Politica Publica 638-2005 - Health Policy Initiative

Política Pública 638-2005Respecto de la prevención a las Infecciones de Transmisión Sexual –ITS – y a la respuesta a la epidemia del Síndrome deInmunodeficiencia Adquirida – sidaPRESENTACIÓNEl Programa Nacional de ITS/VIH/SIDA del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (PNS/MSPAS) con el apoyotécnico y financiero de USAID | Iniciativa de Políticas en Salud (USAID | HPI) y la participación de ONUSIDA yrepresentantes de organizaciones no gubernamentales (ONG) de la sociedad civil, inició un esfuerzo conjunto paramonitorear los avances en la implementación de la Política Pública 638-2005 respecto de la prevención a las Infecciones deTransmisión Sexual – ITS – y a la respuesta a la epidemia del Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida – Sida de Guatemala(Política Pública en ITS, VIH y Sida en adelante). Estas organizaciones participaron en las etapas de diseño y análisis deinformación.El propósito de esta iniciativa fue identificar los avances y los retos en la implementación de la Política Pública en ITS, VIH ySida e identificar las áreas por fortalecer para lograr mayores avances. La metodología consistió en realizar entrevistas coninformantes clave. Para ello se aplicó una herramienta diseñada específicamente para el monitoreo del proceso deimplementación de políticas públicas que se adaptó a los contenidos de la Política Pública. El cuestionario utilizado recogióinformación cuantitativa así como cualitativa y se aplicó entre mayo y julio de 2008, en 32 entrevistas en profundidad conrepresentantes del sector público, de la sociedad civil y de organismos de cooperación internacional. Entre ellos secuentan expertos y expertas involucrados en la formulación (formuladores/as) e implementación (implementadores/as) dela Política Pública en ITS, VIH y Sida.Este documento resume los principales hallazgos del estudio, incluyendo respuestas representativas de las percepciones delos informantes clave. Los resultados se agrupan de acuerdo con el esquema de mecanismos seleccionados para medir laimplementación de políticas (véase Figura 1).MULTISECTORIALIDAD Y GRUPOS DE INTERESFIGURA 1: MARCO DE REFERENCIA PARA EL MONITOREO DELA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICAMECANISMOS PARALA IMPLEMENTACIÒNADOPCIÓN DE LA POLÍTICACREACIÓN DE CONDICIONESRECURSOS FINANCIEROSEJECUCIÓN DE ACCIONESMONITOREO Y EVALUACIÓNCONTEXTO SOCIAL Y ECONÓMICOMANIFESTACIONESDE LA IMPLEMENTACIÒNRelevanciaResponsabilidad yliderazgoPlanificación operativaDifusiónCapacitaciónAdaptaciónPriorizaciónAsignaciónMovilizaciónAcceso a serviciosEliminación de barrerasEquidadRetroalimentación deavances y resultadosLa implementación no es un evento único ni aislado. Es elresultado del engranaje dinámico de diversos mecanismosrelacionados con:1. La adopción de la política entre los diferentes actoresrelevantes en la implementación.2. La creación de las condiciones necesarias para laejecución de las acciones definidas y priorizadas.3. La asignación y priorización de recursos financierospara poner en práctica estas acciones.4. La ejecución de las acciones en los diferentes nivelesoperativos y de prestación de servicios, en los diferentessectores y con la participación de diversos actores.5. El monitoreo y la evaluación para conocer si se estáejecutando lo planificado, la generación de resultadospositivos, el surgimiento de nuevas necesidades y ellogro de las metas y objetivos previstos.La implementación se desarrolla dentro de un contexto socioeconómicocuyas características pueden facilitar la implementación.La participación multisectorial y de interesados,incluyendo a grupos de beneficiarios, es una condiciónnecesaria para el funcionamiento coordinado de estos mecanismos.Monitorear las manifestaciones que se derivan de estos mecanismosayuda a conocer en qué forma y medida se implementala Polìtica.1

1. Adopción de la PolíticaRESPUESTASREPRESENTATIVASVIGENCIA DE TEMAS Y CONTENIDOSCerca de una tercera parte de las personasentrevistadas considera que la Política Públicaaborda todos los temas relevantes en ITS, VIHy Sida. Alrededor de la mitad opina que incluyemuchos de los temas importantes, perodeja fuera algunos o los aborda en formaparcial (Gráfica 1).La ausencia de estos temas se atribuye a decisionespolíticas o estratégicas que ocurrierondurante el proceso de formulación de la Políticay que determinaron, por ejemplo, que noincluyera claramente determinados grupos depoblación vulnerable, como las comunidadesde diversidad sexual, en especial HSH. Algunosentrevistados/as consideran asimismo quese dejaron fuera de la Política aspectos que enel momento de la formulación no se consideraroncomo clave, pero que a partir de entonceshan cobrado relevancia, como la definiciónde metas y plazos de cumplimiento yla designación de un presupuesto para implementarla.FACTIBILIDAD DE CUMPLIR OBJETIVOSDe acuerdo a algunas personas entrevistadas,durante la formulación de la Política Públicano se estableció un plazo definitivo para sucumplimiento, con la intención de contar conuna política y un marco de acción que fueranfuncionales en el largo plazo. Metas, tiempos ycronogramas se incluirían en un Plan Estratégicoque establecería los objetivos, metas, indicadoresy plazos necesarios.Una tercera parte de los formuladores/as entrevistadossabe que la Política no estableceun plazo específico para su cumplimiento, entanto