Aportes Internacionales - Ministerio de Defensa Nacional
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DEBATE NACIONAL SOBRE DEFENSAAPORTES INTERNACIONALESCompilador: Julián González Guyer
<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>Ministra Dra. Azucena BerrutiSub Secretario Dr. José BayardiPrograma <strong>de</strong> las Naciones Unidaspara el DesarrolloRepresentante Resi<strong>de</strong>nte Pablo Man<strong>de</strong>villeUniversidad <strong>de</strong> la RepúblicaRector Ing. Rafael GuargaDecano <strong>de</strong> Facultad <strong>de</strong> Ciencias SocialesDr. Luis BértolaDirectora <strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong> Ciencias PolíticasDra. Constanza MoreiraCompiladorJulián González Guyer© 2006 Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), Uruguay© 2006 <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>Diseño y realización: Taller <strong>de</strong> ComunicaciónImpresión: MastergrafDepósito legal: 338.854Comisión <strong>de</strong>l Papel, edición amparada al <strong>de</strong>creto 218/96Publicado en UruguayISBN: 9974-7971-0-1Las posiciones expresadas en esta publicación son las <strong>de</strong> losautores, y no reflejan necesariamente las opiniones <strong>de</strong>l Programa<strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), su JuntaEjecutiva ni los Estados miembros, ni las <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>l Uruguay.
DEBATE NACIONAL SOBRE DEFENSAAPORTES INTERNACIONALES
Índice generalPresentación .......................................................................................... 11Prólogo ................................................................................................. 13Ceremonia<strong>de</strong> aperturaConferenciasPanel IPanel IIRodolfo Nin Novoa .............................................................................. 21Pablo Man<strong>de</strong>ville .................................................................................. 25Dra. Constanza Moreira ........................................................................ 31El Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong>Dra. Azucena Berrutti .................................................................................39Hacia una política <strong>de</strong> estado en <strong>de</strong>fensa nacionalDr. José Bayardi ........................................................................................... 43Mercosur y comunidad sudamericana <strong>de</strong> nacionesLa perspectiva <strong>de</strong> Brasil.Dr. Marco Aurelio García ...........................................................................55Los problemas <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional en la Argentina actualNilda Garré ................................................................................................. 65Transformation of the South African Defence SectorTsepe Motumi and Sagaren Naidoo............................................................72Seguridad y <strong>de</strong>fensa en América Latina ................................................ 85América <strong>de</strong>l Norte: seguridad y <strong>de</strong>fensaEntre la cooperación y la seguridad nacional.Raúl Benítez Manaut .................................................................................. 89Paradigmas <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa para América LatinaRut Diamint ................................................................................................ 98Seguridad y <strong>de</strong>fensa en América Latina:un tránsito posible a la cooperaciónCarlos Gutiérrez P. ................................................................................... 110Agentes em re<strong>de</strong>, estruturas dinâmicas, processos complexos: necessida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> cooperação na área <strong>de</strong> segurança e <strong>de</strong>fesa na América LatinaAntonio Jorge Ramalho da Rocha ............................................................ 129Mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional militar ................................................... 149Los nuevos <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> la reforma <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa en ParaguayJuan Francisco Facetti .............................................................................. 153La <strong>de</strong>fensa nacional en Chile: lecciones aprendidasDr. Gonzalo García .................................................................................. 1658
Notas sobre la gobernabilidad política <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacionaly la mo<strong>de</strong>rnización militar en el Cono SurMarcelo Fabián Sain ................................................................................. 174Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> análise e formulação <strong>de</strong> política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa: o equilíbrioentre as capacida<strong>de</strong>s nacionais e as potencialida<strong>de</strong>s regionaisHéctor Luis Saint-Pierre .......................................................................... 189Panel IIIPanel IVPanel VDebate <strong>de</strong>mocrático sobre <strong>de</strong>fensa nacional:lecciones aprendidas ....................................................................... 205Debate <strong>de</strong>mocrático sobre <strong>de</strong>fensa nacional: lecciones aprendidasGustavo Suárez Pertierra .......................................................................... 209<strong>Defensa</strong> nacional y <strong>de</strong>mocraciaGabriel Gaspar Tapia ............................................................................... 215Notas preliminares sobre mo<strong>de</strong>rnización<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacionalJosé Ma. Vázquez Ocampo...................................................................... 227Integración y <strong>de</strong>fensa: <strong>de</strong>safíos y experiencias ..................................... 231Desafios da integração europeia: a PESC e a PESD na visão <strong>de</strong> PortugalMendo Castro Henriques ........................................................................ 235La integración europea en asuntos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa:aspectos y componentes militaresGral.(r) Julio <strong>de</strong> Peñaranda ...................................................................... 249Integración y <strong>de</strong>fensa. Desafíos y experiencias en el Mercosur.Una visión <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva argentinaRicardo Runza ......................................................................................... 258La <strong>de</strong>fensa nacional militar en América <strong>de</strong>l Sur:una visión <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la profesión militar ............................................... 273Las misiones <strong>de</strong>l ejército <strong>de</strong> BrasilGeneral Augusto Heleno .......................................................................... 277La <strong>de</strong>fensa nacional en América <strong>de</strong>l Sur:una visión <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la profesión militarAntonio Martínez Roa ............................................................................. 282El Estado Mayor Conjunto <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas argentinas.Su pasado reciente, su presente y su futuroBrig. Gral. Jorge Chevalier ....................................................................... 296Las Fuerzas Armadas y la <strong>de</strong>fensa nacional en la RepúblicaBolivariana <strong>de</strong> VenezuelaGral. <strong>de</strong> Div. Carlos Mata Figueroa ......................................................... 3039
PresentaciónEl presente volumen, al que seguirán otros dos 1 , ha sido posible graciasal apoyo <strong>de</strong>l PNUD y su publicación <strong>de</strong>be ser interpretada comouna contribución al proceso <strong>de</strong> Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong> queimpulsa el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> con el apoyo <strong>de</strong> la Universidad<strong>de</strong> la República, particularmente a través <strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong> CienciaPolítica <strong>de</strong> la Facultad <strong>de</strong> Ciencias Sociales.Pese al carácter académico <strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong> contribuciones que el mismocontiene, su sentido sólo pue<strong>de</strong> compren<strong>de</strong>rse por la fuerte vocaciónpolítica que lo anima y ello en la significación más noble <strong>de</strong>l concepto,aquél que refiere al gobierno <strong>de</strong> una comunidad <strong>de</strong> ciudadanos.Des<strong>de</strong> ese punto <strong>de</strong> vista representa, también, una expresión <strong>de</strong>la tarea <strong>de</strong> extensión, una <strong>de</strong> las tres funciones básicas que orientan laacción <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> la República.El carácter tri-lingüe <strong>de</strong> esta publicación obliga a una aclaración. Ellaremite a lo señalado más arriba: el lector está frente a lo que intentaconstituirse en herramienta <strong>de</strong> consulta, fuente <strong>de</strong> inspiración y enriquecimientointelectual para el proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate que se inició justamentecon el Seminario Internacional y cuyas aportaciones compila.Así, <strong>de</strong> la original mixtura <strong>de</strong> dichas urgencias con la inevitable finitud<strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> financiamiento disponibles, resultó este productocon algo <strong>de</strong> “Torre <strong>de</strong> Babel”.1El segundo dará cuenta <strong>de</strong> los contenidos <strong>de</strong>l Seminario <strong>Nacional</strong> sobre la Ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> y eltercero hará lo propio con el que se <strong>de</strong>dicará a la nueva Ley Orgánica <strong>de</strong> las FFAA.11
PrólogoLOS EJES CONCEPTUALES Y LA ESTRUCTURADE ESTA COMPILACIÓNEste volumen, así como el Seminario Internacional que le da origen, <strong>de</strong>beninterpretarse como un intento <strong>de</strong> abrir una ventana a la región y al mundo,poniendo a consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> los ciudadanos y ciudadanas uruguayos lasexperiencias, percepciones y reflexiones <strong>de</strong> un conjunto muy calificado <strong>de</strong>expertos: académicos y funcionarios, tanto civiles como militares.Es preciso, en tal sentido, alertar al lector frente a un riesgo. No se trata <strong>de</strong>buscar mo<strong>de</strong>los para reproducir. Por el contrario, la oportunidad <strong>de</strong> conocerlos caminos recorridos por otras socieda<strong>de</strong>s y las interpretaciones que acerca<strong>de</strong> ellos nos dan a conocer los calificados participantes <strong>de</strong>l Seminario que acontinuación se reúnen, <strong>de</strong>be servir para enriquecer e ilustrar nuestra propiabúsqueda <strong>de</strong> caminos y soluciones.Des<strong>de</strong> dicho punto <strong>de</strong> vista, las veintidós contribuciones realizadas porexpertos provenientes <strong>de</strong> nueve países y tres continentes, podrían or<strong>de</strong>narseen función <strong>de</strong> cuatro gran<strong>de</strong>s ejes conceptuales: la realidad estratégica actual<strong>de</strong> la región en el mundo, la compleja relación entre integración regionaly <strong>de</strong>fensa nacional, las <strong>de</strong>finiciones que or<strong>de</strong>nan la <strong>de</strong>fensa nacional envarios países <strong>de</strong> la región y, por último, las experiencias <strong>de</strong> revisión y reestructura<strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong>l sector <strong>de</strong>fensa en varios países que, como el nuestro,vivieron regímenes dictatoriales.De ello dan cuenta los cinco paneles alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> los cuales se diseñó elSeminario -estructura que mantiene esta compilación- y las tres conferenciasque se han insertado en primer término en este volumen.13
Por su parte, las exposiciones <strong>de</strong> la Ministra <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> Dra.Azucena Berrutti y <strong>de</strong>l Subsecretario <strong>de</strong> la cartera el Dr. José Bayardi,junto con las palabras <strong>de</strong>l Vicepresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República representanuna referencia política central respecto a la orientación general <strong>de</strong>l proceso<strong>de</strong> Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong>. Finalmente, se incluyen las presentaciones<strong>de</strong>l Representante Resi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> las NacionesUnidas para el Desarrollo, Pablo Man<strong>de</strong>ville, y <strong>de</strong> la Dra. ConstanzaMoreira, Directora <strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong> Ciencia Política <strong>de</strong> la Facultad <strong>de</strong>Ciencias Sociales, en representación <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> la República.Dos instituciones cuyo invalorable aporte al proceso <strong>de</strong> Debate y en particularpara la celebración <strong>de</strong>l Seminario ha sido especialmente relevante.EL PROCESO DEL DEBATE NACIONAL SOBRE DEFENSAEl Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong> intenta promover un proceso que contribuyaa revertir ciertas ten<strong>de</strong>ncias muy arraigadas en nuestra sociedad ypor ello sólo preten<strong>de</strong> ser la piedra <strong>de</strong> toque para una transformación cuyosverda<strong>de</strong>ros frutos madurarán en plazos medianos y largos. Para que ello seconcrete es imprescindible que comiencen a transformarse algunas prácticaspolíticas y se logren generar ciertos consensos mínimos en la sociedaduruguaya, que alienten estos procesos <strong>de</strong> transformación.Luego <strong>de</strong> veinte años <strong>de</strong> recuperada la <strong>de</strong>mocracia y pese a su récord <strong>de</strong> unsiglo largo <strong>de</strong> historia político-institucional sólo interrumpido por dos períodos<strong>de</strong> dictadura, Uruguay no posee tradición <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate público <strong>de</strong>mocráticosobre <strong>de</strong>fensa nacional y asuntos <strong>de</strong> política militar: una esfera clásica<strong>de</strong> políticas públicas en las que las políticas <strong>de</strong> estado no sólo son aconsejablessino imprescindibles. El fenómeno, aunque no exclusivo <strong>de</strong>l Uruguay,posee profundas raíces en su historia política y se vincula, incluso, aciertos rasgos <strong>de</strong> su cultura política nacional.Recién en los últimos años y <strong>de</strong> manera muy gradual, la sociedad uruguayay su sistema político, en particular el Parlamento, ha comenzado a asumircon mayor fuerza los temas <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y en medios académicos14
ha surgido interés por investigar estos asuntos e integrarlos a la agendauniversitaria.En la historia <strong>de</strong>l Uruguay contemporáneo y <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los primeros años <strong>de</strong>lSiglo XX, las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional, así como los temas referidos acuestiones militares o a las Fuerzas Armadas, han tendido a no ser integradosa la agenda <strong>de</strong>l <strong>de</strong>bate público.Así, el Parlamento ha <strong>de</strong>dicado escasa atención a la temática y los mediosacadémicos –y en particular la Universidad <strong>de</strong> la República- han obviadotradicionalmente el estudio <strong>de</strong> estas cuestiones. Tampoco <strong>de</strong> la sociedadcivil han surgido instituciones representativas preocupadas por estos temas.De esta manera, los <strong>de</strong>bates y estudios sobre las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacionaly todo lo referido a las Fuerzas Armadas, quedaron generalmente limitadosal ámbito <strong>de</strong> las instituciones militares.En una sociedad que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> principios <strong>de</strong>l Siglo XX <strong>de</strong>finió el carácter voluntarioy profesional <strong>de</strong> sus Fuerzas Armadas, la ciudadanía ha permanecidoajena al conocimiento <strong>de</strong> un asunto que representa, no sólo un esfuerzoimportante <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong>l gasto público, sino que constituyeuna cuestión que naturalmente pertenece, involucra y compromete al conjunto<strong>de</strong> la sociedad.El <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, al promover un <strong>de</strong>bate nacional sobre<strong>de</strong>fensa, parte <strong>de</strong> la constatación <strong>de</strong> que, por un lado, se trata <strong>de</strong> la primeraexperiencia <strong>de</strong> este tipo en el país. Por otra parte, la tarea <strong>de</strong> revisar la doctrina<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional y <strong>de</strong> re-estructurar las Fuerzas Armadas que <strong>de</strong> ella se<strong>de</strong>rive, en el contexto <strong>de</strong> una realidad regional e internacional que ha sufridoprofundos cambios, aparece como ineludible.En tal sentido, la legislación que rige al <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> y alas Fuerzas Armadas está contenida fundamentalmente en la Ley Orgánica<strong>de</strong> las Fuerzas Armadas (Decreto-Ley Nº14.157 <strong>de</strong> 21/02/974). Aunquedicha norma fue parcialmente reformada en 1986 y ha sido objeto <strong>de</strong> mo-15
dificaciones parciales durante los últimos 30 años, los aspectos organizativosy <strong>de</strong> funcionamiento <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> y <strong>de</strong> las FuerzasArmadas continúan regidos por ella.Así, el objetivo general <strong>de</strong>l Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong> es contribuir alperfeccionamiento <strong>de</strong> la gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática y a la construcción <strong>de</strong>una <strong>de</strong>mocracia <strong>de</strong> ciudadanos y ciudadanas 1 , así como al fortalecimiento <strong>de</strong>la integración regional y <strong>de</strong> la paz internacional, a través <strong>de</strong> la transformación<strong>de</strong> las políticas públicas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional en políticas transparentesy <strong>de</strong> Estado.En particular, busca promover los más amplios acuerdos sobre políticas <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa nacional como fruto <strong>de</strong> la participación y el intercambio informado<strong>de</strong> muy diversos actores sociales: parlamentarios, funcionarios civiles y militares,diplomáticos, políticos, académicos, expertos, sociedad civil organizada,comunicadores sociales, etc.El Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong> se concibe, pues, como un proceso y seestructura en dos gran<strong>de</strong>s etapas. La primera está <strong>de</strong>stinada a alimentar elproceso institucional dirigido a la elaboración <strong>de</strong> un proyecto <strong>de</strong> Ley <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>. Una norma que –vale la pena enfatizarlo– representa unanovedad jurídica en el país y que el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> someteráa consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>l Parlamento.La segunda etapa, posterior en el tiempo y apoyada en las conclusiones <strong>de</strong> laprimera fase, tendrá como objetivo contribuir al <strong>de</strong>bate <strong>de</strong> una nueva LeyOrgánica <strong>de</strong> las FFAA por parte <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Legislativo. Ambas gran<strong>de</strong>s faseshan sido concebidas como metodológicamente idénticas.La primera fase <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong>, <strong>de</strong>beconducir a la elaboración <strong>de</strong> un documento en el que que<strong>de</strong>n consignadoslos acuerdos y los disensos referidos a las gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>finiciones políticase institucionales que or<strong>de</strong>nen la función <strong>de</strong>fensa nacional y en particularlas competencias <strong>de</strong> las FFAA como su componente militar. También<strong>de</strong>berá incluir las competencias, funciones y lineamientos <strong>de</strong> orga-16
nización <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> respectivo, en tanto organismo <strong>de</strong> conducciónpolítica <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa.La segunda etapa también tendrá como fin la elaboración <strong>de</strong> un documento,sustentado en los mayores acuerdos posibles, en el se consignen a<strong>de</strong>máslos disensos más significativos. El mismo <strong>de</strong>berá servir al <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> para elaborar un proyecto <strong>de</strong> nueva Ley Orgánica <strong>de</strong> lasFFAA a ser sometido al Po<strong>de</strong>r Legislativo.En cada una <strong>de</strong> las dos etapas se han programado la celebración <strong>de</strong> seminariospúblicos con participación <strong>de</strong> especialistas nacionales e internacionalesen las diversas temáticas, para posteriormente instalar mesas <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate a lasque se convocará a participar a organismos públicos, instituciones representativas<strong>de</strong> toda la sociedad y algunos reconocidos expertos a título individual.Dichas mesas funcionarán en régimen <strong>de</strong> sesión reservado y sus documentosfinales serán entregados al <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> para quesirvan <strong>de</strong> base a la elaboración <strong>de</strong> los proyectos <strong>de</strong> ley correspondientes.Por otra parte, a lo largo <strong>de</strong> todo el período, se prevé la realización <strong>de</strong> conferenciaspúblicas dictadas por expertos internacionales sobre diferentes temasy experiencias relevantes <strong>de</strong> manera <strong>de</strong> alimentar y enriquecer el <strong>de</strong>batenacional.El proceso que acaba <strong>de</strong> <strong>de</strong>scribirse ha sido diseñado con dos objetivoscentrales. Por una parte, perfeccionar la calidad <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia uruguaya,a través <strong>de</strong> la transformación <strong>de</strong> los temas <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y la políticamilitar en asuntos <strong>de</strong> agenda pública que permita y promueva que las <strong>de</strong>cisionesse adopten en un marco <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate público, informado y transparente.En segundo término, promover una imprescindible revisión <strong>de</strong> las <strong>de</strong>finicionespolíticas y la legislación sobre <strong>de</strong>fensa nacional y FFAA.Esperamos que la compilación que se presenta contribuya a dichos objetivos.J.G.G.1PNUD, La Democracia en América Latina. Hacia una Democracia <strong>de</strong> ciudadanos y ciudadanas, PNUD 2004.17
CEREMONIA DE APERTURA19
Rodolfo Nin NovoaVicepresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República y Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la Asamblea General LegislativaMe correspon<strong>de</strong> en esta instancia, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> brindar la mejor y lamás cálida bienvenida al país a aquellos que vienen <strong>de</strong> países amigos yhermanos, hacer dos o tres reflexiones sobre la importancia <strong>de</strong> este<strong>de</strong>bate, en el marco <strong>de</strong> un nuevo concepto <strong>de</strong> participación que elGobierno <strong>de</strong> la República quiere dar a los gran<strong>de</strong>s temas nacionales.A diferencia <strong>de</strong> estilos anteriores –que no es <strong>de</strong>l caso ni siquiera cuestionar–el Gobierno <strong>de</strong> la República cree, enfática e inequívocamente,en la importancia que tiene un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>mocracia participativa,que no es antagónico, ni podría serlo, <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>mocracia representativa,sino que es complementario <strong>de</strong> él. Y <strong>de</strong>s<strong>de</strong> ese punto <strong>de</strong>vista, le interesa sobremanera que la sociedad uruguaya, en todos susniveles, se movilice <strong>de</strong> acuerdo con las expectativas que tiene sobre lostemas que al fin y al cabo le incumben.Este es, sin duda, el primer <strong>de</strong>bate que hoy lanza el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> para abordar este tema y que se inscribe, como les<strong>de</strong>cía, en ese marco <strong>de</strong> conceptualización participativa que para nosotroses muy importante.Dentro <strong>de</strong> pocos días viene también el <strong>de</strong>bate educativo, y estos sontemas que incumben a la sociedad en su conjunto y sobre los cualestodos tienen algo para <strong>de</strong>cir. La importancia que nosotros asignamos aestos eventos es, precisamente, abrir la posibilidad <strong>de</strong> que la ciudadaníapueda expresar sus puntos <strong>de</strong> vista sobre dichos temas.Naturalmente, los aportes <strong>de</strong> los representantes <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r político, <strong>de</strong>la Universidad, <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas, la experiencia <strong>de</strong> países amigos,son fundamentales para <strong>de</strong>finir conceptos que tienen hoy significadosdiferentes a los que tenían hace algunos años. Los conceptos <strong>de</strong>21
seguridad no son los mismos que hace veinte, treinta o cuarenta años,los conceptos educativos tampoco son los mismos, y todo esto haceque la sociedad <strong>de</strong>ba estar presente en la hora <strong>de</strong> <strong>de</strong>finiciones importantes.Yo creo –estoy convencido <strong>de</strong> ello– que las leyes que <strong>de</strong>spués se vanelaborando como producto <strong>de</strong> estos <strong>de</strong>bates se votan con mayoríasque el Gobierno tiene, sin ningún lugar a dudas, y por lo tanto elGobierno, teóricamente, podría impulsar los conceptos que él mismocree que hay que llevar a<strong>de</strong>lante; pero también estoy convencido <strong>de</strong>que las leyes funcionan cuando, a<strong>de</strong>más, hay consenso social sobreellas; y funcionan bien cuando la participación ha sido amplia, cuandoel <strong>de</strong>bate ha sido profundo y cuando los acuerdos logrados hansido los más gran<strong>de</strong>s posibles.Así que, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> ese punto <strong>de</strong> vista, para nosotros inaugurar esta modalidad<strong>de</strong> <strong>de</strong>bates participativos sobre un tema tan importante comoeste, constituye un gran honor y un gran <strong>de</strong>safío. Aquí están todos lospartidos políticos, aquí están las Fuerzas Armadas, aquí está el Gobiernoen su conjunto, aquí está la opinión <strong>de</strong> expertos <strong>de</strong> otros paísesamigos, y yo no tengo ninguna duda <strong>de</strong> que sobre este tema y sobreotros muchos vamos a conseguir los acuerdos y los consensos necesariospara tomar <strong>de</strong>finiciones que al fin y al cabo a todos involucran y atodos alcanzan.Este es mi rol. Muchísimas gracias a todos por estar aquí, muchasgracias por los aportes que todos van a hacer, y yo auguro un bueninicio <strong>de</strong> esta modalidad <strong>de</strong> discusión que el Gobierno tiene la firmeintención <strong>de</strong> llevar a<strong>de</strong>lante.22
Pablo Man<strong>de</strong>villeRepresentante Resi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)Coordinador Resi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> las Naciones UnidasEs para mi un honor haber sido invitado a acompañar al Sr. Vice-Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República y a la Sra. Ministra <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>en la apertura <strong>de</strong> este Seminario que tiene por propósito compartirlos aportes y experiencias <strong>de</strong> reconocidas personalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l ámbitopolítico, militar y académico <strong>de</strong> la región y <strong>de</strong>l mundo sobre la reforma<strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong>l sector <strong>de</strong>fensa y <strong>de</strong> su componente militar.Con este Seminario se inicia un amplio proceso <strong>de</strong> consulta, <strong>de</strong>bate,diálogo, intercambio –y por qué no, aprendizaje–, que <strong>de</strong>bería po<strong>de</strong>rcontribuir al fortalecimiento <strong>de</strong> la gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática a través<strong>de</strong>l diseño <strong>de</strong> políticas públicas, <strong>de</strong> políticas <strong>de</strong> Estado, en el ámbito<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional.En los últimos años, la seguridad internacional, tanto como la seguridadhemisférica y la regional han pasado por una serie <strong>de</strong> transformacionessignificativas que han impactado sobre la problemática <strong>de</strong> la<strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>. El seminario que hoy tenemos el honor <strong>de</strong> inaugurarconstituye una excelente oportunidad para contribuir al <strong>de</strong>batesobre estos temas, en un contexto <strong>de</strong> nuevas realida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>safíos.Para garantizar la seguridad colectiva, ya no son suficientes conceptoscomo los <strong>de</strong> paz y seguridad en términos <strong>de</strong> las capacida<strong>de</strong>s militares<strong>de</strong> los Estados para enfrentar las agresiones externas. En este sentido,en septiembre <strong>de</strong>l 2003, el Secretario General <strong>de</strong> las Naciones Unidasconvocó a un Grupo <strong>de</strong> Alto Nivel <strong>de</strong> personalida<strong>de</strong>s eminentes paraque evaluara las actuales amenazas a la paz y la seguridad internacionales,y formulara recomendaciones para fortalecer a las NacionesUnidas en la preservación <strong>de</strong> la seguridad colectiva.El Informe elaborado por el Grupo «Un mundo más seguro: la respon-25
sabilidad que compartimos» reclamó la búsqueda y adopción <strong>de</strong> unconcepto más amplio <strong>de</strong> la seguridad colectiva, que encare tanto lasamenazas nuevas como las antiguas, y que atienda a las preocupaciones<strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong> todos los Estados: los ricos como los pobres, losdébiles como los fuertes. Aquel trabajo señaló con particular énfasis larelación estrecha que existe entre las amenazas a la seguridad y la escasezen cuanto a las condiciones <strong>de</strong> vida, escasez expresada en términos<strong>de</strong> extrema pobreza, déficits <strong>de</strong> salud y educación así como la <strong>de</strong>sigualdad<strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s.Como se afirma en el Informe, «el <strong>de</strong>sarrollo es un fundamento indispensable<strong>de</strong> una nueva seguridad colectiva. Para proteger mejor laseguridad <strong>de</strong> nuestras ciudadanas y ciudadanos, es esencial <strong>de</strong>dicar la<strong>de</strong>bida atención y los recursos necesarios al logro <strong>de</strong> los Objetivos <strong>de</strong>Desarrollo <strong>de</strong>l Milenio adoptados por los países miembros en la Cumbre<strong>de</strong>l Milenio <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong>l 2000, y que establecen las gran<strong>de</strong>smetas que los países se comprometen a alcanzar en el 2015 para lograrniveles <strong>de</strong> vida dignos para todos» 1 .El enfoque <strong>de</strong> las Naciones Unidas sobre la <strong>Defensa</strong> y la Seguridadhumanas también subraya la necesidad <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocracia cada vezmás fortalecida. En América Latina y el Caribe, el PNUD ha venido<strong>de</strong>dicando más y más atención al <strong>de</strong>safío <strong>de</strong> consolidar la <strong>de</strong>mocracia,atendiendo a la expansión efectiva <strong>de</strong> la ciudadanía. El Informe sobrela Democracia en América Latina, promovido por el PNUD, ofreceelementos para esta reflexión al trazar un triángulo entre <strong>de</strong>mocracia,pobreza y <strong>de</strong>sigualdad social, como elementos característicos <strong>de</strong> nuestrassocieda<strong>de</strong>s.El Informe muestra con claridad los principales avances <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocraciaen América Latina, e i<strong>de</strong>ntifica sus principales <strong>de</strong>ficiencias, fundamentalmenteen términos <strong>de</strong> pobreza y <strong>de</strong>sigualdad. El Informe1Un mundo más seguro, la responsabilidad que compartimos. Informe elaborado por el Grupo <strong>de</strong> AltoNivel sobre las amenazas, los <strong>de</strong>safíos y el cambio.26
<strong>de</strong>staca la necesidad <strong>de</strong> consolidar la <strong>de</strong>mocracia para alcanzar una<strong>de</strong>mocracia <strong>de</strong> ciudadanos, que garantice los <strong>de</strong>rechos humanos básicos<strong>de</strong> sus ciudadanas y ciudadanos.«El informe señala como punto <strong>de</strong> partida para fortalecer la <strong>de</strong>mocraciala revalorización <strong>de</strong>l contenido y <strong>de</strong> la relevancia <strong>de</strong> la política;sugiere que las soluciones a los problemas y <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocraciatendrían que buscarse <strong>de</strong>ntro y no fuera <strong>de</strong> las instituciones <strong>de</strong>mocráticasy concluye que <strong>de</strong>be recuperarse un papel constructivo <strong>de</strong> lapolítica como or<strong>de</strong>nadora <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> la sociedad». 2El PNUD entien<strong>de</strong> que la gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática, así lograda, escondición para el <strong>de</strong>sarrollo humano integral. Dicho <strong>de</strong>sarrollo humanoes condición necesaria para la seguridad. Es <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> este marcoque <strong>de</strong>be enten<strong>de</strong>rse el compromiso y el apoyo <strong>de</strong>l PNUD a estainiciativa <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate e intercambio sobre <strong>de</strong>fensa nacional.Ésta justamente preten<strong>de</strong> ser la contribución <strong>de</strong>l PNUD al proceso<strong>de</strong> <strong>de</strong>bate que hoy inauguramos junto al <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>y la Universidad <strong>de</strong> la República: ser un facilitador <strong>de</strong>l diálogo,acercar experiencias y lecciones aprendidas <strong>de</strong> otros países, y enriquecerel intercambio con enfoques que prioricen el <strong>de</strong>sarrollo humano yla calidad <strong>de</strong>mocrática.Asumimos una posición <strong>de</strong> imparcialidad y compromiso profundocon la <strong>de</strong>mocracia y el <strong>de</strong>sarrollo humano. Es <strong>de</strong>s<strong>de</strong> esa posición queesperamos po<strong>de</strong>r contribuir a este <strong>de</strong>bate estimulando la participación,entre otros, <strong>de</strong> actores políticos, parlamentarios, funcionarios <strong>de</strong>las fuerzas armadas, representantes <strong>de</strong> la aca<strong>de</strong>mia y <strong>de</strong> organizaciones<strong>de</strong> la sociedad civil y comunicadores sociales. El <strong>de</strong>bate que hoy estamosapoyando es, como ha afirmado la Ministra <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>,un <strong>de</strong>bate inédito en la historia <strong>de</strong>l país, ya que en el Uruguay, así2La Democracia en América Latina. Hacia una <strong>de</strong>mocracia <strong>de</strong> ciudadanas y ciudadanos. Programa <strong>de</strong> lasNaciones Unidas para el Desarrollo.27
como en otros países, no existía una tradición <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate público <strong>de</strong>estos asuntos.El programa que se ha formulado combina diferentes niveles <strong>de</strong> participaciónen el <strong>de</strong>bate <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y <strong>de</strong> los asuntos <strong>de</strong> políticamilitar: <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la más amplia y abierta, mediante seminarios <strong>de</strong>aportes internacionales y nacionales con una nutrida agenda <strong>de</strong> conferenciasy paneles, hasta la instalación <strong>de</strong> mesas <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate con la participación<strong>de</strong> representantes políticos, parlamentarios, diplomáticos,académicos y también representantes <strong>de</strong> la sociedad civil, que seránconvocados a título personal. Mediante la combinación <strong>de</strong> estas activida<strong>de</strong>s,y en una secuencia concebida para favorecer intercambios ybúsqueda <strong>de</strong> consensos, esperamos po<strong>de</strong>r enfrentar las complejida<strong>de</strong>s<strong>de</strong>l tema beneficiándonos <strong>de</strong> los mejores atributos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocraciauruguaya: la facilidad para el diálogo interpartidario, interinstitucional,y entre todos los sectores <strong>de</strong> la sociedad.Esperamos que los resultados <strong>de</strong> este proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate sirvan <strong>de</strong> insumopara la elaboración <strong>de</strong> un anteproyecto <strong>de</strong> Ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>y en una segunda etapa, <strong>de</strong> otro <strong>de</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas,insumos ambos para el tratamiento legislativo <strong>de</strong> estos asuntos.Quisiera expresar nuestro reconocimiento al <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong> por iniciar un proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate que amplía la participaciónen el mismo para promover una política <strong>de</strong> Estado en la materia.Nuestro agra<strong>de</strong>cimiento va asimismo a la Universidad <strong>de</strong> la Repúblicapor su tan calificado apoyo en esta empresa.En estos dos días los expositores internacionales abordarán –<strong>de</strong>s<strong>de</strong>diversas perspectivas– temas complejos en torno a la concepción <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa y la seguridad; los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa en la región; el rolinstitucional <strong>de</strong> las fuerzas armadas; el impacto <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong>integración regional sobre la <strong>de</strong>fensa y su componente militar, atendiendomuy especialmente las experiencias y lecciones aprendidas enla región y en el mundo sobre procesos <strong>de</strong> re<strong>de</strong>finición <strong>de</strong> las fuerzas28
armadas en el marco <strong>de</strong> la instalación <strong>de</strong> gobiernos <strong>de</strong>mocráticos.No podíamos imaginar un mejor modo <strong>de</strong> iniciar este complejo yambicioso proceso, que con el aporte <strong>de</strong> conferencistas <strong>de</strong> tan altonivel como ministras, altos funcionarios civiles y militares, <strong>de</strong>stacadosasesores y académicos <strong>de</strong> Argentina, Brasil, Chile, España, MéxicoParaguay, Portugal, Sudáfrica y Venezuela.Les <strong>de</strong>seamos éxito en sus labores.29
Dra. Constanza MoreiraDirectora <strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong> Ciencia Política <strong>de</strong> la Facultad <strong>de</strong> Ciencias Sociales <strong>de</strong> laUniversidad <strong>de</strong> la RepúblicaLa participación <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> la República, a través <strong>de</strong>l Instituto<strong>de</strong> Ciencia Política (ICP) <strong>de</strong> su Facultad <strong>de</strong> Ciencias Sociales(FCS), en esta interesante iniciativa <strong>de</strong>l Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong>que impulsa el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> con el apoyo <strong>de</strong>lPNUD, se apoya en el conocimiento acumulado a través <strong>de</strong> su Programa<strong>de</strong> Investigación sobre Seguridad Regional, FFAA Política ySociedad (PRISFAS).Este trabajo <strong>de</strong> investigación tiene una corta pero intensa historiaacadémica que conviene <strong>de</strong>jar registrada.Ella comienza en el año 2001, cuando el ICP <strong>de</strong>fine la necesidad <strong>de</strong>asumir como línea <strong>de</strong> trabajo, el estudio <strong>de</strong> los temas vinculados aesta política pública que es –que <strong>de</strong>be ser– la <strong>de</strong>fensa nacional, asícomo todo lo referido a las FFAA y también a aquellas cuestiones queintegran el concepto <strong>de</strong> seguridad regional.Al hacerlo, en tanto instituto universitario, también estaba dandocuenta <strong>de</strong> la <strong>de</strong>uda que la aca<strong>de</strong>mia ha contraído con la sociedad y <strong>de</strong>la necesidad <strong>de</strong> superarla.El trabajo se inició a través <strong>de</strong> un proyecto regional que se continúa<strong>de</strong>sarrollando hasta hoy: el Observatorio Cono Sur <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> y FFAA.En este proyecto se integran varias Universida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la región quetambién poseen equipos <strong>de</strong> investigación académica en esta área: laUniversidad <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Quilmes, Argentina, la Universidad Estadual<strong>de</strong> San Pablo (UNESP) <strong>de</strong> Brasil y la Universidad Arcis <strong>de</strong> Chile.Incluso, es interesante señalar que, a partir y en estrecha relación <strong>de</strong>esta experiencia, se ha generado otro Proyecto <strong>de</strong> Investigación regional:el Observatorio <strong>de</strong> Política Exterior. En él se conjunta el trabajo31
<strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong> Política Internacional y Relaciones <strong>Internacionales</strong>,<strong>de</strong> la Unidad Multidisciplinaria <strong>de</strong> nuestra Facultad <strong>de</strong> Ciencias Sociales,con equipos <strong>de</strong> investigación <strong>de</strong> la UNESP <strong>de</strong> Brasil y <strong>de</strong> laUniversidad <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Rosario, Argentina.Es así que, a partir <strong>de</strong> la experiencia y la acumulación <strong>de</strong> conocimientoslograda por el Observatorio Cono Sur <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> y FFAA, nuestroInstituto conformó el Programa <strong>de</strong> Investigación sobre SeguridadRegional, FFAA Política y Sociedad (PRISFAS) y que dos <strong>de</strong> sus investigadoreslograron el reconocimiento <strong>de</strong> la Comisión Sectorial <strong>de</strong> InvestigaciónCientífica (CSIC) <strong>de</strong> la UDELAR a través <strong>de</strong> su apoyopara potenciar los proyectos <strong>de</strong> investigación en esta temática.En la medida que en nuestra Universidad el concepto <strong>de</strong> investigaciónno se concibe sin sus contrapartidas <strong>de</strong> docencia y extensión, la Facultadha integrado un Taller sobre estos temas en sus programascurriculares <strong>de</strong> Licenciatura y sus investigadores también cumplencon un amplio y ambicioso trabajo <strong>de</strong> extensión que los vincula condiferentes instituciones nacionales y extranjeras.Y es justamente con la perspectiva <strong>de</strong> aportar el conocimiento acumuladopor nuestros investigadores a la sociedad y <strong>de</strong> potenciar el <strong>de</strong>sarrollo<strong>de</strong> dichas activida<strong>de</strong>s académicas que el ICP participa en esta experiencianovedosa y necesaria <strong>de</strong>l Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong>.Lo hace en el entendido que la <strong>de</strong>fensa nacional y las políticas militares<strong>de</strong> la República constituyen políticas públicas y que en una <strong>de</strong>mocraciaellas <strong>de</strong>ben ser discutidas <strong>de</strong> manera transparente, informada ycon la mayor participación <strong>de</strong> la sociedad.De esta forma, a la hora en la que la instituciones <strong>de</strong> gobierno adoptensus <strong>de</strong>cisiones, ellas podrán contar, no sólo con la legalidad que lesotorga el respeto <strong>de</strong> los procedimientos establecidos, sino con el respaldo<strong>de</strong> la legitimidad que surge <strong>de</strong> un sistema político y una ciudadaníaque conocen y han participado <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión.32
CONFERENCIAS35
PRESENTACIÓN DE LOS CONFERENCISTASAzucena BerruttiMinistra <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, Uruguay.José BayardiSub Secretario <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>,Uruguay.Marco Aurelio García (Brasil)Assessor-Chefe da Assessoria Especial do Presi<strong>de</strong>nte daRepública. Primeiro Vice-Presi<strong>de</strong>nte do Partido dosTrabalhadores <strong>de</strong>s<strong>de</strong> outubro <strong>de</strong> 2005. Formado emDireito e Filosofia na Universida<strong>de</strong> Fe<strong>de</strong>ral do RioGran<strong>de</strong> do Sul. Pós-Graduado na Escola <strong>de</strong> AltosEstudos e Ciências Sociais <strong>de</strong> Paris. Professorlicenciado do Departamento <strong>de</strong> História daUniversida<strong>de</strong> Estadual <strong>de</strong> Campinas. Foi Secretário <strong>de</strong>Relações Internacionais do Partido dos Trabalhadorespor mais <strong>de</strong> <strong>de</strong>z anos. Foi Vereador na cida<strong>de</strong> <strong>de</strong> PortoAlegre (1967) e Secretário <strong>de</strong> Cultura nos municípios<strong>de</strong> Campinas (1989-1990) e São Paulo (2001-2002).Coor<strong>de</strong>nou o Programa <strong>de</strong> Governo do Presi<strong>de</strong>nteLuiz Inácio Lula da Silva nas eleições <strong>de</strong> 1994 e 1998.Nilda Garré (Argentina)Abogada. Secretaria <strong>de</strong> Asuntos Políticos <strong>de</strong>l<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong>l Interior entre el mes <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong>2000 y el mes <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 2001. Coordinadora <strong>de</strong>la Unidad Especial <strong>de</strong> Investigación para elEsclarecimiento <strong>de</strong>l Atentado a la AMIA.Embajadora Extraordinaria y Plenipotenciaria <strong>de</strong> laRepública Argentina en la República Bolivariana <strong>de</strong>Venezuela. Diputada <strong>de</strong> la Nación por: PartidoJusticialista, integrante <strong>de</strong>l Frente Justicialista <strong>de</strong>Liberación, entre 1973/1976; la Confe<strong>de</strong>raciónFrepaso entre 1995/99; por la Confe<strong>de</strong>raciónFrepaso en la Alianza, para el período 1999/2003;por la Confe<strong>de</strong>ración Frepaso en la Alianza, paracumplir el mandato comprendido entre 2001/05.Actualmente se <strong>de</strong>sempeña como Ministra <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> la República Argentina.Edwin Tsepe Motumi (Sudáfrica)Bachelor of Arts Degree, University ofWitwatersrand (1993). Senior Research Fellow <strong>de</strong>lSouthern African Security Programme, War StudiesDepartment <strong>de</strong>l Kings College, University of London(1994) y <strong>de</strong>l Institute of Defence Studies Master ofManagement, University of Witwatersrand (2000).Dirigente <strong>de</strong> las Estructuras Político-MilitaresClan<strong>de</strong>stinas <strong>de</strong>l Congreso <strong>Nacional</strong> Africano (1985-1990). Des<strong>de</strong> 1996 ha <strong>de</strong>sempeñado varios cargos enel Departamento <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> su país. Actualmentese <strong>de</strong>sempeña como Jefe <strong>de</strong> Políticas y Planificación<strong>de</strong> dicha institución.Sagaren Krishna Naidoo (Sudáfrica)Bachelor of Arts in Law (BA-Law),1995, Universityof Durban Westville. Post-graduate Degree:BA-Honours in Political Science, 1996, Universityof Durban Westville. Post-graduate Degree: Masterof Arts in International Studies, 1998, Rho<strong>de</strong>sUniversity Grahamstown. Post-graduate Degree:Public Policy Masters in Management, cursandoactualmente (2004-2006), University of theWitwatersrand. Ha ocupado múltiples cargos <strong>de</strong>investigación y docencia en centros académicos <strong>de</strong>su país. Actualmente se <strong>de</strong>sempeña como DirectorAdjunto <strong>de</strong> Investigación y Análisis, en la oficina <strong>de</strong>Políticas y Planeamiento, Secretaría <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong>lDepartamento <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> la República <strong>de</strong>Sudáfrica.37
El Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong>Dra. Azucena BerruttiEl presente Seminario Internacional da inicio alDebate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong> que el <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> promueve en cumplimiento <strong>de</strong>l Programa<strong>de</strong> Gobierno planteado a la ciudadanía yque representa un compromiso <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> la actualadministración.El Uruguay carece <strong>de</strong> una tradición política <strong>de</strong><strong>de</strong>bate público <strong>de</strong> los temas vinculados a la <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong> y <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> ella a la política militar,como una dimensión <strong>de</strong> la misma.Por eso, el Debate <strong>Nacional</strong> se propone comenzar adivulgar estos temas en la sociedad. Iniciar un procesodirigido a que la ciudadanía se vaya involucrandoen un conjunto <strong>de</strong> cuestiones que pococonoce y que a<strong>de</strong>más siente como lejanas y ajenas.En este año nos proponemos que llegue al Parlamento,como resultado <strong>de</strong> este Debate, un Proyecto<strong>de</strong> Ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> y que se logrenelaborar las bases para que al comenzar sus sesiones<strong>de</strong>l próximo año, el Parlamento reciba un Proyecto<strong>de</strong> nueva Ley Orgánica <strong>de</strong> las FFAA.Pero antes que nada, permítanme <strong>de</strong>tenerme enun hecho.Parece una paradoja que el Debate <strong>Nacional</strong> sobre<strong>Defensa</strong> tenga como primer jalón un evento en elcual el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, con el apoyo <strong>de</strong>lPNUD y el asesoramiento <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> laRepública, haya invitado a participar a un calificadoy nutrido grupo <strong>de</strong> personalida<strong>de</strong>s extranjeras.Ello merece una explicación. En este evento recibiremosun conjunto <strong>de</strong> aportes internacionalesque consi<strong>de</strong>ramos invalorables, trasmitidos por responsablespolíticos, institucionales, académicos,militares y diplomáticos, para enriquecer nuestroconocimiento y alimentar los <strong>de</strong>bates que <strong>de</strong>seamospromover este año.En este mundo tan complejo, tan turbulento ytan incierto es muy importante que los uruguayosconozcamos lo mejor posible en qué mundo estamosviviendo. ¿Cuáles son los problemas que afectanla seguridad y la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> esta zona <strong>de</strong>l planeta?y ¿cuáles pue<strong>de</strong>n ser las mejores alternativaspara respon<strong>de</strong>r a ellos?.O por lo menos cómo están observando estas realida<strong>de</strong>svecinos <strong>de</strong> la región y <strong>de</strong> otras latitu<strong>de</strong>s queatravesaron y atraviesan procesos <strong>de</strong> <strong>de</strong>finiciones yreformas.Luego seremos nosotros, los uruguayos, a partir <strong>de</strong>mayo y hecha la síntesis <strong>de</strong>l presente SeminarioInternacional, quienes <strong>de</strong>bemos establecer cuálesson nuestras opiniones.¿Cuáles son nuestros intereses y cuáles son nuestros<strong>de</strong>safíos, nuestras amenazas y oportunida<strong>de</strong>s?¿Qué es lo que más nos conviene? y ¿cuáles <strong>de</strong>beríanser las capacida<strong>de</strong>s a <strong>de</strong>sarrollar? Y ¿Cuáles lasmejores respuestas a esos asuntos tan complejos.También esperamos las reflexiones sobre ese tandiverso conjunto <strong>de</strong> instrumentos <strong>de</strong> cooperaciónen el plano <strong>de</strong> la seguridad regional (tratados, convenios,etc.) que existe en nuestra vecindad –y <strong>de</strong>los que formamos parte– aunque la mayoría <strong>de</strong> losuruguayos poco sepamos acerca <strong>de</strong> ellos.También será muy interesante conocer sus interpretacionesacerca <strong>de</strong> cómo diversos países <strong>de</strong> nues-39
tro entorno encaran los aspectos vinculados a la<strong>de</strong>fensa nacional.Contaremos en estos dos días entre nosotros conautorida<strong>de</strong>s con responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> gobierno enlos países vecinos:• La Sra. Ministra <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> Argentina, NildaGarré –que en un esfuerzo que mucho valoramos–está llegando en la noche <strong>de</strong> hoy. Participandoa su vez dos <strong>de</strong> sus más estrechos colaboradores.• Con el Profesor Marco Aurelio García, viejo conocidonuestro y asesor especial <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nteLula <strong>de</strong> Brasil• Con el subsecretario <strong>de</strong> Guerra <strong>de</strong> Chile, GonzaloGarcía,También hemos creído necesario que estuvierancon nosotros representantes <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong><strong>de</strong> Sudáfrica. Un país que juega un papelmuy importante, no sólo en África, también hacomenzado a jugarlo en el mundo. Y que está aquíenfrente, <strong>de</strong>l otro lado <strong>de</strong>l Océano Atlántico.Quizás muchos no lo hayamos pensado <strong>de</strong>masiado,pero con Argentina, Brasil, Sudáfrica yotros países africanos con costas al Atlántico Sursomos ribereños <strong>de</strong> un área estratégica –el AtlánticoSur–; una <strong>de</strong> las principales reservas <strong>de</strong>recursos marítimos vivos y también seguramente<strong>de</strong> otros recursos aun inexplorados con quienesa<strong>de</strong>más compartimos intereses comunes enla Antártida.Y tenemos que conocernos más y conocer cómo elgobierno <strong>de</strong> Sudáfrica se ubica e interpreta su realidady su relación con sus vecinos <strong>de</strong> este lado <strong>de</strong>lAtlántico.Por eso invitamos al Secretario <strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> Sudáfrica, January Masilela, un prestigiosoComandante <strong>de</strong>l Congreso <strong>Nacional</strong> Africano, que lamentablementeno pudo estar con nosotros, pero nombróuna importante <strong>de</strong>legación para representarlo. Una<strong>de</strong>legación, <strong>de</strong> alto nivel jerárquico y académico, presididapor el Gral. Motumi, que para nuestro beneplácitocompren<strong>de</strong> a una mujer, la Sra. Fakir, Brigadier General<strong>de</strong> las FFAA Sudafricanas.A<strong>de</strong>más Sudáfrica, a la salida <strong>de</strong>l odioso régimen <strong>de</strong>lapartheid, ha hecho una interesantísima experiencia<strong>de</strong> transformación <strong>de</strong> su sector <strong>de</strong>fensa y <strong>de</strong> su componentemilitar las FFAA. Y creemos que ellos tambiéntienen experiencias muy valiosas para trasmitirnos.Contaremos también con un representativo y distinguidogrupo <strong>de</strong> académicos <strong>de</strong> larga experiencia <strong>de</strong>trabajo en los temas vinculados a la Seguridad y la<strong>Defensa</strong>, entre los cuales se encuentran valiosos académicos<strong>de</strong> España y Portugal, que a<strong>de</strong>más reúnen tambiénla característica <strong>de</strong> haber ocupado importantesresponsabilida<strong>de</strong>s en sus países, a quienes hemos pedidoque nos aporten su experiencia en dos planos:• Por una parte, para que nos ilustren cómo han resueltolos temas <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional (en los quenaturalmente está involucrado ese valor tan importantepara cualquier país: la soberanía nacional) en elproceso <strong>de</strong> integración <strong>de</strong> la Unión Europea. Elloshan vivido –y viven– el difícil proceso <strong>de</strong> construcción<strong>de</strong> la Política Exterior y <strong>de</strong> Seguridad Comúnen la Unión Europea.• Por otra parte, ambas naciones han vivido, comonosotros, procesos <strong>de</strong> transición política post dictaduray será muy interesante conocer cómo se transformóel sector <strong>de</strong>fensa y las FFAA luego <strong>de</strong> los mismos.Y en el caso <strong>de</strong> España, conocerlo <strong>de</strong> boca <strong>de</strong>alguien, como el Dr. Suárez Pertierra, que tuvo muchoque ver con el proceso <strong>de</strong> transformación porquefue Ministro en aquella época.En tal sentido nos interesa también conocer la experiencia<strong>de</strong> nuestros vecinos <strong>de</strong> la región y tendremosexposiciones <strong>de</strong> importantes académicos con experienciadirecta <strong>de</strong> gobierno durante tales procesos.40
Finalmente, también nos ha parecido interesante conocerel punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> Oficiales Generales <strong>de</strong> paíseshermanos <strong>de</strong> la región para que compartan con nosotrossus puntos <strong>de</strong> vista, como profesionales con ampliaexperiencia y sólida formación académica, acerca <strong>de</strong> suspercepciones sobre la <strong>de</strong>fensa militar <strong>de</strong> sus propiosEstados, que son nuestros hermanos y vecinos.Quiere <strong>de</strong>cir que abrimos este Seminario con gran<strong>de</strong>sexpectativas y nos hemos propuesto editar un librocon los aportes para tener recopilado insumos que nutrannuestras propias reflexiones y que se encuentre lomás rápido posible a disposición <strong>de</strong> quienes se interesenen estos temas para que resulte útil para el Debate<strong>Nacional</strong> que estamos iniciando.Finalmente, permítanme dos palabras acerca <strong>de</strong>l Debate<strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong>.Estos temas se han <strong>de</strong>finido, en nuestra experiencianacional, generalmente en ámbitos reducidos.Los partidos políticos no les han <strong>de</strong>dicado <strong>de</strong>masiadaatención. En los medios académicos también a lo largo<strong>de</strong> nuestra historia tampoco se los ha estudiado<strong>de</strong>masiado.La sociedad civil en general ha consi<strong>de</strong>rado que estosasuntos le eran ajenos.Se solía <strong>de</strong>cir que la <strong>Defensa</strong> «Era cosa <strong>de</strong> militares»:que si bien son el cuerpo profesional <strong>de</strong> una sociedad,y quienes se especializan en la gestión <strong>de</strong> los instrumentos<strong>de</strong> violencia física más po<strong>de</strong>rosos que dispone unEstado, consi<strong>de</strong>ramos un error limitar exclusivamentea ellos la asunción <strong>de</strong> <strong>de</strong>finiciones en materia <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>,que encierra, por su complejidad, mucho más que elcomponente militar.Por lo tanto, estos asuntos que son funciones básicas <strong>de</strong>lEstado, no pue<strong>de</strong>n ser ajenos a la sociedad, ni sonexclusivamente militares.Al contrario: como son competencia esencial <strong>de</strong>l Estado,son profundamente políticos.Y la política –en una República– es un asunto público.Ese es el origen <strong>de</strong> la palabra: Res-publica.Quiere <strong>de</strong>cir que cuando el gobierno promueven unDebate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong> está promoviendo quelos ciudadanos piensen, se informen, opinen y asumanun conjunto <strong>de</strong> temas y cuestiones que legítimamentele pertenecen. Y no sólo porque todos nosotros les <strong>de</strong>dicamosuna parte <strong>de</strong> nuestros recursos a través <strong>de</strong>l presupuesto<strong>de</strong>l Estado.Nuestro concepto <strong>de</strong> <strong>de</strong>mocracia va más allá. Queremosperfeccionar –ampliar y profundizar– nuestra<strong>de</strong>mocracia. Hacer que nuevos asuntos se vuelvan mástransparentes. Queremos perfeccionar la convivenciaen nuestra sociedad.Vivir en paz y <strong>de</strong>cidir soberanamente respecto al presentey al futuro, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> las limitaciones que nosimpone un mundo en el que las fronteras se han vueltomás porosas, es un <strong>de</strong>recho que los ciudadanos poseenen nuestro país y en cualquier otro lugar <strong>de</strong>l planeta.Decidir soberanamente sobre nuestros recursos tambiénes un <strong>de</strong>recho.A todo ello también refiere la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>.Por eso, informarse, opinar y asumir responsablementeestos temas es una obligación <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> nosotros.El proceso que promueve el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong> intenta dar un primer paso en dicho sentido.Que la sociedad comience a apropiarse <strong>de</strong> estascuestiones.La ajenidad <strong>de</strong> nuestra sociedad respecto a la <strong>de</strong>fensanacional y en particular a esa porción <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa que se refiere a su componente militar: lasFFAA, tiene profundas raíces en nuestra historia.Y transcurridos ya 20 años <strong>de</strong> la recuperación <strong>de</strong> la<strong>de</strong>mocracia es hora que también avancemos en estesentido:41
Definir qué necesida<strong>de</strong>s tiene el Uruguay en loreferido al componente militar <strong>de</strong> su <strong>de</strong>fensa nacionaly por lo tanto qué características <strong>de</strong>be tenerdicho componente militar –las FFAA–.Estaremos entonces en mejores condiciones <strong>de</strong>administrar razonablemente los escasos recursos queel país dispone, en el marco <strong>de</strong> las muchas necesida<strong>de</strong>sinsatisfechas que tienen un importante número<strong>de</strong> nuestros compatriotas.Nos proponemos en el mes <strong>de</strong> mayo reunir aquímismo en este mismo salón un seminario nacionalpara entonces sí, escuchar la opinión <strong>de</strong> conciudadanosque han estudiado estos temas, que <strong>de</strong>s<strong>de</strong>diferentes esferas <strong>de</strong> actuación se han ocupado <strong>de</strong>estos asuntos.Y con ese seminario nacional daremos inicio unproceso dirigido a reunir opiniones <strong>de</strong> muy diversossectores <strong>de</strong> nuestra sociedad para que el <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, que tiene opiniones y<strong>de</strong>finiciones sobre la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, esté enmejores condiciones <strong>de</strong> poner en consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>lParlamento un Proyecto <strong>de</strong> Ley sobre <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong>.Don<strong>de</strong> se establezca qué enten<strong>de</strong>mos los uruguayospor <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>. Cuáles son los organismose instituciones públicas que poseen competenciasen esta área tan <strong>de</strong>licada y cuáles son dichascompetencias y funciones y hasta dón<strong>de</strong> llegan.En ese mismo Proyecto <strong>de</strong> Ley <strong>de</strong>berá estar incluidonaturalmente un capítulo <strong>de</strong>dicado al <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>. Queremos que el <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>je <strong>de</strong> ser, como es <strong>de</strong>s<strong>de</strong>los años 40’, una institución cuya normativaestá integrada <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la Ley Orgánica <strong>de</strong> lasFFAA y pase a ser lo que es: un <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> Gobierno.Convocaremos a legisladores, a funcionarios <strong>de</strong>l<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> RR.EE., a los partidos políticos, aacadémicos universitarios, a los institutos <strong>de</strong> reflexiónreconocidos sobre estos temas, a militares, asindicalistas y empresarios, a funcionarios <strong>de</strong> otrossectores <strong>de</strong>l Estado; en fin, trataremos <strong>de</strong> convocarcon amplitud y seriedad a un intercambio informadoy responsable. Sin estri<strong>de</strong>ncias. Tenemos laambición <strong>de</strong> lograr amplios consensos en un documentoque esperaremos ansiosamente en el <strong>Ministerio</strong>.Un documento que exprese acuerdos y tambiéndisensos, si los hubiera.Sobre la base <strong>de</strong> esos documento, el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, articulará un anteproyecto <strong>de</strong>Ley para que <strong>de</strong> aprobarlo el Po<strong>de</strong>r Ejecutivo loenvíe como Proyecto al Parlamento a consi<strong>de</strong>ración<strong>de</strong> los legisladores, quienes en el marco <strong>de</strong> susfaculta<strong>de</strong>s constitucionales <strong>de</strong>cidirán al respecto.Posteriormente, un proceso similar estará <strong>de</strong>dicado aque hacia fin <strong>de</strong> año el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>reciba un documento que permita elaborarun proyecto <strong>de</strong> nueva Ley Orgánica <strong>de</strong> las FFAA.En fin. No <strong>de</strong>seo ocupar más el tiempo <strong>de</strong> Uds.Tenemos por <strong>de</strong>lante dos días <strong>de</strong> intenso trabajo, yun año en el cual esperamos dar un paso muyimportante para que la <strong>de</strong>mocracia uruguaya avanceen su calidad y la sociedad uruguaya perfeccionesu funcionamiento con la ampliación <strong>de</strong> ciudadaníaque supone incorporar nuevos temas al conocimientoy el <strong>de</strong>bate público.Al reiterar nuestra más sincera bienvenida quiero<strong>de</strong>stacar que sus generosas presencias comprometennuestro esfuerzo y esperamos que llegado elmomento, podamos presentarles con humildad,respeto y alegría el fruto <strong>de</strong>l trabajo compartido.Nuestra esperanza quiere que este proceso nos hagamejores personas, por lo tanto mejores pueblos ypor ello también más profundamente amigos.Porque <strong>de</strong> nada servirían las palabras si no tuviéramosla convicción profunda <strong>de</strong> que el primer objetivo<strong>de</strong>ber ser siempre, como todos sabemos, la Paz.42
Hacia una política <strong>de</strong> estadoen <strong>de</strong>fensa nacional*Dr. José BayardiEn primer lugar quiero saludar a la Sra. Ministra<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, Dra. Azucena Berrutti, al Sr.Cte. en Jefe <strong>de</strong>l Ejército, Tte. Gral. Carlos Díaz, alSr. Cte. en Jefe <strong>de</strong> la Armada <strong>Nacional</strong>, V/A JuanFernán<strong>de</strong>z, Sres. Ministros, SubSecretarios, Sres.Senadores, Sres. Diputados, Señoras y Señores.Quiero agra<strong>de</strong>cer en primer lugar la participación<strong>de</strong> todos aquellos que habiendo sido invitados comparecieronen estos dos días a aportar sus puntos<strong>de</strong> vista sobre los temas convocados.A la Sra. Ministra <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> la República Argentina,Dra. Nilda Garré. A los Sres. Subsecretarios<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> y <strong>de</strong> Guerra <strong>de</strong> Chile y <strong>de</strong> la RepúblicaArgentina. Al conjunto <strong>de</strong> académicos conquienes nos hemos encontrado a lo largo <strong>de</strong>l tiempoen distintos ámbitos. A los Sres. Oficiales Generalesque participaron <strong>de</strong>l último panel para daruna perspectiva <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la visión militar.Y creo que este momento y este Debate constituyepara nuestro país un hecho relevante. Es la primeravez en la historia que en un ámbito tan ampliocomo este discutimos temas <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>.El presente Debate <strong>Nacional</strong> sobre <strong>Defensa</strong> impulsado<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el Gobierno <strong>Nacional</strong> fue planteado,como necesidad a la ciudadanía, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> antes<strong>de</strong> las elecciones nacionales <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 2004 yreafirmado por el Sr. Presi<strong>de</strong>nte Dr. Tabaré Vázquez,al asumir el 1º <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 2005.En un documento previo a las últimas eleccionesnacionales, don<strong>de</strong> <strong>de</strong>cíamos que era intención <strong>de</strong>la fuerza política, que en aquel momento estaba en* La conferencia fue dictada en el cierre <strong>de</strong>l Seminario.etapas preelectorales, convocar a un Debate sobre<strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, manifestamos, entre otros conceptos:“La <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> constituye una política públicaque compromete a toda la Nación.”“Debe integrarse a la agenda política pública y<strong>de</strong>batirse en un marco <strong>de</strong> amplitud y transparencia,coherente con su seriedad e importancia.”“En todos sus aspectos, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> constituir unaresponsabilidad específicamente política <strong>de</strong>l másalto nivel <strong>de</strong>l gobierno, requiere <strong>de</strong> la construcción<strong>de</strong> amplios consensos ciudadanos para su elaboracióny puesta en práctica.”“Debe realzarse el papel <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Legislativo en la<strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> la Política <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>.”“Partiendo <strong>de</strong> la base <strong>de</strong> que no es una cuestiónúnicamente militar, la necesaria revisión <strong>de</strong> la Política<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>berá ser objeto <strong>de</strong> unaley en la que se <strong>de</strong>finan los cometidos, las competenciasy las disposiciones institucionales que laor<strong>de</strong>nen, activando mecanismos <strong>de</strong>mocráticos paraun <strong>de</strong>bate nacional informado, <strong>de</strong> amplia participación,efectiva supervisión ciudadana y controllegislativo.”La necesidad <strong>de</strong> ese encare se fundamenta en lalectura que la fuerza política que hoy está en elGobierno hace <strong>de</strong> lo que fue el <strong>de</strong>venir histórico<strong>de</strong>l manejo <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> al interior <strong>de</strong>nuestra sociedad.En el marco general que elaboramos y difundimosen la presente convocatoria, –a la que todos uste-43
<strong>de</strong>s, siendo convocados, respondieron– manifestamosque “pese a su récord (..) <strong>de</strong> un siglo largo <strong>de</strong>historia política institucional, solo interrumpidopor dos dictaduras, Uruguay no posee tradición<strong>de</strong> <strong>de</strong>bate público <strong>de</strong>mocrático sobre <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong> y asuntos <strong>de</strong> política militar”.Decíamos también que “el Parlamento había <strong>de</strong>dicadoescasa relevancia a la temática, y los mediosacadémicos – y en particular la Universidad <strong>de</strong> laRepública habían obviado tradicionalmente el estudio<strong>de</strong> estas cuestiones”.Y agregábamos: “Tampoco <strong>de</strong> la sociedad civil hansurgido instituciones representativas preocupadaspor estos temas”.Sin ningún tipo <strong>de</strong> violencia intelectual po<strong>de</strong>moscoincidir que lo temas <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> hansido sustraídos al <strong>de</strong>bate público, limitándolo alespacio <strong>de</strong> élites políticas <strong>de</strong> las esferas <strong>de</strong> gobierno,o a espacios reservados <strong>de</strong> sectores <strong>de</strong> partidos o <strong>de</strong>jerarquías militares.Acompañado esto por el reduccionismo <strong>de</strong> limitaro confundir el concepto <strong>Defensa</strong> con lo militar, <strong>de</strong>lo cual esto último es sólo un componente.Tenemos nuestra lectura <strong>de</strong> las causas que motivaronesta situación, pero no viene al caso, en la oportunidad,enfrascarnos en una discusión al respecto<strong>de</strong> las mismas. Ya es conocida la posición que hemostenido, y que en lo personal he manifestadoen múltiples oportunida<strong>de</strong>s en distintos medios.Lo que estamos haciendo, y <strong>de</strong>bemos plantearnoses este Debate <strong>Nacional</strong> con una visión prospectiva,<strong>de</strong> cara al futuro. De cara a los <strong>de</strong>safíos que enfrentanuestro país y la región en la que estamos inmersos,para alcanzar los objetivos generales que toda sociedadtiene o <strong>de</strong>be tener planteado.Objetivos <strong>Nacional</strong>es que en su enunciación másgenérica se expresan, en distintas latitu<strong>de</strong>s, comola búsqueda <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo y el bienestar integral <strong>de</strong>su población. Y en esto <strong>de</strong>l concepto <strong>de</strong> “bienestarintegral” quiero referirlo necesariamente, en miopinión, a la necesidad permanente <strong>de</strong> generarcondiciones para la realización plena <strong>de</strong> todos susindividuos en un marco armónico social que lohaga posible.Para lograr esos objetivos hay que i<strong>de</strong>ntificar, <strong>de</strong> lamanera más colectiva posible, los intereses que elpaís tiene y la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> esos intereses nacionaleshace a la <strong>de</strong>fensa nacional en su acepción amplia.Claro que tener la capacidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r la soberanía,la in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia y la integridad territorial,resultan imprescindibles a todo Estado para po<strong>de</strong>rabordar sus propias <strong>de</strong>cisiones y ser consi<strong>de</strong>radocomo tal; pero existe un conjunto <strong>de</strong> intereses querequieren ser <strong>de</strong>fendidos frente a eventuales intereses<strong>de</strong> otros actores <strong>de</strong>l escenario global, muchos<strong>de</strong> ellos tan legítimos como los intereses que po<strong>de</strong>mos<strong>de</strong>finir nosotros, aunque también muchos <strong>de</strong>ellos intereses ilegítimos, –por <strong>de</strong>cir lo menos– yque se basan en consi<strong>de</strong>rar que los únicos interesesválidos son los que emanan <strong>de</strong> la premisa <strong>de</strong> queningún interés <strong>de</strong> nación alguna pue<strong>de</strong>, por máslegítimo y soberano que este sea –anteponerse almío propio.Es en la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> intereses, que se encuadra yplasma una política <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>; que en una partetiene que ver con lo militar, pero tiene enormementeque ver con un número muy importantes<strong>de</strong> áreas <strong>de</strong> acción.Resulta evi<strong>de</strong>nte y carente <strong>de</strong> novedad, que la <strong>de</strong>fensa<strong>de</strong> los intereses nacionales tiene que ver conlo político–diplomático, existiendo unainterrelación fácilmente entendible entre <strong>de</strong>fensanacional y diplomacia.Pero también tiene que ver por ejemplo, con loeducativo dado que resulta impensable el <strong>de</strong>sarrolloy el bienestar <strong>de</strong> la población alejado <strong>de</strong> la importanciacreciente que tienen en las socieda<strong>de</strong>smo<strong>de</strong>rnas los recursos humanos, su capacitación ylas capacida<strong>de</strong>s que tenga para dominar el conocimientoy generar nuevo conocimiento en un procesodialéctico que no tiene fin, aunque esto <strong>de</strong>pendanecesariamente <strong>de</strong> otras áreas institucionales.44
Tiene que ver con lo científico tecnológico y nosolo por que nos encontremos, como bien se dijoacá, en una época <strong>de</strong> vértigo respecto al avance <strong>de</strong>lconocimiento científico tecnológico.Siempre tuvo que ver con ello. Porque siempre,con más o con menos vértigo, hubo generación <strong>de</strong>conocimiento científico tecnológico que permitióa las socieda<strong>de</strong>s que se apropiaban <strong>de</strong> él sacar ventajascompetitivas respecto <strong>de</strong> otras socieda<strong>de</strong>s.Ni que hablar que alcanzar los gran<strong>de</strong>s objetivosnacionales –en la actualidad– tiene que ver con laprotección y el cuidado <strong>de</strong>l medio ambiente <strong>de</strong>manera tal que se pueda efectivamente pensar enel futuro, no solo para los que hoy estamos acá,sino fundamentalmente para los que aún no hannacido, y que nunca nos perdonarían que hayamospensado en nuestro bienestar sin haber tenidoen cuenta el <strong>de</strong> ellos.No es mi intención exten<strong>de</strong>rme en la interrelación<strong>de</strong> las distintas áreas que engloba el concepto <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> en su acepción amplia. Sí resulta <strong>de</strong> miinterés reconocer para cada una <strong>de</strong> esas áreas unaestrategia <strong>de</strong> acción, <strong>de</strong>finiendo con claridad a queámbito correspon<strong>de</strong> su responsabilidad y cuáles<strong>de</strong>ben ser los mecanismos <strong>de</strong> coordinación entredistintos actores institucionales.Sí quiero <strong>de</strong>jar planteado la necesidad <strong>de</strong> superaruna suerte <strong>de</strong> compartimientos estancos que conducena la ineficiencia –en un país carente <strong>de</strong> recursos–y a la ineficacia en cuanto al logro <strong>de</strong> susobjetivos. El hecho <strong>de</strong> concebir como compartimientosestancos la <strong>Defensa</strong> y sus distintas variableses en realidad estar hipotecando el futuro entérminos <strong>de</strong> cualquier sociedad.Un elemento central que hace a la <strong>Defensa</strong> particularmenteconsi<strong>de</strong>rada es la capacidad <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificarlas amenazas, –<strong>de</strong> lo cual se habló en estosdías. Pero, nuestras amenazas, o sea que se trata <strong>de</strong>tener la capacidad <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir las amenazas en función<strong>de</strong> nuestra realidad y <strong>de</strong> nuestro contexto económico,político y social, en su dimensión nacional,regional y global.Al <strong>de</strong>finir nuestras propias amenazas, <strong>de</strong>bemos tenerla capacidad <strong>de</strong> no comprar amenazas que, latentesen un mundo globalizado, pue<strong>de</strong>n tenerdistinto grado <strong>de</strong> inci<strong>de</strong>ncia en las realida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>cada uno <strong>de</strong> los países.Esto sin soslayar la importancia <strong>de</strong> la cooperacióninternacional para enfrentar las distintas amenazas,pero asignando –en un proceso permanente<strong>de</strong> análisis– a cada una la dimensión exacta en laque potencialmente afectan nuestros intereses nacionalesy como consecuencia nos puedan alejar<strong>de</strong>l logro <strong>de</strong> nuestros objetivos nacionales.La <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>be ser necesariamente <strong>de</strong>finidacomo una Política <strong>de</strong> Estado.No resulta posible pensar en una política <strong>de</strong> Estado–más allá <strong>de</strong>l discurso– si no se encara comouna política necesariamente pública con una participaciónamplia en sus <strong>de</strong>finiciones.No es posible concebir una política <strong>de</strong> Estado sininvolucrar a un número importante <strong>de</strong> actores–<strong>de</strong>s<strong>de</strong> su papel y rol en la sociedad– en las <strong>de</strong>finicionesque se asuman.No preten<strong>de</strong>mos mezclar roles, preten<strong>de</strong>mos lograrque cada cual, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su rol en la sociedad,aporte a dicha construcción.Des<strong>de</strong> el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> –ya lo <strong>de</strong>cía laSra. Ministra al inaugurar esta instancia <strong>de</strong>l SeminarioInternacional– estamos convocando a otrasinstituciones <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo, al Parlamento,a los partidos políticos, a los trabajadores y losempresarios a través <strong>de</strong> sus organizaciones representativas,a los ámbitos académicos civiles y militares,a distintas organizaciones no gubernamentales,a comunicadores y otras instancias representativas<strong>de</strong> intereses <strong>de</strong> la sociedad, para opinare intercambiar <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su rol en la sociedad, respectoa los temas <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>.Y que nadie tenga miedo a la eventualidad <strong>de</strong> corporativismos.Este gobierno no va a renunciar asus responsabilida<strong>de</strong>s. Estará en cada uno <strong>de</strong> losámbitos convocados el interés <strong>de</strong> participar y <strong>de</strong>aportar, o no. Y está en el Po<strong>de</strong>r Ejecutivo a través45
<strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, –como <strong>de</strong>cía, sin renunciara su función <strong>de</strong> conducción–, el generarlos espacios <strong>de</strong> participación para posibilitar losintercambios necesarios.En esta instancia hemos recibido y vamos a seguirrecibiendo insumos para nuestra reflexión aportadopor personalida<strong>de</strong>s políticas, académicas y militares<strong>de</strong> países vecinos y amigos.En mayo tendremos la instancia <strong>de</strong> un seminarionacional correspondiendo el intercambio y los aportesa personalida<strong>de</strong>s políticas, académicas, militaresy <strong>de</strong>l espectro social <strong>de</strong> nuestra sociedad.A partir <strong>de</strong> allí instalaremos lo que hemos <strong>de</strong>nominadocomo Mesas <strong>de</strong> Debate, integradas por representantes<strong>de</strong> distintos ámbitos <strong>de</strong> nuestra realidad.El objetivo, como quedó dicho, es articular dosdocumentos. Uno que exprese los consensos queexistan respecto al tema y otro documento que nospermita i<strong>de</strong>ntificar los disensos.Culminada esta etapa –por mediados <strong>de</strong> año, o poragosto– el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> , teniendo en cuentalos documentos producidos elaborará un anteproyecto<strong>de</strong> Ley marco sobre <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, quepondrá a consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo paraque lo remita al Parlamento como Proyecto <strong>de</strong> Ley.Enten<strong>de</strong>mos que una política <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> así elaborada,permitirá que el conjunto <strong>de</strong> la ciudadaníapueda conocer el alcance <strong>de</strong> dicha política, superandoel círculo en que la misma se ha mantenidoa lo largo <strong>de</strong> nuestra historia institucional, y que lamisma cuente con el aval suficiente para trascen<strong>de</strong>run gobierno y se transforme en relativamenteestable en el tiempo. Consensos amplios, permanenciaen el tiempo, son elementos sustantivos <strong>de</strong>las Políticas <strong>de</strong> Estado.Ahora bien, existe a veces, en política, la ten<strong>de</strong>nciaa transformar todo en política <strong>de</strong> Estado vaciando<strong>de</strong> contenidos a las mismas.Sin entrar a tratar <strong>de</strong> separar lo que <strong>de</strong>be o no serpolítica <strong>de</strong> Estado, es claro que por la dimensión<strong>de</strong> lo que resulta en juego, por el tiempo para su<strong>de</strong>sarrollo y comprobación <strong>de</strong> la repercusión positiva<strong>de</strong> los cambios a instalar, y <strong>de</strong> los plazos quelleve la instalación <strong>de</strong> esos cambios, la política <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>de</strong>be ser una Política <strong>de</strong> Estado.Estamos convencidos que discutir abiertamente eltema <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> y los temas militares contribuirá aun normal relacionamiento entre civiles y militares,fortaleciendo y potenciando niveles <strong>de</strong> integracióny cohesión al interior <strong>de</strong> la sociedad. Superandoel alejamiento que no solo se fundamenta enel proceso traumático <strong>de</strong> la etapa <strong>de</strong> la dictadura,sino que se fundamenta en el divorcio históricoentre el estamento militar y civil que se plasmó a lolargo <strong>de</strong> nuestra historia, a pesar <strong>de</strong> que nuestrasFuerzas Armadas –Ejército y Armada <strong>Nacional</strong>,dado que la Fuerza Aérea es <strong>de</strong>l siglo XX– reconocensu origen, no en la transformación <strong>de</strong> un ejércitocolonial en otro republicano, sino en el “Puebloen Armas” gestado al fragor <strong>de</strong> la gesta <strong>de</strong> DonJosé Gervasio Artigas.A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> la repercusión positiva que esperamosque esto tenga hacia a<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> nuestra sociedad,una política así formulada, construida y colectivizadaal ámbito público adquiere otra dimensiónpor si misma, que es hacerla pública más allá <strong>de</strong>nuestras fronteras, transparentando dichas <strong>de</strong>finicionesy aportando a la construcción <strong>de</strong> confianzasmutuas que colaboren a alejar conflictos que muchasveces estuvieron presentes en nuestro continente.De esta manera al construir confianzas mutuas,aportamos a superar la lógica <strong>de</strong> potencial confrontacióny construir una lógica creciente <strong>de</strong> cooperación,elemento sustantivo si <strong>de</strong> futuro hubieraque avanzar hacia una estrategia <strong>de</strong>fensiva <strong>de</strong>cooperación para la <strong>Defensa</strong>.Alcance que le damos en nuestra percepción al carácter<strong>de</strong> Política <strong>de</strong> Estado.46
Características <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong>:A los efectos <strong>de</strong> la presentación <strong>de</strong> las características<strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong>, por compartir la sistematizaciónque se le dio, me voy a permitir tomar <strong>de</strong> unmaterial elaborado por el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong><strong>de</strong> la anterior administración, y presentado comodocumento <strong>de</strong> trabajo titulado: La <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>,aportes para un <strong>de</strong>bate, sistematizado porel C/N (CG) Hernes Rodríguez, el C/N (CAA)Mag. Luis Chabaneau y el Cap (Rva) (R) Lic.Ernesto Puiggrós. Permitiéndome resumir algunosconceptos a efectos <strong>de</strong> la presentación.Ahí quedan <strong>de</strong>terminadas algunas <strong>de</strong> las característicasque permiten visualizar los fundamentos ysustentan la necesidad <strong>de</strong> concebir la política <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> imprescindiblemente como una Política<strong>de</strong> Estado.La <strong>Defensa</strong> –dicen y comparto– es una Funciónmonopólica <strong>de</strong>l Estado.Una <strong>de</strong> las características <strong>de</strong>l Estado es la <strong>de</strong> poseerel monopolio <strong>de</strong> la Fuerza Física Legítima, por lotanto es el único capaz <strong>de</strong> conducir a todos losfactores <strong>de</strong> Po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> una nación a la consecución<strong>de</strong> las medidas y previsiones que proporcionen elbien social DEFENSA.Es una función primaria o esencial <strong>de</strong>l Estado –haestado dicho todos estos días.De su instrumentación <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> la supervivencia<strong>de</strong> una nación como tal.La protección <strong>de</strong> la comunidad nacional, <strong>de</strong> surégimen jurídico-político libremente adoptado, <strong>de</strong>las condiciones <strong>de</strong> paz y seguridad que permitan el<strong>de</strong>sarrollo económico social, constituye por en<strong>de</strong>,una tarea esencial <strong>de</strong>l Estado.Es una función permanente o continua <strong>de</strong>l Estado.La actividad <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong>be cumplirse en todomomento y en toda circunstancia, tanto en situación<strong>de</strong> guerra como <strong>de</strong> paz. (....)Es una actividad Integral <strong>de</strong>l Estado.Ya lo dijimos anteriormente: La <strong>Defensa</strong> como activida<strong>de</strong>xce<strong>de</strong> lo estrictamente militar para comprometera todo el potencial nacional en lo concernientea las previsiones, preparación y eventualempleo <strong>de</strong> dicho potencial para neutralizar amenazasy resolver posibles conflictos.Es un bien social público intangible.Bien público porque solo pue<strong>de</strong> ser brindado por elEstado y protege a todos los ciudadanos por igual;Social porque alcanza a todas las manifestaciones<strong>de</strong> la sociedad, ya sea en su or<strong>de</strong>namiento jurídico– político como en su cultura o <strong>de</strong>sarrollo económicoy social.Intangible, dado que las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>no se ven o no son percibidas por el ciudadano ensu vida cotidiana, no se materializan en un productopalpable hasta que una amenaza o agresiónafecte a la sociedad. (...).Es una actividad sujeta al criterio <strong>de</strong> prioridad.El Estado, siendo una organización compleja <strong>de</strong>beaten<strong>de</strong>r múltiples funciones y asignar recursos paralas mismas, los que resultan siempre escasos por locual es fácil compren<strong>de</strong>r que se <strong>de</strong>ben establecerpriorida<strong>de</strong>s según la situación o coyuntura que seesté viviendo.Dado que como apreciamos la función <strong>Defensa</strong><strong>de</strong>be ser continua, permanente, lógicamente losrecursos asignados a ella <strong>de</strong>berán estar en relacióncon las previsiones <strong>de</strong> conflictos o amenazas quepresente la situación general <strong>de</strong>l Estado y en consonanciacon las <strong>de</strong>más activida<strong>de</strong>s que el mismo<strong>de</strong>ba aten<strong>de</strong>r.No obstante queda claro que es una función tanesencial para la supervivencia <strong>de</strong> un Estado quenunca se la pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>bilitar tanto que llegue al grado<strong>de</strong> la inoperancia por falta <strong>de</strong> medios, tantohumanos como materiales.47
