad en la distribución de los ingresos y de losactivos.Atentan contra el medio ambiente. Finalmente, algunas de las iniciativas legales tambiénson preocupantes para el medio ambiente, en un contexto en el que no pasa una semana sinque noticias cada vez más alarmantes sobre las consecuencias del cambio climático en elmundo –que no es una hipótesis sino una realidad– obligarían, al contrario, a ser cada vezmás cautelosos tanto para asegurar la sostenibilidad de los recursos naturales y para reduciral máximo el deterioro del medio ambiente. Los efectos de este deterioro, actual o previsible,ya produce reacciones ante quienes se sienten directamente afectados por ellos, como es elcaso de los pobladores en las vecindades de las industrias extractivas.3

La importancia de la pequeña agricultura en la agricultura peruanaEs necesario disponer de una información básica sobre el peso de la pequeña agricultura quepermita argumentar que no es posible un crecimiento de la agricultura en general sin suparticipación fundamental. Los reales éxitos en la agricultura de exportación, que se expresa enla introducción de nuevas tecnologías y en la tendencia siempre creciente de los valores deexportación son sin duda encomiables, pero a su sombra lo que puede estar ocurriendo es unaprofundización de desigualdades en el mundo rural. Una agricultura para la exportación conformas de producción y gestión modernas e inversión intensiva de capitales, cuyas áreas, aúnminoritarias –probablemente menos de 100 mil ha sobre unas 750 mil ha en la costa–, por unlado, y por otro lado una agricultura (ella misma heterogénea), volcada sobre todo para el mercadonacional, en la que están involucrados la inmensa mayoría de productores y de tierras.Perú - Distribución de la tierra 1994PorcentajesRango superficie (ha) T. cultivo riego T. cultivo secano Pastos naturales Montes y bosquesMenos 5 38.9 25.7 1.2 1.05 – 20 36.5 35.9 3.7 6.020 - 100 12.5 27.4 7.2 14.3100 + 12.1 11.0 87.8 78.7Total (miles ha) 1’729 3‘478 16’906 9’054Fuente: Censo Nacional Agropecuario 1994Revalorar lo ‘rural’ para superar la pobrezaLa persistencia de la pobreza en las áreas rurales en el mundo han obligado a especialistas arevisar el concepto que se tenía de ‘lo rural’ – indebidamente limitado a ‘lo agrario’ – y revalorarsu importancia. Según la OECD, y luego también el Banco Mundial, debe considerarse comorural (a) los espacios con densidades demográficas menores a los 150 habitantes por km 2 , y(b) los espacios con una distancia superior a una hora de viaje de las zonas urbanas.Las siguientes citas del Banco Mundial expresan claramente el interés de estareconceptualización y de sus alcances prácticos en América Latina:«Los sectores rurales de América Latina y el Caribe son mucho más grandes que loque indican las estadísticas oficiales…, aproximadamente dos veces mayores …Enconsecuencia es probable que los encargados de formular políticas deban prestarmás atención a las políticas de desarrollo rural.»«…nuestras estimaciones sugieren que la expansión de las actividades agrícolas deAmérica Latina y el Caribe tiene un fuerte impacto positivo en el crecimiento del ingresodel sector no-agrícola. (…). En contraste con estos resultados, no encontramosevidencia de un impacto significativo del crecimiento de los sectores no-agrícolas sobrelas activida - des agrícolas en América Latina y el Caribe.»Qué concepto tiene el gobierno del desarrollo del sector agrarioA fines del mes de octubre el presidente Alan García publicó un importante artículo llamado ElSíndrome del Perro del Hortelano. En ese artículo se muestra que el concepto de desarrollo4

del presidente se basa en la gran inversión, en la entrega de los recursos naturales a la granempresa y en la marginación de los pequeños agricultores y de las comunidades campesinasy nativas. A continuación extraemos algunas citas que muestran con claridad estas opcionespresidenciales.El Síndrome del Perro del Hortelano rechaza la pequeña propiedad«…hemos caído en el engaño de entregar pequeños lotes de terreno a familiaspobres que no tienen un centavo para invertir, entonces aparte de la tierra,deberán pedirle al Estado para fertilizantes, semillas, tecnología de riego yademás precios protegidos.»El Síndrome del Perro del Hortelano rechaza a las comunidades campesinas«Además existen verdaderas comunidades campesinas, pero tambiéncomunidades artificiales… (…) sus habitantes viven en la extrema pobreza…esperando que el Estado les lleve toda la ayuda en vez de poner en valor suscerros y tierras, alquilándolas, transándolas porque si son improductivas paraellos, sí serían productivas con un alto nivel de inversión o de conocimientosque traiga un nuevo comprador.«…tierras ociosas porque el dueño no tiene formación ni recursos económicos,por tanto su propiedad es aparente. Esa misma tierra vendida en grandes lotestraería tecnología de la que se beneficiaría también el comunero, pero la telarañaideológica del siglo XIX subsiste como un impedimento. El perro del hortelano.»El Síndrome del Perro del Hortelano opta por la gran inversión y propiedad«… tierras ociosas porque el dueño no tiene formación ni recursos económicos,por tanto su propiedad es aparente. Esa misma tierra vendida en grandes lotestraería tecnología de la que se beneficiaría también el comunero...»Sobre este punto, el ministro de Agricultura Benavides sintoniza totalmente con el presidenteGarcía y presenta el siguiente gráfico que ilustra claramente esta opción por la gran empresaagraria y la desvalorización de la pequeña –y también de la mediana– agricultura. Lo quetendría que hacer el Perú, según el ministro Benavides, es pasar de lo que él llama ‘agriculturamarginal’ (el minifundio) hasta la ‘agricultura competitiva», es decir, la gran propiedad. Demásestá decir que el ministro ya está bien instalado en la ‘agricultura competitiva’, pues poseevarios centenares de hectáreas de tierras en la costa.5

Es un hecho que el proceso de concentración de la propiedad de la tierra está en marcha,como podrá apreciarse en seguida.La concentración del recurso tierra en pocas manos está en marchaPodemos distinguir al menos cinco procesos a través de los cuales está en marcha laconcentración del contro sobre la tierra.(a) La ampliación de la frontera agrícola en la costa. La modificación de la política deacceso a las nuevas tierras irrigadas ha permitido la formación de modernas empresas agrariasde gran extensión, particularmente en la costa norte (Piura, Lambayeque, La Libertad). Lafrontera agrícola ganada en el pasado gracias a grandes inversiones públicas era entregada,bajo varias modalidades de pago, a pequeños y medianos agricultores. Las nuevas tierrasirrigadas son puestas a la venta en condiciones tales que sólo pueden ser adquiridas porgrandes inversionistas para formar latifundios modernos.La frontera agrícola en la selva no sólo es abierta por colonos provenientes de la sierra,sino también por grandes adquisiciones de tierras a precios muy bajos.(b) La concentración vía el mercado de tierras. Puede distinguirse diferentes situaciones:la compra de tierras de pequeños agricultores por empresas agroexportadoras (los mismosdepartamentos mencionados más arriba, más Ica); el arrendamiento de tierras por las mismasempresas; la adquisición de grandes empresas agrarias por otras empresas agra-rias,notablemente el caso de los complejos agroindustriales azucareros (grupo Gloria en eldepartamento de La Libertad).(c) La conversión de las cooperativas agrarias azucareras en empresas privadas. Lonotable aquí es la transferencia de la propiedad de los complejos agroindustriales azucarerosde las cooperativas de producción –cuyos socios eran los propios trabajadores– a inversionistasparticulares. Suman más de 50 mil hectáreas, sobre todo en la costa norte.(d) Denuncios y concesiones. Los denuncios y concesiones mineras se extiendenparticularmente sobre tierras de comunidades campesinas en casi todos los departamentosandinos. Sus derechos como propietarias comienzan a ser cuestionados en la práctica por lasempresas mineras aún antes de la fase de exploración, a través de distintos tipos de presión,económicas y extraeconómicas, para acceder a las tierras. En la fase de explotación loscomuneros no sólo pierden sus derechos, sino que las tierras pierden su vocación agraria.6