que sólo uno de cada diez implementadores/asconoce este hecho.Del total de personas entrevistadas, el 30%afirma que sí existe un plazo para la implementaciónde la Política. De ellos, el 60%opina que no será posible lograrlo en este plazo.Consideran que el tiempo de cumplimientoestá ligado al de las Metas del Milenio, a laduración de una determinada administracióngubernamental o al Plan Estratégico Nacional2006-2010. En la percepción de estos entrevistados,se trata de una política de medianoplazo cuyo alcance máximo podría ser, segúnlos casos, el año 2010 ó el 2015.2GRÁFICA 1. VIGENCIA DE TEMAS Y CONTENIDOSDE LA POLÍTICA29%3%55%n = 3113%RESPONSABILIDAD Y LIDERAZGONo aborda lostemas claveAborda algunostemas claveAborda la mayoríade los temas claveAborda todos lostemas claveLa Política Pública en ITS, VIH y Sida no asignaun rol rector en la implementación a ningunainstitución en particular, pero sí define responsablespara sus diferentes objetivos y estrategias.Sin embargo, la percepción más generalizadaes que se trata de una política quebásicamente es responsabilidad del sector salud.El 66% de los entrevistados/as (80% de losformuladores/as y 61% de los implementadores/as)menciona como los principales responsablesde la implementación al MSPAS y/oal PNS. El 22% menciona a la Comisión NacionalMultisectorial como responsable principal.Otros actores institucionales se mencionancon mucha menor frecuencia.En cuanto al liderazgo de la institución o institucionesresponsables de la implementación,el 94% de los entrevistados/as considera queeste liderazgo no es efectivo o es medianamenteefectivo (Gráfica 2).GRÁFICA 2. LIDERAZGO DE LAS INSTITUCIONESRESPONSABLES DE LA IMPLEMENTACIÓN6%65%n = 3129%No es efectivoEs medianamenteefectivoEs efectivoVIGENCIA DE LA POLÍTICA“En la propuesta se tocarontodos los temas, pero en lanegociación fueron recortados,sobre todo para atencióna grupos más vulnerables.”“Sí se han tenido avances,pero faltan muchos másdebido a lo cambiante de latemática.”“Se han enfocado en poblacionesespecíficas, quees bueno, pero no en otras,y si no se atienden, no seva a reducir [la epidemia].”“No están las cuestionesdelimitadas y establecidaspor año. En ningún momentose aprobó un presupuestoque debe amarrarsecon la política.”FACTIBILIDAD“Es con el PEN que se ejecutanlas acciones de laPolítica. Esa fue la idea,que sostuviera a gobiernosy tiempos. En teoría no tendríaplazo de finalización.”“Se liga a las Metas del Milenio,que dice que son parael 2015.““Si pensamos que algo debeestar listo para el 2010,y ya estamos en el 2008,sinceramente creo que notengamos el acceso universal...”“Lo que dure el gobierno;hay que tratar de que seauna política de Estado.”PRINCIPALESINSTITUCIONESRESPONSABLES DELA IMPLEMENTACIÓNMSPAS 47%PNS-MSPAS 19%Comisión NacionalMultisectorial 22%Estado/Gobierno/Ejecutivo 19%

3RESPUESTASREPRESENTATIVASLIDERAZGO DEINSTITUCIONESRESPONSABLES“La política está acéfala, notiene cabeza rectora. (...)Muy buena política de concepto,pero es muy pasiva,no es proactiva, y debe tenerun plan de promoción.”“...se disipa la responsabilidadporque no se nombra.Tienes libertad de hacerlo ono hacerlo.”“No han puesto como prioridad(...) ni educar a la población,ni por qué se necesitauna política de VIH.Nunca han presentado elPEN conjuntamente con lapolítica, ésta ha estado almargen.”CREACIÓNDE CONSENSOS“Cuando se trabajó la política[hubo consenso], peroahora no hay una estrategiade implementación, no hayinvolucramiento.”“Hay una tendencia de partede donantes, entonces elconsenso no es entre nosotrossino entre ellos.”“Cada quien hace su propiotrabajo. No se ha socializado.”“Cada cual tiene lo suyo,pero hemos podido consensuarlas acciones de la respuestanacional.”“Fue una política elaboradamultisectorialmente y respondea las necesidades detodos los grupos.”Sobre la efectividad del liderazgo de las institucionesresponsables de implementar la política,el 65% de las personas entrevistadas opinaque es moderadamente efectivo. Paraexplicar esta opinión los entrevistados/asmencionan más la falta de coordinación visibley las acciones que según su percepción hansido descuidadas que los posibles aspectos positivos.Muchos entrevistados/as consideranque no se ha socializado y promovido la PolíticaPública, que no se la impulsa como prioritaria,y que su implementación es discrecional.Una consecuencia del limitado nivel de liderazgopercibido en la implementación de laPolítica es la opinión de que el nivel de involucramientode las instituciones y grupos quetrabajan en ITS, VIH y Sida ocurre sin la intervenciónde las entidades a las que se percibecomo rectoras.CREACIÓN DE CONSENSOSLas opiniones sobre el consenso alcanzado entrelos diferentes grupos de interés sobre laimportancia de implementar la Política Públicaen ITS, VIH y sida son diferentes según el sectoral que pertenece la persona entrevistada.PorcentajeGRÁFICA 3. CONSENSO SOBRE LA IMPORTANCIA DEIMPLEMENTAR LA POLÍTICA100%80%60%40%20%0%n = 30RECOMENDACIONESLas respuestas de los entrevistados/as de organizacionesde la sociedad civil indican queestos actores institucionales no se sienten suficientementerepresentados en la búsquedade consensos alrededor de estos temas. El87% de los entrevistados/as de la sociedad civily el 35% de los del sector público consideranque no hay ningún consenso al respecto oque este es limitado. El 80% de los entrevistados/asde las agencias de cooperación