Sobre estas características, que aportan a que seentienda la necesidad <strong>de</strong> concebirla como una Política<strong>de</strong> Estado, es que estamos tratando <strong>de</strong> construirlacon una metodología <strong>de</strong> participación representativa.Este <strong>de</strong>bate <strong>Nacional</strong> se enmarca en un contextonacional, regional y global <strong>de</strong> naturaleza distinta alque pudimos enfrentar en la 2ª. Mitad <strong>de</strong>l SigloXX, luego <strong>de</strong> la finalización <strong>de</strong>l mundo bipolar <strong>de</strong>post II Guerra Mundial. Escenario ese que no admitía,o que dificultaba, el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> proyectosnacionales, en las áreas <strong>de</strong> influencia <strong>de</strong> cada uno<strong>de</strong> los bloques, que se apartaran <strong>de</strong> las <strong>de</strong>finicionesestratégicas <strong>de</strong> quienes dominaban los mismos.Ese escenario ha sido sustituido por otro que tieneentre algunas <strong>de</strong> sus características:El unilateralismo militar acompañado por lapotenciación <strong>de</strong> la doctrina <strong>de</strong> guerra preventiva.–De la cual también se ha comentado en estosdías.Los procesos <strong>de</strong> integración regional en curso consus marchas y contramarchas, en distintas latitu<strong>de</strong>s<strong>de</strong>l planeta.El surgimiento <strong>de</strong> nuevos actores <strong>de</strong>l escenario globalseguramente <strong>de</strong> importante proyección duranteel siglo XXI. Que hoy están presentes y que sevan a seguir expandiendo como actores <strong>de</strong> dichoescenario global.Tiene, sobretodo a partir <strong>de</strong>l 11 <strong>de</strong> Setiembre <strong>de</strong>2001, un cambio relevante. La categoría <strong>de</strong> siglocorto y siglo largo que ubicaba Eric Hobsbawn,me estoy refiriendo al fin o la caída <strong>de</strong>l campollamado socialista como punto <strong>de</strong> transición, yocreo que habría que complementarla, porque esdifícil que haya un punto <strong>de</strong> ruptura. Habría quellevarla <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la caída <strong>de</strong>l campo socialista hasta el11 <strong>de</strong> Setiembre <strong>de</strong> 2001. Porque ahí enfrentamosla irrupción con fuerza en el escenario internacional<strong>de</strong> los temas vinculados al terrorismo. Y bienharíamos en gastar tiempo en reflexionar sobre todolo que estuvo <strong>de</strong>trás <strong>de</strong>l entorno <strong>de</strong>l 11 <strong>de</strong> Setiembre.No es en este momento el espacio parahacerlo. Pero se alcanza una nueva dimensión<strong>de</strong> un nuevo “ismo” catalogado como enemigoque es distinto a los enemigos <strong>de</strong> épocas pasadas.Que no hay territorialidad para i<strong>de</strong>ntificarlo, nohay personería, para consagrarla en términos <strong>de</strong>Estado, pero que pue<strong>de</strong> ser personificado –enforma unilateral– como enemigo en cualquierárea <strong>de</strong>l planeta.También la existencia <strong>de</strong> organizaciones <strong>de</strong>lictivavinculadas a activida<strong>de</strong>s ilegales <strong>de</strong> distinto signo(droga, tráfico <strong>de</strong> seres humanos, lavado <strong>de</strong> dinero,etc) algunas veces interrelacionadas y otras vecesactuando en forma sinérgica.Ni hablar, para nuestro continente, <strong>de</strong> las situacionesemanadas <strong>de</strong> la <strong>de</strong>sintegración social motivadaspor niveles <strong>de</strong> pobreza y exclusión que horadanla legitimación <strong>de</strong>l carácter <strong>de</strong> proyecto inclusivo,común y compartido, <strong>de</strong> muchas socieda<strong>de</strong>sactuales.Los flujos migratorios y/o la pérdida <strong>de</strong> la capacidad<strong>de</strong> algunas socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> reproducirse, alterando<strong>de</strong> esa forma las relaciones activo/pasivo, loque condiciona, <strong>de</strong> no revertirse, una situación difícil<strong>de</strong> sostener en el tiempo.Los problemas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>terioro y <strong>de</strong>gradación <strong>de</strong>l medioambiente, lo que pue<strong>de</strong> comprometer la propiaexistencia <strong>de</strong> la vida humana sobre el planeta.Y podríamos seguir enumerando características <strong>de</strong>esta época que nos toca enfrentar.De lo que se trata, en la oportunidad, al enumerarcaracterísticas <strong>de</strong>l contexto actual, no es <strong>de</strong> profundizaren ellas, sino simplemente plantear la necesidad<strong>de</strong> reflexionar colectivamente sobre esas yotras tantas, <strong>de</strong> manera que nos permitan asumir lacomplejidad que se <strong>de</strong>be enfrentar.Para ello es necesario contar con una estrategia y48
líneas <strong>de</strong> acción a nivel nacional, regional y global.De ahí la importancia que el Debate aporte a laconstrucción <strong>de</strong> un pensamiento estratégico a nivelnacional, que permita actuar y movernos enconsecuencia, tratando <strong>de</strong> que la necesidad <strong>de</strong> aten<strong>de</strong>rla coyuntura no nos condicione la capacidad<strong>de</strong> incorporar pensamiento respecto al futuro.Respecto al componente militar <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong><strong>de</strong>jo planteado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> mi responsabilidad actualcomo Sub-Secretario <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, que este <strong>de</strong>bategenera muchas expectativas al propio interior <strong>de</strong>las FF.AA.La necesidad <strong>de</strong> que la sociedad haga suya estareflexión y que el sistema político asuma <strong>de</strong>finicionesque enmarquen el accionar <strong>de</strong> nuestras FF.AA.es visto como una necesidad impostergable.El propio Cdte. en Jefe <strong>de</strong> la Fuerza Aérea. Tte.General Enrique Bonelli, el pasado 17 <strong>de</strong> marzo,en su discurso al conmemorarse el día <strong>de</strong> la FuerzaAérea <strong>de</strong>jó planteado temas que hacen al Debate<strong>Nacional</strong> que nos proponemos.Dejó planteado: “que el mundo ha cambiadosustancialmente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el fin <strong>de</strong> la <strong>de</strong>nominadaGuerra Fría”. Manifestó que: “Quizás hemos permanecido<strong>de</strong>masiado tiempo en el enunciado abstractoy no profundizamos acerca <strong>de</strong> la naturalezay característica <strong>de</strong> esos cambios”.Formulación que comparto plenamente.Agregó que: “Necesitamos una nueva <strong>de</strong>finición<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, a<strong>de</strong>cuada a la nueva realidadgeopolítica”.Más a<strong>de</strong>lante agregaba: “que se necesita reevaluarla misión <strong>de</strong> su fuerza acor<strong>de</strong> con el momento actual,nuevas estrategias, nueva estructura <strong>de</strong> fuerzay fundamentalmente los recursos para el cumplimiento<strong>de</strong> aquellas”.Yo agrego que esto es aplicable a todas las Fuerzas.Refirió también a la complejidad <strong>de</strong> las amenazasmo<strong>de</strong>rnas y a la necesidad <strong>de</strong> una mejor coordinacióncon otros elementos <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r <strong>Nacional</strong>: el Político,el diplomático, el económico y psico social.Reafirmando que “la seguridad no es una tareapatrimonio <strong>de</strong> las FF.AA.; que requiere <strong>de</strong> todos loselementos <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r nacional, funcionandoconcertadamente en aras <strong>de</strong>l bien común”.Y ratificando que “es necesario por lo tanto un profundo<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> las relaciones cívico – militares,enfocadas a aten<strong>de</strong>r esas necesida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>safíos<strong>de</strong> la sociedad uruguaya en su conjunto”.Requería entonces “nuevas y flexibles <strong>de</strong>finiciones <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa, doctrinas <strong>de</strong> empleo y en consecuencia nuevosprogramas y objetivos para la preparación <strong>de</strong>lpersonal militar para po<strong>de</strong>r enfrentar esos <strong>de</strong>safíos”.Y me consta que lo sustancial <strong>de</strong> ese pensamiento,por haber conversado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> mi función con ambosal respecto, es compartido por los otros SeñoresComandantes en Jefe, el Tte. General Carlos Díazy el Sr. Vicealmirante Juan Fernán<strong>de</strong>z, que hanrespondido en forma muy interesada ante las instancias<strong>de</strong> <strong>de</strong>bate, en su función <strong>de</strong> profesionales yasesores <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Político en la materia.En el discurso que estoy comentando para tratar <strong>de</strong>trasmitir el espíritu que se impulsa <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el Comando<strong>de</strong> nuestras fuerzas armadas, también están presentesotros <strong>de</strong>safíos que hay que incorporar al <strong>de</strong>bate.Y me refiero a la necesidad invocada <strong>de</strong>“repensarse a si mismos, asumiendo que las operacionescombinadas 1 son hoy una necesidad ineludible,a<strong>de</strong>lantándose a poner sobre la mesa <strong>de</strong> <strong>de</strong>batela necesidad <strong>de</strong> analizar la estructuración <strong>de</strong> mandoscombinados en un proceso que asuma la integraciónoperacional horizontal a todos los niveles”.Planteando que el “eje <strong>de</strong> nuestra capacitación profesional<strong>de</strong>be ser el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> nuestra habilidadpara enfrentar conjuntamente dichas amenazas”;manifestando: “Lo que implica un cambio culturalmuy gran<strong>de</strong>”.1La referencia tomada textual <strong>de</strong> lo manifestado la asumo comoreferida a las operaciones conjuntas y los mandos conjuntospor lo que sigue en la frase citada.49
Vaya si significará un cambio cultural muy gran<strong>de</strong>,sin duda que sí.Cambio cultural que compartimos y que ante laposibilidad <strong>de</strong> acordar respecto a los mismos, yahemos dispuesto <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el <strong>Ministerio</strong> la necesidad<strong>de</strong> analizar la situación que hoy tenemos en aspectoslogísticos, en comunicaciones, en educación, yse ha indicado la necesidad <strong>de</strong> preparar propuestasconcretas para avanzar en unificación <strong>de</strong> la logística,las comunicaciones y la formación para po<strong>de</strong>rgenerar las condiciones <strong>de</strong> un futuro accionar conjuntoque nos va a permitir no sólo mejor las asignacionesen materia <strong>de</strong> recursos presupuestales, sinoganar en eficiencia y eficacia en el cumplimiento<strong>de</strong> las misiones que sean asignadas.Quiero ahora <strong>de</strong>jar planteado como insumo parasu discusión, sin ninguna pretensión hegemónica,conceptos que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista programáticohemos formulado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> antes <strong>de</strong> las elecciones yque representan la visión programática <strong>de</strong>l Gobiernoque preten<strong>de</strong> ser puesta a consi<strong>de</strong>ración e intercambioen el Debate que iniciamos.I- DEFENSA NACIONAL Y POLÍTICAMILITAR DE DEFNSAComo ha quedado expresado múltiples veces enestos dos días <strong>de</strong> Seminario, se <strong>de</strong>be distinguir entrela <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> y la política militar <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa.Por <strong>de</strong>finición, para nosotros la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>compren<strong>de</strong> el conjunto <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s –civiles ymilitares– dirigidas a preservar la soberanía y lain<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> nuestro país, a conservar la integridad<strong>de</strong> nuestro territorio, <strong>de</strong> sus recursos naturalesestratégicos, la paz <strong>de</strong> la República, en el marco<strong>de</strong>l respeto a la Constitución y las leyes, generandolas condiciones para el bienestar social presentey futuro <strong>de</strong> la población.Las imprescindibles funciones <strong>de</strong> conducción ycoordinación <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> correspon<strong>de</strong>nal más alto nivel <strong>de</strong>l gobierno como lo establecela Constitución <strong>de</strong> la República.Una Política <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> –ajena a la doctrina<strong>de</strong> la seguridad nacional que pretendió seromniabarcativa– diferenciará claramente aquellasactivida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> carácter militar, cuya conducción correspon<strong>de</strong>al <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> y cuyaejecución es misión fundamental <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas,<strong>de</strong> aquellas activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> carácter civil que<strong>de</strong>ben quedar en manos <strong>de</strong> los servicios públicoscompetentes, lo que <strong>de</strong>be ser analizado en función<strong>de</strong>l principio <strong>de</strong> racionalidad, <strong>de</strong> las capacida<strong>de</strong>s y<strong>de</strong> la oportunidad para hacer las transformaciones.La política militar <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, responsabilidad básicay específica <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>integra en tiempos <strong>de</strong> paz, al conjunto <strong>de</strong>activida<strong>de</strong>s que aseguran la integridad territorial<strong>de</strong>l país, la custodia y el ejercicio <strong>de</strong> la soberaníanacional en los espacios terrestres, marítimos yaéreos que el <strong>de</strong>recho internacional reconocen alEstado uruguayo. Y marcábamos la necesidad <strong>de</strong>garantizar que el país disponga <strong>de</strong> medios <strong>de</strong>disuasión suficientes para <strong>de</strong>salentar la posibilidad<strong>de</strong> ataque bélico exterior asegurando la a<strong>de</strong>cuaday eficaz preparación para enfrentar unaagresión militar externa.El <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>be –y esopreten<strong>de</strong> y ha tratado <strong>de</strong> hacer <strong>de</strong>s<strong>de</strong> que ha asumidoel 1º <strong>de</strong> Marzo <strong>de</strong> 2005– cumplir el cometidoespecífico <strong>de</strong> la efectiva conducción <strong>de</strong> las FuerzasArmadas, evitando que ellas se transformen enactor político, como pue<strong>de</strong> haber ocurrido en elpasado. Y esto ha requerido y requiere los niveles<strong>de</strong> capacitación creciente <strong>de</strong> todos los que estamosvinculados a los temas <strong>de</strong> la conducción política <strong>de</strong>la <strong>Defensa</strong>. Y esto es un esfuerzo que <strong>de</strong>be ser constante,permanente y mantenido, para cumplir conellos. Las funciones y organización <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, esperamos que estén contenidasen la Ley <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>. Para <strong>de</strong>jar unpoco atrás la historia <strong>de</strong> que en realidad tenemosun <strong>Ministerio</strong> que está organizado <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> laLey Orgánica <strong>de</strong> las FF.AA., no <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1974, sino<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la década <strong>de</strong>l 40’. Y esto es un <strong>de</strong>safío quetenemos planteado.50
Paralelamente, otro <strong>de</strong>safío requiere fortalecer elcarácter <strong>de</strong> cuerpo profesional <strong>de</strong> nuestras FuerzasArmadas para lo cual <strong>de</strong>bemos consagrar en la normalegal –y ojalá que en este proceso <strong>de</strong> Debate sehaga– la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> la política militar <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensay establecer con claridad qué misiones correspon<strong>de</strong>na las FFAA. Tema que me consta que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> elinterior <strong>de</strong> las FF.AA. se ha reclamado como <strong>de</strong>finición<strong>de</strong>l sistema político.Se <strong>de</strong>be impulsar como principio general que lastareas <strong>de</strong> seguridad interior y <strong>de</strong> carácter policial,competencia <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong>l Interior, no seanasignadas a las FF.AA. En aquellos casos en queservicios <strong>de</strong> dicho carácter son cumplidos actualmentepor las Fuerzas Armadas, su transferencia al<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong>l Interior se verificará luego <strong>de</strong> un<strong>de</strong>tenido análisis caso por caso y en función <strong>de</strong>lcriterio racional que <strong>de</strong>be presidir las políticas y elgasto públicos.Las Fuerzas Armadas, instrumento militar <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional compuesto por el Ejército <strong>Nacional</strong>,Armada <strong>Nacional</strong> y Fuerza Aérea Uruguaya,constituyen un cuerpo profesional no <strong>de</strong>liberantey subordinado jerárquicamente al Mando Superiorcomo establece la Constitución. La Ley OrgánicaMilitar <strong>de</strong>berá expresar en sus bases normativas–la que nos proponemos en este año, comoquedó comprometido consagrar, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la apertura<strong>de</strong> este Seminario– con claridad y precisión y enforma coherente con la Ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>,el marco necesario para la eficaz ejecución <strong>de</strong> lasactivida<strong>de</strong>s militares <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional.II.- DEFENSA NACIONALY POLÍTICA EXTERIORTambién <strong>de</strong>cíamos, en el marco <strong>de</strong> nuestras <strong>de</strong>finiciones,que La Política <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> –también su componente Militar, que es parte <strong>de</strong>ella– <strong>de</strong>be guardar estricta sintonía y correspon<strong>de</strong>nciacon la Política Exterior <strong>de</strong>l Estado.Proclamamos que el Uruguay no posee relaciones<strong>de</strong> enemistad con ningún pueblo ni con ningúnEstado. Por el contrario, la política exterior <strong>de</strong>l país<strong>de</strong>be basarse en relaciones <strong>de</strong> cooperación y respetomutuo con todos los Estados, particularmente conlos pueblos y países latinoamericanos con los cualesexisten estrechos lazos <strong>de</strong> hermandad histórica y <strong>de</strong>cooperación en diversos planos y materias.Debe enfatizarse que, la Constitución <strong>de</strong> la Repúblicaestablece –Art.6– que nuestro país “procurarála integración social y económica <strong>de</strong> los EstadosLatinoamericanos, especialmente en lo que refierea la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> sus productos y materias primas.Asimismo, propen<strong>de</strong>rá a la efectiva complementación<strong>de</strong> sus servicios públicos”.Las relaciones internacionales y <strong>de</strong> cooperaciónexterior que afecten a las FFAA <strong>de</strong> la Repúblicacontarán con la previa aprobación <strong>de</strong>l Ministro <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> y la necesaria coordinación conel <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> Relaciones Exteriores.No nos resulta admisible la tradición <strong>de</strong> relacionesmilitares internacionales paralelas y autónomas quese <strong>de</strong>sarrolló a partir <strong>de</strong> la segunda mitad <strong>de</strong>l sigloXX y en estrecha relación con la creación <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa hemisférico, que se <strong>de</strong>sarrollóa partir <strong>de</strong> la II Guerra Mundial, y queestuvo condicionado por la hegemonía y en función<strong>de</strong> los intereses <strong>de</strong> la seguridad nacional <strong>de</strong>EEUU <strong>de</strong> América.La política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional militar <strong>de</strong>l Uruguayy las relaciones externas que afectan sus FFAAsolo pue<strong>de</strong>n ser concebidas en función <strong>de</strong> los intereses<strong>de</strong> la República.Se parte <strong>de</strong> la premisa que es <strong>de</strong>recho –y obligación–<strong>de</strong> que cada país establezca su propia agenda<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, en base a su realidad y a su percepción<strong>de</strong> las amenazas. Ello se <strong>de</strong>be reflejar en la política <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa y en las misiones a asignar a nuestras FF. AA.51
El MERCOSUR constituye actualmente una entidadregional reconocida por el resto <strong>de</strong>l mundoque como tal negocia acuerdos <strong>de</strong> diferente caráctercon diversos bloques regionales <strong>de</strong> integracióny con Estados y que incluyen intercambios en temas<strong>de</strong> seguridad internacional y <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa. ElUruguay, en el marco <strong>de</strong> una activa política <strong>de</strong>participación en los procesos <strong>de</strong>l MERCOSUR,<strong>de</strong>be integrarse a los intercambios que en el plano<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa y <strong>de</strong> las FFAA, ya han emprendidolos principales países <strong>de</strong>l MERCOSUR.En esa perspectiva, planteamos la necesidad <strong>de</strong>avanzar en los procesos y acuerdos <strong>de</strong> cooperaciónentre las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> la región, en el entendidoque representa el marco básico <strong>de</strong> alianzas <strong>de</strong>lpaís en un mundo crecientemente globalizado eincierto, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l cual el Uruguay <strong>de</strong>be diseñarsus políticas, a partir y en función <strong>de</strong>l claro establecimiento<strong>de</strong> sus propias condiciones, intereses ynecesida<strong>de</strong>s.En tal sentido, en el marco <strong>de</strong> la necesariaprofundización <strong>de</strong> la cooperación e integraciónproductivas <strong>de</strong> los países <strong>de</strong>l MERCOSUR, <strong>de</strong>bepromoverse la participación <strong>de</strong>l Uruguay en losprocesos <strong>de</strong> complementación productiva en el área<strong>de</strong> la industria militar.Y permítanme un paréntesis. En realidad, todosvivimos, en este proceso <strong>de</strong> integración en elMERCOSUR, marchas y contramarchas. Y noshemos enfrentado en esta coyuntura, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto<strong>de</strong> vista político o económico, con situaciones<strong>de</strong> dificultad o <strong>de</strong> trabas. En un siglo <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>sbloques regionales que se sientan a la mesa para vercuál va a ser la suerte <strong>de</strong> cada uno a lo largo <strong>de</strong> estesiglo, yo tengo el más absoluto convencimiento –y con mucho respeto me permito <strong>de</strong>cir que si Alemaniano es nada sin la Unión Europea, ninguno<strong>de</strong> los países Sudamericanos, por más gran<strong>de</strong> quesea, es nada en la mesa <strong>de</strong> negociación <strong>de</strong>l S XXI,sin consagrar procesos <strong>de</strong> integración. Y tendrá queestar a la altura <strong>de</strong> la capacidad <strong>de</strong> los li<strong>de</strong>razgospolíticos para enten<strong>de</strong>r esto. Y para saber que laspresiones corporativas al interior <strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> lassocieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong>ben ser superadas por la línea <strong>de</strong> responsabilidad<strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> las elites políticaspara enten<strong>de</strong>r claro la importancia estratégica <strong>de</strong> laintegración.En el plano regional e internacional, el FrenteAmplio entien<strong>de</strong> que el Uruguay <strong>de</strong>be prestar sucooperación a la paz sobre la base <strong>de</strong> los tradicionalesprincipios que han regido su política exterior:estricto respeto a la auto<strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> los pueblosy al principio <strong>de</strong> no intervención en los asuntosinternos <strong>de</strong> otros Estados, en el marco <strong>de</strong> laobservancia a los Tratados <strong>Internacionales</strong>. La participación<strong>de</strong> las FFAA uruguayas en Misiones <strong>de</strong>Paz estará sujeta a dichos principios y a las posibilida<strong>de</strong>s<strong>de</strong>l país, siempre que ello no afecte el cumplimiento<strong>de</strong> sus misiones fundamentales y en arregloa un cuidadoso análisis caso por caso, por parte<strong>de</strong> los más altos niveles <strong>de</strong>l gobierno.Decíamos que <strong>de</strong>bemos profundizar –como lo estamoshaciendo– los más estrechos nexos <strong>de</strong> coordinaciónentre los <strong>Ministerio</strong>s <strong>de</strong> Relaciones Exterioresy <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> para el análisis, elaboracióny supervisión <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> seguridad regionale internacional <strong>de</strong> la República. Se <strong>de</strong>be impulsarel fortalecimiento <strong>de</strong> las capacida<strong>de</strong>sinstitucionales <strong>de</strong> ambos <strong>Ministerio</strong>s en el campo <strong>de</strong>las políticas <strong>de</strong> seguridad regional e internacional.Las Agregadurías Militares <strong>de</strong> la República en elmundo se establecerán en base a los principios <strong>de</strong>austeridad y <strong>de</strong> coherencia con las necesida<strong>de</strong>s queestablece la política exterior <strong>de</strong>l país. LasAgregadurías Militares y otros cargos <strong>de</strong> representacióninternacional militar <strong>de</strong>l país <strong>de</strong>berán sujetarsu actividad a los lineamientos <strong>de</strong> políticas queestablezca el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> Relaciones Exterioresen coordinación con el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>.III.- FUERZAS ARMADASLas misiones <strong>de</strong> las FFAA, por regla general, noserán <strong>de</strong> seguridad interior <strong>de</strong> tipo policial, para52
ello Se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>terminar las soluciones más racionalespara las tareas <strong>de</strong> carácter policial que han sidoasignadas a las Fuerzas Armadas, armonizando elobjetivo <strong>de</strong> garantizar los <strong>de</strong>rechos civiles y las liberta<strong>de</strong>spúblicas con la más juiciosa administración<strong>de</strong> los recursos públicos.No se <strong>de</strong>be confundir las tareas <strong>de</strong> apoyo a la comunidadque las Fuerzas Armadas han realizado yrealizan esforzadamente con éxito y sacrificio <strong>de</strong>sus propios recursos presupuestales, –como ha habidocantidad <strong>de</strong> ejemplos en el correr <strong>de</strong> este últimoaño– con las tareas <strong>de</strong>nominadas en el marco<strong>de</strong> la doctrina <strong>de</strong> seguridad nacional como “tareas<strong>de</strong> acción cívica”.Entendiendo por «acción cívica» las obras o tareas<strong>de</strong> carácter civil realizadas por militares y segúnplanes militares <strong>de</strong> acción psicológica que teníancomo fin captar la voluntad y la conciencia <strong>de</strong> lapoblación civil. Encare más propio <strong>de</strong> fuerzas <strong>de</strong>ocupación que <strong>de</strong> fuerzas integradas plenamenteal <strong>de</strong>stino <strong>de</strong> su propio pueblo.Obviamente tampoco se autorizará que estas tareaseventuales <strong>de</strong> acción cívica sean <strong>de</strong>sarrolladaspor fuerzas armadas ajenas a la República.La <strong>de</strong>finición y elaboración <strong>de</strong> planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollocorrespon<strong>de</strong> al área <strong>de</strong> las <strong>de</strong>finiciones que <strong>de</strong>beasumir el po<strong>de</strong>r político sea éste nacional o <strong>de</strong>partamental,no correspon<strong>de</strong> a las FFAA la elaboración<strong>de</strong> los mismos, lo que no significa <strong>de</strong> ningunamanera que se soslaye la importancia que han tenidoy tienen, la participación <strong>de</strong> las mismas, tantoen su función <strong>de</strong> asesoramiento como a través <strong>de</strong>sus capacida<strong>de</strong>s operativas. Ello, enten<strong>de</strong>mos, también<strong>de</strong>be ser incorporado al proceso <strong>de</strong> discusión<strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>.Las FFAA pue<strong>de</strong>n ser –y <strong>de</strong> hecho lo han sido y loson– excepcionalmente empleadas en casos <strong>de</strong> conmocióninterior y otras emergencias nacionales graves(sean catástrofes naturales o producidas por elhombre, etc) que superen las capacida<strong>de</strong>s instaladas<strong>de</strong> los organismos públicos competentes. Entodos los casos y <strong>de</strong> acuerdo a la normativa legalque discutamos, y se termine consagrando, estasmisiones <strong>de</strong> carácter excepcional <strong>de</strong>berán ser asignadas,como no podía ser <strong>de</strong> otra manera, por or<strong>de</strong>nexpresa <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo y comunicadaspor éste al Parlamento.Las misiones que sean asignadas a las FFAA <strong>de</strong>beráncontribuir, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> su ámbito específico y <strong>de</strong>manera armónica, a la gran tarea nacional <strong>de</strong> asegurarel bienestar <strong>de</strong> todos los habitantes <strong>de</strong> la República.A la luz <strong>de</strong> las <strong>de</strong>finiciones respecto a la <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong> y <strong>de</strong> las misiones principales y accesoriasasignadas a las FFAA, estas <strong>de</strong>ben ser reestructuradasy redimensionadas en un proceso gradual yor<strong>de</strong>nado que, que no sólo respete los <strong>de</strong>rechosadquiridos, sino también, –y esto <strong>de</strong>bemos incorporarlo<strong>de</strong> cara a la sociedad– que permita dotarlas<strong>de</strong> los medios y la instrucción necesarios para cumplirlas.Porque las carencias <strong>de</strong> medios, y <strong>de</strong> instrucciónpara cumplir sus tareas, no son responsabilidad<strong>de</strong> las FF.AA. Son responsabilidad <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>rpolítico. Que si teniendo la capacidad <strong>de</strong> asignarmisiones, no asigna recursos, en realidad estácayendo en omisiones.La reestructura <strong>de</strong> las FFAA, que <strong>de</strong>berá consagrarseen la nueva Ley Orgánica Militar, <strong>de</strong>be contemplarlos imprescindibles cambios en las normas <strong>de</strong> ingreso,ascenso y retiro <strong>de</strong>l personal superior <strong>de</strong> manera<strong>de</strong> normalizar la hoy distorsionada pirámi<strong>de</strong> funcional<strong>de</strong> las Fuerzas. Y también <strong>de</strong>cíamos que a estosefectos, se <strong>de</strong>be tener en cuenta la repercusión queesto tiene en el sistema previsional militar.Bajo la dirección <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong><strong>de</strong>bemos elaborar –y en eso se está– un plan <strong>de</strong>racionalización <strong>de</strong> los aspectos operativos, <strong>de</strong> apoyo,logísticos, <strong>de</strong> formación y sanidad que elimineduplicaciones innecesarias, promueva complementarieda<strong>de</strong>sy habilite el más eficiente aprovechamiento<strong>de</strong> los recursos que la sociedad <strong>de</strong>stine alas FFAA.53
También <strong>de</strong>bemos trabajar en el sistema <strong>de</strong> formaciónmilitar, para incrementar sus niveles <strong>de</strong> coordinacióncon parte <strong>de</strong>l Sistema <strong>de</strong> Enseñanza, en todoslos niveles con la Universidad incluida, a la quetambién hemos tratado <strong>de</strong> dar espacios y avance.Y <strong>de</strong>bemos dotarlas, como <strong>de</strong>cía, en función <strong>de</strong> lasposibilida<strong>de</strong>s presupuestales <strong>de</strong>l país, <strong>de</strong> los mediosy las capacida<strong>de</strong>s necesarias que aseguren el eficazcumplimiento <strong>de</strong> sus misiones fundamentales y elnecesario <strong>de</strong>sarrollo profesional <strong>de</strong> sus integrantes.El Ejército <strong>Nacional</strong>, la Armada <strong>Nacional</strong> y la FuerzaAérea Uruguaya, cuya misión fundamental esasegurar el pleno ejercicio <strong>de</strong> la soberanía en los diversosespacios <strong>de</strong> jurisdicción <strong>de</strong> la República, podránaportar sus capacida<strong>de</strong>s específicas para colaboraren emprendimientos dirigidos al <strong>de</strong>sarrollocientífico-técnico y productivo nacional, en colaboracióncon las instituciones públicas especializadas,cuando así lo <strong>de</strong>termine el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong>.También <strong>de</strong>bemos rever, y estar abiertos a rever, eltema <strong>de</strong> la “jurisdicción militar”, adaptando susfunciones a los <strong>de</strong>litos <strong>de</strong> naturaleza militar y actualizandocódigos y reglamentos.Tenemos también, al culminar esta etapa, uncompromiso relativo a trabajar el tema <strong>de</strong> laInteligencia y hacia un Sistema <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Inteligencia,don<strong>de</strong> <strong>de</strong>berán <strong>de</strong>finirse con precisiónsus cometidos, en el entendido que la Inteligencia<strong>de</strong>l Estado no es competencia exclusivamentemilitar, y que los temas <strong>de</strong> seguridadinterior y or<strong>de</strong>n público no competenoperativamente a los militares. Pero no soslayemosla importancia <strong>de</strong> contar con un Sistema<strong>de</strong> Inteligencia que permita el proceso <strong>de</strong> toma<strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en el momento oportuno en quehaya que tomarlas.Se <strong>de</strong>ben crear los imprescindibles mecanismos<strong>de</strong> control parlamentarios, acor<strong>de</strong>s a la naturaleza<strong>de</strong> la tarea. Para ello, se promoverá la aprobación<strong>de</strong> las leyes correspondientes.Con este conjunto <strong>de</strong> <strong>de</strong>finiciones hemos comparecidoy vamos a comparecer al Debate <strong>Nacional</strong>sobre <strong>Defensa</strong>. Abiertos a todos a quieneshice mención anteriormente.Y permítanme terminar haciendo una última reflexión.En realidad este <strong>de</strong>safío es un <strong>de</strong>safío, ycomo todos los <strong>de</strong>safíos se plantean en momentosen que <strong>de</strong>bemos procesarlos como oportunidad.Espero que la coyuntura no nos jale <strong>de</strong>masiadohacia atrás como para, teniendo la oportunidadhistórica, <strong>de</strong>sperdiciemos el po<strong>de</strong>r proyectarfuturo.54
Mercosur y comunidad sudamericana<strong>de</strong> naciones. La perspectiva <strong>de</strong> BrasilDr. Marco Aurelio GarcíaQuisiera, en primer lugar, no solo saludar a losque tuvieron la iniciativa <strong>de</strong> organizar este evento,sino también agra<strong>de</strong>cer esta honrosa invitaciónque me hicieron. Es siempre un gusto enormepo<strong>de</strong>r estar en Montevi<strong>de</strong>o y, sobre todo,compartir mi estadía con tantos amigos que tengoaquí.Ante todo, quiero aclarar que no soy, en absoluto,un experto en cuestiones <strong>de</strong> seguridad y<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa. Como dice un amigo mío, soy soloun experto en generalida<strong>de</strong>s. En ese entendido,voy a tratar más bien los temas generales <strong>de</strong>la integración sudamericana y, tópicamente,hacer algunas reflexiones sobre algunas cuestionesque me parecen pertinentes para la construccióno la reconstrucción <strong>de</strong> una doctrina<strong>de</strong> seguridad colectiva y <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa regionalpara América <strong>de</strong>l Sur.Quisiera, inicialmente, <strong>de</strong>cir algo sobre el lugar<strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Sur en la política externa brasileñapara enmarcar reflexiones más generales.Aclaro que, aunque crea estar expresando el punto<strong>de</strong> vista <strong>de</strong> mi Gobierno, lo que sigue es <strong>de</strong> miexclusiva responsabilidad.La política externa brasileña siempre dio muchaimportancia a América <strong>de</strong>l Sur, ten<strong>de</strong>ncia que seacentuó en los últimos quince años. Sin embargo,esa dimensión sudamericana <strong>de</strong> nuestra diplomacia,muchas veces no fue mas allá <strong>de</strong> laretórica, sin gran<strong>de</strong>s consecuencias prácticas.Esto se explica básicamente en función dos elementos:la crisis por la que atravesó elMERCOSUR –sobre la cual volveré a<strong>de</strong>lante–,y la atracción que ejerció en la región, duranteun cierto tiempo, el proyecto <strong>de</strong>l Área <strong>de</strong> LibreComercio para las Américas (ALCA).Esa dimensión sudamericana –sin que nosotrosperdiéramos jamás la dimensión latinoamericana,pero tratando <strong>de</strong> privilegiar ese ámbito regional–fue profundizada en el actual Gobierno.Estuvo presente en el discurso que el Presi<strong>de</strong>nteLula da Silva hizo en el acto <strong>de</strong> transmisión<strong>de</strong> mando y ya había aparecido con fuerzaen la campaña electoral. No es un tema novedosopara nosotros. Ganó peso <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los primerosdías <strong>de</strong>l Gobierno y aparece con énfasis en eldiscurso <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte Lula <strong>de</strong> fines <strong>de</strong> 2004,cuando hizo el balance, frente a su gabinete, <strong>de</strong>las activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> su Gobierno y <strong>de</strong> las perspectivasque se abrían hacia el futuro.En esa ocasión, el Presi<strong>de</strong>nte trató <strong>de</strong> <strong>de</strong>finiralgunos ejes fundamentales <strong>de</strong> su Gobierno:Primero, propiciar un crecimiento acelerado <strong>de</strong> laeconomía para paliar un período <strong>de</strong> más <strong>de</strong> dosdécadas <strong>de</strong> recesión y/o crecimiento mediocre.Segundo, que ese crecimiento sea, en gran medida,resultado <strong>de</strong> un proceso amplio <strong>de</strong>redistribución <strong>de</strong> ingreso que permita enfrentarla pobreza y la exclusión social en la región.Tercero, persistir en el esfuerzo <strong>de</strong> lograr un equilibriomacroeconómico, para que no ocurriera,como en el pasado, inflación o en<strong>de</strong>udamientoexterno e interno.Cuarto, disminuir la vulnerabilidad externa <strong>de</strong>lpaís, garantizando cada vez más control nacional<strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones en materia <strong>de</strong> política eco-55
nómica en un mundo crecientementeglobalizado.Quinto que la institucionalidad permita que todasestas transformaciones económicas se <strong>de</strong>n en<strong>de</strong>mocracia, lo que implica no solo la reforma<strong>de</strong>l Estado, sino que un control creciente <strong>de</strong>lEstado por parte <strong>de</strong> la sociedad.El sexto eje –el que nos interesa aquí– es laintegración sudamericana, vale <strong>de</strong>cir, la i<strong>de</strong>a<strong>de</strong> que nosotros tratemos <strong>de</strong> asociar el <strong>de</strong>stinoeconómico, social y político <strong>de</strong> Brasil al <strong>de</strong> laregión.La nueva coyuntura regional permitió que todoslos países <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Sur –no solo Brasil–pudiesen avanzar en la perspectiva <strong>de</strong> integración.En primer lugar, porque hubo una lentapero consistente recuperación <strong>de</strong> las economías<strong>de</strong> varios países, sobre todo <strong>de</strong> los paísesmiembros <strong>de</strong>l Mercosur, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la fuertecrisis por la que pasó el paradigma neoliberal enel continente y que golpeó Argentina, Uruguay,Paraguay e incluso a Brasil. En mi país la crisisno tuvo la dimensión y la intensidad <strong>de</strong> la crisisargentina, pero fue igualmente grave y nos <strong>de</strong>jóal bor<strong>de</strong> <strong>de</strong>l colapso.Pero también hubo cambios en el cuadro político<strong>de</strong> los países <strong>de</strong>l Mercosur. No me refiero solamentea cambios <strong>de</strong> carácter político-i<strong>de</strong>ológico–porque no creo que la integración <strong>de</strong>ba tenerun eje i<strong>de</strong>ológico único– sino que pienso alhecho que los gobiernos <strong>de</strong> la región pasaron aincorporar con mucha fuerza en su agenda lostemas <strong>de</strong> integración. Las eventuales diferencias<strong>de</strong> paradigma i<strong>de</strong>ológico no perjudicaron, sinotodo lo contrario, la existencia <strong>de</strong> esa dinámica<strong>de</strong> convergencia.Hubo igualmente una serie <strong>de</strong> iniciativas bilateralesy regionales que reforzaron la convicción<strong>de</strong> que los problemas <strong>de</strong> la región podían serresueltos en la región, a partir <strong>de</strong> nuestros recursospolíticos. Menciono aquí el rol <strong>de</strong>l Grupo <strong>de</strong>Amigos <strong>de</strong> Venezuela en la resolución <strong>de</strong> la crisis<strong>de</strong> aquél país y la presencia que varios paísestuvimos en las crisis <strong>de</strong> Bolivia. Son ejemplosque <strong>de</strong>mostraron concretamente que había reflexióny voluntad política para enfrentar losproblemas regionales a partir <strong>de</strong> los recursos políticos<strong>de</strong> la región.El Gobierno brasileño explicitó más su opción sudamericana,y eso coincidió con movimientos semejantesen otros países <strong>de</strong> la región. Hubo sin dudaalguna un factor extremadamente importante paraconsolidar esa dinámica que fue el fortalecimiento<strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong>mocrático en la región. Esa es unaconvicción que muchas veces pue<strong>de</strong> parecer comoexageradamente optimista, teniendo en cuenta ciertassituaciones <strong>de</strong> crisis que vivimos en algunospaíses durante ese período, con turbulencias socialesmuy fuertes. Las salidas que esas crisis tuvieran,apuntan sin duda alguna a un proceso <strong>de</strong> fortalecimiento<strong>de</strong>mocrático.Un último factor a mencionar es que creció muchola convicción <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong> una respuestaregional para algunos temas multilateralesimportantes, sobre todo en el ámbito económicoy comercial. Es significativo que los cuatropaíses originales miembros plenos <strong>de</strong>l Mercosurse hubieran puesto <strong>de</strong> acuerdo para llevar a<strong>de</strong>lanteuna negociación sobre el tema <strong>de</strong>l ALCA,sobre las relaciones con la Unión Europea, y quemuchos <strong>de</strong> los países <strong>de</strong> la región, más allá <strong>de</strong>lMercosur, se hubieran organizado en el ámbito<strong>de</strong>l G-20 para dar curso a las negociaciones sobrela Organización Mundial <strong>de</strong>l Comercio.Todo eso significa concretamente que hubo unapercepción más amplia sobre el rol que América<strong>de</strong>l Sur pue<strong>de</strong> tener y sobre la importancia <strong>de</strong>una actitud articulada que pudiera garantizaruna presencia más competitiva <strong>de</strong> nuestra regiónen un mundo globalizado.Por <strong>de</strong>trás <strong>de</strong> todo eso está la convicción <strong>de</strong> quela unidad <strong>de</strong> la región pue<strong>de</strong> permitir cambios56
en la correlación internacional <strong>de</strong> fuerzas. Auncuando mo<strong>de</strong>stos, esos cambios son sin embargoimportantes, necesarios, sobre todo teniendoen cuenta la <strong>de</strong>sigualdad y las asimetrías <strong>de</strong> lasrelaciones internacionales actuales.Quiero referirme ahora al tema <strong>de</strong>l Mercosur yexplotar un poco una paradoja que se ofrece hoydía: nuestro bloque regional tiene sus límitespero, a la vez, posee un fuerte po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> atracción.Explotar esa paradoja <strong>de</strong> los límites y <strong>de</strong>lpo<strong>de</strong>r <strong>de</strong> atracción <strong>de</strong>l Mercosur nos permitirá,sin duda alguna, enten<strong>de</strong>r cómo surgió el tema<strong>de</strong> la unidad sudamericana, y más concretamenteel <strong>de</strong> la Comunidad Sudamericana <strong>de</strong> Naciones,y con él toda una agenda <strong>de</strong> naturaleza económica,comercial, social, cultural, política y tambiénuna agenda <strong>de</strong> seguridad colectiva.El Mercosur, como una Unión Aduanera imperfecta,enfrentó problemas extremadamentecomplejos en ese período, sobre todo en la épocaanterior a los cambios que empezaron a producirsea partir <strong>de</strong>l 2000-2001 en América <strong>de</strong>l Sur.Ya hemos dicho varias veces que los «impasses»que el Mercosur enfrentó en aquella coyunturano eran tanto consecuencia <strong>de</strong> la instituciónMercosur en sí, sino más bien resultados <strong>de</strong> incompatibilida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> las políticas económicas quese practicaban en nuestros países que, <strong>de</strong> hecho,causaban un agravamiento <strong>de</strong> las asimetrías, <strong>de</strong>las diferencias, <strong>de</strong> los conflictos y <strong>de</strong> las contradicciones.No creo que ese problema haya <strong>de</strong>saparecido,pero es cierto que disminuyó sensiblementey que vivimos hoy una situación distinta.La existencia misma <strong>de</strong> esas asimetrías y contradiccionesplanteaba una cuestión central: elMercosur no podía limitarse exclusivamente auna Unión Aduanera, sino que había que agregar,a esa dimensión comercial, una dimensióneconómica lato sensu. Era necesario la integraciónproductiva <strong>de</strong> la región, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> profundizarlas dimensiones social, científico-tecnológica,cultural y, obviamente, políticoinstitucional.Es interesante observar que, más allá <strong>de</strong> esas dificulta<strong>de</strong>sque el Mercosur enfrentaba en el comienzo<strong>de</strong>l nuevo siglo, el bloque pudo –sobretodo cuando comenzó a producirse esta convergencia<strong>de</strong> políticas económicas y <strong>de</strong> orientaciones<strong>de</strong> gobierno en la región– ejercer una nuevaatracción externa. En un primer momento, sobrelos países asociados, que en ese momentoeran solo dos –Chile y Bolivia. Eso tuvo un impactomuy fuerte en ciertas inflexiones extremadamentepositivas <strong>de</strong> la política externa chilena,que estaba muy volcada para una diplomacia <strong>de</strong>tipo económico comercial, y que <strong>de</strong>spués, a partir<strong>de</strong> una voluntad muy clara <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nteRicardo Lagos, abrazó con mucha fuerza la dimensiónsudamericana, sin per<strong>de</strong>r la referencialatinoamericana.Esa atracción empezó enseguida a ejercerse tambiénsobre los países <strong>de</strong> la Comunidad Andina y<strong>de</strong>l CARICOM. Quiero mencionar aquí un hechoque me parece muy relevante: cuando elPresi<strong>de</strong>nte Lula estuvo en Lima en visita <strong>de</strong> Estadoen el año 2004 y los Cancilleres <strong>de</strong>lMercosur concurrieron al acto <strong>de</strong> firma <strong>de</strong> laadhesión <strong>de</strong> Perú como miembro asociado <strong>de</strong>lbloque –era el tercer país en incorporarse conese carácter–, sintomáticamente el Presi<strong>de</strong>nteAlejandro Toledo dijo en el momento <strong>de</strong> la firma,que se estaba dando el primer paso para «laconstitución <strong>de</strong> una Comunidad Sudamericana<strong>de</strong> Naciones».Poco <strong>de</strong>spués, el Presi<strong>de</strong>nte Lagos, en reunión<strong>de</strong>l Mercosur en Asunción, mencionaba que loschilenos no tenían posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> compartirlas mismas reglas <strong>de</strong> comercio con el Mercosur,pero <strong>de</strong>seaban compartir muchas otras cosas,otros tipos <strong>de</strong> integración económica y política,en términos <strong>de</strong> inversión y <strong>de</strong> marcosinstitucionales, como el Tribunal <strong>de</strong> Asunción yun eventual Parlamento regional.57
Eso planteó un nuevo <strong>de</strong>safío: una integraciónmás amplia en América <strong>de</strong>l Sur, distinta <strong>de</strong> la queocurrió en Europa, don<strong>de</strong> hubo una unidad construidaen torno a los temas comerciales. Aquí, laintegración tendría que ser distinta. ¿Por qué?Porque en América <strong>de</strong>l Sur convivían cuatro regímenescomerciales distintos: el <strong>de</strong>l Mercosur, el<strong>de</strong> la Comunidad Andina <strong>de</strong> Naciones, el <strong>de</strong> lospaíses <strong>de</strong>l CARICOM –Guyana y Surinam– y el<strong>de</strong> Chile, que tenía su especificidad.No sería fácil –aun cuando fuera posible producirun acercamiento <strong>de</strong> esos cuatro regímenes,cosa que <strong>de</strong> hecho está ocurriendo– conseguiruna convergencia absoluta. Habría que pensaren una nueva forma <strong>de</strong> integración que no abdicara,obviamente, <strong>de</strong> la dimensión comercial,por lo contrario que tratara <strong>de</strong> profundizarla,pero que a la vez pudiera establecer otros niveles<strong>de</strong> convergencia.También es importante <strong>de</strong>cir, para configurar mejorese cuadro, que hubo algunos cambios importantesen otras estrategias <strong>de</strong> integración comercial<strong>de</strong> la región. El más evi<strong>de</strong>nte fue cuando elproyecto original que los Estados Unidos teníancon relación a la creación <strong>de</strong> una zona <strong>de</strong> librecomercio en la región, no prosperó, porque elMercosur trató <strong>de</strong> plantear, <strong>de</strong> manera unida, unaagenda que, en cierta medida, entraba en contradiccióncon las propuestas norte-americanas.Los EEUU optaron entonces por establecer unaespecie <strong>de</strong> «by-pass», con el establecimiento <strong>de</strong> tratados<strong>de</strong> libre comercio individuales, primero conlos países <strong>de</strong> América Central y más recientementecon los <strong>de</strong> la zona andina. Eso tuvo obviamenteun efecto perturbador sobre la CAN, porque seríacomplejo mantener una comunidad con características<strong>de</strong> unión aduanera, con el establecimiento<strong>de</strong> tratados <strong>de</strong> libre comercio con EEUU.Surge, entonces, la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> una Comunidad Sudamericana<strong>de</strong> Naciones. Un elemento <strong>de</strong> granimportancia para eso fue la conciencia colectiva<strong>de</strong> que era necesario avanzar juntos en la constitución<strong>de</strong> una gran infraestructura física en laregión. Para eso ya disponíamos <strong>de</strong> un instrumento,que era la IIRSA, a partir <strong>de</strong>l cual tratamos<strong>de</strong> realizar un proceso <strong>de</strong> reflexión másamplio. Realizamos reunión en Río <strong>de</strong> Janeiro,propiciada por la Corporación Andina <strong>de</strong> Fomento,la CAF y por el BNDES <strong>de</strong> Brasil, en lacual se hizo la selección <strong>de</strong> veintidós proyectosprioritarios para la región y que involucraban laconstrucción <strong>de</strong> puertos, carreteras, vías férreas,hidrovías, puentes, centrales hidroeléctricas. Eraevi<strong>de</strong>nte que no podría haber integración efectiva<strong>de</strong> nuestra región, incluso el acercamiento<strong>de</strong> las gentes, si continuáramos a vivirbalcanizados y si no tuviéramos formas concretas<strong>de</strong> comunicación. Fíjense que Brasil inaugurósus primeros puentes con Bolivia y con Perúhace poco. Vivimos, por mucho tiempo, cortados<strong>de</strong> los países vecinos.El segundo tema que me parece fundamentalpara pensar la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> una Comunidad Sudamericana<strong>de</strong> Naciones es el energético. Uste<strong>de</strong>srecordarán que nuestros países fueron afectados–algunos todavía lo están– por una profundacrisis energética a fines <strong>de</strong>l siglo XX y acomienzos <strong>de</strong>l actual. Esa crisis, en algunos casos,comprometió seriamente el crecimientoeconómico y queda como una espada <strong>de</strong>Damocles sobre nuestros países. Hay, por lotanto, que enfrentar los temas energéticos <strong>de</strong>una forma muy activa y, sobre todo, novedosa.América <strong>de</strong>l Sur vive la paradoja <strong>de</strong> tener gran<strong>de</strong>srecursos energéticos y no po<strong>de</strong>r utilizarlosen forma racional. Por eso es <strong>de</strong> fundamentalimportancia ponerse <strong>de</strong> acuerdo sobre alternativas.Algunas iniciativas ya empezaron a dibujarsey permiten pensar el futuro en una formamás optimista, sobre todo en un momento enque los países <strong>de</strong> la región presentan una perspectiva<strong>de</strong> crecimiento <strong>de</strong> largo plazo.La creación <strong>de</strong> Petrosur, por ejemplo, que no esuna compañía <strong>de</strong> petróleo sino un acuerdo <strong>de</strong>58
concertación <strong>de</strong> políticas energéticas, abrió unanueva perspectiva <strong>de</strong> coordinación entre Argentina,Venezuela y Brasil. De ahí surge también lai<strong>de</strong>a <strong>de</strong>l Gasoducto <strong>de</strong>l Sur, que <strong>de</strong>be ser sometidoa consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> los Presi<strong>de</strong>ntes en el mes<strong>de</strong> julio. Para no hablar <strong>de</strong> las oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>asociación que se abren sobre combustibles alternativos.Tenemos una experiencia <strong>de</strong> cerca <strong>de</strong>treinta años en Brasil, en la producción <strong>de</strong> etanoly, más recientemente, en la producción <strong>de</strong>lbiodiesel. Son tecnologías que están ganandomucha importancia, no sólo porque son renovablesy limpias, sino porque tienen capacidad <strong>de</strong>crear muchos empleos y, en cierta medida, enfrentaruno <strong>de</strong> los problemas fundamentales <strong>de</strong>la región, que es el <strong>de</strong> la <strong>de</strong>socupación.Más <strong>de</strong> la constitución <strong>de</strong> una estructura físicay <strong>de</strong>l tema energético, se planteaban otras cuestionestambién fundamentales. Quizás la másimportante fuese la <strong>de</strong> cómo resolver lasasimetrías entre los países <strong>de</strong> la región, sobretodo teniendo en cuenta que nuestros paísestienen perfiles económicos y productivos distintos.Obviamente, no se va a resolver eso solamentepor el acercamiento comercial. Al revés,en algunas circunstancias ese acercamientotrae pérdidas para los países <strong>de</strong> economías menoscomplejas, y esas pérdidas son malas para elproceso <strong>de</strong> integración.Otra cuestión que tiene todavía un tratamiento<strong>de</strong>sigual y que necesitaría <strong>de</strong> un ámbitoinstitucional más fuerte para avanzar es lacomplementación productiva en el ámbito <strong>de</strong> laagricultura y, sobretodo, en el terreno <strong>de</strong> la industria.Esa discusión tiene para nosotros un interésmuy particular, sobre todo en lo que serefiere a las relaciones en el marco <strong>de</strong>l Mercosur.No es ocasional que <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Gobierno brasileñotengamos, entre nosotros, discusiones sobreel tema y que compartamos esas discusionescon los Gobiernos <strong>de</strong> Uruguay y Paraguay. Setrata, fundamentalmente, <strong>de</strong> establecer políticasindustriales comunes que permitan elegir ejescapaces <strong>de</strong> articular, en distintos niveles, el conjunto<strong>de</strong> nuestras economías.En el corto plazo, se podrían establecer tres ejes,sin perjuicio <strong>de</strong> otros: el <strong>de</strong> la industria naval, el<strong>de</strong> la industria aeronáutica y el <strong>de</strong> la industriamilitar, con un tipo <strong>de</strong> articulación semejante alque la industria aeronáutica tuvo en Europa,que permitió la producción <strong>de</strong> aviones muysofisticados a partir <strong>de</strong>l aporte industrial y tecnológico<strong>de</strong> distintos países.Obviamente, para combatir nuestras asimetríastambién creamos el fondo <strong>de</strong> convergencia <strong>de</strong>lMercosur, que carece obviamente <strong>de</strong> la <strong>de</strong>nsidadque los fondos estructurales tienen en Europa,pero que tiene un significado político importante.Son US$ 100 millones, con una capacidad<strong>de</strong> utilización más gran<strong>de</strong> para países comoUruguay y Paraguay, que tienen una contribuciónmenor.También se están planteando algunos temas importantesen el ámbito <strong>de</strong> la ciencia y la tecnología,que seguramente tendrán su relevancia <strong>de</strong>s<strong>de</strong>el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> las cuestiones <strong>de</strong> seguridadcolectiva. Quiero simplemente llamar laatención sobre la importancia que pue<strong>de</strong> teneruna política común <strong>de</strong> ciencia y tecnología paraciertas regiones <strong>de</strong> nuestra América <strong>de</strong>l Sur, porejemplo la Amazonia, región compartida pormuchos países, que tiene una enorme riqueza entérminos <strong>de</strong> biodiversidad y que está expuesta auna serie <strong>de</strong> tentaciones extracontinentales.Es obvio, también, que para vertebrar una ComunidadSudamericana <strong>de</strong> Naciones hay quepensar e implementar políticas sociales comunes.También aquí estamos confrontados a retossemejantes. No es ocasional que en casi todos lospaíses <strong>de</strong> la región se estén <strong>de</strong>sarrollando políticaspúblicas capaces <strong>de</strong> respon<strong>de</strong>r en forma inmediataa los retos <strong>de</strong> la pobreza creciente, <strong>de</strong>lhambre y <strong>de</strong> la exclusión social.59
Tenemos la percepción clara <strong>de</strong> que los problemas<strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> la exclusión social y <strong>de</strong> la pobrezase resuelven con <strong>de</strong>sarrollo, y que ese <strong>de</strong>sarrollono podrá producir resultados en el cortoplazo. Por lo tanto, hay que utilizar políticasque no son compensatorias en el sentido conceptual<strong>de</strong>l término, pero que tienen un significado<strong>de</strong> universalidad muy fuerte, que permitanefectivamente recuperar e incluir a ampliossectores <strong>de</strong> nuestras socieda<strong>de</strong>s, con efectosmuy claros incluso sobre el dinamismo <strong>de</strong>nuestras economías.Ese es un tema que tiene también su importancia<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> la seguridad. Nose pue<strong>de</strong> pensar en tener una región segura sitenemos poblaciones miserables. Es un factor<strong>de</strong> inestabilidad, no sólo en el sentido <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa,lato sensu, sino también un factor <strong>de</strong> inestabilidadsocial muy gran<strong>de</strong>, en la medida quesirve <strong>de</strong> base para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la criminalidady <strong>de</strong> otros factores marcadamenteantisociales.Finalmente, hay algunos temas importantes <strong>de</strong>la integración sudamericana que tienen una característicamás política. Todo ese ambicioso proyecto<strong>de</strong> construcción <strong>de</strong> una infraestructura física,<strong>de</strong> resolución <strong>de</strong> las cuestiones <strong>de</strong> seguridady energéticas <strong>de</strong> la región, <strong>de</strong> enfrentamiento<strong>de</strong> los problemas sociales, exigirá institucionesque permitan, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista económicoy financiero, apuntalar esas iniciativas.Se discute la formación <strong>de</strong> un Banco <strong>de</strong>l Sur.En el interior <strong>de</strong> esa discusión hay muchos –y esmi caso– que <strong>de</strong>fien<strong>de</strong>n que <strong>de</strong>biéramos tomarla Corporación Andina <strong>de</strong> Fomento como la basepara la formación <strong>de</strong> ese Banco <strong>de</strong>l Sur, en lamedida que la CAF tiene ya un rating internacionalmuy importante y que posee una reconocidaexperticia en la región.Finalmente, está el problema <strong>de</strong> las institucionessupranacionales, que es complejo y que hayque pensar en cómo resolver. El Mercosur avanzóun poco en esa discusión cuando tomó dosmedidas importantes: reforzar la estructura <strong>de</strong>su Secretaría Técnica y crear el Parlamento regional.Obviamente, el ámbito <strong>de</strong>l Parlamento <strong>de</strong>lMercosur, elegido por voto directo, va a ser necesariamenterestringido en un primer momento.Pero será justamente la dialéctica entre losaspectos ejecutivos y ese ámbito <strong>de</strong>liberativo <strong>de</strong>lMercosur, la que permitirá concretamente queel Parlamento vaya agregando atribuciones ycada vez más compartiendo efectivamente responsabilida<strong>de</strong>sejecutivas, en la medida en quepueda ser una Cámara más permanente.No es posible que las discusiones más importantes<strong>de</strong>l Mercosur se limiten –como hoy en día– aencuentros semestrales <strong>de</strong> los Presi<strong>de</strong>ntes, quellegan siempre con una agenda muy apretada,que están muy preocupados por la hora en quevan a llegar y a partir, y que no tienen el tiemponecesario para dar continuidad a todos esos aspectosque yo mencioné aquí, que me parecen<strong>de</strong> fundamental importancia.Las diferencias <strong>de</strong>mográficas <strong>de</strong> los países no<strong>de</strong>ben representar un problema mayor <strong>de</strong>representatividad, porque en un Parlamento futuro,en especial cuando tenga efectividad sobrelas <strong>de</strong>cisiones, las diferencias y losacercamientos no se van a establecer entre países,sino entre sensibilida<strong>de</strong>s políticas. En elParlamento europeo no hay un conflicto entreAlemania, con sus casi ochenta millones <strong>de</strong> habitantes,y Luxemburgo, con sus muy pocoshabitantes, o con Bélgica. Lo que existe, másbien, son cuatro gran<strong>de</strong>s familias políticas organizadasen el Parlamento europeo, las cualesdiscuten los temas continentales por arriba <strong>de</strong>las especificida<strong>de</strong>s nacionales.La <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> una institucionalidad para laComunidad Sudamericana <strong>de</strong> Naciones va a es-60
tar muy vinculada, a su vez, al proceso <strong>de</strong> fortalecimiento<strong>de</strong>l Mercosur y <strong>de</strong> su acercamientocon la CAN. En el caso <strong>de</strong> Mercosur, no soloPerú ingresó como miembro asociado, sino tambiéntodos los países <strong>de</strong> la región se están acercando<strong>de</strong>l proyecto. Es más, tuvimos el gusto <strong>de</strong>ver que Venezuela está ahora en tratativas paraformalizar su ingreso como miembro pleno, agregandouna quinta estrella en nuestra ban<strong>de</strong>ra.Como uste<strong>de</strong>s saben, cuando los Presi<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong>los países se reunieron en Montevi<strong>de</strong>o en diciembreúltimo, <strong>de</strong>cidieron crear una Comisión<strong>de</strong> Reflexión, que justamente va a tratar <strong>de</strong> haceruna propuesta <strong>de</strong> institucionalidad para laComunidad Sudamericana <strong>de</strong> Naciones.Cuando dibujamos todos elementos <strong>de</strong> lo quepodría ser un eje que vertebrara la integraciónsudamericana, <strong>de</strong>jé <strong>de</strong> mencionar los problemas<strong>de</strong> seguridad colectiva. Como no es un ámbito<strong>de</strong> mi especialidad, aunque sea <strong>de</strong> interés, quisierahacer un par <strong>de</strong> reflexiones muy rápidas.En primer lugar, hay que constatar un aspectoextremadamente importante: hubo cambios políticosen la región y hubo una perfecta reconciliación<strong>de</strong> la sociedad y <strong>de</strong> las instituciones conlas Fuerzas Armadas, que hoy en día cumplenfundamentalmente su misión constitucional.Más allá <strong>de</strong> la evaluación que se haga <strong>de</strong> un pasadoreciente, que fue doloroso para gran parte<strong>de</strong> la sociedad, incluso para las instituciones castrensesque se vieron involucradas en él, hay quereconocer que ese proceso ha tenido un avanceimportante. Lo que se está haciendo en el Uruguay,en particular, es <strong>de</strong> la mayor importancia.Sin embargo, eso no elimina la necesidad <strong>de</strong>hacer una reflexión sobre la seguridad nacional,sobre los temas militares, que hoy fueron evocados,a mi juicio con tanta pertinencia, por laseñora Ministra <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>.No quiero inmiscuirme mucho en eso, insisto,por mi ignorancia y sobre todo porque sé quehay una discusión extremadamente positiva, quese realiza en las instituciones militares <strong>de</strong> cadauno <strong>de</strong> nuestros países y que muchas veces hasido objeto <strong>de</strong> seminarios como este. Es importanteque este encuentro sea consi<strong>de</strong>rado importante<strong>de</strong> insumo para la formulación <strong>de</strong> unapolítica <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional y regional.Es importante que, en ese proceso <strong>de</strong> reconstrucción<strong>de</strong> las doctrinas <strong>de</strong> seguridad nacional<strong>de</strong> la región, tomáramos en consi<strong>de</strong>ración algunoshechos que parecen obvios pero que hayque recordar.En primer lugar, nuestras Fuerzas Armadas,en general, y nuestras concepciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa–más allá <strong>de</strong> las que eran compartidas porlas Fuerzas Armadas, las que eran compartidaspor los Estados nacionales– estaban dominadas–y quiero referirme sobre todo al caso brasileño–por una serie <strong>de</strong> elementos que hoy yano existen más.En el período <strong>de</strong> la “guerra fría”, se pensaba en unmundo bipolar, <strong>de</strong> la noción <strong>de</strong> un “enemigo externo”con claras connotaciones i<strong>de</strong>ológicas y quetuvo influencia en la formulación <strong>de</strong> las doctrinas<strong>de</strong> seguridad nacional en Brasil. Ese “enemigo externo”no existe más. El “comunismo internacional”,como se lo caracterizaba, <strong>de</strong>sapareció.En segundo término, en el caso brasileño teníamos,a<strong>de</strong>más, un enemigo histórico, estratégico,que eran nuestros vecinos argentinos. Todo seestructuraba a partir <strong>de</strong> la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que en algúnmomento habría un conflicto entre Brasil y Argentina.Ahora bien, lo que nosotros hemos presenciadoen las últimas décadas fue exactamenteal revés: hubo un profundo acercamiento entreBrasil y Argentina. La i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que las FuerzasArmadas brasileñas iban a enfrentarse con lasargentinas <strong>de</strong>sapareció. Eso tuvo, entre otrascosas, efectos sobre la distribución <strong>de</strong> nuestrosrecursos militares, que estaban concentrados enRío Gran<strong>de</strong> <strong>de</strong>l Sur, región que hoy en día ya notiene la misma importancia estratégica.61
El tercer elemento que en el caso <strong>de</strong> las doctrinas<strong>de</strong> seguridad en Brasil también pesó mucho, sobretodo entre los años 1964 y 1985, fue lanoción <strong>de</strong> “enemigo interno”. Parte <strong>de</strong> los “enemigosinternos” están ahora en el Gobierno...En suma, la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> la constitución <strong>de</strong> la América<strong>de</strong>l Sur como una Comunidad <strong>de</strong> Nacionesno es solamente un <strong>de</strong>seo <strong>de</strong> dar unidadinstitucional a un conjunto <strong>de</strong> países son vecinos,que tienen similitud cultural, con posibilida<strong>de</strong>samplias <strong>de</strong> complementación económica.La integración <strong>de</strong>l continente <strong>de</strong>biera ser pensada,en gran medida, a partir <strong>de</strong> las potencialida<strong>de</strong>sque la región presenta:• Pocas zonas en el mundo tienen una extensiónterritorial y una diversidad ambiental como lanuestra, que contiene <strong>de</strong>s<strong>de</strong> regiones como laAmazonía hasta los territorios australes;• Poseemos una importante <strong>de</strong>nsidad <strong>de</strong>mográfica;• Tenemos gran<strong>de</strong>s riquezas minerales;• Disponemos <strong>de</strong> un potencial energético comopocas regiones <strong>de</strong>l mundo, no sólo hidroeléctricoo fósil, sino –lo que es más importante– <strong>de</strong>energías renovables.• Tenemos recursos <strong>de</strong> agua potable más gran<strong>de</strong>s<strong>de</strong>l mundo.• Tenemos una enorme capacidad <strong>de</strong> producción<strong>de</strong> alimentos, que serán cada vez más necesariosen la medida en que asistimos a esa gran expansión,sobre todo <strong>de</strong>l mundo asiático, en el cual eldéficit alimentario es importante.• Disponemos <strong>de</strong> un parque industrial significativo,en algunos casos <strong>de</strong> punta, el cual aunque notenga la complejidad <strong>de</strong> los europeos, <strong>de</strong> EstadosUnidos o incluso <strong>de</strong> algunos asiáticos, esbastante relevante.• Tenemos una masa crítica muy importante y quehay que retenerla en el Continente.• Poseemos un rico y diverso patrimonio cultural.• Tenemos, sobre todo –y es un aspecto inmaterial<strong>de</strong> gran importancia–, una vocación <strong>de</strong>mocráticacreciente: cada vez más, nuestra región seencamina en la dirección <strong>de</strong> resolver sus problemaspor la vía <strong>de</strong>mocrática, no sólo respetandosino fortaleciendo sus instituciones.• Experimentamos una ausencia <strong>de</strong> contiendas másgraves <strong>de</strong> fronteras. Las pocas que existen se pue<strong>de</strong>nresolver perfectamente a través <strong>de</strong> la negociacióny no involucran concretamente riesgos<strong>de</strong> enfrentamiento militar.• Tenemos un Producto Interno Bruto significativo,con perspectivas <strong>de</strong> crecimiento equilibrado,porque todos los países, hoy en día, estántratando <strong>de</strong> compatibilizar el crecimiento <strong>de</strong>sus economías con una disciplinamacroeconómica evi<strong>de</strong>nte. En eso, nos enfrentamosa un gran reto, que también afecta lasi<strong>de</strong>as <strong>de</strong> seguridad colectiva, que es la pobrezay la concentración <strong>de</strong> ingreso. Es importanteseñalar, sin embargo, que con la dimensión <strong>de</strong>crecimiento que hoy en día estamos viviendo,y sobre todo con la preocupación que todos losGobiernos tienen por esta agenda social, la pobrezay la concentración <strong>de</strong> ingreso tambiénestán siendo reducidas, aunque en un ritmoinferior al necesario.¿Cuáles son, en el ámbito <strong>de</strong> la constitución <strong>de</strong>una Comunidad Sudamericana <strong>de</strong> Naciones, losretos que la región presenta en términos <strong>de</strong> seguridadcolectiva, <strong>de</strong>fensa nacional y regional?Hay varios.• La expansión <strong>de</strong>l crimen organizado, en particular<strong>de</strong>l narcotráfico;62
• Las manifestaciones <strong>de</strong> terrorismo, aunque la regiónesté, en cierta medida, protegida contra eseproblema hasta ahora;• La necesidad <strong>de</strong> preservar <strong>de</strong> zonas neurálgicas<strong>de</strong> nuestro territorio que muchas veces son objeto<strong>de</strong> la codicia internacional; no es ocasionalque en algunas cartas geográficas, en el mundo<strong>de</strong>sarrollado, ciertas regiones como la Amazonía,por ejemplo, aparezcan ya como regiones<strong>de</strong>snacionalizadas;• El reto <strong>de</strong> jugar en la región, y en regiones próximas,un rol creciente en las misiones internacionales<strong>de</strong> estabilización. Quiero referirme aquí,concretamente, a la presencia <strong>de</strong> nuestros soldadosen Haití, que no solo garantizaron que esepaís atravesara una situación extremadamentedifícil en un clima <strong>de</strong> relativa tranquilidad social,sino que a<strong>de</strong>más ayudaron ese país reconstruirgradualmente sus instituciones <strong>de</strong>mocráticas.No creo que otro tipo <strong>de</strong> intervención, sino el <strong>de</strong>nuestras Fuerzas Armadas, hubiera permitido aHaití una transición relativamente tranquilacomo la que tuvimos. Sé que es un tema polémico,que muchos aquí en Uruguay, en un primermomento, se opusieron a esa iniciativa <strong>de</strong> paz.También en Brasil muchos miembros <strong>de</strong> nuestrasfamilias políticas se opusieron pero, al final,reconocieron que la presencia diferenciada quelos soldados sudamericanos tuvieron en el país –y no sólo los soldados, sino también los diplomáticossudamericanos– mostró concretamenteque hay otras formas <strong>de</strong> enfrentar los problemas<strong>de</strong> la seguridad colectiva: no a través <strong>de</strong> la arrogancia<strong>de</strong> la fuerza, <strong>de</strong> la prepotencia.Finalmente, se plantea una cuestión con la cualquiero cerrar mi reflexión aquí. Todo proceso <strong>de</strong>regionalización, <strong>de</strong> integración regional, ponesiempre en conflicto dos nociones: la <strong>de</strong> soberaníanacional y la <strong>de</strong> regionalización. Si hay unproceso <strong>de</strong> regionalización, si ce<strong>de</strong>mos cuotas <strong>de</strong>nuestra soberanía en provecho <strong>de</strong> una unidadregional, obviamente estamos, en cierta medida,golpeando una noción clásica <strong>de</strong> soberanía nacional.No estoy entre aquellos que creen que la soberaníanacional, el Estado nacional, es un ente obsoleto;consi<strong>de</strong>ro que es la base <strong>de</strong> las relacionesinternacionales Pero sí estoy convencido <strong>de</strong> quees posible que, en <strong>de</strong>terminadas circunstanciashistóricas –y creo que estamos viviendo una <strong>de</strong>ellas–, po<strong>de</strong>mos asociar nuestros países haciendociertas cesiones negociadas <strong>de</strong> soberanía nacionalen provecho <strong>de</strong> una soberanía regional,para <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r mejor nuestros intereses.La soberanía nacional es naturalmente importante,porque si no existe, no hay soberanía popular.Ese fue un problema que se planteó enforma muy aguda en los años ochenta y noventaen nuestros países. ¿Para qué necesitaríamos soberaníapopular si no había soberanía nacional?,¿Si nuestros países están regidos por “<strong>de</strong>stinosmayores”?, ¿Si la “globalización” nos imponía necesariamentea todos un mismo tipo <strong>de</strong> política?¿Para qué elegir un Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República?,¿Para qué elegir parlamentos? El Presi<strong>de</strong>nte pasabaa ser una especie <strong>de</strong> maestro <strong>de</strong> ceremonias<strong>de</strong> una política que ya está prácticamente <strong>de</strong>finida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> afuera. Podría más brillante, más torpe,pero en realidad poca influencia tendría, efectivamente,en los <strong>de</strong>stinos <strong>de</strong>l país.Hoy está <strong>de</strong> nuevo claro que el tema <strong>de</strong> la soberaníanacional es fundamental si queremos darsignificación a la soberanía popular, y ésta, a suvez, va a reforzar a aquélla.Por eso creo que las cesiones que podamos haceren términos <strong>de</strong> soberanía nacional, <strong>de</strong>ben teneren cuenta, obviamente, las asimetrías y las formas<strong>de</strong> paliarlas y también, y sobre todo, la opinión<strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong> nuestros países.Por eso <strong>de</strong>fiendo un Parlamento regional, elegi-63
do por voto directo, capaz <strong>de</strong> expresar la voluntad<strong>de</strong> la región y no la <strong>de</strong> un gobierno sobreotro.Eso tiene también una inci<strong>de</strong>ncia muy gran<strong>de</strong>sobre los temas <strong>de</strong> seguridad colectiva. Cuandose avance en la discusión sobre la ComunidadSudamericana <strong>de</strong> Naciones, aunque notengamos todos los <strong>de</strong>talles, aunque no tengamosla reflexión necesaria, aunque no tengamosla profundidad <strong>de</strong>l <strong>de</strong>bate todavía para<strong>de</strong>finir en forma más pertinente temas <strong>de</strong> seguridadcolectiva, <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa regional compatiblescon los temas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional, estascuestiones tienen que aparecer, no pue<strong>de</strong>n quedarseal margen ni olvidadas y <strong>de</strong>ben incorporarsea nuestra agenda.En eso, en particular, creo que el diálogo que pue<strong>de</strong>establecerse entre las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> la región –que ya existe, dicho sea <strong>de</strong> paso–, la eventualidad <strong>de</strong>la constitución <strong>de</strong> una Junta Sudamericana <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>,que sea no solo capaz <strong>de</strong> coordinar acciones <strong>de</strong>seguridad colectiva sino, sobre todo, que sea tambiénun centro <strong>de</strong> reflexión sobre los temas <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional y regional, me parece un elemento<strong>de</strong> extremada importancia. Quisiera renovarles migratitud por esta invitación y por la oportunidad <strong>de</strong>po<strong>de</strong>r compartir con uste<strong>de</strong>s este momento tan importante<strong>de</strong> nuestro <strong>de</strong>bate continental.64
Los problemas <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacionalen la Argentina actualNilda GarréLA DEFENSA CONCEBIDACOMO ESFUERZO PARA LOGRARLA SEGURIDAD NACIONALDes<strong>de</strong> la segunda mitad <strong>de</strong> los años ’50 y hastaprincipios <strong>de</strong> los ’80, se vino conformando enla República Argentina un tipo <strong>de</strong> organización<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa y <strong>de</strong> las instituciones castrensesque se basó en la consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional como el esfuerzo estatal <strong>de</strong>stinadoa lograr la «seguridad nacional», la queabarcaba tanto la protección frente a agresionesmilitares convencionales perpetradas porotros Estados así como, y principalmente, laprevención y eventual supresión <strong>de</strong> riesgos surgidosen la esfera <strong>de</strong> la seguridad interior. Eneste marco la <strong>de</strong>fensa nacional <strong>de</strong>bía aten<strong>de</strong>run conjunto <strong>de</strong> amenazas y conflictos <strong>de</strong>rivados<strong>de</strong> tres ámbitos, a saber:i) Las disputas limítrofes y/o territoriales sujetas,en su gran mayoría, a resolución militar, queestaban vigentes <strong>de</strong>s<strong>de</strong> hacía algunas décadas,básicamente con Chile, con Brasil y con GranBretaña.ii) Los antagonismos y competencias <strong>de</strong>rivados<strong>de</strong> la confrontación estratégica Este-Oeste, entanto los países latinoamericanos constituíanlas reservas tácticas <strong>de</strong> los Estados Unidos en elmarco <strong>de</strong> su lucha contra la Unión Soviética; yiii) En la esfera interna, los conflictos resultantes<strong>de</strong>l enfrentamiento contra grupos políticos <strong>de</strong>carácter insurgente o apenas opositor, en elmarco <strong>de</strong> la <strong>de</strong>nominada «lucha contra la subversión»y asumiendo tareas <strong>de</strong> carácter policial y<strong>de</strong> fuerzas <strong>de</strong> seguridad.Las Fuerzas Armadas argentinas se proyectaron enconsecuencia como los instrumentos en la eventualconfrontación contra las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> otrospaíses vecinos por conflictos territoriales, en particular,como ya señalamos, contra Brasil, Chile y GranBretaña; contra la Unión Soviética mediante su participaciónen el esquema <strong>de</strong>fensivo hemisférico conducidopor los Estados Unidos; y contra los grupospolíticos opositores internos, asumiendo tareas <strong>de</strong>carácter policial y <strong>de</strong> fuerzas <strong>de</strong> seguridad.A<strong>de</strong>más este proceso se <strong>de</strong>sarrolló en el marco <strong>de</strong>una ten<strong>de</strong>ncia en la cual las fuerzas armadas argentinasfueron adquiriendo, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> principios <strong>de</strong>l ’30,un creciente rol respecto al sistema político, el cualse manifestaría en una continua intervención tutelarsobre el mismo que las llevó a producir reiteradosgolpes <strong>de</strong> estado y a asumir el po<strong>de</strong>r y queculminaría en 1976 con la instalación <strong>de</strong> unaviolentísima dictadura militar en nuestro país que<strong>de</strong>jó un trágico saldo <strong>de</strong> 30.000 <strong>de</strong>saparecidos.Por cierto que a medida que las fuerzas armadas seperfilaban y consolidaban cada vez más en esteesquema y como consecuencia <strong>de</strong> una crecienteinfluencia representada por la escuela contra insurgentefrancesa –presente en el ámbito castrenseargentino, particularmente en el Ejército, <strong>de</strong>s<strong>de</strong>principios <strong>de</strong> los años 60–, se fue configurandouna estructura <strong>de</strong> inteligencia y seguridad interior,relacionada con el monitoreo y el eventual accionarsobre los actores, sectores y grupos políticos ysociales opositores a la voluntad política <strong>de</strong> las fuerzasarmadas. Fue el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> una estrategiacontra subversiva que escapó a los parámetros legales,morales y éticos y terminó configurando uno<strong>de</strong> los casos más significativos <strong>de</strong> terrorismo <strong>de</strong>estado practicado por fuerzas armadas.65
A<strong>de</strong>más, no pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>jar <strong>de</strong> <strong>de</strong>stacarse que, a lo largo<strong>de</strong> todos estos años se fue configurando un sistemamilitar conformado por tres fuerzas armadas, literalmentein<strong>de</strong>pendientes, que adoptaron criterios <strong>de</strong>organización propios sin que se establecieran ni ejecutaran,pese a algunos intentos fallidos, parámetros<strong>de</strong> organización conjunta consistentes. De hecho,cada institución se convirtió, a lo largo <strong>de</strong> estos últimos50 años prácticamente en una fuerza armadain<strong>de</strong>pendiente en materia <strong>de</strong> doctrina, organización,estructura operacional, formación, material y personal,sin respon<strong>de</strong>r a ningún tipo <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>raciónrelacionada con el accionar militar integral. La Guerrapor la recuperación <strong>de</strong> las Islas Malvinas en 1982puso <strong>de</strong> manifiesto, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l <strong>de</strong>satino político yestratégico que significó la <strong>de</strong>cisión, un conjunto <strong>de</strong>errores y <strong>de</strong>ficiencias <strong>de</strong> organización y funcionalesque se habían ido instalando en el sistema militarargentino.LA ERA DEMOCRÁTICA: LA APLICACIÓNDEL ENFOQUE DELEGATIVO EN LOSASUNTOS DE LA DEFENSA NACIONALDes<strong>de</strong> el advenimiento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia en octubre<strong>de</strong> 1983, y a lo largo <strong>de</strong> los últimos veinteaños, se manifestaron una serie <strong>de</strong> procesos y acontecimientosque <strong>de</strong>rivaron, por un lado en la <strong>de</strong>sarticulaciónen los parámetros centrales en torno alos cuales se habían organizado las institucionescastrenses en la Argentina al amparo <strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lotradicional; y por el otro, en una significativa modificación<strong>de</strong>l contexto político institucional y normativoen el cual venían <strong>de</strong>senvolviendo sus activida<strong>de</strong>sesas instituciones.La <strong>de</strong>sactivación <strong>de</strong>l enfrentamiento Este-Oeste,los procesos <strong>de</strong> integración, y cooperación económicay diálogo político en el plano regional latinoamericanoy subregional <strong>de</strong>l Cono Sur, sumados ala ausencia <strong>de</strong> sectores o grupos políticos insurgenteso revolucionarios, diluyeron un conjunto <strong>de</strong>amenazas y conflictos potenciales, sobre los cualesse habían organizado y estructurado los institutosarmados argentinos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los años ’50.Esta situación estuvo complementada por la emergencia,tímida durante los años ’80 y más consistentedurante la segunda parte <strong>de</strong> los ’90, <strong>de</strong> unaagenda <strong>de</strong> seguridad que incluye a un conjunto <strong>de</strong>fenómenos no convencionales <strong>de</strong> seguridad (porcierto con límites bastante difusos), <strong>de</strong> cuñotransnacional y básicamente <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n criminal, quese han convertido en las principales causas <strong>de</strong> inseguridadciudadana, inestabilidad política-institucionaly preocupación internacional tanto en elplano latinoamericano como extra regional.De hecho, una porción significativa <strong>de</strong> la proyección<strong>de</strong> seguridad estadouni<strong>de</strong>nse sobre la regiónlatinoamericana, que durante los últimos 50 añosgiró en torno a la eventual proyección <strong>de</strong> la GuerraFría, mutó hacia cuestiones relacionadas con elabastecimiento <strong>de</strong> drogas al mercado latinoamericano,asuntos asociados a la problemática <strong>de</strong>l terrorismoglobal y cuestiones vinculadas a la criminalidadorganizada.Por otra parte, la reinstalación <strong>de</strong>mocrática acontecidaen 1983 <strong>de</strong>rivó en la <strong>de</strong>sarticulación <strong>de</strong> laimpronta tutelar sobre la sociedad que habíasignado la intervención <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas enel sistema político <strong>de</strong>s<strong>de</strong> mediados <strong>de</strong> los ’50. Apartir <strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1983, las instituciones militaresjugaron un rol secundario y subordinado alas autorida<strong>de</strong>s constitucionales y se impuso unclaro predominio institucional <strong>de</strong> los sucesivos gobiernosciviles.A<strong>de</strong>más, si bien la cuestión <strong>de</strong> la revisión judicial<strong>de</strong>l terrorismo <strong>de</strong> estado fue obturada luego <strong>de</strong>ljuzgamiento y con<strong>de</strong>na <strong>de</strong> los jefes militares <strong>de</strong> ladictadura <strong>de</strong>s<strong>de</strong> fines <strong>de</strong> los ’80 y durante los ’90,durante los últimos años se retomaron las investigacionesy los jueces or<strong>de</strong>naron y siguen haciéndolonumerosos procesamientos y <strong>de</strong>tenciones en unmarco <strong>de</strong> absoluta subordinación <strong>de</strong> las FuerzasArmadas al or<strong>de</strong>n constitucional.Ha tenido lugar un proceso <strong>de</strong> cambio significativoen los parámetros legales e institucionales sobre66
los que se asentaba la <strong>de</strong>fensa nacional y el funcionamiento<strong>de</strong> las instituciones militares. Básicamente,se subordinó a éstas a las autorida<strong>de</strong>s civiles y se<strong>de</strong>finió a las Fuerzas Armadas como los instrumentos<strong>de</strong>l estado nacional <strong>de</strong>dicados <strong>de</strong> manera exclusivaa ejercer la <strong>de</strong>fensa frente a agresiones militaresexternas.CONTROL CIVIL DEFICITARIOAhora bien, no obstante la inexistencia <strong>de</strong> enemigosexternos concretos contra la República Argentinay la existencia <strong>de</strong> una situación <strong>de</strong> subordinacióncastrense, los procesos y acontecimientos quehemos <strong>de</strong>scripto se dieron en el marco <strong>de</strong> un controlcivil por parte <strong>de</strong> la dirigencia política,marcadamente <strong>de</strong>ficitario que se vió reflejado en laausencia <strong>de</strong> lineamientos e iniciativas tendientes areorganizar y adaptar <strong>de</strong> manera integral a las institucionesmilitares al nuevo escenario <strong>de</strong> seguridady a las modificaciones legales e institucionales.Las sucesivas administraciones gubernamentales<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la recuperación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia en 1983limitaron sus esfuerzos a un conjunto <strong>de</strong> medidasmenores y <strong>de</strong> coyuntura, sin que el cambio en lascondiciones fuera acompañado por una consecuentereforma integral, orgánica y funcional <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong>fensivo-militar. De hecho, se dió una «<strong>de</strong>legación»en las fuerzas armadas <strong>de</strong> aquellos aspectosvinculados a la conducción efectiva <strong>de</strong> los asuntoscastrenses y <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa en general.Un espectro <strong>de</strong> situaciones <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n legislativo,reglamentario, ejecutivo y orgánico funcional hareflejado la falta <strong>de</strong> voluntad <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva<strong>de</strong> la autoridad civil.LEY DE DEFENSA NACIONALSe <strong>de</strong>be resaltar la vigencia <strong>de</strong> un marco legal vigente,la ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> 23.554, queestableció las bases orgánicas y funcionales <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional en torno a parámetrosgenerales que apuntan a garantizar: el ejercicio <strong>de</strong>la autoridad civil, la subordinación <strong>de</strong> los institutoscastrenses, la no intervención <strong>de</strong> las fuerzas armadasen asuntos políticos internos, la regulación<strong>de</strong>s<strong>de</strong> una perspectiva restrictiva <strong>de</strong> la participaciónmilitar en seguridad interior y apuntalar unaorganización militar basada en criterios <strong>de</strong> eficienciay organización conjunta.Esta ley fue sancionada en 1988 en el marco <strong>de</strong> unamplio consenso político. Por cierto se trató <strong>de</strong> unavance histórico trascen<strong>de</strong>nte en materia <strong>de</strong> controlcivil sobre las Fuerzas Armadas, en cuanto a lalimitación <strong>de</strong>l accionar militar en el marco internoy con relación al impulso <strong>de</strong>l accionar militar conjunto.Sin embargo esta ley nunca fue reglamentada y, <strong>de</strong>esta manera, las prescripciones generales que establecíaen torno a las cuestiones mencionadas nuncaadquirieron estado concreto, aunque incluso algunas<strong>de</strong> ellas eran muy precisas y <strong>de</strong> relativamenteinmediata ejecución sin necesidad <strong>de</strong> reglamentaciónalguna.NUEVAS AMENAZASPor cierto la ausencia <strong>de</strong> lineamientos y <strong>de</strong>finicionespolíticas para el sector dio lugar para que las fuerzasarmadas intentaran establecer <strong>de</strong> manera autónomae individual, ante la falta <strong>de</strong> directivas superiores,planes y criterios <strong>de</strong> organización, mo<strong>de</strong>rnización yreestructuración. Pero a<strong>de</strong>más este contexto se conjugócon cambios en el escenario estratégico y en lasagendas <strong>de</strong> seguridad, con la emergencia <strong>de</strong> situaciones<strong>de</strong> or<strong>de</strong>n no militar, como el narcotráfico, elterrorismo, la criminalidad organizada.Esto llevó a que por ejemplo <strong>de</strong> manera reiteradadurante la segunda mitad <strong>de</strong> los ’90 y principios<strong>de</strong>l siglo XXI se manifestaran intentos protagonizadospor actores políticos, funcionarios y jefesmilitares tendientes a asignar roles vinculados a losasuntos <strong>de</strong> seguridad no militares y poner en discusiónlas misiones y funciones <strong>de</strong> las Fuerzas Armadasestablecidas en la ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> yen la ley <strong>de</strong> Seguridad Interior.67