Según el Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero, a la fecha los derechos minerosse extienden sobre más de 14 millones de hectáreas.Los denuncios y concesiones de otras industrias extractivas (petroleras, gasíferas,) enla cuenca amazónica, por su lado, se extienden actualmente sobre decenas de miles hectáreas.En cuanto a las concesiones forestales entregadas, suman 7.5 millones de hectáreas,aproximadamente el 10 por ciento de la superficie total de la selva baja y alta. 2(e) La producción de biocombustibles. Los estímulos a la producción de biocombustibles(menores precios que los combustibles fósiles, expectativas de exenciones tributarias, subsidios,etc.) están incentivando la formación de grandes plantaciones principalmente de caña de azúcaren la costa y palma aceitera en la selva alta.Turismo. Aunque en escalas menores, también en algunas zonas de gran atractivo turísticolas tierras agrícolas adquieren un alto valor para ser destinadas a otros usos, pero con frecuenciaimplacando la pérdida de control por los campesinos y agricultores. Por otro lado, tambiénhay muchas transferencias de tierras –muchas de ellas de comunidades campesinas– en laszonas del litoral utilizadas para el esparcimiento, que son rápidamente apropiadas por empresasurbanizadoras y empresas privadas, limitando el acceso libre de la población.Cuatro normas legales peligrosasLa concentración del control sobre la tierra implica agilizar los mecanismos de transferenciade las tierras de los pequeños agricultores y de las comunidades campesinas y nativas haciala gran inversión. A continuación se presentan tres proyectos de ley orientados a ese fin, y undecreto legislativo ya aprobado por el Ejecutivo.Proyecto de Ley 1900/2007-PE• Declara de interés público y prioridad nacional la titulación, registro y rectificación de prediosrurales individuales, comunidades campesinas y nativas.• Faculta a COFOPRI para que de oficio, es decir, sin requerir el permiso y sin previoconocimiento de las comunidades, realice la determinación, conversión y/o rectificaciónde linderos y medidas perimétricas de las tierras de las comunidades campesinas, emitiendonuevos planos sobre las tierras ya registradas. (Art. 3)Proyecto de Ley 1992/2007-PE- Modifica la ley 26505• Estipula la adquisición en propiedad de las tierras poseídas por posesionarios comunerospor más de una año. (Requiere aprobación del 50% de los comuneros posesionarios pormás de un año, en Asamblea General de la Comunidad.)• Para la adquisición en propiedad por terceros o comuneros no posesionarios se requeriráel voto a favor de no menos del 50% de los miembros asistentes a la Asamblea instaladacon el quórum correspondiente. (¡Puede ser una muy pequeña minoría!)Proyecto de ley 1770/2007-PE• Establece un régimen temporal extraordinario de cuatro años para formalizar y titular prediosrurales, comunidades campesinas y nativas.• COFOPRI concentra gran poder• Plantea el tema de las tierras eriazas (art. 5) (ver también el DL 994)Decreto Legislativo Nº 994• La norma está dirigida a grupos del sector privado con suficiente capacidad para hacerproyectos de irrigación (entre los que se incluyen AFP y Empresas de seguros. articulo11).7

• Define como tierra eriaza con aptitud agrícola, la no explotada por falta o exceso de agua.Se señala que en principio todas estas tierras son de dominio del Estado excepto aquellassobre las que exista título de propiedad privada o comunal inscrito en registrospúblicos.(art.3.2). (Nota: hay más de mil comunidades campesinas cuyas tierras no estáninscritas en registros.)• Esta disposición sería inconstitucional porque en la práctica se estaría facultado al Estadopara confiscar tierras a legítimos propietarios. De acuerdo a nuestra legislación nacional,la inscripción de la propiedad en registros públicos no tiene carácter constitutivo, es decirno otorga el derecho de propiedad.Sobre temas ambientalesEn el Síndrome del Perro del Hortelano el presidente García escribe:«… el viejo comunista anticapitalista del siglo XIX se disfrazó de proteccionista en el siglo XXy cambia otra vez de camiseta en el siglo XXI para ser medioambientalista.»Con esta concepción, no es de extrañar que las modificaciones que ha hecho el Ejecutivo a lapropuesta de ministerio de Medio Ambiente presentada por Antonio Brack, la han convertidoen una farsa.Notas1Documento de Trabajo – No citable2Antonio Brack Egg, «Opinión sobre el proyecto de ley Otorgamiento de tierras de dominio delestado en la amazonia peruana para fines agropecuarios y agroindustriales». Lima, 15 de enero del2007.8

(Documento de trabajo)Pobreza y desarrollo ruralFernando EgurenAbril 2008Sobre cantidades: ¿quiénes son pobres?Un recorrido por cualquier área rural del país nos permite constatar que la mayoría de lapoblación es pobre. Pero ¿qué cosa es ser pobre? Es fácil afirmar que es pobre aquél a quiénno le alcanzan los recursos para asegurarse la alimentación diaria necesaria para estar sano.Pero también es pobre quien no tiene recursos para enviar a sus hijos al colegio, paramantenerse en buena salud, o que en su vivienda no tiene las comodidades mínimas. Uneconomista nacido en la India y que se hizo acreedor del premio Nóbel de Economía en 1998,Amartya Zen, señala que «hay buenas razones para ver la pobreza como la privación decapacidades básicas, en lugar de solamente como una cuestión de bajos ingresos. La privaciónde capacidades básicas puede reflejarse en la mortalidad prematura, desnutrición pronunciada(particularmente en los niños), enfermedades persistentes, analfabetismo extendido…». 1Sin duda los bajos ingresos, como la afirma el mismo Zen, pueden ser una de las causas de laprivación de capacidades básicas. En esos términos, ¿cuál es el nivel de ingresos bajo el cualse considera a una persona pobre?Esto es algo relativo. En Estados Unidos una familia de cinco personas era considerada pobre,en el año 2006, si sus ingresos anuales eran inferiores a los 24,382 dólares 2 (más de 67 milsoles - al cambio 2.7 soles por dólar -, o sea unos 5,580 soles mensuales, o 186 soles diarios).En cambio en el Perú es considerado pobre la familia de cinco personas que gana por debajode los 990 soles mensuales. 3 ¡5.6 veces menos! Y una familia de cinco personas consideradapobre extremo recibe ¡menos de 495 soles al mes!Con la reciente subida de los precios de los alimentos es muy probable que el número depobres extremos se haya elevado. Diferentes organismos internacionales, como el FMI, la9