internacionalconsidera en cambio que existe almenos un consenso moderado (Gráfica 3).293535138720800Sector público Sociedad civil CooperaciónConsenso amplioConsenso moderadointernacionalNingún consenso o consenso limitadoImpulsar y establecer los acuerdos y acciones necesarias para que el marco políticode la implementación aborde adecuadamente las estrategias prioritarias y laspoblaciones vulnerables.Aclarar los roles institucionales de rectoría, coordinación e implementación de lasestrategias y acciones en ITS, VIH y Sida, de acuerdo con el marco de políticasvigente.Establecer mecanismos participativos, permanentes y sostenibles de consulta ybúsqueda de consensos sobre la relevancia, vigencia y factibilidad de cumplimientode la Política Pública en ITS, VIH y Sida.Propiciar una mayor participación de las organizaciones de la sociedad civil en labúsqueda de consensos y la toma de decisiones sobre la implementación de la Políticapara lograr una mayor apropiación de la misma.Las instituciones con responsabilidades de rectoría, coordinación e implementaciónen ITS, VIH y Sida deben aclarar y asumir sus roles y posicionar sus respectivosliderazgos en los campos que les competen.Emprender acciones que propicien la multisectorialidad en la coordinación y laimplementación de la Política. El funcionamiento efectivo de un ente multisectorial anivel nacional se plantea como una prioridad.

2. Creación de condicionesRESPUESTASREPRESENTATIVASDIFUSIÓN DE LA POLÍTICALos resultados del estudio identifican poca difusiónde la Política Pública en ITS, VIH y Sidaentre las instituciones encargadas de implementarlay entre la población.El 63% de los entrevistados/as (Gráfica 4) calificala difusión de la Política entre las institucionesimplementadoras como limitada. Algunasrespuestas hablan de un primer momentode difusión que incluyó sobre todo a las entidadesy actores involucrados en el tema deITS, VIH y Sida en el momento en que la Políticase formuló, pero que no tuvo continuidad.Los entrevistados/as opinan que ha tenido másdifusión el Plan Estratégico Nacional 2006-2010, pero no establecen necesariamente larelación entre ambos instrumentos de política.El 55% de los entrevistados/as indica que la difusiónde la Política es limitada entre la poblaciónen general y el 42% opina que no ha habidoningún tipo de difusión entre la población,excepto la que hacen las entidades implementadorascon los grupos directamenteafectados que atienden.CAPACITACIÓN PARA LA IMPLEMENTACIÓNSólo el 15% de los implementadores/as afirmahaber recibido capacitación en temas específicospara la implementación de la Política. Lasrespuestas sugieren que se trató más bien deactividades de socialización de la Política queno tuvieron la continuidad deseada.El 90% de los implementadores/as sugiere temasde capacitación que considera necesariospara la implementación. El tipo de capacitaciónrequerida depende del campo de accióninstitucional, pero por lo general los entrevistados/asrequieren capacitaciones operativasque les permitan relacionar sus acciones conlos contenidos específicos de la política.CAMBIO INSTITUCIONAL PARA LA IMPLEMENTACIÓNSobre el nivel de cambio institucional necesariopara implementar la Política, las opinionesentre las instituciones implementadoras estándivididas. El 33% de los implementadores/asopina que la institución que representan nonecesita hacer ningún cambio para implementarla,el 38% considera que los cambios re-4GRÁFICA 4. DIFUSIÓN DE LA POLÍTICADIFUSIÓN ENTRE LAS IMPLEMENTADORAS20%55%63%n = 3017%Sin difusiónDifusión limitadaAmplia difusión; sinforos de discusiónDIFUSIÓN ENTRE LA POBLACIÓN3%n = 3142%Sin difusiónDifusión limitadaAmplia difusión; sinforos de discusiónqueridos son menores, y el 29% afirma que sedeben hacer cambios moderados (Gráfica 5).Los entrevistados/as del sector público señalancon mayor frecuencia la necesidad de hacercambios institucionales para implementarla Política. Las organizaciones de sociedad civily las entidades de cooperación internacionalconsideran en mayor medida que su accionares afin a los contenidos de la Política y por lotanto perciben una menor necesidad de realizarcambios institucionales de fondo.GRÁFICA 5. PERCEPCIÓN DEL NIVEL DE CAMBIOINSTITUCIONAL NECESARIO PARA LA IMPLEMENTACIÓN29%38%n =2533%Ningún cambioCambios menoresCambios moderadosDIFUSIÓN DE LA POLITICAEntre implementadores/as“No se ha hecho tanta difusióncomo se debiera. (...)Hay más conocimiento delPEN que de la política.”“...me atrevería a decir queel 40% no conocemos losaspectos relevantes de estapolítica.““…tuvo publicación, pero aun grupo reducido. (...) Lasautoridades vinculadas altema la desconocen.”“Se convocó a la presentaciónpública y fue entregadaa todo el mundo. Másbien, lo que ha faltado esseguimiento.”Entre la población“Esta política no se ha difundidoen medios masivosadaptados al nivel culturaly educativo de la población.”“Si nosotros como trabajadoresde salud no la conocemos,la población en generalmucho menos.”“No conocemos que la gentehable de la política.Puede tener un lenguajemuy técnico para la población.”“No se oye a ninguna personaajena al tema quemencione la política”.CAMBIO INSTITUCIONALPARA LAIMPLEMENTACIÓN“ Para lograr echarla a andarse tiene que modernizar,hacer mejoras en recursoshumanos en cantidady calidad. Si piensasque estamos bien te estásengañando. Hay equiposobsoletos, procesos pocoágiles...”“Nuestra misión y visión definenel trabajo.”