Por otra parte a lo largo <strong>de</strong> estos años y pese aalgunos intentos frustrados, en ningún momentose pudo institucionalizar, poner en funcionamientoy concluir un ciclo <strong>de</strong> planeamiento parala <strong>de</strong>fensa (que <strong>de</strong>bería haber sido establecido enla reglamentación <strong>de</strong> la ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> nacional),que permitiera diseñar una directiva <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensanacional a los efectos <strong>de</strong> establecer parámetros <strong>de</strong>orientación y guía para el funcionamiento, organización,dimensión y magnitud <strong>de</strong> las fuerzasarmadas.En este sentido se <strong>de</strong>be señalar que, durante losaños ’90 existieron algunas normas básicas y parcialesdireccionadas a subsanar en alguna medidaestas falencias, como el Decreto 1116/96 Directivapara la realización <strong>de</strong>l Planeamiento MilitarConjunto. Por cierto se trató <strong>de</strong> un documentoimpulsado por las mismas Fuerzas Armadas y porel Estado Mayor Conjunto que sin embargo estableciócriterios difusos con relación a la cuestión <strong>de</strong>la seguridad interior, anteriormente mencionados.EL MINISTERIO DE DEFENSALas características <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, elórgano <strong>de</strong> ejecución civil <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensay los asuntos militares <strong>de</strong>notan una fuerte<strong>de</strong>ficiencia tanto en materia orgánico-funcional,como en referencia a la presencia <strong>de</strong> funcionariosciviles capacitados para la gestión <strong>de</strong> los asuntos<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa. Por cierto durante los casi 25 añosque se extien<strong>de</strong>n entre 1893 y el 2006, pero conparticular énfasis durante la segunda mitad <strong>de</strong> ladécada <strong>de</strong> los años ´90, la organización <strong>de</strong> esteministerio fue <strong>de</strong>sarticulándose, reduciéndose,perdiendo capacidad <strong>de</strong> intervención, gestión ycontrol sobre el quehacer <strong>de</strong> los asuntos castrensesy <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, a la luz <strong>de</strong> necesida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>mandas<strong>de</strong> or<strong>de</strong>n económico-presupuestarias y<strong>de</strong> una falta <strong>de</strong> interés político por a<strong>de</strong>cuar yoptimizar estas estructuras en or<strong>de</strong>n a aseguraruna capacidad <strong>de</strong> formulación, gestión y evaluación<strong>de</strong> la política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa.Del mismo modo la estructura militar conjuntarepresentada por el Estado Mayor Conjunto <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas quedó limitado a <strong>de</strong>sempeñar unrol estrictamente ajustado al ejercicio <strong>de</strong> la asesoríamilitar al Ministro <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> en materia <strong>de</strong> estrategiamilitar y a un conjunto <strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>srelacionadas con el accionar conjunto que duranteestos años tuvieron una relevancia menor en la organizacióngeneral <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, pese a laexperiencia <strong>de</strong> la <strong>de</strong>rrota militar frente al ReinoUnido en la Guerra por las Islas Malvinas (1982),en don<strong>de</strong> entre otras falencias, la crisis <strong>de</strong>l accionarmilitar conjunto fue un elemento significativo.Se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>stacar que durante los últimos dos añosse ha venido observando una creciente apropiación<strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong>s por parte <strong>de</strong>l EstadoMayor Conjunto <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas en materia<strong>de</strong> control operacional <strong>de</strong> la participación militarargentina en misiones <strong>de</strong> paz; como es el caso <strong>de</strong>Haití, la más importante misión <strong>de</strong>sempeñada enestos momentos. Sin embargo este proceso se <strong>de</strong>sarrolló<strong>de</strong> «hecho» y sin el establecimiento <strong>de</strong> criterios<strong>de</strong> or<strong>de</strong>n político superior, respondiendo anecesida<strong>de</strong>s coyunturales <strong>de</strong> organización y paraintentar garantizar la eficiencia en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>una operación <strong>de</strong> gran magnitud relativa, que incluyeimportantes contingentes <strong>de</strong> los tres serviciosarmados y enmarcada por la existencia <strong>de</strong> unaEstado Mayor Conjunto notablemente limitadoen materia <strong>de</strong> faculta<strong>de</strong>s y estructura para sostenereste esfuerzo.En el plano <strong>de</strong> las vinculaciones internacionales <strong>de</strong>la <strong>de</strong>fensa, las fuerzas armadas <strong>de</strong> la región, hanvenido <strong>de</strong>sarrollando crecientes vínculos tendientesa generar confianza mutua, incrementar lainteroperabilidad y generar marcos favorables parala cooperación y la integración. No obstante, tambiénhay que indicar que salvo casos muy específicos–como podría, eventualmente, ser el caso <strong>de</strong> larelación entre la Argentina y Chile–, estas accionesfueron encaradas por las fuerzas armadas <strong>de</strong>manera autónoma, interpretando por cierto unrequerimiento <strong>de</strong> la política y se trato en general68
<strong>de</strong> un proceso en el cual la conducción política<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa tuvo una intervención superficialy limitada.En un contexto <strong>de</strong>mocrático como el existente en laArgentina durante las últimas dos décadas, en el quees evi<strong>de</strong>nte la subordinación castrense al estado <strong>de</strong><strong>de</strong>recho, la responsabilidad primaria en materia <strong>de</strong>elaboración, planificación, implementación, ejecucióny control <strong>de</strong> una política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa y militar, es<strong>de</strong>cir el ejercicio <strong>de</strong> la conducción civil <strong>de</strong> los asuntos<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, es responsabilidad directa y específica<strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s civiles gubernamentales.En la actualidad este sistema y las institucionescastrenses en particular, arrastran una estructuraque no es más que el remanente formal y <strong>de</strong>teriorado<strong>de</strong> una organización gestada durante las décadas<strong>de</strong> los años ´50, ´60 y ´70; que resulta en suconjunto orgánico y funcionalmente anacrónico,política e institucionalmente <strong>de</strong>ficitario,operacionalmente frágil y <strong>de</strong>bilitado, así comofinancieramente insostenible.El principal asunto <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa en la actualidadno es la problemática planteada por la posibilidad<strong>de</strong> una acción militar agresiva contra laRepública Argentina, ni tampoco la existencia<strong>de</strong> una situación estratégica regional que sea factible<strong>de</strong> resolver a través <strong>de</strong> una intervenciónmilitar inminente. La realidad es que la <strong>de</strong>fensanacional, como política <strong>de</strong> estado tiene el <strong>de</strong>safío<strong>de</strong> avanzar y producir una profundarea<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa y <strong>de</strong> las fuerzasarmadas, a los efectos <strong>de</strong> colocarlas a tonocon el escenario regional vigente en materia <strong>de</strong>seguridad y asuntos estratégicos y con la existencia<strong>de</strong> recursos presupuestarios que difícilmentevan a ser incrementados durante un largoperíodo <strong>de</strong> tiempo.LOS DESAFÍOS DE LA DEFENSA NACIONALEn el contexto general <strong>de</strong>scripto prece<strong>de</strong>ntementelas priorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional pasan hoy –ypor lo menos creo que <strong>de</strong>berán pasar durante unplazo relativamente largo <strong>de</strong> tiempo– por el conjunto<strong>de</strong> asuntos que se <strong>de</strong>sarrollarán a continuación:La conducción civil efectiva <strong>de</strong> los asuntos <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional y las fuerzas armadas no se refiereal ejercicio formal <strong>de</strong>l mando, ni al cumplimiento<strong>de</strong> actos y procedimientos simbólicos o al <strong>de</strong>sarrollo<strong>de</strong> una gestión meramente administrativa. Porel contrario implica la injerencia directa <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>sciviles específicas, es <strong>de</strong>cir el <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, en lo concerniente a diseño, elaboración,planificación, control y evaluación <strong>de</strong> las políticasy estrategias <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa así como en todo loatinente a la administración superior presupuestaria,financiera y <strong>de</strong> personal <strong>de</strong> las fuerzas armadas.A tal efecto <strong>de</strong>viene como una condición esencialuna tarea <strong>de</strong> reconstitución <strong>de</strong> una estructura orgánicafuncional en el ámbito <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> que permita conducir estos asuntos en lostérminos indicados prece<strong>de</strong>ntemente. Por otra parte,el ejercicio <strong>de</strong> la conducción civil en los asuntos<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, tampoco se pue<strong>de</strong> ejecutar sino noes, por medio <strong>de</strong> una burocracia civil <strong>de</strong>dicada aestos asuntos y cuadros políticos con conocimientoespecífico en lo referente a políticas públicas enla materia.La conformación <strong>de</strong> una estructura orgánico funcionalministerial a<strong>de</strong>cuada y la ubicación <strong>de</strong> funcionarios,tanto <strong>de</strong> «carrera» como políticos preparadosen las materias <strong>de</strong> referencia son elementos indispensablespara avanzar en la materialización <strong>de</strong> laconducción civil <strong>de</strong> los asuntos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa. Sinembargo ésto solo no alcanza para <strong>de</strong>sarrollar estatarea. Los asuntos mencionados son estrictamenteinstrumentales, es <strong>de</strong>cir se refieren a la posibilidad<strong>de</strong> producir capacida<strong>de</strong>s humanas, materiales e institucionalestendientes a po<strong>de</strong>r avanzar en la implementaciónefectiva <strong>de</strong> la mentada conducción.Por cierto que, a<strong>de</strong>más, para hacer ésto se <strong>de</strong>betener en claro que es lo que se quiere en materia <strong>de</strong>política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa y fuerzas armadas. En este as-69
pecto, <strong>de</strong>sarrollar una capacidad <strong>de</strong> formulación ygestión civil <strong>de</strong> estos temas, es ya una <strong>de</strong>finicióncontun<strong>de</strong>nte en materia <strong>de</strong> cambio con relación ala manera que los mismos se trataron en el pasado,que pue<strong>de</strong> permitir pensar e implementar labores<strong>de</strong> mayor alcance con relación a la totalidad <strong>de</strong>lsistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional.En lo inmediato, se <strong>de</strong>bería procurar saldar la <strong>de</strong>udapendiente con el sistema institucional <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensanacional. Al respecto se <strong>de</strong>be reglamentar laley <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional vigente, a los efectos <strong>de</strong>operativizar un conjunto <strong>de</strong> asuntos que allí se plantean,entre ellos: el establecimiento <strong>de</strong>l Consejo <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> (CODENA) y el establecimiento<strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> planeamiento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensanacional. A<strong>de</strong>más habrá que revisar la factibilidad,el merito y/o conveniencia <strong>de</strong> elaborar algunas leyespendientes que están estipuladas en el texto <strong>de</strong>la misma ley <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, tal como la ley <strong>de</strong> movilizacióny producción para la <strong>de</strong>fensa, entre otras.También se <strong>de</strong>bería trabajar en la elaboración ypuesta en ejecución <strong>de</strong> una directiva sectorial <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa, a los efectos <strong>de</strong> orientar y controlar el funcionamientoy la organización <strong>de</strong> las fuerzas armadas,en particular su composición, organización y<strong>de</strong>spliegue.Se pue<strong>de</strong> señalar por otra parte la necesidad <strong>de</strong><strong>de</strong>finir un nuevo mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> fuerzas armadasrea<strong>de</strong>cuando la estructura actual, que respon<strong>de</strong>como se ha señalado a criterios estratégicos, presupuestariose incluso político-institucionales yainexistentes, para avanzar hacia un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> naturalezaestrictamente <strong>de</strong>fensiva y organizado sobrela base <strong>de</strong> criterios <strong>de</strong> racionalidad funcional yoptimización <strong>de</strong> recursos y logística, con una concentraciónproporcionada <strong>de</strong> medios –en atencióna la magnitud territorial <strong>de</strong>l país–, capacidad <strong>de</strong>proyección regional, sustentabilidad operacional yprocurando enfocar a las fuerzas armadas en el <strong>de</strong>sarrollo<strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s estrictamente militares.A su vez se <strong>de</strong>bería avanzar progresiva aunquesistemáticamente, en lo concerniente al <strong>de</strong>sarrollointegrado <strong>de</strong> todas aquellas funciones, activida<strong>de</strong>sy servicios que no sean específicos <strong>de</strong> cada una <strong>de</strong>las fuerzas armadas; o por lo menos integrar algunasfases <strong>de</strong> estas activida<strong>de</strong>s, como por ejemplo laformación y capacitación inicial, armando este conjunto<strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s sobre la base <strong>de</strong> criterios <strong>de</strong>organización y eficiencia conjunta; tal como lo estableceel articulo 21 <strong>de</strong> la ley 23.554 <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong>.En este aspecto, el Estado Mayor Conjunto <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas, <strong>de</strong>bería mutar progresivamentehacia un organismo relevante en materia <strong>de</strong> elaboración<strong>de</strong> doctrina y planificación militar, coordinación<strong>de</strong>l esfuerzo militar, capacitación militar conjuntay supervisión <strong>de</strong>l accionar especifico <strong>de</strong> cadauno <strong>de</strong> los servicios armados en lo atinente a lapreparación <strong>de</strong> los medios para poner a disposición<strong>de</strong>l instrumento militar; conforme la planificaciónmilitar elaborada por ese Estado MayorConjunto en el marco <strong>de</strong> las directivas políticas enla materia emanadas <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>.A<strong>de</strong>más se <strong>de</strong>bería avanzar en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> aquellascapacida<strong>de</strong>s tendientes a permitir ejercer a<strong>de</strong>cuadamentea esta instancia conjunta e integradael control operacional <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> las FuerzasArmadas.En materia <strong>de</strong> producción para la <strong>de</strong>fensa la <strong>de</strong>fensa<strong>de</strong>be coadyuvar a la economía <strong>de</strong>l país <strong>de</strong>s<strong>de</strong>una posición <strong>de</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> bienes y servicios yno solo <strong>de</strong>s<strong>de</strong> una posición <strong>de</strong> oferta. En este sentidola noción <strong>de</strong> que muchos servicios públicos eindustrias pue<strong>de</strong>n y <strong>de</strong>ben ser administrados, operadosy explotados por las Fuerzas Armadas e unai<strong>de</strong>a económica y política obsoleta, que respondióa criterios <strong>de</strong> fomento <strong>de</strong> la actividad industrialque hoy no existen.En <strong>de</strong>finitiva, el escenario político presente en laactualidad, signado por condiciones <strong>de</strong> subordinaciónmilitar estricta a las autorida<strong>de</strong>s constitucionales,ausencia <strong>de</strong> amenazas militares externasinminentes o <strong>de</strong> conflictos políticos inmediatos quesean pasibles <strong>de</strong> resolución militar, situaciones <strong>de</strong>70
limitaciones funcionales y operacionales que hacennecesario comenzar a adoptar <strong>de</strong>cisiones centralesque vuelva mas eficiente la inversión que elestado nacional efectúa en el sector <strong>de</strong>fensa y ungobierno que ha dado muestras <strong>de</strong> voluntad paraavanzar en la <strong>de</strong>sarticulación <strong>de</strong> problemas estructuralesque obstaculizan el <strong>de</strong>sarrollo nacional, dacuenta <strong>de</strong> que se abre una oportunidad importantee interesante para, <strong>de</strong> manera progresiva, en larea<strong>de</strong>cuación y mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensaen su conjunto y en su interior <strong>de</strong> las fuerzasarmadas <strong>de</strong> la Nación.71
Transformation of the South AfricanDefence SectorTsepe Motumi and Sagaren Naidoo*INTRODUCTIONThe transformation of the <strong>de</strong>fence sector in SouthAfrica was the result of the country’s politicaltransition from apartheid rule to <strong>de</strong>mocracy. It hasbeen a process that began with the negotiations toend apartheid at the Convention for a DemocraticSouth Africa (CODESA). During thesenegotiations agreement was reached on the establishmentof committees to draft the provisionalpolicies for the establishment of a new postapartheidDepartment of Defence (DOD) as wellas a <strong>de</strong>fence policy that reflected the constitutionalimperatives of a <strong>de</strong>mocratic government 1 .The transformation of South Africa’s <strong>de</strong>fence sectorat this critical stage focused on the integrationof former combatant forces into one unifiednational <strong>de</strong>fence force, ensuring that the newDOD is representative of the of South African<strong>de</strong>mography, institutionalizing accountability andtransparency in the management of the <strong>de</strong>fencesector to a civil authority, and the reformulation of<strong>de</strong>fence policy as directed by a post-apartheidconstitution and international (humanitarian) law.This paper focuses on the formulation of a postapartheid <strong>de</strong>fence policy and the institu-tionalisationof civil-military relations as the fundamental tenetsof the transformation of the <strong>de</strong>fence sector in South* La <strong>de</strong>legación sudafricana también fue integrada por la Brig.Gral. Ansuyah Fakir.1 At the CODESA negotiations a Sub-Council on Defencemandated the Joint Military Co-coordinating Committee(JMCC) to draft provisional policies for the establishment of anew Ministry of Defence and to address the issues of integrationand future <strong>de</strong>fence policy, (le Roux, 2002:240).Africa. It will also focus on the integration hithertoof the existing armed formations, from the liberationmovement’s armies of the African National Congress(ANC) and the Pan Africanist Congress (PAC)’s excombatants,to the statutory formations of theapartheid state, the South African Defence Force,and its surrogate ‘in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt’ Bantustan armiesof the Transkei, Bophuthatswana, Venda and Ciskei(TBVC), into a single, new armed force that is theSouth African National Defence Force (SANDF).INTEGRATION OF EX-COMBATANTSAND THE FORMATIONOF THE SANDFIn a <strong>de</strong>mocratic South Africa, the integration ofarmed forces of the apartheid regime, «homelandand guerilla forces», has in<strong>de</strong>ed been a «powerfulillustration of the government’s commitment tothe….transformation» of the <strong>de</strong>fence sector (DOD,1996:21). Legislatively, the 1993 InterimConstitution of South Africa provi<strong>de</strong>d for theintegration of all armed forces into a new and singleunited SANDF. The integration process thuspromptly followed the <strong>de</strong>mocratic elections in April1994. At midnight of the 26 th April 2004, the<strong>de</strong>ath knell for the dissolution of all hitherto existingarmed forces and establishment of a new unitedSANDF soun<strong>de</strong>d, signaling the beginning of a newera from the 27 th April 2004. The SANDF wasthus a critical part in the formation of the <strong>de</strong>mocraticstate. Preceding this was the establishment of theJoint Military Coordinating Committee (JMCC)at the CODESA talks that was tasked with themanagement of the pre-integration planning processwhereby <strong>de</strong>tailed plans for the creation of the new<strong>de</strong>fence force were formulated.72
This pre-integration planning process aimed atintegrating into the new SANDF «all personnelwhose names appeared on the certified personnelregisters of the statutory and non-statutory forcesi<strong>de</strong>ntified in the [1993] Constitution, as well asthe education and training of all members of theSANDF to meet international standards ofcompetence and professionalism» (DOD,1996:21). This entailed integrating the formerofficers, men and women of the old South AfricanDefence Force (SADF), the ANC’s Umkhonto weSizwe (MK), the PAC’s Azanian People’s LiberationArmy (APLA) and the bantustan TBVC (Transkei,Bophuthatswana, Venda and Ciskei) states’<strong>de</strong>fence forces, for the creation of the postapartheidSANDF.Officially the new, post-apartheid South African<strong>de</strong>fence establishment, comprising the Ministryof Defence, the primarily civilian DefenceSecretariat and the SANDF, came into being on27 April 1994 with the establishment of the new<strong>de</strong>mocratic South Africa. Joe Modise and RonnieKasrils were appointed the first Minister andDeputy Ministers respectively. They had both beenat the helm in the command of the ANC’sliberation army, MK, with Modise having been itslast comman<strong>de</strong>r until its dissolution withintegration in 1994, and Kasrils as MK’sIntelligence chief.As Kasrils asserted soon after taking office as Modise’s<strong>de</strong>puty.«We had not expected things to be easy. Makingpolicy –the executive function– was one thing,but implementing it –the management role– quiteanother. The new government having takenpolitical office, but with an inherited(predominantly pro-National Party) civil serviceand security apparatus-the result of concessions inthe negotiated settlement-still had to take controlof state power and ensure that public servantsbecame representative of the population and loyalto <strong>de</strong>mocracy. The taking over of the state structure,rather than smashing it, was a <strong>de</strong>parture fromMarxist revolutionary theory most ANC and SouthAfrican Communist Party (SACP) militants hadimbibed since embarking on the armed strugglein the 1960s.» (1998:381)The 1996 South African White Paper on Defencetook note that the process of integrating thearmed forces mentioned above into the SANDFwas «neither easy nor trouble free» (DOD,1996:21). The numerous problems andgrievances that emerged… were inevitable giventhe political and logistical complexities of mergingforces. Subsequently, a Ministerial IntegrationOversight Committee was established to managethese tensions and to monitor the integrationprocess. In addition, a Parliamentary IntegrationOversight Committee (PIOC) of the JointParliamentary Standing Committee for Defencewas created and was regularly briefed by theDOD on the integration process. Equallyimportant was the role played by the BritishMilitary Advisory and Training Team (BMATT)in ensuring fairness and objectivity, and theultimate credibility of the integration process.BMATT had been brought on board to assist inthe integration process as a neutral party and hadbeen the product of the military negotiations thata neutral party nee<strong>de</strong>d to in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ntly overseethe integration process.The Interim Constitution of South Africaestablished the National Defence Force as the only<strong>de</strong>fence force for the Republic and provi<strong>de</strong>d forits policy framework. The most important aspectsof this policy framework, are:• Adherence to the principles of international lawregulating the use of force;• Determination that the SANDF shall have aprimarily <strong>de</strong>fensive orientation and posture;• Determination of the functions for which theSANDF may be employed; and73
• Ensuring <strong>de</strong>mocratic (parliamentary) controlover the military by the establishment of a JointStanding Committee on Defence, and theconstitutional provision that ‘a minister,responsible for <strong>de</strong>fence, shall be accountable toParliament for the National Defence Force’.The 1996 Constitution of the Republic of SouthAfrica, (Act 108 of 1996) further <strong>de</strong>termined thatthe «primary object of the <strong>de</strong>fence force is to<strong>de</strong>fend and protect the Republic, its territorialintegrity and its people in accordance with theConstitution and the principles of internationallaw regulating the use of force».In addition the Constitution provi<strong>de</strong>s that theSANDF may be employed for service:• In the <strong>de</strong>fence of the Republic, for the protectionof its sovereignty and territorial integrity;• In compliance with the international obligationsof the Republic with regard to internationalbodies and other states;• In the preservation of life, health or property;• In the provision or maintenance of essentialservices;• In the upholding of law and or<strong>de</strong>r in theRepublic in co-operation with the South AfricanPolice Service un<strong>de</strong>r circumstances set out in lawwhere the police service is unable to maintainlaw and or<strong>de</strong>r on its own: and• In support of any <strong>de</strong>partment of state for thepurpose of socio-economic upliftment.Len le Roux (2002:256) correctly noted that theemphasis on the primary function of the SANDFas the <strong>de</strong>fence of South Africa against externalmilitary aggression and the primacy of <strong>de</strong>signingthe SANDF for this function was based on thenew ruling party’s painful awareness of theconsequences that arose from the apartheid SADFbecoming involved in political and internal stabilitymatters. The ANC accepted the need for a <strong>de</strong>fenceforce but wanted one that would be truly apolitical(read non-partisan) and professional; therefore, onethat was restricted to purely conventional militarytasks.In<strong>de</strong>ed, the most pertinent component in thetransformation process for the establishment of theSANDF was that of attaining racial equity andgen<strong>de</strong>r balance, as well as former force representation.The predominantly white male characterof the apartheid <strong>de</strong>fence force had to bereconfigured. In fact as a radical <strong>de</strong>parture fromthe past, women were and are now allowed toserve in all structures of the armed forces, includingcombat. «However, due to the imbalances in thesizes of the integrating forces, the initial compositionof the SANDF did not reflect positively onthis imperative. This led to the need for concertedrationalisation strategies through affirmative actionand fast tracking on the one hand, and theinstitution of voluntary severance packages on theother. Presently, the situation in the SANDFregarding both integration in general, and racialand gen<strong>de</strong>r representation in particular, is generallysatisfactory and remaining problems are beingaddressed by the DOD’s recently approvedHuman Resources Strategy 2010» (le Roux,2002,254). However, more still needs to be done.POST-APARTHEID DEFENCEPOLICY AND ITS FORMULATIONSince the inauguration of the first <strong>de</strong>mocraticgovernment, South Africa’s <strong>de</strong>fence and securitypolicy has been «fundamentally reworked»(Cawthra, 1999:1). According to Gavin Cawthra(1999:2), <strong>de</strong>fence policy-making during theapartheid era, and especially during thepremiership of P.W. Botha (1979-89), was greatlymilitarized. «This occurred mainly through theState Security Council, which provi<strong>de</strong>d military,74
intelligence and <strong>de</strong>fence officials who displayedconsi<strong>de</strong>rable leverage over the <strong>de</strong>fence policyprocess. The militaristic ‘Total Strategy’ becamethe organising principle of <strong>de</strong>fence policy. Itessentially argued that all activities of state andsociety had to be orchestrated through a counterrevolutionarysecurity agenda aimed to preventinga ‘communist’ takeover» (Cawthra, 1999:2). As aresult the military came to dominate nationalsecurity and <strong>de</strong>fence policy-making. Putdifferently, in the absence of a functioning Ministryof Defence, «<strong>de</strong>fence policy formulation wascarried out in a closed and secretive environmentin which little public or political consultation tookplace» (Cawthra, 1999:3). Thus Clemenceau’sadage as early as 1919 rang true in apartheid SouthAfrica, that ‘war is too serious a business to be leftto the generals’.With the advent of negotiations to end apartheid,the apartheid military’s monopoly on <strong>de</strong>fencepolicy was drastically reduced. Consequently, the‘Total Strategy’ policy framework was on the retreat.During this period, <strong>de</strong>fence policy was radicallychallenged and reviewed, not only in thenegotiating forums, but also within civil society. Arange of non-governmental organisations, manyof them being newly established, became involvedfor the first time in <strong>de</strong>fence policy formulationand making. In other words, «a window ofopportunity was opened for aca<strong>de</strong>mics and otherexperts who had previously been kept out of the<strong>de</strong>fence policy-making process» (Cawthra,1999:3).The <strong>de</strong>mocratic government that was inauguratedin 1994, instituted a major policy revision in whicha new White Paper on Defence was drawn up.This resulted in the adoption of a new securityparadigm that replaced the old Total Strategyframework. The newly established Ministry ofDefence and Defence Secretariat, as well as theparliamentary <strong>de</strong>fence committees - especially theJoint Standing Committee on Defence (JSCD)drove this process (Cawthra, 1999:3). In addition,non-government organizations and aca<strong>de</strong>mics alsoplayed a role in drawing up the White Paper.The White Paper on Defence was <strong>de</strong>veloped overthe period 1994 to 1996 and had as its primaryaim to align <strong>de</strong>fence with the new South African<strong>de</strong>mocracy. It also <strong>de</strong>scribes the national strategyfor the <strong>de</strong>fence and protection of the state and itspeople through the hierarchy of:• political, economic and military co-operationwith other states;• the prevention, management and resolution ofconflict through nonviolent means; and theprimarily <strong>de</strong>fensive posture!• the use or threat of force as a measure of lastresort.Although the White Paper marked a fundamentalbreak with past policies it only provi<strong>de</strong>d a basicframework. A new process, the Defence Review,was thus instituted to add flesh to the bones of theWhite Paper, and in particular to recommend aforce <strong>de</strong>sign specifying the size, configuration an<strong>de</strong>quipment of the SANDF. Cawthra (1999:4)observed that «this process was largely driven bycivil servants in the newly established Secretariatfor Defence… [and] was more consultative as a farwi<strong>de</strong>r spectrum of role-players were involved overa two year period. «The Defence Secretariatconsulted very wi<strong>de</strong>ly with government and nongovernmentstakehol<strong>de</strong>rs and interest groups anda series of well-atten<strong>de</strong>d meetings, workshops andconferences were held around the country»(Cawthra, 1999:4).The strategic posture of the apartheid SADF wasbased on a pre-emptive, operationally offensiveapproach, and the force was also <strong>de</strong>signed aroundthis approach. The fundamental principle wasthat all threats had to be met outsi<strong>de</strong> SouthAfrican territory by highly mobile forces withhigh firepower and strategic reach. In contrast75
the 1996 White Paper on Defence argues thatgovernment’s preferred and primary course ofaction is to prevent conflict and war. South Africawill therefore only turn to military means when<strong>de</strong>terrence and non-violent strategies have failed.This policy gui<strong>de</strong>line was further amplified inthe Defence Review as adopted by parliamentand a groundbreaking basis for more <strong>de</strong>tailed<strong>de</strong>fence policy. It explicitly stated «the doctrineof the SANDF will be based on a strategic<strong>de</strong>fensive posture with sufficient capabilities toprotect military and economic assets againstoffensive action by an aggressor. Further,capabilities to reverse the effects of offensiveactions are required. The SANDF must be ableto halt, contain, and to roll back such actions.Accordingly, appropriate offensive capabilities willbe required at an operational level. This approachwill be completed in times of conflict bygovernment spelling out clearly the threshold foroffensive action by the SANDF. «In practice thismay take the form of appropriate exclusion zonesor similar mechanisms.» (DOD, 1998:9)Nevertheless, <strong>de</strong>terrence requires <strong>de</strong>fencecapabilities that are sufficiently credible to inhibitpotential aggressors. The hierarchy for the <strong>de</strong>fenceof South Africa, therefore, is clearly:• prevention of conflict and war;• containment of conflict and war; and• employment of military force as the last option.Despite the above, the euphoria experienced withthe <strong>de</strong>mise of apartheid rule brought an unrealisticvision of an end to conflict in Africa and the dreamof continental peace, stability and <strong>de</strong>velopment.Not much was therefore thought about the rolethat the SANDF might have to play in shapingthe conditions of peace and stability on thecontinent for the realization of the AfricanRenaissance. The current <strong>de</strong>mand for the SANDFin African peace missions was simply not formallyenvisaged in the 1996 White Paper on Defence.Consequently, a process to update the White Paperon Defence has commenced and very nearcompletion.RECONCEPTUALISING SECURITYIn accordance with the political transition of thecountry and the security environment of a<strong>de</strong>mocratic South Africa, the new government’sapproach to security has un<strong>de</strong>rgone a markedoverhaul since the end of apartheid. As stated theapartheid government maintained a repressive andun<strong>de</strong>mocratic state that countered anti-apartheidresistance, both internally and externally, throughextensive use of military and police force.The government of a <strong>de</strong>mocratic South Africa hasadopted a fundamentally different approach tosecurity. In a <strong>de</strong>mocratic South Africa, «security isno longer viewed as a predominantly military andpolice problem» (DOD, 1996:3). It has beenbroa<strong>de</strong>ned to incorporate political, economic, social,and environmental matters. Accordingly,«security has been conceptualised as an allencompassingcondition in which all SouthAfricans live in freedom, peace and safety;participate fully in the process of <strong>de</strong>mocraticgovernance; enjoy the protection of fundamentalrights; have access to resources and the basicnecessities of life; and inhabit an environment thatis not <strong>de</strong>trimental to their health and well being»(DOD, 1996:3).Further, South Africa’s approach to security isinformed by the discourse on Human Securityand the principles of Collective Security. Alsosignificant for the successful promotion of peaceand security, is South Africa’s bilateral and trilateralrelations in the field of <strong>de</strong>fence cooperation.The objectives that are central in the formulationof South Africa’s National Security Policy (NSP)are: (DOD, 1996:3).76
• The consolidation and maintenance of <strong>de</strong>mocracy:Regular elections, at national and localgovernment level. Thus since the first <strong>de</strong>mocraticelections in 1994, two more national generalelections have been successfully held in 1999and 2004 respectively. Also held were threesuccessful local government elections, mostrecent of which being on 1 st March 2006.• The achievement of sustainable economic<strong>de</strong>velopment: The attainment of a 4% economicgrowth rate and a projection of a 6% growthrate by 2010. Defence has also to make its owncontribution to this field, regardless that it isgenerally a highly consumptive sector.• The pursuit of social justice: Institutions of<strong>de</strong>mocracy and social justice such as the HumanRights Commission; Commission on Gen<strong>de</strong>rEquality; Public Protector; Auditor General; etc.• The attainment of a peaceful and safe environment:By addressing the levels of crime, violence andpolitical instability and providing support to theother entities of state, police, etc. wheneverrequired.• The promotion of security within the principles ofcollective security, non-aggression and peacefulsettlement of disputes: Hence RSA’s participationin the Southern African DevelopmentCommunity (SADC)’s <strong>de</strong>fence and securitycooperation and coordination mechanisms; theAfrican Union (AU)’s Peace and Security Counciland the United Nations institutions.A HUMAN SECURITYCONCEPTUALISATIONIn the past, security was governed by aconceptualisation that solely advanced the militaryprotection of the state from external attacks. Threatassessments of the current security environment,however, reflect a range of non-military threats andsources of insecurity. The bulk of such threatsemanate from poor political governance,environmental <strong>de</strong>gradation, poor human<strong>de</strong>velopment, the inaccessibility to vital resources,the spread of killer diseases and unfettered crime.As such, security and <strong>de</strong>velopment are inseparablylinked.Therefore, there has been a need for a shift infocus from solely securing the state by militarymeans, to the provision of security for its peopleby addressing critical political, socio-economic an<strong>de</strong>nvironmental problems. This shift has place<strong>de</strong>mphasis on the realisation that states are no longerthe sole or primary referent or object of security –humans are!Accordingly, the concept of human security is aresponse to a range of non-military threats thatcurrently confront humanity. As such, securitybecomes an all-encompassing condition in whichindividuals can be free from fear and free from want.This un<strong>de</strong>rstanding of security does not replacethe security of the state with the security of thepeople. It sees these aspects as mutually <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt.After all, the state retains its obligation to facilitate,if not create, the necessary conditions an<strong>de</strong>nvironment for the fulfilment of human security.Within this conceptualisation of security, the DODis but one of the institutions of the state that willbe requested to promote national and internationalsecurity. In providing a<strong>de</strong>quate responses to somesecurity threats, the DOD will assume the leadrole, while with others it will be required to playpurely a supportive function. This necessitates therequisite inter-agency coordination mechanisms tobe established in government. To this end, thecluster management and coordination system asan integral part of the constitutional provision ofcooperative governance was introduced late in1999 and early 2000. It was thus by no acci<strong>de</strong>ntthat the Defence Department has an importantseat in four of the five clusters – namely the Justice,Crime Prevention and Security (JCPS);International Relations, Peace and Security (IRPS);77
Governance and Administration (G&A) and theEconomic clusters respectively.Equally important, are the mechanisms forCollective Security. Collective Security entails statesacting together within an agreed upon set ofprinciples and/or rules, in the promotion of peaceand security. Put differently, collective security isabout the collaboration among states in the<strong>de</strong>fence and protection of an existing security or<strong>de</strong>rfrom mutually recognized threats.Mutually recognized threats are, therefore, vitalfor the indivisibility of security in un<strong>de</strong>rtakingcollective responsibility, not only for a resolutionof conflict, but also for the promotion of economicand social advancement of all peoples. This requirescollective action based on a shared assessment ofthe current global threats and sources of insecurity.South Africa has, since its re-entry into theinternational community, committed itself to multilateralismand the recognition of the UN as theprimary multilateral body to ensure collective peaceand security, as well as facilitating economic andsocial <strong>de</strong>velopment.The DOD also pursues <strong>de</strong>fence diplomacyinitiatives in furtherance of the peace, stability andsecurity objectives of the South Africangovernment. For political, strategic and geographicreasons, <strong>de</strong>fence co-operation with other states inSADC, Africa and beyond, is a priority for theachievement of peace and security. Consequently,the DOD will engage in co-operative ventures withits counterparts throughout the world in suchfields as training and education, <strong>de</strong>fence planning,exchange visits, multi-national exercises, andprocurement of military equipment. Pursuant tothis, the South African government has relationswith all most states in the region, pursuant to itsdiplomatic initiative and drive. This has since gonethroughout the continent, where there is acommitment that before the end of the <strong>de</strong>ca<strong>de</strong>,South Africa must be represented in every Africancountry.Defence diplomacy will always be the first optionto be pursued by government in the promotion ofpeace and stability. Only where the elements of<strong>de</strong>fence diplomacy have been exhausted and havefailed to stabilise and resolve an ensuing conflict,will the DOD consi<strong>de</strong>r the <strong>de</strong>ployment of itsarmed forces.CIVIL-MILITARY RELATIONSThe DOD / SANDF play an important role as aninstrument of state policy in contributing towardsthe realization of the goals of our new <strong>de</strong>mocracy.The armed forces, however, like all government<strong>de</strong>partments, and particularly in light of theircoercive powers, must remain subordinate toelected government and respectful of the principleof civil supremacy. This done through theinstitution of appropriate oversight and controlmechanisms as both a parliamentary and executivelevel and via programmes within the armed forcessuch as highlighting the need for militaryprofessionalism and the inculcation amongstmembers of the armed forces respect for civil controlthrough training programmes. (DOD,1996:51).In the early years of the SADF, civil–militaryrelations were mo<strong>de</strong>led on the Westminster system.Legislative control over the armed forces was vestedin Parliament, executive control resi<strong>de</strong>d in the primeminister and his Cabinet, and a civilianMinistry of Defence and a civilian Secretary forDefence further enhanced civil control. In the post-1948 period, these formal structures remaine<strong>de</strong>ssentially intact except for the disbandment ofthe Defence Secretariat in 1966. But the armedforces were also ‘purged’ to ensure their loyalty tothe new ruling party. In the ensuing years (1980sand beyond) this resulted in civil–military relationsthat were characterised by a lack of transparencyof the military to the public and a lack ofparliamentary oversight and control of the armedforces, as opposed to significant influence of the78
military in political matters and a strong tie betweenthe military and the executive. (le Roux,2002:244)Since the advent of <strong>de</strong>mocracy in South Africa in1994 and the publication of the White Paper onDefence in 1996 and the Defence Review in 1998,the government has substantially improved publicadministration and sound financial managementthrough the introduction of legislation such as thePublic Finance Management Act and structuressuch as the Cabinet Committee System. These haveprofoundly influenced the operation andadministration of the public service, including theDOD.The <strong>de</strong>fence sector in South Africa is subject tocivil oversight, which essentially consists of thecontrol of Parliament and the Executive over theDOD, and in particular the SANDF. Transparencyand accountability are key principles supportingsuch civil oversight. Civil oversight, whilepredominantly civilian elected publicrepresentatives invariably exercise it is not to beequated with civilian oversight, which wouldmerely indicate oversight over <strong>de</strong>fence by civilians.Thus the concept of civil-military relations adoptedby the post-apartheid DOD, refers to the hierarchyof authority between Parliament, the Executiveand the armed forces, and to civil supremacy overthese forces.The principles, structures, responsibilities andrelationships that secure <strong>de</strong>mocratic civil-militaryrelations are rooted in the Constitution, whichcontains extensive provisions in this regard. The<strong>de</strong>fence function is thus subject to several layers ofcivil oversight in terms of law, Parliamentary andExecutive oversight, command and the functionsof the Defence Secretariat.NATIONAL STRUCTURES AND MECHANISMSDefence governance and civil oversight is managedby structures and mechanisms comprising bothlegislative and executive components. The mostimportant are as follows:Parliamentary Committees: The Constitutionprovi<strong>de</strong>s for the establishment of multi-partyParliamentary committees to give effect to theprinciples of transparency and accountability inthe conduct of the security services. Suchcommittees must exercise oversight as <strong>de</strong>terminedby legislation or the rules and or<strong>de</strong>rs of Parliamentand are accordingly empowered to inter aliamaintain oversight within its portfolio andsummon any individual or legal person to giveevi<strong>de</strong>nce on matters regarding the portfolio. TheParliamentary Committees directly tasked withoversight over <strong>de</strong>fence are the Joint StandingCommittee on Defence (JSCD), the PortfolioCommittee on Defence (PCD), the Joint StandingCommittee on Intelligence and the StandingCommittee on Public Accounts (SCOPA). OtherParliamentary Committees whose activities mayinfluence the <strong>de</strong>fence function are the PortfolioCommittees on Foreign Affairs, Public Works, andAgriculture and Land Affairs.Joint Standing Committee on Defence (JSCD: TheJSCD is established in terms of the Constitutionand <strong>de</strong>als with broad matters of oversight andcan investigate and make recommendationsregarding budget, functioning of theorganisation, armament policy and the state ofpreparedness of the SANDF. It may perform otherfunctions relating to Parliamentary supervisionof the armed forces as prescribed by law. TheJSCD is composed of representatives from thelarger political parties in Parliament and inclu<strong>de</strong>smembers of the National Council of Provincesand the National Assembly.Portfolio Committee on Defence (PCD): The PCD isresponsible for monitoring the DOD, scrutinisingwhat it does, investigating and makingrecommendations on any aspect of the legislativeprogramme, the budget, rationalisation of theDOD, restructuring, functioning, organisation,79
structure, personnel, policy formulation and anyother relevant matter. It is also empowered to <strong>de</strong>alwith legislation tabled in Parliament. The work ofthe JSCD and PCD are thus complementary. ThePCD comprises the majority political partiesrepresented in the National Assembly.The Minister of DefenceThe Constitution specifies that a member of theCabinet shall be responsible for <strong>de</strong>fence, taskedwith executive powers and functions assigned bythe Presi<strong>de</strong>nt and responsible for and accountableto Parliament for the exercise of his/her powersand the performance of his/her functions. TheMinister of Defence performs this role. TheMinister plays a key role in ensuring civil oversightof <strong>de</strong>fence, on the one hand representing the DODin Cabinet, Parliament, and Cabinet andParliamentary Committees, on the othercommunicating Government policy, directives andrequirements to the Department. The Ministerdirects and controls performance of the Defencefunction through; inter alia, the statutory Councilon Defence (COD), which is discussed below.The Secretary for DefenceThe establishment of a civilian DefenceSecretariat, to function un<strong>de</strong>r the direction ofthe Minister of Defence, in accordance with theprovisions of the Constitution and the DefenceAct, 2002. The Presi<strong>de</strong>nt appoints the Secretaryfor Defence as the head of the Secretariat inaccordance with the provisions of the DefenceAct, 2002, which also <strong>de</strong>tails the functions andresponsibilities of the Secretary. The PublicService Act and the PFMA extend theseresponsibilities. Key responsibilities are:• To be the Head of Department as contemplatedin the Public Service Act.• To be the Accounting Officer for theDepartment as contemplated in the PFMA.• To be the principal advisor to the Minister on<strong>de</strong>fence policy matters, in terms of the DefenceAct, 2002.• To provi<strong>de</strong> the C SANDF with comprehensiveinstructions regarding the exercise of powers orduties assigned to C SANDF by the Secretary inhis capacity as head and Accounting Officer ofthe DOD.The Secretary for Defence thus bears responsibilityfor ensuring good governance and accountabilityin the DOD and for facilitating civil oversight andcontrol by the Minister. The Secretary is alsoresponsible for operationalising Government’sstrategic intent and policy directives throughpolicies, and in conjunction with CSANDF, forstrategy, plans, programmes and reports.The Chief of the South AfricanNational Defence ForceThe responsibilities of the Chief of the SANational Defence Force (CSANDF) find theirroots in the Constitution. The Presi<strong>de</strong>nt, asComman<strong>de</strong>r in Chief of the SANDF, appointsthe Military Command of the SANDF. The CSANDF is at the head of that military command.The specific responsibilities of C SANDF are<strong>de</strong>tailed in the Defence Act. Key responsibilitiesfrom the Constitution and Defence Act, 2002,inclu<strong>de</strong> the following:• To command the SANDF in accordance withthe direction of the Minister un<strong>de</strong>r the authorityof the Presi<strong>de</strong>nt.• To be the principal advisor to the Minister onany military, operational and administrativematters within the competence of the CSANDF.• To supply the Secretary for Defence with suchinformation as may be requested by him/her inaccordance with the provisions of the DefenceAct, 2002.80
The Chief of the SANDF thus bears the overallresponsibility for operational efficiency an<strong>de</strong>ffectiveness of the SANDF and must ensure thatthe SANDF is operationally ready to discharge thedirectives from the Minister un<strong>de</strong>r the directionof the Comman<strong>de</strong>r-in-Chief. This entailsi<strong>de</strong>ntifying appropriate resources for each missionand accounting for their utilisation. Thus, theChief of the National Defence Force shallformulate and issue military policy, doctrines,or<strong>de</strong>rs, directives and instructions, which are inline with the national and <strong>de</strong>partmental policyframework.CONCLUSIONof apartheid, when it was a critical part in ensuringstate power remained in white hands and therewas no <strong>de</strong>mocratisation occurring. This paper hassought to illustrate the evolution of South Africa’s<strong>de</strong>fence establishment and how it has come toaccept the changes that have been un<strong>de</strong>rway sincethe advent of <strong>de</strong>mocracy in 1994. As we go intothe second <strong>de</strong>ca<strong>de</strong> of liberation, more still needs tobe done in consolidating the gains achieved in thefirst ten years of <strong>de</strong>mocracy, which had theirchallenges. The second <strong>de</strong>ca<strong>de</strong> will <strong>de</strong>mand thatthe solid policy framework that has been set isrigorously implemented for the consolidation of<strong>de</strong>mocracy and ensuring the role and place of the<strong>de</strong>fence establishment and the armed forces inparticular never reverts to the old paradigm!The South African <strong>de</strong>fence establishment hascome a long way in the last <strong>de</strong>ca<strong>de</strong> since the heydaysREFERENCESCawthra, G. 1999. From ‘Total Strategy’ toHuman Security: The making of South Africa’sDefence Policy 1990-98. http://www.copri.dk/publications/WP/WP%201999/8-1999.docDepartment of Defence (DOD), 1996 SouthAfrican White Paper on Defence in Defence in aDemocracy.Department of Defence (DOD), 1998 SouthAfrican Defence Review in Defence in a Democracy.Dixon, N. F. 1994. On the Psychology of MilitaryIncompetence, first published in 1976 byJonathan Cape Ltd. Pimlico edition.Kasrils, R. 1999 Armed and Dangerous, JonathanBall Publishers, Cape Town.Le Roux, L. 2002. The post-apartheid SouthAfrican military: Transforming with the nation, inRupiya, M (ed), Evolutions & Revolutions, Institutefor Security Studies, Chapter 9.Williams, R. 1997. A Postmo<strong>de</strong>rn Military:Mission Re<strong>de</strong>finition and Defensive Restructuringin Cawthra, G. & Moller, B. (ed.), DefensiveRestructuring of the Armed Forces in Southern Africa.Ashgate Publishing Company.81
PANELES83
Panel ISeguridad y <strong>de</strong>fensa en América LatinaINSTRUMENTOS DE COOPERACIÓN: FORTALEZAS Y DEBILIDADESAmérica Latina, zona libre <strong>de</strong> armas nucleares y <strong>de</strong><strong>de</strong>strucción masiva, ostenta la doble condición <strong>de</strong>región con los menores niveles <strong>de</strong> armamentismo<strong>de</strong>l mundo y una baja probabilidad <strong>de</strong> ocurrencia<strong>de</strong> conflictos interestatales clásicos.Des<strong>de</strong> que las conferencias <strong>de</strong> la Unión Panamericanasentaron las bases conceptuales <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa colectiva yse consagró el sistema interamericano <strong>de</strong> seguridad y<strong>de</strong>fensa con la aprobación <strong>de</strong>l TIAR, se ha ido conformado<strong>de</strong> manera no siempre coherente y or<strong>de</strong>nada, unfrondoso conjunto <strong>de</strong> instrumentos <strong>de</strong> cooperaciónmultilateral <strong>de</strong> carácter hemisférico, regional y subregional,sobre el complejo entramado <strong>de</strong> numerosos acuerdosbinacionales.Por otra parte, junto al fenómeno <strong>de</strong> la segunda globalizacióne impulsadas por ella, se han <strong>de</strong>sarrollado las<strong>de</strong>nominadas nuevas amenazas, cuya conceptualizacióny principalmente la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> los instrumentosmás idóneos para neutralizarlas han sido objeto<strong>de</strong> polémica en la región.La Conferencia Especial <strong>de</strong> Seguridad convocada porOEA en octubre <strong>de</strong> 2003 dio cuenta en sus resoluciones<strong>de</strong> los nuevos <strong>de</strong>sarrollos conceptuales sobre seguridadasí como <strong>de</strong> la realidad institucional <strong>de</strong> la regiónen esa esfera, acuñando la fórmula <strong>de</strong> la arquitecturaflexible <strong>de</strong> seguridad para <strong>de</strong>finirla. Sin embargo, la problemáticarealidad institucional, así como buena parte<strong>de</strong> los <strong>de</strong>safíos políticos y los <strong>de</strong>bates teóricos que laseguridad internacional y la <strong>de</strong>fensa plantean a gobiernosy ciudadanos siguen abiertos.Algunos <strong>de</strong> los asuntos respecto a los cuales se sugirióreflexionar a los panelistas son los siguientes:¿Cuál <strong>de</strong>be ser la postura estratégica <strong>de</strong> los países <strong>de</strong>América Latina respecto al TIAR y paralelamente quévalor <strong>de</strong>be asignarse a los diversos instrumentos <strong>de</strong> cooperaciónbilaterales y sub-regionales <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa y seguridad?¿Cómo ubicarse y respon<strong>de</strong>r a las nuevas expresiones ya la magnitud adquirida por el viejo problema <strong>de</strong> laasimetría <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r en la región cuando EEUU, yaconstituido en gran hegemón mundial, concentra suatención y un <strong>de</strong>smesurado esfuerzo bélico en otraszonas <strong>de</strong>l mundo sin abandonar por ello su históricoconcepto estratégico respecto a los territorios ubicadosen su frontera meridional?¿Tiene sentido continuar pensando en los problemas<strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa en términos hemisféricos cuando,a la histórica diversidad <strong>de</strong> realida<strong>de</strong>s y problemáticasque caracterizan a la región, se agrega el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>intereses tan diversos como los que resultan <strong>de</strong> fenómenoscomo el NAFTA, CAFTA y CARICOM, la paulatinainstalación <strong>de</strong>l ALCA por la vía <strong>de</strong> los acuerdosbilaterales o el <strong>de</strong> un MERCOSUR, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l cualconviven diversas estrategias nacionales no siempre convergentes?¿Qué y cuáles se visualizan como nuevas amenazasque se <strong>de</strong>ben enfrentar en el actual contexto regional?J.G.85
PRESENTACIÓN DE LOS PANELISTASRaúl Benítez Manaut (México)Licenciado en Sociología. UNAM – Magíster enEconomía y Política Internacional. CIDE -Doctorado en Estudios Latinoamericanos. UNAM.Investigador <strong>de</strong>l Centro <strong>de</strong> Investigaciones sobreAmérica <strong>de</strong>l Norte, UNAM, México. Profesor <strong>de</strong>lCentro <strong>de</strong> Estudios Hemisféricos <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong>,National Defense University, Washington, DC(2003 – 2004). Académico visitante en TheWoodrow Wilson International Center forScholars, Washington DC (1998 y 2003). Profesorvisitante <strong>de</strong> la Universidad <strong>de</strong> Columbia, NuevaYork (2001). Profesor <strong>de</strong> Relaciones<strong>Internacionales</strong>. Instituto Tecnológico Autónomo<strong>de</strong> México. Profesor <strong>de</strong>l Instituto Matías Romero<strong>de</strong> Estudios Diplomáticos, Secretaría <strong>de</strong> RelacionesExteriores. Profesor <strong>de</strong>l Centro <strong>de</strong> EstudiosSuperiores Navales, Secretaría <strong>de</strong> Marina, México.Rut Diamint (Argentina)Profesora <strong>de</strong> la Universidad Torcuato Di Tella y <strong>de</strong>la Universidad <strong>de</strong> Bologna, representación BuenosAires. Investigadora <strong>de</strong> CONICET y <strong>de</strong> CreandoComunidad <strong>de</strong> Seguridad en las Américas,Woodrow Wilson Internacional Center forScholars. Licenciada en Sociología, Universidad <strong>de</strong>Buenos Aires. Master en Ciencias Sociales enFLACSO (1990). PhD candidate, <strong>de</strong>l King´sCollege, Universidad <strong>de</strong> Londres, en elDepartamento <strong>de</strong> War Studies. Es investigadora <strong>de</strong>lPrograma «Creando Comunidad en las Américas»,coordinado por el Woodrow Wilson Center forInternational Scholars. Asesora <strong>de</strong> la Subsecretaría<strong>de</strong> Política y Estrategia <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>(1993-1996) y <strong>de</strong>l Ministro <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> (2003-2005).Carlos Gutiérrez (Chile)Magíster en Ciencias Sociales, Magíster enCiencias Militares, Doctor (c) en EstudiosLatinoamericanos. Graduado <strong>de</strong>l curso sobreSeguridad y <strong>Defensa</strong> Hemisférica <strong>de</strong>l Centro <strong>de</strong>Estudios Hemisféricos <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> EstadosUnidos. Director Centro <strong>de</strong> Estudios Estratégicos,Universidad ARCIS. Director <strong>de</strong> la revista EstudiosPolítico Militares, Miembro <strong>de</strong>l Consejo Editorial<strong>de</strong>l Anuario <strong>de</strong> Ciencias Políticas, UniversidadARCIS.Antonio Jorge Ramalho da Rocha (Brasil)Doutorado em Ciências Sociais, Universida<strong>de</strong> <strong>de</strong>São Paulo (2002). Mestrado em RelaçõesInternacionais, Maxwell School of Citizenship andPublic Affairs, Universida<strong>de</strong> <strong>de</strong> Syracuse (2000) -Mestrado em Ciência Política, InstitutoUniversitário <strong>de</strong> Pesquisas do Rio <strong>de</strong> Janeiro (1992)- Principais cursos <strong>de</strong> aperfeiçoamento e extensão:Curso <strong>de</strong> aperfeiçoamento em IntegraçãoHemisférica e Segurança Humana, Universida<strong>de</strong> <strong>de</strong>York, Canadá (2002) - «Uso Estratégico daTecnologia da Informação em Universida<strong>de</strong>s daAmérica Latina e Caribe», Comissão Fulbright /Universida<strong>de</strong> <strong>de</strong> Harvard (1999) - Bacharelado emRelações Internacionais, Universida<strong>de</strong> <strong>de</strong>Brasília(1989). Diretor do Departamento <strong>de</strong>Cooperação, Secretaria <strong>de</strong> Estudos e <strong>de</strong>Cooperação (<strong>de</strong>s<strong>de</strong> 2003).87
América <strong>de</strong>l Norte: seguridad y <strong>de</strong>fensa.Entre la cooperación y la seguridad nacionalRaúl Benítez ManautI. RESUMENEn la presente ponencia se abordará el <strong>de</strong>bate sobreseguridad y <strong>de</strong>fensa en América <strong>de</strong>l Norte, en relacióntanto con las posturas <strong>de</strong> los países norteamericanossobre la seguridad hemisférica, como los esquemas<strong>de</strong> seguridad subregional (trinacional) y bi-nacional<strong>de</strong>sarrollados en los últimos años. Se analiza elefecto <strong>de</strong> la entrada en vigor <strong>de</strong>l Tratado <strong>de</strong> LibreComercio <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Norte (TLCAN) en la creación<strong>de</strong> esquemas <strong>de</strong> cooperación trinacional, los efectos<strong>de</strong> los acontecimientos <strong>de</strong>l 11 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong>2001, que llevaron a la firma <strong>de</strong> los acuerdos <strong>de</strong>«Fronteras inteligentes» <strong>de</strong> Estados Unidos con Canadáy con México, y finalmente, se toma en cuentael último <strong>de</strong> los compromisos trinacionales: la AlianzaPara la Seguridad y la Prosperidad <strong>de</strong> América <strong>de</strong>lNorte (ASPAN), <strong>de</strong>terminando la posibilidad <strong>de</strong> integrarlos asuntos <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa, incorporandotambién elementos económicos y sociales. Enel <strong>de</strong>bate <strong>de</strong> seguridad entre Estados Unidos, Méxicoy Unidos a la guerra contra el terrorismo, hastaelementos sociales, principalmente el tema <strong>de</strong> la migración.Estos asuntos se encuentran a <strong>de</strong>bate, puesentre los tres países integrantes <strong>de</strong> la subregión <strong>de</strong>América <strong>de</strong>l Norte, están en fricción posturasintegracionistas versus posturas nacionalistas.II. LO NACIONAL Y LO COLECTIVOEN SEGURIDAD Y DEFENSA ENAMÉRICA DEL NORTELa óptica <strong>de</strong> la seguridad es muy diferente en el hemisferioocci<strong>de</strong>ntal, <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> la subregión geográfica<strong>de</strong>s<strong>de</strong> don<strong>de</strong> se realice el análisis. Los problemas<strong>de</strong> seguridad son muy distintos en América <strong>de</strong>l Norte<strong>de</strong>l resto <strong>de</strong>l hemisferio. En ésta sub-región, consi<strong>de</strong>radacomo tal <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1994, cuando entró en vigor elTLCAN, se encuentran tres naciones con tamañoestratégico y proyección <strong>de</strong> políticas <strong>de</strong> seguridad y<strong>de</strong>fensa totalmente distintas y hasta enfrentadas algunas<strong>de</strong> ellas. Temas <strong>de</strong> controversia son los mediospara el combate <strong>de</strong> la guerra al terrorismo y el empleoo no <strong>de</strong>l multilateralismo, hasta el grave asunto <strong>de</strong>migración indocumentada <strong>de</strong> mexicanos y personas<strong>de</strong> otras nacionalida<strong>de</strong>s, don<strong>de</strong> México sostiene que<strong>de</strong>ben <strong>de</strong>sarrollarse esquemas humanitarios y <strong>de</strong> legalización,y no “criminalizar” el <strong>de</strong>bate sobre migración,como algunas propuestas que se han puesto a<strong>de</strong>bate en el Congreso <strong>de</strong> Estados Unidos.En América <strong>de</strong>l Norte la asimetría en seguridad y<strong>de</strong>fensa, <strong>de</strong>terminando esta por los recursos y proyección<strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los tres países, es muy notable.Conviven <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la potencia hegemónica, EstadosUnidos, cuyas políticas <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa son <strong>de</strong>alcance y proyección global; las formulaciones <strong>de</strong>Canadá, país sui generis en materia <strong>de</strong> seguridad y<strong>de</strong>fensa, pues proyecta esquemas <strong>de</strong> seguridad colectivay cooperativa <strong>de</strong>s<strong>de</strong> hace 100 años, pero tambiénsostiene sus postulados en el multilateralismo;finalmente está México, país con mucho menorescapacida<strong>de</strong>s y recursos <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa, ancladoen postulados nacionalistas, soberanistas y nointervencionistas.En el caso <strong>de</strong> Estados Unidos, la reformulación <strong>de</strong> sudoctrina y posturas <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>spués<strong>de</strong>l 11 <strong>de</strong> septiembre es total. En el último documento“Estrategia <strong>de</strong> Seguridad <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> EstadosUnidos”, 1 fechado el 16 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 2006, se señalarespecto a Canadá y México:“Si los vecinos más cercanos <strong>de</strong> Estados Unidos noson seguros y estables, entonces los estadouni<strong>de</strong>nsesestarán menos seguros” (…)1http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/89
“…nuestra estrategia para el hemisferio empieza conprofundizar nuestras relaciones claves con Canadá yMéxico, con base en valores compartidos y políticascooperativas que pue<strong>de</strong>n ser extendidas por todo elhemisferio. Tenemos que trabajar con nuestros vecinosen el hemisferio para reducir la inmigración ilegaly promover una oportunidad económica másamplia para las poblaciones marginadas”.Con las anteriores afirmaciones, se reitera el valorestratégico <strong>de</strong> Canadá y México para la cooperacióncon la seguridad y la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> Estados Unidos.Sin embargo, ésta superpotencia, a pesar <strong>de</strong> postularla necesidad <strong>de</strong> la cooperación, sostiene su doctrinaen la “auto<strong>de</strong>fensa”, siendo esta la base <strong>de</strong> la doctrina<strong>de</strong> guerra preventiva (preemptive strategy): “noobstante, si es necesario, bajo los principios <strong>de</strong>auto<strong>de</strong>fensa, no excluimos el uso <strong>de</strong> la fuerza antes<strong>de</strong> que ocurra un ataque”, pues “combatimos a nuestrosenemigos en el exterior en lugar <strong>de</strong> esperar queellos arriben en nuestro país. Buscamos darle formaal mundo, no sólo ser formado por él; para influir loseventos para el bien en lugar <strong>de</strong> estar a su merced”.La nueva doctrina <strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong> Estados Unidos,que se sostiene en una amalgama <strong>de</strong> estrategiaspolíticas, militares, <strong>de</strong> inteligencia, policíacas y<strong>de</strong> cooperación internacional, tiene dos ejes:1) La protección <strong>de</strong> la Patria (Homeland Security) 22) La guerra anticipada-preventiva (preemptivemilitary action) 32Melissa K. Funk (editora) Gui<strong>de</strong> to Homeland Security, U.S.Government, West Publications, 2004.3Un análisis <strong>de</strong>tallado <strong>de</strong>l efecto <strong>de</strong> la doctrina <strong>de</strong> “preemptiveaction” en el sistema político <strong>de</strong> Estados Unidos ver en JohnIkenberry “Estados Unidos: entre el unipolarismo y elmultilateralismo”. Igualmente, para los efectos en el sistemainternacional, ver Robert S. Litwak “Estados Rufianes y elcambio <strong>de</strong> régimen en la política exterior <strong>de</strong> Estados Unidos”,ambos publicados en Joseph S. Tulchin, Raúl Benítez Manauty Rut Diamint (editores) El Rompecabezas. Conformando laseguridad hemisférica en el siglo XXI, Prometeo Librus, BuenosAires, 2006.En el caso <strong>de</strong> la protección <strong>de</strong> la patria estadouni<strong>de</strong>nsese requiere <strong>de</strong> una estrecha cooperación <strong>de</strong>los aliados <strong>de</strong> Estados Unidos, principalmente <strong>de</strong>Canadá, México, los países europeos y otros países<strong>de</strong> América Latina, para evitar el ingreso <strong>de</strong> posiblesterroristas a su territorio. Defen<strong>de</strong>r la patriaimplicó en el 2001 la emisión <strong>de</strong> la Ley Patriótica(Patriot Act) 4 , que pone en cuestión el tema <strong>de</strong> lavigencia <strong>de</strong>l régimen <strong>de</strong> liberta<strong>de</strong>s civiles en EstadosUnidos. 5 Respecto a la cooperación internacionalpara proteger la patria, se revalora el concepto<strong>de</strong> frontera para la seguridad y <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> EstadosUnidos, y se firman los acuerdos <strong>de</strong> fronterasinteligentes con Canadá y México, en diciembre<strong>de</strong> 2001 y marzo <strong>de</strong> 2002, respectivamente. 6 Enellos, se pone énfasis en la cooperación en materia<strong>de</strong> control e inspección física en la frontera, asícomo la compatibilización <strong>de</strong> la inteligencia policíacay migratoria (tanto para fronteras terrestres,como puertos y aeropuertos) como primer elemento.(Ver Cuadro 1) De igual manera, en el sector<strong>de</strong>fensa se implementó una muy profunda reformaen 2002, con la reformulación <strong>de</strong> los comandos<strong>de</strong> las fuerzas armadas <strong>de</strong> Estados Unidos,creándose el Comando Norte. 7 El NorthComand,para el caso <strong>de</strong> Canadá, se articula con el NORAD,4“H.R. 2975 To Combat Terrorism, and For Other Purposes”,107 Congress (Washington, D.C.: Patriot Act: Provi<strong>de</strong>Appropiate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism,2 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 2001).5Phillip B. Heymann, “Dealing with Terrorism”, InternationalSecurity 26, no. 3 (invierno <strong>de</strong> 2001-2002). Philip B. Heymann,“Civil Liberties and Human Rights in the Aftermath ofSeptember 11”, Harvard Journal of Law & Public Policy 25,no. 2 (2002).6Peter Andreas y Thomas J. Biersteker (editores) TheRebor<strong>de</strong>ring of North America. Integration and Exclusion in aNew Security Context, Routledge, New York, 2003.7www.northcom.mil. Ver Statement of General RalphEbberhart, USAF Comman<strong>de</strong>r in Chief, North AmericanAerospace Defense Command and United States NorthernCommand, before the House Armed Service Committee, U.S.House of Representatives, 13 March, 2003.90
y con una gran cantidad <strong>de</strong> mecanismos <strong>de</strong> cooperaciónbilateral que tienen larga data <strong>de</strong> entraren operación. Por ello, la relación <strong>de</strong> seguridad entreEstados Unidos y Canadá se consi<strong>de</strong>ra estratégica.En el caso <strong>de</strong> México las relaciones <strong>de</strong> seguridadcon Estados Unidos presentan un zigzag que oscilaente el conflicto y la cooperación. Estas relacionesse <strong>de</strong>sarrollan mediante una agenda temática,la cual tiene tanto temas conflictivos (como porejemplo, percepción diferente respecto a la migración,y notables <strong>de</strong>sacuerdos en materia diplomática),y temas cooperativos, por ejemplo, en la guerraal narcotráfico, cooperación policíaca, judicial,o en inteligencia. Sin embargo, con México, en elcampo <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, la relación es <strong>de</strong> cooperacióndiscreta. En términos generales, la relación México-EstadosUnidos oscila entre posiciones “nacionales”y “aisladas”, por ser ambos dos países muynacionalistas, y una posible “relación estratégica”,producto <strong>de</strong> la inevitabilidad <strong>de</strong> la vecindad y lasinter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias crecientes:“Los Estados Unidos y México se necesitan mutuamente.En una era <strong>de</strong> terrorismo internacional,Estados Unidos tiene la enorme ventaja <strong>de</strong> tenercomo vecino, en su frontera sur, a un país tan pacífico,estable y amigable como México; en una era<strong>de</strong> incertidumbre económica, México tiene, dadasu cercanía, tener acceso al mercado más gran<strong>de</strong><strong>de</strong>l mundo”. (…) “el gobierno estadouni<strong>de</strong>nse haenfocado sus priorida<strong>de</strong>s en otras regiones <strong>de</strong>lmundo y ha adoptado una actitud negligente haciasu vecino <strong>de</strong>l sur. Mientras tanto, México hagastado poco capital diplomático o li<strong>de</strong>razgo políticopara manejar su relación con el vecino <strong>de</strong>l norte.”8En Canadá el diseño <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> seguridad y<strong>de</strong>fensa tiene tanto componentes “nacionales” como<strong>de</strong> seguridad cooperativa, producto <strong>de</strong> su vínculo8Woodrow Wilson Center, ITAM Los Estados Unidos y México:Construyendo una relación estratégica, Washington, 2005, p. 3.histórico con la Comunidad Británica <strong>de</strong> Naciones.El <strong>de</strong>safío más relevante para la política canadienseexterior, <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa, es manejarcon éxito las relaciones bilaterales con EstadosUnidos. En el siglo XIX hubo notables friccionesentre ambos países, sobre todo por las constantesamenazas <strong>de</strong> expansión <strong>de</strong> la línea <strong>de</strong> la fronterapor Estados Unidos. En esa época Canadá se protegiópor su vínculo con Gran Bretaña. Des<strong>de</strong>inicios <strong>de</strong>l siglo XX se construyó entre ambos paísesuna relación <strong>de</strong> estrecha inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia económica,comercial y estratégica (<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la primeraguerra mundial). Con la segunda guerra, Canadáse vuelve un socio y vecino vital <strong>de</strong> Estados Unidos,y se construye también una relación estratégica-militar,siendo Canadá un aliado seguro yconfiable. Este vínculo se amplia por la membresía<strong>de</strong> ambos en la OTAN, y la firma <strong>de</strong>l acuerdo <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa bilateral NORAD. 9 A inicios <strong>de</strong>l siglo XXI,<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el 11 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 2001, Canadá ofreciósus aeropuertos para el aterrizaje <strong>de</strong> gran cantidad<strong>de</strong> aeronaves, inmediatamente <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> losataques, y respaldó por completo, tanto en la ONU,como en el campo <strong>de</strong> batalla, la acción militar contraAfganistán. 10 Sin embargo, las diferencias tambiénsobresalen, pues Canadá es un país que postulaun multilateralismo activo, y la acción internacionalmilitar bajo la ban<strong>de</strong>ra <strong>de</strong> la ONU, mostrandocon esto una importante diferencia conEstados Unidos –por ello, no participa en la acciónmilitar en Irak–. Esto le ha dado prestigio yli<strong>de</strong>razgo moral a Canadá ante la comunidad internacional.En el caso <strong>de</strong> la región <strong>de</strong> América <strong>de</strong>lNorte, Canadá también difiere con Estados Unidosrespecto a su política ante Cuba, coincidiendocon México hasta el año 2000, en ser referentediplomático ante el gobierno <strong>de</strong> Fi<strong>de</strong>l Castro.Lo importante en la subregión <strong>de</strong> América <strong>de</strong>lNorte, es que dos <strong>de</strong> los tres países, Estados Unidosy México, mantienen sus políticas <strong>de</strong> seguri-9“Canada-United States Defence Relations”, National Defence,Canada, BG-03.009-8 January 2003.10 th..“Canada’s Actions Against Terrorism since September 11Background Report” (www.dfait-maeci.gc.ca).91
dad nacional como el elemento prioritario, y poren<strong>de</strong> confían principalmente en la “auto<strong>de</strong>fensa”,por supuesto con medios muy diferentes. SóloCanadá postula posiciones cooperativas en sus esquemas<strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa.III. LA SEGURIDAD DE AMÉRICA DELNORTE: ROMPECABEZAS EN PERMA-NENTE CONSTRUCCIÓN Y NEGOCIA-CIÓN ENTRE LOS TRES SOCIOSDes<strong>de</strong> el 11 <strong>de</strong> septiembre, paso a paso se estáconstruyendo un sistema <strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong> América<strong>de</strong>l Norte. Su centro <strong>de</strong> gravedad es la protección<strong>de</strong> la patria en Estados Unidos. Esto no solo afectaa los tres países norteamericanos, sino involucra alresto <strong>de</strong> los actores internacionales que son socios,aliados o mantienen relaciones <strong>de</strong> seguridad con lasuperpotencia. Es <strong>de</strong> llamar la atención el papel <strong>de</strong>Canadá en este sentido, pues ha asumido que suaporte a la seguridad <strong>de</strong> su vecino sur está directamentevinculado a su propia seguridad y <strong>de</strong>fensa,consolidando su colaboración con las agencias <strong>de</strong>impartición <strong>de</strong> la ley, <strong>de</strong>fensa, inteligencia y militares<strong>de</strong> Estados Unidos y manteniendo su estatus<strong>de</strong> relación bilateral especial. Canadá se ha adaptadoa las reformas <strong>de</strong> Estados Unidos, en un sentidosimilar a la creación <strong>de</strong> estructuras <strong>de</strong> “HomelandSecurity”, pero se mantiene in<strong>de</strong>pendiente <strong>de</strong> otrosacuerdos <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa. En este sentido rechazó a inicios<strong>de</strong> 2005 la “Iniciativa <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> misilesbalísticos”. 11Por su parte, México también da una amplia colaboraciónpero con recursos institucionales, tecnológicos,financieros y humanos limitados. Méxicono tiene capacidad <strong>de</strong> generar respuestas institucionalessimilares porque carece <strong>de</strong> una <strong>de</strong>finicióny proyecto propios <strong>de</strong> seguridad nacional,<strong>de</strong>bido a que sus instituciones son débiles y portanto sólo reactivas en esta materia. Ello se <strong>de</strong>be aque no se ha dado una reforma integral <strong>de</strong> las instituciones<strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l país, por locual no hay correspon<strong>de</strong>ncia entre la transición a la<strong>de</strong>mocracia y las estructuras que se <strong>de</strong>sarrollaronen el siglo XX, propias <strong>de</strong> un estado autoritario, enel contexto <strong>de</strong> la guerra fría. 12Por eso el 11 <strong>de</strong>septiembre tomo por sorpresa a México, y perdióamplios espacios <strong>de</strong> negociación con sus socios <strong>de</strong>lTLCAN en los últimos años. México podría aprovecharla coyuntura para hacer más eficientes susinstituciones <strong>de</strong> seguridad, al interactuar con EstadosUnidos y Canadá, orientando los problemastrilaterales <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa como catalizadores<strong>de</strong> una mayor integración e institucionalizaciónen América <strong>de</strong>l Norte. Por ello, envez <strong>de</strong> una seguridad trinacional subregional, existe<strong>de</strong> facto un “bilateralismo dual” <strong>de</strong> EstadosUnidos con cada uno <strong>de</strong> sus vecinos. Los intentos<strong>de</strong> superación <strong>de</strong> este “bilateralismo dual” son posiblesen el largo plazo. Un importante paso en2005 con la promulgación <strong>de</strong> la ASPAN en marzo<strong>de</strong> 2005, y <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rá en parte si a nivel político,las ten<strong>de</strong>ncias en los tres gobiernos coinci<strong>de</strong>n en laconstrucción <strong>de</strong> una relación más estrecha en materia<strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa.Tres son los elementos que <strong>de</strong>terminan la segurida<strong>de</strong>n América <strong>de</strong>l Norte: el TLCAN, la firma <strong>de</strong>los acuerdos <strong>de</strong> fronteras inteligentes <strong>de</strong> 2001 y2002, y en 2005 la ASPAN. Este último compromisoha generado que grupos <strong>de</strong> interés en los trespaíses impulsen la búsqueda <strong>de</strong> esquemas comunes<strong>de</strong> seguridad. En éste sentido se inscribe elesfuerzo <strong>de</strong>l Grupo <strong>de</strong> Trabajo In<strong>de</strong>pendienteTrinacional (Trinational In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt Task Force),cuya propuesta central señala:“Con esa finalidad, el grupo <strong>de</strong> trabajo propone lacreación en el 2010 <strong>de</strong> una comunidad <strong>de</strong> América<strong>de</strong>l Norte que incremente la seguridad, prosperidady la oportunidad. (...) Sus parámetros se <strong>de</strong>finenpor un arancel externo común, y un perímetroexterno <strong>de</strong> seguridad, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l cual el movimiento<strong>de</strong> personas, productos y capital <strong>de</strong>be serlegal, or<strong>de</strong>nado y seguro. Su meta es garantizar11U.S. Ballistic Missile Defense Initiative.12Raúl Benítez Manaut “Seguridad nacional y transición política,1994-2000”, Foro Internacional, No. 166, Vol. XLI, núm.4, octubre-diciembre, 2001.92
una América <strong>de</strong>l Norte libre, segura, justa y próspera”.13Por otro lado, también hay grupos <strong>de</strong> interés yopinión en los tres países que están en contra <strong>de</strong>profundizar la cooperación y/o la integración enAmérica <strong>de</strong>l Norte. Canadá es el país más favorablea la cooperación, mientras que en el seno <strong>de</strong> laselites políticas <strong>de</strong> México y Estados Unidos se hanfortalecido los grupos nacionalistas que están contrael TLCAN. También se <strong>de</strong>be tener presenteque Canadá y Estados Unidos no confían en lasinstituciones mexicanas, por ineficiencia e inclusocorrupción, esto es notable cuando aparecen casos<strong>de</strong> narcotráfico, sobre todo en la frontera norte <strong>de</strong>México. Por su lado, en México existe una opiniónpública “anti-estadouni<strong>de</strong>nse” muy arraigada querechaza hacer <strong>de</strong> “socio subordinado” <strong>de</strong> EstadosUnidos. Constantemente en México se invoca elpeligro <strong>de</strong> la “perdida <strong>de</strong> la soberanía”, cuestionandola relación México-Estados Unidos. Estas percepcionesson más profundas en temas <strong>de</strong> seguridady <strong>de</strong>fensa, lo que explica la reducida cooperaciónmilitar <strong>de</strong> México con sus socios, al negarse aparticipar en el NORAD y el Comando Norte.A<strong>de</strong>más, <strong>de</strong>l rechazo a colaborar en misiones en elexterior bajo la ban<strong>de</strong>ra <strong>de</strong> la ONU, aunque participa<strong>de</strong> forma limitada en misiones <strong>de</strong> ayuda humanitaria.14En el caso <strong>de</strong> la frontera entre Canadá y EstadosUnidos, incluso se habla <strong>de</strong> la posibilidad <strong>de</strong> revisarel tratado <strong>de</strong> 1817 entre Washington y Ottawa,que limita el uso <strong>de</strong> armas pesadas en la región <strong>de</strong>los Gran<strong>de</strong>s Lagos. Incluso la nueva militarizaciónfronteriza incluye armamento con capacidad <strong>de</strong>13In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt Task Force Report , Building a North AmericanCommunity, Council of Foreign Relations-Canadian Councilof Chiefs Executives and the Consejo Mexicano <strong>de</strong> Asuntos<strong>Internacionales</strong>, Washington, 2005, p. 127.14México se ha negado sistemáticamente a participar en lasoperaciones <strong>de</strong> paz <strong>de</strong> las Naciones Unidas, lo que lo haaislado <strong>de</strong>l entorno latinoamericano y mundial, pues la comunidadinternacional lo interpreta como una actitud aislacionistay “soberanista”.<strong>de</strong>rribar aviones. 15 En el caso <strong>de</strong> México, por vezprimera en su historia envió tropas <strong>de</strong> infantería ynavales a Estados Unidos, para ayudar al rescate <strong>de</strong>la población afectada por el huracán Katrina, enlos estados <strong>de</strong> Texas y Loussiana en septiembre <strong>de</strong>2005.Sin duda Canadá y México son socios estratégicospara la seguridad y la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> Estados Unidos,pero son cautelosos y no comparten la estrategia <strong>de</strong>acción preventiva contra el terrorismo internacional.Eso quedó en evi<strong>de</strong>ncia al negarse a respaldarla acción militar en Irak en el año 2003 si ésta notenía el respaldo <strong>de</strong>l Consejo <strong>de</strong> Seguridad <strong>de</strong> laONU. Al respecto cabe mencionar que a pesar <strong>de</strong>la intensa colaboración, aun quedan amplios márgenes<strong>de</strong> autonomía <strong>de</strong> ambos países respecto a laspolíticas estratégicas internacionales <strong>de</strong> EstadosUnidos, tomando en cuenta que subsisten diferencias<strong>de</strong> intereses, especialmente representadasen el ámbito diplomático.El <strong>de</strong>bate en América <strong>de</strong>l Norte es si es viable elvínculo integración, comercio y seguridad. Al sersocios comerciales <strong>de</strong> Estados Unidos en elTLCAN, Canadá y México no pue<strong>de</strong>n escapar alas ten<strong>de</strong>ncias al cierre <strong>de</strong> fronteras y la adopción<strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> seguridad, pues una <strong>de</strong> las premisas<strong>de</strong>l cambio <strong>de</strong> doctrina <strong>de</strong> Estados Unidos es quelas medidas <strong>de</strong> seguridad no pue<strong>de</strong>n obstaculizarel intercambio <strong>de</strong> mercancías y personas. Ello llevaa implementar medidas para transformar las fronterasen “fronteras legales”, abiertas al comercio y alflujo legal <strong>de</strong> personas, pero restringidas a comerciono controlado, comercio ilegal, o tránsitos fronterizosilegales (<strong>de</strong> personas, mercancías, armas,drogas y terroristas). Estos son los <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> lospróximos años respecto <strong>de</strong>l comercio y la15“Militariza Estados Unidos frontera con Canadá”, Reforma,México, 15 <strong>de</strong> abril <strong>de</strong> 2006. Se menciona que EstadosUnidos puso en operación cinco bases aeromarítimas; aumentóel número <strong>de</strong> agentes fronterizos; se instalaron mo<strong>de</strong>rnossistemas <strong>de</strong> <strong>de</strong>tección con cámaras <strong>de</strong> rayosinfrarrojos; se <strong>de</strong>splegaron aviones Pilatos PC-12 y helicópterosBlackhawk y se instalaron en 11 embarcaciones <strong>de</strong> laGuardia Costera ametralladoras <strong>de</strong> calibre 7.62 mm.93
securitización <strong>de</strong> las relaciones internacionales ycomo afecta a América <strong>de</strong>l Norte.Cabe hacer alusión que frente a los temas <strong>de</strong> seguridadhemisférica, existen notables diferencias entrelos tres socios, y cada vez se ve más distante conlos países <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Sur. Canadá, EstadosUnidos y México, ven principalmente haciaCentroamérica, el Caribe y Colombia, tomandoen cuenta más al sur hay una percepción <strong>de</strong> que seexpan<strong>de</strong>n por la vía electoral gobiernos “hostiles” aEstados Unidos. Esto queda en duda para el casomexicano, pues no se conocen las ten<strong>de</strong>ncias haciala relación con Estados Unidos por los candidatosa la presi<strong>de</strong>ncia en el año 2006. 16En materia <strong>de</strong> seguridad hemisférica, en la ConferenciaEspecial <strong>de</strong> Seguridad, celebrada en Méxicoen octubre <strong>de</strong> 2003, los tres países mostraron opinionesdiferentes, pero ello no afecta la relacióncotidiana <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa, que se <strong>de</strong>sarrollabásicamente en el nivel bilateral. Estados Unidostrata <strong>de</strong> imponer el terrorismo como eje <strong>de</strong> su priorida<strong>de</strong>n seguridad, mientras que Canadá y Méxicocolaboran, pero no comparten la extremada“terrorificación” <strong>de</strong> la seguridad nacional <strong>de</strong> EstadosUnidos. México es más afín, en materia conceptual,al concepto “multidimensional” <strong>de</strong> seguridad,y Canadá postula el <strong>de</strong> “seguridad humana”.Sin embargo, ante el TIAR, Estados Unidostrata <strong>de</strong> mantenerlo, por ser el único tratado vigente,y México se retiró en el 2001-2002. Con ello esnotable la baja prioridad que le otorga México a la“seguridad hemisférica” y a los organismos <strong>de</strong>l sistemainteramericano. Estos organismos y tratadoscontienen elementos que al mismo tiempo son <strong>de</strong>fortaleza y <strong>de</strong>bilidad. Sin duda el tratado <strong>de</strong> seguridadmás exitoso es el Tratado <strong>de</strong> Tlatelolco <strong>de</strong>1967, pues efectivamente mantiene a América16Ante las elecciones <strong>de</strong>l 2 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong>l 2006, ninguno <strong>de</strong> lostres candidatos a la presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> México ha expresado claramentesu política exterior o los aspectos específicos <strong>de</strong> larelación con Estados Unidos, a excepción <strong>de</strong>l tema migratorio,don<strong>de</strong> coinci<strong>de</strong>n las fueras políticas mexicanas, en oponersea los cambios <strong>de</strong> legislación en Estados Unidos, queconsi<strong>de</strong>ran la migración ilegal como “criminal”.Latina y el Caribe libre <strong>de</strong> armas nucleares, sinembargo, tratados como el TIAR han mostradonotables <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s para su implementación. Enlos años ochenta y noventa, para resolver la crisis<strong>de</strong> la guerra <strong>de</strong> Las Malvinas entre Gran Bretaña yArgentina en 1982, el tratado fue inoperante, yante las guerras <strong>de</strong> Centroamérica operaron mecanismosdiplomáticos alternativos, básicamente enuna activa diplomacia subregional (como la <strong>de</strong>lGrupo <strong>de</strong> Contadora y el proceso <strong>de</strong> paz <strong>de</strong>Esquipulas) hemisférica limitada y global, con lamediación <strong>de</strong> la ONU en los casos <strong>de</strong> El Salvadory Guatemala. En los años recientes, ante profundascrisis <strong>de</strong> seguridad como la <strong>de</strong> Haití, tampocomuestra operatividad el tratado.De esta forma, en la subregión <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Norte,aunque se piensa en esquemas hemisféricos, la “operaciónreal” <strong>de</strong> seguridad, es implementada <strong>de</strong> formabinacional, y crecientemente trinacional.IV. REFLEXIONES FINALESEn seguridad hemisférica, dada la dificultad <strong>de</strong>concretar e implementar los acuerdos adoptadosen la Conferencia Especial <strong>de</strong> Seguridad <strong>de</strong>México en 2003, se observa un multilateralismoen seguridad retórico diplomático, vis-a-vis elbilateralismo realista en la cooperación con EstadosUnidos. 17 En América <strong>de</strong>l Norte se intentafortalecer un nuevo esquema trilateral medianteel ASPAN, que preten<strong>de</strong> fortalecer la cooperacióne institucionalización en América <strong>de</strong>lNorte mediante Grupos <strong>de</strong> trabajo sectoriales.El problema <strong>de</strong>l ASPAN es que, a diferencia <strong>de</strong>lTLCAN, no es un tratado internacional que goza<strong>de</strong>l aval <strong>de</strong> los Congresos y Parlamentos; no sediscutió en foros <strong>de</strong> la sociedad civil, y sólo es unacuerdo entre po<strong>de</strong>res ejecutivos. En México elTLCAN, los acuerdos sobre fronteras inteligen-17Monica Herz “Managing Security in the Western Hemisphere.The OASs New Activism”, en Michael Pugh y Waheguru PalSing Sidhu (editores) The United Nations and Regional Security.Europe and Beyond, Lynne Rienner Publishers, Boul<strong>de</strong>r andLondon, 2003.94