FAO y el Banco Mundial están de acuerdo en que la subida de los precios de los alimentos noes un tema coyuntural, sino una tendencia que puede prolongarse por diez o más años.¿Cuántos pobres hay en el Perú?Se sabe que en nuestro país cerca de la mitad es pobre (43.8% era pobre en el 2006 y el49.6% en el 2005, según el INEI).El porcentaje de pobres en las áreas rurales es mayor que en las áreas urbanas. En el 2006,de cada diez peruanos que habitaban las ciudades 3 eran pobres. En el campo eran muchomás: casi 7 de cada diez.Pero también hay diferencias entre la costa, la sierra y la selva. Como se muestra en el cuadro,en la costa rural, casi la mitad –49%– eran pobres. En la sierra la proporción era mucho mayor–76.5%– y en la selva la situación era intermedia, 62.3%. Estos porcentajes son altísimos. Aúnen la costa, en donde hay un boom de modernización en las áreas de producción para laexportación, la pobreza es tenaz.Como lo muestra el cuadro, la pobreza rural se ha reducido ligeramente entre el 2004 y el2006. 4 Tasa de pobreza totalÁmbitos geográficos 2004 2005 2006Costa rural 51.2 50.0 49.0Sierra rural 75.8 77.3 76.5Selva rural 63.8 65.6 62.3Total urbana 37.1 36.8 31.2Fuente: INEI - Informe Técnico: Medición de la Pobreza, 2004, 2005 y 2006.¿Por qué la pobreza está más difundida en las áreas rurales?Hay varias razones, y no todas pueden abordarse aquí. Pero algunas son claramente vinculadasa lo que afirma Amartya Zen: los bajos niveles educativos y la salud frágil limitan las capacidadesde las personas. Por consiguiente, un desarrollo rural que pretenda superar los niveles depobreza actuales tiene que pasar por una sustantiva mejora, cuantitativa y cualitativa, en laeducación de la población rural, en la alimentación y en la nutrición. En estos tres terrenos laintervención del Estado es fundamental.También es fundamental una elevación de la productividad de las principales actividades rurales,que son la agricultura y la ganadería. Como puede apreciarse en el siguiente cuadro, a pesarde que la PEA vinculada a la agricultura es más de un tercio del total (36.7%), su contribuciónal PBI es apenas del 6%. La productividad promedio por trabajador agrario es de 3.2 miles desoles al año, mientras que en la manufactura es de 23.5 miles de soles y la minería 270.6 milsoles. Aunque esta es una información muy gruesa, es suficientemente ilustrativa para mostrarque con esos niveles de productividad la mayor parte de campesinos no tienen oportunidadesde salir de la pobreza. Para ello requerirían tener más tierras, de mejor calidad, con mejoressemillas e insumos. Además, necesitarían extensión técnica, información de mercados,carreteras, telecomunicaciones y energía. En todos estos rubros es también fundamental laintervención del Estado.10

PERÚ: Productividad de la PEA por sectores económicosSoles corrientesPBI 2005 en PBI 2005 PEA 2004 PEA 2004 PBI/PEA (productividadmillones (1) % en miles % (2) por trabajador)Agricultura 15,397 5.9 4,776 36.7 3.220Pesca 1,752 0.7Minería 24,653 9.4 91 0.7 270.640Manufactura 38,868 14.9 1,653 12.7 23.520Comercio 13,714 5.2 2,303 17.7 5.950Servicios 167,249 63.9 4,203 32.2 39.790Total nacional 261,633 100.0 13,026 100.0 20.090Elaboración a partir de la siguiente fuente: (1) Cuánto, Perú en números 2006. Cuadro 18.7. En millones denuevos soles corrientes. a precios. (2) Cuánto, Perú en números 2006 Cuadro 15.3Varias de estas exigencias pueden satisfacerse con voluntad política. Pero otras son máscomplicadas. ¿Qué hacer, por ejemplo, con los minifundios? En el Perú debe de haber alrededorde un millón. Por definición, el minifundio no es suficiente para sostener a una familia. Paramuchos es un grave problema y que es un obstáculo para el desarrollo de la agricultura. Laspropias familias se han visto obligadas a buscar soluciones: migrar o diversificar sus ingresos,realizando actividades no agrarias en sus chacras, trabajando o trabajando para otros enotras chacras o en las ciudades. en las chacras de otros, o buscando empleo en las ciudades.No se han extraído las consecuencias de estas iniciativas para inspirar políticas. Efectivamente,la producción atomizada, en escalas tan pequeñas, puede limitar la introducción deinnovaciones, los minifundistas difícilmente acceden a servicios financieros y no financieros,su capacidad de negociar con los intermediarios es mínima, etc. En una perspectiva sectorialagraria, son un problema. Pero si consideramos que el minifundio, la pequeña parcela, es uncomplemento de ingresos para familias pobres que realizan una diversidad de otras actividades,es decir, si conceptuamos lo que proviene del minifundio como una suerte de salario mínimovital (además de ser locación de residencia) que se completa con otros ingresos, entonceseliminarlo tendría alcances dramáticos para centenares de miles de familias. Por el contrario,la existencia del minifundio podría favorecer el desarrollo de otras actividades en –o cerca de–las áreas rurales, pues contarían con una fuerza laboral que ya tiene cubierta parte de susingresos.11

Un desarrollo rural concebido como la diversificación de actividades económicas podría convertirun problema –el minifundio– en una ventaja, en el marco de un desarrollo territorial. Ladescentralización puede ser muy importante para producir este cambio de visión, y para quepuedan diseñarse estrategias y políticas de incorporación del minifundio al desarrollo territorial,y no marginarlo. La pluriactividad rural es parte de lo que hoy se llama la «nueva ruralidad».Un gobierno regional o local cuyo territorio esté sembrado de minifundios, mal haría en sentirseparalizado ante la impotencia de poner fin al minifundio. La experiencia indica que eliminar elminifundio a través de la integración parcelaria es teóricamente interesante pero prácticamenteimposible. Más razonable es promover la diversificación económica en el territorio de suadministración para aprovechar una fuerza de trabajo, la de los minifundistas, que ya tienenresuelto parte de sus ingresos.Notas1Development as Freedom (El desarrollo como libertad). Oxford University Press, 2001. P. 20.2Oficina de Censos de los EEÜU. http://www.census.gov/hhes/www/poverty/threshld/thresh06.html3En el Perú se considera pobre a quien recibe menos de dos dólares diarios, y pobre extremo si recibemenos de un dólar diario. El estimado aquí lo hacemos con un estimado de 1US$ = 3.30 nuevos soles.4Puede haber retrocesos. Así, entre 1985 y el 2000 el número de pobres en la costa rural se incrementó en35%; en la sierra rural, en 44%, y en la selva rural, en 25%. Fuente: INEI, Informe Técnico: Medición de la pobreza2004, 2005 y 2006.12