RESPUESTASREPRESENTATIVASFLEXIBILIDAD PARALA ADAPTACIÓN AGRUPOS ESPECÍFICOS“Por mandato sí [hay flexibilidad],basados en la estrategiade IEC. Para unostemas no tenemos total flexibilidad,como diversidadsexual, no por [la institución]sino por el gobierno.”“A nivel político (…) es muchomás facil trabajar conmujeres embarazadas.”“No se cuenta con recursosnecesarios suficientes parael abordaje de todas laspoblaciones ni personal capacitado.”“Trabajamos con todas laspoblaciones en contexto devulnerabilidad como parteintegral del trabajo con laepidemia.”FLEXIBILIDAD PARA ADAPTAR ESTRATEGIASLa mayor parte de las personas entrevistadasconsideran que las entidades implementadorastienen la flexibilidad necesaria para adaptar susestrategias a las necesidades de los diversosgrupos vulnerables. Como factores que les impidenuna mayor flexibilidad mencionan la faltade apoyo del sector público, de recursos o depersonal capacitado para trabajar con algunaspoblaciones vulnerables.En el sector público son frecuentes las respuestasque indican que no cuentan con unamayor flexibilidad debido a los muchos gruposdiferentes que necesitan atención y servicios.Las respuestas de actores y representantes dela sociedad civil indican en mayor medida queestas organizaciones consideran contar concapacidades de adaptación más amplias paraatender a las diferentes poblaciones vulnerables.PLANIFICACION OPERATIVAEn el caso de la Política Pública en ITS, VIH ySida, el marco de referencia vigente para gestionarrecursos, estimar necesidades y establecerindicadores para valorar el avance en laimplementación es el Plan Estratégico Nacional2006-2010.El 73% de los implementadores/as conoce elPEN 2006-2010 y el 40% afirma que lo ha utilizadopara la elaboración del Plan OperativoAnual en ITS, VIH y sida vigente en su institución.Los entrevistados/as ofrecen sugerencias parahacer que el PEN sea más útil para la implementación.Muchas de las respuestas coincidenen que el PEN debe incluir metas, costeoy mecanismos de monitoreo y evaluación, asícomo hacerlo más operativo y comprensiblepara la generalidad de las instituciones implementadoras.RECOMENDACIONES Difundir y socializar en forma coordinada e integral la Política Pública, el PEN 2006-2010, y todo el marco legal y político que apoya la implementación en ITS, VIH ySida, para que los actores involucrados en la implementación reconozcan la baseque respalda sus actividades y puedan establecer los vínculos que existen entre losdistintos documentos de política vigentes.Abrir espacios y establecer mecanismos y estrategias para que la difusión de laPolítica Pública y otros documentos afines se realice desde las instanciasmultisectoriales vigentes y futuras.Planificar y poner en práctica procesos de difusión y capacitación aplicadaespecíficamente a la implementación de la Política Pública y el PEN 2006-2010, deacuerdo con las diferentes áreas de especialidad e interés de las institucionesinvolucradas.Difundir y socializar los contenidos de la Política entre la población en general conprocesos e insumos adaptados a sus características sociales, culturales,económicas y educativas.Difundir y socializar los contenidos de la Política y documentos afines entre laspoblaciones afectadas por la epidemia en formas que favorezcan la participaciónindividual y colectiva, y abran espacios para ejercer la exigencia de cumplimiento yla auditoría social.5

ASEGURAMIENTO DE LOS RECURSOS FINANCIEROSSólo el 44% de los entrevistados/as conoce dela existencia de un mecanismo vigente paraasegurar al país o a su institución los fondosque necesitarían para implementar la PolíticaPública en ITS, VIH y sida.Algunas respuestas mencionan el Decreto 27-2000, que estableció un aporte inicial de Q 5millones del Presupuesto General de Ingresosy Egresos del Estado al Programa Nacional deITS, VIH y sida. La mayoría indica que los fondosproceden de la cooperación internacionalo de una combinación entre los aportes deésta y el presupuesto estatal. En ambos casos,las respuestas suelen referirse al financiamientode acciones en ITS, VIH y Sida en general.De acuerdo a los entrevistados/as, el financiamientopara las acciones de implementacióninstitucional en ITS, VIH y sida procede principalmentede donaciones internacionales: el62% de las entidades implementadoras afirmaque cuenta con financiamiento de la cooperacióninternacional. El 39% recibe fondos gubernamentales.SUFICIENCIA DE LOS RECURSOS FINANCIEROSSobre la suficiencia de los recursos financierosdisponibles para la implementación de accionesen ITS, VIH y Sida, el 75% de los entrevistados/asconsidera que los recursos que seasignan son insuficientes o alcanzan solamentepara cumplir con algunos de los roles y responsabilidadesinstitucionales (Gráfica 6).3. Recursos financierosRECOMENDACIONESGRÁFICA 6. SUFICIENCIA DE RECURSOS FINANCIEROSPARA LA IMPLEMENTACIÓN EN ITS, VIH Y SIDADar a conocer ampliamente los diversos estudios nacionales (MEGAS, Costeo delPEN y otros) que proporcionan información