18Karl Deutch, Political Community and the North AtlanticArea, Princeton, Princeton University Press, 1957.19Esto se <strong>de</strong>sarrolla en Robert A. Pastor Toward a NorthAmerican Community. Lessons from the Old World for theNew, Institute for Internacional Economics, Washington,2001.tes (ver cuadro 2) y el ASPAN, no gozan <strong>de</strong>l totalreconocimiento <strong>de</strong> las fuerzas políticas y sociales.En Estados Unidos y Canadá, las fuerzaspolíticas importantes coinci<strong>de</strong>n en el <strong>de</strong>sarrollo<strong>de</strong> la cooperación. Por ello, en materia <strong>de</strong> seguridadno se ha consolidado una “comunidadtrinacional” en el sentido que le otorga KarlDeutch. Este autor señala que en el caso <strong>de</strong> laseguridad y la <strong>de</strong>fensa, en muchos países los procesos<strong>de</strong> interacción entre gobiernos y socieda<strong>de</strong>svan superando la tradición <strong>de</strong> mantener elproceso <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones restringido a pequeñaselites, y paulatinamente se van construyendocomunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa multinacionalesy intersectoriales en el seno <strong>de</strong> losgobiernos. Así, se transforma el concepto <strong>de</strong> quesolo el Estado <strong>de</strong>be responsable <strong>de</strong> la seguridady la <strong>de</strong>fensa, y se amplía a la sociedad civil, a losexpertos y a la opinión pública la retroalimentación.18En el caso <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Norte, no sehan consolidado aun estas comunida<strong>de</strong>s, estandomás <strong>de</strong>sarrolladas en el ámbito empresarial yprivado, pero aun son muy incipientes en el sectorgubernamental, tanto entre los tres gobiernos,como al interior <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> ellos. Estosmecanismos están más <strong>de</strong>sarrollados en Canadáy Estados Unidos, y mucho menos en México.En América <strong>de</strong>l Norte estas comunida<strong>de</strong>s se construyenmás en el nivel informal, pero ello lasvuelve frágiles, susceptibles <strong>de</strong> tener retrocesos,sea por <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s institucionales, <strong>de</strong>bido a quela integración <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Norte carece <strong>de</strong>“institucionalidad”, como por la presencia <strong>de</strong>amplios sectores nacionalistas opuestos a la integracióntrinacional, principalmente en Méxicoy Estados Unidos. 19En México el tema <strong>de</strong> migración y la percepcióndiferente sobre las políticas en esa materia,podría <strong>de</strong>bilitar la voluntad <strong>de</strong> cooperar en seguridad.Al ser la migración un tema <strong>de</strong> seguridadnacional en América <strong>de</strong>l Norte, pero conperspectivas diferentes –e incluso antagónicas–entre los gobiernos. Esto se ha puesto en relievecon los <strong>de</strong>bates sobre migración durante laprimera mitad <strong>de</strong>l año 2006, en el Senado y laCámara <strong>de</strong> Representantes <strong>de</strong> Estados Unidos.Si se llegará a “criminalizar” la migración ilegal,podría llegar a darse un distanciamiento en lacooperación en otros asuntos <strong>de</strong> seguridad porparte <strong>de</strong> México.En el caso <strong>de</strong>l control <strong>de</strong> las fronteras, se estánfortaleciendo los esquemas <strong>de</strong> seguridadmigratorios, policíacos, <strong>de</strong> inteligencia e inclusomilitares en cuatro fronteras <strong>de</strong> América <strong>de</strong>lNorte: 1) Canadá-Estados Unidos; 2) México-Estados Unidos; 3) México-Centroamérica; 4)la frontera <strong>de</strong> México y Estados Unidos con elCaribe. A ello hay que agregar el fortalecimiento<strong>de</strong> los sistemas <strong>de</strong> control <strong>de</strong> las fronterasnavales y aéreas y numerosos mecanismos <strong>de</strong>cooperación en estos ámbitos entre los tres gobiernos.Estos compromisos y trabajo colectivoen seguridad podrían cuestionarse si se producenantagonismos irreconciliables en el nivelpolítico, sea por la emisión <strong>de</strong> leyes en EstadosUnidos, o incluso por el posible cambio <strong>de</strong>gobierno en México, o un cambio en la correlación<strong>de</strong> fuerzas en el Congreso mexicano.Otro tema <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate es el <strong>de</strong> la cooperación en<strong>de</strong>fensa. Se pasa a nuevos esquemas <strong>de</strong> militarización<strong>de</strong> las fronteras: fortalecimiento militar<strong>de</strong> la frontera Canadá-Estados Unidos, principalmenteen la zona <strong>de</strong> los Gran<strong>de</strong>s Lagos; refuerzo<strong>de</strong> la línea <strong>de</strong> la frontera entre México yEstados Unidos (ha habido muchos inci<strong>de</strong>ntes,incluso militares); refuerzo <strong>de</strong> las fronterasterrestres, aéreas y navales entre México,Centroamérica y el Caribe; refuerzo <strong>de</strong> losacuerdos <strong>de</strong> cooperación <strong>de</strong> Estados Unidoscon Centroamérica y el Caribe, incluso hay esquemaspragmáticos <strong>de</strong> cooperación militarentre Estados Unidos y Cuba, por ejemplo a95
través <strong>de</strong> la Guardia Costera <strong>de</strong> Estados Unidos.20 En América <strong>de</strong>l Norte no hay medidas <strong>de</strong>confianza mutua <strong>de</strong>sarrolladas a nivel formal conMéxico, pero si hay mucha cooperación “pragmática”a través <strong>de</strong> los acuerdos <strong>de</strong> fronteras inteligentesy el ASPAN. Existe una especie <strong>de</strong> “<strong>de</strong>sconfianzamutua”, sobre todo entre México y Estados20Esto se <strong>de</strong>sarrolla a profundidad en Hal Klepak Cuba’s Military1990-2005. Revolutionary Soldiers during Counter-Revolutionary Times, Palgrave-Macmillan, New York, 2005.Klepak sostiene la teoría que entre Estados Unidos y Cubaexisten “medidas <strong>de</strong> confianza mutua” militares a nivel informal,limitadas pero muy eficaces. Ver capítulo 5, pp. 103-147.Unidos. En Estados Unidos no se confía en lasinstituciones mexicanas <strong>de</strong> impartición <strong>de</strong> la ley,por constantes pruebas <strong>de</strong> corrupción e ineficacia.En México siempre se <strong>de</strong>sconfía <strong>de</strong> los “<strong>de</strong>signios yambiciones imperiales” <strong>de</strong> Estados Unidos, porejemplo en importantes sectores <strong>de</strong> las fuerzas políticasnacionalistas, entre ellas incluso se manifiestanen el seno <strong>de</strong> las fuerzas armadas.Finalmente, como reflexión final, la relación <strong>de</strong>cooperación en seguridad y <strong>de</strong>fensa en América<strong>de</strong>l Norte, oscila entre la ten<strong>de</strong>ncia integracionistay cooperativa, dada la necesidad producto <strong>de</strong> lainter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia compleja existente y cada vezmás intensa entre las tres naciones, y las ten<strong>de</strong>nciassoberanistas y nacionalistas que podrían <strong>de</strong>teneresta cooperación.Cuadro 1ALIANZA PARA LA SEGURIDAD Y LA PROSPERIDADDE AMERICA DEL NORTE (ASPAN). MARZO 23 DE 2005AGENDA PARA LA SEGURIDAD1.Protección <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Norte contra amenazas externas• Estrategia <strong>de</strong> seguridad regional para los viajeros• Estrategia <strong>de</strong> seguridad regional para la inspección <strong>de</strong> carga• Estrategia regional <strong>de</strong> bio-protección, para contener amenazas tanto naturales como intencionales2.Prevención y respuesta a amenazas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Norte• Estrategia para mejorar la seguridad <strong>de</strong>l transporte marítimo y puertos• Asegurar la seguridad <strong>de</strong> la aviación• Estrategia interna para combatir amenazas extraterritoriales como el terrorismo, el crimen organizado,las drogas ilegales, el tráfico <strong>de</strong> personas y el contrabando <strong>de</strong> bienes3.Aumentar la eficiencia <strong>de</strong>l flujo seguro <strong>de</strong> tránsito <strong>de</strong> bajo riesgo a través <strong>de</strong> nuestras fronteras compartidas• Estrategia <strong>de</strong> agilización <strong>de</strong> fronteras, para facilitar el flujo legal <strong>de</strong> personas y carga• Desarrollar e implementar nuevas tecnologías para la consecución <strong>de</strong> metas <strong>de</strong> seguridad compartidas,y promover el flujo <strong>de</strong> personas y bienesFuente: www.aspan.presi<strong>de</strong>ncia.gob.mx. Marzo 23 <strong>de</strong> 200596
Cuadro 2*PRINCIPALES ASPECTOS DE LOS ACUERDOS SOBRE FRONTERAS INTELIGENTES:MÉXICO-ESTADOS UNIDOS Y CANADÁ-ESTADOS UNIDOS.Acuerdo <strong>de</strong> 22 Compromisos sobre FronterasInteligentes Estados Unidos-MéxicoSEGURIDAD DE LA INFRAESTRUCTURAAcuerdo <strong>de</strong> 30 Compromisos sobre FronterasInteligentes entre Estados Unidos y CanadáSEGURIDAD DE LA INFRAESTRUCTURA1. Planeación <strong>de</strong> largo plazo2. Mejora en el flujo <strong>de</strong> cuellos <strong>de</strong> botella fronterizos3. Protección <strong>de</strong> la Infraestructura4. Armonización <strong>de</strong> los puntos <strong>de</strong> entrada a puertos5. Exhibición <strong>de</strong> proyectos6. Cooperación en puntos <strong>de</strong> cruce fronterizo7. Financiamiento <strong>de</strong> proyectos fronterizosSEGURIDAD EN EL FLUJO DE PERSONAS8. Viajeros con documentación previamente revisada9. Información avanzada sobre pasajeros10. Viajes <strong>de</strong> negocios por el TLCAN11. Fronteras seguras y disuación <strong>de</strong> “polleros”12. Consulta respecto a la política <strong>de</strong> expedición <strong>de</strong> visas13. Entrenamiento conjunto14. Bases <strong>de</strong> datos conjuntas15. Revisión <strong>de</strong> personas provenientes <strong>de</strong> terceros paísesSEGURIDAD EN EL FLUJO DE BIENES16. Cooperación entre los sectores privado y público17. Intercambio electrónico <strong>de</strong> información18. Seguridad en el transporte marítimo <strong>de</strong> bienes19. Cooperación tecnológica20. Seguridad en re<strong>de</strong>s ferroviarias21. Combate al frau<strong>de</strong>22. Intercepción <strong>de</strong> contrabando20. Sistemas <strong>de</strong> transportación inteligentes21. Proteccion <strong>de</strong> la infraestructura crítica22. Seguridad en transportación aérea23. Integración fronteriza y equipos marítimos <strong>de</strong> vigilancia24. Coordinación para la aplicación conjunta <strong>de</strong> normas25. Integración <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> inteligencia26. Huellas digitales en puntos migratorios27. Movimiento <strong>de</strong> <strong>de</strong>portados28. Legislación anti-terrorista29. Congelamientos <strong>de</strong> activos <strong>de</strong> terroristas30. Entrenamiento y simulacros conjuntosSEGURIDAD EN EL FLUJO DE PERSONAS1. I<strong>de</strong>ntificadores biométricos2. Tarjetas <strong>de</strong> resi<strong>de</strong>ncia permanente3. Sistema único <strong>de</strong> inspección alternativa4. Procesamiento <strong>de</strong> refugiados y asilados5. Manejo <strong>de</strong> refugiados y asilados6. Coordinación <strong>de</strong> políticas <strong>de</strong> visas7. Previa revisión en transportación aérea8. Información avanzada sobre pasajeros; registro <strong>de</strong> nombres<strong>de</strong> pasajeros9. Unida<strong>de</strong>s conjuntas <strong>de</strong> análisis <strong>de</strong> los pasajeros10. Vigilancia <strong>de</strong> terminales <strong>de</strong> ferry11. Bases <strong>de</strong> datos sobre inmigración compatibles12. Oficiales <strong>de</strong> inmigración fuera <strong>de</strong>l país <strong>de</strong> origen13. Cooperación internacionalSEGURIDAD EN EL FLUJO DE BIENES14. Armonización <strong>de</strong> procesos comerciales15. Revisión fuera <strong>de</strong>l área fronteriza16. Provisión conjunta <strong>de</strong> servicios17. Datos sobre clientes18. Consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong> contenedores en puertos marítimos19. Mejoramiento <strong>de</strong> la infraestructura* La numeración correspon<strong>de</strong> al or<strong>de</strong>n como están listados los puntos en los acuerdos. Cuadro elaborado por David A. Shirk en“NAFTA+Plus?: U.S.-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist Attacks”, ponencia para la conferencia “Reforming theAdministration of Justice in Mexico”, Center for U.S.-Mexican Studies, May 15-17, 2003.97
Paradigmas <strong>de</strong> seguridady <strong>de</strong>fensa para América LatinaRut Diamint1. EL TERRENO DE COOPERACIÓNLos procesos <strong>de</strong> integración y la revalorización <strong>de</strong>la <strong>de</strong>mocracia crearon expectativas acerca <strong>de</strong> cualesson los elementos que dan seguridad a un estado.Mientras que en tiempos <strong>de</strong> la Guerra Fría el consensomayoritario sostenía que el po<strong>de</strong>río militar ylos <strong>de</strong>sarrollos tecnológicos garantizaban más influenciay aseguraban mejores capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> negociacióninternacional, hoy aparecen otros principiospara <strong>de</strong>terminar el lugar <strong>de</strong> un estado en elconjunto <strong>de</strong> naciones. El control <strong>de</strong> las comunicaciones,la anticipación tecnológica, el transporte, laflexibilidad productiva, son tan <strong>de</strong>cisivas comocontar con un ejército bien entrenado.Así, las naciones <strong>de</strong> América Latina comprendieronque la cooperación regional y la participaciónen mercados mundiales otorgan más viabilidad queel <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> armas sofisticadas. Al mismo tiempo,los Estados se encuentran amenazados por unconjunto <strong>de</strong> <strong>de</strong>safíos –crimen organizado, tensionesétnicas, <strong>de</strong>sempleo y otras disrupciones sociales,narcotráfico– con efectos negativos para losnuevos gobiernos latinoamericanos ya que las instituciones<strong>de</strong>mocráticas aún permanecen frágiles.Esa tensión entre <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>mocráticas y nuevasamenazas <strong>de</strong>manda un análisis profundo <strong>de</strong>los acontecimientos mundiales. El instrumentomilitar es el último recurso <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r entre las relacionesentre estados. En tiempos <strong>de</strong> paz, son unreaseguro para la protección <strong>de</strong> los ciudadanos y<strong>de</strong> los recursos materiales <strong>de</strong>l país. La justificación<strong>de</strong> las fuerzas armadas estuvo tradicionalmentebasada en la protección <strong>de</strong> la soberanía nacional.La <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l territorio es sin duda la respuestaarmada a la preservación <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s consti-tucionales y a la forma <strong>de</strong> vida <strong>de</strong> una sociedadnacional. Sin prescindir <strong>de</strong> estas misiones tradicionales,los militares se enfrentan a diferentes situacionesque los obliga a adaptarse a circunstanciascambiantes. No obstante, las fuerzas armadas noestán en condiciones <strong>de</strong> respon<strong>de</strong>r a cualquier asunto<strong>de</strong>l estado y necesariamente tienen que fijarsemarcos para su accionar.El monopolio estatal <strong>de</strong> la violencia, que fue constitutivo<strong>de</strong> la organización <strong>de</strong> los estados nacionales,tiene el objetivo <strong>de</strong> hacer cumplir la ley y <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>ra los ciudadanos por medio <strong>de</strong> las instituciones<strong>de</strong> seguridad, que son las responsables <strong>de</strong>administrar la seguridad y la <strong>de</strong>fensa.Las falencias en la producción <strong>de</strong> políticas <strong>de</strong> seguridad(tomado el término en su concepción amplia)son contrarias al fortalecimiento <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong>mocrático. A este déficit se agrega una crecientesuperposición <strong>de</strong> las tareas policiales y militares,que lleva a confundir el monitoreo <strong>de</strong> ambas funciones.Tanto militares como policías colaboran conel imperio <strong>de</strong> la ley. En <strong>de</strong>mocracia no se admiteque estas instituciones mantengan estructurasclientelares, estilos patrimonialistas, autonomía funcional,operativa o financiera.Estos requerimiento <strong>de</strong> transparencia y control institucionalson imprescindibles ante la complejidad<strong>de</strong>l escenario internacional y requiere <strong>de</strong>l análisisconjunto y compartido <strong>de</strong> las diferentes agencias<strong>de</strong>l gobierno vinculadas a estás cuestiones. Ciertamente,las fuerzas armadas son el brazo militar <strong>de</strong>la política exterior, complementando los objetivosque el estado fije en sus políticas externas. Sin embargo,la mayoría <strong>de</strong> las naciones latinoamericanasno cuentan con equipos para el diseño <strong>de</strong> estrate-98
gias <strong>de</strong> seguridad internacional, y en consecuencia,las misiones militares quedan expuestas a lascontingencias más que a una planificación <strong>de</strong> largoplazo.2. GLOBALIZACIÓN Y SEGURIDADNo es necesario, en el marco <strong>de</strong> este trabajo, <strong>de</strong>sarrollarel concepto <strong>de</strong> globalización. Sabemos quees una realidad <strong>de</strong>l sistema internacional que afectaa las <strong>de</strong>cisiones nacionales. Existe una internacionalización<strong>de</strong> los flujos <strong>de</strong>l factor trabajo y <strong>de</strong>l capital,pero ella reviste un carácter asimétrico. 1 La globalización,por otra parte, dio lugar a una crecienteconflictividad social en los distintos países, a unaprofundización <strong>de</strong> las diferencias que fomentó elresurgimiento <strong>de</strong> los conflictos étnicos.Mientras tanto, la transnacionalización <strong>de</strong>l capitalfavoreció la concentración <strong>de</strong> capitales y la consolidación<strong>de</strong> las gran<strong>de</strong>s corporaciones estratégicas queno sólo controlan los mercados mundiales, sinoque a<strong>de</strong>más inci<strong>de</strong>n en las <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> los gobiernosnacionales. Pero también generan efectos positivos.David Held lo expresa así:«Pero la historia <strong>de</strong> la globalización no hace referenciasólo a la expansión <strong>de</strong> los mercados, la<strong>de</strong>sregulación neoliberal y la abdicación <strong>de</strong> la política;es también una historia <strong>de</strong> aspiraciones cada vezmayores a un <strong>de</strong>recho y a una justicia internacionales.Des<strong>de</strong> el sistema <strong>de</strong> Naciones Unidas hasta laUnión Europea; <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los cambios <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho <strong>de</strong>guerra hasta la consolidación <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos humanos;<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la aparición <strong>de</strong> las normativas internacionalessobre medio ambiente hasta la fundación <strong>de</strong>lTribunal Penal Internacional; todo ello cuenta tambiénotra narración: un relato que intenta enmarcar<strong>de</strong> nuevo la actividad humana y afianzarla en la ley,los <strong>de</strong>rechos y las responsabilida<strong>de</strong>s». 21 Beck, Ulrich, ¿Qué es la globalización? Falacias <strong>de</strong>l globalismo,respuestas a la globalización, Paidós, Buenos Aires, 1998.2 OpenDemocracy.net, Miércoles, 19 <strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 2001.La «Sociedad <strong>de</strong> la Información» entendida comola producción, generación, almacenamiento y procesamiento<strong>de</strong> gran cantidad <strong>de</strong> información, provocauna segunda segmentación entre quienes produceny quienes consumen la información, entreconectados y <strong>de</strong>sconectados a las gran<strong>de</strong>s re<strong>de</strong>s <strong>de</strong>información. Este nuevo espacio virtual es tantouna fuente <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r como <strong>de</strong> inseguridad. 3 Peroparadójicamente, en el mismo sentido expresadopor Held, la naturaleza <strong>de</strong> estas nuevas formas <strong>de</strong>po<strong>de</strong>r y la creciente segmentación <strong>de</strong>ja espacio alos países latinoamericanos para <strong>de</strong>sarrollar su propioenfoque, en el cual predomina la convergencia<strong>de</strong> valores <strong>de</strong>mocráticos. Las asimetrías y su consecuentemarginación, pue<strong>de</strong>n transformarse en unaoportunidad para contribuir a crear condiciones<strong>de</strong> cooperación y paz.3. PARADIGMAS DE SEGURIDADSi nos atenemos al concepto <strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong> losEstados Unidos, la lógica es la «guerra al terror,» laseguridad anticipada o preventiva (preemptiveaction) y la antelación tecnológica. A partir <strong>de</strong> septiembre<strong>de</strong> 2002 aparece esta nueva doctrina quedice que la seguridad norteamericana va a estarguiada por las viejas tradiciones <strong>de</strong> la disuasiónnuclear, pero también por un nuevo concepto –supuestamente– que es el <strong>de</strong> la preemptive action. 4Primero habría que <strong>de</strong>cir que ésta no es una accióntotalmente nueva; o sea, Estados Unidos las habíaejecutado en otros momentos. Se pue<strong>de</strong> pensar enla crisis <strong>de</strong> los misiles, indicando que lo que se evitóentonces fue el <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>namiento <strong>de</strong> una acciónmilitar; po<strong>de</strong>mos pensar que esto es también lo quepasó en el caso <strong>de</strong> Grenada; también valdría <strong>de</strong>cirque Israel lo hizo cuando <strong>de</strong>struyó las plantas nucleares<strong>de</strong> Irak. En síntesis, no es un concepto nue-3 Keohane, Robert & Nye, Joseph Jr.; «Power andInter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nce in the Information Age» en Foreign Affairs,Septiembre-Octubre, 1998.4 http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/06/20020601-3.html.99
vo, pero sí es medianamente nuevo que este conceptoasume un papel central <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> esta doctrinapresentada oficialmente por el gobierno Bush.Es necesario hacer una aclaración: en inglés se diferenciapreemptive <strong>de</strong> preventive, mientras que encastellano tenemos una sola palabra que es «preventivo»,y por lo tanto es un poco difícil enten<strong>de</strong>rsemánticamente cuáles son las diferencias. 5 La i<strong>de</strong>a<strong>de</strong> preemptive es <strong>de</strong> un peligro inminente mientrasque lo preventivo es tal vez una posibilidad másremota. Junto con esta doctrina <strong>de</strong> 2002 van aaparecer otros dos mecanismos: uno es la estrategianacional para combatir las armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>strucciónmasiva, que se discute y se elabora en diciembre <strong>de</strong>2002 pero que recién pudo ser publicada, por resistenciasen los <strong>de</strong>bates internos, en mayo <strong>de</strong> 2003y que dice que la tradicional política norteamericana<strong>de</strong> disuasión nuclear pue<strong>de</strong> no ser eficaz, sobretodo cuando uno no confronta a Estados sino agrupos menores que pue<strong>de</strong>n utilizar armas fuera<strong>de</strong> todos los mecanismos o regulaciones medianamenteacordados en el mundo internacional. Porlo tanto va a basar esta estrategia en dos elementos:uno es la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> la interdicción y el otro la contraproliferación. 6La interdicción tampoco es nueva; Estados Unidosya lo ha hecho en México y Colombia paracombatir a la droga, pero <strong>de</strong> alguna manera lo quehace George Bush es revertir una diferenciaciónimportante que Clinton había mantenido entre5 M. Elaine Bunn, «Preemptive action: when, how, and to whateffect?,» Strategic Forum, Julio, 2003 y Lieutenant ColonelSteven D. Westphal, «Counterterrorism: Policy of PreemptiveAction, U.S. Army War College, http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/army-usawc/westphal.pdf.6 Julio C. Carasales, «Contra-proliferación : la nueva doctrina<strong>de</strong>l Pentágono», http://www.ser2000.org.ar/articulos-revista-ser/revista-6/embcaras.htm.e Inmaculada Marrero Rocha,«La lucha contra el terrorismo internacional y los cambios enla estrategia <strong>de</strong> no proliferación y <strong>de</strong>sarme nuclear <strong>de</strong> EstadosUnidos,» Revista CIDOB d ‘Afers Internacionals, No 64, Barcelona,13 <strong>de</strong> –Julio <strong>de</strong> 2004.combate a la droga y contra insurgencia. Lo queEstados Unidos tenía autorizado hacer en Colombiaera un combate contra la droga, pero no metersecon la guerrilla; a partir <strong>de</strong> esta nueva doctrinanorteamericana se comienza a hablar <strong>de</strong> narcoterrorismoy por lo tanto Estados Unidos queda habilitadopara combatir tanto a los grupos guerrilleroscomo a la amenaza <strong>de</strong>l tráfico <strong>de</strong> drogas. 7Hay un tercer elemento, y es lo que se conoce comoProliferation Strategic Initiative, también <strong>de</strong>2003, 8 y en este caso no se trata <strong>de</strong> un mecanismounilateral sino que en este caso participan 11 naciones(todos los <strong>de</strong>l G-7 menos Canadá, y se lessuman Australia, Polonia, Portugal, Japón y Holanda).9 Este mecanismo también está focalizadoen la preemptive action con la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> <strong>de</strong>tectar avionesy barcos que puedan estar transportando armas<strong>de</strong> <strong>de</strong>strucción masiva o materiales sensiblespara su producción. Este acuerdo viola <strong>de</strong> algunamanera el acuerdo <strong>de</strong> Naciones Unidas <strong>de</strong> la Ley<strong>de</strong>l Mar, y viola el acuerdo con Europa <strong>de</strong> CielosAbiertos.La novedad <strong>de</strong> este enfoque estratégico con respectoa acciones realizadas con anterioridad es comunicarlasanticipadamente. Ahora, oficial y públicamente,Estados Unidos anuncia que va a actuarpreventivamente como parte <strong>de</strong> su doctrina.¿Cómo po<strong>de</strong>mos interpretar esta comunicación?Pues, esta comunicación da legitimidad al accionarnorteamericano. Si antes la legitimidad seobtenía <strong>de</strong> un consenso logrado por un conjunto<strong>de</strong> naciones, ahora la legitimidad se obtiene cuandola megapotencia anuncia cuál va a ser su estrategia,y por lo tanto espera que todos los <strong>de</strong>más laacepten como legítima por el simple hecho <strong>de</strong> seranunciada. En este contexto se entien<strong>de</strong> la frase7 Coletta Youngers, «Collateral Damage: U.S. Drug Control inthe An<strong>de</strong>s», WOLA, November 2002.8 http://usinfo.state.gov/products/pubs/proliferation/.9 Wa<strong>de</strong> Boese, «The Proliferation Security Initiative (PSI) At aGlance,» Arms Control Association, septiembre 2005, http://www.armscontrol.org/factsheets/PSI.asp.100
<strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte Bush «están con nosotros o en contranuestro»; es <strong>de</strong>cir, esto es legitimidad o no haylegitimidad.La segunda novedad es la construcción <strong>de</strong> unumbral apocalíptico, <strong>de</strong> imágenes y percepcionesen temas <strong>de</strong> seguridad que le van a otorgar otralegitimidad para po<strong>de</strong>r actuar unilateralmente enel mundo. Esta campaña masiva contra el terrortiene enfrente a Estados «<strong>de</strong>lincuentes», a la guerrilla,al terrorismo tradicional, pero también albioterrorismo, al narcoterrorismo, al tecnoterrorismoy al infoterrorismo.4. SEGURIDAD Y TERRORISMODes<strong>de</strong> 2001, la agenda <strong>de</strong> Estados Unidos se convirtióen la agenda internacional. Pero el terrorismono marca la agenda <strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong>las naciones latinoamericanas. Muchos creen quela inseguridad es la característica central en estaregión. Sin embargo, el terrorismo tomó centralida<strong>de</strong>n la agenda global. Sabemos que el terrorismo estodo acto que obe<strong>de</strong>zca a la intención <strong>de</strong> causar lamuerte o graves daños corporales a civiles no combatientes,con el objetivo <strong>de</strong> intimidar a una poblaciónu obligar a un gobierno o a una organizacióninternacional a realizar o abstenerse <strong>de</strong> realizarun acto. 10Se pue<strong>de</strong>n instalar gran<strong>de</strong>s radares como los que sequieren ubicar en la frontera paraguaya, brasileña,argentina, pero ello no evita los movimientos y lasacciones <strong>de</strong> individuos aislados. Es una acción quetraspasa fronteras, pero que no tiene el objetivo <strong>de</strong> latoma <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, sino <strong>de</strong> golpear al enemigo. Las formas<strong>de</strong> difundir sus objetivos son la propaganda,dando la imagen <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensores <strong>de</strong> la justicia, utilizandola violencia como único medio disponible.En <strong>de</strong>finitiva, si bien es una amenaza y el gobiernotiene que tomar recaudos y planear acciones, en laregión avanzó el convencimiento <strong>de</strong> que los aparatosmilitares no pue<strong>de</strong>n combatirla, a costa <strong>de</strong> generarnuevamente el riesgo <strong>de</strong> instalar una persecución<strong>de</strong> ciudadanos sin supervisión judicial. Espreciso recordar que el terrorismo es una forma <strong>de</strong>violencia política atomizada pero no una disputaentre estados, pese a que su peculiar rebrote refuerzala i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que estamos ante el <strong>de</strong>bilitamiento <strong>de</strong>lmonopolio estatal <strong>de</strong> la fuerza.Nos encontramos, ante lo que los estrategas estadouni<strong>de</strong>nsesllaman una Guerra Asimétrica,<strong>de</strong>spareja, <strong>de</strong>sterritorializada. Por ello mismo, <strong>de</strong>safíael rol tradicional <strong>de</strong> las fuerzas armadas que es laprotección <strong>de</strong>l territorio nacional. El objetivo a atacarno reconoce fronteras sino objetivos. Las nuevasamenazas hablan <strong>de</strong> actores no-estatales, y larespuesta en algunos Estados se realiza en términosidénticos, al privatizar la guerra, ponerla en manos<strong>de</strong> otros actores no-estatales. Ellos también combatensin ban<strong>de</strong>ra, igual que los grupos terroristas.Estos nuevos mercenarios sostenidos por Estados<strong>de</strong>sarrollados, acrecientan la guerra asimétrica, pudiendotransmutarse, y Colombia pue<strong>de</strong> dar cuenta<strong>de</strong> ello, en nuevas amenazas a los po<strong>de</strong>res legítimos<strong>de</strong>l Estado.El uso <strong>de</strong> fuerzas armadas tiene efectivas limitacionespara disuadir a actores no estatales. Las re<strong>de</strong>ssecretas no se amedrentan ante la acción militar,mientras que las tácticas militares son poco efectivaspara alcanzar objetivos que carecen <strong>de</strong> distribuciónterritorial.10 Kofi Annan, «Una estrategia mundial <strong>de</strong> lucha contra el terrorismo,»http://spanish.safe-<strong>de</strong>mocracy.org/conferencias/una-estrategia-mundial-<strong>de</strong>-lucha-contra-el-terrorismo.html.FernandoReinares y Antonio Elorza,, editores, El Nuevo TerrorismoIslamista, Temas <strong>de</strong> Hoy, Madrid, España, 2005 y Walter Laqueur,Una historia <strong>de</strong>l terrorismo, Paidós, Buenos Aires, 2003.5. LOS PARÁMETROS DE LASEGURIDAD LATINOAMERICANAEn general, en nuestra región, la seguridad nacionaly bilateral se sigue conjugando en términos101
ealistas y estado-céntricos. Pero a diferencia <strong>de</strong>Estados Unidos, don<strong>de</strong> el realismo tiene un altocontenido <strong>de</strong> monopolio tecnológico y cuya consecuenciaes remilitarizar la agenda internacional,<strong>de</strong>safiar a los instrumentos multilaterales y <strong>de</strong>bilitarlos mecanismos <strong>de</strong> cooperación, en nuestra región,implica mantener aún competencias y rivalida<strong>de</strong>sentre vecinos.Simultáneamente, y a pesar <strong>de</strong> los déficit institucionales,América Latina continúa reforzando losmecanismos multilaterales. El Tratado Marco <strong>de</strong>Seguridad Democrática <strong>de</strong> Centroamérica, la Declaración<strong>de</strong>l MERCOSUR ampliado como unaZona <strong>de</strong> Paz, la Task Force <strong>de</strong>l Caribe, los mecanismosbilaterales <strong>de</strong> seguridad son fórmulas que auspicianel diálogo, la transparencia y la cooperación.Diferentes tensiones y crisis han contado con laparticipación <strong>de</strong> países vecinos, tanto en el ConoSur, en la región Andina como en Centroamérica.En el ámbito hemisférico, la OEA estableció que elconcepto <strong>de</strong> seguridad es multidimensional, en elaño 2003, retomado en la Conferencia Especial<strong>de</strong> Seguridad <strong>de</strong> México <strong>de</strong> 2004. Esta seguridadmultidimensional, una seguridad <strong>de</strong> la pobreza,no se resuelve tampoco en términos realistas.11 A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report ofthe High-level Panel on Threats, Challenges and Change,United Nations, 2004. www.un.org/secureworld/report2.pdf.Esta visión es afín a los conceptos <strong>de</strong> seguridad <strong>de</strong>lsistema internacional. A fines <strong>de</strong>l año pasado KofiAnnan recibió el informe <strong>de</strong> los 16 expertos <strong>de</strong> lasNaciones Unidas sobre el nuevo escenario <strong>de</strong> seguridad,que intentaba resolver la tensión entregobernanza mundial e intereses nacionales. 11Lasreformas propuestas por los expertos diferencian cincotipos <strong>de</strong> amenazas: <strong>de</strong> or<strong>de</strong>n económico y social –especialmente <strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong> la situación <strong>de</strong> pobreza,conflictos entre estados, conflictos intra estados, laproliferación <strong>de</strong> armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>strucción masiva, y elterrorismo y la criminalidad trasnacional organizada.No está <strong>de</strong> más recordar que las Naciones Unidasson la mayor fuente <strong>de</strong> la ley internacional y quetienen una larga serie <strong>de</strong> mecanismos para preveniro controlar acciones terroristas.También <strong>de</strong>bemos recordar que en el año 1998 laOEA, reunida en Mar <strong>de</strong>l Plata, gracias a una iniciativa<strong>de</strong> Argentina, formó el CICTE, ComitéInteramericano contra el Terrorismo, que en el año2002 firma la Convención Interamericana Contraterrorismo<strong>de</strong> la OEA.En la medida que la <strong>de</strong>mocracia se ha transformadoen uno <strong>de</strong> los principales valores compartidosen el ámbito hemisférico, es congruente que losestados <strong>de</strong> la región promuevan la protección común<strong>de</strong> esos valores. Este proceso tiene que seracompañado por la creación <strong>de</strong> comunidad tantoen el ámbito nacional, internacional, o regional,que supone la intervención <strong>de</strong> diferentes sectores<strong>de</strong> la sociedad, fomentando mayor racionalidad enla toma <strong>de</strong> la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> las cuestiones <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa.La vigencia <strong>de</strong>l multilateralismo, y sobre todo, eltrabajo coordinado <strong>de</strong> varias naciones latinoamericanasrefuerza el control <strong>de</strong>mocrático civil <strong>de</strong> lasfuerzas armadas, superando gradualmente la etapa<strong>de</strong> la disuasión, por una basada en la cooperación.Así, la legitimidad estatal se cimienta en el consentimientoexpreso <strong>de</strong> que las acciones estatales respon<strong>de</strong>na la primacía <strong>de</strong> una autoridad civil queactúa únicamente en correspon<strong>de</strong>ncia con el conjuntonormas instituidas. Esta garantía es esencialpara asentar el estado <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho y para apuntalarel rol <strong>de</strong> la nación en la escena internacional. Lai<strong>de</strong>a <strong>de</strong> República implica una responsabilidad <strong>de</strong>control <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res <strong>de</strong>l Estado.6. EL LUGAR DE LAS FUERZASARMADAS EN EL NUEVO PARADIGMAEl control <strong>de</strong> los militares progresó, aunque noestemos en el estadio óptimo. La misión <strong>de</strong> las fuerzasarmadas es la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l territorio y <strong>de</strong> sushabitantes por medio <strong>de</strong> una preparación específi-102
ca, y <strong>de</strong> la utilización <strong>de</strong> equipamientos exclusivos.La función <strong>de</strong> las fuerzas armadas es disuadir avirtuales agresores externos manteniendo una amplialibertad <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s y los ciudadanos.Por tratarse <strong>de</strong> una actividad esencial parala supervivencia <strong>de</strong> una nación, y por el po<strong>de</strong>r quele confieren las armas, el tema <strong>de</strong> las fuerzas armadasno pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>sligarse <strong>de</strong> los mecanismos <strong>de</strong> controlpolítico sobre las instituciones castrenses, queimplica que individuos y organismos asuman responsabilida<strong>de</strong>spara la formulación y ejecución <strong>de</strong>las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa.Algunos lí<strong>de</strong>res políticos han comenzado a plantearque las fuerzas armadas son el soporte <strong>de</strong> losprocesos <strong>de</strong> integración, <strong>de</strong>fendiendo intereses regionales,a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> los nacionales. En esta visión,las fuerzas armadas son el brazo militar <strong>de</strong> la políticaexterior, complementando los objetivos que elestado fija en sus políticas externas, pero <strong>de</strong> ningunamanera pue<strong>de</strong>n constituirse en un factor queobstruya los intereses y <strong>de</strong>cisiones fijadas por elgobierno nacional.Los nuevos gobiernos se vieron obligados a haceruna gran inversión en generar po<strong>de</strong>r político, aveces con éxito, a veces sin él, para reestablecer eljuego <strong>de</strong>mocrático y aminorar el dominio <strong>de</strong> lascorporaciones. Dado que el golpe militar no se percibecomo un <strong>de</strong>safío directo al sistema <strong>de</strong>mocrático,al menos en el corto plazo, en muchas ocasiones,la cuestión militar queda relegada por las autorida<strong>de</strong>spolíticas. La profundización <strong>de</strong> la responsabilidadcivil en <strong>de</strong>fensa y la intensificación <strong>de</strong> loscompromisos bilaterales y regionales es una garantía<strong>de</strong> estabilidad. Requiere <strong>de</strong> un compromiso efectivo<strong>de</strong> actores públicos y privados, <strong>de</strong> parlamentos,prensa, aca<strong>de</strong>mia, para hacer <strong>de</strong> la cooperación,el idioma <strong>de</strong> América Latina. 1212 Raúl Benítez Manaut, Rut Diamint y Joseph S. Tulchin, ElRompecabezas. La seguridad en las Américas a inicios <strong>de</strong>lsiglo XXI, «Introducción,» Prometeo- Universidad <strong>de</strong> Bologna,Buenos Aires, 2006.Teniendo en cuenta esa perspectiva cooperativa,las Naciones Unidas, apoyadas por el gobierno <strong>de</strong>Canadá, propician la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> una seguridad humana.Esta noción intenta superar el concepto tradicional<strong>de</strong> seguridad nacional proponiendo unamirada amplia <strong>de</strong> la seguridad, que invierte el sujeto<strong>de</strong> la seguridad, asentado en el Estado para centrarloen los individuos. Cambia la «Razón <strong>de</strong> Estado»,por la protección <strong>de</strong> la vida, la educación, eltrabajo y la salud <strong>de</strong> los habitantes. Los criterios <strong>de</strong>seguridad humana introducen una perspectivacentrada en el ciudadano que obligará a plantearun cambio profundo en la cultura política y <strong>de</strong> lasinstituciones. Como señala Gabriel Aguilera, «Enel caso <strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s que han sido <strong>de</strong>sgarradas porguerras, con pasadas experiencias autoritarias y lapersistencia <strong>de</strong> profundas divisiones y falta <strong>de</strong> confianza,inclusive entre civiles y militares, el plantearprocesos promotores <strong>de</strong> Cultura <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> pue<strong>de</strong><strong>de</strong>sempeñar un papel positivo, <strong>de</strong> ayudar a la reconciliacióny generación <strong>de</strong> impulsos para que la sociedad«mire» hacia <strong>de</strong>lante y tienda a unirse». 13No hay duda que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> esta perspectiva, el conceptoes loable. No obstante, en los países latinoamericanosexiste el temor <strong>de</strong> que conduzca a unamilitarización <strong>de</strong> la agenda social. La <strong>de</strong>bilidad <strong>de</strong>las instituciones que administran la violencia pue<strong>de</strong>ndar lugar a que los problemas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrolloterminen siendo parte <strong>de</strong> las misiones militares.Por ello, antes <strong>de</strong> asignar un nuevo paradigma <strong>de</strong>seguridad, es necesario contar con institucionesfuertes, conducidas por equipos <strong>de</strong> funcionariosciviles capacitados, con legitimidad ante los diferentesactores sociales. Douglass North, 14 afirmaque la prosperidad <strong>de</strong> las socieda<strong>de</strong>s se asocia con13 Gabriel Aguilera Peralta, «La Experiencia guatemalteca en laformación <strong>de</strong> Cultura <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>», presentación <strong>de</strong>l Secretario<strong>de</strong> la Paz <strong>de</strong> Guatemala, Libro <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong>:Perspectivas Político Estratégicas <strong>de</strong> la Seguridad y <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong>. Quito, Ecuador, May 20 – 23, 2002.14 Douglass C. North, Institutions, Institutional Change, andEconomic Performance, New York: Cambridge UniversityPress, 1990.103
su evolución institucional, con patrones <strong>de</strong> conductaimpuestos por la ley y por el respeto a loscontratos. Todo ello facilita la toma <strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong><strong>de</strong>cisiones. El mejoramiento institucional permitirárepensar el concepto <strong>de</strong> seguridad humana,mientras tanto, es preferible no tentar a los militarescon nuevas misiones sociales.En América Latina, los parámetros <strong>de</strong> seguridad seven afectados por las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos humanos.Por ejemplo, el caso Pinochet, muestra quehay una capacidad <strong>de</strong> sanción que no existía hace20 años atrás, y ello, <strong>de</strong> alguna manera modifica lacapacidad que tiene un Estado <strong>de</strong> adoptar políticasautoritarias. Los militares tienen mayores limitacionespara ejecutar acciones en contra <strong>de</strong> los ciudadanos.Vinculado al respeto a los <strong>de</strong>rechos individualesse <strong>de</strong>spren<strong>de</strong>n las misiones <strong>de</strong> asistenciahumanitaria, que lleva a los oficiales a compartirtareas con las asociaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> los ciudadanos.Veamos entonces, con este nuevo perfil,cuales son las misiones <strong>de</strong> las fuerzas armadas.7. MISIONES MILITARESY POLÍTICA EXTERNAEl contexto post guerra fría ha sido una ventana<strong>de</strong> oportunidad para que los gobiernos civiles latinoamericanosreformulen las históricas hipótesis<strong>de</strong> conflicto entre naciones vecinas. Los militareslatinoamericanos han intensificado el entrenamientocon instituciones <strong>de</strong> otros países, aumentado lasoperaciones combinadas y han cooperado en misionesbajo el mandato <strong>de</strong> las Naciones Unidas.Cuando se actúa con otras fuerzas combinadas setiene que transparentar criterios, doctrinas, formas<strong>de</strong> organización. Eso significa que los ministerios<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa exponen ante otras naciones sus armamentos,sus equipos y su nivel <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño.Esta transparencia en sus propias acciones, <strong>de</strong>smantelalas percepciones <strong>de</strong> amenazas vecinales quesustentaron los anteriores planes <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa. Ladiferencia <strong>de</strong> estas acciones combinadas, similaresa las que se vienen realizando <strong>de</strong>s<strong>de</strong> hace más <strong>de</strong>veinte años en el marco <strong>de</strong> la OTAN, con la cooperaciónentre fuerzas latinoamericanas que se <strong>de</strong>sarrollarondurante los gobiernos autoritarios,es queson coordinadas por los funcionarios civiles. Estosprocesos regionales producen seguridad, el vecinoya no es un enemigo, sino en todo caso pue<strong>de</strong> serun socio frente a una <strong>de</strong>terminada amenaza, comoen los casos <strong>de</strong> problemas ambientales o misiones<strong>de</strong> rescate. 15 Las Medidas <strong>de</strong> Fomento <strong>de</strong> la Confianza,las reuniones <strong>de</strong> ministros <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>hemisferio y las operaciones entre fuerzas <strong>de</strong> diferentesnaciones son parte <strong>de</strong> marco <strong>de</strong> operacionesen el que cada estado organiza sus activida<strong>de</strong>s militaresrespaldadas por criterios <strong>de</strong>mocráticos.En la medida que los militares tengan que participar<strong>de</strong> misiones combinadas con fuerzas <strong>de</strong> otrosestados se requerirá mayor profesionalismo y habráuna mayor presencia fuera <strong>de</strong> su propio territorio.La cooperación en las catástrofes en América Centralo lo ocurrido con las fuerzas armadas que colaboraronpara frenar el conflicto entre Perú y Ecuadorconformando fuerzas <strong>de</strong> paz en zonas <strong>de</strong> inestabilidad,plasman nuevas percepciones acerca <strong>de</strong>lrol militar.Las misiones <strong>de</strong> paz profundizan la conducción civil<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, ya que se realizan entre los gobiernosciviles y las Naciones Unidas. Los responsables<strong>de</strong> administrar la contribución a las misiones <strong>de</strong> pazson los funcionarios nacionales <strong>de</strong> las se<strong>de</strong>s diplomáticasante la ONU, quienes reciben los pedidosformulados por el Consejo <strong>de</strong> Seguridad y lo transmitena sus respectivos gobiernos. Las Cancillerías secomunican con los <strong>Ministerio</strong>s <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> para conocerla factibilidad <strong>de</strong> participar en la operación,reciben asesoramiento técnico <strong>de</strong> los jefes <strong>de</strong> las fuerzasy <strong>de</strong>finen el tipo <strong>de</strong> compromiso con el cualenviarán a los peacekeepers. Es un proceso netamente15 Rut Diamint, «Cuestiones Militares en América Latina,» enJorge I. Domínguez y Michael Shifter, Construcción <strong>de</strong> gobernabilidad<strong>de</strong>mocrática en América latina, Fondo <strong>de</strong> CulturaEconómica, Bogotá, Colombia, 2005.104
civil, que garantiza el mando político sobre los militares,y en este sentido, refuerza la lógica institucional<strong>de</strong> las <strong>de</strong>mocracias y fortalece los procesos internos<strong>de</strong> negociación entre agencias.Las misiones se realizan a través <strong>de</strong> un compromisoasumido por los gobiernos sobre la base <strong>de</strong> las reglas<strong>de</strong> empeñamiento. Estas reglas son el mandatoque el gobierno fija para sus oficiales, y se comunicanoficialmente al jefe <strong>de</strong> la misión <strong>de</strong> las NacionesUnidas. Se genera un procedimiento por elcual se antepone el <strong>de</strong>recho a la acción y se hacentransparentes y verificables las misiones en operacionescombinadas. En países en los que los militarestuvieron manejos discrecionales, este procedimientorefuerza el estado <strong>de</strong> <strong>de</strong>recho.En <strong>de</strong>finitiva, la participación en misiones <strong>de</strong> pazcambia los criterios <strong>de</strong> autoridad al cambiar las líneas<strong>de</strong> mando. Las misiones están en muchas ocasionesintegradas por fuerzas <strong>de</strong> diferentes países,conducida por un oficial <strong>de</strong> otra nación. Los militareslatinoamericanos <strong>de</strong>ben aceptar las directivasemanadas <strong>de</strong> oficiales, con quienes mantienen lazosprofesionales, pero no lealta<strong>de</strong>s corporativas.Por ejemplo, el ejército argentino en Chipre compartióla misión con las fuerzas británicas que habíansido sus enemigos en la guerra <strong>de</strong> Las Malvinas.Ese ejercicio obligó a anteponer el respeto al <strong>de</strong>rechointernacional por sobre i<strong>de</strong>ales nacionalistas,arraigados en la tradición militar. 16 Creemos importanteresaltar estos efectos <strong>de</strong>mocratizadores <strong>de</strong>las misiones <strong>de</strong> paz, pues los civiles han <strong>de</strong>scuidadoeste aspecto a la hora <strong>de</strong> <strong>de</strong>cidir la participaciónen ciertas misiones. Este es un recurso alternativopara ejercer el control sobre las fuerzas armadas yfomentar los valores <strong>de</strong>mocráticos y es a<strong>de</strong>más unavía alternativa para mejorar la capacitación profesional,contribuyendo a la seguridad <strong>de</strong> su sociedady <strong>de</strong> la comunidad internacional. Una prueba<strong>de</strong> ello es la resistencia que varias fuerzas armadas16 Rut Diamint, «Security Challenges in Latin America,» Bulletinof Latin American Research, Blackwell Publishing, Vol. 23.No 1, Norwich, Gran Bretaña, enero, 2004.latinoamericanas han interpuesto para evitar quelos gobiernos las <strong>de</strong>stinen a misiones <strong>de</strong> paz. Laoposición más sostenida es en la fuerzas <strong>de</strong> Méxicoque amparándose en la Constitución, se niegan amodificar un criterio con el cual per<strong>de</strong>rían algúngrado <strong>de</strong> autonomía.Este rol externo <strong>de</strong> los militares es un aporte necesariopara fortalecer los acuerdos regionales,subregionales y globales. De la misma forma que laUnión Europea hoy tiene acuerdos <strong>de</strong> seguridadque son constructores <strong>de</strong> consensos <strong>de</strong>mocráticos,en nuestra región se <strong>de</strong>be propen<strong>de</strong>r a edificar unfuturo <strong>de</strong>mocrático, en don<strong>de</strong> la cuestión <strong>de</strong>fensano sea un fenómeno aislado, sin vinculación conlas otras políticas <strong>de</strong> estado. Esta respuesta pue<strong>de</strong>organizarse a través <strong>de</strong> la OEA, o <strong>de</strong> mecanismossubregionales. La ten<strong>de</strong>ncia hacia el multilateralismoha <strong>de</strong>mostrado tener un impacto positivo en elmejoramiento <strong>de</strong> las relaciones entre civiles y militaresabriendo más alternativas a problemas domésticosa través <strong>de</strong> los compromisos recíprocos.8. LA GESTIÓN DE LA DEFENSALas políticas <strong>de</strong> seguridad son el resultado <strong>de</strong>l juego<strong>de</strong> intereses opuestos <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> organizaciónburocrática, en don<strong>de</strong> se entrecruzan interesesy visiones contrapuestas <strong>de</strong> sectores civiles, militaresy por arma. Esta lógica <strong>de</strong> intereses y la especificidad<strong>de</strong> las cuestiones <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa requieren que lalimitación <strong>de</strong> la autonomía militar se realice pormedio <strong>de</strong> una extracción <strong>de</strong> funciones, <strong>de</strong> un pasaje<strong>de</strong> potesta<strong>de</strong>s a otras organizaciones <strong>de</strong>l estado. Eneste caso no sólo hablamos <strong>de</strong>l rol <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> como gestor <strong>de</strong> las políticas, sino a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>los <strong>Ministerio</strong>s <strong>de</strong> Relaciones Exteriores, el Congresoy otras entida<strong>de</strong>s que redistribuyan correctamentelas funciones que efectivamente correspon<strong>de</strong>n alas fuerzas y que amplíen el espacio <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong><strong>de</strong>cisión en asuntos <strong>de</strong> seguridad.Por otra parte, en muchos países las <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>berían,al menos hipotéticamente, ser resueltas en105
el Congreso. Sin embargo, una tradición <strong>de</strong> pocatransparencia y <strong>de</strong> secreto en las cuestiones militaresy en muchos casos, parlamentos que traban las<strong>de</strong>cisiones presi<strong>de</strong>nciales, no han contribuido a unejercicio <strong>de</strong> la supremacía civil parlamentaria. Esohace que en muchos casos, no establezcan mecanismosconsensuados <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión. Esto sepercibió en México cuando se intentó sin resultado,durante el gobierno <strong>de</strong> Fox, organizar una Secretaría<strong>de</strong> Seguridad <strong>Nacional</strong> que asumiera funciones<strong>de</strong> conducción <strong>de</strong> los militares. La consecuenciano prevista es que en última instancia terminanotorgando, por <strong>de</strong>fault, po<strong>de</strong>r a los militares.9. LA SEPARACIÓN ENTREDEFENSA Y SEGURIDAD PÚBLICAEn este contexto, no pue<strong>de</strong> superponerse la <strong>de</strong>fensacon la seguridad pública. La cuestión <strong>de</strong> or<strong>de</strong>ninterno es un tema central <strong>de</strong> las <strong>de</strong>mocraciaslatinoamericanas. Los estados <strong>de</strong>ben articular supo<strong>de</strong>r ante una agenda internacional en la que convergenuna serie <strong>de</strong> actores públicos y privados yque compren<strong>de</strong> a un conjunto <strong>de</strong> amenazas cuyaparticularidad es que no pue<strong>de</strong>n enfrentarse <strong>de</strong>s<strong>de</strong>las capacida<strong>de</strong>s singulares <strong>de</strong> una nación en formaautónoma, y que se <strong>de</strong>finen como «intermésticos»pues no existe una distinción clara entre los asuntosinternacionales y los domésticos. 1717 Jorge I. Domínguez, «Seguridad, paz y <strong>de</strong>mocracia en AméricaLatina y el Caribe» en Jorge I. Domínguez, ed, SeguridadInternacional, paz y <strong>de</strong>mocracia en el Cono Sur, Santiago,Chile, FLACSO, 1998.Si hace quince, veinte años atrás, un ciudadano<strong>de</strong>cía que quería mayor control sobre las fuerzasarmadas porque eran una amenaza a su propia existencia,hoy muchos <strong>de</strong>mandan que haya más controlsobre la policía porque su propia seguridad noestá garantizada. 18 Es que las fuerzas policiales soncuestionadas por su relativo apego a la ley, y enmuchos casos se las consi<strong>de</strong>ra fuente <strong>de</strong> <strong>de</strong>lito y nogarantía <strong>de</strong> protección <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos ciudadanos.Las policías son instituciones poco confiables,<strong>de</strong>nunciadas por corrupción y vinculadas a prácticasilegales como el tráfico <strong>de</strong> drogas, el contrabandoy la extorsión. «Muchos trabajos recientes asocianlos conflictos sociales primeramente con la falta<strong>de</strong> habilidad <strong>de</strong> estado para hacer valer su autoridad,con la pérdida <strong>de</strong> monopolio sobre el usolegítimo <strong>de</strong> la fuerza, y con la creciente privatización<strong>de</strong> la violencia.» 19 Y sin embargo, este incremento<strong>de</strong> las medidas individuales <strong>de</strong> seguridad no evitaun aumento <strong>de</strong> número <strong>de</strong> <strong>de</strong>litos, terminan fragmentandomás al tejido social y por lo tanto se creamás conflicto.Sin embargo, el tema <strong>de</strong> la inseguridad y violenciaciudadana conlleva a<strong>de</strong>más otro aspecto básico.Durante los períodos <strong>de</strong> autoritarismo era comúnque las policías <strong>de</strong>pendieran doctrinaria y funcionalmente<strong>de</strong>l ejército. En <strong>de</strong>mocracia, algunas naciones<strong>de</strong> la región han superpuesto las funcionesmilitares y policiales, tendiendo a confundir máslos controles institucionales y sin brindar mejoressoluciones a la inseguridad pública. En Argentina,se realizó un esfuerzo por separar constitucionalmentela seguridad interna <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, comouna forma <strong>de</strong> eliminar la persecución militar sobrelos ciudadanos.Debido al incremento <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>s vinculadas acuestiones <strong>de</strong> narcotráfico, crimen organizado, opara <strong>de</strong>tener a manifestantes <strong>de</strong>scontentos por lanueva marginación social, muchos gobiernos recurrennuevamente a las fuerzas armadas ante uneventual <strong>de</strong>sbor<strong>de</strong> <strong>de</strong> las fuerzas <strong>de</strong> seguridad. Las<strong>de</strong>ficiencias en la <strong>de</strong>finición y gestión civil <strong>de</strong> laspolíticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, sumadas a las <strong>de</strong>mandas gubernamentalespara ejecutar acciones sobre la poblacióncivil, recrean viejas tradiciones <strong>de</strong> control18 Rut Diamint, editor, Control civil y fuerzas armadas en lasnuevas <strong>de</strong>mocracias latinoamericanas, Buenos Aires, EditorialGEL, 1999.19 Andrew Hurrell, «Seguridad y violencia en América Latina:Un análisis conceptual» in Foro Internacional, México, Vol.37, No 1, January-March, 1998, pg. 30.106
militar sobre la ciudadanía que <strong>de</strong>bieran <strong>de</strong>sterrarseen <strong>de</strong>mocracia.Un inconveniente consi<strong>de</strong>rable es que los <strong>de</strong>batessobre las funciones y normas policiales en <strong>de</strong>mocraciason todavía más escasos que las discusionesacerca <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa. La reforma <strong>de</strong>lsector <strong>de</strong> la seguridad (SSR) tiene que incluir la<strong>de</strong>finición <strong>de</strong> las misiones policiales, <strong>de</strong>limitandolos campos <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> la fuerza y especificando<strong>de</strong>talladamente como es el proceso <strong>de</strong> formulación<strong>de</strong> las políticas. 20 Ello supone indicar los canalesinstitucionales y las jerarquías <strong>de</strong> autoridad en lafuerza e implica, principalmente, discutir los métodosutilizados por las policías y las normas queautorizan esas prácticas. En varios países se formarongrupos <strong>de</strong> la sociedad civil que han creadoorganizaciones para combatir y <strong>de</strong>nunciar los abusospoliciales y que constituyen un importante acerbopara mejorar las prácticas y promover la fijación<strong>de</strong> normas para corregir las rutinas policiales. 21Pocos Congresos cuentan con comisiones <strong>de</strong> seguridady en general no han llevado a<strong>de</strong>lante reformasen el sector. Tampoco se han creado mecanismos<strong>de</strong> supervisión externos a la institución quegaranticen el correcto ejercicio <strong>de</strong> esos roles en elnuevo contexto <strong>de</strong>mocrático.10. UN PANORAMA COMPLEJOLos gobiernos latinoamericanos fueron esquivos ala hora <strong>de</strong> enjuiciar a los militares que usurparon elpo<strong>de</strong>r o que apoyaron gobiernos dictatoriales. Apostandopor la gobernabilidad o evitando enfrentarsecon fuerzas que mantenían importantes cuotas<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r y fuertes vínculos con los factores <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r,las nuevas administraciones condicionaron laestabilidad <strong>de</strong>mocrática. El saldo remanente es la20 Mark Duffield, Global Governance and the New Wars, ZedBooks, Londres, 2002.21 Enrique Peruzzotti, «Towards a New Politics: Citizenshipand Rights in Contemporary Argentina,» CitizenshipsStudies, Vol. 6, No 1, 2002, pg. 81-83.renuncia <strong>de</strong>l estado a revelar la verdad, manteniendoparcelas <strong>de</strong> arbitrariedad e impunidad, cuyaconsecuencia es quebrantar las instituciones básicas<strong>de</strong> la sociedad y la credibilidad <strong>de</strong>l estado <strong>de</strong><strong>de</strong>recho.El aumento <strong>de</strong> la violencia ciudadana y <strong>de</strong> formas<strong>de</strong> violencia económica consentidas por la corrupciónestatal o la corrupción empresarial amparadapor los gobiernos, ha dado lugar a profundas crisis<strong>de</strong> credibilidad en el sistema político y legal. Lasumisión legal <strong>de</strong> la ciudadanía a la autoridad <strong>de</strong>alguna institución es un proceso incompleto en elque las autorida<strong>de</strong>s cometen actos y omisiones queno permiten la expansión <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia haciasu consolidación. 22 Guillermo O´Donnell señalaque «Las poliarquías formalmente institucionalizadascuentan con varias agencias investidas <strong>de</strong> autoridadlegalmente <strong>de</strong>finida para supervisar y eventualmentesancionar (o disponer que otras agenciassancionen) acciones ilegales emprendidas porotros agentes estatales... quienes <strong>de</strong>sempeñan rolesen la última esfera [pública] se supone que estánobligados a seguir reglas universales y públicamenteorientadas, no sus intereses particulares». 23Elavasallamiento <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho o la politización <strong>de</strong> lajusticia, concluyen en una alta <strong>de</strong>sconfianza <strong>de</strong> lassocieda<strong>de</strong>s latinoamericanas en sus sistemas jurídicos.24 La aplicación ecuánime <strong>de</strong> la justicia tantoen ciudadanos como en policías y militares, resti-22 Guillermo O´Donnell, «Transitions, Continuities, andParadoxes», Scott Mainwaring, Guillermo O´Donnell, J.Samuel Valenzuela, editores, Issues in DemocraticConsolidation: The New South American Democracies inComparative Perspective, Notre Dame, University of NotreDame Press, 1992.23 Guillermo O´Donnell, «Otra Institucionalización» in Contrapuntos.Ensayos escogidos sobre autoritarismo y <strong>de</strong>mocratización,Buenos Aires, Paidós, 1997, pg. 324-325.24 Margaret Popkin, «Informe Comparativo Sobre la In<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nciaJudicial en América Latina», Presentado a ConferenciaInternacional: Perspectiva Global, Regional y <strong>Nacional</strong>Lima, Perú, Noviembre 29-30, 2001.107
tuye la confianza en los mecanismos <strong>de</strong> representacióny gestión política.También es necesario reforzar la justicia, pues mientrasen Estados Unidos se da una avanzada contrariaa los <strong>de</strong>rechos civiles justificada en la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>la seguridad nacional post 11 <strong>de</strong> septiembre, que<strong>de</strong>senca<strong>de</strong>na una serie <strong>de</strong> reclamos <strong>de</strong> instituciones<strong>de</strong> la sociedad civil, 25 en América Latina da piea una reconstrucción <strong>de</strong> espacios privilegiados <strong>de</strong>po<strong>de</strong>r. Las agencias estadouni<strong>de</strong>nses <strong>de</strong> inteligenciaciviles, y las instituciones <strong>de</strong> seguridad, hoy conun perturbador margen mayor <strong>de</strong> injerencia, seocupan <strong>de</strong> velar por la seguridad interna. Se creóun nuevo Comando <strong>de</strong> Operaciones Norte(Northern Command), que no se atribuye funciones<strong>de</strong> inteligencia interna, ni persigue narcotraficantesen su propio territorio, ni investiga transferenciasfinancieras abultadas, ni supervisa ainmigrantes islámicos. 26 Pero en América Latina,las repercusiones apuntan a una mayor superposición<strong>de</strong> seguridad interna y externa y <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>nauna nueva competencia <strong>de</strong> funciones, estimulandoa los militares a <strong>de</strong>sempeñar tareas <strong>de</strong> or<strong>de</strong>ninterno.25 Por ejemplo, el Centro <strong>de</strong> Estudios Estratégicos e <strong>Internacionales</strong>(CSIS), un think tank mayormente republicano,señaló que la creación <strong>de</strong> una White House Office of HomelandSecurity para velar por la seguridad interna <strong>de</strong> los EstadosUnidos <strong>de</strong>be tener una explícita estrategia institucional quei<strong>de</strong>ntifique claramente roles y responsabilida<strong>de</strong>s y procesos<strong>de</strong> coordinación que permitan un mayor accountability y unmejor <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l gobierno norteamericano, asegurandola preeminencia <strong>de</strong> las normas. «Meeting the challengesof Establishing a new <strong>de</strong>partment of Homeland security: ACSIS white paper», CSIS Task Force on Homeland Security,Washington, Junio 2002.26 Defense Daily International, April 22, 2002 y «RumsfeldResisting Calls from military to Build Up Forces», The NewYork Times, 04-19-02.La expansión <strong>de</strong> re<strong>de</strong>s terroristas y <strong>de</strong> otras activida<strong>de</strong>scriminales organizadas; los movimientosguerrilleros financiados por el negocio <strong>de</strong> las drogasy el secuestro; el mal aprovechamiento <strong>de</strong> losrecursos naturales, obligan a respon<strong>de</strong>r con mecanismos<strong>de</strong> mucha legitimidad. Esa legitimidad secimienta en el consentimiento expreso <strong>de</strong> que lasacciones estatales respon<strong>de</strong>n a la primacía <strong>de</strong> unaautoridad civil que actúa únicamente en correspon<strong>de</strong>nciacon el conjunto normas instituidas. Estagarantía es esencial para asentar el estado <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechoy para apuntalar el rol <strong>de</strong> la nación en la escenainternacional.En el campo militar el mandato por alcanzar uncontrol civil <strong>de</strong> los aparatos <strong>de</strong> seguridad es unrequisito básico <strong>de</strong> la gobernabilidad, sin embargo,la falta <strong>de</strong> transparencia y <strong>de</strong> rendición <strong>de</strong> cuentasresulta particularmente problemática, por ejemplo,en el control <strong>de</strong> los presupuestos <strong>de</strong> cada arma.Hoy se perciben dos ten<strong>de</strong>ncias contradictorias yque son al mismo tiempo complementarias. Poruna parte, hay una ten<strong>de</strong>ncia multilateral, MaryKaldor la llama cosmopolita, 27por medio <strong>de</strong> lacual los estados ce<strong>de</strong>n po<strong>de</strong>r soberano a los organismosinternacionales y regionales, y cuyos valoresbásicos son la profundización <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia,el respeto a los <strong>de</strong>rechos humanos, el cuidado <strong>de</strong>bienes globales, los acuerdos <strong>de</strong> control <strong>de</strong> armas,los mecanismos cooperativos <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa. Es unaclara corriente hacia una politización global <strong>de</strong> lassocieda<strong>de</strong>s. El aporte <strong>de</strong> los países a esta gobernabilidadglobal se evalúa positivamente y son consi<strong>de</strong>radosmedios eficientes para disminuir la violenciay mejorar el control <strong>de</strong>mocrático sobre las fuerzasarmadas. En concordancia, propuestas como elPrograma <strong>de</strong> Acción <strong>de</strong> las Naciones Unidas paraprevenir, combatir y eliminar el tráfico ilícito <strong>de</strong>armas pequeñas y ligeras en todos sus aspectos esuna estrategia global <strong>de</strong> reducción <strong>de</strong> las armaspequeñas, que incluya la aprobación <strong>de</strong> normaslegislativas y reglamentarias, medidas <strong>de</strong> cumplimientoforzoso <strong>de</strong> la ley, rastreo y marcado, gestión27 Mary Kaldor, Las nuevas guerras. Violencia organizada en laera global, Barcelona, España, Criterios Tusquets, 2001, pg.93-98.108
y seguridad <strong>de</strong> los arsenales, y <strong>de</strong>strucción <strong>de</strong> lasarmas pequeñas y ligeras recuperadas fomenta ladirectriz cosmopolita. 28Por otra parte, hay otra ten<strong>de</strong>ncia que fortalece lasrespuestas militares. Dana Priest alerta sobre la crecienteconquista <strong>de</strong> espacios políticos <strong>de</strong> las fuerzasarmadas norteamericanas. 29A<strong>de</strong>más, señala unaterrible <strong>de</strong>bilidad que proyecta las relaciones militar/militar:Hay cerca <strong>de</strong> 1100 funcionarios trabajandoen el SouthCom (Comando Sur <strong>de</strong> los EstadosUnidos), cifra que supera los burócratas <strong>de</strong>dicadosa la región latinoamericana en el Departamento<strong>de</strong> Estado, Tesoro, Agricultura, Comercio yla Secretaria <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> en conjunto. Como ejemplo,el Gral. Hill, ex comandante <strong>de</strong>l SouthCom,hizo entre agosto <strong>de</strong> 2002 y julio <strong>de</strong> 2004, 78viajes a América Latina, superando a cualquier otrofuncionario <strong>de</strong> Estados Unidos. A ello se suma quela administración <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa para nuestro hemisferiono se <strong>de</strong>ci<strong>de</strong> en la Secretaría <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>,sino en un comando militar, sin la participación<strong>de</strong>l Departamento <strong>de</strong> Estado.En <strong>de</strong>finitiva, el objetivo <strong>de</strong> América latina tieneque orientarse a afianzar que la seguridad estatal yciudadana, fundamentada directamente en elconstitucionalismo, o sea, el respeto al or<strong>de</strong>n constitucional,a las leyes y a prácticas consensuadas. EnAmérica Latina, los procesos <strong>de</strong>mocráticos siguenfrágiles, los funcionarios siguen exhibiendo una apreciablefalta <strong>de</strong> responsabilidad, los mecanismos <strong>de</strong>transparencia y accountability son superficiales. Entiempos <strong>de</strong> cuestionamientos a la legitimidad partidaria,<strong>de</strong> incrementos incesantes <strong>de</strong> la violencia ciudadana,<strong>de</strong> profundización <strong>de</strong> las asimetrías y <strong>de</strong>ausencia <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s articulaciones i<strong>de</strong>ológicas, el respetopor la normatividad legal, por los numerososacuerdos multilaterales que operan comomo<strong>de</strong>radores <strong>de</strong> las conductas nacionales, son fuente<strong>de</strong> legitimidad e idoneidad y evitan que se exporteninseguridad <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la región.28 «Democratización <strong>de</strong> la seguridad para prevenir los conflictosy consolidar la paz,» Informe sobre <strong>de</strong>sarrollo humano2002, PNUD.29 Dana Priest, The Misión. Waging War and Keeping Peacewith America’s Military, W.W. Norton, London, New York,2004.109
Seguridad y <strong>de</strong>fensa en América Latina:un tránsito posible a la cooperaciónCarlos Gutiérrez P.I- PRESENTACIÓNAmérica Latina está en una coyuntura muy relevante,porque se enfrenta a la posibilidad cierta <strong>de</strong> construirpolíticas públicas en el ámbito <strong>de</strong> la seguridad y<strong>de</strong>fensa que consi<strong>de</strong>ren los nuevos <strong>de</strong>safíos globales<strong>de</strong> una convivencia pacífica y cooperativa, así comobrindar respuestas positivas a sus respectivos pueblosen materias <strong>de</strong> participación, integración y satisfacción<strong>de</strong> sus necesida<strong>de</strong>s materiales básicas.Los avances logrados en acuerdos políticos, integracionessub regionales, ciertas estabilida<strong>de</strong>s económicas,creación <strong>de</strong> nuevos mecanismos regionales,el reencuentro con la memoria y la justicia, la consolidación<strong>de</strong> los procesos post dictatoriales, el ensanchamiento<strong>de</strong>mocrático y la participación popularen la configuración <strong>de</strong> gobiernos cada vez más <strong>de</strong>mocráticosson una plataforma fundamental paraconstruir una visión cooperativa en el campo <strong>de</strong>una <strong>de</strong>fensa cada vez más común, y <strong>de</strong> concepciones<strong>de</strong> seguridad cada vez más abarcadoras, integralesque tengan como eje el <strong>de</strong>sarrollo humano.Pero este proceso no está exento <strong>de</strong> dificulta<strong>de</strong>s yposibles entrampamientos, particularmente por lamantención <strong>de</strong> ciertos focos <strong>de</strong> conflicto interno enalgunos países que pue<strong>de</strong>n adquirir una realidadtransfronteriza, así como por la influencia <strong>de</strong> la políticaexterior estadouni<strong>de</strong>nse, que tien<strong>de</strong> a unilateralizary conflictuar ciertos procesos, y por otra partea imponer una agenda <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensaque sobre reacciona en la región, frente a conflictosque tienen una mayor inci<strong>de</strong>ncia en otras latitu<strong>de</strong>sy culturas.Es posible tener una mirada panorámica <strong>de</strong> estosavances y los puntos <strong>de</strong> tensión, para po<strong>de</strong>r equili-brar y consi<strong>de</strong>rar la necesidad <strong>de</strong> seguir poniendoénfasis en las fortalezas y continuar en la discusión<strong>de</strong> los aspectos críticos.II- EVALUACION DE LOS AVANCES1. FORTALEZASa. La existencia <strong>de</strong> Plataformas Económico-PolíticasHay condiciones históricas inéditas en torno a losavances que se han producido en materias <strong>de</strong> integraciónsubregional, tanto en el campo económicocomo en el político. Hay una rica experiencia en elCono Sur (MERCOSUR) y en la Zona Andina(Mercado Común Andino), que nos hablan <strong>de</strong> lacreación escalonada <strong>de</strong> mecanismos económicos ypolíticos que tien<strong>de</strong>n a incentivar los intercambioscomerciales, así como el espacio político-institucionalpara el fortalecimiento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia.En ambos procesos <strong>de</strong> integración se muestran logrossostenidos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el año 2000 (<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> losefectos <strong>de</strong> la llamada crisis «<strong>de</strong>l Tequila» y la Asiática),mostrando un incremento <strong>de</strong> crecimiento en elproducto Interno bruto <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 2.6 % a 5.9 % parael MERCOSUR (sin Chile), <strong>de</strong> 3.2 % a 9.3 % parael caso <strong>de</strong> la Comunidad Andina. Asimismo indicadorescomo Reservas <strong>Internacionales</strong>, exportaciones<strong>de</strong> bienes al mundo y Balanza Comercial aparecencomo auspiciosos. 1Un paso superior se acaba <strong>de</strong> dar en diciembre <strong>de</strong>2004, al constituirse la Comunidad Sudamericana<strong>de</strong> Naciones, al calor <strong>de</strong> la Tercera Cumbre Sudamericanaque se llevó a cabo en Cusco, Perú. Esuna maduración <strong>de</strong>l Tratado <strong>de</strong> ComplementaciónEconómica entre la Comunidad Andina y el MER-110
COSUR que representa un intercambio <strong>de</strong> 6.000millones <strong>de</strong> dólares entre ambas, y el 90% <strong>de</strong>l PIB<strong>de</strong> la economía latinoamericana. Aquí se concentran372 millones <strong>de</strong> habitantes, un Producto InternoBruto <strong>de</strong> 1.2 billones <strong>de</strong> dólares para el año2004 y exportaciones por 237 mil millones <strong>de</strong>dólares para ese mismo año. Sin lugar a dudas,cifras alentadoras en un marco internacional cadavez más complejo y competitivo, y saliendo <strong>de</strong> fuertesrecesiones que impactaron a la subregión.Frente a estos elementos económicos, ha sido fundamentalla complementación <strong>de</strong> contenidos políticosque dan cuenta <strong>de</strong> una plataforma sudamericanaque favorece y resguarda la <strong>de</strong>mocracia. Eneste aspecto, el Protocolo <strong>de</strong> Ushuaia <strong>de</strong> julio <strong>de</strong>1998, para el MERCOSUR, consolida la vigencia<strong>de</strong> las instituciones <strong>de</strong>mocráticas, que se suma simultáneamenteen el mismo año a la firma <strong>de</strong>l ProtocoloCompromiso Andino por la Democracia.Estas iniciativas tienen un marco más general, anivel hemisférico, que refuerza la opción política yjurídica <strong>de</strong> la búsqueda y avances <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia.Hay que mencionar la Carta Democrática <strong>de</strong> laOEA, la Convención Americana sobre DerechosHumanos (y una importante cantidad <strong>de</strong> acuerdosen materias específicas relacionadas), las Cumbres<strong>de</strong> Las Américas y las reuniones <strong>de</strong>l Grupo <strong>de</strong>Río. Todos son instrumentos necesarios <strong>de</strong> una1 Todos los datos han sido obtenidos <strong>de</strong> informes oficiales <strong>de</strong>Comunidad Andina, ALADI, CEPAL. En cuanto a las reservasinternacionales para MERCOSUR (sin Chile) las cifras van<strong>de</strong>s<strong>de</strong> 60.875 en 2000 a 75.300 millones <strong>de</strong> dólares en 2004.Para la Comunidad Andina las cifras van <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 35.100 en2000 a 49.704 en 2004. Sobre exportaciones <strong>de</strong> bienes almundo, MERCOSUR sube <strong>de</strong> 83.072 en 2000 a 133.506millones <strong>de</strong> dólares en 2004 (sin Chile). En tanto la ComunidadAndina pasa <strong>de</strong> 57.423 en 2000 a 72.095 millones <strong>de</strong>dólares en 2004. En la Balanza Comercial, MERCOSUR (sinChile) tiene un crecimiento <strong>de</strong>s<strong>de</strong> – 6.354 para el 2000 a38.957 millones <strong>de</strong> dólares en 2004. La Comunidad Andinapasa <strong>de</strong> 17.661 en 2000 a 18.537 millones <strong>de</strong> dólares en2004.política multilateral que tiene que ser reforzada constantemente.b. Instrumentos Político-EstratégicosUna adquisición relevante como producto <strong>de</strong> lasluchas políticas por la <strong>de</strong>mocratización, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>una negra experiencia regional <strong>de</strong> dictaduras militares,ha sido el valor que han adquirido en nuestrassocieda<strong>de</strong>s la <strong>de</strong>mocracia, los <strong>de</strong>rechos humanos y lapaz.En este aspecto se han constituido como referenciassignificativas la Declaración <strong>de</strong> Ushuaia, <strong>de</strong>1998, que correspon<strong>de</strong> al MERCOSUR ampliado,la que <strong>de</strong>fine a ésta como una zona <strong>de</strong> paz ylibre <strong>de</strong> armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>strucción masiva; a ella hayque sumar la iniciativa <strong>de</strong> la Comunidad Andina,que se refleja en la Declaración <strong>de</strong> Galápagos <strong>de</strong>1989 sobre Medidas <strong>de</strong> Confianza Mutua y lareciente Carta Andina para la Paz y la Seguridad <strong>de</strong>junio <strong>de</strong> 2002, en el marco <strong>de</strong> la reunión <strong>de</strong> Ministros<strong>de</strong> relaciones Exteriores y <strong>Defensa</strong> respectivos.Otros instrumentos jurídico-políticos relevantesson la Convención Interamericana contra elTerrorismo (2002), la Convención Interamericanacontra la fabricación y el tráfico ilícitos <strong>de</strong> armas<strong>de</strong> fuego, municiones y explosivos y otros materialesrelacionados (CIFTA <strong>de</strong> 1997), la Acción Integralcontra Minas Antipersonales (AICMA) quetiene acuerdos específicos con Perú y Ecuador elaño 2001 y Colombia el 2003; en esta direcciónhay que señalar que la Convención <strong>de</strong> Ottawa sobreminas antipersonales está firmada y ratificadapor todos los países <strong>de</strong> la sub región. En el año2003 se realiza la Declaración <strong>de</strong> Lima «Por unHemisferio libre <strong>de</strong> Minas Antipersonales»; al calor<strong>de</strong> la Sesión Plenaria <strong>de</strong> la OEA <strong>de</strong> febrero <strong>de</strong>2003 se realiza la reunión <strong>de</strong> expertos sobre Medidas<strong>de</strong> Fomento <strong>de</strong> la Confianza y la Seguridad,que logra importantes avances en clasificar e i<strong>de</strong>ntificariniciativas en esta dirección. Todos los <strong>de</strong>batesy avances efectivos en materias <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa yseguridad han sido acompañados por una institucionalida<strong>de</strong>specífica, como han sido las Conferen-111
cias <strong>de</strong> Ministros <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, <strong>de</strong> la cual ya vamos ensu sexta versión. El conjunto <strong>de</strong> estas iniciativas permitela instalación <strong>de</strong> una verda<strong>de</strong>ra plataforma política<strong>de</strong> consensos básicos sobre las relacionesinterestatales, intraestatales y modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> resolución<strong>de</strong> conflictos.Agreguemos, a esto, la <strong>de</strong>claración sobre ValoresCompartidos que emana <strong>de</strong> la Conferencia sobreSeguridad Hemisférica que menciona entre otrosa: la <strong>de</strong>mocracia representativa, el respeto a los <strong>de</strong>rechoshumanos, la subordinación constitucionala la autoridad civil legalmente constituida, la protección<strong>de</strong> la persona humana, la educación para lapaz, la promoción <strong>de</strong> la cultura <strong>de</strong>mocrática, lajusticia social y el <strong>de</strong>sarrollo humano.Del mismo modo, en los distintos foros regionalestanto tradicionales como <strong>de</strong> reciente creación (OEAy Grupo <strong>de</strong> Río) se han ido instalando visiones comunessobre la importancia <strong>de</strong>l multilateralismo y<strong>de</strong> cómo enfrentar tareas conjuntas en el ámbito <strong>de</strong>lcrecimiento y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> nuestros países, favoreciendocada vez más la integración y la cooperación.Todos estos acuerdos han generado una situación<strong>de</strong> consensos políticos, susceptibles <strong>de</strong> transformaren herramientas eficaces <strong>de</strong>l Derecho Internacionalpara la subregión, que son relevantes a la hora<strong>de</strong> pensar en los mecanismos específicos <strong>de</strong> seguridady <strong>de</strong>fensa.c. Plataforma <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>En forma simultánea a las <strong>de</strong>finiciones políticas seha ido dibujando en la región una plataforma <strong>de</strong>transparencia y visibilidad <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa<strong>de</strong> los Estados, que ha sido un factor <strong>de</strong>terminanteen la creación <strong>de</strong> ambientes positivos queson propicios para construir un nuevo e inéditonivel <strong>de</strong> relaciones en estas materias.Todo lo avanzado en medidas <strong>de</strong> confianza mutua,relaciones entre fuerzas <strong>de</strong> distintos países, intercambioentre estados mayores, operaciones conjuntasentre distintos países, intercambio <strong>de</strong> cuadrosmilitares a niveles <strong>de</strong> aca<strong>de</strong>mias <strong>de</strong> guerra,relaciones para operaciones <strong>de</strong> paz conjuntas, intercambioacadémico entre centros <strong>de</strong> estudios especializados,son <strong>de</strong> alta significación, así como lanueva posibilidad abierta <strong>de</strong> homologar los mecanismos<strong>de</strong> medición <strong>de</strong>l gasto militar que abrió elestudio realizado por la CEPAL y los <strong>Ministerio</strong>s<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> para los casos <strong>de</strong> Chile y Argentina, yque hoy se ha abierto a que se replique con Perú, apropósito <strong>de</strong> la reanudación <strong>de</strong>l diálogo 2+2 entreChile y Perú.A esto es muy relevante sumar los avances institucionalesen cuanto a sistematizar y publicitar laspolíticas oficiales <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> cada país, a través<strong>de</strong>l artefacto político en que se han constituido losLibros <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>. El conjunto <strong>de</strong> países <strong>de</strong> nuestrasubregión ha adoptado distintas modalida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> codificación, que han sido un aporte para latransparencia <strong>de</strong> esta política pública al interior <strong>de</strong>sus respectivos países, así como para el entorno vecinal,creando posibilida<strong>de</strong>s ciertas <strong>de</strong> establecerdiálogos y confianzas.Los niveles <strong>de</strong> acuerdos sobre todas estas materias<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> es otro indicador que la tradición conceptualsobre amenazas e hipótesis <strong>de</strong> conflictos<strong>de</strong>be ser revisada, para que pueda fluir un análisisdinámico más acor<strong>de</strong> con los <strong>de</strong>safíos contemporáneos.d. Iniciativas <strong>de</strong> Confianza MutuaLas primeras experiencias bilaterales sistemáticas quese gestaron para comenzar un reconocimiento sobretemas en los ámbitos <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa,tuvieron como resultado una cantidad importante<strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> confianza mutua, que se transformarona su vez en nuevos incentivos y niveles paramayores espacios <strong>de</strong> cooperación.Los tradicionales problemas fronterizos entre paísescontiguos, fue dando pie a activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> variadaíndole, que fueron produciendo un corrimien-112
to <strong>de</strong> la centralidad <strong>de</strong>l conflicto hacia la cooperacióny la confianza, que ha ido permitiendo generarel nuevo panorama <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>la sub región. Hemos asistido a notables avancesentre países que históricamente asumieron unaagenda mutua <strong>de</strong> percepciones <strong>de</strong> amenazas. Lasexperiencias llevadas a cabo entre Argentina y Brasil,entre Chile y Argentina, Chile y Perú han sidoun espacio <strong>de</strong> aprendizaje muy relevante, que en lamedida <strong>de</strong> su sistematización se pue<strong>de</strong> replicar.Muchas <strong>de</strong> estas iniciativas se han ido sistematizandoa niveles regionales, generando espacios multilateralesque tiene su máxima expresión en elEncuentro <strong>de</strong> Expertos, organizado por la OEA ainicios <strong>de</strong> 2003. También los avances constituyenun progresivo consenso sobre los ámbitos y líneas<strong>de</strong> acción que se pue<strong>de</strong>n consi<strong>de</strong>rar medidas <strong>de</strong>fomento <strong>de</strong> la confianza.Quizás uno <strong>de</strong> los mejores ejemplos lo constituyela experiencia <strong>de</strong> procedimientos estandarizadospara la medición <strong>de</strong>l Gasto Militar, que se establecióentre Chile y Argentina, y que hoy se buscarepetir entre Chile y Perú. Esta es una <strong>de</strong> las iniciativasque se ha recogido en la Comisión <strong>de</strong> SeguridadHemisférica para incorporarla en las proposiciones<strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> la limitación <strong>de</strong> Gastos Militaresen el Hemisferio, con posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> expandirla experiencia.e. Un Área libre <strong>de</strong> Armas <strong>de</strong> Destrucción MasivaAmérica Latina en su conjunto se encuentra conuna <strong>de</strong>cisión clara respecto al uso y tenencia <strong>de</strong>armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>strucción masiva, particularmente las<strong>de</strong> connotación estratégica. La voluntad políticaestuvo presente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la década <strong>de</strong>l sesenta con lafirma <strong>de</strong>l Acuerdo <strong>de</strong> Tlatelolco y, particularmente,con el rol que han jugado las dos potenciassudamericanas en esta dirección (Argentina y Brasil),a<strong>de</strong>más <strong>de</strong>l papel clave que ha jugado el organismo<strong>de</strong> Control y Vigilancia Regional(OPANAL) en asegurar para la región la no presencia<strong>de</strong> armas nucleares.Esta disposición se confirma si revisamos que <strong>de</strong>los seis principales instrumentos internacionales entemas <strong>de</strong> Limitación y Desarme <strong>de</strong> Armas <strong>de</strong> DestrucciónMasiva, el conjunto <strong>de</strong> países sudamericanosha adherido a ellos, con la sola excepción <strong>de</strong>Chile que no es parte <strong>de</strong>l CIFTA (ConvenciónInteramericana contra la fabricación y el tráficoilícitos <strong>de</strong> armas <strong>de</strong> fuego, municiones, explosivosy otros materiales relacionados). 2Este aspecto también fue ratificado por la Conferenciasobre Seguridad Hemisférica que insiste enlos tópicos <strong>de</strong> una zona libre <strong>de</strong> armas nucleares; elcompromiso por el control <strong>de</strong> armamentos, <strong>de</strong>sarmey no proliferación <strong>de</strong> todas las armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>strucciónmasiva; la plena aplicación <strong>de</strong> la Convenciónsobre la prohibición <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo, produccióny almacenamiento <strong>de</strong> Armas Bacteriológicas yToxínicas y sobre su <strong>de</strong>strucción; la Convenciónsobre la prohibición <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo, producción yalmacenamiento y el empleo <strong>de</strong> Armas Químicas ysobre su <strong>de</strong>strucción. La Declaración final <strong>de</strong> la Conferenciaratifica el objetivo <strong>de</strong> hacer <strong>de</strong> las Américasuna región libre <strong>de</strong> armas biológicas y químicas. 3f. La contención <strong>de</strong>l papel interno<strong>de</strong> las Fuerzas ArmadasLa mirada <strong>de</strong> perspectiva histórica <strong>de</strong>l siglo XX <strong>de</strong>nuestra región nos brinda un panorama <strong>de</strong>masiado<strong>de</strong>solador sobre el rol que las Instituciones Militaresjugaron en el acontecer político <strong>de</strong> nuestrospaíses, como actores <strong>de</strong> una escena don<strong>de</strong> el conflictosocio-político se tendió a resolver por la vía<strong>de</strong> la intervención <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r militar.El corolario <strong>de</strong> esa larga trama se vivió con especialénfasis en la década <strong>de</strong> los sesenta y setenta, cuan-2 Rojas, Francisco y Escobar, Natalia: «Regímenes <strong>de</strong> Segurida<strong>de</strong>n América Latina», Documento presentado al Seminario «Códigos<strong>de</strong> conducta contra la Proliferación <strong>de</strong> Misiles Balísticos»,Santiago <strong>de</strong> Chile, 26-27 <strong>de</strong> octubre 2004.3 Declaración sobre Seguridad en las Américas, Ciudad <strong>de</strong> México,28 <strong>de</strong> octubre <strong>de</strong> 2003.113