(Documento de trabajo)Viviendo en la tierra del hortelanoManuel Pulgar-Vidal 1Intentar entender la razón y el propósito de las iniciativas legislativas 2 que se discuten hoy enel Congreso de la República y que se vinculan en su integridad al tema de la tierra y a su vezanalizar el recientemente promulgado Decreto Legislativo 994 3 , sobre inversión privada enproyectos de irrigación, nos lleva irremediablemente a buscar la raíz en la posición planteadapor el Presidente Alan García Pérez en el artículo «El síndrome del perro del hortelano» deoctubre de 2007 y en su secuencia «Receta para acabar con el perro del hortelano» denoviembre del mismo año.Por ello intentaremos enmarcar estas iniciativas legislativas, no de manera individual, sino a laluz de los conceptos vertidos por el propio Presidente.El diagnóstico presidencial sobre la tierraEl Presidente señala que el Perú es como un individuo atado de manos, que no puede mejorarsu situación porque «muchos de sus bienes no se pueden poner en valor, ni vender, ni invertiren ellos, ni generar empleo en ellos». Agrega que existen «millones de hectáreas que lascomunidades y asociaciones no han cultivado, ni cultivarán».Comunidades y asociaciones contierras que no han cultivado nicultivaránTierras sin valor y que no sepueden poner en valor porqueno se pueden venderLa venta como única opción paragenerar inversión y generarempleo13

La lógica presidencial parece responder a una ecuación en donde la venta es la única opción,para un comunero, sin tener en consideración las consecuencias que traería la desposesión,tanto a nivel patrimonial, social como a nivel cultural. En esta ecuación presidencial ladesposesión se vería supuestamente compensada por el ingreso producto de la venta (quehistóricamente ha demostrado hacerse a valores irrisorios) y a su vez con el empleo quegeneraría la inversión.Esta supuesta compensación sin embargo no es cierta. Baste ver los casos en donde elacceso a la tierra comunal, con fines de desarrollo de actividades extractivas (minería y petróleo),ha generado, desplazamientos involuntarios, pérdida de identidad cultural, conflictos, tratamientodesigual en los pagos y compensaciones, pérdida de actividades económicas habituales, entremuchas otras consecuencias negativas.La venta de la tierra comunal, parte de la idea de un mercado que en la práctica no existe y sefundamenta en la lógica de que la formación de este mercado de tierras generará desarrollo anivel macro y a nivel de las propias comunidades. Sin embargo no se tiene en cuenta que laformación de mercados requiere de variables actualmente inexistentes a nivel de las áreasrurales tales como valor base, registro, título, información. Requiere a su vez de una decisiónpolítica que contemple la variable social y cultural de un mercado de tierras en una realidadpluricultural y de conflictos por derechos y exclusión.El diagnóstico presidencial sobre la venta, como único mecanismo para la puesta en valor delas tierras, no debe atribuirse, sin embargo, únicamente a este período gubernamental. Debeanalizarse históricamente y especialmente a partir de la modificación de la Constitución Políticadel Perú ocurrida el año 1993, la que eliminó la condición de inalienable e inembargable de latierra comunal y mantuvo la imprescriptibilidad, salvo el caso de abandono. La lógica imperanteen la modificación constitucional fue la misma, es decir intentar crear un mercado de tierras, apartir de la eliminación de cualquier restricción a la transferencia del dominio de la tierra comunal,14

estricciones que, los promotores de la modificación, consideraron innecesariamenteproteccionistas y paternalistasConstitución 1979Art. 163.- Las tierras delas ComunidadesCampesinas y Nativasson inembargables eimprescriptibles.También son inalienables,salvo ley fundada en elinterés de la comunidad(…)Constitución 1993Art. 89.- Las Comunidades Campesinas y lasNativas tienen existencia legal y son personasjurídicas. Son autónomas en su organización,en el trabajo comunal y en el uso y la libredisposición de sus tierras (…). La propiedad desus tierras es imprescriptible, salvo en el casode abandono previsto en el artículo anterior.(…)Esta modificación constitucional vista hoy a la luz de la reciente Declaración de las NacionesUnidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada en setiembre de 2007, parecieracontradecir principios tales como el de la «no asimilación forzada» o el de la «no destrucciónde su cultura» (art. 7) o la obligación del Estado de «asegurar el reconocimiento y protecciónjurídica de las tierras, territorios y recursos, respetando las costumbres, las tradiciones y lossistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate» (Art. 26)Con posterioridad al texto constitucional de 1993 y bajo la premisa de creación de un mercadode tierras, se dictaron un número importante de normas legales, especialmente desde el año1995, en que se promulgó la Ley 26505 4 .Esta ley, en su artículo 2, señala que «el concepto constitucional «tierras» en el régimenagrario, comprende a todo predio susceptible de tener uso agrario. Entre otras, estáncomprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y defauna, las tierras eriazas, así como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos, y engeneral, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano». Este esun ejemplo de la extensión que ya, desde hace más de una década, se ha pretendido dar alconcepto de tierra, con el claro propósito de sustentar derechos de propiedad, existan o norecursos naturales sobre ella. El ejemplo más claro de esta intencionalidad, es el referido a lamateria forestal. De acuerdo a esta ley, la tierra con cubierta forestal y la de aptitud forestalrecibiría el tratamiento de tierra y no de bosque. Sin embargo las normas forestales posterioresmodifican este concepto y le dan naturaleza de bosque, cuyo dominio eminencial correspondeal Estado.Contradictoriamente a lo que fue la intencionalidad del legislador el año 95, el Decreto Legislativo994, cuando define tierra eriaza con aptitud agrícola, excluye expresamente a las tierrasforestales y aquellas con capacidad de uso mayor forestal, pareciendo respetar el concepto debosque – recurso natural, que es el que determina el derecho que se otorga para elaprovechamiento de este recurso. Sintomáticamente sin embargo, este tratamiento del DecretoLegislativo 994, pareciera contradecir la lógica contenida en el Proyecto denominado Ley dela Selva, en donde, para sustentar derechos de propiedad sobre la tierra, se pretende darleesta condición a ella, aunque tenga aptitud forestal. Esto pone en evidencia la confusión quesobre el tema existe en las autoridades del Poder Ejecutivo y del propio Legislativo.Luego de 1995 son muchas otras las normas que tratan el tema de la tierra. De reversión depredios rústicos ocupados por asentamientos humanos; de reversión de predios adquiridos a15