actualizada sobre las fuentes,magnitud y distribución de los recursos financieros disponibles.Fortalecer las capacidades institucionales de gestión, administración y ejecuciónde recursos para la implementación en todos los sectores involucrados y lasinstituciones implementadoras actuales y futuras.7%Son insuficientes18%18%57%Suficientes para algunos roles y responsabilidadesSuficientes para la mayor parte de roles y responsabilidadesCompletamente suficientesn = 28Además, el 50% de los entrevistados/as manifiestaque se han experimentado algunas barrerasen el acceso a este financiamiento. Lasprincipales barreras mencionadas son la faltade un rubro de financiamiento específico paraITS, VIH y Sida en el presupuesto del Estado, ydificultades con los procedimientos o mecanismospara la negociación o asignación defondos.El 35% de los implementadores/as tambiénmenciona haber experimentado barreras paragastar o ejecutar los fondos asignados a ITS,VIH y sida. Estas barreras se deben sobre todoa dificultades en los procedimientos para lacanalización de fondos o a cambios institucionalesderivados de transiciones políticas.RESPUESTASREPRESENTATIVASFUENTESDE FINANCIAMIENTODE IMPLEMENTADORAS*Donantes 62%Gobierno 39%Sector privado 15%Ninguna fuente 15%Fondos propios 4%* Puede haber varias respuestas porinstituciónBARRERAS ENEL ACCESOA FINANCIAMIENTO“A nivel nacional las barrerasson un reflejo de quese necesitan recursos másallá de la capacidad delgobierno. Dependemos derecursos internacionalespara respuesta.”“Han sido difíciles los trámitesde los recursos externos.Los recursos internosse dificulta que se asignenpor parte del gobierno.”“Cuando una instancia esnueva hay reparos para elfinanciamiento, piden unainstancia sombrilla.”BARRERAS EN LAEJECUCIÓN DE FONDOS“Del presupuesto de Estado,por procesos [administrativos]financieros, esmuy difícil.”“...los procesos a vecesson largos: cuando pasa decierta cantidad, hay queempezar los trámites unaño antes.”“Las organizaciones queantes estaban disponiblespara ejecutar fondos, ahorano lo están. Ha habido unalimitada posibilidad de implementadores.”6

RESPUESTASREPRESENTATIVAS4. Ejecución de accionesNIVEL GENERAL DEIMPLEMENTACIÓN“Las organizaciones estánimplementando la políticasin saber que lo están haciendo.Se está implementandoempíricamente.”“De forma consciente no seestá implementando y nose enfoca el trabajo en relacióna la política.”“La gente está realizandoel trabajo, pero no estáconsciente de que está respondiendoa la política.”“Se está haciendo por pilotaje,no como estrategianacional. Lo que hacen enun lugar, no se hace entodos.”COORDINACIÓN PARALA IMPLEMENTACIÓN“[La implementación de laPolítica] sigue siendo unacarga particular del sectorsalud.”“Si no hay consenso, no sepuede decir que haya coordinación.”“Es muy difícil [coordinar].Hay tantas urgencias queresolver, que cada instituciónbusca resolver aquellasque le son propias.”“Hay espacios de coordinación,se busca la coordinación;pero en lo operativono siempre somos eficientes.”INVOLUCRAMIENTODEL SECTOR PÚBLICO“... en realidad se le deja laresponsabilidad al MSPAS.No hay otra institución queesté caminando con salud.”“Hay un involucramientosectorial: salud y educación(un poco), pero no general.”“La respuesta mayor recaeen el MSPAS y los otrossectores han asumido demanera somera su responsabilidad.”NIVEL GENERAL DE IMPLEMENTACIÓNDE LA POLÍTICAUna posible consecuencia de que la PolíticaPública en ITS, VIH y Sida no se conozca lo suficientees la percepción de los entrevistados/asde que se está implementando sóloparcialmente (43%) o que no se está implementando(22%). Sólo el 22% de las personasentrevistadas considera que se están implementandomuchos aspectos de la Política yninguno considera que se esté implementandoen su totalidad (Gráfica 7).Los entrevistados/as opinan que esta implementaciónes empírica y no consciente porparte de muchas entidades implementadoras,que no conocen la Política o no se han apropiadosuficientemente de ella.COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA LAIMPLEMENTACIÓNEl 73% de las personas entrevistadas consideraque la coordinación entre instituciones para laimplementación de la Política Pública en ITS,VIH y Sida no es efectiva en la actualidad oque debe mejorarse mucho (Gráfica 8)Una opinión frecuente fue que la coordinaciónque existe no se expresa fuera del sector desalud. Los espacios abiertos para la coordinaciónno se han percibido como funcionales enel nivel operativo. Los entrevistados/as opinanque para mejorar la coordinación se necesitauna mayor difusión y conocimiento de la Política,organizar la coordinación en función deuna planificación, y que una comisión multisectorialasuma la rectoría de los procesos.INVOLUCRAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICOSobre el nivel de involucramiento de las diferentesinstancias del sector público en la implementaciónen ITS, VIH y Sida, el 56% de losentrevistados/as considera que es limitado y el20% opina que está