do la participación política <strong>de</strong> los militares se tradujoen los mayores niveles <strong>de</strong> profundidad y longitud<strong>de</strong> intervención en política interna, que <strong>de</strong>jómarcada como la etapa más oscura <strong>de</strong> nuestra historiapolítica reciente, caracterizada por violacionesa los <strong>de</strong>rechos humanos, <strong>de</strong> ausencia <strong>de</strong>l estado <strong>de</strong><strong>de</strong>recho, <strong>de</strong>smantelamiento <strong>de</strong> una cultura <strong>de</strong> políticapública y una segmentación social abismante.Las experiencias <strong>de</strong> las intervenciones militaresrupturistas <strong>de</strong> carácter conservador o contra revolucionario(como los ejemplos <strong>de</strong> Brasil, Uruguay,Argentina y Chile), más la larga dictadura paraguayay el escenario <strong>de</strong> guerra civil en Centroaméricamarcaron el cuadro político con unainédita experiencia <strong>de</strong> violaciones a los <strong>de</strong>rechoshumanos y una reconfiguración <strong>de</strong> la realidad económicay política. 4Esta nefasta experiencia y la larga lucha <strong>de</strong>mocratizadora,<strong>de</strong>jaron un gran aprendizaje en torno a lavaloración <strong>de</strong> los i<strong>de</strong>ales <strong>de</strong>mocráticos, el <strong>de</strong> los<strong>de</strong>rechos humanos y el papel que las fuerzas armadas<strong>de</strong>ben tener en una sociedad <strong>de</strong>mocrática.Hasta hoy sigue siendo válida la discusión sobre laexistencia y el rol <strong>de</strong> las instituciones armadas. Almenos existe una mayoría abrumadora que restringeel papel <strong>de</strong> éstas en funciones internas, don<strong>de</strong>po<strong>de</strong>mos <strong>de</strong>stacar el ejemplo argentino <strong>de</strong> refrendarloexplícitamente en una Ley que les impi<strong>de</strong>cualquier accionar en política interna. La mayoría<strong>de</strong> las Instituciones armadas, que han sido fuertementecuestionadas por la sociedad en términospolíticos y éticos, han iniciado procesos <strong>de</strong> reformay mo<strong>de</strong>rnización para una nueva articulación conlas <strong>de</strong>mandas nacionales. Entre éstas po<strong>de</strong>mos <strong>de</strong>stacar:reformas educacionales en sus Institutos4 Entre las más dolorosas y horribles realida<strong>de</strong>s que nos legaronestas dictaduras estuvo la concertación <strong>de</strong> sus agencias <strong>de</strong>seguridad para la eliminación <strong>de</strong> los oponentes políticos, quese conoció como el Plan Cóndor. Boccia, Alfredo y otros: «Enlos sótanos <strong>de</strong> los generales. Los documentos ocultos <strong>de</strong>lOperativo Cóndor». Ediciones Expolibro y Servilibro, Asunción,Paraguay, 2003.Militares, la incorporación <strong>de</strong> la mujer a las fuerzas,reformulaciones orgánicas, disminución <strong>de</strong> los contingentes,nuevos formatos en la conscripción, etc.g. Operaciones <strong>de</strong> PazUn capital fundamental para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> laspropias fuerzas nacionales, así como en la posturapolítica internacional <strong>de</strong> los respectivos estados, hasido la participación <strong>de</strong> nuestros estados en las Operaciones<strong>de</strong> Paz <strong>de</strong> Naciones Unidas, incluida lamás reciente <strong>de</strong> las experiencias, como es la que selleva a cabo en Haití, a pesar <strong>de</strong> las críticas y complejida<strong>de</strong>sque ésta genera.Estas iniciativas han ayudado a consolidar estructuraspropias <strong>de</strong> formación, capacitación y estudio<strong>de</strong> las materias relacionadas con las operaciones <strong>de</strong>paz. A la CAICOPAZ <strong>de</strong> Argentina se ha sumadoCECOPAC <strong>de</strong> Chile, como instituciones que sehan especializado en insumos y sustentos para estetipo <strong>de</strong> operaciones, siendo un espacio privilegiadopara avanzar en materias <strong>de</strong> interoperabilidad <strong>de</strong> lasfuerzas.De las actuales 17 misiones <strong>de</strong> paz vigentes, lospaíses <strong>de</strong> la región tienen presencia en 12 <strong>de</strong> ellas,en distintas proporciones e intensida<strong>de</strong>s.2. DEBILIDADESa. La baja <strong>de</strong>nsidad <strong>de</strong> la DemocraciaPoco auspicioso resulta hablar <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> políticas<strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa en marcos <strong>de</strong>mocráticos,si tenemos a la vista pobres y <strong>de</strong>siguales indicadores<strong>de</strong>l fortalecimiento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia, combinadocon continuos procesos <strong>de</strong> inestabilidad, discontinuidad,fragmentación y obstáculos a la participación.Hay un conjunto <strong>de</strong> indicadores a nivel institucional(configuración <strong>de</strong> los sistemas políticos y <strong>de</strong>participación política), a nivel económico (porcentajes<strong>de</strong> pobreza y marginalidad, tasas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sem-114
pleo estructural, distribución <strong>de</strong> la riqueza, economías<strong>de</strong>pendientes <strong>de</strong> estructuras exportadoras <strong>de</strong>comodities), y a nivel social (marginación por género,etnia, culturales y etarias; discriminaciones <strong>de</strong>sexo, raza, proyectos alternativos, etc.) que hablan<strong>de</strong> las fragilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los procesos constructivos <strong>de</strong><strong>de</strong>mocracia.Ésta sigue siendo un sistema débil y para muchossectores solo una aspiración. El sistema político ylas estructuras <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r han ayudado a este <strong>de</strong>sprestigio<strong>de</strong>l mo<strong>de</strong>lo, con los casos <strong>de</strong> corrupción,<strong>de</strong> ineficacia <strong>de</strong> los sistemas judiciales que garanticenigualdad ante la ley, <strong>de</strong> las burocracias estatalesque hacen per<strong>de</strong>r el sentido <strong>de</strong>l bien público, <strong>de</strong> lapoca capacidad fiscalizadora <strong>de</strong> los parlamentos,<strong>de</strong> la triple concentración <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong> comunicación,económicos y <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r que no dan espaciopara articular proyectos alternativos.Pero también es muy impactante el nivel <strong>de</strong> las percepcionessubjetivas y construcciones culturales que<strong>de</strong> ella hacen los propios ciudadanos, como lo revelala encuesta hecha por Latinobarómetro en 2003, quearrojó como dato clave el hecho que un 66 % <strong>de</strong> loslatinos está insatisfecho con la <strong>de</strong>mocracia. La preferenciapor este mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> gobierno bajó <strong>de</strong> 61 % en1996 a 53 % <strong>de</strong> apoyo en el año 2003; y que Venezuelafue el único país don<strong>de</strong> creció el apoyo a la<strong>de</strong>mocracia entre estos años. Sin lugar a dudas sonrealida<strong>de</strong>s materiales y subjetivas que tienen un fuerteimpacto político y a su vez creadoras <strong>de</strong> una nuevarealidad que se transforma en el círculo vicioso <strong>de</strong> lapolítica.b. La Política Estadouni<strong>de</strong>nse hacia la RegiónUn actor permanente y sustantivo a nivel regional,particularmente por el nivel <strong>de</strong> presencia física ypolítica, es Estados Unidos que casi se pue<strong>de</strong> configurarcomo una presencia supranacional, lo queconstituye un indicador conflictivo por la connotaciónque ello implica. Des<strong>de</strong> los aportes financierosen el Plan Andino, que para el caso <strong>de</strong> Colombiaha ido <strong>de</strong>rivando <strong>de</strong>s<strong>de</strong> un apoyo a la luchacontra el narcotráfico a una lucha contra la guerrilla,con fuerte sostén en las fuerzas armadas y conuna presión relativa para el involucramiento <strong>de</strong> losotros países vecinos; la presencia <strong>de</strong> la Base <strong>de</strong> Manta,en Ecuador, que le otorga condiciones privilegiadaspara el control militar <strong>de</strong> la zona; los acuerdoscon Bolivia para el uso privilegiado <strong>de</strong> sus aeropuertosen caso <strong>de</strong> movilización <strong>de</strong> tropas <strong>de</strong> <strong>de</strong>splieguerápido; el reciente acuerdo con Paraguaypara una intervención <strong>de</strong> «mo<strong>de</strong>rnización» <strong>de</strong> susfuerza armadas que están en un lugar <strong>de</strong> privilegiopara hacer frente a la «amenaza» <strong>de</strong> la Triple Fronteraen la que tanto ha insistido Estados Unidos; lareanudación <strong>de</strong> vínculos militares a través <strong>de</strong> la venta<strong>de</strong> sistemas <strong>de</strong> armas con Chile, etc.La piedra fundamental <strong>de</strong> estos activos operativosla otorga la visión que Estados Unidos tiene sobreel <strong>de</strong>sarrollo político-estratégico <strong>de</strong> Latinoamérica.No es una visión que arranque a partir <strong>de</strong> la coyuntura<strong>de</strong> septiembre <strong>de</strong> 2001, sino tiene unaincubación <strong>de</strong> más larga data. Ya en 1999, en elDocumento «Una visión Estratégica <strong>de</strong> 2005» seponía énfasis en el escenario <strong>de</strong> nuevas amenazasen el marco <strong>de</strong> la alianza «estratégica» <strong>de</strong> EstadosUnidos con América <strong>de</strong>l Sur basada esencialmenteen el compromiso comercial <strong>de</strong>l ALCA para el2005. Se <strong>de</strong>cía textualmente:«Una nueva serie <strong>de</strong> problemas en el campo <strong>de</strong> laseguridad, tales como las cuestiones <strong>de</strong> Seguridad <strong>de</strong>lNuevo Milenio, ha surgido para reemplazar a aquéllosque ha enfrentado el hemisferio <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el fin <strong>de</strong> laSegunda Guerra Mundial. Estos nuevos problemasimplican discusiones políticas, económicas y socialesmás ambiguas que las clásicas consi<strong>de</strong>raciones <strong>de</strong> guerraentre los estados y subversión orquestada por estadosnacionales adversarios rápidamente i<strong>de</strong>ntificables».5En otro párrafo se hace aún más explícito el análisis:«La franja norte <strong>de</strong> América <strong>de</strong>l Sur, cuyo núcleo centralestá conformado por Colombia y Venezuela, esactualmente el centro <strong>de</strong> las amenazas <strong>de</strong>l tipo SNM.115
Estas amenazas tienen implicancias regionales másamplias, lo que a su vez, pone en peligro el logro <strong>de</strong>importantes objetivos económicos, especialmente la concreción<strong>de</strong> un área <strong>de</strong> libre comercio <strong>de</strong> vasto alcancepara el 2005». 6Parte <strong>de</strong> los efectos materiales <strong>de</strong> esta visión ha sidola creciente política <strong>de</strong> ayuda militar hacia nuestrospaíses, que compren<strong>de</strong> múltiples variables: políticas,económicas y propiamente militares. Vemosque el conjunto <strong>de</strong> indicadores en estas variableshan tenido un constante crecimiento y mayoresniveles <strong>de</strong> influencia, que se refleja en los aporteseconómicos específicos a los países, el aumento <strong>de</strong>intercambio con oficiales latinoamericanos así comosu formación en escuelas estadouni<strong>de</strong>nses.Estos esfuerzos están unidos al interés central <strong>de</strong>instalar un acuerdo <strong>de</strong> libre comercio en toda laregión, para el cual se ha llevado a<strong>de</strong>lante una política<strong>de</strong> acuerdos <strong>de</strong> libre comercio bilaterales, loque va otorgando paulatinamente una presenciaconsolidada en aspectos claves <strong>de</strong>l control <strong>de</strong>l comercioy <strong>de</strong>l movimiento <strong>de</strong> capitales <strong>de</strong> la subregión. El que se une simultáneamente a los esfuerzospor repotenciar el TIAR y acuerdos <strong>de</strong> seguridada nivel hemisférico que pone en el centrolos intereses <strong>de</strong> la agenda estadouni<strong>de</strong>nse.5 Fauriol, Georges y Perry, William: «Una Visión Estratégica <strong>de</strong>2005. Estados Unidos y América <strong>de</strong>l Sur». Centro <strong>de</strong> EstudiosEstratégicos <strong>Internacionales</strong>, Washington, Diciembre 1999,página 7. Este documento es un resumen ejecutivo <strong>de</strong> unproyecto <strong>de</strong> dos años, financiado por la Fundación Ford, creadopara discutir la necesidad <strong>de</strong> una política estratégica másclara por parte <strong>de</strong> Estados Unidos hacia América <strong>de</strong>l Sur. Conrespecto a la llamada Seguridad <strong>de</strong>l Nuevo Milenio (SNM), enel mismo texto se explicita que se entien<strong>de</strong> como un complejohíbrido <strong>de</strong> preocupaciones tradicionales sobre la <strong>de</strong>fensa ymisiones internas cuasi militarizadas, don<strong>de</strong> se pue<strong>de</strong>n incluir:subversión local; terrorismo; crimen organizado; narcotráfico;guerra cibernética; control <strong>de</strong> fronteras, territorio e inmigración;el control <strong>de</strong> armas y la no proliferación <strong>de</strong> las mismas;mantenimiento <strong>de</strong> la paz interna e internacional, etc.6 I<strong>de</strong>m anterior, página 7.Esta agenda <strong>de</strong> alcance global pone al centro elénfasis <strong>de</strong> la política <strong>de</strong> Estados Unidos para esteperíodo, que tiene como eje la lucha contra el terrorismo,que incluye tanto grupos autónomoscomo Estados, a los cuales se les atribuye cooperacióncon estos grupos o políticas agresivas y autonómicas<strong>de</strong> Estados Unidos.Este énfasis genera tensiones con algunos países ycon <strong>de</strong>terminados procesos políticos que se asociana movimientos sociales que cuestionan el mo<strong>de</strong>lo<strong>de</strong> crecimiento hegemónico, <strong>de</strong>l mismo modo quecrea ingerencias en políticas nacionales, sobre todopor el acento en temas <strong>de</strong> narcotráfico, <strong>de</strong> movimientosguerrilleros y crimen organizado.En todo caso, creo que lo más peligroso es entrar enla dinámica <strong>de</strong>l discurso hegemónico <strong>de</strong> EstadosUnidos, el que apunta a implantar un mo<strong>de</strong>lo yuna visión sobre el terrorismo, frente al cual cabetan sólo el diseño <strong>de</strong> políticas acor<strong>de</strong>s con ese po<strong>de</strong>rinternacional. Corremos el peligro <strong>de</strong> vernosenvueltos en una «nueva guerra fría», que tal comoaquélla, no la <strong>de</strong>finimos nosotros, no la vivimoscon la intensidad <strong>de</strong>l peligro que supuestamenteinvolucraba y <strong>de</strong>l cual, en cambio, los pueblos <strong>de</strong>los países latinoamericanos fueron las principalesvíctimas.Hoy los gobiernos <strong>de</strong> América Latina y la propiainstitucionalidad regional han asumido con uncompromiso <strong>de</strong>sproporcionado este problema (sobretodo porque no queda <strong>de</strong>l todo claro la tanmentada «universalidad» <strong>de</strong> este peligro), frente aotros que sí se inscriben en la cotidianidad <strong>de</strong>l continentey que arrojan innumerables víctimas con<strong>de</strong>nadasa vivir en la pobreza, la ignorancia, la <strong>de</strong>snutrición,la enfermedad, la enajenación, la pérdida<strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntidad, la violencia, siendo todas ellasgeneradoras <strong>de</strong> muertes reales.c. El Tratado <strong>de</strong> la Corte Penal InternacionalLa ratificación <strong>de</strong>l Estatuto <strong>de</strong> Roma que da piepara la Corte Penal Internacional el año 1998 fue116
AMENAZAun gran avance para las luchas humanitarias aescala global. Pero en la región se vivieron realida<strong>de</strong>sdistintas <strong>de</strong> su ratificación, producto <strong>de</strong> lapresión estadouni<strong>de</strong>nse <strong>de</strong> firmar acuerdos específicoscon ellos, para no afectar las misiones <strong>de</strong>sus fuerzas armadas en esos respectivos territorios.Del total <strong>de</strong> países <strong>de</strong>la región, doce ratificaronesta Convención (Barbados, Bolivia, Brasil,Costa Rica, Dominica, Ecuador, Paraguay, Perú,San Vicente y Granadinas, Trinidad y Tobago,Uruguay y Venezuela) y vieron afectada la ayudamilitar. Otros cinco países, aunque comprometidoscon los Acuerdos <strong>de</strong> Roma, firmaron el Acuerdo<strong>de</strong>l Artículo 98 solicitado por EstadosUnidos(Antigua y Barbuda, Belice, Colombia,Honduras y Panamá). También hubo una cantidadimportante <strong>de</strong> países que no han ratificado elEstatuto <strong>de</strong> Roma, por lo tanto no se han vistoafectados en la ayuda militar (Bahamas, Chile,República Dominicana, El Salvador, Grenada,Guatemala, Guyana, Haití, Jamaica, México,Nicaragua, Santa Lucía y Suriname). Pero esteproceso tuvo impactos en las relaciones con EstadosUnidos, ya que a propósito <strong>de</strong> una iniciativaen el año 2002 que se concretó en la Ley Protección<strong>de</strong> los Miembros <strong>de</strong>l Servicio Americano,incentivó la firma <strong>de</strong> acuerdos bilaterales sobre elartículo 98, que garantiza no promover el procesamiento<strong>de</strong> ciudadanos estadouni<strong>de</strong>nses en laCorte Penal Internacional. Como medida <strong>de</strong> presión,a fines <strong>de</strong>l 2004, Estados Unidos había suspendidola ayuda militar a varios países, ente loscuales estaban Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay,Perú, Uruguay y Venezuela. Se salvaron Colombia(que firmó el acuerdo con Estados Unidos),Argentina (como aliado extra OTAN, que no estabasujeto a la jurisdicción <strong>de</strong> la Ley Americana)y Chile que no ratificado el Estatuto <strong>de</strong> Roma.Esta situación, sin lugar a dudas, representa unretroceso en la lógica <strong>de</strong> la primacía <strong>de</strong>l DerechoInternacional que regule y castigue las violacionesa los Derechos Humanos así como los comportamientosreñidos con la dignidad <strong>de</strong> la personahumana, un tema altamente sensible para los puebloslatinoamericanos, más aún cuando hay muchassituaciones en distintos países que tienen presencia<strong>de</strong> tropas estadouni<strong>de</strong>nses vinculadas a vigilanciay control.III- PREÁMBULOS CONCEPTUALESUna condición básica para la proyección <strong>de</strong> lasposibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cambiar el eje en la discusiónsobre temas <strong>de</strong> Seguridad y <strong>Defensa</strong>, tiene quever con la puntualización conceptual, para acercarnosa <strong>de</strong>terminados consensos en torno a losejes <strong>de</strong> ese <strong>de</strong>bate y el impacto que tiene sobre lasmaterialida<strong>de</strong>s políticas, que <strong>de</strong>bieran traducirseen instrumentos <strong>de</strong> políticas públicas <strong>de</strong> los gobiernos.RIESGOObjeto <strong>de</strong> referencia Estado SociedadConcepto clave Soberanía cerrada Soberanía abiertaActor central Estatal SocietalContenido Interés nacional EstabilidadSatisfactor <strong>Defensa</strong> CooperaciónEscenario Territorios fronterizos Territorios incógnitosy <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>sMo<strong>de</strong>lo Seguridad <strong>Nacional</strong> Seguridad Integral117
Por lo menos hay tres gran<strong>de</strong>s <strong>de</strong>bates, sobre loscuales ya se ha producido y avanzado bastante,que requieren <strong>de</strong> ciertas limitaciones y <strong>de</strong>finicionesfinales, para construir sobre ellas el resto <strong>de</strong> la arquitectura.Estos son: la relación entre amenazas yriesgos; la relación entre seguridad y <strong>de</strong>fensa y ladiscusión sobre el nuevo espacio territorial o unanueva geografía política.1. AMENAZAS Y RIESGOSSe ha hecho común en la discusión y literaturaactual especializada en los temas <strong>de</strong> seguridad, el<strong>de</strong>bate sobre las «viejas» y «nuevas» amenazas queenfrenta la humanidad, producto palpable <strong>de</strong>l término<strong>de</strong>l período histórico conocido como la GuerraFría, y que tiene todavía una fuerte repercusiónen el tipo <strong>de</strong> <strong>de</strong>safíos planteados a los esquemas <strong>de</strong>seguridad que implementan los Estados.Este <strong>de</strong>bate, sin embargo, ha estado predominantementecentrado en la confección <strong>de</strong> una taxonomía<strong>de</strong> las «nuevas amenazas», hegemonizado porun interés político estatal, y con fuerte influencia<strong>de</strong> una «Agenda <strong>de</strong> Seguridad» inducida <strong>de</strong>s<strong>de</strong> loscentros <strong>de</strong>cisores <strong>de</strong> Europa y Estados Unidos, sin<strong>de</strong>jar los espacios necesarios para un <strong>de</strong>bate regionalizadoque particularice sus <strong>de</strong>mandas, ni tampocoque pueda profundizar en la morfología <strong>de</strong>tales insegurida<strong>de</strong>s, que permitiera nuevas clasificaciones,escalas e intensida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los impactos sobrelas socieda<strong>de</strong>s.La necesidad <strong>de</strong> diferenciar entre las distintas insegurida<strong>de</strong>sque enfrenta actualmente el Estado y lasociedad, no se explica sólo por una responsabilidadacadémica, sino sobre todo por la <strong>de</strong>manda efectivay eficiente <strong>de</strong> políticas públicas específicas, las quepue<strong>de</strong>n <strong>de</strong>sarrollarse a condición <strong>de</strong> que prevalezcauna interpretación ajustada al carácter <strong>de</strong> estos nuevosfenómenos, y a la acción <strong>de</strong> actores estatales y noestatales que estén positivamente involucrados.Actualmente los conceptos <strong>de</strong> amenazas y riesgosaparecen confusos para <strong>de</strong>notar realida<strong>de</strong>s diferentesy complejas. Incluso en muchos casos se les usacomo sinónimos. Esto se complejiza más cuandoincorporamos un concepto <strong>de</strong> seguridad más abarcadory cuando las realida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> problemas y vulnerabilida<strong>de</strong>sexistentes constituyen un tramadomultifacético, lo que genera una situación en queestán dadas las condiciones políticas, materiales ysociales para el cambio <strong>de</strong> paradigma <strong>de</strong> la seguridad,<strong>de</strong>s<strong>de</strong> aquélla centrada en el énfasis <strong>de</strong>fensivohacia otra que tiene su eje en la integralidad <strong>de</strong>actores y satisfactores.Hoy necesitamos la ruptura epistemológica <strong>de</strong> ciertas<strong>de</strong>finiciones y arquitecturas conceptualesanquilosadas, <strong>de</strong> manera <strong>de</strong> generar nuevas lógicasanalíticas e indicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo. En esta perspectivatoda la <strong>de</strong>finición involucrada en la concepción<strong>de</strong> seguridad nacional, que tiene en subase la soberanía cerrada, el interés nacional excluyentey la constitución <strong>de</strong> amenazas, se encuentraen un estado <strong>de</strong> agotamiento.Como conclusión <strong>de</strong> esto, se abre un escenario estratégicoque se presenta como una oportunidad,la cual consiste en separar conceptualmente las«amenazas» <strong>de</strong> los «riesgos» y crear, en consecuencia,ca<strong>de</strong>nas conceptuales coherentes que se transformaránen pilares fundamentales para la implementaciónpráctica <strong>de</strong> sus respectivas políticas públicas,<strong>de</strong>stinadas a ir más allá <strong>de</strong>l circunscrito ámbito<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa.De lo anterior se sigue la posibilidad <strong>de</strong> construirun cuadro comparativo <strong>de</strong> ambas insegurida<strong>de</strong>s,con el fin <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar y jerarquizar las variablesinvolucradas, y po<strong>de</strong>r manejar conceptos que posteriormentepuedan operativizarse y <strong>de</strong>jar más enclaro los elementos diferenciadores.Las amenazas están asociadas a una estructura conceptualque liga el Interés <strong>Nacional</strong>, el Estado soberano,la geopolítica tradicional, la visión fronteriza,las hipótesis <strong>de</strong> conflicto y, por lo tanto, la<strong>Defensa</strong> como el satisfactor esencial que emana <strong>de</strong>la responsabilidad <strong>de</strong>l Estado. De estas condicio-118
nes hoy quedan pocas con capacidad <strong>de</strong> sustentarse,<strong>de</strong>bido al avance notorio e indispensable quehan asumido los países en la generación <strong>de</strong> políticas<strong>de</strong> buena vecindad y a los cada vez más abundantesmecanismos internacionales para evitar ymanejar los conflictos entre Estados. Incluso, lasituación <strong>de</strong> guerra entre Ecuador y Perú en 1995<strong>de</strong>ja en claro esta experiencia.Este conflicto tradicional ha perdido perfil <strong>de</strong>s<strong>de</strong>el momento que la condición básica <strong>de</strong> su ocurrencia,la disputa fronteriza, ha perdido la centralidadque tuvo en el siglo XIX, como fundamento <strong>de</strong> laestructuración <strong>de</strong> los Estados nacientes. Hoy la fronterase está constituyendo en un lugar <strong>de</strong> encuentroy oportunida<strong>de</strong>s, en vez <strong>de</strong> <strong>de</strong>sencuentros yconflictos.Un aspecto clave está constituido por la concepción<strong>de</strong> soberanía cerrada. Se trata <strong>de</strong> una concepciónque emana <strong>de</strong> la versión westfaliana, según lacual la igualdad y la soberanía <strong>de</strong> los Estados era lacondición para la existencia <strong>de</strong> una comunidadinternacional. Era la primacía <strong>de</strong>l <strong>de</strong>recho institucionaly sus normas jurídicas, que <strong>de</strong>marcaba loslímites <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los cuales se ejercía un po<strong>de</strong>r soberanoabsoluto (y cerrado) que entraba en colisionesy diferenciaciones con el resto y que asegurabala intocabilidad <strong>de</strong>l ente estatal. Este paradigma esel que se ha visto especialmente cuestionado, tanto<strong>de</strong>s<strong>de</strong> arriba por la globalización, como <strong>de</strong>s<strong>de</strong> abajopor los nuevos fenómenos <strong>de</strong> localización, juntoa las dinámicas económico-financieras, el surgimiento<strong>de</strong> nuevos actores políticos <strong>de</strong> nivel mundial,y el relieve que han adquirido <strong>de</strong>mandas humanitariasy socio-culturales <strong>de</strong> las personas, másallá <strong>de</strong> las nacionalida<strong>de</strong>s involucradas.Por lo tanto, po<strong>de</strong>mos concluir que <strong>de</strong>l concepto <strong>de</strong>amenaza van quedando resabios minimizados, propios<strong>de</strong> cualquier condición <strong>de</strong> vida, pero sin la graduaciónque lo constituya en el problema principal<strong>de</strong> nuestra realidad regional. Esto <strong>de</strong>biera tener unimpacto correspondiente en las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensay en los instrumentos armados <strong>de</strong> cada país.Por otro lado, surge una realidad <strong>de</strong> riesgos que sepue<strong>de</strong> caracterizar como una ca<strong>de</strong>na conceptualque liga esencialmente la sociedad con la soberaníaabierta, la estabilidad, la cooperación, áreasgeoestratégicas y geoeconómicas, territorios <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>sasí como también <strong>de</strong> opacidad, actoresno estatales, seguridad integral, etcétera.También aquí existe un aspecto nodal, conformadopor el concepto <strong>de</strong> soberanía abierta que, a diferencia<strong>de</strong>l anterior, y producto <strong>de</strong> su misma crisis,pone el acento en otros aspectos. Se mantiene laevi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la existencia <strong>de</strong>l Estado, pero ya nocomo un ente absoluto y aislado <strong>de</strong> una comunidadinternacional que lo pue<strong>de</strong> cuestionar. El factornovedoso es que está la presencia <strong>de</strong> otros actoresen juego, entre ellos el <strong>de</strong>sarrollo mo<strong>de</strong>rno <strong>de</strong>una juridicidad dada por el «Derecho <strong>de</strong> Gentes»que pone al centro este singular genérico, que es elser humano, más allá <strong>de</strong> cualquier condición,estatus y otra preeminencia soberana.Es necesario romper con la dicotomía establecidaentre el <strong>de</strong>recho duro que le otorga soberanía a unEstado, pero no necesariamente legitimidad, y elsoft law que, teniendo el centro en el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong>gentes, sólo se queda en el ámbito <strong>de</strong> las recomendaciones,<strong>de</strong>claraciones y un conjunto <strong>de</strong> documentos<strong>de</strong> intención. Si un Estado pue<strong>de</strong> asumiren forma conjunta y coherente ambas dimensiones<strong>de</strong> la soberanía, estamos en condiciones <strong>de</strong> aseguraruna soberanía abierta que mantenga los niveles <strong>de</strong>interacción en la comunidad internacional <strong>de</strong> Estadosy <strong>de</strong> la comunidad global <strong>de</strong> las personas.La diferencia fundamental entre amenazas y riesgos,por lo tanto, tiene que ver con el concepto <strong>de</strong>soberanía que está involucrado (cerrado/ abierto),el objeto central <strong>de</strong> referencia (Estado/ Sociedad),el contenido central (Interés <strong>Nacional</strong>/ Estabilidady <strong>de</strong>sarrollo) y el satisfactor principal (<strong>Defensa</strong>/Cooperación e Integración).El origen <strong>de</strong> los riesgos se encuentra esencialmenteen las falencias estructurales <strong>de</strong> los Estados, ya sean119
económicas, sociales, burocráticas e institucionales,no existiendo en todos ellos actores claramente<strong>de</strong>finidos y no teniendo como fin último la <strong>de</strong>rrotao el <strong>de</strong>bilitamiento <strong>de</strong> otro Estado.Una característica fundamental <strong>de</strong> los riesgos esque se constituyen en problemas y vulnerabilida<strong>de</strong>strans-territoriales y trans-fronterizas, siendodifícil asirlos a una realidad administrativa (comopudieran ser las <strong>de</strong>finiciones <strong>de</strong> fronteras exteriores),porque su esencia <strong>de</strong> constitución y movilidadlos hace transgresores <strong>de</strong> esas limitantes.Un caso típico se refiere al consumo <strong>de</strong> drogas ilegales.Lo más probable es que la producción masivaradique en un país, que el tráfico se haga porvarios corredores que involucran a varios países yque el consumo masivo o interesado sea en otrodistinto. Entonces, la pregunta obvia es ¿dón<strong>de</strong> seva a concentrar el esfuerzo principal para acabarcon este flagelo? ¿en una <strong>de</strong> ellas o en todas al mismotiempo?La única respuesta posible tiene que ver con unesfuerzo multilateral serio, con lo cual la políticatradicional <strong>de</strong> «seguridad» asociada a un Estadopier<strong>de</strong> vigencia, para reemplazarla por la inevitablecooperación.Estas son las nuevas realida<strong>de</strong>s que hay que i<strong>de</strong>ntificar,jerarquizar y acotar a su vez a zonas específicas(teniendo en cuenta que tampoco los riesgos sonuniversales e inmutables, y que están condicionadospor las geografías sub regionales y vecinales).Debemos asumir entonces que, amenazas y riesgos,tienen divisiones estructurales que no las hacenposibles cruzarse unas con otras, porque tienensus respectivas lógicas <strong>de</strong> escalonamiento <strong>de</strong>s<strong>de</strong>los niveles incipientes (o latentes) hasta los <strong>de</strong>máxima expresión <strong>de</strong> impactos, que en la primera<strong>de</strong>sembocará en la guerra y la segunda en la catástrofe.Esto se refleja en que la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> riesgosno se asimila con el hecho <strong>de</strong> ser un nivel <strong>de</strong> escaladainferior a la amenaza, pues el riesgo en sí mismoes una inseguridad que tiene sus propias evolucionesy gradualida<strong>de</strong>s. También po<strong>de</strong>mos concluirque <strong>de</strong> todo el listado que se enuncie sobreriesgos, una gran mayoría están materialmente enplena actividad, a diferencia <strong>de</strong> las amenazas, enque efectivamente muchas <strong>de</strong> ellas ya no tienenvigencia.2. SEGURIDAD Y DEFENSASi en los diagnósticos <strong>de</strong> los problemas y vulnerabilida<strong>de</strong>sque hacemos <strong>de</strong> nuestra región cada vezaparecen con más notoriedad asuntos tales como lapobreza, la <strong>de</strong>sigualdad en la distribución, la <strong>de</strong>predación<strong>de</strong> nuestros recursos naturales, el <strong>de</strong>terioro<strong>de</strong> los términos <strong>de</strong> intercambio, la frecuencia<strong>de</strong> epi<strong>de</strong>mias, el abandono <strong>de</strong> los pueblos originarios(eufemísticamente llamados «minorías étnicas»,olvidando que existen países don<strong>de</strong> son literalmentemayorías), la falta <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s para los jóvenes,y otros, es porque efectivamente allí se concentranlos núcleos problemáticos más duros querequieren <strong>de</strong> políticas a<strong>de</strong>cuadas en esos niveles.Es casi una opinión consensuada el que la Segurida<strong>de</strong>s un concepto más amplio que el tradicionalque lo asocia sólo con la <strong>Defensa</strong>, el cual lo restringea un asunto <strong>de</strong> política exterior y, en suversión manipulada por el ambiente <strong>de</strong> la guerrafría, en una política interna que importó la confrontacióni<strong>de</strong>ológica internacional al campo <strong>de</strong>lEstado-Nación.Hoy, el concepto <strong>de</strong> Seguridad aparece asociado acondiciones necesarias que se requieren para el impulso<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo y, en otros casos, a políticasconcretas que interpreten e impulsen el <strong>de</strong>senvolvimientointegral <strong>de</strong>l ser humano en su especificidady el <strong>de</strong> la sociedad en su conjunto.Bajo esta perspectiva, existe sin lugar a dudas unfuerte y acentuado <strong>de</strong>sbalance entre el componente<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> y los componentes que afectan el<strong>de</strong>sarrollo integral, constituyendo un estado <strong>de</strong> Seguridad(en el sentido <strong>de</strong> condición <strong>de</strong> la sociedad).Esto nos lleva a afirmar que cada vez más las120
segurida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los Estados pasan por los <strong>de</strong>sarrollosintegrales y cada vez menos por políticas <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa, existiendo entre ambas, curvas <strong>de</strong> evoluciónque son inversamente proporcionales.Es <strong>de</strong>cir, mientras la curva <strong>de</strong> los conflictos tradicionalesasociada a la guerra fronteriza interestatalpresenta una acentuada ten<strong>de</strong>ncia a la baja, casi alnivel <strong>de</strong> la extinción, los nuevos conflictos asociadosa los riesgos civilizatorios, que involucran directamentea las personas y conjuntos sociales, queson transnacionales y transfronterizos muestran unaclara ten<strong>de</strong>ncia al alza, alcanzando en algunas regionesniveles <strong>de</strong> riesgo máximo respecto <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminadasinsegurida<strong>de</strong>s específicas.En esta misma perspectiva, una enorme cantidad<strong>de</strong> viejos problemas en nuevos formatos y nuevasdificulta<strong>de</strong>s propias <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> crecimiento,<strong>de</strong>ben ser enfrentados con esta óptica <strong>de</strong> concepción<strong>de</strong> seguridad, y no bajo el antiguo esquema<strong>de</strong> securitización, en el que cada problema se convierteen una amenaza para el Estado y para el cualexiste, como un acto reflejo, una respuesta que proviene<strong>de</strong>s<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, tanto en su conceptualizacióncomo en su operativización.7 Como ejemplos recientes son notorios los casos <strong>de</strong>movilizaciones <strong>de</strong> los agricultores productores <strong>de</strong> coca <strong>de</strong> lazona <strong>de</strong>l Chapare en Bolivia, que exigen más apoyo para unazona altamente <strong>de</strong>primida en lo económico-social, particularmentepor la política <strong>de</strong> erradicación <strong>de</strong> estos cultivos tradicionales.Y el caso <strong>de</strong> las movilizaciones <strong>de</strong> los ciudadanosperuanos <strong>de</strong> la zona sur en contra <strong>de</strong> privatizaciones <strong>de</strong> lasempresas <strong>de</strong> servicios básicos, en las cuales ha habido unalarga experiencia continental <strong>de</strong>l tipo <strong>de</strong> negocios que estosignifica para los privados y las consecuencias negativas paralos consumidores.Esta es una lógica que sigue existiendo. Como sepue<strong>de</strong> apreciar, en América Latina aún existe elreflejo político <strong>de</strong> respon<strong>de</strong>r por la vía <strong>de</strong> la represiónmilitar a las movilizaciones sociales 7 ; lo mismoocurre con la lucha contra el narcotráfico la cual sequiere militarizar; o bien frente a algunas epi<strong>de</strong>miashumanas y animales que permiten movilizara las Fuerzas Armadas, por falta <strong>de</strong> otros organismosaltamente operativos; o simplemente la existencia<strong>de</strong> ámbitos institucionales <strong>de</strong>l Estado en loscuales los militares tienen altas dosis <strong>de</strong> autonomíafrente al po<strong>de</strong>r civil. Y todo se fundamenta en resabiosconstituyentes <strong>de</strong> una doctrina sobre la seguridadcreada i<strong>de</strong>ológicamente en la década <strong>de</strong> lossesenta, bajo el rótulo <strong>de</strong> Seguridad <strong>Nacional</strong>.Se vuelve sobre este mismo concepto cuando seafirma que las «amenazas emergentes» son combatidasesencialmente por las fuerzas policiales, perosin per<strong>de</strong>r <strong>de</strong> vista la posibilidad que ante un eventualescalonamiento <strong>de</strong> ese conflicto las fuerzas armadaspuedan ser requeridas para establecer la «normalidadinstitucional», y que frente a ese <strong>de</strong>safíoéstas estructuras en sus aspectos humanos y materiales<strong>de</strong>ben enten<strong>de</strong>rse como «multifuncionales»,lo que hace que en <strong>de</strong>finitiva siempre estemos contandocon la posibilidad <strong>de</strong> la acción <strong>de</strong>l campo <strong>de</strong>la <strong>de</strong>fensa para enfrentar este nuevo ámbito <strong>de</strong>insegurida<strong>de</strong>s específicas.Un ejemplo nítido lo otorga la realidad étnica <strong>de</strong>nuestra región, que se asume como un peligro parala i<strong>de</strong>ntidad e integridad <strong>de</strong> los Estados. Es así comoen muchas <strong>de</strong> las preocupaciones <strong>de</strong> los gobiernos<strong>de</strong> la región se incluye el llamado «terrorismo étnico».Una vez más se consi<strong>de</strong>ra que una reivindicaciónesencialmente en el campo <strong>de</strong> las <strong>de</strong>mandassocio-económicas y culturales, pueda cuestionar unapretendida integridad estatal unívoca, que no consi<strong>de</strong>raque los países latinoamericanos sonpluriétnicos y que los gobiernos tienen con estasminorías (y en algunos casos mayorías) una <strong>de</strong>udaenorme en el ámbito <strong>de</strong> la satisfacción <strong>de</strong> sus necesida<strong>de</strong>smateriales básicas y <strong>de</strong> una integración plena,con absoluto respeto <strong>de</strong> sus particularida<strong>de</strong>s.No es menor el dato que con respecto a nuestrospueblos indígenas pesa una doble discriminación,cultural y económica, concentrándose en esta poblaciónaltos índices <strong>de</strong> pobreza, marginalidad, analfabetismo,<strong>de</strong>samparo, que las hacen ser un sector<strong>de</strong> la población altamente vulnerable.121
La seguridad es una condición relativa <strong>de</strong> protecciónla cual es capaz <strong>de</strong> neutralizar o suprimircuestionamientos discernibles contra la existencia<strong>de</strong> alguien o <strong>de</strong> alguna cosa o condición. Las medidas<strong>de</strong> protección <strong>de</strong>ben ser proporcionales a laamenaza o al riesgo, pero suficientes para disuadirque se <strong>de</strong>scarguen sobre el <strong>de</strong>stinatario. Deben,a<strong>de</strong>más, ser priorizadas ante la imposibilidad <strong>de</strong>protegerse <strong>de</strong> todos y respecto a todo. Del mismomodo que el teórico Johan Galtung logra haceruna distinción entre Paz Negativa y Paz Positivaponiendo el énfasis en la distinción cualitativa entreambas, que supone acercamientos distintos alos conflictos y por lo tanto en los resultados esperados,planteo seguir la misma lógica para el abordaje<strong>de</strong>l concepto <strong>de</strong> seguridad, don<strong>de</strong> se podríaobtener un acercamiento a la Seguridad IntegralNegativa y otra a la Seguridad Integral Positiva.De tal forma que planteo la <strong>de</strong>finición siguiente:«Seguridad Integral son los planes, programas yacciones que <strong>de</strong>sarrolla el Estado y la Sociedad Políticay civil correspondiente, para lograr el mayor ymás equitativo <strong>de</strong>sarrollo humano posible, a través<strong>de</strong> procesos <strong>de</strong>cisionales políticos <strong>de</strong>mocráticos, paracolaborar con todas las medidas a su alcance en el<strong>de</strong>sarrollo sustentable <strong>de</strong>l país y la humanidad ypara mantener un conjunto <strong>de</strong> medidas que <strong>de</strong>fiendala soberanía <strong>de</strong>l Pueblo y <strong>de</strong> la República y<strong>de</strong> toda amenaza a sus intereses consi<strong>de</strong>rados vitalespor los órganos <strong>de</strong> representación ciudadana eInstitucionalidad Democrática para colaborar enla lucha por la paz regional y mundial».En esta <strong>de</strong>finición concentrada queremos resumirlos componentes sustanciales <strong>de</strong> la Seguridad Integral,que nos dan los parámetros requeridos para laconstrucción escalonada <strong>de</strong> categorías y variables.Los cuatro componentes conceptuales son:i. El concepto <strong>de</strong> Desarrollo Humano: se refiere ala ampliación <strong>de</strong> las opciones y oportunida<strong>de</strong>s quedisponen las personas. Estas pue<strong>de</strong>n ser infinitas ycambiar con el tiempo, pero, en todos los países <strong>de</strong>la tierra, las tres opciones más esenciales son teneruna vida larga y saludable, adquirir conocimientosque <strong>de</strong>sarrollen en cada ser humano a<strong>de</strong>cuadas potencialida<strong>de</strong>sy habilida<strong>de</strong>s; y tener acceso a losingresos y recursos necesarios para disfrutar un nivel<strong>de</strong> vida <strong>de</strong>coroso en libertad y con respeto a los<strong>de</strong>rechos humanos.Los componentes <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo humano son laequidad, que apunta a la igualdad <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s;la productividad, que se refiere a la participación<strong>de</strong> las personas, con su creatividad e iniciativa,en el proceso <strong>de</strong> generación <strong>de</strong> ingresos y en elempleo remunerado; la sustentabilidad, que no sóloprocura asegurar el acceso a oportunida<strong>de</strong>s a lasgeneraciones actuales sino también a las futuras; yla potenciación, que revela la doble dimensión <strong>de</strong>las personas en cuanto gestoras y beneficiarios <strong>de</strong>l<strong>de</strong>sarrollo, <strong>de</strong>stacando la participación <strong>de</strong> éstas enlas <strong>de</strong>cisiones y procesos que afectan la vida. LaOrganización <strong>de</strong> Naciones Unidas (ONU) ha <strong>de</strong>sarrolladopara el mundo y para nuestro país indicadorescon datos empíricos, que mi<strong>de</strong>n cada una<strong>de</strong> estas dimensiones, y ha construido metodologíasque cuantifican el nivel <strong>de</strong> satisfacción y sensación<strong>de</strong> bienestar frente a cada uno <strong>de</strong> ellos, <strong>de</strong> manera<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r comparar la realidad (por ejemplo, enseguridad ciudadana el número <strong>de</strong> policías por cada1.000 habitantes) con la percepción que <strong>de</strong> ella setiene (el nivel <strong>de</strong> temor a la <strong>de</strong>lincuencia).ii. El concepto <strong>de</strong> Desarrollo Sustentable: como seha señalado, fue la Cumbre <strong>de</strong> Río <strong>de</strong> Janeiro realizadaen 1992 la que sancionó los principios fundamentales<strong>de</strong> la sustentabilidad y aprobó los programaspara que cada Estado se acercara a cumplirlos requisitos pedidos (Agenda o «Programa 21» yprincipios para orientar el cuidado <strong>de</strong> los bosques)y dos Convenciones (la «Convención Marco <strong>de</strong> lasNaciones Unidas sobre Cambio Climático» y el«Convenio sobre la Diversidad Biológica»). Esteconcepto incluye:• El <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> los seres humanos a una vidasaludable y productiva en armonía con la naturaleza;122
• La consecusión <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo sin socavar las necesida<strong>de</strong>sambientales y <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> las generacionespresentes y futuras;• El <strong>de</strong>recho soberano <strong>de</strong> los Estados a explotarsus propios recursos pero sin causar daños al MedioAmbiente fuera <strong>de</strong> su jurisdicción nacional;• El establecimiento <strong>de</strong> normas internacionalespara la in<strong>de</strong>mnización ante perjuicio ocasionadopor activida<strong>de</strong>s realizadas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la jurisdicciónnacional <strong>de</strong> los Estados o fuera <strong>de</strong> ella;• El <strong>de</strong>ber <strong>de</strong> los Estados <strong>de</strong> utilizar un criterio <strong>de</strong>precaución para la protección <strong>de</strong>l medio ambiente,sin que se consi<strong>de</strong>re a la falta <strong>de</strong> certeza científicapara adoptar medidas eficaces en función<strong>de</strong> los costos a fin <strong>de</strong> impedir la <strong>de</strong>gradación <strong>de</strong>lmedio ambiente cuando haya peligro <strong>de</strong> dañograve o irreversible (principio precautorio);• A fin <strong>de</strong> alcanzar el <strong>de</strong>sarrollo sustentable, la protección<strong>de</strong>l medio ambiente <strong>de</strong>berá constituirparte importante <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo y nopodrá consi<strong>de</strong>rarse en forma aislada;• La erradicación <strong>de</strong> la pobreza y la reducción <strong>de</strong> lasdisparida<strong>de</strong>s en los niveles <strong>de</strong> vida en distintaszonas <strong>de</strong>l mundo y los países son condiciones esencialespara lograr el <strong>de</strong>sarrollo sostenible y satisfacerlas necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> la población;• Los Estados <strong>de</strong>berán cooperar para conservar,proteger y restablecer la salud y la integridad <strong>de</strong>lecosistema <strong>de</strong> la Tierra; los países <strong>de</strong>sarrolladosreconocen la responsabilidad que les incumbeen la búsqueda internacional <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo sostenibleen vista <strong>de</strong> las presiones que sus socieda<strong>de</strong>sejercen sobre el medio ambiente mundial y<strong>de</strong> las tecnologías.El resto <strong>de</strong> los principios se refieren a la producciónlimpia, a la participación ciudadana en cuestionesambientales, a la promulgación <strong>de</strong> leyes eficacespara proteger el medio, al principio <strong>de</strong> «elque contamina paga», a las catástrofes naturales, al<strong>de</strong>sarrollo y divulgación <strong>de</strong> la ciencia y la tecnología,a la participación <strong>de</strong> la mujer, a velar porque losconflictos no <strong>de</strong>terioren el ambiente y a que la paz,el <strong>de</strong>sarrollo y la protección <strong>de</strong>l medio ambienteson inter<strong>de</strong>pendientes e inseparables entre sí.iii. El concepto <strong>de</strong> Soberanía <strong>de</strong>l Pueblo: La soberanía<strong>de</strong>l pueblo se expresa en la participación <strong>de</strong>todos los ciudadanos en las elecciones <strong>de</strong> Presi<strong>de</strong>ntey <strong>de</strong> los parlamentarios a través <strong>de</strong> un sistemaelectoral y <strong>de</strong> partidos que asegure la representaciónproporcional <strong>de</strong> las mayorías y minorías, y lageneración <strong>de</strong> un Po<strong>de</strong>r Judicial con el concurso<strong>de</strong> las instancias en él existentes y la <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>ntey el Parlamento, y la participación <strong>de</strong> las organizacionessociales en la gobernanza y la gobernabilidad<strong>de</strong> los asuntos locales, regionales y nacionales.La <strong>de</strong>mocracia es el conjunto <strong>de</strong> procedimientosque permiten la expresión plural <strong>de</strong>l pueblo directamenteo canalizados a través <strong>de</strong> las opciones quepresentan los partidos y los lí<strong>de</strong>res políticos. El ejercicio<strong>de</strong>mocrático lo realiza el cuerpo político <strong>de</strong>lpueblo, cuya expresión principal y más organizadaes el Estado.iv. El concepto <strong>de</strong> Soberanía <strong>de</strong>l Estado: Aquí asumimoseste concepto en forma relativa. Le correspon<strong>de</strong>al Estado, en forma absoluta aunque no enforma exclusiva, la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la soberanía <strong>de</strong> laRepública, como ha sido <strong>de</strong>finida por los gobiernos,a lo largo <strong>de</strong>l tiempo:• La permanencia como país• La conservación y enriquecimiento <strong>de</strong> su i<strong>de</strong>ntidady patrimonio cultural• La mantención <strong>de</strong> su in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia política• La mantención <strong>de</strong> una convivencia ciudadanapacífica y solidariaEn términos relativos asumimos que una parte <strong>de</strong>esta soberanía es condicionada por los necesarios123
acuerdos e integraciones internacionales, que tien<strong>de</strong>npositivamente a mejorar tanto la convivenciainternacional como los mismos parámetros internos.Incluso <strong>de</strong>jando recurso para la apelación <strong>de</strong>lciudadano, en base al principio acordado que losEstados están para la satisfacción <strong>de</strong> su pueblo yno la opresión y atropello <strong>de</strong> la dignidad <strong>de</strong> lapersona humana. Es también un fin <strong>de</strong>l Estado la<strong>de</strong>fensa en el campo interno e internacional <strong>de</strong>l<strong>de</strong>sarrollo sustentable.Es importante recalcar que la presencia <strong>de</strong> una actitud<strong>de</strong> seguridad integral, tiene que tener tambiénuna visión y un alcance global, pensando en las referencias<strong>de</strong> la humanidad, don<strong>de</strong> los logros a satisfacersean tanto la paz como las condiciones <strong>de</strong> vida globales,que no tienen fronteras ni espacios locales aislados,susceptibles <strong>de</strong> mantener esa condición.3. UNA NUEVA GEOGRAFÍA POLÍTICALa realidad dominante, que nos está hablando <strong>de</strong>una reconfiguración <strong>de</strong> las insegurida<strong>de</strong>s apremiantespara nuestros pueblos traducidas en riesgos explícitosy latentes, nos <strong>de</strong>manda una interpretaciónnueva <strong>de</strong>l territorio, don<strong>de</strong> el eje sufre un<strong>de</strong>splazamiento <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los territorios burocratizadosa los territorios incógnitos.El territorio burocratizado es el que obe<strong>de</strong>ce a lalógica <strong>de</strong> los Estados, que es <strong>de</strong>finido <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva<strong>de</strong> limitaciones fronterizas, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l cualse ejerce a plenitud una soberanía estatal (aunquehoy mediatizada por su doble tensión entre lo globaly lo local) y que se expresa en calidad <strong>de</strong> conflicto,en la medida que su integridad <strong>de</strong>limitadaes puesta en cuestión por otra unidad estatal conlas mismas características y ante un eventual interéscomún incompatible.Esta dimensión <strong>de</strong> lo territorial actualmente noestá conflictuada, ya que por una parte todas lasdisputas fronterizas esenciales se encuentran resueltas,y por la otra porque cada vez más el rol <strong>de</strong> losorganismos supra estatales regionales tienen unpapel más activo en prevenir y resolver este tipo <strong>de</strong>conflictos, quedando menos espacios <strong>de</strong> maniobrapara acciones <strong>de</strong> fuerza como mecanismo privilegiado<strong>de</strong> solución.Este mapa sigue estando configurado por los Estadoslatinoamericanos, con una pérdida importante<strong>de</strong> la antigua geopolítica, y ha dado pasos a estructuras<strong>de</strong> integración subregionales, particularmenteen el área económica atendiendo a sus propiassensibilida<strong>de</strong>s geográficas y políticas (PactoAndino, MERCOSUR y CARICOM).En cambio aparece una nueva dimensión <strong>de</strong>l territoriocompuesto por tierras incógnitas que van quedandoal margen <strong>de</strong> las integraciones a los nuevosflujos económicos y <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo, don<strong>de</strong> se materializanlas interacciones <strong>de</strong> riesgos para las personas,y que tienen como rasgo principal estar porsobre las <strong>de</strong>limitaciones estatales, generando unacualidad <strong>de</strong> fronteras interestatales porosas.Aquí es don<strong>de</strong> radica el nuevo <strong>de</strong>safío para i<strong>de</strong>ntificary operar sobre estas tierras incógnitas, que nosva a remitir a realida<strong>de</strong>s económicas, sociales y políticas.Hay que producir el cruce <strong>de</strong> los riesgos conlos territorios, lo cual arrojará dinámicas geográficasque impulsarán a los distintos Estados a <strong>de</strong>sarrollarpolíticas cooperativas, atendiendo a estas particularida<strong>de</strong>s,pero por sobre todo al carácterinterestatal <strong>de</strong> estos riesgos.Así es como aparece un nuevo mapa latinoamericanoque nos habla tanto <strong>de</strong> los <strong>de</strong>safíos para i<strong>de</strong>ntificarlas insegurida<strong>de</strong>s, como <strong>de</strong> las oportunida<strong>de</strong>spara afrontarlas en base a la cooperación. Es un mapamás específico, sobre el cual se pue<strong>de</strong> operar conherramientas más oportunas y eficientes; ya no es lageneralidad <strong>de</strong> un hemisferio que no comparte absolutamentelos mismos riesgos, intensida<strong>de</strong>s, escalas,ni satisfactores y que tien<strong>de</strong> a per<strong>de</strong>rse ante lasimposiciones externas <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r hegemónico.Esto mismo plantea <strong>de</strong>safíos inéditos para las organizacionesregionales, que más allá <strong>de</strong> asentar prin-124
cipios generalistas necesarios (como por ejemplo la<strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>mocrático como el régimenpolítico más acor<strong>de</strong> con la soberanía popular,los <strong>de</strong>rechos humanos, económicos, sociales y culturales,etc.), se requiere <strong>de</strong> canalizar apoyos, respuestasy políticas específicas. Así se podrían ir i<strong>de</strong>ntificandoy clasificando estas zonas <strong>de</strong> acuerdo adistintos anillos. Un primer anillo estratégico, ligadoa percepciones geopolíticas y geo-económicas,formado por: América Central y el Caribe, zonaAndina, zona Mercosur. Posteriormente se pue<strong>de</strong>ni<strong>de</strong>ntificar aquellos anillos menores relacionadoscon los riesgos específicos, por ejemplo, el compuestopor el sur peruano, el suroeste boliviano yel norte chileno para el tema <strong>de</strong> las migraciones; oel caso <strong>de</strong> la triple frontera para el tema <strong>de</strong> tráficosilegales <strong>de</strong> mercancías; o el caso <strong>de</strong> la triple fronteraentre Colombia, Ecuador y Perú para el tema <strong>de</strong>los <strong>de</strong>splazados por la guerra y las contaminaciones<strong>de</strong> la lucha guerrillera; o el caso <strong>de</strong> Nicaragua, ElSalvador, Guatemala y Honduras para los temas<strong>de</strong> las migraciones, epi<strong>de</strong>mias o <strong>de</strong>sastres naturales.Es por este sen<strong>de</strong>ro que <strong>de</strong>bemos seguir avanzando,con el fin <strong>de</strong> que los esfuerzos mancomunados,que significan entre otros racionalizar y hacermás eficientes los escasos recursos <strong>de</strong> los quedisponemos, tendrán impactos más positivos enla resolución efectiva <strong>de</strong> las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> nuestrassocieda<strong>de</strong>s.Des<strong>de</strong> esta perspectiva, el fortalecimiento <strong>de</strong> lasinstitucionalida<strong>de</strong>s regionales (OEA y la Comisión<strong>de</strong> Seguridad para estos efectos) es <strong>de</strong> vital importancia.Que se asegure el <strong>de</strong>bido estado <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechopara nuestras relaciones multilaterales, una visióncompartida <strong>de</strong> los valores supremos que <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>remos,mecanismos <strong>de</strong> resolución <strong>de</strong> los conflictos,una equilibrada relación entre el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong>l Estadosoberano y el <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> la persona humanamás allá <strong>de</strong> ese Estado, el impulso a acuerdos yrelaciones bilaterales y multilaterales vecinales, paradar cuenta y solucionar los problemas concretos.Creo que cada vez es más necesaria una institucionalidadreconocida y legitimada, que sea capaz <strong>de</strong>apreciar y actuar en base a nuestra realida<strong>de</strong>s diariase históricas concretas, y po<strong>de</strong>r refundar otrasinstituciones, entre ellas las <strong>de</strong> Seguridad y <strong>Defensa</strong>,que no dan cuenta <strong>de</strong> estas premisas, partiendo<strong>de</strong>l hecho que no se necesitan estructuras como elTIAR ni tampoco se requiere asumir con tanta facilidadnuevas «recetas» hegemónicas.La fragilidad en que algunos <strong>de</strong> los Estados y puebloslatinoamericanos se encuentran hace más imperiosoque nunca una mirada regional, que se sustenteen nuestra historia y, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> ella, se apunte alfuturo, entre la herencia y la invención, para acercarsea los sueños <strong>de</strong> tantos gran<strong>de</strong>s americanistas.III- EL ROL DE UN ACTORSUPRANACIONALUn actor <strong>de</strong>terminante para el futuro y consolidación<strong>de</strong> políticas más <strong>de</strong>mocráticas en el campo <strong>de</strong>la seguridad y <strong>de</strong>fensa, sin lugar lo ocupa la OEA,al cual le correspon<strong>de</strong> un li<strong>de</strong>razgo más activo enincentivar la construcción <strong>de</strong> políticas públicas enlos países, así como en los instrumentos multilateralesque apunten a la cooperación e integración enasuntos comunes y fundamentales.Pasos importantes han sido la Comisión <strong>de</strong> SeguridadHemisférica y los avances que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> ella seprodujeron en las discusiones sobre mecanismos yconceptos <strong>de</strong> seguridad, siendo el <strong>de</strong> la SeguridadMultidimensional un avance notorio que requiere<strong>de</strong> seguir afinando y operativizando, para que existanindicadores reales y medibles <strong>de</strong> su avance yeficacia.Recientemente ha ocurrido algo semejante en relacióna <strong>de</strong>spejar el estatus orgánico jurídico <strong>de</strong> laJunta Interamericana <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, concluyendo enla XXXII Asamblea con la resolución <strong>de</strong> la incorporación<strong>de</strong> ésta al seño <strong>de</strong> la OEA.Relevantes en este aspecto es que se asume a la JIDcomo una «entidad» <strong>de</strong> la OEA, y por lo tanto se125
ige por los principios y mandatos <strong>de</strong> esta organizaciónmultilateral. Del mismo modo los cambiosque se le introdujeron en cuanto la conformación<strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong> sus autorida<strong>de</strong>s y la supervisióncivil <strong>de</strong> ésta y <strong>de</strong>l Colegio Interamericano <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>.Se hace explícito que todos los cargos directivos,serán proveídos mediante elección <strong>de</strong> losrespectivos funcionarios. En este aspecto quieroresaltar la opinión <strong>de</strong>l Embajador Tomic, que presidióla Comisión, sobre el futuro <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>cisión:«… a partir <strong>de</strong> hoy, tanto la Junta como elColegio estarán en condiciones <strong>de</strong> transformarseen herramientas útiles <strong>de</strong>l accionar <strong>de</strong> la OEA encampos tan necesarios y poco explorados comoson la relación civil militar, las medidas <strong>de</strong> fomento<strong>de</strong> la confianza y la prestación <strong>de</strong> servicios técnicosy consultivos en activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> auxilio yasistencia humanitaria en casos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastre, entreotros». 8Otra razón clave <strong>de</strong> lo auspiciosa <strong>de</strong> esta <strong>de</strong>cisión,tiene que ver con la oportunidad <strong>de</strong> ser una instancia<strong>de</strong> contacto permanente entre el mundopolítico y el mundo militar, en base a los postuladosgenerales <strong>de</strong> la OEA que permita un <strong>de</strong>sarrolloarmonioso y <strong>de</strong>mocrático <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensaque tengan que ver con la región.Pero también quedan puntos pendientes. Entreellos el sitial <strong>de</strong> privilegio que tiene el país se<strong>de</strong> enla nominación <strong>de</strong> cargos, y fundamentalmentecabar con los resabios <strong>de</strong> una institución que fueparte <strong>de</strong> la concepción <strong>de</strong> guerra fría y un instrumento<strong>de</strong> la aplicación <strong>de</strong> tales políticas. De lamisma forma que lo dijo el Embajador Tomic:«La JID, por el contrario, sí fue un instrumento<strong>de</strong> la Guerra Fría. Esa es la razón, en mi parecer,<strong>de</strong> ese largo alejamiento, al cual le estamos poniendofin esta tar<strong>de</strong>.» 98 Tomic, Esteban: Discurso en la XXXII Asamblea <strong>de</strong> la OEA, 15<strong>de</strong> marzo 2006, Washington, DC. www.oea.org9 Tomic, Esteban: Discurso en la XXXII Asamblea <strong>de</strong> la OEA, 15<strong>de</strong> marzo 2006, Washington, DC. www.oea.orgIV. ELEMENTOS BÁSICOSPARA UNA NUEVA ARQUITECTURADE DEFENSAEn base a estas realida<strong>de</strong>s, creo que se han generadocondiciones como para plantearse nuevas iniciativasque profundicen y mejoren los estándares <strong>de</strong>calidad <strong>de</strong> relaciones entre los estados, con miras aseguir fortaleciendo «el ambiente <strong>de</strong> seguridad» ycrear mecanismos institucionales que lo consagren.Entre éstas se pue<strong>de</strong>n plantear las siguientes:a.- Modificar las opciones estratégicas <strong>de</strong> las políticas<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la disuasión a las <strong>de</strong> cooperación.Sigue siendo insostenible conceptualmentemantener ambas opciones <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un mismoproyecto <strong>de</strong> <strong>de</strong>finición estratégica <strong>de</strong> un Estado.El único camino viable es el <strong>de</strong> la profundización<strong>de</strong> la cooperación, ya que el propio proceso <strong>de</strong> globalizaciónse ha encargado <strong>de</strong> <strong>de</strong>mostrar que lainter relación entre países es cada vez más estrechay <strong>de</strong>pendiente, don<strong>de</strong> los factores <strong>de</strong> éxito y fracasopermean con rapi<strong>de</strong>z las fronteras administrativas.Lo que se necesita profundizar, especialmentea niveles <strong>de</strong> países con continuidad geográfica, esen qué y para qué vamos a cooperar.b.- Ampliar las medidas <strong>de</strong> confianza mutua a unanueva generación <strong>de</strong> ellas, que contemplen materiascomo gasto militar, inventario <strong>de</strong> fuerzas, etc..c.- Seguir en el <strong>de</strong>bate sobre las misiones <strong>de</strong> lasfuerzas armadas en este contexto, con el fin <strong>de</strong>acotarlas a su fin principal, pero en un nuevo escenarioestratégico vecinal y sub regional, por lo tantosu <strong>de</strong>spliegue en un marco cooperativo. No esviable ampliar las misiones (aunque sean secundarias)<strong>de</strong> las instituciones armadas, porque las <strong>de</strong>svirtúaa ellas propiamente tal en lo organizacional,así como en lo conceptual frente a las <strong>de</strong>finiciones<strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa.d.- Continuar en un análisis conjunto sobre el rol <strong>de</strong>las misiones <strong>de</strong> paz, atendiendo a las nuevas condi-126
ciones globales, particularmente al rol <strong>de</strong> los organismosinternacionales, especialmente el <strong>de</strong> NacionesUnidas, en un mundo multilateral más acechado,con pretensiones <strong>de</strong> hegemonismo unilateral <strong>de</strong>la hiper potencia y con nuevos tipos <strong>de</strong> conflictos.Todo este conjunto <strong>de</strong> iniciativas <strong>de</strong>bieran encaminarel proceso <strong>de</strong> creación <strong>de</strong> esquemas <strong>de</strong> seguridady <strong>de</strong>fensa en torno a los actuales procesos <strong>de</strong>integración económica, como un factor más <strong>de</strong> profundización<strong>de</strong> esa ten<strong>de</strong>ncia y como otro soporte<strong>de</strong> una política exterior integracionista, <strong>de</strong> buenavecindad, que daría una cuenta más exacta <strong>de</strong> acuerdosmultilaterales con capacidad <strong>de</strong> ejecutarse yreflejo <strong>de</strong> un interés común accesible y proyectable.Hoy es más viable construir acuerdos <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa alinterior <strong>de</strong> los proyectos <strong>de</strong> integración vigentes,para <strong>de</strong>s<strong>de</strong> allí caminar hacia uno que abarque laregión para que sea efectivamente una integracióncon sentido.V- CONCLUSIÓNLa región latinoamericana ha mantenido avancessostenidos, producto <strong>de</strong> un nuevo escenario político<strong>de</strong> transiciones <strong>de</strong>mocráticas, en materias <strong>de</strong> seguridady <strong>de</strong>fensa que tienen una orientación másdirigida hacia la superación <strong>de</strong>finitiva <strong>de</strong> una «viejaagenda» centrada en los problemas fronterizos y envisiones i<strong>de</strong>ologizadas <strong>de</strong> enemigos <strong>de</strong> carácter globalcon repercusiones internas. Los esfuerzos porconsolidar en forma simultánea una plataforma económicay una política en niveles sub regionales(Cono Sur, Mundo Andino, Centroamérica) generamejores condiciones para la maduración <strong>de</strong> unaplataforma <strong>de</strong> seguridad y <strong>de</strong>fensa que abra espaciosa una «nueva agenda», centrada en la cooperación,en el enfrentamiento <strong>de</strong> los nuevos problemasemergentes y <strong>de</strong>mandados por los pueblos y en elmantenimiento <strong>de</strong> la paz, como condición inevitablepara el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> la igualdad y la justicia.Pero también es fundamental estar atento a los obstáculosque se mantienen, particularmente la continuapretensión <strong>de</strong> Estados Unidos <strong>de</strong> imponeruna visión <strong>de</strong> nuestro continente que tiene a labase una supuesta inminencia <strong>de</strong> peligros <strong>de</strong>sbordados<strong>de</strong>l control civil, político y policial, frente alo cual se justificaría la presencia física <strong>de</strong> sus fuerzasy cada vez más puestos <strong>de</strong> control y vigilanciaen nuestros propios territorios, así como posiblesnuevas misiones <strong>de</strong> nuestras fuerzas armadas entemas <strong>de</strong> política interior.A esto <strong>de</strong>bemos sumar, que también se requiereenfrentar problemas reales <strong>de</strong> nuestras socieda<strong>de</strong>s,que pue<strong>de</strong>n poner en peligro todo lo avanzado,como son por ejemplo la presencia masiva <strong>de</strong> armaspequeñas <strong>de</strong> fuego y los niveles <strong>de</strong> crimenorganizado. La cuestión clave es que se constituyasobre las bases <strong>de</strong> un nuevo paradigma paraoponérsele, que no pue<strong>de</strong> estar <strong>de</strong>sligado <strong>de</strong>l interésfundamental <strong>de</strong> los pueblos en un contexto <strong>de</strong>creciente <strong>de</strong>mocratización <strong>de</strong> los recursos empleadosy los fines a conseguir.Hay una gran oportunidad <strong>de</strong> que América Latinaopte <strong>de</strong>finitivamente por la integración y lacooperación.127
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Agentes em re<strong>de</strong>, estruturas dinâmicas, processoscomplexos: necessida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> cooperação na área<strong>de</strong> segurança e <strong>de</strong>fesa na América Latina 1Antonio Jorge Ramalho da RochaAPRESENTAÇÃOEste artigo examina o modo como agentes eestruturas se articulam no atual contexto internacional.Ao avançar seus interesses e <strong>de</strong>sempenharpapéis <strong>de</strong>finidos por suas respectivas i<strong>de</strong>ntida<strong>de</strong>s,indivíduos, empresas, organizações nãogovernamentais,governos <strong>de</strong> estados nacionais, entreoutros agentes, produzem complexas interaçõesem um quadro marcado por estruturas peculiares,caracterizadas por re<strong>de</strong>s que, entremeadas,condicionam a evolução dos assuntosinternacionais. Processos políticos e dinâmicassociais entremeiam-se, nem sempre <strong>de</strong> forma coor<strong>de</strong>nada,impondo aos estados nacionais <strong>de</strong>safios<strong>de</strong> natureza distinta, entre outros aspectos no queconcerne à preservação <strong>de</strong> sua própria segurança edas necessida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> seus cidadãos. O texto realça aimportância <strong>de</strong> se diagnosticar a<strong>de</strong>quadamente asfontes <strong>de</strong> ameaças a serem enfrentadas conjuntamentepelos paises da América Latina, enfatiza oinevitável vínculo entre conceitos a políticas públicasna área <strong>de</strong> segurança e <strong>de</strong>fesa e indica áreasmerecedoras <strong>de</strong> atenção especial dos governos nosmomentos <strong>de</strong> revisão <strong>de</strong> suas políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa e<strong>de</strong> segurança pública.Agentes, estruturas e processos políticos emevolução: <strong>de</strong> inter<strong>de</strong>pendências e insegurançasA ninguém escapa a recente aceleração do ritmodas transformações em cada socieda<strong>de</strong> e no contextointernacional. Os acontecimentos precipitamse,a realida<strong>de</strong> evolui, antigas formas <strong>de</strong> ver o mundotornam-se obsoletas. Este fenômeno <strong>de</strong>certo1 As opiniões expressas neste texto são <strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong> doautor e não necessariamente correspon<strong>de</strong>m às posições doMinistério da Defesa do Brasil.guarda relação com a acumulação <strong>de</strong> conhecimento,com o maior acesso a informação e com os avançostecnológicos hoje à disposição <strong>de</strong> ampla parcela dahumanida<strong>de</strong> – mesmo em países cujos governossão autoritários e privam sua população <strong>de</strong>liberda<strong>de</strong>s fundamentais.Entre as conseqüências <strong>de</strong>sse processo, háfenômenos cuja a<strong>de</strong>quada compreensão po<strong>de</strong> facilitaro exame da realida<strong>de</strong> internacional na área <strong>de</strong>segurança e <strong>de</strong>fesa. É certo, <strong>de</strong> início, que mo<strong>de</strong>losrígidos <strong>de</strong> interpretação <strong>de</strong> antigos problemas enfrentadospelos seres humanos per<strong>de</strong>m suautilida<strong>de</strong> cada vez mais rapidamente. Em parte,isso <strong>de</strong>corre do aprofundamento da inter<strong>de</strong>pendênciaentre as socieda<strong>de</strong>s, que implica a permanentere<strong>de</strong>finição das relações <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r e <strong>de</strong>autorida<strong>de</strong> entre agentes políticos, inclusive atravésdas fronteiras nacionais. Já não faz sentido, porexemplo, analisar a realida<strong>de</strong> internacional com baseem mo<strong>de</strong>los que se atêm exclusivamente aos estadosnacionais, ainda que se admita serem eles osprincipais agentes nesta esfera. A ampliação da inter<strong>de</strong>pendênciacoloca em questão, permanentemente,a essência e a utilida<strong>de</strong> das estruturasi<strong>de</strong>acionais, normativas e institucionais queorganizam a vida social em várias partes do mundo,bem como o modo como elas afetam os agentes,beneficiando alguns em <strong>de</strong>trimento <strong>de</strong> outros.Justamente por estabelecerem, por assim dizer, asregras dos diversos jogos sociais, culturais, políticose econômicos em que se engajam os agentes davida internacional, essas estruturas interferem nosresultados das interações humanas e na própriaconstituição <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntida<strong>de</strong>s, condicionando aemergência <strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s em que as populaçõestêm acesso a graus variados <strong>de</strong> liberda<strong>de</strong>, <strong>de</strong>129
igualda<strong>de</strong> e <strong>de</strong> segurança. A ampliação doconhecimento acerca <strong>de</strong> modos <strong>de</strong> vida em outraspartes do mundo, por sua vez, salienta o fato <strong>de</strong> queos grupos humanos lidam com o transcurso do tempo<strong>de</strong> diferentes formas, estabelecendo objetivos <strong>de</strong> curto,médio e longo prazo, cujo atingimento requermaiores ou menores sacrifícios imediatos daspopulações. O fato <strong>de</strong> alguns grupos organizados (combase em valores nacionais, religiosos, econômicos ouquaisquer outros) que se <strong>de</strong>dicam a projetos <strong>de</strong> longoprazo interagirem com grupos cuja lógica <strong>de</strong> atuaçãoprivilegia resultados imediatos insere novas tensõesnas relações internacionais, uma vez que nem sempreos lí<strong>de</strong>res estão preparados para, por assim dizer,enxergar o mundo do ângulo <strong>de</strong> seus adversários 2 .2 Esse fenômeno po<strong>de</strong> ser observado quer na mútua interação <strong>de</strong>estados nacionais, que nas relações <strong>de</strong>stes com outros agentes.Por exemplo, é notória a dificulda<strong>de</strong> dos responsáveis pelapolítica externa dos EUA, sempre preocupados com asimplicações eleitorais <strong>de</strong> suas <strong>de</strong>cisões, em lidar com a perspectivamilenar que orienta a formulação das <strong>de</strong>cisões do governochinês em suas ações externas. Enquanto Pequim fala <strong>de</strong> umarelação com Taipei que chegará ao equilíbrio almejado em 50 ou100 anos (vistos como breves períodos, quando se tem emmente uma história <strong>de</strong> 5.000 anos), Washington preocupa-secom relatórios trimestrais das firmas cotadas em bolsa, comdéficits comerciais anuais, com eleições legislativas bienais emajoritárias quadrienais. Já no que concerne ao relacionamentocom outros agentes, enquanto a Al-qaeda caracteriza o 11 <strong>de</strong>setembro como parte <strong>de</strong> um processo conduzido por um grupocujas ações visíveis se iniciaram com o assassinato <strong>de</strong> Sadat,Washington preocupa-se com a <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> novas estratégias<strong>de</strong> segurança nacional a cada 3 ou 4 anos, com a alocação <strong>de</strong>recursos para combater esta ameaça a cada exercício fiscal, coma permanente prestação <strong>de</strong> contas a uma socieda<strong>de</strong> amedrontada.A Al-qaeda tem o transcurso do tempo a seu favor: poucoimporta se sua próxima ação ocorrerá em um mês ou em 10anos, a pressão psicológica permanece; Washington tem aobrigação <strong>de</strong> manter um estado <strong>de</strong> alerta antinatural e custosoem termos econômicos e políticos, dada a privação <strong>de</strong> certasliberda<strong>de</strong>s civis.A acentuada inter<strong>de</strong>pendência das socieda<strong>de</strong>s configura-seem diferentes dimensões, envolve agentesdiversos e perpetua-se com o auxílio <strong>de</strong> incentivos<strong>de</strong>terminados por estruturas complexas, que, aum tempo, se distribuem em espaços geográficosdispersos, observando alcance global, e se enraízamna i<strong>de</strong>ntida<strong>de</strong> dos agentes, influenciando-lhes avisão <strong>de</strong> mundo, a percepção <strong>de</strong> seus interesses, a<strong>de</strong>terminação <strong>de</strong> suas intenções. Acontecimentosoutrora restritos a pequenas comunida<strong>de</strong>s, em geralignorados por todos, não raro produzem imediatarepercussão universal, em conseqüência da atuaçãoda mídia, <strong>de</strong> organizações não-governamentais eda fluida evolução do que genericamente se <strong>de</strong>nominaopinião pública internacional. Fossem outrasas condições tecnológicas, não se po<strong>de</strong>ria observarsemelhante fenômeno, mas o mero acesso às mo<strong>de</strong>rnastecnologias <strong>de</strong> informação não explica,sozinho, sua concretização. Observam-se, comefeito, intensos fluxos <strong>de</strong> informação, <strong>de</strong> pessoas,<strong>de</strong> bens e serviços, <strong>de</strong> recursos financeiros... Observa-se,em suma, a internacionalização <strong>de</strong> processospolíticos e <strong>de</strong> relações sociais 3 .Em outras palavras, consolidam-se, em uma espécie<strong>de</strong> socieda<strong>de</strong> global, processos outrora restritos aoseio das socieda<strong>de</strong>s nacionais, uma vez que os agentesempreen<strong>de</strong>m relações tanto no âmbito local quantona esfera internacional 4 . O local e o global seconfun<strong>de</strong>m e superpõem, re<strong>de</strong>finindo constantementeo espaço mundial. Nesse contexto, processossociais evoluem permanentemente. Onuf, apoiadoem Gid<strong>de</strong>ns, resume com precisão este processo:«The co-constitution of peoples and societies is acontinuous process. Rules are central to this processbecause they <strong>de</strong>fine agents in terms of structures, andstructures in terms of agents, but never <strong>de</strong>finitely» 5 .Isso porque as estruturas, em especial as normativas,não apenas regulam as relações entre os agen-3 Há autores que prefere o termo «transnacionalização», pararealçar o fato <strong>de</strong> que tais processos não envolvem apenasestados nacionais e seus governos.4 Boa síntese das diferentes interpretações do chamado processo<strong>de</strong> globalização po<strong>de</strong> ser encontrada em Held & McGrew(1999).5 Ver Onuf (1994:7).130
tes, estabelecendo formas distintas <strong>de</strong> percepção e<strong>de</strong> efetiva concretização <strong>de</strong> suas intenções; essasestruturas também permitem aos agentes constituir-seenquanto tais.Ao participarem da <strong>de</strong>finição dos agentes políticos,as estruturas normativas, em particular,interferem <strong>de</strong> modo <strong>de</strong>cisivo na prática política <strong>de</strong>uma <strong>de</strong>terminada socieda<strong>de</strong>. Nos termos inicialmentepropostos por Lasswell e Kaplan, «The purposeserved by political practices are the power functions, thecomparatively stable arrangements by which these arecarried out constituting the power structures. The powerprocess is the pattern of all the political activities carriedon in a given period. 6 » Análises contemporâneas <strong>de</strong>política internacional envolvem, pois, o exame nãoapenas da natureza dos agentes ou da natureza dasestruturas em que se fundamentam suas interações,mas também a dinâmica evolução <strong>de</strong> ambos e a formacomo agentes e estruturas evoluem através dotempo.Para dar conta <strong>de</strong>ssa complexa relação entre agentese estruturas, cuja principal característica resi<strong>de</strong>na sua recíproca influência, os analistas vêm utilizandomais <strong>de</strong> um método <strong>de</strong> investigação científica.Nos termos <strong>de</strong> Hollis & Smith, não basta explicara influência dos agentes sobre as estruturasem que se inserem, ou os constrangimentos queessas estruturas lhes impõem, dado que atuam eminstituições cuja dinâmica em alguma medida lhesantece<strong>de</strong> no tempo; é preciso também enten<strong>de</strong>r omodo como os agentes percebem a realida<strong>de</strong> emque estão inseridos e o modo como eles se vêemnessa realida<strong>de</strong>.Afinal, se é verda<strong>de</strong> que os agentes e estruturas seco-constituem, a socieda<strong>de</strong> internacional em que omundo se transformou hoje em dia po<strong>de</strong> ser vistacomo uma complexa trama <strong>de</strong> re<strong>de</strong>s que seentrelaçam e se influenciam mutuamente. Cadauma <strong>de</strong>las se caracteriza, todavia, por natureza edinâmica peculiares. Os agentes que integram cadare<strong>de</strong> possuem valores, interesses e intenções particulares,específicas, cujo sentido se <strong>de</strong>fine no contextodas estruturas em que se inserem. Suamotivação individual condiciona-se pelo queOlson caracterizaria como «estruturas <strong>de</strong> incentivosseletivos» próprias <strong>de</strong> cada re<strong>de</strong>, peculiares acada processo social em que se engajam os agentes 7 .Assim, cada tipo <strong>de</strong> re<strong>de</strong> possui, regra geral, suaprópria lógica e uma dinâmica que resulta dasestruturas nela vigentes, das memórias que têm osagentes das normas a que se sujeitam e que osconformam, <strong>de</strong> sua percepção dos limites epossibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> ação no presente, <strong>de</strong> suasintenções (conservadoras, transgressoras, transformadoras)com relação ao futuro. A seguir, examinaremoscomo se estruturam e se influenciammutuamente essas re<strong>de</strong>s globais, bem como asimplicações <strong>de</strong>sse fenômeno para a <strong>de</strong>finição dasposturas estratégicas dos países hemisféricos comrelação aos arranjos <strong>de</strong> segurança coletiva vigentes.Re<strong>de</strong>s dinâmicas: espaços em construção nasrelações internacionais contemporâneas.O argumento preferido <strong>de</strong> historiadores queinterpretam processos <strong>de</strong> longo curso, a exemploda expansão <strong>de</strong> impérios e da dominação <strong>de</strong> povos,comumente aponta para a existência <strong>de</strong> um centrocapaz <strong>de</strong> controlar os principais recursos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>re, por meios diversos, impor sua vonta<strong>de</strong> às áreasperiféricas (os territórios dominados e os indivíduosque neles vivem). Explicações sobre como serelacionam centro e periferia constroem-se <strong>de</strong> diferentesmaneiras. Visões tais como a marxista realçamo controle sobre uma das estruturas por meio dasquais os povos se relacionam, a dos meios <strong>de</strong>produção no sistema capitalista. Autores comoMcNeill e Lan<strong>de</strong>s, em contraste, consi<strong>de</strong>ram oprocesso mais complexo e ressaltam aspectoscivilizacionais que <strong>de</strong>correm dos encontros entrepovos com diferentes culturas, <strong>de</strong> modo que,embora se observem trocas nos dois sentidos, asculturas dominantes ao cabo assimilam as periféricas,cujos habitantes transformam seus modos <strong>de</strong>6 Ver Lasswell & Kaplan (1950:175). 7 Ver Olson (1982, 2000).131
vida tradicionais e absorvem normas, valores einstituições, com o fito <strong>de</strong> melhor se comunicaremcom o centro e, assim, obterem maiores benefíciosao participar do império 8 .Isso explicaria as sucessivas mudanças geográficasdos centros <strong>de</strong> maior influência na história dahumanida<strong>de</strong>, em <strong>de</strong>corrência, presume-se <strong>de</strong> suamelhor adaptação a novas formas <strong>de</strong> organizaçãosocial e <strong>de</strong> sua capacida<strong>de</strong> <strong>de</strong> implementar processospolíticos e tecnológicos capazes <strong>de</strong> re<strong>de</strong>finir a posiçãorelativa <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> certos grupos humanos emrelação a outros. Por exemplo, ao longo da Ida<strong>de</strong>Média, a China e a península arábica concentravamrecursos econômicos e políticos, articulados segundocomplexas formas <strong>de</strong> organização social nas regiõesem que se localizava o mais sofisticado capital humanoda época. Por diferentes razões, sua capacida<strong>de</strong><strong>de</strong> inovação não favoreceu a expansão <strong>de</strong> sua cultura,<strong>de</strong> modo que o «centro» gradualmente setransferiu para o norte da Itália e para a penínsulaibérica, grosso modo, a partir da queda <strong>de</strong>Constantinopla.Esses centros culturais, tecnológicos, econômicos epolíticos rapidamente per<strong>de</strong>ram relevância frenteà ascensão <strong>de</strong> nações cujos governos melhorcompreen<strong>de</strong>ram o fulcro do sistema mercantilista,principalmente a Grã-Bretanha, os Países Baixos ea França. Nesses espaços, então já organizados naforma <strong>de</strong> estados nacionais, tiveram lugar as gran<strong>de</strong>srevoluções do Oci<strong>de</strong>nte, a francesa e a industrial,que re<strong>de</strong>finiram as condições <strong>de</strong> produção e aforma <strong>de</strong> organização política em favor do liberalismoe da <strong>de</strong>mocracia, alçando esses países àcondição <strong>de</strong> «centro». Tudo isso ocorreu em umcontexto marcado pela crescente organização dasrelações internacionais, com base em instituições que,nos últimos séculos, balizaram a solução <strong>de</strong> conflitosinternacionais. Assim, o fato <strong>de</strong> esses valores se teremenraizado e estarem mais profundamenteinstitucionalizados nos EUA do que em qualqueroutra parte do mundo explicaria, em parte, a elevação8 Ver McNeill (1974) e Lan<strong>de</strong>s (1998).<strong>de</strong>ste país à posição <strong>de</strong> potência hegemônica a partirdo início do século XX 9 .Em outras palavras, <strong>de</strong>sse ângulo é possível observara dinâmica transformação <strong>de</strong> espaços periféricosem centrais, <strong>de</strong>corrente <strong>de</strong> um conjunto <strong>de</strong>fatores, entre os quais merecem <strong>de</strong>staque, <strong>de</strong> umlado, o momento e o tipo <strong>de</strong> inserção <strong>de</strong>ssas regiõese povos nas mais relevantes estruturas globais, e, <strong>de</strong>outro lado, as instituições e valores, os processossociais e políticos que condicionam ocomportamento dos povos e <strong>de</strong> seus governos. Elementospara se formular instigante análise <strong>de</strong>ssefenômeno no campo das Relações Internacionaisencontram-se em Strange 10 . Seu argumento sustentaque os governos <strong>de</strong>vem privilegiar o controledas estruturas (<strong>de</strong> produção, <strong>de</strong> intermediaçãofinanceira, <strong>de</strong> segurança e <strong>de</strong> acesso a tecnologia),visto que o este po<strong>de</strong>r é mais eficaz, ao longo dotempo, do que o «relacional»; em outras palavras,os governos cujo domínio sobre os outros se reveloumais eficaz no longo prazo fixaram-se no controleda estruturação <strong>de</strong> sistemas <strong>de</strong> dominação, visandoa condicionar os resultados dos processos sociais,econômicos e políticos, em vez <strong>de</strong> procurar imporestruturas <strong>de</strong> incentivos (positivos e negativos) aos<strong>de</strong>mais agentes, procedimento que encerra maiorescustos no exercício da li<strong>de</strong>rança.Atualmente, essas estruturas organizam-se na forma<strong>de</strong> re<strong>de</strong>s, cujos nódulos, dispersosgeograficamente em todos os continentes, searticulam <strong>de</strong> modo a permitir o fluxo dos valoresrelevantes para os agentes que <strong>de</strong>las fazem parte.Embora dispersos, esses nódulos são pontos relativamentefixos, dado que sua estruturação requerinvestimentos. A intenção <strong>de</strong> amortizar osinvestimentos realizados compromete os agentescom esses espaços, mesmo que seja para realizar9 Man<strong>de</strong>lbaun (2002) oferece excelente síntese <strong>de</strong>sse tipo <strong>de</strong>reflexão, aproveitando o argumento <strong>de</strong> Fukuyama a respeito daprevalência do liberalismo como forma <strong>de</strong> organização dossistemas produtivos mundo afora.10 Ver Strange (1988).132
ganhos marginais, ainda que <strong>de</strong>crescentes; alemdisso, investimentos assemelhados, que os economistas<strong>de</strong>nominam sunk costs, dificultam a entrada<strong>de</strong> novos competidores nos mercados, tornandoosmais rentáveis para aqueles que nele já se fazempresentes. Esse dinâmico processo impõe <strong>de</strong>safiosaos estados nacionais. Autores como Bobbit, porexemplo, argumentam que o período atual se marcapor profunda transição: os estados que nãoenten<strong>de</strong>rem as características necessárias a suasinstituições e a natureza do comportamento que<strong>de</strong>les se espera no atual contexto internacionalten<strong>de</strong>rão a per<strong>de</strong>r influência sobre os processos políticose a se tornar periféricos 11 .REDES QUE SE TRANSFORMAME CONDICIONAM AS RELAÇÕESINTERNACIONAIS CONTEMPORÂNEASA existência <strong>de</strong> espaços articulados em função <strong>de</strong>investimentos fixos constitui, por assim dizer, ponto<strong>de</strong> partida. A aceleração da ocorrência <strong>de</strong>inovações tecnológicas, por sua vez, obriga à permanenteatualização <strong>de</strong>sses pontos nodais; porconseguinte, a <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r dos custos relativos <strong>de</strong>se estabelecerem canais alternativos aos fluxos <strong>de</strong>valores, esses pontos fixos po<strong>de</strong>m simplesmenteser gradualmente <strong>de</strong>sativados, à proporção que osfluxos passem a trafegar, <strong>de</strong> forma confiável, poroutros nódulos da re<strong>de</strong> 12 .11 Ver Bobbit (2003).12 Há numerosos exemplos <strong>de</strong> cida<strong>de</strong>s industriais, nas mo<strong>de</strong>rnaseconomias oci<strong>de</strong>ntais, em que as fábricas foram gradualmente<strong>de</strong>sativadas, face ao contraste entre seus custos <strong>de</strong>produção (on<strong>de</strong> havia, entre outros fatores, sindicatos maisorganizados e aguerridos, mercados imobiliários inflacionados,sistemas <strong>de</strong> serviços congestionados) e a possibilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> seestabelecerem novas fábricas em outros lugares – não raroem países outrora marginais, recentemente incorporados àsre<strong>de</strong>s produtivas globais. Atualmente, menciona-se a migração<strong>de</strong> estruturas produtivas dos E.U.A. para o México, logoapós a implantação da NAFTA, e <strong>de</strong>ste país para mercadosemergentes, especialmente a China.A<strong>de</strong>mais, uma vez que o núcleo dos processosprodutivos está hoje mais fortemente presente nosindivíduos do que nas máquinas, e que o chamadocapital humano goza <strong>de</strong> mobilida<strong>de</strong> quaseperfeita 13 , po<strong>de</strong>m os governos, ao criar estruturas<strong>de</strong> incentivos favoráveis, atrair os melhores cérebrose, em prazo relativamente exíguo, re<strong>de</strong>finir seuespaço produtivo, beneficiando-se, inclusive, <strong>de</strong>investimentos realizados alhures. Afinal, a formação<strong>de</strong> seres humanos produtivos na economia dainformação, marca dos dias atuais, requer educaçãocontinuada, em progressivos graus <strong>de</strong> sofisticação,por longos períodos. Em outros termos, políticaspúblicas inteligentes, <strong>de</strong>stinadas a atrair capitalhumano constituem importante instrumento <strong>de</strong>transformação do espaço nacional e do tipo <strong>de</strong>inserção internacional <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>s específicas,facultando-lhes aproveitar ao máximo o queGerschenkron <strong>de</strong>nominou «vantagens do atraso» 14 .Como resultado, observam-se sucessivasreconstruções dos espaços domésticos, cujaarticulação com o ambiente internacional conduzà estruturação <strong>de</strong> dinâmicas re<strong>de</strong>s, estruturadas emcondições materiais, reguladas por normas próprias,conduzidas por valores peculiares. Os níveis <strong>de</strong> riqueza,o grau <strong>de</strong> <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong> social e as condições<strong>de</strong> segurança <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rão, em larga medida, dacompetência dos governos para tornar suas socieda<strong>de</strong>satraentes a capitais, investimentos eindivíduos empreen<strong>de</strong>dores, caracterizando-secomo «centro» do mundo.As re<strong>de</strong>s que articulam as relações internacionaiscontemporâneas possuem naturezas distintas: háre<strong>de</strong>s legais, estruturas construídas pelos governos,coor<strong>de</strong>nadas por organizações internacionais e reguladaspor tratados válidos do ponto <strong>de</strong> vista doDireito Internacional Público, cujo teor se encontra<strong>de</strong>vidamente «internalizado» nos or<strong>de</strong>namentos ju-13 Seria perfeita se não houvesse custos em eventuais mudanças,já que, além dos transportes <strong>de</strong> haveres, da compra e venda<strong>de</strong> proprieda<strong>de</strong>s, os indivíduos se apegam aos lugares emque vivem.14 Ver Gerschenkron, 1962.133