título gratuito; entre otras. En muchos de los casos el propósito de las normas no se hacumplido, por incompetencia de las autoridades o por no responder a un adecuado análisis dela realidad que se pretendía regular.La relativización de la propiedad ruralCuando el Presidente García señala en su artículo que «para que haya inversión se necesitapropiedad segura, pero hemos caído en el engaño de entregar pequeños lotes de terreno afamilias pobres que no tienen un centavo para invertir» y «agrega que el modelo minifundistay sin tecnología es un círculo vicioso de miseria, por lo que debe impulsarse la medianapropiedad, la clase media de la agricultura que sabe conseguir recursos, buscar mercados ypuede crear trabajos formales», plantea una extraña fórmula que parte de la premisa derelevar el derecho de propiedad como mecanismo de seguridad jurídica, pero concluyerelativizando la importancia cuando ella corresponde a un pequeño propietario o porqueéste es pobre.Así, señala de manera expresa que «en todo el Perú hay tierras ociosas porque el dueño notiene formación, ni recursos económicos, por lo que su propiedad es aparente».La ecuación en relación a la propiedad, concordada con la ecuación planteada al inicio de estedocumento, sobre el valor de la tierra, señalaría para el Presidente que:La pequeña propiedad o lapropiedad en manos de lospobres, sin formación, nirecursos económicos, nogenera valor y se vuelve enuna propiedad aparenteEstas tierras sin valor debenvenderse, para quemedianos(o grandes)propietarios, la clase mediade la agricultura consigarecursos, busque mercadosy cree trabajos formalesEsta propiedad en manos demedianos o grandesinversionistas si es unaverdadera propiedadEn el mundo del derecho, el propietario cuenta con los atributos de «usar», «disfrutar»,«disponer» y «reivindicar» y en ejercicio de estos atributos, los propietarios, sean pequeños,medianos o grandes, pueden tomar todas las decisiones que estimen sobre el aprovechamientototal o parcial, o el no aprovechamiento del recurso o bien que constituye su derecho. Elejercicio de este derecho se hace en armonía con el bien común y se le pueden establecerrestricciones por razones de seguridad nacional, de acuerdo a lo establecido en el textoconstitucional. En tal sentido, relativizar la propiedad o cuestionarla, simplemente por lacondición económica del propietario, o porque este asume una posición de no aprovechamientodel bien, por razones culturales, religiosas o cualquiera otra, no resulta un argumento quepueda sostenerse válidamente y más bien esconde una lógica de respaldar tan sólo cierto tipode propiedad, basado en capacidad económica o tecnológica de quien posee el derecho.Esta relativización sin embargo, no es tampoco nueva. Es la misma que se esgrime paradiferenciar, en el tratamiento legal, la tierra urbana y la tierra rural, en relación a las concesionesmineras. Así, fruto de las noticias aparecidas en los diarios sobre el potencial minero en zonasresidenciales de Lima, se dictó la Ley 27015, la misma que estableció límites a la existencia deconcesiones mineras metálicas o no metálicas en áreas urbanas o de expansión urbana,tratamiento que no se extiende a la tierra rural, en donde pueden existir centros poblados, ocomunidades propietarias.16

Esta minimización de la pequeña propiedad resulta por otro lado contradictoria en relación ala situación de la tierra en el Perú. Señala Fernando Eguren que «según el censo agropecuariode 1994, el 92.2% de las explotaciones agropecuarias tienen menos de 20 hectáreas. Si porminifundistas se está refiriendo a la inmensa mayoría de unidades productivas agrarias delPerú, al contrario de lo que dice el presidente, sería una tragedia para el país que no existieran,pues proveen el 71.5% del valor bruto de la producción agrícola nacional. La pequeñaagricultura –llamémosla así, de manera arbitraria, a la que posee entre 5 y 20 hectáreas detierras bajo riego– puede tener viabilidad económica si hubiese un contexto favorable.Contexto favorable es acceso al crédito, asistencia técnica, carreteras, acceso a bienespúblicos (información, comunicación, educación, salud, etc.). En todo esto el Estado,gobernado hoy por el presidente García, tiene una gran responsabilidad que no estáasumiendo» (Eguren, 2007).Los eriazos intentos por regularizar la tierra eriazaLa anteriormente mencionada Ley 26505, dispuso de manera expresa que el Estado procederíaa la venta de las tierras eriazas de su dominio en subasta pública. Esta disposición generó lareacción contraria del sector minero que veía limitado su atributo de concesionario para accedera la tierra eriaza para el desarrollo de su actividad, motivo por el cual se enmendó a través deuna norma de menor jerarquía esta situación para dicho sector.No obstante el transcurso del tiempo, la identificación, inventario y subasta de la tierra eriazaha sido bastante limitada, por la propia incapacidad del Estado y las entidades a cargo paracumplir el mandato legal. Así se ha producido subasta de tierras eriazas, pero beneficiadascon infraestructura de riego a cargo del propio Estado y no promoviendo necesariamenteinversión de terceros para el mismo fin.Es frente a ello que el Decreto Legislativo 994 intenta reimpulsar este proceso buscando através de la transferencia de un derecho de propiedad de la tierra promover la inversión, acambio de pago en dinero por el precio de ésta, transferencia a favor del Estado de tierraseriazas habilitadas o transferencia de la infraestructura hidráulica construida. Esta formagenérica de retribución deberá ser precisada en el Reglamento, especialmente en relación alprimer mecanismo, pues el pago sobre el valor de la tierra transferida, deberá considerar elcosto de esta en función a la operación del mecanismo para su habilitación por riego, por loque deberá precisarse la manera de realizar este cálculo.17

No obstante el tratamiento que el Decreto Legislativo 994 le da a la tierra eriaza con el fin depromover su habilitación a través del riego, el Proyecto de Ley 1770, establecería un tratamientodistinto en relación a su adjudicación, pues se dispondría que COFOPRI puede adjudicar aterceros tierras eriazas de libre disponibilidad con fines agropecuarios, en venta o concesión,a título oneroso y valor arancelario. Esto nuevamente pone en evidencia el completo desordeny falta de técnica legislativa que viene ocurriendo históricamente desde el propio Poder Ejecutivoy desde el mismo legislativo.Los proyectos de ley a la luz de los temas tratadosPor lo expuesto a lo largo de este documento, queda claro que los Proyectos de Ley bajocomentario constituyen un nuevo intento por regularizar la situación de tenencia de la tierra,pero no con el propósito de consolidar propiedad colectiva o fortalecer la gestión comunal,sino más bien en el objetivo antes señalado de crear un mercado de tierras. En su contenidopretenden eliminar las restricciones u obstáculos que desde el gobierno consideran limita elmercado de tierras y disminuye el valor de esta. A su vez pretenden, desconociendo facultadesde otros niveles de gobierno y la autonomía comunal para la toma de decisiones sobre latierra, establecer regímenes excepcionales, orientados a facilitar la adquisición de tierras en lalógica antes establecida.• Aun cuando los proyectos 1770/2007-PE y el Proyecto 1900/2007-CR, tratan sobre lasmismas materias, establecen ciertas diferencias respecto al marco institucional y procesalpara la formalización y titulación de predios rurales, de Comunidades Campesinas y Nativas.Ello obliga a su revisión de manera conjunta y a que eventualmente sea trabajado de lamisma manera desde el Congreso.• Los proyectos de ley bajo comentario responden a la, ya regular, tendencia de demorar elproceso de descentralización y el cumplimiento de la Ley Orgánica de GobiernosRegionales, la que dispone como competencias en materia agraria el «promover, gestionary administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria, con laparticipación de actores involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable einembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas». Estedesconocimiento por otro lado se pretende hacer a través de proyectos de leyes ordinarias,que de manera inconstitucional intentarían dejar sin efecto principios contenidos en unaley orgánica.18