involucrado exclusivamenteel sector salud (Gráfica 9).Algunas respuestas mencionan el involucramientode otros ministerios o instancias públicas,en especial del Ministerio de Educación,pero afirman que no es posible medir este involucramiento,y que en última instancia seresponsabiliza solamente al sector de salud.GRÁFICA 7. NIVEL GENERAL DE IMPLEMENTACIÓN DE LAPOLÍTICA22%43%20%7%n = 3250%13%23%22%No sabe, no opinaNo se estáimplementandoSe estáimplementando sóloparcialmenteSe estánimplementandomuchos aspectosGRÁFICA 8. COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARALA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICAn = 30No es efectivaAlgo efectiva, debemejorar muchoEfectiva, necesitaalgunas mejorasEs efectivaGRÁFICA 9: INVOLUCRAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO17%7%56%n = 3020%Ninguno, sólo elsector saludInvolucramientolimitadoInvolucramientomoderadoAmplioinvolucramientomultisectorial7

INVOLUCRAMIENTO DE GRUPOS DE INTERÉSEn cuanto al involucramiento de grupos deinterés que no pertenecen al sector públicoen la implementación, las respuestas indicanque el 48% de los entrevistados/as lo consideramoderado (Gráfica 10).Los entrevistados/as opinan que el mayor impulsoy compromiso con las acciones en ITS,VIH y sida proviene de las ONG, los organismosde cooperación internacional o losgrupos organizados de personas viviendo conVIH. De acuerdo con muchas respuestas, sinembargo, este nivel de involucramiento no implicaque las ONG consideren que están implementandola Política Pública en ITS, VIH ySida, sino que sus acciones coinciden naturalmentecon la misma.INVOLUCRAMIENTO DE LAS POBLACIONES MÁSAFECTADAS POR LA EPIDEMIAEl 38% de los implementadores/as consideraque el involucramiento de los grupos másafectados por la epidemia de VIH en la implementaciónes moderado y el 33% opina que esamplio (Gráfica 11). Estas opiniones no incluyena todos los grupos vulnerables debido asus diferentes niveles de organización, a quepor diversas razones hay obstáculos para suvisibilización, o a que a algunos grupos, comolos Hombres que tienen Sexo con Hombres(HSH) y las Mujeres Trabajadoras del Sexo(MTS), se los considera en ocasiones comoreceptores de intervenciones y no como actoresde implementación.EQUIDAD EN LA IMPLEMENTACIÓNEl 75% de los entrevistados/as opina que lasacciones de ITS, VIH y Sida no se están implementandocon equidad entre los distintosgrupos vulnerables. Gran parte de las personasentrevistadas opina que los esfuerzos en laimplementación se han concentrado en las poblacionesde más fácil acceso y en la prevencióny atención de la transmisión vertical,pero que muchas poblaciones vulnerables hansido subatendidas.Del total de personas entrevistadas, el 42%opina que los HSH y las MTS han sido grupossubatendidos o marginados en la implementaciónde acciones en ITS, VIH y Sida (Gráfica12). El 38% señala que lo han sido las PersonasViviendo con VIH (PVV) y las comunidades dela diversidad sexual en general. Otros gruposque se consideran desatendidos son la poblaciónindígena y la población migrante.8GRÁFICA 10. INVOLUCRAMIENTO DE GRUPOS DE INTERÉSFUERA DEL SECTOR PÚBLICO23%48%n = 316%23%Ninguno, sólo sectorpúblicoInvolucramientolimitadoInvolucramientomoderadoAmplio involucramientode otros grupos deinterésGRÁFICA 11. INVOLUCRAMIENTO DE LAS POBLACIONESMÁS AFECTADAS POR LA EPIDEMIA33% 21%38%n = 24Diversidad sexual en generalPoblación indígenaMigrantes8% No están involucradosHSHMTSPVVInvolucramiento limitadoInvolucramientomoderadoAmplio involucramientode grupos afectadosGRÁFICA 12. PRINCIPALES GRUPOS QUE HAN SIDOSUBATENDIDOS EN LA IMPLEMENTACIÓN2533383842420 10 20 30 40 50Porcentaje sobre el total de casos (n = 32)RESPUESTASREPRESENTATIVASINVOLUCRAMIENTODE GRUPOS DE INTERÉS“Los grupos de interés secomprometen a fondo, tienenun liderazgo fuerte y mejoranlas cualidades sociales.”“[Hay] Involucramiento deagencias de cooperación, sociedadcivil y grupos de personasviviendo con VIH”.“Porque los grupos de la sociedadcivil, la cooperacióninternacional, personas conVIH, están involucrados aúnsin saber que están implementandola Política.”INVOLUCRAMIENTO DEPOBLACIONES AFECTADAS“Todos [están involucrados].Sólo MTS no, porque no estánorganizadas, pero PVV yHSH sí. Yo diría que ampliaparticipación.”“Han tenido un papel muy importante,pero falta visibilizara otros actores que no estánorganizados, o no tienen puntosde referencia.““Sobre todo las PVV. LasMTS no son sujetos de implementación,sino objetos deintervención y lo mismo ocurrecon algunos grupos deHSH.”EQUIDAD EN LAIMPLEMENTACIÓN“Los esfuerzos se están encaminandomás para el apoyoa las poblaciones que sonde más fácil acceso.”“Siempre hay rechazo y discriminaciónhacia HSH y aveces ellos no acuden a laclínica, por el mismo temor aser discriminados y rechazados.”“...el esfuerzo gubernamentalestá enfocado sobre todoen la prevención de la transmisiónvertical. Le ha dejadolos grupos más vulnerables ala sociedad civil, con los pocosrecursos con los quecuenta.”