ídicos dos Estados Parte. Por seu intermédio, osgovernos estabelecem ritmos e condições para aevolução <strong>de</strong> alguns dos fluxos mais relevantes nomundo contemporâneo. Nelas, <strong>de</strong>finem-se, porexemplo, as normas que regulam o direito dosindivíduos <strong>de</strong> atravessar legalmente as fronteirasnacionais, as preferências comerciais quecondicionam os fluxos <strong>de</strong> produtos, as normas quecomandam os investimentos financeiros e, porconseguinte, a oferta <strong>de</strong> crédito em âmbito global.A implementação das estratégias empresariaisproduz outro tipo <strong>de</strong> re<strong>de</strong>. Para maximizar seuslucros, as firmas ampliam o volume <strong>de</strong> trocas internassegundo regras próprias, para-legais, à margem,mas sem opor-se às estruturas normativas etributárias vigentes. Como resultado, registra-seforte crescimento do comércio intra-firmas, do qualnem sempre os governos têm ciência. Isso colocaem questão até mesmo o modo como se aferem osfluxos <strong>de</strong> riquezas no plano internacional: economistascomeçam a consi<strong>de</strong>rar excessiva a ênfaseatribuída às trocas comerciais contabilizadas nosbalanços <strong>de</strong> pagamento, advertindo para anecessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> se mensurarem também os fluxosintra-firmas, sem os quais a estimativa do que seproduz em cada economia po<strong>de</strong> revelar-se imprecisa.Nessas condições, questionam as análises <strong>de</strong>balanços <strong>de</strong> pagamentos e suas crises, que registramapenas parte das transferências <strong>de</strong> riquezas feitasentre as economias.Essas re<strong>de</strong>s para-legais surgem da interação <strong>de</strong> agentesprivados, que almejam proteger suas empresas eativos das intervenções dos governos, criando alternativasentre os or<strong>de</strong>namentos nacionais a quepreferirão submeter-se. Entretanto, uma vez criadas,elas re<strong>de</strong>finem as condições <strong>de</strong> alocação <strong>de</strong>recursos, <strong>de</strong> acesso a informações, <strong>de</strong> atendimentoa necessida<strong>de</strong>s e <strong>de</strong> geração <strong>de</strong> novas expectativas.Usualmente estruturadas em ca<strong>de</strong>ias <strong>de</strong> comandoe controle universais, essas re<strong>de</strong>s conferem relativaautonomia a cada um <strong>de</strong> seus pólos, permitindo asadaptações <strong>de</strong> processos padronizados a contextose saberes locais. É nesse ambiente que se constroemmo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> automóveis, software, computadores,telefones celulares aptos a servirem, a um tempo, aescalas globais <strong>de</strong> produção e a <strong>de</strong>mandas locais <strong>de</strong>especialização. Em <strong>de</strong>corrência da sofisticação aportadaà produção industrial pela economia doconhecimento, surgem produtos complexos, comqualida<strong>de</strong>s à primeira vista contraditórias, a umtempo globais e personalizados: aquilo que lhes écomum assegura o baixo custo <strong>de</strong> sua produção e,em alguns casos, sua conectivida<strong>de</strong>; as necessida<strong>de</strong>sidiossincráticas dos clientes são atendidas pelapersonalização da produção, via <strong>de</strong> regra em mo<strong>de</strong>losjust in time que emulam a fórmula <strong>de</strong> Dell,cujo sucesso já se esten<strong>de</strong> à fabricação <strong>de</strong>automóveis, entre outros setores da economia.Isso também ocorre em outras indústrias, tais como ada moda e a da alimentação, e no setor <strong>de</strong> serviços,especialmente em áreas tais como hotelaria, saú<strong>de</strong> ealimentação. Características semelhantes marcamtambém as re<strong>de</strong>s <strong>de</strong> organizações não-governamentais(ONGs), cuja relevância no atual contexto internacionalcresce continuamente e cujas ativida<strong>de</strong>s osgovernos e socieda<strong>de</strong>s em que elas atuam ignoramlargamente. Em países muito pobres, essas re<strong>de</strong>s <strong>de</strong>ONGs controlam recursos superiores aos orçamentosnacionais; mundo afora, <strong>de</strong>senham e conduzem políticaspúblicas a mando dos governos. Tal como asempresas transnacionais, as ONGs nem semprerelatam, periódica e publicamente, as ativida<strong>de</strong>s que<strong>de</strong>senvolvem nas socieda<strong>de</strong>s em que atuam.Há, ainda, um terceiro tipo <strong>de</strong> re<strong>de</strong>, que interessamais diretamente à discussão <strong>de</strong>ste painel. Trata-se<strong>de</strong> um conjunto <strong>de</strong> ativida<strong>de</strong>s e processos que se<strong>de</strong>senvolvem não apenas à margem, mas contra asleis dos estados. São também re<strong>de</strong>s estruturadasem nódulos relativamente fixos, por meio dos quaisfluxos ilícitos trafegam, engendrando trocas <strong>de</strong> valoresentre agentes, em geral através <strong>de</strong> fronteirasnacionais. Também nelas há normas <strong>de</strong> conduta eestruturas institucionalizadas <strong>de</strong> comando e controlesobre os fluxos <strong>de</strong> bens, serviços, informaçõese dinheiro. As atuais condições tecnológicasfacilitam e reduzem os custos tanto <strong>de</strong>conectivida<strong>de</strong> entre os agentes quanto do efetivo134
tráfico <strong>de</strong> armas, drogas, animais, seres humanos eseus órgãos, ocasionalmente com a conivência <strong>de</strong>autorida<strong>de</strong>s governamentais ou por meio <strong>de</strong> empresasque, estabelecidas legalmente, utilizamestruturas <strong>de</strong> comércio, turismo e intermediaçãofinanceira para realizar ativida<strong>de</strong>s criminosas.Os três tipos <strong>de</strong> re<strong>de</strong> aqui discutidos mesclam-se.Elas não se estruturam necessariamente <strong>de</strong> formaautônoma, mas relacionam-se umas com as outras.Os vasos comunicantes que as vinculam tornamobscuras algumas ativida<strong>de</strong>s que, tal como aquiapresentadas, po<strong>de</strong>m parecer discretas, autoreferenciadas.Na verda<strong>de</strong>, com alguma freqüência,essas estruturas se enredam em uma mesma teia, quese esten<strong>de</strong> em vários espaços, <strong>de</strong> modo a estabelecerpontos <strong>de</strong> atração e <strong>de</strong> difusão <strong>de</strong> informações erecursos, incentivos a que agentes participem <strong>de</strong> umou <strong>de</strong> outro tipo <strong>de</strong> ativida<strong>de</strong> e, em alguns casos, <strong>de</strong>mais <strong>de</strong> um simultaneamente. Pouco a pouco,emaranham-se os fios das re<strong>de</strong>s, misturam-se osprocessos, confun<strong>de</strong>m-se os agentes.Isso dificulta a ação dos governos que queremcombater ilícitos internacionais e crimes conexos,freqüentemente associados a ativida<strong>de</strong>sextremamente lucrativas. Afinal, cedo ou tar<strong>de</strong>, asreceitas <strong>de</strong>ssas ativida<strong>de</strong>s incorporam-se àseconomias legais, beneficiando as elites quecontrolam as re<strong>de</strong>s criminosas e –porque elasbuscam legitimar-se e proteger-se das autorida<strong>de</strong>s–contribuindo, indiretamente, para reduzirinsatisfações políticas e pressões sociais da parcelada população marginalizada pelo <strong>de</strong>senvolvimentoeconômico e social em economias emergentes, emgeral marcadas por fortes <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s.Conhecer essas re<strong>de</strong>s e o modo como elas serelacionam não é, pois, luxo ou diletantismoacadêmico 15 . Conhecê-las bem constitui imperiosanecessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> preparação para a ação política. Atuarnessas diferentes re<strong>de</strong>s é difícil porque não bastaobservar seu funcionamento, suas estruturas relevantes,seus agentes principais e o modo como elesinteragem uns com os outros e com as estruturas queos constrangem. Em si, isso é tarefa complexa, dadoque, ao interagirem, agentes e estruturas evoluempermanente e rapidamente, transformando uns aosoutros. O que torna esse processo ainda mais difícil,contudo, é o fato <strong>de</strong> que essas re<strong>de</strong>s se interpenetram;os processos <strong>de</strong>senvolvidos em uma <strong>de</strong>las não raroproduzem conseqüências também nas outras.ASPECTOS CULTURAIS, DEFINIÇÕESLEGAIS E A NECESSÁRIA ADAPTAÇÃOÀS REDES MUNDIAISO entrelaçamento das re<strong>de</strong>s que estruturam o atualcontexto internacional realça a rápida obsolescência<strong>de</strong> modos <strong>de</strong> ver o mundo, bem como o anacronismo<strong>de</strong> certos arcabouços institucionais e normativosutilizados para regular processos políticos edinâmicas sociais muito distintos dos que vigoravamquando da criação <strong>de</strong>sses modos <strong>de</strong> pensar e doestabelecimento das normas e instituições vigentes.Observar o <strong>de</strong>scompasso, no tempo, entre <strong>de</strong>terminadoscomportamentos humanos e as normas queos tipificam não constitui novida<strong>de</strong>. De fato, écomum afirmar-se que a realida<strong>de</strong> prece<strong>de</strong> asinterpretações formuladas por seus intérpretes, bemcomo as normas estabelecidas para disciplinar osagentes. Entretanto, por um lado, a aceleração doritmo das transformações na realida<strong>de</strong> internacionalvem <strong>de</strong>ixando atônitos seus intérpretes,obrigando-os a rever seus conceitos e a valer-se <strong>de</strong>vários sistemas teóricos para atribuir sentido aosacontecimentos aparentemente mais relevantes 16 .15 A discussão sobre re<strong>de</strong>s ganhou fôlego com a obra <strong>de</strong> Castells(1996) e vem se sofisticando crescentemente. O fenômenodas complexificação das trocas e do fortalecimento dacapacida<strong>de</strong> dos indivíduos, bem como suas implicações paraprocessos econômicos e políticos aparece, em outros termos,em Rosenau (1990, 1997), em Rosow et allii (1994) eem Czempiel & Rosenau (1998). Do ângulo da Geografia,vale a pena consultar Santos (1996).16Não por acaso, o campo das Relações Internacionais caracteriza-sepor sucessivos <strong>de</strong>bates teóricos e pela coexistência <strong>de</strong>sistemas conceituais que dão conta <strong>de</strong> parcelas isoladas davida internacional.135
Por outro lado, mundo afora, as instituições políticasjá não respon<strong>de</strong>m às <strong>de</strong>mandas sociais comagilida<strong>de</strong> compatível com a velocida<strong>de</strong> <strong>de</strong> suastransformações, fato que as coloca, permanentemente,em xeque.Conforme a cultura prevalecente em cadasocieda<strong>de</strong>, observa-se maior ou menor capacida<strong>de</strong><strong>de</strong> se lidar com a rapi<strong>de</strong>z das transformações sociais,adaptando-se instituições e normas às novasnecessida<strong>de</strong>s da população. Culturas latinas, porexemplo, marcam-se pela influência <strong>de</strong> normasjurídicas que buscam tudo regular e prever. Essassocieda<strong>de</strong>s observam maiores dificulda<strong>de</strong>s no queconcerne ao atendimento <strong>de</strong> necessida<strong>de</strong>s coletivas,inclusive na área <strong>de</strong> segurança e <strong>de</strong>fesa.A conhecida reflexão <strong>de</strong> Berlin sobre os conceitos <strong>de</strong>liberda<strong>de</strong> positiva e negativa po<strong>de</strong> ser útil para secompreen<strong>de</strong>r a maior dificulda<strong>de</strong> enfrentada poralguns grupos humanos para adaptar-se, por assimdizer, a este novo ritmo <strong>de</strong> vida 17 . Nas socieda<strong>de</strong>sem que prevalece a idéia <strong>de</strong> que os sistemas <strong>de</strong> normas<strong>de</strong>vem conter em si as previsões <strong>de</strong> tudo o queé permitido aos agentes (liberda<strong>de</strong> positiva), observa-sea paradoxal necessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> revisar permanentementeas normas, pois os indivíduos continuamentecriam conceitos, campos <strong>de</strong> trabalho, relaçõesprodutivas, dinâmicas e conflitos, alguns dos quaissimplesmente não se po<strong>de</strong> regular ex-ante 18 .(as normas e instituições vigentes) e para o passado(História do Direito e das instituições do Estado).Assim, as transformações da realida<strong>de</strong> propriamentedita só lhes reclamam reflexões específicas quandoproduzem problemas concretos – às vezes, quandotais problemas estão avançados e complexos <strong>de</strong>maispara serem tratados apenas pela aplicação <strong>de</strong> normas;quando se faz necessário o emprego da força.Em contraste, nas socieda<strong>de</strong>s em que prevalece anoção <strong>de</strong> liberda<strong>de</strong> negativa, nas palavras <strong>de</strong> Berlin«simply the area within which a man can actunobstructed by others» 19 , observa-se maioradaptabilida<strong>de</strong> dos sistemas regulatórios àsnecessida<strong>de</strong>s criadas pelos indivíduos –muitas dasquais <strong>de</strong>rivam <strong>de</strong> inovações nos campos datecnologia, do trabalho, dos valores mais respeitadosem cada socieda<strong>de</strong>.Para além do modo como esses processos evoluemem diferentes socieda<strong>de</strong>s, algo semelhante ocorretambém na socieda<strong>de</strong> internacional, já que oaprofundamento da inter<strong>de</strong>pendência realça, naagenda internacional, a influência <strong>de</strong> elementosnormativos, não somente <strong>de</strong>vido à maior difusãodo conhecimento sobre as alternativas <strong>de</strong>organização <strong>de</strong> processos políticos, econômicos esociais, mas, principalmente, por causa do simplesfato <strong>de</strong> que os <strong>de</strong>stinos <strong>de</strong> diferentes populaçõesestão mais estreitamente vinculados.Some-se a isso o fato <strong>de</strong> que, nessas socieda<strong>de</strong>s, aautorida<strong>de</strong> dos intelectuais e juristas se adquiresobretudo pelo conhecimento das regras do presentee <strong>de</strong> suas origens imediatas e remotas. A atenção dosprincipais agentes responsáveis por criar e interpretaras normas que regulam a vida social volta-se, portanto,para uma dimensão cristalizada e abstrata do presente17 Ver Berlin, 1997 (1958).18 Por exemplo, qualquer intelectual ou jurista que há 30 ou 40anos <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>sse a necessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> normas para enfrentarcrimes cibernéticos seria consi<strong>de</strong>rado uma espécie <strong>de</strong> alienado,a quem provavelmente se recomendaria mudar <strong>de</strong> carreira,quiçá iniciando a redação <strong>de</strong> romances <strong>de</strong> ficção científica. 19 I<strong>de</strong>m, p.: 393.Como resultado, os conceitos utilizados para <strong>de</strong>finirprocessos políticos, os valores embutidos nasinstituições e normas internacionais, as idéiasprevalecentes na agenda internacional, tudo issopassa a ser objeto <strong>de</strong> atenção e <strong>de</strong> disputa entre agentespúblicos e privados na dinâmica evolução dasrelações internacionais contemporâneas. Algunsinterpretam esse processo como «guerras entrecivilizações»; outros enxergam nele apenas disputasi<strong>de</strong>ológicas; ao cabo, ninguém duvida <strong>de</strong> que se trata<strong>de</strong> confrontos entre visões <strong>de</strong> mundo divergentes:cada grupo procura, com diferentes instrumen-136
tos, moldar a realida<strong>de</strong> em função <strong>de</strong> seus valores einteresses. Entre esses instrumentos, figura aconstrução intelectual da realida<strong>de</strong> e sua reprodução,tanto em discursos científicos quanto em posiçõespolíticas. A seguir, será discutida a relação entre aformação do conceito <strong>de</strong> segurança, a evolução dosacontecimentos nessa área e as alternativas políticasdos governos.SEGURANÇA PÚBLICA E SEGURANÇANACIONAL: DOS CONCEITOS ÀS POLÍTICASDefinir significa, etimologicamente, impor limites.Quando se trata <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir conceitos para fazerreferência a um dado conjunto <strong>de</strong> fenômenos darealida<strong>de</strong> social, efetua-se complexa operação mental,que se legitima em um ambiente social e produzimplicações políticas. Por exemplo, distinguir, nas leis<strong>de</strong> um país, segurança pública <strong>de</strong> segurança nacionalimplica listar as responsabilida<strong>de</strong>s e indicar as funçõesque cabem, <strong>de</strong> um lado, à polícia; <strong>de</strong> outro, às ForçasArmadas. Parte-se do abstrato para o concreto; dosconceitos elaborados por pensadores, juristas eparlamentares para, por meio <strong>de</strong> processos políticos,estabelecer elencos <strong>de</strong> competências <strong>de</strong> corporações eagências burocráticas. Isso implica estabelecer,também, como serão alocados os recursos públicos<strong>de</strong>stinados a cada objetivo da comunida<strong>de</strong>.Em sua didática introdução à economia políticainternacional, Strange presume que cada socieda<strong>de</strong>persegue pelo menos três objetivos coletivos:igualda<strong>de</strong>, via políticas <strong>de</strong> redistribuição <strong>de</strong> renda;liberda<strong>de</strong>, via regras que estimulem competiçãoeconômica e geração <strong>de</strong> riqueza; e segurança, via<strong>de</strong>stinação <strong>de</strong> recursos a forças policiais e/ou militares.Cada socieda<strong>de</strong> opta por enfatizar um ououtro objetivo, mas algum grau <strong>de</strong> liberda<strong>de</strong>, <strong>de</strong>igualda<strong>de</strong> e <strong>de</strong> segurança é sempre perseguido pelosgrupos humanos organizados politicamente 20 .Este texto concentra-se no exame <strong>de</strong> problemasatinentes à i<strong>de</strong>ntificação <strong>de</strong> ameaças e à <strong>de</strong>finição20 Ver Strange, 1988.<strong>de</strong> competências relativas à consecução dos objetivossociais vinculados às necessida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> segurançados países da região.Estabelecidos os conceitos, cabe aos governosoperacionalizá-los, traduzindo em ações concretasas concepções lingüísticas, teóricas ou legais, bemcomo as intenções <strong>de</strong> um grupo social com relaçãoa tais fenômenos. Por razões óbvias, <strong>de</strong>ve-se redobraro cuidado nos casos em que essas ações impliquema possibilida<strong>de</strong> do uso da força armada. Afinal, osefeitos da utilização <strong>de</strong> conceitos equivocados porgovernantes po<strong>de</strong>m ser imediatos e, quando se trata<strong>de</strong> segurança e <strong>de</strong>fesa, dramáticos.É preciso, então, valer-se <strong>de</strong> conceitos para organizara realida<strong>de</strong>. A realida<strong>de</strong> em que vivemos apresentaseem uma espécie <strong>de</strong> continuum: os eventos nãosurgem <strong>de</strong> forma organizada, inteligível, como emum romance. As <strong>de</strong>finições dos fenômenos resultam<strong>de</strong> esforços intelectuais coletivos, <strong>de</strong> interpretaçõesda realida<strong>de</strong> propriamente dita. Neste continuumnão há apenas fatos, elementos materiais, mastambém diversas percepções que se constroem <strong>de</strong>ssesfatos 21 . Essa construção <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>, em alguma medida,das categorias <strong>de</strong> pensamento que tornaminteligível o espectro <strong>de</strong> eventos em que se materializaa realida<strong>de</strong>. Nesse processo <strong>de</strong> permanentereconstrução intelectual da realida<strong>de</strong>, analistas e agentespolíticos po<strong>de</strong>m equivocar-se ao tratar os eventosa partir <strong>de</strong> sistemas conceituais rígidos, imprópriospara interpretar um mundo em dinâmica evolução 22 .21 Quando se quer <strong>de</strong>stacar, nessa realida<strong>de</strong>, a dimensão <strong>de</strong>segurança, logo se percebe a inevitabilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> se lidar comuma condição subjetiva, já que, em parte, o conceito se referea elementos intangíveis, a preferências atribuídas aos agentescujo comportamento o analista quer compreen<strong>de</strong>r ou explicar.22 Kuhn (1970) e Popper (1958, 1969), por exemplo,argumentam que o conhecimento se constrói socialmente,por meio <strong>de</strong> consensos estabelecidos entre os especialistas<strong>de</strong> áreas do saber, indicando, ainda, sua condição provisória(isto é, um argumento passível <strong>de</strong> ser falsificado). Essa visãose coaduna também com a obra <strong>de</strong> pensadores como Peirce(1957) e Lakatos e Musgrave (1970).137
De outro lado, em certo sentido, a idéia é a alma dascoisas: <strong>de</strong>finindo-as, as idéias po<strong>de</strong>m associar às coisasvalores e interesses, condicionando a percepção dosagentes 23 .Raramente, contudo, agentes políticos refletem sobreo processo que lhes faculta construir idéias sobreas coisas do mundo – reflexão que se propõe nesteartigo. Todos sabem, intuitivamente, que ele se dápor meio da linguagem, cuja estrutura lhes permiteproduzir e compartilhar reflexões. Pela mesma razão,apenas se po<strong>de</strong> transmitir a outros seres humanos asidéias que se tem das coisas, com vistas a,responsavelmente, dotar ações <strong>de</strong> propósito, a umtempo construindo (e compartilhando) um mesmosignificado para os atos que se quer empreen<strong>de</strong>r econcertando esforços para alcançar objetivos comuns.Os conceitos com base nos quais se formulam políticas<strong>de</strong> segurança e <strong>de</strong>fesa não fogem a essa regra;são também construções lingüísticas que adquiremsignificado na medida em que, intersubjetivamente,analistas e agentes políticos, por consenso tácito ouexplícito, aceitem utilizá-los em suas interações parafazer referência aos mesmos conjuntos <strong>de</strong> fenômenospresentes na realida<strong>de</strong> propriamente dita.A reflexão sobre a relação entre conceitos e açõespolíticas é complexa por várias razões, entre as quaisa <strong>de</strong> mesclar processos que ocorrem em contextosdistintos. De fato, os <strong>de</strong>bates entre os intelectuaisque se ocupam da <strong>de</strong>finição <strong>de</strong>sses conceitoscaracterizam-se por ocorrências que culminam como estabelecimento <strong>de</strong> consensos sobre a realida<strong>de</strong> 24 .23 Fazer com que os outros percebam a realida<strong>de</strong> <strong>de</strong> umamaneira que nos interessa é também uma forma <strong>de</strong> influenciar-lheso comportamento; é também o resultado <strong>de</strong> umarelação <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r. A preocupação com o po<strong>de</strong>r das idéias nãoé nova no campo da política internacional; faz-se presente jáem Tucídi<strong>de</strong>s (2002), na opinião dos atenienses sobre comoseriam vistos por outras cida<strong>de</strong>s caso não subjugassem osmélios, e em Carr (1964). Mais recentemente, Goldstein eKeohane (1993) e Nye (1990, 2002), discutem esse processo,para não mencionar as propostas construtivistas expressaspor autores como Onuf (1989) e Wendt (1999).São esses consensos que informarão a <strong>de</strong>finição dostermos utilizados pelos agentes políticos na<strong>de</strong>finição das regras do jogo, na <strong>de</strong>terminação dotipo <strong>de</strong> responsabilida<strong>de</strong> que se atribuirá a cadaagência burocrática, condicionando-lhes a alocação<strong>de</strong> recursos e a cobrança <strong>de</strong> resultados.Em outras palavras, o mundo das idéias influenciadiretamente o mundo dos processos políticos maispalpáveis 25 . No contexto em que agentes políticosinteragem uns com os outros, mais especificamente,não se observa a busca <strong>de</strong> construção <strong>de</strong> teorias quedêem conta da realida<strong>de</strong>; há, isto sim, a necessida<strong>de</strong><strong>de</strong> se estabelecerem arcabouços normativos queregulem diferentes dimensões da vida real,construindo estruturas <strong>de</strong> incentivos que permitampromover a convergência das energias da socieda<strong>de</strong>em um <strong>de</strong>terminado sentido. Nessa «<strong>de</strong>finição dasregras do jogo», vencem os que <strong>de</strong>finem em seufavor as estruturas normativas cujos termos senegociam ou, conforme o contexto, em larga medidase impõem 26 . Afinal, a operacionalização <strong>de</strong>conceitos traduz em ações <strong>de</strong> governo os objetivosque, em abstrato, se atribuem à socieda<strong>de</strong> 27 .Nenhum <strong>de</strong>sses agentes crê que as <strong>de</strong>finiçõesproduzidas, mesmo em <strong>de</strong>bates acadêmicos, sejamneutras. Des<strong>de</strong> o princípio, todos têm claro que asnormas estabelecem estruturas <strong>de</strong> incentivos positivose negativos ao comportamento dos indivíduos;<strong>de</strong>s<strong>de</strong> o princípio, está claro que os benefícios da24 Antes disso, cabe i<strong>de</strong>ntificar fenômenos relevantes; imaginarassociações entre eles; validar empiricamente hipótesespreviamente concebidas para interpretar a realida<strong>de</strong>; publicartextos; e, tema relevante para este seminário, atribuirconteúdos semânticos específicos a termos que, aos poucos,se fazem mais presentes nos textos e diálogos, até se fixaremcomo o resultado <strong>de</strong> uma espécie <strong>de</strong> acordo mínimo,imperfeito e provisório, mas imprescindível à produção <strong>de</strong>reflexões cada vez mais abstratas, na esperança <strong>de</strong> se produzirconhecimento confiável sobre a realida<strong>de</strong> em apreço. Arespeito da provisorieda<strong>de</strong> do conhecimento científico vejase,além <strong>de</strong> Popper (1958, 1969) e Peirce (1957),Stinchcombe (1968) e Elster (1994).138
or<strong>de</strong>m vigente distribuem-se <strong>de</strong>sigualmente. Nãoobstante, todos concordam que, em alguma medida,ações são empreendidas em função do modocomo os agentes concebem sua própria i<strong>de</strong>ntida<strong>de</strong>e <strong>de</strong>finem seus objetivos no contexto em que estãoinseridos. Nesse sentido, as <strong>de</strong>finições construídaspor intelectuais influenciam, até certo ponto, omodo como os agentes políticos i<strong>de</strong>ntificam seusobjetivos e concretizam suas ações. Em outraspalavras, uma vez aceitas pelos agentes, as idéias setornam po<strong>de</strong>rosas, don<strong>de</strong> a permanentepreocupação dos indivíduos, nas estratégias políticase militares, com a conquista <strong>de</strong> corações e mentesalheias.Cedo ou tar<strong>de</strong>, os enunciados que <strong>de</strong>finem normas<strong>de</strong> comportamento, usualmente positivadasem lei, incorporam esses conceitos. E as normas sótêm eficácia quando são internalizadas pelos agentessociais. Refletir sobre virtu<strong>de</strong>s e fraquezas dosinstrumentos <strong>de</strong> cooperação em matéria <strong>de</strong>segurança e <strong>de</strong>fesa na região presume, então, oexame do modo como se operacionalizam, em diferentescontextos, conceitos tais como o <strong>de</strong>segurança nacional e segurança pública. Afinal,parte dos <strong>de</strong>safios ora enfrentados pelos governosdo Hemisfério tem que ver com os recentes<strong>de</strong>senvolvimentos conceituais relativos a segurança.Cabe <strong>de</strong>finir não só as alternativas <strong>de</strong> atuação conjuntafrente a novas ameaças, mas também o que seenten<strong>de</strong> pelo que a Declaração sobre Segurançanas Américas, <strong>de</strong> outubro <strong>de</strong> 2003, <strong>de</strong>fine comosendo uma «arquitetura flexível <strong>de</strong> segurança».25 A socieda<strong>de</strong> americana e seu sistema político favorecem aobservação <strong>de</strong>ste fenômeno <strong>de</strong> maneira mais clara, dada afluida circulação <strong>de</strong> indivíduos em diferentes corporações, afim <strong>de</strong> cumprir, em diferentes momentos, missões distintas.O instituto que vulgarmente se <strong>de</strong>nomina «revolving door»constitui uma prática por meio da qual certos indivíduos oratrabalham em agências do Executivo, como funcionários públicos,ora prestam consultoria a empresas, ora «fazem lobby»junto a parlamentares, ora produzem textos, criamconceitos e teorias em universida<strong>de</strong>s ou «think-tanks», transformando-seem veículos <strong>de</strong> circulação <strong>de</strong> idéias em ambientescujas culturas são menos corporativas do que se as queprevalecem em outras partes do mundo. Não se está aqui<strong>de</strong>fen<strong>de</strong>ndo que este <strong>de</strong>va ser um mo<strong>de</strong>lo adotado nos paísesda região; trata-se apenas <strong>de</strong> se apontar um exemplo domodo como as estruturas institucionais, normativas eaxiomáticas (os valores que <strong>de</strong>finem as práticas <strong>de</strong>comportamento) em uma <strong>de</strong>terminada socieda<strong>de</strong> condicionamum tipo peculiar <strong>de</strong> interlocução entre diferentes agentes políticose sociais. Isso é compatível com a prevalência da noção<strong>de</strong> «liberda<strong>de</strong> negativa», nos termos <strong>de</strong> Berlin, que se discutiuacima. Nas socieda<strong>de</strong>s cujos processos são presididos poruma cultura <strong>de</strong> «liberda<strong>de</strong> positiva», as carreiras dos indivíduos,as responsabilida<strong>de</strong>s e funções das agências burocráticasten<strong>de</strong>m a apresentar maior grau <strong>de</strong> rigi<strong>de</strong>z. Deixo ao leitor areflexão sobre as implicações <strong>de</strong>sses diferentes tipos <strong>de</strong>estruturas para enfrentar a realida<strong>de</strong> em dinâmica evolução.26 No que concerne à influência <strong>de</strong> estruturas normativas eaxiomáticas sobre o comportamento dos agentes veja-se,para argumentações teóricas, Onuf (1988) e Wendt (1999);argumentos mais empíricos, referentes à segurança nacional,aparecem em Katzenstein (1996); são mais comuns, porém,em análises <strong>de</strong> economia política, Ruggie (1998), Olson (1982,2000) e Baumol (2002). Entre os exemplos mais conhecidos<strong>de</strong> criação, por assim dizer, assimétrica, <strong>de</strong> estruturas normativasa agentes no plano internacional, <strong>de</strong>stacam-se a emergênciado sistema <strong>de</strong> Bretton Woods (o argumento final <strong>de</strong> White no<strong>de</strong>bate com Lord Keynes foi, como se sabe, o <strong>de</strong> que osE.U.A. «pagariam a conta») e as regras do jogo atualmentevigentes para o comércio internacional, <strong>de</strong>finidas no âmbitoda Organização Mundial do Comércio. Isso não implica dizerque não se <strong>de</strong>va estabelecer normas para estruturar a vidainternacional, sobretudo quando se discute o tema a partir doponto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> países com escassos recursos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, paraos quais qualquer arcabouço normativo e institucional é melhordo que sua ausência. Afinal, no mínimo, essas estruturaselevam os custos <strong>de</strong> ações belicosas das gran<strong>de</strong>s potências;no máximo, tornam a or<strong>de</strong>m mais justa.27 Isso também vale para agentes privados em contextos distintos,mais limitados, que se baseiam em conhecimentos<strong>de</strong> ciências tais como a administração e a economia paratomar suas <strong>de</strong>cisões.139
CONCEITOS DE SEGURANÇA: IMPLICAÇÕESPARA SUA OPERACIONALIZAÇÃOEntre as dificulda<strong>de</strong>s observadas na operacionalizaçãodo conceito <strong>de</strong> segurança, <strong>de</strong>staca-se sua natureza (parcial,mas necessariamente) subjetiva. A maioria dasdiscussões sobre conceitos <strong>de</strong> segurança <strong>de</strong>fine o termoem função <strong>de</strong> um conjunto <strong>de</strong> sentimentos, isto é,uma condição psicológica, fruto <strong>de</strong> percepções; umestado no qual o agente se vê livre <strong>de</strong> ameaças.Implicitamente, em suas diretrizes, a Política <strong>de</strong> Defesa<strong>Nacional</strong> do Brasil (PDN) vale-se <strong>de</strong>ssa concepçãosubjetiva <strong>de</strong> segurança, implicitamente em suaprimeira edição e, na <strong>de</strong> 2005, explicitamente:«Segurança é a condição que permite ao País apreservação da soberania e da integrida<strong>de</strong> territorial, arealização dos seus interesses nacionais, livre <strong>de</strong> pressõese ameaças <strong>de</strong> qualquer natureza, e a garantia aos cidadãosdo exercício dos direitos e <strong>de</strong>veres constitucionais» 28 .Também o conceito <strong>de</strong> segurança da Organização dasNações Unidas <strong>de</strong>staca a «condição pela qual os Estadosconsi<strong>de</strong>ram que não há perigo <strong>de</strong> ataque militar,pressão política ou coerção econômica, <strong>de</strong> modo queestejam aptos a perseguirem livremente os seus próprios<strong>de</strong>senvolvimento e progresso» 29 .A preocupação com o aspecto subjetivo do conceitoaparece, igualmente, em <strong>de</strong>finições dicionarizadas, querem livros técnicos: «Security is therefore a state of mind inwhich an individual, whether the highest political lea<strong>de</strong>rof the land or the average citizen feels safe from the harm byothers»; quer em dicionários comuns: «Segurança: (1)ação ou efeito <strong>de</strong> tornar seguro; (…) estado, condiçãoou caráter daquilo que é firme, seguro, inabalável, oudaquele com quem se po<strong>de</strong> contar ou em quem sepo<strong>de</strong> confiar inteiramente; (5) situação em que não hánada a temer; a tranqüilida<strong>de</strong> que <strong>de</strong>la resulta» 30 .28 A Escola Superior <strong>de</strong> Guerra <strong>de</strong>fine assim: «Segurança é osentimento <strong>de</strong> garantia necessária e indispensável a umasocieda<strong>de</strong> e a cada um <strong>de</strong> seus integrantes contra ameaças<strong>de</strong> qualquer natureza» (ESG,2004:151).29 Ver Quintão (2002:25).30 Ver, respectivamente, Oxford (1993:820) e Houaiss(2001:2536).Definições como essas não se operacionalizam sem problemas,a começar pelo fato <strong>de</strong> que os agentes po<strong>de</strong>mnão se dar conta <strong>de</strong> ameaças existentes ou, em contraste,i<strong>de</strong>ntificar ameaças on<strong>de</strong> elas não existem 31 . Nosdois casos, apenas por coincidência obterão êxito natentativa <strong>de</strong> alcançar a sensação <strong>de</strong> segurança almejada.O conceito <strong>de</strong> dilema <strong>de</strong> segurança, às vezes empregado<strong>de</strong> forma confusa, ao distinguir capacida<strong>de</strong>s «ofensivas»e «<strong>de</strong>fensivas», ilustra a dificulda<strong>de</strong> <strong>de</strong> se reconhecerameaças e agressivida<strong>de</strong> nas intenções alheias, em especialporque insere no trato da relação entre os agenteso aspecto temporal. Afinal, armas usadas para a<strong>de</strong>fesa po<strong>de</strong>m servir ao ataque, e nada garante que oamigo <strong>de</strong> hoje não será o inimigo <strong>de</strong> amanhã 32 .Por essa razão, <strong>de</strong> resto, Realistas <strong>de</strong> ontem e <strong>de</strong> hojeconsi<strong>de</strong>ram inócuas as justificativas <strong>de</strong> que o Estadose arma apenas para <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r-se. Por si só, a dinâmicaresultante do <strong>de</strong>sejo primeiro <strong>de</strong> sobrevivência doEstado e do fato <strong>de</strong> que só existem relações <strong>de</strong> po<strong>de</strong>rno contexto internacional produz permanentesredistribuições <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r entre as unida<strong>de</strong>s,alterando suas posições relativas, e lhes impõe aobrigação <strong>de</strong> alocar recursos prioritariamente na áreada <strong>de</strong>fesa nacional. Na literatura corrente, distingueseo Realismo «ofensivo», que atribui aos estados aintenção incessante <strong>de</strong> maximizar seu po<strong>de</strong>r em relaçãoaos <strong>de</strong>mais, do Realismo «<strong>de</strong>fensivo», que associa aosestados apenas o <strong>de</strong>sejo <strong>de</strong> preservar o statu quo 33 .O fato é que, se as interpretações dos acadêmicospo<strong>de</strong>m variar conforme o discurso teórico utiliza-31 Em outras palavras, aspectos cognitivos <strong>de</strong>sempenham papelrelevante na percepção da realida<strong>de</strong>, como nos ensinamJervis (1976, 1989) e Vertzberger (1990). Em situações <strong>de</strong>crise, o estresse influencia fortemente a capacida<strong>de</strong> individual<strong>de</strong> apreensão e processamento <strong>de</strong> informações; emsituações rotineiras, os procedimentos padronizadosreduzem-lhe a capacida<strong>de</strong> crítica – Allison e Zelickow (1999).32 A rigor, transfere-se para os governos a dificulda<strong>de</strong> <strong>de</strong> seanalisar o problema da intencionalida<strong>de</strong>, <strong>de</strong> difíciloperacionalização mesmo quando se tem em mente ocomportamento <strong>de</strong> indivíduos. Luzes sobre este assuntopo<strong>de</strong>m ser encontradas em Anscombe, G. M. 1957.140
do, os operadores da política precisam tomar<strong>de</strong>cisões com base em sua percepção da realida<strong>de</strong>, aqual é sempre imperfeita; a<strong>de</strong>mais, não raro, essapercepção se <strong>de</strong>ixa influenciar por visões <strong>de</strong> mundoarraigadas e por interesses políticoscircunstanciais. Semelhante parcialida<strong>de</strong> tambémse coloca para os analistas, embora não da mesmamaneira. Por exemplo, analistas consi<strong>de</strong>ram a atualguerra no Iraque resultado do erro <strong>de</strong> se atribuirimportância a um problema menor, do exagero <strong>de</strong>se julgar o governo <strong>de</strong> Saddam Hussein umaameaça para os E.U.A., fato evi<strong>de</strong>nciado pelaausência <strong>de</strong> armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>struição em massa no Iraque.Para outros analistas, a guerra consistiu naimplementação <strong>de</strong> uma <strong>de</strong>cisão prévia, que visariaa beneficiar o complexo industrial-militar dos EstadosUnidos, a assegurar o acesso <strong>de</strong> suascompanhias petrolíferas a recursos energéticos e areposicionar as tropas americanas na região –dadaa <strong>de</strong>cisão <strong>de</strong> retirá-las da Arábia Saudita.Ao cabo, a comunida<strong>de</strong> acadêmica ainda nãochegou a um consenso sobre as reais motivaçõesdos EUA no Iraque. Há bons argumentos eevidências <strong>de</strong> interesses a suportar uma e outrainterpretação. Aos políticos americanos, contudo,cabia tomar a <strong>de</strong>cisão <strong>de</strong> ir adiante – ou não! – à luzdas informações disponíveis e <strong>de</strong> sua percepçãodas implicações <strong>de</strong>sta <strong>de</strong>cisão para a segurança dopovo americano. Como observa Halevy, ainteligência disponível nunca é suficiente parasubsidiar inteiramente o processo <strong>de</strong>cisório, mas é33 Os exemplos abundam. Entre os mais conhecidos, o <strong>de</strong>que, mesmo quando comunicam <strong>de</strong>liberadamente a outrosagressões iminentes, os governos po<strong>de</strong>m ter seus discursosmal interpretados (tidos como mensagens para o públicointerno: Sadat, com relação ao Sinai, na percepção daMossad); em outros casos, vêem-se em movimentos <strong>de</strong>tropas exercícios militares (Saddam Hussein em relação aoKuwait, na percepção da CIA, na Primeira Guerra do Golfo).Para os argumentos centrais do realismo estrutural e ofensivo,veja-se Waltz (1979) e Mearsheimer (2001); para umaboa crítica que os coteja com uma perspectiva sociológica,veja-se, entre outros, Buzan (1993).preciso chegar-se a um consenso que fundamentea <strong>de</strong>cisão dos operadores das políticas externa e <strong>de</strong><strong>de</strong>fesa. Face à carência <strong>de</strong> informações, cabe interpretaros dados concretos em seu contexto, o querequer julgamento sobre as intenções <strong>de</strong> outrosgovernantes e suas ações no passado 34 . A propósito,entre os erros cometidos pelo Governo americanocom relação ao Iraque, sobressai a ausência <strong>de</strong>um relacionamento diplomático, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> o fim daprimeira Guerra do Golfo, que permitisse conhecermais profundamente as condições locais,produzindo interpretações que informassema<strong>de</strong>quadamente os dados brutos <strong>de</strong> inteligência.Não possuir embaixada no Iraque muito contribuiupara erodir a capacida<strong>de</strong> dos EUA <strong>de</strong> interpretar ocomportamento, as intenções e os recursos <strong>de</strong>Saddam Hussein.Observam-se outras dificulda<strong>de</strong>s nas <strong>de</strong>finições <strong>de</strong>segurança, em especial quando se pensa na segurançados estados nacionais, tais como a presunção <strong>de</strong> que osagentes buscam segurança para realizar um <strong>de</strong>terminadopotencial ou sua conceituação em termos negativos,por meio <strong>de</strong> referência a situações não-existentes.Isso não chega a ser novida<strong>de</strong> no campo das RelaçõesInternacionais, como ilustra o conceito <strong>de</strong> «anarquia» 35 .Há, claro, um problema lógico na operacionalização<strong>de</strong>sses conceitos. A impossibilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> se <strong>de</strong>monstrar a«não-existência <strong>de</strong> algo» predispõe o agente a concebero oposto: no caso em tela, não sendo possível observara ausência <strong>de</strong> ameaças, os governos preparam-se parase <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r <strong>de</strong> tudo o que possa colocar em risco suaexistência, no presente ou no futuro 36 .Em outras palavras, a <strong>de</strong>finição das condições <strong>de</strong>segurança encerra um conjunto <strong>de</strong> problemas ao fundamentar-se,implicitamente, em premissas a respeitodos agentes cuja segurança está em jogo, das ameaçasque lhes impõem riscos, <strong>de</strong> relações <strong>de</strong> causalida<strong>de</strong>entre mudanças na disposição <strong>de</strong> recursos materiais<strong>de</strong> po<strong>de</strong>r externos aos agentes e sua condição psicoló-34 Ver Halevy (2004).35 Boas críticas ao conceito <strong>de</strong> anarquia estão em Milner (1992),Onuf (1998) e Wendt (1999).141
gica – por <strong>de</strong>finição intangível. Afinal trata-se <strong>de</strong> preservara segurança <strong>de</strong> quem? Em um contexto marcadopor re<strong>de</strong>s que se entrelaçam, marcado pela mútuainfluência <strong>de</strong> estruturas legais, para-legais e ilegais emque atuam os agentes internacionais, avulta aimportância <strong>de</strong> se <strong>de</strong>finir precisamente as responsabilida<strong>de</strong>sque caberão às Forças Armadas e às forçaspoliciais, seus respectivos orçamentos, e o tipo <strong>de</strong>cooperação internacional necessário para enfrentar aameaças que não se po<strong>de</strong> tratar unilateralmente.Garantir a segurança do estado nacional implica, na<strong>de</strong>finição minimalista <strong>de</strong> Weber, pelo menos a <strong>de</strong>seu território, <strong>de</strong> sua população e das instituiçõesque legitimam o uso da força pelo governo neleconstituído. A <strong>de</strong>finição <strong>de</strong> segurança utilizada pelogoverno da República da Colômbia, por exemplo,operacionaliza ações a partir <strong>de</strong>ssa perspectiva:«Security is not regar<strong>de</strong>d primarily as the security of theState, nor as the security of the citizen without theassistance of the State. Rather it is the protection of thecitizen and <strong>de</strong>mocracy by the State with the solidarityand co-operation of the whole society» 37 . É útil lembrarque, embora as ações <strong>de</strong>stinadas a promover asegurança do Estado tenham lugar no presente, amemória <strong>de</strong> ameaças e sofrimentos pretéritos em partecondiciona a agenda, também influenciada pelasexpectativas acerca das ameaças do porvir.Como resultado, observam-se conceitos <strong>de</strong>segurança <strong>de</strong> dois tipos principais: uns <strong>de</strong>finemsegurança <strong>de</strong> forma abrangente e superficial; outrosespecificamente <strong>de</strong>mais, em função <strong>de</strong> todas asameaças que se possam i<strong>de</strong>ntificar a um estado nacionalem um dado momento. No primeiro caso,36 Mais uma vez, prevalece o dilema <strong>de</strong> segurança: reafirma-se apremissa <strong>de</strong> que, no contexto internacional, só há relações <strong>de</strong>po<strong>de</strong>r e se atribui, a priori, má-fé aos <strong>de</strong>mais agentes dosistema; ganha relevo, a<strong>de</strong>mais, a possibilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> que seobserve uma profecia que se auto-realiza, na medida em que sefortalecem as concepções <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa nacional fundamentadasna necessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> cada agente velar por sua própria segurança.37 Republic of Colombia, Presi<strong>de</strong>ncy of the Republic: DemocraticSecurity and Defence Policy: 13.distintas percepções sobre as condições <strong>de</strong>segurança em que se encontram os estadosnacionais constrangem a implementação, por cadaum, <strong>de</strong> ações concretas 38 , <strong>de</strong>stinadas a produziressa condição <strong>de</strong> segurança. No segundo caso,tendência mais observada na operacionalização <strong>de</strong>conceitos (em geral <strong>de</strong>nominados «estratégicos»)<strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa nacional, procura-se antecipar aemergência <strong>de</strong> ameaças à segurança do Estado.Observe-se, a propósito, que o tratamento dado aoassunto pela Declaração sobre Segurança nas Américasé excessivamente abrangente e superficial,<strong>de</strong>feito comum a documentos diplomáticosredigidos com o objetivo <strong>de</strong> conciliar posições divergentesdos governos 39 . Em geral, contudo, noque concerne a cada estado nacional, suas políticas38 Às quais usualmente se faz referência como sendo ações <strong>de</strong><strong>de</strong>fesa nacional.39 Textualmente, em sua parte II diz a Declaração sobre Segurançanas Américas, Aprovada na terceira sessão plenária, realizadaem 28 <strong>de</strong> outubro <strong>de</strong> 2003: e) «Em nosso Hemisfério, emnossa condição <strong>de</strong> Estados <strong>de</strong>mocráticos comprometidoscom os princípios da Carta das Nações Unidas e da Carta daOEA, reafirmamos que o fundamento e razão <strong>de</strong> ser dasegurança são a proteção da pessoa humana. A segurança doEstado e a segurança das pessoas reforçam-se mutuamente.A segurança é fortalecida quando aprofundamos sua dimensãohumana. As condições <strong>de</strong> segurança humana melhoram medianteo pleno respeito da dignida<strong>de</strong>, dos direitos humanos edas liberda<strong>de</strong>s fundamentais das pessoas, bem como mediantea promoção do <strong>de</strong>senvolvimento econômico e social, ainclusão social e a educação e o combate à pobreza, àsenfermida<strong>de</strong>s e à fome. (...) i) As ameaças, preocupações eoutros <strong>de</strong>safios à segurança hemisférica são <strong>de</strong> natureza diversae alcance multidimensional e o conceito e as abordagenstradicionais <strong>de</strong>vem ampliar-se para englobar ameaças novas enão-tradicionais que abrangem aspectos políticos,econômicos, sociais, <strong>de</strong> saú<strong>de</strong> e ambientais». E «j) As ameaçastradicionais à segurança e seus mecanismos para enfrentá-lascontinuam sendo importantes e po<strong>de</strong>m ser <strong>de</strong> natureza diversadas novas ameaças, preocupações e outros <strong>de</strong>safios àsegurança e aos mecanismos <strong>de</strong> cooperação para enfrentálos.»No plano do discurso, está tudo muito bem, e po<strong>de</strong>-seconsi<strong>de</strong>rar um progresso a preocupação com a segurança dos142
<strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa partem da i<strong>de</strong>ntificação <strong>de</strong> um conjunto<strong>de</strong> ameaças 40 tão específico que, por sua extensão epeculiarida<strong>de</strong>s, são aplicáveis exclusivamente emmomentos <strong>de</strong>terminados da história dos estadosque as formulam 41 .A<strong>de</strong>mais, esses conceitos servem a orientar ações<strong>de</strong>stinadas a preservar a segurança dos estadosnacionais no sentido tradicional do termo, isto é,no que concerne à proteção <strong>de</strong> seu território,estados e dos indivíduos. Quando se trata <strong>de</strong> <strong>de</strong>finir comooperacionalizar essas intenções e estabelecer mecanismos <strong>de</strong>cooperação entre forças armadas e forças policiais, todavia, a«multidimensionalida<strong>de</strong>» dos conceitos, a diversida<strong>de</strong> dosagentes envolvidos e a rigi<strong>de</strong>z dos mecanismos <strong>de</strong> cooperaçãoexistentes dificultam a construção <strong>de</strong> políticas complementares.40 E nisso resi<strong>de</strong> outra dificulda<strong>de</strong> operacional nesse campo:embora usualmente concebidas como políticas <strong>de</strong> Estado,feitas para preservar seus interesses permanentes, as diretrizespara as ações <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa nacional <strong>de</strong>finem-se por governos quepossuem agendas próprias. Conforme as circunstâncias políticas,o conceito fixado em lei será mais abrangente (incluindodimensões como segurança ambiental, alimentar, cibernéticae direitos humanos fundamentais) ou mais limitado, adstritoàs ameaças militares ao território do estado nacional. Em<strong>de</strong>mocracias, afinal, agendas políticas evoluem constantemente;não é possível antecipar o tipo <strong>de</strong> preocupação que prevaleceráentre os agentes políticos com muita antecedência. Isso nãoimplica dizer que conceitos mais restritos <strong>de</strong> segurança sejam«menos <strong>de</strong>mocráticos» do que conceitos mais abrangentes;apenas sublinha o fato <strong>de</strong> que essas <strong>de</strong>finições se fazem, emmaior ou menor grau, influenciadas por circunstâncias políticas.Uma vez positivadas na lei, contudo, constrangemestruturalmente o curso das ações <strong>de</strong>stinadas a preservar asegurança e a promover a <strong>de</strong>fesa nacional.41 Em geral, os conceitos utilizados nas políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa nacionalpartem <strong>de</strong> análise do enquadramento internacional doEstado, i<strong>de</strong>ntificam-lhe os objetivos permanentes (nem sempre<strong>de</strong> forma exaustiva ou explícita), <strong>de</strong>finem as circunstânciasestratégicas e os objetivos da política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa para, então,estabelecer orientações e diretrizes para a <strong>de</strong>fesa nacional. Apolítica <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa nacional <strong>de</strong> Portugal constitui exemplo<strong>de</strong>talhado <strong>de</strong>sse tipo <strong>de</strong> <strong>de</strong>finição: veja-se a Resolução doConselho <strong>de</strong> Ministros número 9/94.cidadãos e instituições contra ameaças externas, cujaorigem na maior parte das vezes se associa a outrosestados nacionais. Não se trata, pois, <strong>de</strong> segurançapública, ofício das polícias, a quem se <strong>de</strong>stina aresponsabilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> combater ameaças internas.Os conceitos aplicados a ações <strong>de</strong> segurança pública<strong>de</strong>ixam isso claro. No Brasil, a Secretaria <strong>Nacional</strong><strong>de</strong> Segurança Pública do Ministério da Justiçacuidou <strong>de</strong> explicitar o conceito <strong>de</strong> segurança públicacom que os governos fe<strong>de</strong>ral, estadual e municipaltrabalham 42 . Note-se que <strong>de</strong>finições <strong>de</strong>segurança pública também envolvem aspectos subjetivose implicam dificulda<strong>de</strong>s tais como as querespeitam à operacionalização <strong>de</strong> políticas públicas<strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa nacional. Nos dois casos, trata-se <strong>de</strong> <strong>de</strong>stinaresforços a reduzir o risco <strong>de</strong> que se instaureum ambiente em que impere a violência. No Brasil,isso não traz novos problemas para os órgãosresponsáveis pela segurança pública, mas, no casodas agências responsáveis por formular eimplementar a política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa nacional, aambigüida<strong>de</strong> conceitual po<strong>de</strong> gerar dilemasoperacionais.42 «A SEGURANÇA PÚBLICA é uma ativida<strong>de</strong> pertinente aosórgãos estatais e à comunida<strong>de</strong> como um todo, realizadacom o fito <strong>de</strong> proteger a cidadania, prevenindo e controlandomanifestações da criminalida<strong>de</strong> e da violência, efetivas oupotenciais, garantindo o exercício pleno da cidadania noslimites da lei»Ver http://www.mj.gov.br/senasp/senasp/inst_conceitos.htm (página visitada no dia 05/01/2005).Para não <strong>de</strong>ixar margem a dúvidas, completa o Ministério daJustiça: «Na falta <strong>de</strong> uma <strong>de</strong>finição expressa e inequívoca daexpressão SEGURANÇA PÚBLICA, é possível aduzir, dotexto constitucional, que ela seja uma condição, ou estado,que incumbe ao Estado o <strong>de</strong>ver <strong>de</strong> assegurar à Nação,através do provimento <strong>de</strong> serviços prestados pelos órgãosreferidos ao final do caput do art. 144. Advém tambémdaquele artigo do texto constitucional que o «provimento dasegurança pública», por <strong>de</strong>finição semântica da expressão«segurança», bem como pela referência aos órgãos <strong>de</strong>execução citados, implique em [sic] assegurar um estado <strong>de</strong>coisas em que a Nação esteja protegida da vitimização pelocrime e pela violência, sinistros, aci<strong>de</strong>ntes e <strong>de</strong>sastres.»143
Por isso mesmo, cabe ter presente a dificulda<strong>de</strong> <strong>de</strong>se distinguir claramente políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa e <strong>de</strong>segurança pública, visto que, embora ambas se<strong>de</strong>stinem a proporcionar às populações umasensação <strong>de</strong> segurança, cada uma <strong>de</strong>las éresponsabilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> agências burocráticas distintas,vinculadas a processos políticos e sociais específicos,bem como a distintas estruturas <strong>de</strong> articulaçãoe cooperação internacional no Hemisfério. O temaganha relevo, obviamente, quando se tem presentea discussão sobre a interpenetração das diferentesre<strong>de</strong>s em que se articulam as relaçõesinternacionais contemporâneas e o modo como elasinfluenciam processos políticos nacionais.No Brasil e alhures, com freqüência se confun<strong>de</strong> apolítica <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa com políticas <strong>de</strong> promoção dasegurança pública. Nessas condições, cabe lembrarpelo menos três características comuns aos conceitos<strong>de</strong> segurança: (1) trata-se <strong>de</strong> uma condição, <strong>de</strong> umaproprieda<strong>de</strong> <strong>de</strong>finida subjetivamente; (2) essacondição é função não apenas da subjetivida<strong>de</strong> <strong>de</strong>quem a <strong>de</strong>fine (por assim dizer, <strong>de</strong> sua imaginação),mas também <strong>de</strong> sua percepção das condições externas,no que concerne tanto a aspectos materiaisquanto a outros agentes e suas intenções; e (3)nenhum conceito é neutro: sua <strong>de</strong>finição produzimplicações operacionais que influenciam processospolíticos em cada país e na região. Assim, é crucialter clareza quanto aos conceitos utilizados para tratardo tema e à dinâmica evolução das relaçõesinternacionais contemporâneas no continente, tantopara examinar os instrumentos <strong>de</strong> cooperaçãoexistentes quanto para <strong>de</strong>finir políticas <strong>de</strong> segurançanacional e, nelas, a articulação que se quer realizarcom outros governos.CONCLUSÕES PRELIMINARES EELEMENTOS PARA CONTINUAR O DEBATEEste texto integra um painel inicial em umseminário <strong>de</strong>stinado a recolher aportesinternacionais para discutir políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa naAmérica Latina. A maioria dos participantes possuiexperiência administrativa bastante superior àminha e conhece as minúcias dos textos legais emmais <strong>de</strong>talhe, <strong>de</strong> modo que, a esse respeito, eu teriapouco a acrescentar. Procurei então, com vistas acontribuir para o <strong>de</strong>bate da melhor maneira possível,apresentar-lhes os temas e discussões relativos asegurança e <strong>de</strong>fesa <strong>de</strong> que se ocupam os acadêmicos,cujos aportes seguramente po<strong>de</strong>riam ser mais bemaproveitados nesta região do globo.Nessas condições, procurou-se apresentar, em todaa sua complexida<strong>de</strong>, a discussão sobre agentes eestruturas nas teorias das Relações Internacionais.Analisou-se a formação <strong>de</strong> re<strong>de</strong>s transnacionais e asimplicações <strong>de</strong> sua interpenetração. Examinaramseconceitos <strong>de</strong> segurança e sua influência sobreagentes, estruturas e processos políticos, chamandoa atenção para a pertinência <strong>de</strong> se distinguir, nalegislação pertinente, segurança nacional <strong>de</strong>segurança pública, atribuindo-se as funções pertinentesàs Forças Armadas e à polícia. Realçou-se anecessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> se compreen<strong>de</strong>r a rapi<strong>de</strong>z dastransformações nas relações internacionaiscontemporâneas e o risco <strong>de</strong> as instituições não seadaptarem com a rapi<strong>de</strong>z necessária ao contextointernacional, provendo aos cidadãos maior grau<strong>de</strong> segurança sem lhes privar <strong>de</strong> satisfatório grau <strong>de</strong>liberda<strong>de</strong> e <strong>de</strong> um ambiente que contribua para aredução das <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s sociais.Insistiu-se sobre a importância <strong>de</strong> os agentes políticosterem clareza sobre os diferentes tipos <strong>de</strong> re<strong>de</strong>s,suas interações e os fluxos que as vinculam. É certoque não há alternativa para enfrentar importantesproblemas <strong>de</strong> segurança da região sem estruturasinstitucionais e normativas que favoreçam acooperação entre os governos, especialmente noque concerne ao combate a algumas das chamadasnovas ameaças, tais como os ilícitos transnacionais<strong>de</strong> toda or<strong>de</strong>m (tráfico <strong>de</strong> drogas, armas, seres humanos,órgãos, animais e plantas, lavagem <strong>de</strong>dinheiro...). Isso, <strong>de</strong> resto, contribui para ampliar aestabilida<strong>de</strong> na região e consiste em um claro espaço<strong>de</strong> convergência <strong>de</strong> interesses entre os paíseshemisféricos, inclusive os EUA. Por outro lado,tudo indica que acordos muito rígidos ou <strong>de</strong>fini-144
dos em termos ina<strong>de</strong>quados ao tratamento dosprocessos ora mais relevantes, como o TIAR,merecem avaliação profunda, talvez conducente arevisão substantiva. Ao cabo, este artigo não oferecerespostas às perguntas levantadas, mas fornece elementosconceituais e analíticos que favorecem umexame articulado das políticas públicas na área <strong>de</strong>segurança e <strong>de</strong>fesa na região. Trata-se, enfim, <strong>de</strong>um provocativo convite ao diálogo e à reflexão,como convém a um painel que inicia seminário tãoimportante.REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASAllison, G. & Zelikow, P. 1999. Essence of Decision.Explaining the Cuban Missile Crisis. SecondEdition. New York: Longman.Baumol, W. 2002. The Free-Market InnovationMachine. Princeton Univ. Press, Princeton.Berlin, I. 1997 (1958). Two concepts of Liberty.In Goodwin, R. & Pettit, P. Contemporary PoliticalPhilosophy. Oxford, Blackwell Publishers.Bobbit, P. 2003. The Shield of Achilles. War, Peaceand te Course of History. New York, Alfred Knopf.Bull., H. 2002. A Socieda<strong>de</strong> Anárquica. ImprensaOficial do Estado, Editora UnB e IPRI, São Paulo.Buzan, B. (1993).«From international system tointernational society: structural realisrn and regimetheory meet the English school». In IntemationalOrganization 47,3.Carr, Edward H. (1964) The Twenty Years’ Crisis,1919-1939. New York, Harper & Row Publishers.Castells, M. (1996). The Rise of the Network Society.Oxford, Blackwell Publishers.Czempiel, Ernest-Otto & Rosenau, James 1998.«Global Changes and Theoretical ChallengesApproaches to World Politcs in the 1990’s».Lexington, Mass.Escola Superior <strong>de</strong> Guerra (ESG). 2003.Pensamento Estratégico. ESG, Rio <strong>de</strong> Janeiro.Gid<strong>de</strong>ns, A. 1984. The constitution of society. PolityPress & Basil Blackwell, London.145
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Panel IIMo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional militarA los efectos <strong>de</strong> orientar la elaboración <strong>de</strong> las contribuciones<strong>de</strong> los participantes <strong>de</strong>l panel se les propuso<strong>de</strong>finir y enten<strong>de</strong>r la categoría «mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa nacional» a partir <strong>de</strong> dos gran<strong>de</strong>s dimensiones:1.la relación entre ciudadanía y <strong>de</strong>fensa nacional,aludiendo con ello a la modalidad que estableceun Estado para el reclutamiento <strong>de</strong> sus FFAA ypara la conformación <strong>de</strong> sus reservas. Ello tambiénincluye la forma en que la sociedad asumesu compromiso respecto a la <strong>de</strong>fensa y cómo resuelvesu participación en la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> suscaracterísticas.• En función <strong>de</strong> esta dimensión –que implica <strong>de</strong>finicionesfilosófico-políticas profundas aunqueen las últimas décadas ha tendido a ser analizadocomo un imperativo <strong>de</strong> la tecnología bélica– podríandiferenciarse dos mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacionalsustentados en conceptos extremos:a. el <strong>de</strong>l ciudadano soldado2.la doctrina estratégica que sustenta y estructuraa las FFAA <strong>de</strong> un Estado en función <strong>de</strong> las <strong>de</strong>finiciones<strong>de</strong> su política exterior y <strong>de</strong> las hipótesisestablecidas para su empleo. Aquí se podrían citardiversas modalida<strong>de</strong>s extremas y sus posiblescombinaciones:• FFAA <strong>de</strong> vocación agresiva y/o <strong>de</strong> proyecciónexterna y FFAA con vocación esencialmente <strong>de</strong>fensiva<strong>de</strong>l territorio en base a una doctrina <strong>de</strong>carácter no provocativo.• FFAA estructuradas en función <strong>de</strong> estrategiascooperativas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa militar y FFAA estructuradasen base a estrategias <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacionalmilitar autocentradas.Pareció interesante conocer <strong>de</strong> manera crítica el conceptoy la doctrina que or<strong>de</strong>na y estructura las FFAA<strong>de</strong> países <strong>de</strong>l MERCOSUR ampliado.J.G.b.el <strong>de</strong>l soldado voluntario149
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PRESENTACIÓN DE LOS PANELISTASJuan Francisco Facetti (Paraguay)Doctor en Química Ambiental UIA-Bélgica.Master en Planificación en <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>lInstituto <strong>de</strong> Altos Estudios Estratégicos. Master enCiencias Ambientales <strong>de</strong> la Fondation UniversitaireLuxembourgeoise (Université <strong>de</strong> Liège). Experto enSeguridad <strong>Nacional</strong> y Manejo <strong>de</strong> Recursos para la<strong>Defensa</strong>. Asesor <strong>de</strong>l Vicepresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República<strong>de</strong>l Paraguay en Políticas <strong>de</strong> Desarrollo Sostenible ySeguridad. Asesor en Relaciones <strong>Internacionales</strong> yCoopera.Gonzalo García (Chile)Magíster en Derecho Constitucional <strong>de</strong> laPontificia Universidad Católica <strong>de</strong> Chile. Doctor <strong>de</strong>Derecho Universidad Carlos III <strong>de</strong> Madrid. Trabajóel primer Libro <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> (1997). PrimeraPolítica <strong>de</strong> Operaciones <strong>de</strong> Paz. Política <strong>de</strong>Seguridad Ciudadana( 2004) <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>lProyecto <strong>de</strong> Ley y en particular en las ReformasConstitucionales (2005). Funcionario <strong>de</strong>l<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> Justicia y <strong>de</strong> Educación (1991-1992).Jefe Comité Asesor Ministro <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>(1994-1997). Asesor <strong>de</strong>l Subsecretario <strong>de</strong>l Interior(2000-2001). Jefe División Seguridad Ciudadana<strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong>l Interior (2001-2004). AsesorLegislativo <strong>de</strong>l Ministro <strong>de</strong>l Interior (2004-2005).Jefe Comité Asesor Ministro <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>(2005). Subsecretario <strong>de</strong> Marina (2005).Subsecretario <strong>de</strong> Guerra, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el 11 <strong>de</strong> Marzo <strong>de</strong>l2006. Abogado <strong>de</strong> la Pontificia UniversidadCatólica <strong>de</strong> Chile. Actualmente se <strong>de</strong>sempeña comoSubsecretario <strong>de</strong> Guerra <strong>de</strong> Chile.Marcelo Fabián Sain (Argentina)Licenciado en Ciencia Política (Universidad <strong>de</strong>lSalvador, 1987). Maestro en Ciencias Sociales conmención en Ciencia Política (FLACSO-Argentina,1993). Doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP,Brasil, 1999). Director <strong>de</strong> la Unidad <strong>de</strong>Información Financiera abocada a la investigación<strong>de</strong>l lavado <strong>de</strong> dinero y los <strong>de</strong>litos conexos.Comisionado <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Prevención y Control <strong>de</strong>Lavado <strong>de</strong> Dinero <strong>de</strong> la Secretaría <strong>de</strong> Lucha contrael Narcotráfico <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> la Nación <strong>de</strong> laRepública Argentina (2000-2002). Vice-Ministro<strong>de</strong> Seguridad <strong>de</strong> la Provincia <strong>de</strong> BuenosAires(2002). Des<strong>de</strong> Febrero <strong>de</strong> 2005 se <strong>de</strong>sempeñacomo Interventor <strong>de</strong> la Policía <strong>de</strong> SeguridadAeroportuaria, <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong>l Interior <strong>de</strong> laRepública Argentina.Hector Saint-Pierre (Brasil)Graduado em Filosofia pela Universidad <strong>Nacional</strong><strong>de</strong> La Plata, Argentina. Mestrado em Lógica,Epistemologia e Filosofia da Ciência y Doutoradoem Filosofia Política pela Universida<strong>de</strong> Estadual <strong>de</strong>Campinas UNICAMP, Brasil. Realizou pósdoutoradoFAPESP na Universidad Autónoma <strong>de</strong>México, México e tese <strong>de</strong> Livre Docência <strong>de</strong>fendidana Universida<strong>de</strong> Estadual Paulista (UNESP) Brasil.Fundou e coor<strong>de</strong>na o Grupo <strong>de</strong> Estudos da Defesae Segurança Internacional (GEDES) e dirige oCentro <strong>de</strong> Estudos Latino Americanos (CELA)ambos da UNESP. Chefe do Departamento <strong>de</strong>Educação e Relações Internacionais da UNESP-Franca. Membro da diretoria da Red <strong>de</strong> Segurança y<strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> América Latina (RESDAL).151
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Los nuevos <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> la reforma<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa en ParaguayJuan Francisco FacettiINTRODUCCIÓNEl sector <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa se encuentra en transición<strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1989, pasando por tres fases que han sidoparalelas al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l Estado paraguayo:1989-1992 disminución <strong>de</strong>l involucramiento <strong>de</strong>abierto en política partidaria <strong>de</strong> militares en actividadhasta la Sanción <strong>de</strong> la nueva Constituciónpolítica <strong>de</strong>l Estado; 1992 a 1996 luchas internaspara consolidar el po<strong>de</strong>r e influencias y aumento<strong>de</strong> las <strong>de</strong>nuncias por violaciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos humanosen las guarniciones militares y <strong>de</strong> 1996 a2005 formación <strong>de</strong> una cultura <strong>de</strong>mocrática, sobre<strong>de</strong>rechos humanos y eliminación <strong>de</strong> los últimosvestigios <strong>de</strong> autoritarismo en el mando militar.En este contexto las FFAA no es extraña a los<strong>de</strong>safíos y <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> reformas y cambios <strong>de</strong>parte <strong>de</strong> la sociedad. También los congresistas <strong>de</strong>forma individual han planteado la mo<strong>de</strong>rnización<strong>de</strong> las FFAA pero sin generar un suficiente<strong>de</strong>bate <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Congreso y en el seno <strong>de</strong> lasociedad por lo cual los citados intentos no tuvieronéxito. El único período don<strong>de</strong> se planteó unproceso serio y participativo fue entre 1999 y2001 con los Ministros Argaña y Ocampos Alfarocuando el Po<strong>de</strong>r Ejecutivo propuso un paquete<strong>de</strong> reformas incluyendo una Ley <strong>de</strong> OrganizaciónMilitar, una Ley <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>;una Ley <strong>de</strong> Inteligencia o <strong>de</strong>l Servicio <strong>de</strong> Informacióny una Propuesta <strong>de</strong> Política <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong> apoyados por un proceso <strong>de</strong> diálogo civily militar con financiamiento <strong>de</strong> la USAID yun proceso <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l marco legal institucionalapoyado por la UE. En este contextoMERCOSUR ha funcionado como una «camisa<strong>de</strong> fuerza» que ha frenado los intentos no <strong>de</strong>mocráticos<strong>de</strong> modificar el or<strong>de</strong>n constitucional surgidosentre los años 1996 y 2000.Al final <strong>de</strong> estos últimos dos periodos se observaun importante progreso, es en la rápida adaptación<strong>de</strong> los militares a la vida en <strong>de</strong>mocracia, lo queha quedado <strong>de</strong>mostrado no solo por el acatamientodisciplinado <strong>de</strong> los uniformados a la subordinacióna Comandantes en Jefe civiles, así como tambiénel rechazo institucional a los intentos <strong>de</strong> golpes<strong>de</strong> estado contra los Presi<strong>de</strong>ntes Wasmosy(1996) y González Macchi (2000), protagonizadospor facciones retrógradas y mesiánicas <strong>de</strong> lasFF.AA.. Fue precisamente el hecho <strong>de</strong> que la mayoríaabsoluta <strong>de</strong> los militares se mantuvieran firmes<strong>de</strong>l lado <strong>de</strong> la institucionalidad, lo que posibilitóel fracaso <strong>de</strong> todos los intentos golpistas realizados1 . Consecuentemente, el déficit que tenemosactualmente los paraguayos en materia <strong>de</strong> reestructuraciónen <strong>de</strong>fensa, más que a la resistencia <strong>de</strong> losmilitares, se <strong>de</strong>be a la falta <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión y <strong>de</strong> compromiso<strong>de</strong> los civiles.En este contexto la sociedad civil ha tenido un rolimportante en el <strong>de</strong>bate, más mediático que estructuradoen bases firmes con un sector que respetapuntillosamente a la autoridad, <strong>de</strong> la cuestión military en particular <strong>de</strong>l manejo e los <strong>de</strong>rechos humanoscon relación al servicio militar obligatorio.La reforma <strong>de</strong>l sector <strong>de</strong>fensa representa hoy díanuevas oportunida<strong>de</strong>s para las fuerzas armadas y elEstado paraguayo más ampliamente.Luego <strong>de</strong> los primeros años <strong>de</strong> transición hacia la<strong>de</strong>mocracia las fuerzas armadas tuvieron muy poco1 Santa María J. Nuevas amenazas, hipótesis <strong>de</strong> conflicto ypolítica <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa en Paraguay.IIK. Arbeitspapiere <strong>de</strong>s IIK Nr.24. Januar 2005. Ver en http://www.duei.<strong>de</strong>/iik/shop/arbeitspapiere153
contacto con los civiles, proceso que fue implementadoorganizadamente luego <strong>de</strong> la sanción <strong>de</strong>la Constitución política en 1992. En dicho <strong>de</strong>batelos temas siempre cuestionados fueron:a. el <strong>de</strong>sproporcionado número <strong>de</strong> oficiales generalescon relación a las tropas efectivamente presentesen las guarniciones;b.las misiones <strong>de</strong> las FFAA y su participación en laseguridad interna;c. la mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> los sistemas <strong>de</strong> armas obsoletosy la fuerte oposición a que los royalties <strong>de</strong> lashidroeléctricas sean utilizados con ese propósito;d.los maltratos a conscriptos y significativo número<strong>de</strong> fallecidos por acci<strong>de</strong>ntes, enfermeda<strong>de</strong>s uotras causas;e. el verda<strong>de</strong>ro sentido y función <strong>de</strong>l servicio military su obligatoriedad;f. el involucramiento <strong>de</strong> oficiales activos en la políticapartidaria;En este ambiente el germen <strong>de</strong> la inseguridad fuecreciendo alimentado por factores internos y externosentre ellos:a. El terrorismo internacional, el cual busca áreas sinley <strong>de</strong>s<strong>de</strong> don<strong>de</strong> pueda adquirir entrenamiento,capacitación, movilización <strong>de</strong> recursos financieroso simplemente pueda «<strong>de</strong>scansar» para disminuirel estrés provocado por su guerra asimétrica.b.El narcotráfico, tráfico ilegal <strong>de</strong> armas y el efecto«spillover» 2 provocado por el Plan Colombia.c. El lavado <strong>de</strong> dinero y activos con el objetivo <strong>de</strong>transferir fondos a movimientos fundamentalistascomo Hamas e Hizbollah 32 Millet R. Colombia´s Conflict: The Spillover Effects of a Wi<strong>de</strong>rWar. Strategic Studies InstituteOctober 2002. 39 p.d.La porosidad <strong>de</strong> fronteras en particular en la triplefrontera en el Alto Paraguay, Bolivia y Brasil.e. Las <strong>de</strong>mandas <strong>de</strong> campesinos por acceso a recursosnaturales, en particular tierras para cultivos yla migración y colonización <strong>de</strong> tierras por hacendadosbrasileños 4f. La aparición <strong>de</strong> grupos insurgentes que utilizansecuestros extorsivos como mecanismo <strong>de</strong> recaudación<strong>de</strong> fondos asesorados por personal <strong>de</strong> lasFARC.Este documento analiza el actual mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa<strong>de</strong>l Paraguay consi<strong>de</strong>rando las dimensiones relativasal servicio militar obligatorio así como la dimensión<strong>de</strong> la Doctrina y el Contexto Internacional.PARTE PRIMERA: LA SITUACIÓNDEL SERVICIO MILITAROBLIGATORIO1.1 INTRODUCCIÓNEl servicio militar obligatorio es hoy fuente <strong>de</strong> fuertescontroversias en toda América Latina. Ladinamicidad <strong>de</strong>l entorno estratégico, la objeción<strong>de</strong> conciencia y el vertiginoso acceso a nuevas tecnologíaspor parte <strong>de</strong> las fuerzas armadas están obligandoa todos los países a una progresiva profesionalización<strong>de</strong> sus ejércitos. Por otro lado, el crecientecoste social <strong>de</strong>l reclutamiento forzoso está propiciandoreducciones cada vez más drásticas <strong>de</strong>l tiempo<strong>de</strong> prestación en filas 5 .3 Erick Stakelbeck. Terror’s South American Front.FrontPageMagazine.com. March 19, 2004 and Hezbollah’sGlobal Finance Network: The Triple Frontier Blanca Madanie4 Facetti J.F. The War on Soybean in Paraguay. The Clash betweenpeasants and soybean producers. Paper presented at the IFIUConference Miami, March 2004.5 El mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> Fuerzas Armadas post-2000: el ejército profesional.Ignacio Cosidó. Archivo nº 2 11 <strong>de</strong> Septiembre <strong>de</strong>1990. GEES154
En este contexto Paraguay está replanteando la propiaexistencia <strong>de</strong> un servicio militar obligatorioSMO, para sus ciudadanos varones. Ya la constitución<strong>de</strong> 1992 establece esa figura a más <strong>de</strong> la Objeción<strong>de</strong> Conciencia. En los últimos cinco años, apesar que el servicio militar obligatorio está másenraizado en la cultura política e histórica paraguaya,el <strong>de</strong>bate intelectual y político sobre la continuidad<strong>de</strong>l servicio militar obligatorio es cada vezmás intenso.La opinión pública paraguaya rechaza con grancontun<strong>de</strong>ncia el servicio militar obligatorio. Paraguayostenta <strong>de</strong> hecho un gran número <strong>de</strong> objetores<strong>de</strong> conciencia. La <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> abolición <strong>de</strong>lreclutamiento forzoso es claramente mayoritaria ennuestra sociedad.El SMO se encuentra <strong>de</strong>finido por el artículo 129<strong>de</strong> la Constitución <strong>Nacional</strong> y la Ley Nº 569 <strong>de</strong>l 24<strong>de</strong> diciembre <strong>de</strong> 1975. En 1998, mediante la sanción<strong>de</strong> la Ley N° 1.251, se planteaba una reformaal incorporar el sorteo como mecanismo <strong>de</strong> selectividad<strong>de</strong> la clase llamada. Esta legislación sin embargofue vetada totalmente por el Po<strong>de</strong>r Ejecutivo.Todos los ciudadanos paraguayos varones, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los18 años <strong>de</strong> edad están obligados a prestar SMO, enlas Fuerzas Armadas o en la Policía <strong>Nacional</strong>, por eltérmino <strong>de</strong> un año, permaneciendo en la reservahasta los 50. No obstante, para los estudiantes <strong>de</strong>lciclo secundario que estén cursando el 4° año, existeun régimen especial –el Centro <strong>de</strong> Instrucción Militarpara la Formación <strong>de</strong> Oficiales <strong>de</strong> ReservaCIMEFOR– por el cual la clase llamada presta elservicio en dos períodos <strong>de</strong> cinco semanas cada uno.6 Rojas F. El Servicio Militar Obligatorio en Paraguay: entre lacontestación social y la inercia <strong>de</strong> las instituciones <strong>de</strong>l Estadoautoritario. Center for Hemispheric Defense Studies. REDES2001. Research and Education in Defense and Security StudiesMay 22-25, 2001, Washington D.C.Según datos <strong>de</strong>l año 2000 6 a pesar que la obligación<strong>de</strong> prestar SM es universal, solo un 29% aproximadamente<strong>de</strong> las personas efectivamente lo realiza.Otra parte exonera a través <strong>de</strong> varios canaleslegales o ilícitos o bien permanecen en situación <strong>de</strong>infracción. Esta dicotomía <strong>de</strong> universalidad <strong>de</strong>lSMO exigida y la discriminación real <strong>de</strong> su prestaciónefectiva, ocasiona una mayor presión <strong>de</strong>l SMOen los sectores sociales menos favorecidos, a<strong>de</strong>más<strong>de</strong> la generación <strong>de</strong> una gran cantidad <strong>de</strong> exce<strong>de</strong>ntesque, sin embargo, no quedan exonerados <strong>de</strong>lSMO e incurren en infracción al mismo o recurrena la compra <strong>de</strong> exenciones.1.2. PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITARLo realizan todos los hombres solteros entre los 18y 50 años <strong>de</strong> edad <strong>de</strong>biendo hacer un juramento<strong>de</strong> obediencia a las fuerzas armadas y la policíanacional. Es ilegal reclutar a cualquiera <strong>de</strong> menos<strong>de</strong> 18 años. La duración <strong>de</strong>l servicio militar es <strong>de</strong> 1año; 2 años en la marina <strong>de</strong> guerra. A los estudiantes<strong>de</strong>l nivel superior se les permite llevar a cabo suservicio militar en dos o tres etapas (CIMEFOR).El servicio militar se realiza en las fuerzas armadas(ejército, fuerza naval o fuerza aérea) o en el Cuerpo<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Policía. Después <strong>de</strong> llevar a cabo suservicio, los conscriptos están en la reserva hasta los50 años <strong>de</strong> edad. Pero no se realiza entrenamientomilitar. En tiempos <strong>de</strong> guerra las mujeres <strong>de</strong>benasistir a las fuerzas armadas.1.3 APLAZAMIENTO Y EXENCIÓNLos conscriptos reciben una documentación queacredita la prórroga en los casos en los que ha sidoconcedido el aplazamiento. Los conscriptos pue<strong>de</strong>nobtener la exención por razones físicas o psicológicas.Los conscriptos pertenecientes a grupos indígenas(2 por ciento <strong>de</strong> la población) están eximidosconstitucionalmente.En muchas ocasiones, para evadir el servicio militarlos conscriptos compran la exención al servicio,esto es muy habitual entre jóvenes pudientes. Otrosfingen enfermedad para ser <strong>de</strong>clarados no aptos alservicio militar.155
1.4 RECLUTAMIENTOEl «Servicio <strong>de</strong> Reclutamiento y Movilización»(DISERMOV) es el encargado <strong>de</strong> reclutar. Dosveces al año (en febrero y agosto) el llamado alservicio es anunciado públicamente en los medios<strong>de</strong> información. Este llamado abarca a todos losjóvenes que han alcanzado la edad <strong>de</strong> 17 años y alos adultos que todavía no se han presentado.Como muchos no comparecen voluntariamente,la milicia hace retenes en la vía pública. En la mayoría<strong>de</strong> los casos visitan los hogares dialogandocon los padres para convencerlos <strong>de</strong> las bonda<strong>de</strong>s<strong>de</strong>l servicio. La mayoría <strong>de</strong> los conscriptos son personas<strong>de</strong> zonas rurales, que tienen que servir porun año.1.5 OBJECIÓN DE CONCIENCIA:LEGISLACIÓNLos artículos 37 y 129 <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> 1992reconocen el <strong>de</strong>recho a la objeción <strong>de</strong> consciencia.Según el art. 37: «la objeción <strong>de</strong> conciencia porrazones éticas y religiosas está reconocida (...). Elpárrafo 5 <strong>de</strong>l art. 129 estipula: «Quienes <strong>de</strong>clarensu objeción <strong>de</strong> consciencia son incorporados a llevara cabo en servicio en beneficio <strong>de</strong> la poblacióncivil en los centros <strong>de</strong> ayuda <strong>de</strong>signados por la leyy operados bajo la jurisdicción civil. Las leyes queimplementan el <strong>de</strong>recho a la objeción <strong>de</strong> concienciano serán punitivas ni impondrán gravámenesmayores que aquellos impuestos para el serviciomilitar». A pesar que el Ministro Argaña en Agosto<strong>de</strong> 2000 presentó el proyecto <strong>de</strong> Ley <strong>de</strong> la Objeción<strong>de</strong> Conciencia y <strong>de</strong>l Servicio Sustituto, a Marzo <strong>de</strong>2006 la misma aún no ha sido aprobada, resaltandola falta <strong>de</strong> vigencia <strong>de</strong> las garantías constitucionalespara los objetores <strong>de</strong> conciencia.1.6- CONDICIONES ACTUALESDE PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITAREl actual sistema adolece <strong>de</strong> las siguientes limitaciones:a. Las plazas nunca son cubiertas en su totalidadcon los que se alistan voluntariamenteb. Inexistencia <strong>de</strong> un padrón don<strong>de</strong> el Estado puedaubicar el domicilio <strong>de</strong> todas las personas resi<strong>de</strong>ntesen el país para implementar un mecanismo<strong>de</strong> notificación <strong>de</strong>l reclutamiento.c. No existe una comunicación precisa por parte<strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s intervinientes a los familiares<strong>de</strong> los reclutados.d. Debido a que los reclutados son <strong>de</strong> condiciónsocioeconómica muy baja existiría una discriminaciónen el reclutamiento en las capas socialesmenos favorecidase. Ocurrió hasta 2003, un alto número <strong>de</strong> acci<strong>de</strong>ntesy presuntos homicidios <strong>de</strong> soldados duranteel cumplimiento <strong>de</strong>l SMO. En 1995 latasa <strong>de</strong> bajas en el SMO era <strong>de</strong>l 7% en tiempos<strong>de</strong> paz por diversas causas, incluidas las enfermeda<strong>de</strong>s;<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el año 2004 esa tasa cayó al0%.f. Existen indicios estas muertes y acci<strong>de</strong>ntes se<strong>de</strong>berían a excesos cometidos por superiores enla aplicación <strong>de</strong> castigos a los reclutas así comoacci<strong>de</strong>ntes <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong> la naturaleza propia <strong>de</strong>lSMO.g. Hasta el año 2003 se registraron casos <strong>de</strong> reclutamiento<strong>de</strong> niños menores <strong>de</strong> 18 años.h. También hasta ese año se ha constatado el uso<strong>de</strong>l personal incorporado, como mano <strong>de</strong> obragratuita y forzosa en labores que benefician aoficiales <strong>de</strong> las Fuerzas Militares y Policiales.i. Vulnerabilidad (física y psíquica) 7 en que se encuentrael soldado conscripto en relación al respetoa sus <strong>de</strong>rechos humanos, mientras presta suServicio Militar Obligatorioj. Hasta 2003 se han dado casos <strong>de</strong> un in<strong>de</strong>bidotratamiento <strong>de</strong> las <strong>de</strong>nuncias sobre violaciones alos <strong>de</strong>rechos humanos en el SMO por parte <strong>de</strong> lajusticia.156
Objetores <strong>de</strong>clarados 1993-2000 En cifras absolutas y porcentajes 8Años Objetores Soldados Evasores1993 5 15.255 23.9561994 75 15.325 25.0711995 1.457 15.399 24.9101996 2.278 15.328 25.4961997 5.397 14.637 24.4481998 6.370 12.978 26.5571999 12.345 12.978 22.0512000 12.413 12.978 23.641Años Objetores Soldados Evasores1993 0,01 38,90 61,091994 0,19 37,87 61,951995 3,49 36,87 59,641996 5,29 35,56 59,151997 12,13 32,91 54,961998 13,88 28,27 57,851999 26,06 27,39 46,552000 25,32 26,47 48,22k. Inexistencia <strong>de</strong> medidas a<strong>de</strong>cuadas para reparación<strong>de</strong> daños y perjuicios los casos <strong>de</strong> violacionesa los <strong>de</strong>rechos humanos en la guarniciónmilitar.Por todo ello las Fuerzas Armadas paraguayas y elámbito político <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> (MDN; Comisiones<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> ambas Cámaras <strong>de</strong>l Congreso) seencuentran cada vez más convencidas <strong>de</strong> la necesidad<strong>de</strong> pasar <strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> reclutamiento obligatorioa otro voluntario.Consi<strong>de</strong>rando el escenario internacional y nacional<strong>de</strong> amenazas a la seguridad presentadoanteriormente existe un consi<strong>de</strong>rable aumento<strong>de</strong> la tropa profesional (en particular <strong>de</strong> los suboficiales).Paralelamente a estos procesos, el aumento <strong>de</strong> losobjetores <strong>de</strong> conciencia empieza a ser importante7 Psíquica como sujeción a un código valórico ajeno, fundadoen la jerarquización, la obediencia irreflexiva, la sumisión acríticay la violencia, como método habitual <strong>de</strong> solución <strong>de</strong> conflictos8 Del número <strong>de</strong> objetores la Comisión <strong>de</strong> DDHH <strong>de</strong> la Cámara<strong>de</strong> Diputados y Juntas Departamentales <strong>de</strong> Ñeembucú, Central,Misiones, Paraguarí, Cordillera y Caaguazú. Del número<strong>de</strong> conscriptos: la Ley <strong>de</strong>l Presupuesto General <strong>de</strong> la Nación <strong>de</strong>cada año. Los evasores se calculan sobre la base <strong>de</strong>l total <strong>de</strong>cada año <strong>de</strong> jóvenes varones con 18 años según el Censo<strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Población y Viviendas <strong>de</strong> 1992.numéricamente, produciéndose incrementos espectaculares<strong>de</strong> un año para otro.¿Es posible ofrecer hoy a la sociedad paraguaya unmo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> Fuerzas Armadas para <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l año2010 que amplíe la libertad <strong>de</strong> elección <strong>de</strong> nuestrosjóvenes al tiempo que garantiza una mayoreficacia <strong>de</strong> nuestra <strong>de</strong>fensa? Analizar las ventajas einconvenientes <strong>de</strong> esa opción es el objeto <strong>de</strong>l presenteestudio.2. LA CUESTIÓN DEL SERVICIOMILITAR OBLIGATORIO2.1 LA OBSOLESCENCIA COMOHERRAMIENTA DE FORMACIÓN MILITAREl Paraguay vive una etapa <strong>de</strong> incertidumbre ydinamismo en su situación estratégica. La segurida<strong>de</strong>n el Paraguay es un tema multidimensionaldon<strong>de</strong> inci<strong>de</strong>n factores <strong>de</strong> riesgo como la pobreza,el <strong>de</strong>sempleo, la falta <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s y la exclusiónsocial. Estas así como el futuro <strong>de</strong>l Plan Colombiay su «spillover effect»; el futuro <strong>de</strong>l MER-COSUR, la participación <strong>de</strong> tropas paraguayas enoperaciones <strong>de</strong> paz, la pobreza y la evolución <strong>de</strong> losriesgos emergentes <strong>de</strong>l terrorismo son algunas <strong>de</strong>las incógnitas esenciales que pesan sobre el futuro<strong>de</strong> la seguridad. En este entorno <strong>de</strong> incertidumbree inestabilidad hay sin embargo una evi<strong>de</strong>ncia que157