• Similar situación ocurre con la tierra eriaza, en donde en la misma Ley Orgánica deGobiernos Regionales se dispone como competencia compartida regional, el «realizaractos de inmatriculación, saneamiento, adquisición, enajenación, administración yadjudicación de los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado en su jurisdicción,con excepción de los terrenos de propiedad municipal».• El Proyecto de Ley 1992/2007-PE pretende modificar el artículo 10 de la Ley 26505. Esteartículo sin embargo está derogado de manera tácita, por los artículos 6 y 7 de la Ley26845, ley de titulación de las tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa. Estaúltima Ley por otro lado exige que cualquier modificación se haga por mayoría calificadadel Congreso. Esta es una evidencia más de la falta de técnica legislativa y el absolutodesorden que existe sobre el tema.• En todos los proyectos bajo comentario, se obvia el concepto de autonomía en el uso ylibre disposición de la tierra, contenido en el texto constitucional, al establecerse opretenderse modificaciones que la desconocen, formuladas por otro lado sin respetarmecanismos de consulta y participación.La tendencia legislativa sobre el tema de la tierra es clara. Responde al objetivo de un mercadode tierras conformado por medianos o grandes propietarios. La propiedad del pequeño esmenospreciada y podríamos decir «ninguneada», no obstante ser la mayoría de la tierraproductiva en la actualidad. Ello obliga a no perder de vista la discusión y el debate, y aplantear alternativas que contrarresten esta corriente.Notas1Director Ejecutivo de «La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental– SPDA«. A quien agradecemos por su gentil colaboración2Proyecto de Ley 1770/2007-PE, presentado por el Presidente de la República al Congreso, queestablecería el «Régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales deComunidades Campesinas y Comunidades Nativas». Proyecto de Ley 1900/2007-CR, del Congresode la República que «Declara de interés público y prioridad nacional la titulación, registro y rectificaciónde predios rurales de comunidades campesinas y nativas». Proyecto de Ley 1992/2007-PE, presentadopor el Presidente de la República al Congreso, que modificaría artículos de la Ley Nº 26505, «Ley deinversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional yde las comunidades campesinas y nativas.3Decreto Legislativo 994. Decreto Legislativo que promueve la inversión privada en proyectosde irrigación para la ampliación de la frontera agrícola. Promulgada el 12 de marzo de 2008.4Ley 26505. Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en lastierras del territorio nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas. Promulgada el 14 de juliode 1995.19

(Documento de trabajo)El Decreto Legislativo 994, la propiedad agrariay las comunidades campesinas 1Laureano del CastilloCEPESEl Decreto Legislativo 994 se aprobó en marzo de 2008 bajo el amparo de la delegación defacultades del Congreso al Ejecutivo, para facilitar la aplicación del Acuerdo de PromociónComercial, más conocido como TLC, con Estados Unidos.El objeto de esta norma es declarar de interés nacional y necesidad pública el desarrollo deproyectos privados de irrigación en tierras eriazas, para ampliar la frontera agrícola. El Estadopromoverá así las inversiones de los particulares en grandes o medianas obras de irrigaciónen tierras eriazas con vocación agrícola de propiedad pública.¿Qué son eriazas?El artículo 3 del Decreto Legislativo define las tierras eriazas con aptitud agrícola en la formaya tradicional que lo hace la legislación peruana: las que no se pueden aprovechar por faltao exceso de agua («Son tierras eriazas con aptitud agropecuaria, las no explotadas por faltao exceso de agua»). El problema empieza con la precisión de cuáles son esas tierras,encontrando aquí que el Decreto Legislativo repite casi textualmente el artículo 9 delReglamento de la Ley de Tierras (Decreto Supremo Nº 11-97-AG), al decir que se considerande propiedad del Estado todas las tierras eriazas con aptitud agrícola, salvo que esténtituladas, sea en forma individual o comunal, y lo que es más importante que ese título estéinscrito en los Registros Públicos.20

En las definiciones del Decreto Legislativo 994 resulta destacable que se precise que noconstituyen tierras eriazas las tierras forestales y las tierras con capacidad de uso mayorforestal. Con ello se estaría eliminando las amenazas a las tierras de la ceja de selva, alconsiderárselas como eriazas, que es una de las críticas al llamado proyecto de Ley de laSelva. Sin embargo, esto puede cambiar si el Congreso llegara a aprobar dicho proyecto deley modificando así el Decreto Legislativo comentado.A pesar de la claridad conceptual, no deja de preocupar la aplicación de la norma. El propioPresidente García, desconociendo las características de las tierras comunales afirmó en «ElSíndrome del Perro del Hortelano» que las comunidades tienen grandes extensiones de tierrasociosas, lo cual no es correcto, ignorando la condición de tierras en descanso. Más grueso fueel «error» de considerar como eriazas tierras adjudicadas en la ceja de selva, de clara vocaciónforestal. La discrecionalidad de los funcionarios del sector plantea entonces más dudas queseguridades en la aplicación de la norma.¿Por qué las comunidades serían las más afectadas?La última exigencia contenida en el numeral 3.2 del artículo 3 del Decreto Legislativo 994resulta lesiva al interés de las comunidades. Dicha norma fue muy criticada al momento deaprobarse el Reglamento de la Ley de Tierras pues plantea una condición muy difícil de cumplirpara un importante número de comunidades campesinas y nativas. Ahora, la mencionadaexigencia hace parte de una norma de rango de ley.Debe tomarse en cuenta que el Ministerio de Agricultura reconoció a fines de 2007 que, sobreun total de 6 mil comunidades campesinas reconocidas, más de mil comunidades campesinascarecían de título de propiedad (Resolución Ministerial Nº 378-2007-AG). Esta anómala situaciónse produce a pesar que desde 1987, durante el primer gobierno del Presidente García, sedeclaró «de necesidad nacional e interés social, el deslinde y la titulación del territorio de lasComunidades Campesinas» (Art. 1 de la Ley 24657).De este modo, apartándose de la obligación contenida en los artículos 70, 88 y 89 de laConstitución Política (garantía al derecho de propiedad, propiedad agraria y propiedad de lascomunidades campesinas, respectivamente), así como en los contenidos de la Ley Generalde Comunidades Campesinas (Ley 24656) y la Ley de Deslinde y Titulación del TerritorioComunal (Ley 24657), así como de la Ley Comunidades y de Desarrollo de la Selva y Ceja deSelva (Decreto Ley 22175), y por último del Convenio 169 OIT, se está desconociendo elderecho de propiedad de las comunidades sobre sus tierras.Dicho desconocimiento resulta más grave aún cuando se sabe que en el Perú la inscripcióndel derecho de propiedad en los registros públicos es facultativa, es decir que no es obligatoria.Pero además se desconoce la tradición legislativa que desde inicios del siglo XX reconocíacomo única excepción de la propiedad estatal sobre las tierras eriazas a las tierras de lascomunidades de indígenas, luego conocidas como comunidades campesinas. El artículo 2 dela Ley 24657 establece una clara excepción.Resulta pertinente recordar que el Censo Nacional Agropecuario de 1994 arrojaba que lascomunidades campesinas controlaban casi el 40% de la superficie agropecuaria, la mayorparte de cuyas tierras son eriazas y de pastos naturales. Sin embargo, sobre todo en la costanorte del país existe una cantidad muy importante de tierras eriazas que se encuentran dentrode los títulos de las comunidades. Algunas comunidades incluso pagaron a la Corona Española,a la República peruana o a ambas, por esas tierras, aunque aún no tengan su título inscrito enlos registros públicos. Desconocer ese derecho por medio de una ley equivale a una21