PERCEPCIÓN DE CAMBIOS POSITIVOS YDIFICULTADES EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOSEl 58% de los implementadores/as afirma haberexperimentado o conocer obstáculos obarreras en la prestación de servicios relacionadoscon ITS, VIH y Sida, entre los cuales elque se menciona con más frecuencia es laatención de PVV y la entrega o provisión detratamientos antiretrovirales.Sin embargo, el 47% de los implementadores/asmenciona asimismo cambios positivosderivados de la implementación de la Política.Las respuestas son muy variadas, pero en conjuntose relacionan con mejoras generales enla calidad de la atención en salud.En las respuestas destaca que la provisión deservicios sigue relacionándose casi exclusivamentecon la atención en salud. Son muy escasaslas respuestas que mencionan mejoras odificultades en la prevención o en serviciosque competen a otros sectores, como el educativo,el laboral o el cumplimiento de los derechoshumanos de las personas a quienes sedirigen las acciones.RECOMENDACIONESFortalecer la apropiación de la Política como marco de referencia de la planificaciónestratégica y operativa institucional, de manera que la relación entre las acciones enITS, VIH y Sida y su fundamentación política sea clara y congruente.Mejorar la coordinación interinstitucional e intersectorial para la prestación deservicios en ITS, VIH y sida para que se realice en base a una planificaciónestratégica nacional, evitando así la duplicación de esfuerzos y maximizando losrecursos disponibles.Diseñar estrategias para lograr un mayor involucramiento del sector público en laimplementación de la Política para ampliar la implementación real y percibida másallá del sector salud.Fortalecer la creación de liderazgos personales y colectivos de las poblaciones encondiciones de mayor vulnerabilidad para que participen más activamente en laimplementación de la Política.Identificar mecanismos y estrategias para que las acciones en el ámbito de laprestación de servicios lleguen realmente a los grupos vulnerables definidos por elmarco legal y político, especialmente aquellos que se consideran desatendidos osubatendidos y que experimentan mayores niveles de estigma y discriminación.9

5. Retroalimentación de avances y resultadosMONITOREO DE LA IMPLEMENTACIÓNLa Política Pública en ITS, VIH y sida estableceque el monitoreo de la implementación correspondea una Unidad Nacional de Monitoreoy Evaluación, establecida específicamentepara monitorear el PEN 2006-2010. Tambiénestablece que la Secretaría de Planificación yProgramación de la Presidencia (SEGEPLAN),debe elaborar un informe anual sobre losavances, la ejecución presupuestaria y el cumplimientode la política, sobre la base de losreportes de avance del PEN.Pese a estas previsiones, el 56% de las personasentrevistadas manifiesta que no existe unainstitución que monitoree el cumplimento dela Política o que no sabe si la hay (Gráfica13). El 25% que sí conoce una institución quecumple tal papel menciona al PNS, a SEGE-PLAN y a diversas agencias de cooperacióninternacional.RETROALIMENTACIÓN DE AVANCES Y RESULTADOSSolamente el 23% de los entrevistados/as afirmaque recibe o ha recibido información acercade cómo se está implementando en ITS,VIH y sida (Gráfica 14).Ninguno de los formuladores reportó haberrecibido este tipo de información. De los implementadores,del 28% que sí la ha recibidola mayor parte pertenece a entidades del sectorpúblico y la ha recibido principalmente delPrograma Nacional de ITS, VIH y Sida o delMSPAS.GRÁFICA 13. CONOCIMIENTO DE INSTITUCIONESQUE MONITOREAN LA IMPLEMENTACIÓN31%44%n = 3025%No haySí hayNo sabe o norespondeGRÁFICA 14. INFORMACIÓN SOBRE LA IMPLEMENTACIÓNImplementadoresFormuladoresn = 30TotalSí reciben0282372771000 20 40 60 80 100 120PorcentajeNo recibenRECOMENDACIONESDar a conocer en forma sistemática y permanente indicadores de cumplimiento de la PolíticaPública y el PEN 2006-2010, en función de la información de proceso, avance y resultadoaportada por el monitoreo y evaluación de estos instrumentos y de otras medicionessistemáticas y estudios específicos de la respuesta nacional.Dar visibilidad a los procesos de monitoreo y evaluación de la implementación de la Políticaen ITS, VIH y Sida y el PEN 2006-2010.Establecer los canales adecuados para que las organizaciones involucradas en laimplementación tengan acceso a información en forma oportuna para la toma de decisionesy la planificación estratégica y operativa.10