pue<strong>de</strong> mantenerse estable en un período razonable<strong>de</strong> tiempo: no existe hoy una amenaza directasobre nuestra integridad territorial o nuestra soberaníapor parte <strong>de</strong> ningún otro país.La paradoja es que precisamente en este momentoen que la amenaza parece haberse volatilizado, lautilización <strong>de</strong> nuestras fuerzas armadas es cada vezmás frecuente, en particular en cuestiones internas,no precisamente ligadas a la seguridad 9 .Esta nueva realidad estratégica exige necesariamenteuna adaptación <strong>de</strong> nuestras Fuerzas Armadas. El Paraguaynecesita no sólo la re<strong>de</strong>finición <strong>de</strong> las misiones<strong>de</strong> las FFAA sino que también un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> ejércitoselástico –aún sin saber bien cómo, ni cuándo, ni paraqué serán utilizados–; con un gran porte <strong>de</strong> movilidady proyección <strong>de</strong> fuerza –pensando que se veránobligados a operar fuera <strong>de</strong> Sudamérica en el futuroinmediato–; y capaces <strong>de</strong> actuar integradamente conotros ejércitos aliados, en particular pensando en unafutura fuerza multinacional <strong>de</strong>l MERCOSUR –sumaterial y entrenamiento <strong>de</strong>ben ser homologables al<strong>de</strong>l resto <strong>de</strong> nuestros aliados y una parte importante<strong>de</strong> su instrucción <strong>de</strong>be ser realizada conjuntamentecon otros ejércitos–. Es incuestionable que este tipo<strong>de</strong> fuerzas armadas <strong>de</strong>ben nutrirse básicamente <strong>de</strong>tropa profesional. Los últimos conflictos, como el <strong>de</strong>Haití que obligo a la comunidad internacional a estableceruna misión para el mantenimiento <strong>de</strong> la paz, loponen muy claramente <strong>de</strong> manifiesto.2.2 EL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIOCOMO UNA CUESTIÓN SOCIALComo se expusiera anteriormente varios estudios<strong>de</strong> opinión exponen que el servicio militar, la objeción<strong>de</strong> conciencia y la evasión o insumisión sontemas que preocupan en buena medida a los ciudadanosy al gobierno y, consecuentemente, soncuestiones relevantes para el <strong>de</strong>bate político.9 Como por ejemplo el apoyo <strong>de</strong> personal y vehículos para lacosecha y transporte <strong>de</strong>l algodón, cuidar banco y centrosfinancieros, transporte <strong>de</strong> caudales, etc.El ejército profesional es <strong>de</strong>mandado a<strong>de</strong>más conespecial intensidad por los políticos. Políticamente,la opinión favorable a un reclutamiento exclusivamentevoluntario es especialmente elevada entrecientistas políticos, académicos, objetores y militares.Por lo tanto es previsible, que no se presenteninguna resistencia en la ciudadanía el electorado auna hipotética propuesta <strong>de</strong> profesionalizar el ejército,sino más bien todo lo contrario.También se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>stacar que el servicio militar eshoy un elemento negativo en la valoración <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas. Este hecho se pone <strong>de</strong> manifiestoen personas que han empeorado su opinión <strong>de</strong>las FFAA por motivos relacionados con el serviciomilitar. Por otro, existe una conciencia <strong>de</strong>l propioAlto Mando en la dificultad financiera para mantenera toda la población <strong>de</strong> la clase llamada bajoreclutamiento. En estas condiciones, no es posible<strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r que el servicio militar sea, en el Paraguayactual, un factor <strong>de</strong> integración <strong>de</strong>l ciudadano ensu <strong>de</strong>fensa, sino más bien lo contrario.Por otro lado, Paraguay cuenta cada año con más<strong>de</strong> 30.000 objetores <strong>de</strong> conciencia. Es una cantidadinmensa <strong>de</strong> jóvenes objetores que podrían realizarla tan necesaria prestación social sustitutoria,en un plazo razonable. Esta no se ha podido darhasta el presente <strong>de</strong>bido al bloqueo <strong>de</strong> parte <strong>de</strong>grupos no militaristas y <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos humanos contrariosa esta última figura. La opinión pública «vemuy bien» <strong>de</strong>clararse objetor <strong>de</strong> conciencia y asítambién ven con agrado que los jóvenes hagan elservicio civil sustitutorio en lugar <strong>de</strong>l militar. Lasociedad paraguaya es a<strong>de</strong>más visiblemente a<strong>de</strong>pta<strong>de</strong> que ambos servicios duren lo mismo –lo que provocaríaun número <strong>de</strong> objetores un tanto menor–.Como es lógico, es <strong>de</strong>stacable que la ciudadanía, loscientistas políticos y funcionarios <strong>de</strong> gobierno, consi<strong>de</strong>renque la solución al problema <strong>de</strong> la objeción <strong>de</strong>conciencia es un ejército profesional.Paraguay cuenta también con un número <strong>de</strong>evasores <strong>de</strong>l servicio (insumisos) que oscilan entrelos 22.000 y 25.000 individuos, una cantidad158
inmensa consi<strong>de</strong>rando que en España en los añosnoventa esta cantidad era cercana a los 9.000 perocon una población <strong>de</strong> 54.000.000 <strong>de</strong> personas.Esto, supone un grave dilema político y judicial yaque la insumisión está catalogada como un <strong>de</strong>litoque lleva consigo penas <strong>de</strong> privación <strong>de</strong> libertad.Sin embargo, en la práctica es políticamente inviablela aplicación estricta <strong>de</strong> la legislación vigente.2.3 LA INEFICACIA MILITARDEL SERVICIO MILITAR OBLIGATORIOIndudablemente la era mo<strong>de</strong>rna y el acceso a latecnología militar <strong>de</strong> punta <strong>de</strong> los sistemas <strong>de</strong> armasactuales, la creciente hostilidad que presenta elcampo <strong>de</strong> batalla mo<strong>de</strong>rno, los nuevos tipos <strong>de</strong>misiones internacionales en las que se ven involucradosnuestros ejércitos, hace que el sistema <strong>de</strong>reclutamiento forzoso tenga cada vez menos sentidopráctico. Hoy en día los oficiales <strong>de</strong>ben mantenerestrictas medidas <strong>de</strong> confinamiento <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>los límites <strong>de</strong> las guarniciones en guarniciones militaresen el Chaco para evitar acci<strong>de</strong>ntes o que losconscriptos se extravíen en el bosque seco e impenetrable.Los cuadros <strong>de</strong> mando <strong>de</strong> nuestros ejércitos <strong>de</strong>tectanen general una clara falta <strong>de</strong> motivación en latropa <strong>de</strong> reemplazo, no solo hacia las labores <strong>de</strong>limpieza o inten<strong>de</strong>ncia, sino también a las más específicamentecastrenses. Por el contrario, la tropavoluntaria y remunerada se muestra mucho másatraída por la vida militar que las tropas incorporadasobligadamente.Esta mayor eficacia <strong>de</strong>l soldado profesional haceque la mayoría <strong>de</strong> nuestros cuadros <strong>de</strong> mando militaresprefieran un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> ejército puramenteprofesional.Concluyendo, un personal militar profesional esmás efectivo que uno <strong>de</strong>l SMO porque la voluntariedadmejora la moral <strong>de</strong> combate <strong>de</strong> los soldadosy permite períodos más largos <strong>de</strong> servicio, lo quefacilita a su vez un adiestramiento más prolongado,mayor cohesión en las unida<strong>de</strong>s, una formaciónmás intensa y mayores posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> especialización.Un ejército algo más reducido –en tornoa los nueve mil hombres–, pero mejor entrenado,tecnológicamente más competitivo y mejorequipado pue<strong>de</strong> ofrecer una mucha mayor eficaciamilitar a nuestro país que el actual.3. POTENCIALES INCONVENIENTESDE UNAS FUERZAS ARMADASPROFESIONALES3.1 UNAS FUERZAS ARMADASPROFESIONALES DEBILITARÍALA CONCIENCIA DE DEFENSA NACIONALLa voluntariedad <strong>de</strong>l servicio militar exige por tanto<strong>de</strong> las fuerzas armadas un mayor esfuerzo <strong>de</strong>acercamiento y comunicación con la sociedad <strong>de</strong> laque se nutren que la mera existencia <strong>de</strong> un reclutamientoforzoso.La experiencia <strong>de</strong>muestra a<strong>de</strong>más que países confuerzas profesionales mantienen una conciencia nacionaly <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa igual o superior a la <strong>de</strong> lospaíses con fuerzas armadas <strong>de</strong> reclutamiento obligatorio.Es más, la existencia <strong>de</strong> tropa profesionalpermite una menor resistencia social a la utilización<strong>de</strong> la fuerza cuando ésta es necesaria.3.2 UNAS FUERZAS ARMADASPROFESIONALES SUPONENUN COSTO INSOSTENIBLEEl coste por soldado profesional establecido en lospresupuestos <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> para 2005es <strong>de</strong> aproximadamente 10.000 USD al año. Teniendoen consi<strong>de</strong>ración que ya existen en nuestrosejércitos un total <strong>de</strong> 6.000 soldados profesionales,incrementar esa cifra hasta los 9.000 establecidos ennuestro mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> ejército profesional supondríaun coste añadido <strong>de</strong> 30 millones <strong>de</strong> USD anuales.Sin embargo, a esta cantidad habría que restar los159
costes <strong>de</strong>rivados <strong>de</strong>l actual servicio obligatorio. Sinembargo esto supondría un crecimiento en torno al50 por ciento <strong>de</strong> nuestro gasto militar 10 .Pero el coste económico <strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> reclutamientono pue<strong>de</strong> medirse solo en términos presupuestarios.El servicio militar obligatorio suponetambién un importante coste <strong>de</strong> oportunidadal ocupar en el ejército a personal altamente cualificadoen la sociedad civil, en tareas las más <strong>de</strong>las veces muy poco cualificadas. Así, el coste <strong>de</strong>lservicio militar <strong>de</strong> un agricultor o un obrero especializadono es sólo los 10 dólares que figuran enlos presupuestos <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa como retribución,sino lo que ese joven <strong>de</strong>ja <strong>de</strong> producir para lasociedad y ganar para él mismo durante su tiempo<strong>de</strong> prestación <strong>de</strong>l servicio militar. Sumadostodos los costes <strong>de</strong> oportunidad que supone elreclutamiento forzoso, la cantidad resultante esmuy superior al coste presupuestario añadido quesupone el ejército profesional. Un reclutamientovoluntario es por tanto un sistema mucho máseconómico y eficiente <strong>de</strong> dotar <strong>de</strong>l personal <strong>de</strong>tropa necesario a las Fuerzas Armadas que uno <strong>de</strong>tipo forzoso.10 Marcela Donadío. RESDAL. Atlas Comparativo <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong>en América Latina: Paraguay. Facetti F.pp 240-251. Ed. Seren el 2000. 2005.Por otro lado, la renovación <strong>de</strong> todo el personal <strong>de</strong>tropa cada nueve meses supone un enorme <strong>de</strong>rrocheen gastos <strong>de</strong> formación, cuyo coste apenas sepue<strong>de</strong> rentabilizar con posterioridad dada la escasaduración <strong>de</strong>l servicio. Así, cerca <strong>de</strong>l 40 por ciento<strong>de</strong> nuestras Fuerzas Armadas está ocupada en daro recibir formación en lugar <strong>de</strong> hacerlo en el adiestramientopara misiones concretas. Esto suponeun enorme esfuerzo presupuestario y <strong>de</strong> personal eincrementa <strong>de</strong> forma innecesaria la dimensión <strong>de</strong>las Fuerzas Armadas. Y lo peor es que a pesar <strong>de</strong> eseesfuerzo, los niveles <strong>de</strong> formación, entrenamientoy especialización <strong>de</strong> la tropa que finalmente se alcanzanson en general muy bajos. Todo esto redundaen la menor eficiencia económica <strong>de</strong>l ejército<strong>de</strong> reemplazo o mixto frente al exclusivamenteprofesional.3.3 UN EJÉRCITO PROFESIONALES UN EJÉRCITO DE ELITESContrario a lo imaginable, un servicio militar voluntariopresume en general una mejora cualitativa<strong>de</strong>l personal <strong>de</strong> las fuerzas armadas. Esto es asíporque a diferencia <strong>de</strong> lo que ocurre con el reclutamientoforzoso, las fuerzas profesionales pue<strong>de</strong>nseleccionar el personal que pue<strong>de</strong> alistarse, exigiendounos requisitos físicos e intelectuales mínimospara acce<strong>de</strong>r a las fuerzas armadas.El establecimiento <strong>de</strong> un servicio militar voluntarioen nuestro país provocaría con toda seguridaduna mejora <strong>de</strong> los niveles educativos y sociales <strong>de</strong>nuestra clase <strong>de</strong> tropa. Se <strong>de</strong>be resaltar que la proporción<strong>de</strong> objetores <strong>de</strong> conciencia es en Paraguaymás alta cuanto mayor es el nivel educativo. Así, lamayoría <strong>de</strong> los jóvenes que hoy se incorporan alservicio militar no tienen estudios o viven en zonasrurales.4. PROPUESTASDes<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista <strong>de</strong> su obligatoriedad, laten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong>bería ser a que ésta fuese disminuyendopaulatinamente, hasta <strong>de</strong>rivar en un contingente100% voluntario, lo cual se logra por la vía,no solo <strong>de</strong>l salario, sino por incrementar los incentivosaccesorios a él. Estos incentivos podrían ser laposibilidad <strong>de</strong> completar estudios, acceso a formacióntécnica, ahorro para la vivienda, remuneracióndigna, etc. Mientras esta modalidad no puedaser alcanzada se propone para eliminar los problemasexistentes hoy con el SMO lo siguiente:• Objetividad: Dado que unas fuerzas armadasprofesionales exigen selectividad, es preciso establecerun mecanismo <strong>de</strong> selección que garanticeobjetividad. Uno <strong>de</strong> los mecanismos que mejorsatisface este principio es un sorteo público.160
• Eliminación <strong>de</strong> las discriminaciones: Para corregirposible discriminación que afectaría a jóvenes<strong>de</strong> bajos y medios bajos recursos, el mecanismo<strong>de</strong> selección requiere ser igualitario. El sorteopúblico satisface este principio.• Flexibilidad: Con el objeto <strong>de</strong> satisfacer las aspiraciones<strong>de</strong> los jóvenes en relación con estudio ytrabajo, principalmente, se consi<strong>de</strong>rarán modalida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> cumplimiento <strong>de</strong>l servicio militar lasformas que se establezcan como Cursos Especialesy la Prestación <strong>de</strong> Servicios tal como lo es hoyen día el CIMEFOR.5. CONCLUSIÓNLa crisis generalizada que pa<strong>de</strong>ce el servicio militarobligatorio en el mundo occi<strong>de</strong>ntal tiene una especialintensidad en nuestro país. Esta crisis se manifiestaen un elevado rechazo social, un espectacularnúmero <strong>de</strong> objetores <strong>de</strong> conciencia e insumisosy una creciente inutilidad militar y estratégica <strong>de</strong>lSMO. En algunos países como Argentina pue<strong>de</strong>observarse una ten<strong>de</strong>ncia inexorable hacia la profesionalización<strong>de</strong> las clases <strong>de</strong> tropa, acortando elservicio militar obligatorio y, en otros como Venezuela,aboliendo por completo el reclutamientoforzoso.En este escenario <strong>de</strong> crisis <strong>de</strong>l servicio militar obligatorioy satisfactoria ten<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> profesionalización<strong>de</strong> nuestros ejércitos, resulta imprescindibleabrir el <strong>de</strong>bate sobre lo que po<strong>de</strong>mos <strong>de</strong>finircomo «Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> Fuerzas Armadas para <strong>de</strong>spués<strong>de</strong>l 2010». En este nuevo mo<strong>de</strong>lo sería convenientesuspen<strong>de</strong>r <strong>de</strong>finitivamente el reclutamientoobligatorio, como una medida para acrecentarnuestra libertad individual y fortalecer nuestrahoy <strong>de</strong>teriorada imagen <strong>de</strong> las FFAA. Se planteaesta visión <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el convencimiento racional <strong>de</strong>que un ejército profesional es más justo, más económico,más eficaz y mucho más aceptado socialmenteque el mo<strong>de</strong>lo actual sustentado en el reclutamientoforzoso.PARTE SEGUNDA: LA DIMENSIÓNDE LA DOCTRINA DE DEFENSA1. PROBLEMÁTICA DE LA DOCTRINAY EL CONTEXTO INTERNACIONALUn sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, para que sea eficiente, <strong>de</strong>beestar diseñado en función <strong>de</strong> hipótesis reales <strong>de</strong> conflicto,es <strong>de</strong>cir en base a bien i<strong>de</strong>ntificadas posibilida<strong>de</strong>sreales <strong>de</strong> ocurrencia <strong>de</strong> agresiones contra los interesesnacionales. Realizando una correcta apreciación<strong>de</strong> la situación estratégica se pue<strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar conbastante precisión los conflictos actuales o potencialesque podrían verda<strong>de</strong>ramente afectar los intereses yestar preparados para enfrentarlos en la forma mása<strong>de</strong>cuada a su naturaleza, utilizando racionalmentelos recursos presupuestarios asignados a la <strong>de</strong>fensa.No estar preparados para contrarrestar amenazasreales implica estar absolutamente in<strong>de</strong>fensos. Porotro lado, prepararse sin saber exactamente paraqué, es malgastar el dinero <strong>de</strong>l pueblo 11 .Como se citara en la introducción, una preocupacióncreciente, no solo <strong>de</strong> los países <strong>de</strong>l G7 sino <strong>de</strong> paísesafectados es la gobernanza y las áreas sin ley o áreasdon<strong>de</strong> el Estado está ausente. El concepto <strong>de</strong> áreas sinley ha sido en particular reiteradamente utilizado porlos <strong>Ministerio</strong>s <strong>de</strong> Relaciones Exteriores <strong>de</strong> varios paíseseuropeos, por el Pentágono y por el Departamento<strong>de</strong> Estado <strong>de</strong> EEUU refiriéndose a áreas sin ley o nogobernadas en América Latina, África y Asia don<strong>de</strong>existirían grupos <strong>de</strong> terroristas y traficantes <strong>de</strong> armas.En América Latina una <strong>de</strong> estas áreas es la Triple Frontera,la otra es Leticia-Tabatinga entre Colombia y Brasil12 . Recientemente los países <strong>de</strong>l Acuerdo 3 + 1 firmaronuna <strong>de</strong>claración conjunta 13 don<strong>de</strong> ratifican la11 Ibi<strong>de</strong>m 112 Labaqui I. Estados Unidos y Los Países <strong>de</strong>l MERCOSUR<strong>de</strong>spués <strong>de</strong>l 1 <strong>de</strong> Septiembre en Bajo la Mirada <strong>de</strong>l Halcón.Carlos Fuentes Ed.FLACSO. Nov.2004.260p.13 Counterterrorism Office Washington, DC Communique of the3 + 1 Group on Tri-Bor<strong>de</strong>r Area Security December 6, 2004161
inexistencia <strong>de</strong> grupos operacionales <strong>de</strong> terroristaspero si existen contun<strong>de</strong>ntes evi<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> la remesa<strong>de</strong> divisas a grupos extremistas árabes. La ilegalida<strong>de</strong>n dicha zona es notoria, trafico <strong>de</strong> armas,lavado <strong>de</strong> dinero, narcotráfico y no pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>scartarseque otro tipo <strong>de</strong> tráfico (sustancias nuclearesy radiológicas) ocurra. La cuestión es que las autorida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> ningún país <strong>de</strong>sean que atentados conmateriales nucleares o radiológicos robados o extraviadosen sus países sean utilizados en una bomba«sucia» para cometer un atentado.Paraguay se encuentra pensando en una nueva doctrinay unos instrumentos transformados <strong>de</strong> seguridadpara hacer frente a las graves amenazas que seproyectan sobre su seguridad y sobre la paz regionaly hemisférica en este siglo. La nueva situaciónestratégica exige a quienes diseñan las políticas <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa y seguridad una visión clara <strong>de</strong> las amenazas,una <strong>de</strong>terminación firme para afrontarlas ydisponer <strong>de</strong> las capacida<strong>de</strong>s necesarias para vencerlas.El Estado tiene en manos <strong>de</strong> sus lí<strong>de</strong>res no sólola tranquilidad <strong>de</strong> nuestros ciudadanos, sino lapermanencia <strong>de</strong> los valores <strong>de</strong>mocráticos en los quese fundamenta la constitución <strong>de</strong>l Estado.Luego <strong>de</strong>l 11 <strong>de</strong> Septiembre y los atentados <strong>de</strong>Tokio, Bali, Londres y Madrid el terrorismo, conjugadocon la proliferación <strong>de</strong> armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>strucciónmasiva (nucleares, químicas y/o biológicas),componen hoy las principales amenazas a la seguridady a la libertad. Indudablemente la amenaza<strong>de</strong>l terrorismo es una amenaza real y vigente,no incierta o en germen. Por lo tanto la políticanacional <strong>de</strong>fensa y seguridad <strong>de</strong>be tener comoobjetivo fundamental la disuasión, prevención yneutralización <strong>de</strong> cualquier ataque terrorista contranuestro territorio, nuestros ciudadanos o nuestrosintereses y prevenir el ataque terrorista a nuestrosaliados.Es sabido que grupos criminales trasnacionalescomo <strong>de</strong> estados arrogantes 14 , 15 <strong>de</strong>lincuentes 16 ocanallas (Rogue States 17 ) son quienes generan laactual amenaza terrorista como también pue<strong>de</strong> provenir<strong>de</strong> estados débiles o <strong>de</strong> áreas sin ley. Por ellonuestros países <strong>de</strong>ben dotarse <strong>de</strong> las capacida<strong>de</strong>snecesarias para disuadir en primera instancia y combatirsi a los grupos terroristas para evitar que alcancensus objetivos políticos o estratégicos. Si nuestrospaíses se jactan <strong>de</strong> <strong>de</strong>mocráticos y respetuosos<strong>de</strong> la paz no po<strong>de</strong>mos permitir que ningún estadoampare, apoye o albergue a ninguna organizacióno actividad terrorista.El Estado <strong>de</strong>be reformar su sistema institucional<strong>de</strong> seguridad para permitir que los medios militares,policiales y <strong>de</strong> inteligencia trabajen coordinadamenteen la lucha contra las re<strong>de</strong>s terroristastrasnacionales. Estas re<strong>de</strong>s aprovechan no solo latecnología sino que también las áreas sin ley pararealizar sus activida<strong>de</strong>s.Las organizaciones criminales internacionales utilizanestos espacios <strong>de</strong> mínima presencia <strong>de</strong> la autoridadlegítima para asentarse en estos territorioscomo base para sus operaciones. Todo ello se traduceinexorablemente en un aumento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>lincuenciaorganizada, <strong>de</strong>l tráfico <strong>de</strong> drogas y <strong>de</strong> lainmigración ilegal.Es importante que el Paraguay fortalezca sus sistemas<strong>de</strong> control <strong>de</strong> armas y en el caso <strong>de</strong> las fuentesradioactivas, fortalecer los mecanismos <strong>de</strong> inspección,así como potenciar la labor <strong>de</strong> inteligenciacolaborando con los países vecinos.14 Schnei<strong>de</strong>r B. R. Asymmetrical Rivals: the Enemy Next Time.In The War Next Time: Countering Rogue States and TerroristsArmed with Chemical and Biological Weapons Barry R.Schnei<strong>de</strong>r; Jim A. Davis Editors15 Eizenstat, S.E., J. Edwards Porter and J.M. Weinstein (2005),«Rebuilding Weak States», Foreign Affairs, January/ February,134-146.16 P J. Boettke; C J. Coyne Liberalism In The Post-9/11 World.acceso el 11 <strong>de</strong> marzo <strong>de</strong> 2006 en: http://www.ccoyne.com/Liberalism_in_the_Post-9-11_World.PDF17 Petra Minnerop Rogue States – State Sponsors of Terrorism?German Law Journal No. 9 (1 September 2002) - European& International Law.162
El Cuestionario sobre Nuevos Conceptos <strong>de</strong> Seguridadpreparado por República <strong>de</strong>l Paraguay,<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> Relaciones Exteriores en el 2002 a laComisión <strong>de</strong> Seguridad Hemisférica <strong>de</strong> la Organización<strong>de</strong> Estados Americanos, informa que la principalpreocupación <strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong>l Paraguay estádada por las consecuencias políticas que suscitanlas activida<strong>de</strong>s ilegales antes señaladas, las que constituyenun grave peligro para la <strong>de</strong>mocracia y lalibertad, sobre todo por el extraordinario po<strong>de</strong>reconómico que pue<strong>de</strong>n alcanzar las organizacionesque se <strong>de</strong>dican a ellas, y la posibilidad real, dada lafragilidad <strong>de</strong> los sistemas políticos, <strong>de</strong> que tales organizacionesalcancen posiciones importantes <strong>de</strong>po<strong>de</strong>r político, por medio <strong>de</strong> la financiación <strong>de</strong>partidos y candidaturas y la manipulación <strong>de</strong> comunida<strong>de</strong>senteras generalmente sumidas en gravessituaciones <strong>de</strong> pobreza 18 .Por todo lo fundamentado anteriormente con relacióna las nuevas amenazas (en particular la terrorista)es imperativo un cambio <strong>de</strong> doctrina en nuestraconcepción <strong>de</strong> la seguridad. Se <strong>de</strong>be <strong>de</strong>sarrollaruna nueva doctrina <strong>de</strong> la disuasión frente al terrorismo.La naturaleza no estatal <strong>de</strong> las organizacionesterroristas ha traspasado el concepto usual <strong>de</strong>disuasión militar, al ser mucho más difícil i<strong>de</strong>ntificarel objetivo <strong>de</strong> la represalia en caso <strong>de</strong> un ataque.La doctrina <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional o seguridad exterior,esta basada en el principio <strong>de</strong> legítima <strong>de</strong>fensa19 , según el cual sólo es posible una respuestaarmada cuando previamente se ha producido unaagresión.18 Ibi<strong>de</strong>m 919 En virtud <strong>de</strong> lo dispuesto en el Art.144 <strong>de</strong> la Constitución<strong>Nacional</strong>, «La República <strong>de</strong>l Paraguay renuncia a la guerra,pero sustenta el principio <strong>de</strong> la legítima <strong>de</strong>fensa».Santamaría afirma que la actitud que <strong>de</strong>be asumirel Paraguay para su sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>bería basarseen la «adopción <strong>de</strong> una postura no agresiva, sídisuasiva y propensa al respeto y apoyo al or<strong>de</strong>n internacionaly sus valores; enmarcada <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> las disposiciones<strong>de</strong> la Constitución <strong>Nacional</strong> y <strong>de</strong> los compromisosasumidos por el país como miembro <strong>de</strong> la Organización<strong>de</strong> las Naciones Unidas, <strong>de</strong> la Organización<strong>de</strong> Estados Americanos y como parte en acuerdos<strong>de</strong> integración y otros convenios bilaterales y multilateralessuscritos por la República» 20 .Con relación al ámbito <strong>de</strong> intervención <strong>de</strong> las FFAAen el ámbito interno <strong>de</strong>l país ellas pue<strong>de</strong>n apoyar alas Fuerzas Policiales sólo cuando estas estén amenazadas<strong>de</strong> verse sobrepasadas en su capacidad <strong>de</strong>acción o reacción. Sin embargo, la amenaza <strong>de</strong> unatentado con armamento nuclear, biológico o químico,que pudiera causar miles <strong>de</strong> victimas exigeuna revisión <strong>de</strong> todos los principios.Finalmente, el brote <strong>de</strong> conflictos regionales o internacionalesrequiere también la actuación <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas, en operaciones <strong>de</strong> mantenimiento<strong>de</strong> la paz que <strong>de</strong>man<strong>de</strong>n el uso pleno <strong>de</strong> suscapacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> combate.2. EL NUEVO MODELO DE LAS FUERZASARMADASTeniendo en consi<strong>de</strong>ración este nuevo marco ypara hacer frente a esta nueva situación estratégica,nuestras fuerzas armadas <strong>de</strong>berán actualizarsus misiones y sufrir una profunda transformación,<strong>de</strong>sarrollando una mejor capacidad <strong>de</strong> combate,proyección, integración, protección, movilidad,precisión, sostenimiento y polivalencia <strong>de</strong>las que carecen por completo en estos momentos.Alcanzar este nivel <strong>de</strong> aprestamiento exigirá a suvez una profunda reforma <strong>de</strong> la organizaciónmilitar, un fuerte impulso tecnológico y una política<strong>de</strong> recursos humanos excepcionalmentereformadora.Las fuerzas armadas paraguayas <strong>de</strong>berán pasar así,<strong>de</strong> ser un instrumento sólo útil para <strong>de</strong>sarrollarmisiones estáticas en escenarios las fronteras, a convertirseen una fuerza <strong>de</strong> combate capaz <strong>de</strong>proyectarse <strong>de</strong> forma rápida junto a otros ejércitos20 Ibi<strong>de</strong>m 9163
aliados. En este nuevo contexto se <strong>de</strong>bería pensaren la creación <strong>de</strong> una Guardia Civil para dar apoyointerno a la seguridad ciudadana, tareas <strong>de</strong> preservación<strong>de</strong> los recursos naturales (lucha contra incendios,contención <strong>de</strong> la contaminación química,bacteriológica y radioactiva, emergencias naturales,etc.), el cual por la experiencia en otras nacionescomo España constituye un Cuerpo cuyas capacida<strong>de</strong>sse adaptan mucho mejor a este tipo <strong>de</strong>tareas, bajo la cobertura y el apoyo logístico <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas.164
La <strong>de</strong>fensa nacional en Chile: lecciones aprendidasDr. Gonzalo GarcíaLo primero que quiero hacer es agra<strong>de</strong>cer la invitación<strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Uruguay–<strong>de</strong> la señora Ministra, Dra. Azucena Berrutiy <strong>de</strong>l señor Subsecretario, Dr. José Bayardi– con elobjeto <strong>de</strong> participar en este enorme <strong>de</strong>safío quetienen <strong>de</strong> consolidar una nueva política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensay con efecto sobre sus instituciones.A<strong>de</strong>más concurro a este evento con la convicción<strong>de</strong> que estas reuniones levantan expectativas quehay que cumplir. Cuando se avanza sobre caminosparticipativos, pues bien, los compromisos sonmayores. Lo comprendo y en lo que se pueda vamosa ayudar.Digo esto porque hace exactamente una décadame tocó gestionar y organizar, junto a militares y aotros civiles chilenos, el primer libro <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa<strong>de</strong> Sudamérica, en un esfuerzo que era particularmentedifícil. Quiero quizás reseñar parte <strong>de</strong> losobstáculos, a raíz <strong>de</strong> los procesos que uste<strong>de</strong>s estánviviendo hoy por hoy.¿Cuáles eran los obstáculos que existían en esemomento? En primer lugar, el más evi<strong>de</strong>nte es queíbamos a hablar <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, pero el contexto teníamuy poco <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa y había que <strong>de</strong>spejar unabuena cantidad <strong>de</strong> problemas. Y los problemas noeran menores. Había que recrear una atmósfera parael diálogo.Los obstáculos eran evi<strong>de</strong>ntes: primero, la proximidad<strong>de</strong> la experiencia histórica <strong>de</strong>l gobierno militar;segundo, no sólo una proximidad teórica sinoque la presencia real <strong>de</strong> li<strong>de</strong>razgos militares quepermanecieron en ese momento y durante un buentiempo, en la década <strong>de</strong> los noventa.También había impedimentos constitucionales queconstreñían al sector <strong>de</strong>fensa a un <strong>de</strong>bate acerca <strong>de</strong>los alcances, la naturaleza, incluso las potesta<strong>de</strong>s<strong>de</strong>mocráticas <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República y <strong>de</strong>los propios Ministros.Adicionalmente, había dificulta<strong>de</strong>s inherentes auno <strong>de</strong> los temas que mayor fractura generaba enel continente, que son las propias violaciones a los<strong>de</strong>rechos humanos y las aspiraciones por el conocimiento<strong>de</strong> la verdad, la justicia y la reconciliación.Y también, en un tema que sí venía <strong>de</strong>s<strong>de</strong> muylejos, el <strong>de</strong>sconocimiento civil <strong>de</strong> las temáticas propias<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa.Entonces, dar comienzo a ese proceso es un <strong>de</strong>safíoen sí mismo, y recrear esa atmósfera necesaria es unejercicio <strong>de</strong> un enorme talento político, en el cualprobablemente se tengan muchas <strong>de</strong>rrotas, durantealgún tiempo, hasta lograr aquel objetivo.Yo diría que gran parte <strong>de</strong> esos obstáculos fueronresueltos, como dicen un par <strong>de</strong> compatriota nuestrosen un libro <strong>de</strong> reciente publicación, con unaradical y audaz pru<strong>de</strong>ncia. Efectivamente, si hayalgo que caracteriza al ejercicio político chileno esuna enorme pru<strong>de</strong>ncia. Probablemente durantemucho tiempo no fuimos un lugar a mirar, porqueno éramos interesantes, justamente por el exceso<strong>de</strong> pru<strong>de</strong>ncia. No éramos un país particularmenteinnovador, interesante, etc. y se le motejaba conuna serie <strong>de</strong> características, por lo que estábamoshaciendo en mi país.Sin embargo, esta radical y audaz pru<strong>de</strong>ncia permitiósuperar algunos <strong>de</strong> esos obstáculos y que,por ejemplo, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> diecinueve reformas constitucionales,alcanzáramos la gran reforma que per-165
mitía reorganizar la trama <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>mocrático yre-situar la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos fundamentalesen don<strong>de</strong> correspon<strong>de</strong>.Por eso que ya, plenamente, tenemos un eje <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n constitucional sostenido en órganos<strong>de</strong> la soberanía popular, y no en órganos no<strong>de</strong>mocráticos como la Corte Suprema o las propiasFuerzas Armadas, en don<strong>de</strong> estaba consi<strong>de</strong>rado,según la matriz original <strong>de</strong> la Constitución <strong>de</strong> 1980.En materia <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos humanos tuvimos unaauténtica política <strong>de</strong> resiliencia, <strong>de</strong> una capacidad<strong>de</strong> comprensión <strong>de</strong> ese daño y <strong>de</strong> una capacidad<strong>de</strong> recuperación lenta y tardía, que logró reconstituirla trama <strong>de</strong>l tejido moral <strong>de</strong> la sociedad chilenasobre la base <strong>de</strong> la justicia y <strong>de</strong> la verdad.Y en materia <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa comenzó a crecer hace unadécada una incipiente pero aún precaria comunidad<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa que permitía un ejercicio <strong>de</strong> mayorcomprensión <strong>de</strong> esos temas. Había una cierta masacrítica, que incluso fue sugerida <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la primeracumbre <strong>de</strong> Ministros <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, realizada enWilliamsburg, que era necesaria al objeto <strong>de</strong> teneruna dirección civil a los <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa.Y finalmente, tuvimos un proceso <strong>de</strong> integraciónvecinal y <strong>de</strong> cooperación que modificó sensiblementeel panorama internacional, que asoció a Chilea los <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> la gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática y<strong>de</strong> la cooperación internacional, y <strong>de</strong> la cual dancuenta la participación <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas enoperaciones <strong>de</strong> paz, que van <strong>de</strong>s<strong>de</strong> Irak hasta Haití,pasando por Bosnia, Chipre o Cambodia.Creo que cada una <strong>de</strong> las lecciones fue aprendidacon gradualidad y, mal que mal, esa gradualidadpue<strong>de</strong> llegar a ser a veces excesiva. Quien les hablatiene un cargo con una <strong>de</strong>nominación que no esmás que la manifestación <strong>de</strong>l antiguo <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> Guerra <strong>de</strong> 1814. Esa es una <strong>de</strong> las herenciascon las cuales hay que convivir. Lo digo porqueespero que al final <strong>de</strong> este Gobierno, no yo sino elcargo, termine con una <strong>de</strong>nominación diferente.Esa gradualidad hace que <strong>de</strong>bamos asumir ciertascaracterísticas <strong>de</strong>l proceso institucional chileno.Aquí quiero entrar en un tema a raíz <strong>de</strong> los <strong>de</strong>batessobre la <strong>de</strong>fensa nacional, en los cuales uste<strong>de</strong>s ingresan,pensando sinceramente en cuál pue<strong>de</strong> serel mejor aporte para los intereses uruguayos. Creoque lo mejor, en este sentido –ya que se han dadoa conocer los mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> naturaleza general y algunasmanifestaciones <strong>de</strong> los problemas que ellos tienen–,es dar a conocer el aporte <strong>de</strong> un camino en elcual nosotros estamos entrando <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> diezaños <strong>de</strong> <strong>de</strong>bates, que es justamente la modificaciónorgánica <strong>de</strong> todo nuestro sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa, <strong>de</strong>s<strong>de</strong>el punto <strong>de</strong> vista institucional.Lo primero que había que resolver era el problema<strong>de</strong> la organización superior <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, y esoestaba en el entramado <strong>de</strong> las reformas constitucionales.La i<strong>de</strong>a fundamental <strong>de</strong>l constituyente autoritariofue construir un eje <strong>de</strong> un po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> seguridad,que básicamente estaba consolidado comouna i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> un contrapeso <strong>de</strong> fuerzas. Era unadimensión absolutamente <strong>de</strong>scriptiva <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r,en una versión “mo<strong>de</strong>lo Karl Schmitt”, que queríarepresentar una visión <strong>de</strong> un equilibrio políticosobre la base <strong>de</strong>l contrapeso <strong>de</strong> fuerzas, y <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>eso las Fuerzas Armadas eran un eje esencial en laestructura <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r constitucional en Chile.Pues bien, lo que hemos logrado en la reformaconstitucional es retomar los trazos <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocraciaconstitucional, don<strong>de</strong> pasamos <strong>de</strong> un contrapeso<strong>de</strong> fuerzas a un contrapeso <strong>de</strong> po<strong>de</strong>res. Yaquí ha vencido la vieja escuela <strong>de</strong> Bolingbroke y lavieja escuela <strong>de</strong> Montesquieu, que nos empezó aenseñar que el equilibrio <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r se basa sobrepo<strong>de</strong>res <strong>de</strong>mocráticos que se contrapesan sobre labase <strong>de</strong> competencias legítimas.Este esquema <strong>de</strong>sapareció y, por lo mismo, significóque la tarea <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa se <strong>de</strong>scargó <strong>de</strong> un factorconstitucional que era complejo, que significabaver a las fuerzas armadas con una autonomía relativa,con Comandantes en Jefe que tenían una par-166
ticipación directa en Consejos <strong>de</strong> Seguridad <strong>Nacional</strong>,que tenían un estatuto <strong>de</strong> inamovilidad muyfuerte. Ahora se garantiza la posibilidad <strong>de</strong>l retirofrente a alguna crisis, pero también se compatibilizacon la existencia <strong>de</strong> un ciclo <strong>de</strong> cuatro años paraque cada uno <strong>de</strong> ellos pueda realizar una políticamilitar a<strong>de</strong>cuada y durante un cierto período <strong>de</strong>tiempo.Esa organización superior <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa diría queya está completamente resuelta y permitió que enoctubre diéramos el paso siguiente: se presentó unproyecto <strong>de</strong> Ley Orgánica <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>,que en <strong>de</strong>finitiva lo que hace es empatizarcon esa reforma constitucional y dar el paso sucesivo:cómo nos hacemos cargo <strong>de</strong>l <strong>de</strong>safío <strong>de</strong> la direccióncivil <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa.Evi<strong>de</strong>ntemente, hay que reconocer cuáles son lasdificulta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la estructura actual <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> chileno. Su estructura legal data exactamentecon la misma matriz organizativa, <strong>de</strong> 1932,con mo<strong>de</strong>los <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo profundamente distintos,con esquemas nacionales extraordinariamentedisímiles a los <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> hoy. Esa matriz se mantieneincólume más o menos hasta ahora.¿Cuáles han sido las dificulta<strong>de</strong>s inherentes al funcionamiento<strong>de</strong> esa matriz <strong>de</strong> trabajo? Primero, unconjunto <strong>de</strong> déficit y otro <strong>de</strong> superávit, que hanimpedido una organización equilibrada, tanto políticacomo normativamente, <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong>.¿Cuáles son los principales problemas? Primero, elaislamiento institucional <strong>de</strong> la Cartera. Tenemosun Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República que es el Jefe supremo<strong>de</strong> las Fuerzas Armadas en caso <strong>de</strong> guerra, tenemosun Ministro <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> que es el que le facilitala tarea en esos casos, y entre él y las fuerzas unaenorme distancia, una enorme soledad; no solamentela soledad habitual <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r, sino una soledadinstitucional, real, una ausencia <strong>de</strong> asesoríapolítica y militar. Tenemos un déficit <strong>de</strong> asesoríapolítica y militar al titular <strong>de</strong> la Cartera.Una segunda dificultad son los problemas jurídicosque significan la creación <strong>de</strong> órganos ministerialesdirectamente vinculados al Ministro. Aquítenemos un déficit <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo institucional.A<strong>de</strong>más, hay normativa sectorial dispersa adoptadacon patrones muy distintos y con rangos jerárquicos<strong>de</strong> muy disímil naturaleza: normas constitucionales,orgánicas constitucionales, normas <strong>de</strong>legadas,normas reglamentarias, incluso normasesenciales establecidas en or<strong>de</strong>nanzas que son <strong>de</strong>sconocidas,o no son muy conocidas para la autoridadcivil. Hay un déficit <strong>de</strong> normas claras.Y adicionalmente, hay un conjunto <strong>de</strong> funcionarioscon una <strong>de</strong>bilidad en sus plantas, muy esencial,lo cual hace que exista un déficit <strong>de</strong> la carreracivil <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa.Pero junto a ello hay algunos superávit pero máscomplejos: hay duplicidad <strong>de</strong> función administrativay, por en<strong>de</strong>, hay un superávit <strong>de</strong> burocracia;hay confusiones <strong>de</strong> roles políticos y militares, algoen el tono <strong>de</strong> lo que menciona el Dr. Sain en suponencia, lo cual significa que hay un superávit <strong>de</strong>atribuciones genéricas y, por supuesto, a veces unconflicto <strong>de</strong> competencias en los aspectos fronterizos<strong>de</strong> las mismas.Con este conjunto <strong>de</strong> carencias se reorganizó un<strong>Ministerio</strong> basándonos en experiencias internacionales,pero también en algún modo más nacional<strong>de</strong> ver las cosas. Siempre –no sé si por idiosincrasia–,pero cualquier fórmula va a ser «a la chilena».Un camino intermedio, nunca un mo<strong>de</strong>lito claro,nunca un camino preestablecido, pero este caminoa la chilena siempre tiene un criterio, un patróncomún: que funcione. Y si funciona, hay una virtud<strong>de</strong>trás <strong>de</strong> ello.¿CUÁLES SON LOS OBJETIVOS PARAUNA DEFENSA MODERNA?La i<strong>de</strong>a es dotar a la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> una organizaciónacor<strong>de</strong> a las necesida<strong>de</strong>s y <strong>de</strong>safíos que <strong>de</strong>manda el167
nuevo contexto <strong>de</strong> seguridad regional e internacional;era necesario crear una institucionalida<strong>de</strong>ficaz y eficiente para la gestión <strong>de</strong>l proceso gubernativo,también <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista administrativo,e institucionalizar buenas prácticas.¿CUÁLES SON LOS CAMBIOS?Reor<strong>de</strong>namos todo el esquema <strong>de</strong> las Subsecretarías<strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong>. Se reorganizó política y estratégicamentela <strong>de</strong>fensa, creando la Subsecretaría <strong>de</strong><strong>Defensa</strong>, como órgano <strong>de</strong> colaboración inmediatacon el Ministro en asuntos <strong>de</strong> políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa,<strong>de</strong> planes y <strong>de</strong> evaluación <strong>de</strong> proyectos. Se fortalecey releva la importancia <strong>de</strong>l tratamiento <strong>de</strong> loconjunto en las <strong>de</strong>finiciones <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional,creando el Estado Mayor Conjunto <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas, y se dota <strong>de</strong> un po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l cualcarecía el actual Estado Mayor <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong>. Enmateria <strong>de</strong> operaciones <strong>de</strong> paz, este Estado MayorConjunto ejerce el mando <strong>de</strong> la fuerza. Con elobjeto <strong>de</strong> mantener ciertos equilibrios está dotado<strong>de</strong> un Jefe y dos subjefaturas, con lo cual la participación<strong>de</strong> las tres ramas está garantizada.Se precisa, a<strong>de</strong>más, la conducción estratégica entiempos <strong>de</strong> crisis, asociando y creando la figura<strong>de</strong> un conductor estratégico, que pue<strong>de</strong> ser uno<strong>de</strong> los Comandantes en Jefe <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas,y se consolida una vieja institución: la Junta<strong>de</strong> Comandantes en Jefe como un órgano asesor<strong>de</strong>l Ministro.Eso genera un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> organización un pocomás mo<strong>de</strong>rna, que habla <strong>de</strong> que el <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong>be formular y gestionar todo el ciclo <strong>de</strong> políticaspúblicas, en particular la política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensamilitar, <strong>de</strong>finir el objetivo político, la estrategiamilitar, supervisar la planificación estratégica <strong>de</strong>acuerdo a la voluntad política <strong>de</strong>mocrática, y <strong>de</strong>finirla estructura <strong>de</strong> la fuerza y el empleo <strong>de</strong> losrecursos necesarios.168
ESQUEMA 1Es así como se estructura una propuesta <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensanacional para tiempos <strong>de</strong> paz, básicamentecon un Estado Mayor Conjunto, una Subsecretaríapara las Fuerzas Armadas y una Subsecretaría<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>.En caso <strong>de</strong> guerra se hace una disociación, creándoseun conductor estratégico y asociando una <strong>de</strong>las fuerzas, otorgando mayor po<strong>de</strong>r a este conductory obligando a un trabajo más permanente <strong>de</strong>lesfuerzo <strong>de</strong> lo conjunto, sobre la base <strong>de</strong> esta modalidad.En el Esquema 1 vemos que propiamente en el<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> se estructuran estos tresgran<strong>de</strong>s órganos que tienen la siguiente modalidad:el Subsecretario <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong>(Esquema 2),con asociación con las industrias militares, con cincodivisiones -<strong>de</strong> análisis político-estratégico, política<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa militar, planificación, seguridadinternacional, presupuesto, etc., y evaluación <strong>de</strong>proyectos-; esta es la aca<strong>de</strong>mia <strong>de</strong> estudios políticosy estratégicos.MINISTERIO DE DEFENSA NACIONALMinistro <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>Gabinete<strong>de</strong>l MinistroEstado Mayor Conjunto<strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>Subsecretaríapara las Fuerzas ArmadasSubsecretaría<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>169
ESQUEMA 2Así se tiene el Esquema 3 <strong>de</strong>l Subsecretario para lasFuerzas Armadas. Se eliminan las actuales tres Subsecretarías,incluyéndome en este caso, y <strong>de</strong>s<strong>de</strong> esepunto <strong>de</strong> vista se crea una División <strong>de</strong> AsuntosInstitucionales, <strong>de</strong> Personal, y Divisiones Administrativas.SUBSECRETARÍA DE DEFNSASubsecretario <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>FAMAEASMARANEPEENAERDivisión<strong>de</strong> AnálisisDivisiónPolítica <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>,División<strong>de</strong> SeguridadDivisión<strong>de</strong> PresupuestoDivisión<strong>de</strong> EvaluaciónPolíticoy EstratégicoPolítica Militar yPlanificación PrimariaInternacionaly Finanzas<strong>de</strong> Proyectos,Tecnología eIndustria<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>170
ESQUEMA 3Finalmente, en el caso <strong>de</strong>l Jefe <strong>de</strong> Estado MayorConjunto, dos subjefaturas, medios <strong>de</strong> paz, conuna dimensión en personal, en operaciones, eninteligencia, en logística.SUBSECRETARÍA PARA LAS FUERZAS ARMADASSubsecretario para las Fuerzas ArmadasDGMNCAPREDENAAyudantíaMilitarCEFFAACODEFEN<strong>Defensa</strong> Civil<strong>Ministerio</strong> PúblicoMilitarObispado castrenseDivisión <strong>de</strong> AsuntosInstitucionalesDivisión <strong>de</strong> Personal<strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>DivisiónAdministrativa171
ESQUEMA 4Creo que muchos <strong>de</strong> estos cambios estánbasados en buenas prácticas, pero hay que tenerclaro algo: si las buenas prácticas no están acompañadas<strong>de</strong> normas, van a quedar simplemente comoun ejercicio <strong>de</strong>terminado, un <strong>de</strong>terminadoli<strong>de</strong>razgo, una cierta personalización que no va allevar más allá en el tiempo. Solo buenas prácticas osolo normas sin buenas prácticas, es un déficit <strong>de</strong>cultura <strong>de</strong>mocrática. Creo que el esfuerzo <strong>de</strong> hacerambas cosas es un <strong>de</strong>safío particularmente difícil.ESTADO MAYOR CONJUNTO DE LA DEFENSA NACIONALJefe <strong>de</strong>l Estado Mayor ConjuntoMedio en OPAZCECOPACAgregaduríasSubjefatura <strong>de</strong>lSubjefatura <strong>de</strong>l<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>Estado MayorEstado MayorConjuntoConjuntoDirecciónDirecciónDirecciónDirección<strong>de</strong> Personal<strong>de</strong> Operaciones<strong>de</strong> Inteligencia<strong>de</strong> Logística172
No quiero <strong>de</strong>cir con esto que vayamos a aprobareste mo<strong>de</strong>lo. Nos queda mucho <strong>de</strong>bate por hacer.Recién estamos iniciando un proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate.Es cierto que este proyecto <strong>de</strong> ley va a durar muchotiempo, entre otras cosas porque hay <strong>de</strong>batesasociados muy necesarios, incluso en una perspectivacontinental, como el relativo al financiamiento<strong>de</strong> los recursos empleados para la fuerza. Nosotrosno tocamos una <strong>de</strong> las leyes esenciales, que tieneque ver con el financiamiento <strong>de</strong> las fuerzas. Esosson temas que probablemente se van a <strong>de</strong>batir enel Congreso <strong>de</strong> la República. Pero con esto quierosimplemente <strong>de</strong>cir que en los procesos <strong>de</strong> construcción<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa, es cierto que no hay undiálogo hacia la fuerza, pero sí hacia la sociedad.Porque hay un ejercicio <strong>de</strong> persuasión permanentepara sostener que estas fuerzas son <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>todo un país; que son las que llevan año a año paraque ciudadanos comunes y corrientes, chicos <strong>de</strong>dieciocho o diecinueve años <strong>de</strong> edad, entren alservicio militar obligatorio al cumplir estas prerrogativas<strong>de</strong> los objetivos políticos que un país les haconfigurado como tal.Esa es la responsabilidad <strong>de</strong>l conductor político, elejercicio <strong>de</strong> persuasión <strong>de</strong>mocrática, y creo que estees un aporte a lo que podrían ser estos diálogos.173
Notas sobre la gobernabilidad política <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensanacional y la mo<strong>de</strong>rnización militar en el Cono SurMarcelo Fabián Sain1. NUEVO ESCENARIO,NUEVOS DILEMASEs frecuente que en el ámbito militar <strong>de</strong> nuestrospaíses se añoren aquellos tiempos en los que losaparatos castrenses nacionales tenían un portesustantivamente mayor que el actual. Estos aparatosse sustentaban en elevados presupuestos nacionales<strong>de</strong>stinados a la <strong>de</strong>fensa nacional y, en particular,a las Fuerzas Armadas y en dos hechos ineludiblesa la hora <strong>de</strong> evaluar la pertinencia <strong>de</strong> la añoranzaseñalada. Por un lado, las Fuerzas Armadasconstituían actores políticos dominantes en los escenariosinstitucionales <strong>de</strong> nuestros países. Sustentabanelevados niveles <strong>de</strong> corporativización y <strong>de</strong>autonomía en el sistema político y, en ese marco,encabezaron y sustentaron regímenes autoritarios<strong>de</strong> carácter dictatorial basados en estrategias represivastendientes a <strong>de</strong>sactivar todo atisbo <strong>de</strong> movilizaciónpolítica y social contraria al or<strong>de</strong>namientoeconómico que impusieron. Por otro lado, la estructuraorganizativa, <strong>de</strong> funcionamiento ydoctrinaria <strong>de</strong> las instituciones castrenses fue mol<strong>de</strong>adaa lo largo <strong>de</strong> tres décadas anteriores paraafrontar <strong>de</strong>safíos y conflictivida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong>atritos fronterizos, competencias regionales y problemáticasinternas propias <strong>de</strong> aquellos años.Nada <strong>de</strong> todo ello existe en la actualidad. La <strong>de</strong>mocratizaciónpolítica en la región ha esmerilado latradicional autonomía castrense y ninguno <strong>de</strong> nuestrospaíses cuenta hoy con Fuerzas Armadas capaces<strong>de</strong> tallar o <strong>de</strong>terminar la política institucional<strong>de</strong> los mismos. Ni siquiera en aquellas experienciasnacionales en los que el po<strong>de</strong>r militar transitó fortalecidoel proceso transicional posdictatorial, dichasfuerzas cuentan hoy con prerrogativas institucionalesque puedan obstruir o condicionar eljuego político <strong>de</strong>mocrático. Asimismo, las conflictivida<strong>de</strong>sfronterizas o internas que justificaron laconformación <strong>de</strong> maquinarias bélicas <strong>de</strong> proyecciónregional y, al mismo tiempo, <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s aparatos<strong>de</strong> represión interna han <strong>de</strong>saparecido. Ello,sumado a las persistentes crisis económicas por laque atravesaron nuestros países, dio lugar a la recurrentecaída <strong>de</strong> los gastos militares, convirtiendo alas instituciones castrenses en fuerzas escuálidas encomparación con las existentes en otrora.No obstante, pese a este conjunto <strong>de</strong> manifiestos yevi<strong>de</strong>ntes anacronismos, en la mayoría <strong>de</strong> los países<strong>de</strong> la región, no se emprendió un proceso <strong>de</strong>reformulación <strong>de</strong> su sistema <strong>de</strong>fensivo y <strong>de</strong> reconversióninstitucional <strong>de</strong> sus Fuerzas Armadas tendiente aponerlas a tono con las nuevas ten<strong>de</strong>ncias generales ya estructurarlas <strong>de</strong> acuerdo con el tipo <strong>de</strong> Estado resultante<strong>de</strong> esos procesos, con la política exterior seguidadurante las dos últimas décadas y con los condicionanteseconómicos-fiscales existentes <strong>de</strong>s<strong>de</strong> entonces.Todo esto impone, por sí mismo, la necesidad <strong>de</strong>encarar un proceso <strong>de</strong> reconversión y mo<strong>de</strong>rnización<strong>de</strong>fensivo-militar que proyecte a las instituciones<strong>de</strong>l sector como instrumentos a<strong>de</strong>cuados y eficientesfrente a los nuevos <strong>de</strong>safíos propios <strong>de</strong>l actualescenario internacional, regional y nacional.Ahora bien, ¿son los gobiernos civiles o las cúpulasmilitares la instancia fundamental para llevar a caboel diseño y la implementación <strong>de</strong> la reconversión ymo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>fensivo-militar?; ¿quién <strong>de</strong>fine y formulael mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional a<strong>de</strong>cuado para laépoca y el tipo <strong>de</strong> Fuerzas Armadas necesarias paraello?; ¿quién establece los lineamientos básicos <strong>de</strong> laspolíticas y estrategias <strong>de</strong>fensivo-militares <strong>de</strong> nuestros174
países?. Sin dudas, todo ello es una responsabilida<strong>de</strong>xcluyente <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s gubernamentales y, enparticular, <strong>de</strong> aquellas autorida<strong>de</strong>s encargadas <strong>de</strong> ladirección <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional.Sin embargo, ello abre un conjunto <strong>de</strong> dilemasque podrían resumirse en un interrogante fundamental,a saber, ¿cuentan nuestros países con <strong>Ministerio</strong>s<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> con competencias y capacida<strong>de</strong>sinstitucionales suficientes para encarar unproceso institucional <strong>de</strong> semejante envergadura?. Heaquí, pues, el principal <strong>de</strong>safío institucional en lamateria, esto es, la construcción y el fortalecimiento<strong>de</strong> gobernabilidad política en todo lo relativo a la<strong>de</strong>fensa nacional y los asuntos militares. Esto constituyela condición necesaria fundamental para atravesarun proceso exitoso <strong>de</strong> reconversión y mo<strong>de</strong>rnización<strong>de</strong>fensivo-militar.2. LINEAMIENTOS BÁSICOSPARA LA MODERNIZACIÓNDEFENSIVO-MILITARComo se dijo, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las instauraciones <strong>de</strong>mocráticas,en el ámbito <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional <strong>de</strong> nuestrospaíses, no se formularon políticas integrales queestuvieran en sintonía con los cambios institucionales,sociales y económicos <strong>de</strong>sarrollados en elámbito interno y en el plano internacional. La <strong>de</strong>mocratizaciónpolítica así como la distensión e integraciónregional no fueron acompañadas por unproceso <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militara tono con las nuevas ten<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong> seguridadinternacional y subregional y con las nuevas condicionespolítico-institucionales y económico-presupuestariasexistentes en la órbita doméstica. Tales<strong>de</strong>signios nunca estuvieron en el horizonte estratégico<strong>de</strong> las sucesivas administraciones gubernamentalesque se fueron sucediendo y ello ha dadolugar a una situación signada por dos ten<strong>de</strong>nciaspresentes <strong>de</strong>s<strong>de</strong> entonces. Por un lado, el permanente<strong>de</strong>sgobierno político sobre los asuntos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensanacional y los asuntos militares <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> lasautorida<strong>de</strong>s gubernamentales y, como consecuencia<strong>de</strong> ellos, la recurrente <strong>de</strong>legación <strong>de</strong> la direccióny administración <strong>de</strong> esos asuntos en las fuerzas militares,todo lo cual ha redundado en una sistemáticaausencia <strong>de</strong> políticas y estrategias <strong>de</strong>fensivo-militaresapropiadas a los <strong>de</strong>safíos actuales y en unavirtual fragmentación institucional <strong>de</strong>rivada <strong>de</strong> lastradicionales diferencias y –en ocasiones, rivalida<strong>de</strong>s–entre las distintas fuerzas castrenses. Por elotro lado, el anacronismo y <strong>de</strong>sactualización doctrinal,organizativa y funcional <strong>de</strong> las Fuerzas Armadascomo consecuencia <strong>de</strong> la falta <strong>de</strong> a<strong>de</strong>cuacióninstitucional <strong>de</strong> las mismas a las nuevas ten<strong>de</strong>nciasy condiciones dadas en los planos doméstico e internacional.En sintonía con ello, un esfuerzo <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnización<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar <strong>de</strong> nuestros países<strong>de</strong>bería asentarse en dos ejes fundamentales, a saber,(i) el fortalecimiento <strong>de</strong> la gobernabilidad política<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional, apuntando a convertir alas carteras ministeriales <strong>de</strong>l ramo en las instanciasencargadas <strong>de</strong> ejercer el gobierno superior <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong>fensivo-militar; y (ii) la reforma y mo<strong>de</strong>rnización<strong>de</strong> las Fuerzas Armadas, perfilado a reconvertirlas<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista organizacional, funcional ydoctrinal. Vayamos al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> estos ejes.2.1.- FORTALECIMIENTODE LA GOBERNABILIDAD POLÍTICADE LA DEFENSA NACIONALLa mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong> nacional y la reestructuraciónmilitar <strong>de</strong>be apuntar a la reversión<strong>de</strong>l tradicional <strong>de</strong>sgobierno político civil que primósobre la <strong>de</strong>fensa nacional y los asuntos militaresmediante la paulatina construcción <strong>de</strong> un gobiernocivil integral y eficiente y <strong>de</strong>l establecimiento <strong>de</strong>nuevas modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> gestión institucional <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional y, en particular, <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas.Al respecto, los responsables civiles <strong>de</strong>l gobierno<strong>de</strong>ben abandonar la perniciosa ten<strong>de</strong>ncia a través<strong>de</strong> la cual se le <strong>de</strong>legó históricamente a las institucionescastrenses el manejo casi exclusivo <strong>de</strong> los175
asuntos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y hasta la administración<strong>de</strong> sus propias fuerzas. La <strong>de</strong>fensa nacionalno configura un asunto exclusivamente castrensesino que conforma un ámbito político-institucionalcuya organización y funcionamiento es <strong>de</strong> exclusivaresponsabilidad <strong>de</strong>l gobierno político <strong>de</strong>lEstado. Las instituciones militares cumplen unpapel fundamental en el sistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional,en particular, como instrumentos castrensespara la vigilancia <strong>de</strong>fensiva <strong>de</strong> nuestros países y, enel peor escenario, para la conjuración <strong>de</strong> las eventualesagresiones militares externas que pudieraafrontar el país. Sin embargo, la <strong>de</strong>fensa nacionales mucho más que ello, ya que compromete otroscomponentes <strong>de</strong>l Estado y <strong>de</strong> la sociedad. A<strong>de</strong>más,en <strong>de</strong>mocracia, las <strong>de</strong>cisiones políticas superioresacerca <strong>de</strong>l país y, entre ellas, las <strong>de</strong>cisiones enmateria <strong>de</strong> las relaciones exteriores y <strong>de</strong> la seguridad<strong>de</strong>fensiva externa <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong>ben ser tomadaspor los recipiendarios <strong>de</strong> la voluntad popular yno por las instituciones subordinadas. A éstas –alas Fuerzas Armadas– sólo les cabe organizar los diferentesservicios militares <strong>de</strong>l Estado conforme los lineamientosestablecidos por la autoridad ministerial<strong>de</strong>l ramo.Por cierto, toda forma competente <strong>de</strong> ejercicio <strong>de</strong>lgobierno político-institucional sobre la <strong>de</strong>fensa nacionaly las Fuerzas Armadas supone como condición<strong>de</strong> efectividad la manifestación <strong>de</strong> una clara yfirme voluntad política <strong>de</strong> dirección institucional<strong>de</strong>l área. Dicha ejercicio <strong>de</strong> gobierno conlleva dosaspectos fundamentales, a saber, la formulación, implementacióny control <strong>de</strong> las políticas y estrategias <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa nacional y, en su marco, la conducción político-institucional<strong>de</strong> las Fuerzas Armadas en cuantoa su estructuración doctrinal, organizativa y funcional.Ello, por su parte, implica no sólo los necesariosconocimientos técnico-profesionales sobre el temasino también la imprescindible capacidad operativo-instrumentalpara implementar las políticas yestrategias formuladas.En este marco y teniendo en cuenta las <strong>de</strong>ficienciasinstitucionales a ser superadas, los lineamientosbásicos tendientes a alcanzar un gobierno civilintegral y eficiente y a lograr nuevas modalida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> gestión institucional <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y,en particular, <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas, son los siguientes:2.1.1.- El diseño y elaboración <strong>de</strong> unaLey <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> o su actualizaciónEl fortalecimiento <strong>de</strong> la gobernabilidad política <strong>de</strong>la <strong>de</strong>fensa nacional en un escenario signado por laausencia <strong>de</strong> un sistema legal actualizado e integradoy por la recurrente fragmentación institucional<strong>de</strong> los diferentes componentes <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militarrequiere <strong>de</strong>l establecimiento <strong>de</strong> un marcolegal regulatorio <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional, <strong>de</strong>l sistemainstitucional <strong>de</strong>fensivo-militar y <strong>de</strong> sus diferentesinstancias (autorida<strong>de</strong>s, organismos y componentes)en cuanto a sus funciones, faculta<strong>de</strong>s yorganización. Se trata, pues, <strong>de</strong> una Ley General <strong>de</strong>la <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la que se <strong>de</strong>rive el conjunto<strong>de</strong> normas <strong>de</strong> menor rango que regulen los aspectos,componentes o dimensiones específicas <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional y las Fuerzas Armadas.En función <strong>de</strong> ello, dicho instrumento legislativo–o conjunto <strong>de</strong> instrumentos legislativos- <strong>de</strong>beríacontener una serie <strong>de</strong> capítulos relativos a los diferentesaspectos fundamentales <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacionaly <strong>de</strong>l sistema institucional encargado <strong>de</strong> su gobierno,gestión y control:1. Los principios y las bases jurídicas e institucionalesfundamentales <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong>fensivo-militar en lo referente a su composición,misiones, funciones, organización, dirección, coordinacióny funcionamiento; así como las basesjurídicas e institucionales para el diseño, gestión yevaluación <strong>de</strong> las políticas y estrategias <strong>de</strong>l sector,en particular:a. La conceptualización <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional comoel esfuerzo institucional –traducido en políticasy estrategias– tendiente a prevenir y conjurar agresionesmilitares <strong>de</strong> origen externo sobre el territorio176
y la institucionalidad nacional, esto es, como unámbito institucional diferente <strong>de</strong> la seguridadpública o interna limitada a la prevención y conjuración<strong>de</strong> <strong>de</strong>litos en el interior <strong>de</strong>l país a través<strong>de</strong>l sistema policial.b.La <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas como instrumentoscastrenses <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional primordialmenteabocadas a las acciones militares preventivasy conjurativas <strong>de</strong> las agresiones militaresexternas.2. El sistema institucional <strong>de</strong> gobierno <strong>de</strong> la <strong>Defensa</strong><strong>Nacional</strong> compuesto por las autorida<strong>de</strong>s superiores<strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Ejecutivo responsables <strong>de</strong> la formulación<strong>de</strong> las políticas y estrategias <strong>de</strong>l sector y <strong>de</strong> ladirección superior <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar. Enparticular, dicho capítulo <strong>de</strong>be establecer las funcionesy faculta<strong>de</strong>s en materia <strong>de</strong> gobierno <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional <strong>de</strong> las tres principales instanciassuperiores, a saber:a. El Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República como jefe superior<strong>de</strong> la administración pública central y responsable<strong>de</strong> la dirección y administración institucional<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar.b.El <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> como responsable<strong>de</strong> la dirección superior y <strong>de</strong> la administracióngeneral <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar y, enese marco, <strong>de</strong> la elaboración, formulación e implementación<strong>de</strong> las políticas y estrategias <strong>de</strong>lsector.c. El Consejo <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> como instanciaconsultiva y/o <strong>de</strong> coordinación general <strong>de</strong> implementación<strong>de</strong> las estrategias <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional, eintegrado por las autorida<strong>de</strong>s gubernamentalessuperiores <strong>de</strong>l área (Ministro y Secretarios), losmandos militares superiores, parlamentarios y representantes<strong>de</strong> otras áreas <strong>de</strong>l Estado con incumbenciaen los asuntos <strong>de</strong>fensivo-militares.3. El sistema militar y los diferentes servicios castrensesque lo integran, sus respectivas misiones yfunciones conjuntas y específicas; sus mandos superiores;sus parámetros organizativos generales; susprincipios básicos <strong>de</strong> actuación; los preceptos generales<strong>de</strong> sus carreras profesionales; sus sistemas<strong>de</strong> control; y sus sistemas <strong>de</strong> formación y capacitación,todo ello particularmente en las dos nivelesfundamentales <strong>de</strong> dicho sistema: 1a. El Estado Mayor Militar (EMM) como instancia<strong>de</strong> dirección orgánica y funcional superior <strong>de</strong>l sistemamilitar nacional.b.Las Fuerzas Armadas conformadas por los serviciosterrestres, marítimos y aéreos <strong>de</strong>l sistema castrense,como instancias <strong>de</strong> gestión orgánica <strong>de</strong>dichos servicios.4. El control parlamentario <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivomilitary <strong>de</strong> sus componentes; la comisión legislativaencargada <strong>de</strong> las labores <strong>de</strong> supervisión, sus faculta<strong>de</strong>s,integración y organización, y el tipo <strong>de</strong>activida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> control.2.1.2- El fortalecimiento organizacional<strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>El <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> constituye laprincipal instancia gubernamental responsable <strong>de</strong>la dirección superior y administración general <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong>fensivo-militar y, en ese marco, <strong>de</strong> la elaboración,formulación e implementación <strong>de</strong> las políticasy estrategias <strong>de</strong>l sector.En nuestros países, como consecuencia <strong>de</strong>l ya mencionado<strong>de</strong>sgobierno civil sobre la <strong>de</strong>fensa nacional,tales labores han quedado <strong>de</strong>sdibujadas y fueronsubsumidas en las diferentes fuerzas castrenses.En ese marco, las carteras ministeriales <strong>de</strong>l sectorse fueron convirtiendo en meros órganos administrativos<strong>de</strong> los asuntos militares y cada fuerzamilitar asumió para sí mismo y en forma compartimentalizadalas responsabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> direcciónsuperior y <strong>de</strong> administración general <strong>de</strong> sus pro-1 Más a<strong>de</strong>lante se explicarán estos aspectos.177
pias reparticiones. Los Estados Mayores <strong>de</strong> cadauna <strong>de</strong> esas fuerzas no solamente conformaron laverda<strong>de</strong>ra dirección superior <strong>de</strong> las mismas sinoque también tuvieron a su cargo la administracióngeneral <strong>de</strong> las mismas en todo lo relativo a la gestióneconómica, financiera y presupuestaria, el <strong>de</strong>sarrollologístico, el manejo <strong>de</strong> los recursos humanos,la gestión administrativa, los asuntos jurídicosy hasta las relaciones institucionales. Ello generóuna situación <strong>de</strong> fragmentación institucionalque vulnera el ejercicio <strong>de</strong> la conducción civil <strong>de</strong>los asuntos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y cercena <strong>de</strong>finitivamentela posibilidad <strong>de</strong> conformar un sistemamilitar orgánica y funcionalmente integrado. Perotambién hace que se <strong>de</strong>stinen enormes cantida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> oficiales y suboficiales a la ocupación <strong>de</strong> cargos<strong>de</strong>stinados al ejercicio <strong>de</strong> labores administrativasajenas a las tareas propiamente militares que bienpodrían ser <strong>de</strong>sarrolladas por técnicos civiles.La recuperación y ejercicio efectivo <strong>de</strong> estas funciones<strong>de</strong> dirección superior y administración general<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar por parte <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong> nuestros países constituye unobjetivo fundamental para que, en su marco, selleve a cabo un proceso eficiente <strong>de</strong> formulación,implementación y evaluación <strong>de</strong> una política <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa nacional, todo lo cual requiere <strong>de</strong> una ampliacapacidad <strong>de</strong> gestión gubernamental <strong>de</strong> parte <strong>de</strong>dicha cartera ministerial. Ello constituye, en consecuencia,una condición institucional indispensablepara lograr un abordaje integral <strong>de</strong> los asuntos<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional.En razón <strong>de</strong> ello, el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>de</strong>beríaintegrarse orgánicamente a través <strong>de</strong> dos instanciasbásicas, a saber:1. La Secretaría <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>, a cargo <strong>de</strong>asistir al titular <strong>de</strong>l ministerio en el ejercicio <strong>de</strong> ladirección superior <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar, estoes, en la elaboración <strong>de</strong> las políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional,la planificación estratégica <strong>de</strong> la misma y ladirección y coordinación operativa general <strong>de</strong>l sistemamilitar en todo lo relativo al accionar conjuntoy específico. Para ello, dicha secretaría <strong>de</strong>beríaintegrarse con las siguientes <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias:a. La Subsecretaría <strong>de</strong> Política y Planificación Estratégicaencargada <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong> las políticas<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional en sus diferentes dimensionesy la planificación estratégica <strong>de</strong>rivada <strong>de</strong> ello,particularmente en todo lo relativo a la formulación<strong>de</strong> la estrategia institucional –diagnósticoinstitucional y planes <strong>de</strong> reforma y mo<strong>de</strong>rnizacióninstitucional– y <strong>de</strong> las estrategias <strong>de</strong> prevencióny conjuración militar <strong>de</strong> conflictos.b.La Subsecretaría <strong>de</strong> Asuntos Militares encargada<strong>de</strong> la dirección político-institucional <strong>de</strong>l sistemamilitar en cuanto a su estructuración doctrinal yorganizativa y a su funcionamiento, mediante laconducción y coordinación estratégica <strong>de</strong> las diferentes<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y servicios militares a través<strong>de</strong>l Estado Mayor Militar (EMM) y los diferentesservicios castrenses específicos.c. La Dirección <strong>de</strong> Gestión <strong>de</strong>l Conocimiento para la<strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> encargada <strong>de</strong> la planificación,producción, coordinación y evaluación <strong>de</strong>l conocimientoinstitucional (referido a la situacióny el <strong>de</strong>sempeño institucional <strong>de</strong> los componentes<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar) así como <strong>de</strong>lconocimiento estratégico-militar (referido a la evaluación<strong>de</strong> problemáticas, conflictos y situaciones<strong>de</strong> riesgos relevantes para la <strong>de</strong>fensa nacionalen el nivel estratégico).d.La Dirección <strong>de</strong> Seguridad Internacional encargada<strong>de</strong> la dirección <strong>de</strong> las misiones internacionales<strong>de</strong> las Fuerzas Armadas en el marco <strong>de</strong> laslabores <strong>de</strong> paz llevadas a cabo por las NacionesUnidas y la coordinación general <strong>de</strong> las mismascon la Cancillería.2. La Secretaría <strong>de</strong> Gestión Institucional, a cargo <strong>de</strong>asistir al titular <strong>de</strong>l ministerio en el ejercicio <strong>de</strong> laadministración general <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militaren todo lo referido a la gestión administrativa,económica, logística, jurídico-legal, institucional y178
<strong>de</strong> recursos humanos, tanto <strong>de</strong> la unidad ministerialcomo <strong>de</strong> el estado Mayor Militar y <strong>de</strong> los diferentesservicios militares específicos. Para ello, dichasecretaría <strong>de</strong>bería integrarse con las siguientes<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias:a. La Dirección Administrativa encargada <strong>de</strong> la gestiónadministrativa unificada <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-military <strong>de</strong> sus diferentes <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias civilesy militares, abarcando la administración <strong>de</strong>la mesa <strong>de</strong> entrada única <strong>de</strong>l sistema, el circuito yproceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>spacho y los archivos <strong>de</strong> expedientesy actuaciones administrativas.b.La Dirección <strong>de</strong> Gestión Económica encargada <strong>de</strong>la gestión económica, contable y presupuestaria<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar y <strong>de</strong> sus diferentes<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias civiles y militares, abarcando la planificacióny ejecución presupuestaria <strong>de</strong> dichosistema, sus componentes, sub-jurisdicciones y<strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong> los programas presupuestariosatinentes a las funciones correspondientes a serllevadas a cabo por las Fuerzas Armadas; la gestióneconómica, financiera, contable y patrimonial<strong>de</strong>l sistema, <strong>de</strong> sus diferentes componentesy <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias; y la planificación y gestión logísticae infraestructural <strong>de</strong>l sistema a partir <strong>de</strong>los requerimientos surgidos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> las instanciasinstitucionales y militares.c. La Dirección <strong>de</strong> Recursos Humanos encargada <strong>de</strong>la gestión <strong>de</strong>l personal civil y militar <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong>fensivo-militar, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista administrativo,excepto la planificación y <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong>la ocupación <strong>de</strong> los cargos y <strong>de</strong>stinos militaresque <strong>de</strong>berán ser llevada a cabo por las instanciasinstitucionales encargadas <strong>de</strong> la conducción operacional<strong>de</strong>l sistema militar.d.La Dirección <strong>de</strong> Asistencia Jurídica encargada <strong>de</strong>lasesoramiento jurídico-legal, la intervención previaen los actos administrativos, la producción<strong>de</strong> los dictámenes jurídicos, el diligenciamiento<strong>de</strong> los oficios judiciales, la sustanciación <strong>de</strong> lossumarios administrativos disciplinarios y la <strong>de</strong>nunciaante la justicia penal competente <strong>de</strong> loseventuales <strong>de</strong>litos <strong>de</strong> acción pública conocidos.e. La Dirección <strong>de</strong> Relaciones Institucionales encargada<strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong> las relaciones y la coordinacióninstitucionales <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-military <strong>de</strong> sus diferentes componentes con otrosorganismos y con toda otra instancia pública oprivada, nacional o extranjera, siempre que no setrate <strong>de</strong> las propias labores <strong>de</strong>fensivo-militares<strong>de</strong> carácter operacional.2.1.3.- La conformación <strong>de</strong>l servicio civil<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacionalEl fortalecimiento <strong>de</strong> la gobernabilidad política <strong>de</strong>la <strong>de</strong>fensa nacional también requiere <strong>de</strong> la conformacióny capacitación permanente <strong>de</strong> un serviciocivil constituido por funcionarios y empleados profesionalesespecíficamente abocados y entrenados en ladirección, gestión y evaluación <strong>de</strong> los asuntos <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional. Dicho servicio <strong>de</strong>bería integrarsepor agentes gubernamentales especializados en el ejercicio<strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional y <strong>de</strong>l sistemamilitar, particularmente, <strong>de</strong>l diseño y aplicación<strong>de</strong> las estrategias <strong>de</strong> prevención y conjuración<strong>de</strong> conflictos <strong>de</strong>fensivos-militares, <strong>de</strong>l gerenciamientopolítico-institucional <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militaren su conjunto y, específicamente, <strong>de</strong> ladirección superior <strong>de</strong>l sistema militar.Ello impone, pues, el diseño y <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> unaestrategia <strong>de</strong> formación y capacitación <strong>de</strong> recursos humanosespecializados en los asuntos <strong>de</strong>fensivo-militares.La administración pública <strong>de</strong> los países <strong>de</strong> laregión carece, en general, <strong>de</strong> estos recursos y el fortalecimiento<strong>de</strong> la gobernabilidad política <strong>de</strong>l sectorrequiere <strong>de</strong> la conformación <strong>de</strong> un servicio civil<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional.Este proceso <strong>de</strong>be partir <strong>de</strong>l diseño y establecimiento<strong>de</strong> un sistema <strong>de</strong> empleo público especializado,ya sea adaptando y focalizando el sistema <strong>de</strong>empleo público vigente en la jurisdicción o creandoun sistema específicamente abocado a los asun-179
tos <strong>de</strong>fensivo-militares <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la propia administraciónpública. En cualquier caso, la especialización<strong>de</strong>be <strong>de</strong>rivar <strong>de</strong> dos condiciones fundamentales.En primer lugar, dicho sistema estará compuestopor el personal <strong>de</strong> funcionarios y agentesgubernamentales <strong>de</strong>stinados a ejercer sus funcionesen los <strong>Ministerio</strong>s <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong>. Ensegundo término, ese personal será específicamentecapacitado y entrenado en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l quehacerbásico <strong>de</strong>l sector, es <strong>de</strong>cir, en las labores básicas<strong>de</strong>l gobierno <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional referidas ala dirección superior y la administración general<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar, tal como fue reseñadoanteriormente.Sobre la base <strong>de</strong> estas labores se <strong>de</strong>bería conformarel servicio civil <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional y cada una <strong>de</strong>ellas <strong>de</strong>bería constituir las áreas básicas <strong>de</strong> especialización<strong>de</strong>l personal jerárquico y <strong>de</strong> los restantesagentes gubernamentales <strong>de</strong>l sector. La capacitacióny el entrenamiento <strong>de</strong> personal <strong>de</strong>berían giraren torno <strong>de</strong> esos ejes.2.2.- REFORMA Y MODERNIZACIÓNDE LAS FUERZAS ARMADASEl Estado constituye una estructura político-institucionalabocada al ejercicio <strong>de</strong>l gobierno sobre un<strong>de</strong>terminado grupo social en el ámbito <strong>de</strong> un <strong>de</strong>terminadoterritorio y, en ese marco, las FuerzasArmadas son las instituciones estatales específicamente<strong>de</strong>dicadas a la protección militar organizada<strong>de</strong>l conjunto frente a agresiones castrenses –o análogas–<strong>de</strong> origen externo. Vale <strong>de</strong>cir, las FuerzasArmadas configuran las instituciones estatales conformadas,pertrechadas y aprestadas por dichos grupossociales para actuar en situaciones <strong>de</strong> guerra o <strong>de</strong> conflictosbélicos en <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l Estado <strong>Nacional</strong> frente aamenazas o agresiones externas <strong>de</strong> corte militar.Ahora bien, en el ámbito regional, aunque las cuestiones<strong>de</strong> la seguridad no impliquen en la actualidadla eventualidad <strong>de</strong> guerras como mecanismos<strong>de</strong> resolución <strong>de</strong> controversias o no supongan eluso directo <strong>de</strong> la fuerza militar como basamentocentral <strong>de</strong> las políticas exteriores <strong>de</strong> los países vecinosy aunque en la resolución <strong>de</strong> los conflictosregionales tienda a primar –no sin limitaciones einsuficiencias– los mecanismos y normas <strong>de</strong>l <strong>de</strong>rechointernacional, <strong>de</strong> la diplomacia multilateral y<strong>de</strong> la seguridad cooperativa, ningún Estado <strong>de</strong> laregión ha renunciado unilateral y voluntariamenteal <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional <strong>de</strong> su territorio y al<strong>de</strong>recho a la auto<strong>de</strong>terminación a través <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas, ni ha <strong>de</strong>jado <strong>de</strong> conformar y mantener,<strong>de</strong> acuerdo con sus posibilida<strong>de</strong>s y priorida<strong>de</strong>s,la organización militar <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional.Por lo tanto, a lo largo <strong>de</strong> los últimos años, ningúnpaís <strong>de</strong> la región ha <strong>de</strong>jado <strong>de</strong> organizar la dimensión<strong>de</strong>fensivo-militar <strong>de</strong> su seguridad nacionalcomo una responsabilidad institucional básica y,en su marco, tampoco ha <strong>de</strong>jado <strong>de</strong> garantizarselos recursos, medios y mecanismos necesarios yposibles para dotarse <strong>de</strong> una mínima capacidad <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa autónoma frente a eventuales circunstanciasque puedan alterar la seguridad externa <strong>de</strong>lmismo, aun cuando en el corto y mediano plazono se haya vislumbrado ningún tipo <strong>de</strong> amenaza oatrito sujeto a resolución castrense y aún consi<strong>de</strong>randoque ninguno <strong>de</strong> estos países –ni siquieraBrasil, el más gran<strong>de</strong> <strong>de</strong> todos– tiene condicionespara garantizar sus intereses nacionales a través <strong>de</strong>luso <strong>de</strong>l aparato militar.No obstante, ello no justifica, por sí mismo, el mantenimiento<strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar tal comose halla estructurado en la actualidad sino que, másbien, favorece el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> un proceso <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>rnizacióninstitucional <strong>de</strong>l mismo.En el contexto histórico señalado al comienzo <strong>de</strong>lpresente trabajo, las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> nuestrospaíses se fueron articulando <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vistadoctrinal, organizativo y funcional sobre la base<strong>de</strong> la ocupación territorial como principio estructurante<strong>de</strong>l sistema militar. Las guerras territorialesasentadas en la posesión y protección <strong>de</strong>l territorionacional a través <strong>de</strong>l establecimiento y el <strong>de</strong>splazamiento<strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s conglomerados castrenses mar-180
caron el horizonte conceptual y fáctico <strong>de</strong> nuestrasfuerzas castrenses durante varias décadas. Las estructuras<strong>de</strong> mando, los dispositivos orgánicos y su<strong>de</strong>spliegue, la doctrina operacional y los procedimientosfuncionales, los sistemas <strong>de</strong> capacitación yadiestramiento y las carreras profesionales <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas estuvieron <strong>de</strong>terminadas por aquelprincipio estructurante. Su expresión más evi<strong>de</strong>nteha sido la conformación <strong>de</strong> estructuras militares basadasen la conscripción masiva.Por cierto, la protección y el resguardo <strong>de</strong>l espacioterritorial, aéreo y marítimo nacional ante agresionesmilitares externas continúa siendo el objetivo fundamental<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional. No obstante, en laactualidad, el asentamiento y la aseguración espacialya no garantiza la protección integral y eficiente <strong>de</strong>lterritorio nacional o, dicho <strong>de</strong> otro modo, la capacidadprotectora <strong>de</strong>l espacio no constituye la instanciafundamental <strong>de</strong> protección integral <strong>de</strong>l territorionacional y, menos aún, si ello se estructura sobre labase <strong>de</strong> un dispositivo militar basado en los vetustos«ejércitos <strong>de</strong> masas» asentados en gran<strong>de</strong>s cuerposy formaciones militares.Los cambios tecnológicos aplicados a las comunicaciones,a los sistemas <strong>de</strong> armas, a los sistemas <strong>de</strong>movilidad terrestre, aérea y marítimo-fluvial y a losmedios técnicos <strong>de</strong> uso militar han impuesto unadinámica diferente a los asuntos <strong>de</strong>fensivo-militares.En lo específico, la ten<strong>de</strong>ncia más notable alrespecto se refiere a la conformación <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>smilitares altamente profesionales basadas en la vigilancia,la velocidad y la movilidad antes que en laocupación estática <strong>de</strong>l territorio. Se trata, pues, <strong>de</strong>la conformación <strong>de</strong> un nuevo sistema militar estructuradosobre la base <strong>de</strong> dos dimensiones fundamentales.En el plano estratégico-operacional,se <strong>de</strong>be conformar una nueva estructura castrense <strong>de</strong>mando superior responsable <strong>de</strong> planificar, conducir,coordinar, supervisar y evaluar el conjunto <strong>de</strong>las estrategias y acciones <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa nacional llevadasa cabo por las unida<strong>de</strong>s componentes <strong>de</strong>l sistemamilitar. Y, en el plano táctico-operacional, se<strong>de</strong>ben conformar unida<strong>de</strong>s castrenses altamente especializadas,polivalentes y dinámicas, perfiladas a la<strong>de</strong>strucción e inhabilitación <strong>de</strong> los principales componentesenemigos, en particular, sus principalesnúcleos operacionales, sus centros <strong>de</strong> información,comando y control, sus sistemas <strong>de</strong> comunicaciones,sus sistemas <strong>de</strong> armas y/o sus dispositivoslogísticos, y no a la ocupación y mantenimientoterritorial propio o enemigo. Su pertenencia y composiciónno <strong>de</strong>be inscribirse inevitablemente en cadafuerza armada específica –Marina, Ejército y FuerzaAérea– sino que <strong>de</strong>be integrarse con elementosterrestres, anfibios-navales y/o aéreos <strong>de</strong> acuerdo conlas operaciones militares que <strong>de</strong>ben empren<strong>de</strong>r. Enrazón <strong>de</strong> ello, dichas unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>ben ser más reducidas,ágiles y diestras que los cuerpos <strong>de</strong> otrora y<strong>de</strong>ben estar prestas a <strong>de</strong>sarrollar operaciones en pequeñosgrupos y en forma dispersa. Sus sistemas <strong>de</strong>armas <strong>de</strong>ben ser más ágiles y contar con alta tecnologíaque <strong>de</strong>be ser operada por cuadros militaresaltamente calificados y entrenados.En este contexto, los lineamientos básicos para lareforma y mo<strong>de</strong>rnización militar son los siguientes:2.2.1.- La especialización <strong>de</strong> las Fuerzas Armadasen asuntos militaresEn un <strong>de</strong>terminado agrupamiento humano o gruposocial organizado estatalmente, las Fuerzas Armadasson una institución profesional conformadapor personas que están autorizadas para regular lasrelaciones interpersonales <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l grupo a través<strong>de</strong> la eventual aplicación <strong>de</strong> la fuerza física en<strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l mismo ante agresiones militares <strong>de</strong> otrosagrupamientos estatales. A diferencia <strong>de</strong> otras institucionesestatales, la competencia exclusiva <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas, en tanto institución militar armada,está dada por la autorización social que recaesobre ella para hacer uso <strong>de</strong> la fuerza física letal, real opotencial, a los fines <strong>de</strong> garantizar la <strong>de</strong>fensa militar<strong>de</strong>l grupo. Vale <strong>de</strong>cir, lo que distingue a las FuerzasArmadas no es el uso real <strong>de</strong> la fuerza letal sino elhecho <strong>de</strong> ser recipiendaria <strong>de</strong> la autorización <strong>de</strong>lgrupo social para usarla ante agresiones militaresexternas y en <strong>de</strong>terminadas circunstancias. Dichas181