confiscación, es decir un despojo arbitrario de la propiedad, algo no permitido por nuestrasconstituciones.El Decreto Legislativo menciona que los proyectos de irrigación aprovecharán aguas de libredisponibilidad, lo que será determinado por la autoridad competente, la cual suponemos serála nueva Autoridad Nacional de Aguas, creada por el Decreto Legislativo 997. Se imponepreguntar si en todos los ríos, particularmente en los de la sierra, se conoce el total de los usosactuales y especialmente si se toma en cuenta el uso del agua por parte de las comunidadescampesinas, más aún si estas no tienen licencia.Vulneración de competencias de los Gobiernos RegionalesEl Título III del Decreto Legislativo 994, se refiere a los Mecanismos de Promoción. Allí sedispone que para promover las irrigaciones se puede comprar la tierra al Estado, o realizar lasobras de irrigación y luego transferir al Estado tierras habilitadas (o parte de ellas), o las obrasde infraestructura hidráulica o se puede adoptar cualquier modalidad que proponga elinversionista y que sea aprobada por PROINVERSION.Corresponderá al Ministerio de Agricultura, a través de un Comité Especial de Promoción de laInversión Privada (CEPRI), tramitar y evaluar las iniciativas de inversión de su competencia.Estas funciones corresponderán a los Gobiernos Regionales y Locales cuando se trate deproyectos regionales o locales. Cabe, sin embargo, que se desarrollen conjuntamenteactividades de promoción y desarrollo de proyectos de inversión privada, entre estos distintosniveles de gobierno.A propósito de la tramitación, evaluación y aprobación de las iniciativas de inversión de losparticulares, mencionada en los párrafos anteriores, debe señalarse que se estaría violando laLey Orgánica de Gobiernos Regionales. El artículo 51 de dicha Ley Orgánica alude a lasfunciones específicas de los Gobiernos Regionales en materia agraria. En el inciso f) delartículo 51, que debe entenderse como una de las funciones exclusivas de los GobiernosRegionales, se señala «Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento deriego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de los suelos». La definiciónde lo que son tierras eriazas de competencia del gobierno nacional y de los gobiernos regionalesy locales quedaría librado así a los criterios que determine el Reglamento de este DecretoLegislativo, lo que constituye otro exceso.22

El organismo promotor de la inversión privada, PROINVERSION, deberá evaluar la propuestay declarar, si corresponde su viabilidad económica, técnica y su interés para el país, región olocalidad, así como podrá introducir las modificaciones o ampliaciones que considereconvenientes. Al aprobar la iniciativa se establecerá el valor al que se transferirán las tierraseriazas, según criterios que fijará el Reglamento.Adicionalmente, el Decreto bajo análisis no toma en cuenta las tensiones actualmenteexistentes entre gobiernos regionales por el uso del agua, como los casos de La Libertad yAncash (por el uso de las aguas del río Santa) o Ica y Huancavelica (por la derivación delagunas altoandinas como las de Choclococha). Cabe añadir que la recientemente creadaAutoridad Nacional del Agua (Decreto Legislativo 997) no resuelve los conflictos generadospor la deficiente regulación de las atribuciones de los Gobiernos Regionales en materia degestión de los recursos hídricos.El Ministerio de Agricultura identificará y reservará las aguas de libre disponibilidad para eldesarrollo de los proyectos de irrigación. Adicionalmente le corresponde a este Ministerio aprobarun plan nacional de inversión y de promoción de la inversión privada en tierras eriazas conaptitud agrícola. Nuevamente encontramos una colisión con las funciones exclusivas de losgobiernos regionales.Más garantías para los inversionistasPara promover estos proyectos, se ha establecido un procedimiento muy expeditivo (cuatrodías en total) para lograr la desocupación por invasores o usurpadores, sin que el Juez Penalpueda admitir ninguna acción que entorpezca la orden de desocupación. Más aún, así seapele de su fallo, la ejecución de la desocupación no puede interrumpirse.La última disposición complementaria trae una garantía adicional para los inversionistas. Si elproyecto es financiado íntegramente por éstos, tanto en su inversión como en su operación ymantenimiento, las normas de este Decreto Legislativo prevalecerán sobre las demás normasde igual jerarquía que regulen la misma materia. Se establece así una especie de ultra actividadbenigna de la ley a su favor o una suerte de contrato de estabilidad. El Estado renuncia de estamanera a hacer algunas modificaciones posteriores o a establecer algunas correcciones alcontrato respectivo.El Decreto Legislativo 994 sería, pues, una aplicación directa de las ideas esbozadas por elpresidente García en sus ya conocidos artículos periodísticos. No obstante, es claro tambiénel reto que plantea para no aparecer como «perros del hortelano».Nota1Documento de trabajo.23

(Documento de trabajo)El Decreto Legislativo 997 y el debate sobrela nueva Ley del Agua 1Laureano del CastilloCEPESAl amparo de la delegación de facultades aprobada por el Congreso para que el Poder Ejecutivopueda emitir decretos legislativos que faciliten la aplicación del Acuerdo de Promoción Comercialcon Estados Unidos, se aprobó el Decreto Legislativo 997 que contiene la Ley de organizacióny funciones del Ministerio de Agricultura.El primer comentario que cabe hacer a este Decreto Legislativo es lo inusual de su estructurapues, rompiendo con una larga tradición legislativa, simplemente desarrolla en sus escuetos11 artículos los órganos de Alta Dirección (Despacho Ministerial, Viceministerio y SecretaríaGeneral) dejando para el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio eldesarrollo de toda la demás organización, con la excepción de dos entidades que se crea enlas Disposiciones Finales. Sobre una de ellas versa el comentario siguiente.La Autoridad Nacional del AguaLa Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 997 crea la AutoridadNacional del Agua –ANA- «como organismo público adscrito al Ministerio de Agricultura». Aesta nueva autoridad se la declara «responsable de dictar las normas y establecer losprocedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos». De maneramás específica la ANA será «la encargada de elaborar la Política y Estrategia Nacional deRecursos Hídricos y el Plan Nacional de Recursos Hídricos, ejerciendo potestad sancionadoraen la materia de su competencia, aplicando las sanciones de amonestación multa,24