12RECOMENDACIONESEl reconocimiento de la relevancia de los acuerdos y compromisos internacionalesrelacionados con la implementación en ITS, VIH y sida debe abordarse como unafortaleza y una base sólida para la incidencia política.Ejecutar las estrategias y abordajes para la implementación descentralizada, para lainclusión efectiva de la agenda en ITS, VIH y Sida en el nivel local.Establecer estrategias multisectoriales de largo alcance para contrarrestar laspercepciones y conductas estigmatizantes y discriminatorias hacia las poblacionesvulnerables y afectadas por la epidemia en todos los niveles de la implementación.Desarrollar acuerdos y mecanismos para abordar los temas relevantes a laimplementación en ITS, VIH y Sida en el sistema educativo formal e informal, en lasinstancias de formación de la opinión pública y en todos los sectores públicos yprivados pertinentes.Impulsar la implementación de la política como una política estatal, de vigenciapermanente, para abordar las transiciones derivadas del fenómeno sociopolítico delcambio de gobierno, así como otras coyunturas semejantes.Buscar mecanismos para que el compromiso institucional con la implementación de lapolítica sea amplio, público y avalado en los niveles políticos y de toma de decisionesdel más alto nivel, de manera que se pueda percibir el apoyo al proceso y generar elinterés de los implementadores y poblaciones vulnerables en las acciones quepromueve la Política.La oposición a la implementación en ITS, VIH y sida debe abordarse en forma noconfrontativa, con un discurso coherente e inclusivo y acciones y estrategiasconcretas.

CONCLUSIONESADOPCIÓN DE LA POLÍTICAPese al reconocimiento de la vigencia de la Política, existeentre los actores clave la percepción de un limitadoinvolucramiento multisectorial en la implementación dela Política y de las acciones en ITS, VIH y Sida. La Políticase visualiza como un instrumento de cuya ejecución esresponsable principal el sector salud.La falta de claridad sobre los roles de rectoría y coordinaciónde la implementación se relaciona con las opinionesde que el liderazgo para la ejecución de la políticaes medianamente efectivo.Asimismo, las organizaciones implementadoras de la sociedadcivil no se sienten suficientemente representadasen la búsqueda de consensos sobre la importancia de laPolítica y en la toma de decisiones sobre su implementación.El poco conocimiento de la Política y su relación con elPEN 2006-2010 genera la percepción de una implementaciónparcial, discrecional, e inseguridad sobre susposibilidades de cumplimiento.EJECUCIÓN DE ACCIONESEl involucramiento de las diferentes instancias del sectorpúblico en la implementación en ITS, VIH y sida se consideralimitado o se percibe que involucra solamente alsector de salud.El involucramiento de grupos de interés en la implementaciónen las acciones en ITS, VIH y sida se consideramoderado. Los implementadores/as son capaces de relacionarsu accionar con los ejes sectoriales y transversalesy con los objetivos que define la Política, pero no la utilizannecesariamente como marco de referencia estratégicoy operativo.El involucramiento de los grupos de población más afectadospor la epidemia se considera de moderado a amplio,pero está limitado a los grupos que tienen la suficienterepresentatividad colectiva y organizada, o a aquellosa los que se tiene mayor acceso.Se percibe que la implementación de las acciones en ITS,VIH y Sida no es aún equitativa entre todos los gruposvulnerables y afectados.CREACIÓN DE CONDICIONESSe percibe falta de continuidad en la difusión, socializacióny búsqueda de consensos para la apropiación de laPolítica en forma operativa.Los procesos de capacitación para las entidadesimplementadoras han sido escasos y no se han orientadoa su aplicación. La difusión de la Política entre la poblaciónen general se considera aún más limitada.Las entidades implementadoras no consideran necesariorealizar cambios institucionales profundos para implementarla Política, pero consideran contar con la suficienteflexibilidad para adaptar sus acciones y estrategiasa las diferentes poblaciones vulnerables.RECURSOS FINANCIEROSLa principal fuente de financiamiento para la implementaciónde la Política se identifica con los aportes de lacooperación internacional.Los recursos financieros disponibles y/o asignados para laimplementación en ITS, VIH y sida se consideran insuficientesy se identifican barreras para el acceso a los mismos.RETROALIMENTACIÓN DE AVANCES YRESULTADOSLas acciones de monitoreo y evaluación de la Política noson visibles para los actores entrevistados.Si bien muchas entidades implementadoras reportan susacciones en ITS, VIH y Sida, muy pocos formuladores eimplementadores reciben retroalimentación sobre losavances y resultados alcanzados a nivel nacional.CONTEXTO SOCIOCULTURAL, ECONÓMICOY POLÍTICOLos acuerdos y compromisos internacionales asumidospor Guatemala en ITS, VIH y Sida se reconocen ampliamentecomo bases sólidas para guiar la respuesta nacionala la epidemia y establecer parámetros para la exigenciade cumplimiento.El apoyo conjunto a las acciones en ITS, VIH y Sida porparte de actores y tomadores de decisión de alto nivel enel sector público, de la sociedad civil organizada y de lasentidades de cooperación internacional son elementosque es preciso coordinar y aprovechar para fortalecer ydar permanencia a la implementación de la Política.13