inmovilización, clausura o suspensión por la infracciones que serán determinadas por DecretoSupremo». No sabemos más de lo que se piensa encargar a la ANA, pues hasta allí llega elcontenido de la Primera Disposición Complementaria Final, por lo que debemos también eneste caso esperar a la aprobación del correspondiente ROF para conocer el diseño final deesta entidad.La pregunta evidente es ¿cuál será el destino de la Intendencia de Recursos Hídricos deINRENA? El escueto texto del Decreto Legislativo comentado no dice nada al respecto. Esde suponer que esta dependencia de INRENA será la base de la nueva Autoridad Nacionalde Aguas, pero ello es una especulación.Asimismo, cabe preguntarse por los órganos relacionados a la gestión del agua que seencuentran adscritos a otros ministerios y que cumplen funciones relacionadas a la gestióndel agua. En ese sentido, debemos recordar que en el proyecto de Ley de Aguas se planteabaque el Consejo Nacional del Agua se formaría a partir de la fusión de la Intendencia deRecursos Hídricos – INRENA, del PSI del Ministerio de Agricultura, PRONAMACHS delMinisterio de Agricultura, INADE, los órganos de línea del Ministerio de Salud, el órgano delínea del SENAMHI, los Administradores Técnicos de Distrito de Riego de cada DirecciónRegional Agraria y las Autoridades Autónomas de Cuenca Hidrográfica existentes.El proyecto de ley de aguas del Congreso y el Ministerio del AmbienteLa abrupta creación de la ANA deja en un incómodo papel a la Comisión Agraria del Congreso,la cual tiene en su poder desde el año pasado un proyecto de Ley Orgánica del Agua, que conalgunos bemoles, constituyó el producto más avanzado de un proceso que se inició en el año2001 para la elaboración de una nueva ley de aguas. El punto más alto de ese proceso fue elesfuerzo de más de un año de la Comisión Nacional de Aguas, que presentó en mayo de 2005un proyecto de ley, el cual se entregó a la Comisión Agraria, la cual no cumplió con dictaminarlo.Retomado en el año 2006, el proyecto elaborado por un grupo de trabajo de la ComisiónAgraria, bajo la conducción del congresista Róger Nájar, no ha logrado hasta el momento laaprobación del respectivo dictamen.Luego de la inquietud generada al conocerse que el Gobierno venía preparando un proyectode Ley del Sistema Nacional de Gestión del Agua (Ley SIGA), el cual solo contemplaba losaspectos administrativos y no dejaba espacio para la participación de las organizaciones deusuarios de agua, en marzo pasado el Presidente del Consejo de Ministros anunció que sehabía decidido que se archive dicho proyecto en forma definitiva.Por último, el debate en torno a los proyectos de creación del Ministerio del Ambiente haestado también salpicado por las dudas respecto a las facultades del nuevo Ministerio enmaterias de agua. La última versión conocida no contempla facultades en materia de gestióndel agua, lo que sin duda debilita las posibilidades de constituirse en un real organismo quecontribuya a la gestión integrada de los recursos hídricos. Ello, además cuando en el país losconflictos sociales más intensos han tenido como uno de sus elementos el uso y lacontaminación del agua, conflictos que enfrentan a las poblaciones rurales con las empresasmineras y petrolíferas, fundamentalmente.En ese panorama, la actitud del Congreso debería ser retomar el debate del proyecto de LeyOrgánica del Agua y discutir respecto de si se mantiene o se modifica la ANA o si por el25

contrario se adopta otro esquema de organización administrativa del agua, que eventualmentepodría tomar algunas de las propuestas del Ejecutivo. Lo mismo puede decirse respecto de lacreación del Ministerio del Ambiente.Agua, proyectos de ley en curso y el Dec. Leg. 994Se conoce de distintos proyectos en trámite en el Congreso relacionados con el impulsode proyectos privados de irrigación en tierras eriazas, sobre todo de pequeñas y medianasirrigaciones, como el proyecto Nº 2134/2007-PE, así como del proyecto 2031/2007-PE.Ello sería expresión del interés del actual gobierno por fomentar la inversión privada parael aprovechamiento de los recursos naturales, idea expuesta con toda claridad por elPresidente García en sus distintos artículos periodísticos sobre el «Síndrome del Perrodel Hortelano».No obstante, sin esperar tampoco la aprobación de los referidos proyectos de ley, el mismo díaque se publicó el Decreto Legislativo 997 se aprobó otro Decreto Legislativo para promover lainversión privada en tierras eriazas. Según el Decreto Legislativo 994, la irrigación de lastierras eriazas de propiedad del Estado se haría aprovechando aguas de libre disponibilidad,lo que será determinado por la autoridad competente, la cual debemos suponer será la nuevaAutoridad Nacional de Aguas, en reemplazo de la Intendencia de Recursos Hídricos de INRENA,conforme dijimos líneas arriba.Por la forma como está estructurado el Decreto Legislativo 994 no se toma en cuenta lastensiones actualmente existentes entre distintos gobiernos regionales por el aprovechamientodel agua, como los casos de La Libertad y Ancash (por el uso de las aguas del río Santa parael proyecto Chavimochic) o entre Ica y Huancavelica (por la derivación de lagunas altoandinascomo las de Choclococha, para el riego de cultivos de exportación en el valle de Ica). Sobreeste particular el Decreto Legislativo 994 no señala nada.De otro lado, la Autoridad Nacional del Agua, creada por el Decreto Legislativo 997, no resuelve,por lo escueto de su texto, los conflictos generados por la deficiente regulación de lasatribuciones de los gobiernos regionales en materia de gestión de los recursos hídricos, lo queha llevado a enfrentamientos entre gobiernos regionales entre sí y de éstos con el gobiernonacional. De acuerdo a la normativa vigente, a los Gobiernos Regionales les corresponde, enforma bastante imprecisa, «Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco26

de las entidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional de aguas» (artículo 51,inciso ‘c’ de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nº 27867).Asimismo, debe recordarse que el artículo 51 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionalesalude a las funciones específicas de los Gobiernos Regionales en materia agraria. El inciso ‘f’de dicho artículo 51, que debe entenderse como una de las funciones exclusivas de losGobiernos Regionales, se señala como una de ellas «Promover y ejecutar proyectos y obrasde irrigación, mejoramiento de riego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricosy de los suelos». El Decreto Legislativo 994 estaría invadiendo de esta forma dichas atribucionesde los Gobiernos Regionales.El mismo Decreto Legislativo 994 establece que el Ministerio de Agricultura identificará yreservará las aguas de libre disponibilidad para el desarrollo de los proyectos de irrigación.Adicionalmente le corresponde a este Ministerio aprobar un plan nacional de inversión y depromoción de la inversión privada en tierras eriazas con aptitud agrícola. Nuevamenteencontramos en esta atribución al Ministerio de Agricultura una colisión con las funcionesexclusivas de los gobiernos regionales, establecida en la Ley Orgánica de GobiernosRegionales.Por una regulación integral y coherenteLo dicho hasta aquí basta para afirmar que no se estaría dando la atención suficiente altema de la necesaria modificación de la legislación de aguas, que rompa con la actualdispersión normativa, causante de la debilidad institucional de la autoridad de aguas asícomo del desorden de la organización de usuarios. Resulta a todas luces incoherente plantearcomo una valedera iniciativa del Gobierno la creación del Ministerio del Ambiente y al mismotiempo seguir legislando en forma desordenada y fragmentada la gestión de un recurso tanimportante como el agua.Por ello, creemos que corresponde al Congreso de la República asumir su responsabilidad,retomando el debate del proyecto de ley del agua. Al hacerlo, deberá tener cuidado en incorporarlo que considere pertinente de las iniciativas legislativas en curso, pero deberá recoger tambiénlas numerosas sugerencias y propuestas discutidas y asumidas por los equipos técnicos quehan aportado a la elaboración de los distintos proyectos de ley, así como las valiosas opiniones,críticas y sugerencias que se hicieron en numerosas audiencias y talleres en torno a los referidosproyectos de ley del agua.Lima, 16 de abril de 2008Nota1Documento de trabajo27