fuerzas no se manifiestan exclusiva o predominantementea través <strong>de</strong>l uso real <strong>de</strong> la fuerza letal sinoque lo hacen mediante la utilización <strong>de</strong> otras modalida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> actuación diferentes <strong>de</strong> ese uso, pero ésteconstituye una forma <strong>de</strong> intervención cuya autorizaciónsolamente recae en las mismas. En consecuencia,las Fuerzas Armadas <strong>de</strong>ben estructurarse doctrinal,orgánica y funcionalmente –y aprestarse– paraprevenir y conjurar las agresiones militares <strong>de</strong> otros paísesa través <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> acciones <strong>de</strong> guerra.Sin embargo, durante los últimos años, en ciertosámbitos políticos <strong>de</strong> nuestros países, ha sido frecuentesostener la necesidad <strong>de</strong> «civilinizar» a lasFuerzas Armadas adjudicándole o pon<strong>de</strong>randofunciones y tareas diferentes <strong>de</strong> aquellas para lascuales las instituciones castrenses fueron conformadasy son mantenidas, esto es, la guerra. La ausencia<strong>de</strong> conflictivida<strong>de</strong>s bélicas en la región sumadaa la necesidad <strong>de</strong> revertir la impronta <strong>de</strong> autonomíapolítica <strong>de</strong> los militares en cuyo marco se<strong>de</strong>sarrollaron las más trágicas experiencias <strong>de</strong> dictadurasmilitares, ha llevado a numerosos dirigentes<strong>de</strong> nuestros países a reivindicar –no sin cierta ingenuidad–la necesidad <strong>de</strong> que, en <strong>de</strong>mocracia, nuestrasFuerzas Armadas se diversifiquen funcionalmentey lleven a cabo tareas no-militares tales comola intervención en planes <strong>de</strong> beneficencia social, el<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> operaciones <strong>de</strong> control policial <strong>de</strong> ciertasmanifestaciones <strong>de</strong>lictivas y la puesta en marcha<strong>de</strong> emprendimientos económicos o empresarialesajenos a los asuntos castrense tales como laproducción <strong>de</strong> bienes, la comercialización <strong>de</strong> mercancíaso la prestación <strong>de</strong> servicios a terceros.Pero, para los países <strong>de</strong> la región, no resulta políticamenteserio ni financieramente sustentable conformary mantener fuerzas y servicios armados volcadoscentralmente al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> labores colateraleso estériles con relación a las tareas propias <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional. Un aparato militar nacional noestá preparado para estas nuevas labores, resultancaros para ello y, a<strong>de</strong>más, pier<strong>de</strong>n relevancia institucionaldado que <strong>de</strong>stinan recursos para el <strong>de</strong>sarrollo<strong>de</strong> funciones que no son propiamente castrenses.El pasado institucional <strong>de</strong> las Fuerzas Armadasy los crímenes cometidos durante las experienciasdictatoriales <strong>de</strong> los años ’70 no justifican,<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> dos décadas <strong>de</strong> continuidad <strong>de</strong>mocrática,la dilapidación <strong>de</strong> esfuerzos y recursos institucionales<strong>de</strong>stinados a la <strong>de</strong>fensa nacional en la atención<strong>de</strong> este conjunto <strong>de</strong> labores y, encima, hacer<strong>de</strong> ello una proclama <strong>de</strong> civilidad y buen manejo<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional. Ello, más bien, es otra expresiónmás <strong>de</strong> las tradicionales <strong>de</strong>ficiencias conque nuestras sucesivas gestiones gubernamentalesatendieron y manejaron los asuntos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensanacional.En suma, el sistema militar <strong>de</strong> nuestros países <strong>de</strong>beconformarse, adiestrarse y aprestarse para la guerray no para tareas sociales, económicas o policialesajenas a aquellos <strong>de</strong>signios, llevándose a cabo unasuerte re-institucionalización <strong>de</strong> las Fuerzas Armadassobre la base <strong>de</strong> los siguientes parámetros institucionalesbásicos:1. La re-militarización <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas <strong>de</strong>ntro<strong>de</strong>l marco <strong>de</strong> un paradigma <strong>de</strong>mocrático <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional, sobre la base <strong>de</strong> los siguientes ejes:a. La institucionalización <strong>de</strong> las Fuerzas Armadascomo instrumentos castrenses <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacionalabocado a servir exclusivamente como aparatomilitar armado al servicio <strong>de</strong> las políticas,estrategias, medidas, acciones y mecanismosinstitucionales <strong>de</strong>cididos e implementados porel gobierno nacional y <strong>de</strong>stinados a prevenir oenfrentar distintos tipos <strong>de</strong> situaciones <strong>de</strong> riesgo,conflictos o amenazas, potenciales o efectivas,que provengan <strong>de</strong> agresiones militares <strong>de</strong>origen externo, es <strong>de</strong>cir, embates o ataques militaresperpetrados por las Fuerzas Armadas regulares<strong>de</strong> otro Estado contra el territorio y/ola población nacional, excluyendo los embateso ataques cometidos contra el país, su territorio,población o sistema institucional originadosen el exterior o en su interior pero llevadosa cabo por grupos políticos ilegales o por organizacionescriminales.182
.La proyección <strong>de</strong> las guerras o conflictos bélicosposibles como eje estructurante central <strong>de</strong>l sistemamilitar <strong>de</strong> nuestros países. Ello significa que losrecursos humanos, operacionales y logísticos <strong>de</strong>las instituciones castrenses <strong>de</strong> nuestros países<strong>de</strong>ben estar fundamentalmente aplicados al <strong>de</strong>sempeño<strong>de</strong> las tareas militares básicas <strong>de</strong>stinadasa la prevención y conjuración <strong>de</strong> situaciones <strong>de</strong>guerra. Es <strong>de</strong>cir, la organización y el funcionamiento<strong>de</strong>l sistema militar <strong>de</strong>ben estructurarse sobrela base <strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong> problemáticas bélicas, haciendoque el esfuerzo global <strong>de</strong> las institucionescastrenses esté predominantemente abocado al<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> las labores <strong>de</strong> prevención y conjuraciónmilitar <strong>de</strong> agresiones castrense <strong>de</strong> origen externoen situaciones <strong>de</strong> guerras o contiendas bélicas.2. La diferenciación normativa e institucional entrela <strong>de</strong>fensa nacional y la seguridad interior y, en sumarco, la exclusión <strong>de</strong> la intervención ordinaria ypermanente <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>labores policiales <strong>de</strong> prevención y conjuración <strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito,sobre la base <strong>de</strong> las siguientes consi<strong>de</strong>raciones:a. Las Fuerzas Armadas no están estructuradas, preparadasni capacitadas operativa, funcional ydoctrinalmente para participar <strong>de</strong> forma regular ydirecta en la prevención, conjuración e investigación<strong>de</strong>l <strong>de</strong>lito –en cualquiera <strong>de</strong> sus diferentesmanifestaciones– ni cuentan con los medios técnicose infraestructurales apropiados para ello.A diferencia <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional, la seguridadinterna compren<strong>de</strong> el esfuerzo institucional paraprevenir, conjurar e investigar los <strong>de</strong>litos y perseguirpenalmente a sus responsables, ya sea que ellose inscriba en la <strong>de</strong>lincuencia común, en la criminalidadorganizada, en el accionar terrorista o en el<strong>de</strong> organizaciones políticas ilegales. Estas labores se<strong>de</strong>sarrollan en el marco <strong>de</strong> un conjunto <strong>de</strong> normaspenales y procesales que poco tiene que ver con la<strong>de</strong>fensa nacional y los asuntos militares.Por cierto, las instituciones estatales que están funcionaly orgánicamente dotadas con los recursoshumanos, operativos y logísticos a<strong>de</strong>cuados para<strong>de</strong>sarrollar estas funciones y que cuentan con losmedios técnicos e infraestructurales para ello sonlos cuerpos y fuerzas policiales y/o <strong>de</strong> seguridad.Estas instituciones son agencias especializadas enla aplicación <strong>de</strong> aquellas normas penales y procesales.Por el contrario, las Fuerzas Armadas no estánpreparadas para <strong>de</strong>sarrollar tareas vinculadas con laprevención y conjuración <strong>de</strong>lictiva y, en particular,para trabajar como instituciones auxiliares <strong>de</strong> lajusticia en la persecución penal. Resultaría funcionalmenteanacrónico y financieramente onerosoque las Fuerzas Armadas abor<strong>de</strong>n asuntos ajenos asus funciones fundamentales, duplicando tareascon las policías y fuerzas <strong>de</strong> seguridad, y <strong>de</strong>morandoel necesario proceso <strong>de</strong> reforma y mo<strong>de</strong>rnizaciónpolicial que <strong>de</strong>be llevarse a cabo en nuestrospaíses.b.No <strong>de</strong>bería excluirse la posibilidad legal e institucional<strong>de</strong> intervención militar frente a cuestionesinscritas en el ámbito <strong>de</strong> la seguridad interna <strong>de</strong>lEstado en ciertas circunstancias particulares y excepcionales.Dichas circunstancias sólo <strong>de</strong>berían<strong>de</strong>rivar <strong>de</strong> que, en un contexto <strong>de</strong> evi<strong>de</strong>nte conmocióninterior, se produzcan hechos o se <strong>de</strong>sarrollaranprocesos <strong>de</strong>lictivos que excedieran lacapacidad operativa <strong>de</strong> los cuerpos y fuerzaspoliciales y <strong>de</strong> seguridad para su conjuración y,en consecuencia, se habilitara a las Fuerzas Armadaspara intervenir en dicha conjuración y enel restablecimiento <strong>de</strong> la situación <strong>de</strong> seguridadinterior. Solo la emergencia <strong>de</strong> una situación extraordinaria<strong>de</strong> conmoción interior no conjurablemediante la utilización <strong>de</strong>l sistema policial y quepusiera efectivamente en peligro la vigencia plena<strong>de</strong> la Constitución <strong>Nacional</strong> y <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>slegislativas, administrativas y judiciales nacionales,2 <strong>de</strong>bería justificar legalmente la referidaintervención militar, la que siempre tendrácarácter <strong>de</strong> excepcional y, en razón <strong>de</strong> ello, (i)<strong>de</strong>bería darse previa <strong>de</strong>claración <strong>de</strong>l estado <strong>de</strong> sitioo <strong>de</strong> emergencia por parte <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> laNación y/o el Congreso <strong>Nacional</strong>, según corresponda;y (ii) la misma no <strong>de</strong>bería incidir, en nin-183
guna circunstancia y <strong>de</strong> ninguna manera, en ladoctrina, organización, equipamiento y capacitación<strong>de</strong> las Fuerzas Armadas, ni <strong>de</strong>bería habilitarla producción <strong>de</strong> inteligencia militar en asuntos<strong>de</strong> seguridad interior.2.2.2.- La conformación y jerarquización<strong>de</strong>l Estado Mayor Militar (EMM)Durante las últimas décadas, el planeamiento militar<strong>de</strong> nuestras Fuerzas Armadas así como la formulación<strong>de</strong> la doctrina militar, el diseño <strong>de</strong>l <strong>de</strong>spliegueorgánico y el adiestramiento castrense fuellevado a cabo por cada una <strong>de</strong> las fuerzas <strong>de</strong> maneracompartimentalizada y en forma autónoma<strong>de</strong> los respectivos Estados Mayores Conjuntos(EMCO). Éstos mantuvieron una gravitación institucionalacotada y menor frente a cada una <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas en todo lo relativo al planeamientoestratégico-militar y a la dirección <strong>de</strong>l sistemamilitar. Estas labores fueron ejercidas por los EstadosMayores Generales <strong>de</strong> cada fuerza en el ámbito<strong>de</strong> su exclusiva competencia institucional, <strong>de</strong>acuerdo con sus propios criterios institucionales ysobre la base <strong>de</strong> la disposición <strong>de</strong> los mediosoperacionales asignados administrativamente porel <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong>l ramo.2 Esta situación extraordinaria solamente podría resultar, en concreto,<strong>de</strong> un estado <strong>de</strong> guerra civil o <strong>de</strong> alzamiento armadotendiente a <strong>de</strong>poner algunos <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res públicos, obligara éstos a realizar algún acto o medida <strong>de</strong> gobierno o a abstenerse<strong>de</strong> hacerlo, impedir el libre ejercicio <strong>de</strong> sus faculta<strong>de</strong>s osu conformación, o producir una interrupción o cambio <strong>de</strong>lsistema <strong>de</strong>mocrático, hechos todos cuya envergadura y persistenciajustificaría el involucramiento <strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong> lasfuerzas policiales, <strong>de</strong> seguridad y castrense con que cuenta elEstado para su neutralización, según la apreciación <strong>de</strong> lasautorida<strong>de</strong>s competentes y <strong>de</strong> lo establecido por las disposicioneslegales <strong>de</strong> cada país al respecto.Así, en nuestros países, la ausencia <strong>de</strong> conduccióncivil sobre los asuntos <strong>de</strong>fensivo-militares y, en esemarco, la <strong>de</strong>snaturalización <strong>de</strong>l EMCO como principalinstancia <strong>de</strong> asistencia al <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>en materia <strong>de</strong> estratégico-militar, se expresóen la falta <strong>de</strong> una doctrina militar conjunta, <strong>de</strong>planeamiento militar conjunto, <strong>de</strong> dirección <strong>de</strong>ladiestramiento militar conjunto, <strong>de</strong> control <strong>de</strong>lplaneamiento estratégico-operacional y <strong>de</strong>l accionarconjunto.En este contexto, la reforma y mo<strong>de</strong>rnización militar<strong>de</strong>be suponer la reconversión <strong>de</strong>l Estado MayorConjunto <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> nuestros paísesy su conformación como Estado Mayor Militar(EMM) a cargo <strong>de</strong> la dirección superior unificada <strong>de</strong>lsistema militar en todo lo atinente a la organizacióny funcionamiento <strong>de</strong>l mismo a través <strong>de</strong> latransferencia <strong>de</strong> las funciones <strong>de</strong> dirección orgánicay funcional que tradicionalmente estaban <strong>de</strong>positadasen cada fuerza militar específica y la transformación<strong>de</strong> éstas en servicios militares específicos.Para ello, el Estado Mayor Militar <strong>de</strong>be contar conuna estructura orgánico-funcional particular encuyo marco sea posible ejercer el mando orgánico yfuncional superior <strong>de</strong>l sistema militar, concentrandodos funciones fundamentales:1. La función <strong>de</strong> conducción orgánica superior <strong>de</strong>lsistema militar a través <strong>de</strong> (i) el establecimiento yactualización <strong>de</strong> la doctrina militar tanto en le planoestratégico como en el táctico; (ii) el diseño yplanificación <strong>de</strong> la estructura organizacional <strong>de</strong> las<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncias y unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los diferentes serviciosmilitares, es <strong>de</strong>cir, la composición, dimensióny <strong>de</strong>spliegue <strong>de</strong> las unida<strong>de</strong>s operacionales militares;(iii) el diseño y planificación <strong>de</strong> la formación,capacitación y adiestramiento militar <strong>de</strong>l conjunto<strong>de</strong> los servicios, unida<strong>de</strong>s y agrupamientos específicosque componen las Fuerzas Armadas; (iv) eldiseño y planificación <strong>de</strong> la estructura <strong>de</strong>l personalmilitar en todo lo referente al funcionamientomilitar –no a las cuestiones administrativas.2. La función <strong>de</strong> conducción operacional superior<strong>de</strong>l sistema militar mediante la planificación, conducción,coordinación, supervisión y evaluaciónen el nivel estratégico-operacional <strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong>las acciones llevadas a cabo por los servicios y uni-184
da<strong>de</strong>s militares específicas, tanto en tiempo <strong>de</strong> pazcomo en tiempo <strong>de</strong> guerra, a través <strong>de</strong> la dirección<strong>de</strong> la inteligencia militar, <strong>de</strong> las acciones operacionalesmilitares y <strong>de</strong> la logística operacional militar.Para ello, el EMM <strong>de</strong>bería contar con las siguientesinstancias organizativas:a. La Dirección <strong>de</strong> Inteligencia Militar Estratégico-Operacional, responsable <strong>de</strong> (i) elaborar y emitirlas directivas y requerimientos <strong>de</strong> inteligencia militaren el nivel estratégico-operacional; (ii) recibir,sistematizar y analizar el conjunto <strong>de</strong> la informaciónrelevante producido por los serviciosy unida<strong>de</strong>s acerca <strong>de</strong> los teatros <strong>de</strong> operacionesactuantes y <strong>de</strong> la situación operacional <strong>de</strong> dichosservicios y unida<strong>de</strong>s; (iii) elaborar y actualizar enforma permanente el cuadro <strong>de</strong> situación estratégicoy táctico <strong>de</strong> los teatros <strong>de</strong> operacionesactuantes; y (iv) organizar y administrar las bases<strong>de</strong> datos con la información, archivos y antece<strong>de</strong>ntesrelativos a la situación estratégico y táctico<strong>de</strong> los teatros <strong>de</strong> operaciones actuantes duranteel <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> las acciones en tiempo <strong>de</strong>paz o <strong>de</strong> guerra.b.La Dirección <strong>de</strong> Operaciones Militares, a cargo <strong>de</strong>(i) planificar, diagramar y formular las estrategiasy directivas <strong>de</strong> operaciones militares, sean generaleso específicas, que <strong>de</strong>berán ser implementadaspor los diferentes servicios o unida<strong>de</strong>s militares;(ii) emitir y transmitir a los Jefes <strong>de</strong> los diferentesservicios y unida<strong>de</strong>s militares las disposiciones yór<strong>de</strong>nes <strong>de</strong> servicios formuladas por las autorida<strong>de</strong>sministeriales o por aquellos funcionariosministeriales o militares facultados para ello; (iii)controlar y evaluar la implementación efectiva<strong>de</strong> las estrategias y directivas <strong>de</strong> operaciones militaresimplementadas por los diferentes servicioso unida<strong>de</strong>s militares operacionales en los teatrosoperacionales; y (iv) elaborar periódicamenteun cuadro <strong>de</strong> situación operacional que contengael conjunto <strong>de</strong> las estrategias y directivas<strong>de</strong> operaciones militares, su impacto sobre la situación<strong>de</strong>fensivo militar y sobre las amenazas oagresiones a ser prevenidas o conjuradas y loslineamientos necesarios para su a<strong>de</strong>cuación, actualizacióny/o reformulación.c. La Dirección <strong>de</strong> Logística Operacional, encargada<strong>de</strong> (i) planificar y diagramar el sistema logísticooperacional <strong>de</strong> los servicios y unida<strong>de</strong>s militaresen todo lo atinente a la infraestructura y los establecimientosoperacionales, el sistema comunicacionale informático operacional, el sistema<strong>de</strong> armas, los medios técnicos operacionales y elsistema <strong>de</strong> movilidad militar necesarios para llevara cabo las estrategias y directivas <strong>de</strong> operacionesmilitares; (ii) elaborar y emitir las directivaslogísticas que contenga los requerimientos y necesida<strong>de</strong>sfuncionales; y (iii) dirigir y controlar elfuncionamiento <strong>de</strong>l sistema logístico operacional<strong>de</strong> los diferentes servicios y unida<strong>de</strong>s militares.2.2.3.- La reconversión <strong>de</strong> las Fuerzas Armadasen servicios militares específicos y su fusiónen sistema castrense únicoDurante las últimas décadas, las Fuerzas Armadas<strong>de</strong> nuestros países han constituido institucionescon un alto grado <strong>de</strong> autonomía institucional entresí y con respecto a las autorida<strong>de</strong>s ministeriales.En ese marco, sus Comandancias Superiores o EstadosMayores no solamente han ejercido el gobiernopolítico-institucional y la administraciónintegral <strong>de</strong> recursos operacionales, humanos y financieros<strong>de</strong> cada fuerza sino que han <strong>de</strong>sarrolladosus propias políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo institucional yhasta sus propios planes estratégicos en formaautárquica <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s políticas <strong>de</strong>l ramo ysin ningún atisbo permanente y sistemático <strong>de</strong> laborconjunta con las restantes fuerzas castrenses <strong>de</strong>sus propios países. Ello dio lugar a una situaciónsignada por la ausencia <strong>de</strong> conducción estratégicomilitarunificada y a una notable fragmentacióninstitucional en todo lo relativo al gobierno y lagestión institucional <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas.Durante la guerra <strong>de</strong> Malvinas <strong>de</strong>senvuelta en1982, única contienda bélica convencional prota-185
gonizada por un país <strong>de</strong> la región a lo largo <strong>de</strong> lasúltimas décadas, la Argentina supo dramáticamenteen los hechos lo que todos los manuales militaresexpresaban en el plano teórico, a saber, los países<strong>de</strong>ben ir a la guerra llevando a cabo una planificaciónmilitar conjunta y un <strong>de</strong>sarrollo operacional integradoentre las diferentes fuerzas o servicios militares.En esa contienda, ello sólo fue llevado a cabopor las fuerzas británicas, mientras que, <strong>de</strong>l ladoargentino, cada fuerza armada hizo su propia guerra,con las nefastas consecuencias ya conocidas.Vale <strong>de</strong>cir, en los teatros <strong>de</strong> operaciones bélicos no haytres fuerzas diferentes sino un conglomerado <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>sy elementos específicos más o menos integrados porun comando operacional unificado. En consecuencia,no hay razón para que, en tiempo <strong>de</strong> paz, loque prime sea la fragmentación institucional entrefuerzas y cada una <strong>de</strong> ella lleve a cabo su propioproyecto y <strong>de</strong>sarrollo institucional <strong>de</strong> maneraautárquica.Así, pues, la absorción por parte <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> la dirección superior y <strong>de</strong> laadministración general <strong>de</strong>l conjunto <strong>de</strong>l sistema<strong>de</strong>fensivo-militar y la conformación <strong>de</strong>l EstadoMayor Militar como mando orgánico y funcionalsuperior <strong>de</strong>l sistema militar apunta a superar estas<strong>de</strong>ficiencias y a constituir una conducción superioracor<strong>de</strong> con las dimensiones <strong>de</strong> dicho sistemaque resulte a<strong>de</strong>cuadas con nuestros países.Por su parte, en el plano político-estratégico regionalno es previsible la ocurrencia <strong>de</strong> guerras generalizadas,intensas y largas protagonizadas por bloquesmilitares li<strong>de</strong>rados por potencias militares internacionales.Tampoco es previsible la ocurrencia<strong>de</strong> guerras localizadas <strong>de</strong>sarrolladas en teatros territorialesextensos y <strong>de</strong> mediana duración. Éstos eranlos tipos <strong>de</strong> conflictos en torno <strong>de</strong> los cuales sepensó y organizó clásicamente la <strong>de</strong>fensa nacionaly las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> nuestros países <strong>de</strong>s<strong>de</strong> losaños ’30.Sin embargo, la reconversión <strong>de</strong> nuestras FuerzasArmadas <strong>de</strong>bería asentarse en la consi<strong>de</strong>ración <strong>de</strong>que los eventos bélicos sobre la base <strong>de</strong> los cualesestas fuerzas <strong>de</strong>berían estructurarse constituyenconflictos limitados en el espacio y cortos en el tiempo,<strong>de</strong>sarrollados mediante operaciones rápidas, en teatrosno extensos –y hasta restringidos– y que podrían<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>r <strong>de</strong> <strong>de</strong>senca<strong>de</strong>namiento <strong>de</strong> pocas batallas.En este marco, la reforma y mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong> lasFuerzas Armadas <strong>de</strong>bería suponer:1. La reconversión <strong>de</strong> las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> nuestrospaíses –Ejercito, Marina y Fuerza Aérea– enservicios militares específicos a cargo <strong>de</strong> la gestión yalistamiento orgánico <strong>de</strong> sus componentes específicos<strong>de</strong> acuerdo con las directivas orgánicas –referidasa la doctrina, organización, formación y adiestramientoy personal militares– y las directivasoperacionales –referidas a la inteligencia, las operacionesy la logística militares– elaboradas y emitidaspor el Estado Mayor Militar. Estos servicios<strong>de</strong>ben ser los siguientes:a. El Servicio Militar Terrestre, que se articule sobrela base <strong>de</strong> núcleos mo<strong>de</strong>rnos <strong>de</strong> combate terrestreconformados por agrupamientos <strong>de</strong> alta movilida<strong>de</strong>stratégica y táctica, ágiles y pequeñas,grupos <strong>de</strong> operaciones especiales y elementos máspesados –artillería y tanques– para espacios acotadospara la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>l espacio terrestre <strong>de</strong> losdiferentes escenarios o geográficos nacionales.b.El Servicio Militar Naval, que cuente con núcleosmo<strong>de</strong>rnos <strong>de</strong> combate naval estrictamentelimitados al control <strong>de</strong>l mar en <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la fronteramarítima litoraleña –y no volcado, como antañoen la mayoría <strong>de</strong> nuestros países, a la proyecciónestratégica <strong>de</strong> ultramar y al cuidado <strong>de</strong>lcomercio marítimo internacional–.c. El Servicio Militar Aéreo, basado en núcleos mo<strong>de</strong>rnos<strong>de</strong> combate y transporte aéreos conformadopor componentes <strong>de</strong> apoyo aéreo o <strong>de</strong>ofensiva aérea estratégica y táctica limitado exclusivamentea la <strong>de</strong>fensa y protección militar <strong>de</strong>lespacio aéreo.186
2. La fusión <strong>de</strong> los diferentes servicios militares específicosy conformación <strong>de</strong> una nueva organizaciónmilitar unificada asentada en dos tipos <strong>de</strong> unida<strong>de</strong>smilitares permanentes:a. Las Unida<strong>de</strong>s Estratégicas Regionales estructuradassobre la base <strong>de</strong>l principio <strong>de</strong> espacialidad regional<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> cada país, es <strong>de</strong>cir, asentadas en<strong>de</strong>terminadas jurisdicciones territoriales y compuestaspor unida<strong>de</strong>s, elementos y especialida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> los diferentes Servicios Militares, <strong>de</strong> acuerdocon el ámbito espacial en el que <strong>de</strong>ben actuar,particularmente, con las condiciones geográficas,físicas, climáticas y <strong>de</strong>mográficas <strong>de</strong> los diferentesteatros regionales.b.Las Unida<strong>de</strong>s Estratégicas Operacionales, estructuradassobre la base <strong>de</strong>l principio <strong>de</strong> especialidadfuncional, es <strong>de</strong>cir, articuladas sobre la base<strong>de</strong> <strong>de</strong>terminadas prestaciones o especialida<strong>de</strong>sfuncionales y compuestas por unida<strong>de</strong>s, elementosy especialida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los diferentes ServiciosMilitares, <strong>de</strong> acuerdo con el ámbito funcionalen el que <strong>de</strong>ben actuar. Entre estas unida<strong>de</strong>s se<strong>de</strong>stacan los elementos aerotransportados y las fuerzasespeciales integrantes <strong>de</strong> agrupamientos <strong>de</strong>intervención rápida y limitadas en el tiempo yen el espacio, pero altamente polivalentes ydúctiles.En cualquier caso, las unida<strong>de</strong>s militares <strong>de</strong>benestructurarse y concentrar sus núcleos <strong>de</strong> combatecentrales –integrados con elementos convencionalesy fuerzas especiales– en el predominio <strong>de</strong> la movilida<strong>de</strong>stratégica y táctica, a<strong>de</strong>cuando a ello elsistema <strong>de</strong> armas, la estructura <strong>de</strong> comando y comunicación,los dispositivos logísticos y la doctrina<strong>de</strong> empeño. Se trata <strong>de</strong> conformar unida<strong>de</strong>smilitares con alto nivel <strong>de</strong> prontitud y operacionalida<strong>de</strong>stratégica y táctica y con estructura flexiblea los efectos <strong>de</strong> respon<strong>de</strong>r dinámicamente tanto aproblemáticas y conflictos fluctuantes, dinámicosy sorpresivos que <strong>de</strong>riven <strong>de</strong> la eventual intervenciónnacional en un sistema <strong>de</strong>fensivo común en elámbito regional o <strong>de</strong> la participación en misiones<strong>de</strong> paz en forma combinada con fuerzas <strong>de</strong> otrospaíses <strong>de</strong> la región.3- NOTAS FINALESLuego <strong>de</strong> este ligero recorriendo, caben algunasnotas finales.En primer lugar, el único mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>fensivo-militarviable para nuestros países es aquel que sea factible<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el punto <strong>de</strong> vista internacional, político-institucionaly económico-financiero, es <strong>de</strong>cir, aquel queel po<strong>de</strong>r político o, mejor, las autorida<strong>de</strong>s gubernamentalesresponsable <strong>de</strong> ejercer la conducción sobreestas cuestiones, diseñen y formulen <strong>de</strong> acuerdocon las condiciones <strong>de</strong> aplicación concretas <strong>de</strong>rivadasinevitablemente <strong>de</strong> las ten<strong>de</strong>ncias <strong>de</strong>l escenariointernacional y regional signadas por la ausencia<strong>de</strong> guerras, la exclusión <strong>de</strong>l factor militarcomo medio <strong>de</strong> resolución <strong>de</strong> conflictos y el predominio<strong>de</strong> los esfuerzos colectivos <strong>de</strong> imposición<strong>de</strong> la paz en situaciones <strong>de</strong> crisis –como las <strong>de</strong> Haití,por ejemplo; <strong>de</strong> la situación <strong>de</strong> estabilidad institucional<strong>de</strong>mocrática que convierte al gobiernopolítico en el actor central <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional;<strong>de</strong> las condiciones económico-financiera <strong>de</strong> nuestrospaíses que imponen severas limitaciones al gasto<strong>de</strong>fensivo-militar.En segundo término, en función <strong>de</strong> la mencionadafactibilidad, resulta fundamental y prioritarioel fortalecimiento <strong>de</strong> la gobernabilidad política sobrelos asuntos <strong>de</strong>fensivo-militares, lo que no es más quela construcción <strong>de</strong> un gobierno eficiente en el ejercicio<strong>de</strong> la dirección superior y la administracióngeneral <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>fensivo-militar <strong>de</strong> nuestrospaíses. A partir <strong>de</strong> ello, es posible dar cuenta <strong>de</strong>algunos lineamientos generales que guíen lareconversión y mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>fensivo-militar. Setrata, en suma, <strong>de</strong> construir gobernabilidad don<strong>de</strong>tradicionalmente no la ha habido, esto es, en la conducciónpolítica <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional. Sin ello, en<strong>de</strong>mocracia, resulta superfluo intentar establecerparámetros institucionales que sirvan <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>los187
<strong>de</strong>fensivo-militares porque, no siendo viable la posibilidad<strong>de</strong> autorreforma militar, sólo los gobiernos<strong>de</strong>mocráticos quedan como las instancias <strong>de</strong>diseño, formulación e implementación <strong>de</strong>l cambioplanteado.Finalmente, las Fuerzas Armadas <strong>de</strong> nuestros países<strong>de</strong>ben ser reconvertidas institucionalmente tanto enel plano <strong>de</strong> sus funciones, <strong>de</strong> su estructura <strong>de</strong> mandosuperior y <strong>de</strong> su configuración orgánico-funcional. Porcierto, si bien no hay un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> sistema militaruniversalmente válido para los países <strong>de</strong> la región,particularmente tendiendo en cuenta los diferentesportes <strong>de</strong> sus respectivos aparatos y dispositivos<strong>de</strong>fensivos-militares, la perpetuación <strong>de</strong> éstos conllevaríauna profundización mayor <strong>de</strong> los anacrónicosque pesan sobre ellos. Nada parece indicarque en los próximos años habría una alteración <strong>de</strong>la situación <strong>de</strong> paz regional que signa el Cono Sur<strong>de</strong> Sudamérica que revalorice a las Fuerzas Armadascomo instrumento prioritario <strong>de</strong> resolución <strong>de</strong>conflictos. Tampoco parecen <strong>de</strong>spuntar indicios afavor <strong>de</strong> un aumento <strong>de</strong>l gasto militar sino, másbien, todo lo contrario.En consecuencia, ¿cuál es el sentido <strong>de</strong> mantenerla estructura orgánica, funcional y doctrinal <strong>de</strong> losdispositivos militares actualmente existentes –enmuchos casos se trata <strong>de</strong> aparatos ficticios sólo vigentesen los formularios administrativos– sin producircambios que apunten a dinamizarlos y hacerlosmás eficientes <strong>de</strong> cara a los <strong>de</strong>safíos <strong>de</strong> vigilanciay protección que <strong>de</strong>ben signar sus funcionesexclusivamente <strong>de</strong>fensivas?; ¿resulta válido <strong>de</strong>jar anuestros aparatos castrenses tal como están y llevara cabo un proceso <strong>de</strong> simulación y encubrimientopor medio <strong>de</strong>l cual le adjudicamos nuevas misionestales como el combate al <strong>de</strong>lito organizado o elnarcotráfico, labores para los que no están preparados,tal como por estos días está quedando <strong>de</strong>mostradoen las favelas <strong>de</strong> Rio <strong>de</strong> Janeiro?; ¿no estamos,<strong>de</strong> este modo, perpetuando una situación <strong>de</strong>inviabilidad política y financiera que bien pue<strong>de</strong><strong>de</strong>sembocar en un colapso institucional futuro?.Las Fuerzas Armadas no son un instrumento <strong>de</strong> losmilitares sino <strong>de</strong> nuestras respectivas socieda<strong>de</strong>s, y es aellas que les compete, a través <strong>de</strong> sus gobiernos <strong>de</strong>mocráticos,<strong>de</strong>cidir qué perfil institucional darles a dichasfuerzas. Ello requiere, antes que nada, <strong>de</strong> voluntadpolítica, <strong>de</strong> capacidad técnica y <strong>de</strong> <strong>de</strong>strezasinstitucionales <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> la conducción político-institucional<strong>de</strong>l Estado así como <strong>de</strong>l acompañamientoy asesoramiento técnico <strong>de</strong> los militaresprofesionales.188
Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> análise e formulação <strong>de</strong> política<strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa: o equilíbrio entre as capacida<strong>de</strong>snacionais e as potencialida<strong>de</strong>s regionais *Héctor Luis Saint-PierreO processo <strong>de</strong>mocrático <strong>de</strong>manda que a elaboração<strong>de</strong> políticas públicas contemple a participaçãoefetiva da socieda<strong>de</strong>, ou, ao menos, do setor organizado<strong>de</strong>sta. Nos casos em que a <strong>de</strong>mocracia estáconsolidada, participam do processo <strong>de</strong>cisório noâmbito governamental membros do po<strong>de</strong>rExecutivo, parlamentares, acadêmicos, sindicatos,organizações não-governamentais, etc. Na perspectivadas <strong>de</strong>mocracias liberais oci<strong>de</strong>ntais,[...] o mo<strong>de</strong>lo da institucionalização do controlecivil sobre os militares passa pela idéia<strong>de</strong> um Estado suficientemente forte paraempreen<strong>de</strong>r este controle, e suficientementelegítimo para contrapor-se à força das armas,já que intenta representar interessesmais amplos, baseados na doutrina liberalque o Estado está condicionado a extrapolarpara a esfera pública os interesses dasocieda<strong>de</strong> civil. (SOARES, 2003, p. 215.In: SOARES; MATHIAS, 2003).Contudo, uma análise mais cuidadosa da realida<strong>de</strong>revela que a participação ampla da socieda<strong>de</strong> na<strong>de</strong>cisão <strong>de</strong> políticas públicas é bastante imperfeita,seja pela falta <strong>de</strong> transparência no processo <strong>de</strong>cisório,seja pelo baixo grau <strong>de</strong> interesse <strong>de</strong>spertado por<strong>de</strong>terminado assunto.Para que uma <strong>de</strong>mocracia atenda minimamente àsexpectativas dos governados e cumpra, portanto,sua finalida<strong>de</strong> <strong>de</strong> representar <strong>de</strong> alguma forma asmassas que se mobilizam no exercício da cidadania,<strong>de</strong>vem ser estabelecidos mecanismos que combatama centralização das <strong>de</strong>cisões por um único* Agra<strong>de</strong>ço a colaboração na elaboração dos dados a minha exalunaAna Claudia Jaquetto Pereira.setor, garantindo-se, assim, a pluralida<strong>de</strong> nas<strong>de</strong>cisões na esfera pública.No caso da Política <strong>de</strong> Defesa, sua peculiarida<strong>de</strong>resi<strong>de</strong> na necessida<strong>de</strong> <strong>de</strong> conciliar a avaliação <strong>de</strong>fatores do meio externo às capacida<strong>de</strong>s e limitaçõesdo âmbito interno <strong>de</strong> um país, para então se formularmetas, reconhecer vulnerabilida<strong>de</strong>s epossibilida<strong>de</strong>s. Uma Política <strong>de</strong> Defesa que leveem conta apenas aspectos externos ou internos danação será, certamente, irrealista. Por outro lado,restringir o número <strong>de</strong> atores atuantes na elaboraçãoda referida política resulta no prejuízo <strong>de</strong> outrosatores, no cerceamento da maturação da mesma eem contradições que po<strong>de</strong>m comprometer aestabilida<strong>de</strong> política.Consi<strong>de</strong>rando estas observações, apresentamosneste trabalho uma proposta <strong>de</strong> mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> análisePolítica <strong>de</strong> Defesa no intuito <strong>de</strong> fornecer umaferramenta útil para a i<strong>de</strong>ntificação <strong>de</strong> progressose <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s na formulação e na execução damesma.UM MODELO DE ANÁLISEDA POLÍTICA DE DEFESAPara chegarmos a nosso mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> análise da Política<strong>de</strong> Defesa, partiremos do suposto que a Política<strong>de</strong> Defesa conforma-se com a diplomacia comoas duas faces da mesma moeda na Política Externa.Sobre estas duas faces das relações exteriores,Raymond Aron assinala:A distinção entre diplomacia e estratégia é relativa.Os dois termos <strong>de</strong>notam aspectos complementaresda arte única da política –a arte <strong>de</strong> dirigir o189
intercâmbio com os outros Estados em benefíciodo «interesse nacional». Se a estratégia –que por<strong>de</strong>finição, orienta as operações militares– não temuma função fora do teatro militar, os meios militares,por sua vez, são um dos instrumentos <strong>de</strong> que adiplomacia se utiliza. Inversamente, as <strong>de</strong>clarações,notas, promessas, as garantias e as ameaças fazemparte do arsenal do chefe <strong>de</strong> Estado, durante aguerra, com respeito aos seus aliados, aos neutros, etalvez também com relação aos inimigos do dia,isto é, os aliados <strong>de</strong> ontem ou <strong>de</strong> amanhã. (ARON,2002, p. 73).Reconhecer que as relações exteriores comportamestes dois níveis significa reconhecer a necessida<strong>de</strong><strong>de</strong> que, no seio da Política Externa, haja uma estreitacoor<strong>de</strong>nação entre as Relações Exteriores e a Política<strong>de</strong> Defesa, sem esquecer que a Política Externavisa projetar, realizar e proteger os interessesnacionais aproveitando as capacida<strong>de</strong>s internas emconsonância com as condições externas.1 Trabalhamos com mais <strong>de</strong>talhes esta tese em Héctor L. Saint-Pierre «A<strong>de</strong>quação entre Concepção Estratégica e mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>Estado» in: Política e Estratégia, Vol. VII, n° 2, 3 e 4, 1990.São Paulo: Convívio, 1990.Como segundo suposto, consi<strong>de</strong>ramos que a Política<strong>de</strong> Defesa <strong>Nacional</strong> a<strong>de</strong>qua-se ao regime políticoe à relação entre civis e militares e que mudanças<strong>de</strong> regime político ou <strong>de</strong>ssa relação <strong>de</strong>ve se refletirna Política <strong>de</strong> Defesa 1 . Assim, em países como oslatino-americanos, que estiveram sob controle <strong>de</strong>governos militares em um passado recente, e queatualmente estão se consolidando como regimes<strong>de</strong>mocráticos republicanos, <strong>de</strong>veria ser constadauma drástica alteração da relação civil-militar e, emconseqüência, uma visível mudança no controleda Defesa e na condução militar. Para constar emque medida as mudanças políticas viram-seacompanhadas <strong>de</strong> alterações na concepção estratégicanacional –como garantia da consolidação da<strong>de</strong>mocracia- <strong>de</strong>vemos nos perguntar, por um lado,sobre a estrita subordinação das Forças Armadas aopo<strong>de</strong>r político constituído e sua disposição ao controlee condução civil e, por outro, sobre acapacida<strong>de</strong> <strong>de</strong>senvolvida pela socieda<strong>de</strong> civil paracontrolar as Forças Armadas e sua vonta<strong>de</strong> política<strong>de</strong> condução das mesmas. Outro importantíssimoindicador do avanço <strong>de</strong>mocrático é a ocupação civildo Ministério da Defesa e a participação <strong>de</strong>mocráticana elaboração da Política <strong>de</strong> Estado para aDefesa, assim como a transparência orçamentáriada Defesa, do sistema educativo e <strong>de</strong> formação domilitar e a limitação do foro da Justiça Militar.Acreditamos que a construção <strong>de</strong> um mo<strong>de</strong>lo emque todos os elementos que concorrem nacaracterização da Política <strong>de</strong> Defesa, tanto os internosquanto os externos, apareçam organizadosnuma estrutura como variáveis a serem ocupadaspelos dados da realida<strong>de</strong>, nos permitirá compararsincronicamente Políticas <strong>de</strong> Defesa <strong>de</strong> diferentespaíses e diacronicamente momentos diferentes daPolítica <strong>de</strong> Defesa <strong>de</strong> um mesmo país.Elaboramos, portanto, um sistema <strong>de</strong> parâmetrospara produzir avaliações que possam ser confrontadasentre si ou para especular analiticamente sobrea causalida<strong>de</strong> <strong>de</strong> variáveis e condições incidindona formulação <strong>de</strong> uma política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa possível.No nosso exemplo ilustrativo tomamos comounida<strong>de</strong> <strong>de</strong> analise a hipotética construção <strong>de</strong> umsistema <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa cooperativo no Cone Sul.AS CONDIÇÕES PARA A CONSTRUÇÃODE UM MODELO DE DEFESAPor «mo<strong>de</strong>lo» aqui não nos referimos à i<strong>de</strong>alização<strong>de</strong> uma realida<strong>de</strong> ou situação emblemática que«<strong>de</strong>va» ser perseguida ou almejada, mas apenas àconstrução <strong>de</strong> uma categoria instrumental puramenteracional que permita analisar, comparar ou<strong>de</strong>senhar uma realida<strong>de</strong> ou processo. Preten<strong>de</strong>-se queesta construção permita visualizar claramente e operarcom objetivida<strong>de</strong> certas variáveis que concorremcomo elementos condicionantes do fenômenoestudado. Deste ponto <strong>de</strong> vista, um Mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> Defesaserá uma ferramenta que, obe<strong>de</strong>cendo aos critérios190
epistêmicos internos <strong>de</strong> univocida<strong>de</strong>, coerência ecompletu<strong>de</strong>, permita-nos analisar, comparar e orientara formulação <strong>de</strong> políticas para a modificação ouconstrução do empreendimento <strong>de</strong>fensivo <strong>de</strong> umpaís ou uma região. Resumidamente, o que propomosaqui não é uma forma <strong>de</strong>terminada <strong>de</strong> arquitetura <strong>de</strong>Defesa, mas um instrumento categorial que permitaanalisá-la, avaliá-la, compará-la, corrigi-la ou mesmoconstruí-la prospectivamente.Para elaborar este instrumental, levamos em conta oselementos que concorrem nas consi<strong>de</strong>rações <strong>de</strong> umaconcepção estratégica nos seus dois momentos, o daanálise e o da formulação 2 . Esses elementos sãoesvaziados do seu conteúdo empírico histórico eestilizados nas suas características <strong>de</strong>finicionais, <strong>de</strong>forma a resultar num espaço <strong>de</strong> variável aberto quepermita ser preenchido pelos dados da realida<strong>de</strong>, nocaso da análise, ou da inserção da ação que provoquecausalmente as projeções que orientem a um cenário<strong>de</strong>sejado. O arranjo <strong>de</strong>stas variáveis na construçãomo<strong>de</strong>lar permite or<strong>de</strong>nar a realida<strong>de</strong> numa estrutura<strong>de</strong> categorias unívoca e coerente, assim como avaliaras possíveis conseqüências <strong>de</strong> uma <strong>de</strong>terminada<strong>de</strong>cisão política no vir a ser dos acontecimentos. Aaplicação <strong>de</strong>sta construção a realida<strong>de</strong>s estratégicasdiferentes ou à mesma realida<strong>de</strong> em diferentes momentospossibilita, caso se confirme nossa hipótese,comparar sincronicamente duas ou mais concepções<strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa ou analisar a evolução diacrônica <strong>de</strong> uma<strong>de</strong>las, tanto na sua gênese quanto na sua orientaçãoprospectiva.Levando-se em conta que a concepção estratégicaassenta-se em dois momentos, a análise e aformulação, o resultado aplicativo <strong>de</strong>sta última é oque po<strong>de</strong> ser consi<strong>de</strong>rado, nos aspectos maisfundamentais e gerais, uma Política <strong>de</strong> Defesa.Tendo como meta a consecução dos interesses2 Apresentamos uma primeira abordagem a este tema propondouma construção <strong>de</strong> concepções estratégicas em Héctor L.Saint-Pierre, em «Racionalida<strong>de</strong> e Estratégia», Ca<strong>de</strong>rnoPremissas, N°3, Campinas, Núcleo <strong>de</strong> Estudos Estratégicos,UNICAMP, abril <strong>de</strong> 1993.nacionais e consi<strong>de</strong>rando a vonta<strong>de</strong> política nacionale os compromissos internacionais, a análise estratégicaé o levantamento e análise sistemática emetódica <strong>de</strong> todos os dados relevantes, internos eexternos, atuais ou potenciais, que conformam asituação estratégica <strong>de</strong> uma certa unida<strong>de</strong> políticae sobre os quais se <strong>de</strong>cidirá por uma <strong>de</strong>terminadaformulação estratégica que se cristaliza na Política<strong>de</strong> Defesa. A máxima <strong>de</strong> Sun Tzu «conhece-te a timesmo e conhece a teu inimigo» resume elegantementeo que queremos dizer.No momento da análise estratégica, os elementos aserem consi<strong>de</strong>rados po<strong>de</strong>m ser divididos em umaprimeira instância em externos e internos à unida<strong>de</strong>política. Os elementos que conformam a situaçãoexterna, por sua vez, po<strong>de</strong>m ser organizados emdiferentes níveis <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>ração que, indo do globalao regional, ficariam or<strong>de</strong>nados nos cenáriosglobal, hemisférico, regional e sub-regional. Dentro<strong>de</strong>stes, po<strong>de</strong>m se consi<strong>de</strong>rar vários elementos:institucionais, econômicos, culturais, <strong>de</strong> ciência etecnologia, capacida<strong>de</strong>s militares, projeção estratégica,arranjo das relações <strong>de</strong> força, as Políticas <strong>de</strong>Defesa dos países vizinhos, os regimes e governos<strong>de</strong>sses países, seus históricos comportamentais, ospactos e tratados, etc. Entre os elementos que aanálise levará em conta ao consi<strong>de</strong>rar os fatores internos,po<strong>de</strong>mos <strong>de</strong>stacar, por um lado, acapacida<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensiva e a potencialida<strong>de</strong> <strong>de</strong>aumentá-la –incluindo os meios e tempo necessáriospara isto. E por outro, as vulnerabilida<strong>de</strong>s estratégicas,o perigo <strong>de</strong> agravamento e as possibilida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> reduzi-las, calculando também <strong>de</strong> que modo eem quanto tempo. Para avaliar estes dois gran<strong>de</strong>saspectos, a análise pon<strong>de</strong>rará vários elementos constitutivos:regime político, legitimida<strong>de</strong> do governo,coerção social, situação economia, capacida<strong>de</strong>produtiva instalada, o peso da dívida externa, adistribuição da renda, índices <strong>de</strong> <strong>de</strong>semprego eoutros indicadores sociais, valores morais do povo,capacida<strong>de</strong> militar efetiva, capacida<strong>de</strong> <strong>de</strong>mobilização, meios <strong>de</strong> imprensa, capacida<strong>de</strong> científico-tecnológica,infra-estrutura logística instalada,compromissos internacionais, acordos e alianças191
estratégicas, interesses nacionais e vonta<strong>de</strong> <strong>de</strong>projeção estratégica, etc.O momento da formulação levará em conta asíntese resultante do momento da análise quesubsidia as <strong>de</strong>cisões da Política Externa da unida<strong>de</strong>política à qual se a<strong>de</strong>quará a Política <strong>de</strong> Defesa.Aten<strong>de</strong>ndo à Política Externa e a suas metas e objetivos,a formulação da Defesa levará em contacertos elementos: os interesses nacionais e a vonta<strong>de</strong>política, a área <strong>de</strong> interesse e a projeção estratégicasobre a mesma, os compromissos internacionais (tantoos multilaterais quanto os bilaterais), o espaço ea liberda<strong>de</strong> <strong>de</strong> ação <strong>de</strong> outras unida<strong>de</strong>s políticasregionais na área interesse, os interesses, o espaço ea liberda<strong>de</strong> <strong>de</strong> ação <strong>de</strong> potencias extra-regionais, acapacida<strong>de</strong> <strong>de</strong> articular vonta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> vizinhos, etc.ESQUEMA POSSÍVELDE UM MODELO DE DEFESATodo esquema mutila a realida<strong>de</strong>, que se vê violentadaao se encaixar naquele. De fato, a realida<strong>de</strong> nãoé esquemática. Na verda<strong>de</strong>, os «elementos» <strong>de</strong>scritivosda realida<strong>de</strong> são resultado da aplicação <strong>de</strong> categoriasanalíticas a um todo em si mesmo contínuo e <strong>de</strong>sor<strong>de</strong>nado.Nele, os elementos nunca são perfeitamente<strong>de</strong>finidos e separados, quase sempre seus contornossão vagos e entre eles reina uma mútuacondicionalida<strong>de</strong> que faz com que a alteração <strong>de</strong> umdos elementos possa causar mudanças no conjunto.Essa particular relação entre os elementos dificulta,quando não impe<strong>de</strong>, a separação <strong>de</strong> um <strong>de</strong>les semmodificar o resto, o que relativiza a fixação <strong>de</strong> variáveis.Ainda assim, para analisar e discutir cientificamenteessa realida<strong>de</strong>, não há outro caminho senão nos resignarao paradoxo <strong>de</strong> que, para apreen<strong>de</strong>r,compreen<strong>de</strong>r e modificar a realida<strong>de</strong>, <strong>de</strong>vemos alterálaviolentando-a com métodos, sistemas, tipos-i<strong>de</strong>ais,mo<strong>de</strong>los, categorias e esquemas. Cientes <strong>de</strong> que todomo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong>ixa fora parte da realida<strong>de</strong>, e com umsentido meramente didático, propomos o esquemaseguinte necessariamente simplificador da infinita epermanentemente cambiante realida<strong>de</strong>. Montamosum esquema respeitando os momentos da analiseestratégica e da formulação estratégica, esta última,como toda política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa, em consi<strong>de</strong>ração daanálise e <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nte dos fins <strong>de</strong>cididos pela políticaexterna dos países. Os conteúdos das variáveispropostas são extremamente sintéticos e meramenteindicativos.Um exemplo <strong>de</strong> esquema possível:A ANÁLISE ESTRATÉGICAFATORES EXTERNOSGlobais:Arranjos das relações <strong>de</strong> forçaOrganizações internacionaisSistema jurídico internacionalRegiões estratégicasRegiões <strong>de</strong> conflitoPactos e tratadosHemisféricosOrganização dos Estados Americanos (OEA):Comissão <strong>de</strong> Segurança Hemisférica(CSH):Junta Interamericana <strong>de</strong> Defesa (JID):.Colégio Interamericano <strong>de</strong> Defesa (CID):.Tratado Interamericano <strong>de</strong> AssistênciaRecíproca (TIAR):Reunião <strong>de</strong> Ministros:A Nova Agenda <strong>de</strong> Segurança Hemisférica:RegionaisHeterogeneida<strong>de</strong> entre os países:.Sub-regiões:.Os arcos do equilíbrio regional:.Logística:.Sub-regionaisMercosul ampliado:FATORES INTERNOSCapacida<strong>de</strong>sVulnerabilida<strong>de</strong>s192
A Formulação EstratégicaFATORES CONDICIONANTESProjeção ExternaGlobalHemisféricaRegionalA Unida<strong>de</strong> Política: A Sub-regiãoCom relação aos «Livros Brancos»,.Com relação ao lugar da sub-região no mundo eà dissuasão:Quanto à sensibilida<strong>de</strong> sub-regional para aprevenção <strong>de</strong> conflitos:Quanto à estrutura da <strong>de</strong>fesa:Quanto à cooperação, exercícios e treinamentodas tropasQuanto ao armamentoQuanto à Pesquisa e Desenvolvimento (P&D)Apenas como exercício especulativo tentaremospreencher o esquema acima proposto com algunsdados, obviamente discutíveis, da «realida<strong>de</strong>».A ANÁLISEFATORES EXTERNOSGlobaisDepois do fim da Guerra Fria o mundo exibe umamultipolarida<strong>de</strong> econômica <strong>de</strong> gran<strong>de</strong>s potênciase mercados comuns, além da Inter<strong>de</strong>pendênciarecíproca, da velocida<strong>de</strong> na troca <strong>de</strong> informaçõesexemplificada pela comunicação em tempo real.Essa comunicação mostra uma varieda<strong>de</strong> <strong>de</strong> culturase religiões que, se por um lado aparentam umacrescente tolerância, por outro expõe posiçõesirreconciliáveis que, somadas as crescentes migraçõesincentivadas e atraídas pela propaganda do modo<strong>de</strong> ser americano, justificam interpretações 3 das próximasguerras. Finalmente, quando estas ondasmigratórias cruzam o mediterrâneo do norte da Áfricapara Europa, acabam reforçando os nacionalismos ea xenofobia.Arranjos das relações <strong>de</strong> força: A arquitetura dasrelações <strong>de</strong> força já foi <strong>de</strong>scrita, talvez pela falta <strong>de</strong>melhor nome ou do transitório da situação, como«Uni-multi-polarida<strong>de</strong>», caracterizada por várioscentros <strong>de</strong> força que emergem como <strong>de</strong>corrência dofim da Guerra Fria e giram em torno <strong>de</strong> uma solitáriahiper-potência, com interesses globais e comcondições <strong>de</strong> <strong>de</strong>fendê-los, além <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r alçar seustemores à categoria <strong>de</strong> regime <strong>de</strong> segurança global.Nesse sistema gravitacional <strong>de</strong> forças, e sob o comandoda hiper-potência, conformam-se coalizões<strong>de</strong> países, alianças e combinações pontuais ad hoc,conforme as necessida<strong>de</strong>s daquela para enfrentar<strong>de</strong>terminadas conjunturas que afetam sua segurançainterna, pois para a dimensão imperial, todo é interno.Embora a ONU enfatize a Segurança Cooperativae a Segurança Multidimensional, o que se observasão arranjos conjunturais, às vezes formadoscontra a vonta<strong>de</strong> das socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong>sses países, paraobjetivos normalmente bastante tradicionais.Todavia, três constatações po<strong>de</strong>m ser extraídas dasegurança mundial na atualida<strong>de</strong>: 1) até a hiperpotênciaé vulnerável a ataques assimétricos violentosno seu território; 2) nenhum exército convencionalpo<strong>de</strong> se opor à vonta<strong>de</strong> da hiper-potência, e;3) nem a hiper-potência consegue administrar umpaís invadido ante a resistência assimétrica e persistentedo povo agredido. Como resultado <strong>de</strong>stasconstatações po<strong>de</strong>mos concluir que, embora a hiperpotênciapossa <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r seus interesses em qualquerregião do planeta, ela não po<strong>de</strong> impô-losglobalmente, pelo menos não pelo «hard-power».Organizações internacionais: A ONU com sualegitimida<strong>de</strong> questionada pelo emprego <strong>de</strong> uminstrumento parcial, como a OTAN, em questõesda sua alçada, <strong>de</strong>sacreditada pelos erros em missõeshumanitárias, como no caso da Somália, mas,sobretudo, pela impotência mostrada com o silenciodo voto <strong>de</strong> con<strong>de</strong>na não emitido ante a ação,3 A mais notória talvez seja a do pensador conservador americanoSamuel P. Huntington, exposta no seu já clássico TheClash of Civilizations and the Remarking of Word Or<strong>de</strong>r, <strong>de</strong>1996.193
contra sua vonta<strong>de</strong>, da agressão norte-americana aoIraque, assim como pela imposição global da políticaexterna dos Estados Unidos que, com sua políticaunilateral <strong>de</strong> ação preventiva, <strong>de</strong>fine o sistema <strong>de</strong>segurança global da época, ferindo todos os preceitoslegais da or<strong>de</strong>m e da convivência internacional.Sistema jurídico internacional: O sistema jurídicointernacional mostra-se ineficaz e falho ante aausência <strong>de</strong> isonomia entre as nações, condição <strong>de</strong>possibilida<strong>de</strong> da existência da justiça, tanto ante as<strong>de</strong>liberações da ONU quanto na OMC e emqualquer instancia na que se exija uma <strong>de</strong>cisão jurídica.Embora o terrorismo figure em primeirolugar em quase todas as agendas <strong>de</strong> segurança, oúnico Estado con<strong>de</strong>nado pela Corte Internacionalcomo terrorista não reconheceu o falho e ainda nãopagou a in<strong>de</strong>nização ao país agredido. Finalmente,ante a ausência <strong>de</strong> uma força universal, capaz <strong>de</strong>aplicar uma punição <strong>de</strong>finida por imputação jurídica,o cumprimento da lei <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> da boa vonta<strong>de</strong>do atores internacionais.Regiões estratégicas: algumas das regiões do orbepo<strong>de</strong>m ser consi<strong>de</strong>radas estratégicas para o <strong>de</strong>stinodo ambiente da segurança internacional. Nem todaselas serão estratégicas apenas pela sua incidêncianas relações <strong>de</strong> forças, mas também, e mais precisamente,com as relações <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r. Elas po<strong>de</strong>m serestratégicas por diferentes características: econômicas,como algumas regiões com mercados emergentes;com potencial energético, as regiões localizadas emáreas ricas em petróleo e gás, urânio e outros materiaisou mesmo bacias hidrográficas; ainda há regiões quecontrolam fluxos <strong>de</strong> rotas <strong>de</strong> tráfego e <strong>de</strong> oleodutosou concentrações territoriais <strong>de</strong> refinarias.Regiões <strong>de</strong> conflito: em alguns casos por se tratarem<strong>de</strong> regiões estratégicas, em outros, e maisrecentemente, por motivos i<strong>de</strong>ológicos consi<strong>de</strong>radas«eixos do mal», são áreas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> um país ouque reúne vários países com altos e altíssimos graus<strong>de</strong> conflito, isto é, que concentram a atenção estratégicaglobal. Normalmente tanto as regiõesconflitivas quanto as estratégicas são aquelas que<strong>de</strong>spertam a cobiça ou o foco da política preventivada hiper-potência. No atual quadro global, po<strong>de</strong>sedizer, que o fator estratégico <strong>de</strong> uma região <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>da atenção <strong>de</strong>spertada na hiper-potência.Pactos e tratados: a or<strong>de</strong>m internacional e a suasegurança se amparam, juridicamente, em pactos etratados que regulam normativamente o cenáriointernacional. Tanto a legalida<strong>de</strong> quanto alegitimida<strong>de</strong> das intervenções militares e as missões<strong>de</strong> paz com mandato da ONU baseiam-se em pactose tratados assinados pelos países congregadosnessa organização. Tanto no nível global, quantono hemisférico e no regional acontecem regimesvigentes sustentados por estes acordos assinados.Mas eles <strong>de</strong>vem obe<strong>de</strong>cer e não contradizer osacordos mantidos num foro maior, numa instanciamais abrangente, isto é, um tratado bilateral nãopo<strong>de</strong> contradizer um sub-regional, nem os assinadosneste foro po<strong>de</strong>m se opor a outro pactuado noregional e assim sucessivamente. Daí que oconhecimento e respeito pelos pactos e tratadosque uma nação tenha em níveis mais amplos <strong>de</strong>vemreger e or<strong>de</strong>nar outros acordos e, por tanto, aconcepção estratégica do país.HemisféricosDo ponto <strong>de</strong> vista da segurança e das relações <strong>de</strong>força o continente encontra-se sob a hegemonia dahiper-potência. Com características <strong>de</strong> domínio ouhegemonia, os Estados Unidos exercem suainfluência na América latina, que consi<strong>de</strong>ra seuquintal. Neste, aqueles não po<strong>de</strong>m tolerar neminstabilida<strong>de</strong> nem perda <strong>de</strong> espaço <strong>de</strong> ação, porisso sua ameaça <strong>de</strong>corre <strong>de</strong> duas naturezas <strong>de</strong> Estado:aqueles Estados débeis que po<strong>de</strong>m gerar criseque torne vulnerável a região e os Estados ou subregiõesemergentes que projetem sua estratégiaameaçando a liberda<strong>de</strong> <strong>de</strong> ação d o hegemon.Organização dos Estados Americanos (OEA): Criadano calor da II Guerra Mundial, hoje a organizaçãoenfrenta uma realida<strong>de</strong> muito diferente. Aspreocupações com a segurança hemisférica se194
encontram con<strong>de</strong>nsadas no conceito <strong>de</strong> SegurançaMultidimensional que, seguindo o diapasão daONU, surgiu por estas latitu<strong>de</strong>s na primeira reuniãoda Comissão Permanente <strong>de</strong> Segurança.Comissão <strong>de</strong> Segurança Hemisférica (CSH): AAssembléia Geral da OEA reunida em Santiago <strong>de</strong>Chile em 1991 criou um Grupo <strong>de</strong> Trabalhoencarregado <strong>de</strong> iniciar os estudos relativos àSegurança Hemisférica. Em 1992 é substituídapela Comissão Especial <strong>de</strong> Segurança Hemisféricaque, em 1995 transformou-se na permanenteComissão <strong>de</strong> Segurança Hemisférica com a missão<strong>de</strong> elaborar uma agenda <strong>de</strong> Segurança HemisféricaJunta Interamericana <strong>de</strong> Defesa (JID): Mais antigaque a própria OEA, a JID manteve-se até bempouco sem um encaixe institucional com a OEAque justifique o seu orçamento. As reuniões <strong>de</strong>ministros da Defesa, em que <strong>de</strong>veria ser discutidoo lugar e a função da JID no seio da OEA forampostergando sistematicamente a questão. Finalmente,em 8 <strong>de</strong> março <strong>de</strong> 2006, a Assembléia Geral daOEA elaborou um Projeto <strong>de</strong> Resolução sobre oEstatuto da Junta Interamericana <strong>de</strong> Defesa 4 , on<strong>de</strong><strong>de</strong>fine a JID como uma entida<strong>de</strong> da OEA com opropósito é o assessoramento técnico, consultivo eeducativo sobre temas relacionados com assuntosmilitares e <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa no Hemisfério.Colégio Interamericano <strong>de</strong> Defesa (CID):<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nte da JID (cujo diretor é o presi<strong>de</strong>nte) einicialmente criado com o objetivo <strong>de</strong> formarli<strong>de</strong>ranças políticas, militares e administrativas, hojevive o dilema <strong>de</strong> permanecer institucionalmentenuma zona cinzenta <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nte da JID na OEA,ou se mo<strong>de</strong>rnizar aca<strong>de</strong>micamente e intelectualmenterealizando pesquisas hemisféricas da área <strong>de</strong>segurança e funcionar também como órgão consultivoda CSH ou mesmo da Assembléia da OEA.4 OEA/Ser.P, AG/CP/doc.703/06; 8 marzo 2006Tratado Interamericano <strong>de</strong> Assistência Recíproca(TIAR): Como uma alma penada, o principal instituto<strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa do hemisfério, o TIAR chega aoSéculo XXI como um instrumento inútil no únicocaso <strong>de</strong> guerra contra uma potência extrahemisféricae duvidosamente aplicado no caso docombate ao terrorismo. Todavia, ainda não há outroacordo hemisférico <strong>de</strong> sua abrangência emcondições <strong>de</strong> substituí-lo.Reunião <strong>de</strong> Ministros: Um ano <strong>de</strong>pois da reunião<strong>de</strong> 34 presi<strong>de</strong>ntes americanos na cúpula das Américas,realizada em Miami e convocada pelos EUA,na qual se enfatizaram as medidas <strong>de</strong> confiançamútua para o continente, realizou-se emWilliamsburg (1996) a Iª Reunião <strong>de</strong> ministros daDefesa do Continente que foi seguida por outras,em diferentes cida<strong>de</strong>s, até a VIIª Reunião <strong>de</strong> Quitoem 2004. Estas reuniões mostraram-se bastanteproveitosas na medida em que foram encaminhadase aceitas novas noções <strong>de</strong> segurança, entre outras, arecomendação e impulso do conceito <strong>de</strong> SegurançaCooperativa em substituição da coletiva e o abandonoda idéia <strong>de</strong> uma agenda hemisférica comameaças também hemisféricas (contra a pressãonorte-americana) e a proposta <strong>de</strong> regionalização dasmesmas em função das especificida<strong>de</strong>s regionais.Entre outras coisas, a última reunião <strong>de</strong> ministros<strong>de</strong>fen<strong>de</strong>u a <strong>de</strong>mocracia como condiçãoindispensável para a estabilida<strong>de</strong>, a paz, a segurançae o <strong>de</strong>senvolvimento dos Estados do Hemisfério;que a segurança constitui uma condição multidimensionaldo <strong>de</strong>senvolvimento e do progresso dasnações; a segurança e a <strong>de</strong>fesa são responsabilida<strong>de</strong>dos Estados e a socieda<strong>de</strong> como um todo e que suagestão <strong>de</strong>mocrática não é exclusiva das FA e <strong>de</strong>Segurança Pública; que <strong>de</strong>ntro dos limites dacooperação regional cada Estado tem o direito soberano<strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar suas próprias priorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>segurança e <strong>de</strong>fesa, assim como <strong>de</strong>finir as formas<strong>de</strong> enfrentar suas ameaças.e promover atransformação e mo<strong>de</strong>rnização das suas FA; que acooperação em segurança e <strong>de</strong>fesa é essencial;que asegurança hemisférica se reforça na convergênciae integração das políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa e segurançanacionais, sobre una base <strong>de</strong> transparência. 5195
A Nova Agenda <strong>de</strong> Segurança Hemisférica: A novaagenda <strong>de</strong> Segurança Hemisférica, que intentousubstituir a velha, ainda orientada pela Guerra Fria,inicialmente proposta pela potência hegemônica,tentou impor uma lista <strong>de</strong> ameaças ditashemisféricas, mas que na verda<strong>de</strong> refletiam os medose <strong>de</strong>safios daquela. Longe das ameaças se mostraremobjetivas e universais, constatou-se que elas eramfenômenos perceptivos que <strong>de</strong>pendiam da históriapolítica e cultural e das condições <strong>de</strong> segurança ecapacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>fensivas <strong>de</strong> cada país. Diluídas pelasregiões e sub-regiões do continente, elasrepresentavam listas <strong>de</strong> or<strong>de</strong>m diversa daspreocupações compartilhadas por cada sub-região.Sua natureza múltipla, que agora compreen<strong>de</strong>questões econômicas, sociais, climáticas, políticas,além das tradicionais, <strong>de</strong>finiu a forma do novoconceito <strong>de</strong> Segurança Multidimensional,aprovado no hemisfério e que <strong>de</strong>u nome a umasecretaria <strong>de</strong>ntro da OEA.RegionaisA região que nos interessa pela inserção do ConeSul é a América do Sul que, embora apresenteheterogeneida<strong>de</strong> entre seus países e sub-regiões,apresenta-se, em quase todas as projeçõesprospectivas da segurança dos países que acompõem, como horizonte para se pensar numsistema <strong>de</strong> segurança, on<strong>de</strong> os países se reuniriamcooperativamente numa comunida<strong>de</strong> <strong>de</strong> interesses,para resolver preventivamente os problemas quepossam provocar instabilida<strong>de</strong> e/ou insegurançaregional. Todos seus países aprovaram o conceito<strong>de</strong> segurança multidimensional e a busca, por meio<strong>de</strong> consolidação da confiança e transparência, doprimado da segurança cooperativa nessa região.Embora a hiper-potência não exerça relação <strong>de</strong>domínio, como em outras regiões, ela se impõehegemonicamente e seria suicida pensar numprojeto estratégico que não a incluísse.5 Na «Declaração <strong>de</strong> Quito», resultado da VI Conferencia <strong>de</strong>Ministros <strong>de</strong> Defesa das Américas, San Francisco <strong>de</strong> Quito,<strong>de</strong> 16 ao 21 <strong>de</strong> novembro <strong>de</strong> 2004.Heterogeneida<strong>de</strong> entre os países: Praticamente alíngua e a história são comuns a quase todos ospaíses da região. Porém, outra característica da áreaé a marcante diferença entre os países no estágio <strong>de</strong><strong>de</strong>senvolvimento nacional, <strong>de</strong> capacida<strong>de</strong>econômica, <strong>de</strong> estabilida<strong>de</strong> política, <strong>de</strong> soli<strong>de</strong>z institucional,etc. Conta com enormes regiões<strong>de</strong>spovoadas, <strong>de</strong> difícil controle, on<strong>de</strong> vivem váriase numerosas etnias indígenas, algumas <strong>de</strong>las ocupandomais <strong>de</strong> um país. Por sua vez, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>cada um <strong>de</strong>stes países, constata-se uma insuportáveldiferença <strong>de</strong> distribuição da riqueza que gera osmaiores índices <strong>de</strong> concentração <strong>de</strong> renda do mundo.Ainda registra-se um número muito elevado<strong>de</strong> pessoas vivendo abaixo do linha <strong>de</strong> pobreza e<strong>de</strong> miséria e um número vergonhoso <strong>de</strong>marginalizados.Sub-regiões: A imensidão territorial da região sulamericanapo<strong>de</strong> ser vista em sub-regiões, como aÁrea Andina e o Mercosul ampliado. Mas em outrasoportunida<strong>de</strong>s revelam-se outras configurações,como Cone Sul e Grupo Amazônico, sendo quetodos os casos, a <strong>de</strong>limitação da sub-região obe<strong>de</strong>cea objetivos ou características associativas diferentes.Os arcos do equilíbrio regional: Na região po<strong>de</strong>-sei<strong>de</strong>ntificar, por um lado, alguns países com problemasnacionais que ameaçam a estabilida<strong>de</strong> - sejasocial, política, econômica, institucional - com orisco <strong>de</strong> projetar vulnerabilida<strong>de</strong> estrutural paratoda a região. Por outro lado, há um conjunto <strong>de</strong>países cuja situação interna apresenta grausconfiáveis <strong>de</strong> estabilida<strong>de</strong> po<strong>de</strong>ndo, eventualmente,irradiá-la para a região. Os países que constituema primeira categoria formam um arco <strong>de</strong>s<strong>de</strong> asGuianas, passando pela Venezuela, Equador, Peru,Bolívia e chega até Paraguai. Este arco coinci<strong>de</strong>,praticamente, com o arco andino. Por sua vez, ospaíses que se incluem na segunda categoria, formamo arco que parte do Brasil, passa pelo Uruguai,Argentina e cruza os An<strong>de</strong>s para chegar a Chile,arco este que coinci<strong>de</strong> praticamente com o Mercosulampliado menos a Bolívia. Denominamos ao196
primeiro «Arco da Instabilida<strong>de</strong>» e o segundo «Arcoda estabilida<strong>de</strong>». Este funcionado, em várias oportunida<strong>de</strong>s,como compensador do outro arcoestabilizando a situação e impedindo que ela setorne uma situação regional <strong>de</strong> instabilida<strong>de</strong>.Logística: um dos pontos <strong>de</strong> vulnerabilida<strong>de</strong> daregião, que constitui um <strong>de</strong>safio para os processosintegrativos, é a situação precária ou mesmo a falta<strong>de</strong> comunicação viária, rodoviária, hidroviária econexão energética entre os países da região. Somasea isto a dificulda<strong>de</strong> que apresenta as magnitu<strong>de</strong>sextraordinárias da região para a construção <strong>de</strong>ssasvias, que se vê agravada por uma gran<strong>de</strong> varieda<strong>de</strong><strong>de</strong> terrenos pelos quais teria que passar. No caso dasegurança, agrega-se a falta <strong>de</strong> padronização dossistemas <strong>de</strong> comunicação entre as FA dos diferentespaíses da região e <strong>de</strong> uma cooperação maisinstitucionalizada.SUB-REGIONAISMercosul ampliado:O Mercosul surgiu como um projeto <strong>de</strong> integraçãoampla mas principalmente político. Posteriormentefoi se transformando num coágulo comercialpara finalmente recuperar sua fisionomia política.O <strong>de</strong>smonte das <strong>de</strong>sconfianças começado em finsda década <strong>de</strong> 70 do século passado, <strong>de</strong>u lugar àconstrução da confiança pela transparência e aaplicação <strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> confiança mútuas, parafinalmente consolidar essa confiança. Tudo pareciaindicar que a continuação da aproximação, particularmenteentre os dois parceiros principais,apontava para a cooperação em Defesa. Mas o impulsoinicial foi-se esgotando sem lograr se plasmarinstitucionalmente, principalmente pelo pé no freiodo Brasil, possivelmente pelo receio <strong>de</strong> per<strong>de</strong>r umaduvidosa autonomia estratégica. Na verda<strong>de</strong>, ocaminho para a cooperação sub-regional ainda nãopassou da consolidação da confiança mútua e nãofica clara a vonta<strong>de</strong> política <strong>de</strong> avançar ainda mais.Os tempos solicitados para não se precipitar emassunto tão sensível já parecem estratégicaspostergações, e todo o que se avançou naaproximação entre as forças em exercícios conjuntose cooperação em treinamento não redundouem institucionalização política entre os Estados.Mas este fato não tira o brilho dos muitos logrosconseguidos. Hoje o Cone Sul é a região menosmilitarizada do mundo, com menor gasto em armamentose, o que é inédito no mundo, uma regiãolivre <strong>de</strong> armas <strong>de</strong> <strong>de</strong>struição em massa, sejam químicas,biológicas ou nucleares. As relações entre asforças dos diferentes países é intensa e profícua. Háem andamento projetos binacionais <strong>de</strong> construção<strong>de</strong> um veículo <strong>de</strong> uso dual, <strong>de</strong> pesquisa emcomunicação e outros projetos. O envio <strong>de</strong> tropasao Haiti, sob comando geral brasileiro foi um pontoalto com respostas satisfatórias <strong>de</strong> todas as tropas.A criação <strong>de</strong> uma Força Binacional <strong>de</strong> Paz entreChile e Argentina é um exemplo e uma direção<strong>de</strong> como se po<strong>de</strong> avançar na construção <strong>de</strong> umasub-região cooperativa em matéria estratégica.Fatores internosAqui não levarei em conta a análise <strong>de</strong> cada unida<strong>de</strong>política. Correspon<strong>de</strong>ria, em todo caso, apresentaro caso brasileiro (que fiz em outro lugar). Não obstante,limitar-me-ei a consi<strong>de</strong>rar a sub-região orientadopelas suas capacida<strong>de</strong>s e potencialida<strong>de</strong>s, afalta da <strong>de</strong>cisão política que orientaria no caso daanálise real. Tomando a sub-região como umaunida<strong>de</strong> <strong>de</strong>cisória, isto é, como unida<strong>de</strong> política,realizarei apenas um exercício ilustrativo, à luz dosacordos regionais, as recomendações da OEA, as<strong>de</strong>cisões das reuniões <strong>de</strong> ministros da Defesa e dosdiscursos <strong>de</strong> alguns lí<strong>de</strong>res políticos sub-regionais.Portanto consi<strong>de</strong>rarei como característica daunida<strong>de</strong> política aquelas comentadas com relação àsub-região.Capacida<strong>de</strong>sTodos os países da sub-região são <strong>de</strong>mocraciasconstituídas ou em vias da consolidação. Mantêmentre si boas ou excelentes relações e a197
probabilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> uma guerra tradicional na subregiãoé <strong>de</strong>sprezível. Possui uma extensa frente bioceânicacom uma rica exploração pesqueira epotenciais poços petrolíferos. Conta com gran<strong>de</strong>sbacias <strong>de</strong> petróleo e gás natural, fontes renováveis<strong>de</strong> energia, principalmente <strong>de</strong> naturezahidrelétricas, mas potencialmente eólica e <strong>de</strong>diferença <strong>de</strong> marés. Conta com uma altaproductivida<strong>de</strong> <strong>de</strong> alimentos e produtos básicos,possui gran<strong>de</strong>s florestas e extensíssimas costas quecontornam um território <strong>de</strong> tamanho continental,rico em minerais, inclusive estratégicos.Vulnerabilida<strong>de</strong>sGeográfica: Um fator positivo, mas que neste casoconstitui uma vulnerabilida<strong>de</strong>, é a gran<strong>de</strong> extensãoterritorial e <strong>de</strong> fronteiras, boa parte <strong>de</strong>las em zona<strong>de</strong> selva ou cordilheiras, <strong>de</strong> difícil controle.Econômico-social: Outro fator, interno às socieda<strong>de</strong>s,que induze vulnerabilida<strong>de</strong> à sub-região são osíndices <strong>de</strong> <strong>de</strong>semprego incompatíveis com o propósito<strong>de</strong> <strong>de</strong>mocracias emergentes. Este fator é<strong>de</strong>corrente <strong>de</strong> outro que também torna vulnerável àsub-região e que é o baixo <strong>de</strong>senvolvimento industrial,somado a uma educação precária e elitizada,com alto grau <strong>de</strong> evasão e índices <strong>de</strong> analfabetismoque envergonham. Este quadro agrava-se com umaassistência previ<strong>de</strong>nciária e saú<strong>de</strong> pública insuficiente,concentrada nos gran<strong>de</strong>s centros urbanos, quepriva boa parte da população, particularmente aagrária e <strong>de</strong> pequenas cida<strong>de</strong>s do interior, <strong>de</strong> umamínima cobertura médica. Mas, talvez o fator maisgritante, que gera uma tensão social preocupante, éa injusta distribuição <strong>de</strong> renda, que ameaça na subregiãogerar instabilida<strong>de</strong> social.Política e Defesa: Com raras exceções, reina a falta<strong>de</strong> interesse e preocupação da socieda<strong>de</strong> civil pelasquestões relativas à <strong>de</strong>fesa. Como conseqüência,falta participação <strong>de</strong>mocrática da socieda<strong>de</strong> noâmbito da Defesa, seja na área administrativa, sejana técnica ou mesmo como <strong>de</strong>cisores. Em algunscasos falta mando e controle civil. A área da Defesaainda carece <strong>de</strong> metodologias comuns para analisaros gastos da sua pasta, assim como <strong>de</strong> padronizaçãodo armamento e <strong>de</strong> comunicação. Mas, talvez, amaior vulnerabilida<strong>de</strong> nesta área seja a falta <strong>de</strong>transparência no orçamento, nas políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesae nos objetivos estratégicos. Nem todos os paísescontam com livro branco da <strong>de</strong>fesa.Formulação EstratégicaNão se preten<strong>de</strong> aqui formular uma estratégia parao cone sul que exce<strong>de</strong>ria minhas mais exageradaspretensões. Apenas como ilustração do mo<strong>de</strong>lo,tentarei articular algumas variáveis que, a partir<strong>de</strong>las e à luz dos condicionantes sub-regionais,permitiriam <strong>de</strong>senhar prospectivamente um cenáriofuturo <strong>de</strong>sejável. Obviamente que um futuro<strong>de</strong>sejado, apenas é possível <strong>de</strong> ser <strong>de</strong>senhado com aorientação imprescindível da vonta<strong>de</strong> política(unida<strong>de</strong> política) <strong>de</strong> um conjunto <strong>de</strong> nações quenão represento nem nelas me inspiro, apenas meoriento pelos acordos e manifestações e discursosdos lí<strong>de</strong>res regionais que, não raras vezes, expressamas suas intenções. Mas po<strong>de</strong>mos dizer que, emprimeiro lugar, uma projeção estratégica sub-regional<strong>de</strong>verá, levando em conta suas potencialida<strong>de</strong>se vulnerabilida<strong>de</strong>s, a<strong>de</strong>quar-se aos acordos,pactos e tratados que funcionam como fatorescondicionantes.FATORES CONDICIONANTES:São as características que não po<strong>de</strong>m <strong>de</strong>ixar <strong>de</strong> sertomadas em conta pelo seu peso causal nas <strong>de</strong>cisões.Sem querer ser exaustivo po<strong>de</strong>mos lembrar ascondições geopolíticas da região, suas fortalezas evulnerabilida<strong>de</strong>s, a possibilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> potenciar suascapacida<strong>de</strong>s pela transparência e cooperação, ospactos e acordos, sejam bilaterais ou multilaterais,elaborados na sub-região, as manifestações,<strong>de</strong>clarações e recomendações dos organismosinstitucionais sub-regionais, regionais, hemisféricose globais. As <strong>de</strong>clarações das reuniões <strong>de</strong> ministrosda Defesa do hemisfério constituem um balizadorimportantíssimo, não apenas porque reflete198
<strong>de</strong>finições consensuais, aceitas por todos os países,mas porque estas são balizadas, por sua vez, pelasresoluções das reuniões <strong>de</strong> cúpula presi<strong>de</strong>nciais epor recomendações e <strong>de</strong>finições da OEA. Naelaboração da formulação <strong>de</strong>ve-se evitarcontradições no mo<strong>de</strong>lo, por exemplo, aprovandoem nível sub-regional uma medida que contrarieuma disposição <strong>de</strong> nível mais amplo, seja regional,hemisférica ou global.FATORES EXTERNOSGlobaisAmérica do Sul e mais especificamente o Cone Sul,não fazem parte das regiões <strong>de</strong> conflito do mundonem fazem parte das áreas prioritárias do interesseda hiper-potência, preocupada com regiões <strong>de</strong>outros continentes. O que do ponto <strong>de</strong> vista comercialpo<strong>de</strong> não ser muito bom, do ponto <strong>de</strong>vista estratégico é ótimo. O Cone Sul não faz partedo «Eixo do mal» nem dos aliados privilegiados.Como gigantesco mercado, é observado pelaambição do oriente. Pelo mesmo motivo, e porquestões culturais, é almejado pela Europa. Estatambém se interessa por estabelecer um espaço estratégicointernacional, especificamente ibero-americano6 , envolvendo a sub-região.HemisféricosHá <strong>de</strong>terminações aprovadas por todos os paísesdo Hemisfério que, para evitar contradições domo<strong>de</strong>lo, <strong>de</strong>vem ser levadas em conta. Uma <strong>de</strong>las éa Declaração da Reunião <strong>de</strong> Ministros <strong>de</strong> Quito,na que se <strong>de</strong>termina para todos os países do continenteo compromisso com a Carta DemocráticaInteramericana como «condição indispensável paraa paz, a segurança e o <strong>de</strong>senvolvimento dos Estadosdo Hemisfério» 7 . No mesmo parágrafo exigesea subordinação constitucional das FA e <strong>de</strong>6 As Semanas Ibero-americanas sobre Paz, Seguridad y <strong>Defensa</strong>(já se realizaram três <strong>de</strong>las), organizadas pelo InstitutoUniversitário «General Gutierrez Mellado» da Universidad <strong>Nacional</strong><strong>de</strong> Educación a Distancia (UNED), constituem um dosindicadores <strong>de</strong> este propósito.Segurança Pública às autorida<strong>de</strong>s civis legalmenteconstituídas. Mais adiante a Carta afirma que asegurança e a <strong>de</strong>fesa são responsabilida<strong>de</strong> dos Estadose da socieda<strong>de</strong> no seu conjunto e que a suagestão <strong>de</strong>mocrática não é exclusiva das FA, peloque é «fundamental o papel da socieda<strong>de</strong> na suaconsecução, <strong>de</strong>sempenho e articulação funcionalnos sistemas políticos da região» 8 . Daí o suaconvicção <strong>de</strong> que a «natureza pública e <strong>de</strong>mocráticae a transparência das políticas <strong>de</strong> segurança e<strong>de</strong>fesa coadjuvam à consolidação da paz e asegurança» 9 na região. Como o melhor caminhopara isto é a elaboração transparente dos LivrosBrancos da Defesa, recomenda o <strong>de</strong>senvolvimento<strong>de</strong> uma metodologia para sua formulação que recupereas experiências nacionais e «se projete àformulação, se for o caso, <strong>de</strong> Livros Brancos subregionais»10O artigo 9 <strong>de</strong>ssa Carta é claro ao afirmar que «apenasatravés da cooperação a nível bilateral, sub-regional eregional po<strong>de</strong>mos enfrentar as ameaças tradicionais enovas ameaças». Também reza a Carta que «Asegurança hemisférica se reforça com uma maiorconvergência e integração das políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa esegurança nacionais, sobre uma base <strong>de</strong> transparência,reciprocida<strong>de</strong> e confiança mútua» 11 , que se consegue,como agrega o 15, com o intercâmbio <strong>de</strong> informação,metodologias comuns para medir a transparênciaorçamentária, documentos <strong>de</strong> política e doutrina <strong>de</strong>segurança e <strong>de</strong>fesa, a colaboração em capacitação,interoperabilida<strong>de</strong> e participação externa em missões<strong>de</strong> paz. «para o qual, é necessário melhorar a educaçãoe o treinamento <strong>de</strong> militares e civis neste âmbito eincrementar a interoperacionalida<strong>de</strong> das FA e <strong>de</strong>Segurança» 12 , assim como «fortalecer aimplementação, integração e continuida<strong>de</strong> dos programas<strong>de</strong> educação sobre direitos humanos e Direito7 Declaração da reunião <strong>de</strong> Ministros da Defesa <strong>de</strong> Quito, art. 1.8 Declaração da reunião <strong>de</strong> Ministros da Defesa <strong>de</strong> Quito, art. 3(ênfase nossa).9 I<strong>de</strong>m. Ibi<strong>de</strong>m, art. 410 I<strong>de</strong>m. Ibi<strong>de</strong>m, art 17(ênfase nossa).11 I<strong>de</strong>m. Ibi<strong>de</strong>m art 11199
Internacional Humanitário <strong>de</strong>ntro das FA e <strong>de</strong>Segurança Pública» 13 .RegionalmenteA proximida<strong>de</strong> <strong>de</strong> períodos eleitorais em váriospaises da região dificulta a análise, já que ainda osquadros eleitorais não estão <strong>de</strong>finidos. A polarida<strong>de</strong>que caracteriza as contendas eleitorais <strong>de</strong> quase todosos países em processo eleitoral, não permitefazer previsões sobre a tendência que po<strong>de</strong>rá reinarna região no futuro próximo. Po<strong>de</strong>r-se-ia dizer queaté agora a região era propensa a receber com agradoa proposta <strong>de</strong> um sistema <strong>de</strong> segurança regionalque contivesse em si a possibilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> resolver assituações <strong>de</strong> crises e <strong>de</strong> ascensão ao confronto armadoque pu<strong>de</strong>ram surgir entre os países que aconformam. Mas esta tendência po<strong>de</strong> reverter, assimcomo até agora não foi expressa formalmente naprocura <strong>de</strong> institucionalização da mesma.A Sub-região como Unida<strong>de</strong> PolíticaTomando a sub-região como unida<strong>de</strong> política nasua projeção prospectiva, consi<strong>de</strong>rando oscondicionantes citados acima e imaginando que sepretenda um panorama <strong>de</strong> integração sub-regional<strong>de</strong> paz, cooperação em <strong>de</strong>fesa e segurança, sempossibilida<strong>de</strong> <strong>de</strong> aumentar o orçamento para a<strong>de</strong>fesa, com FA capacitadas, eficientes e suficientementefortes para cumprir com as suas missõesconstitucionais, subordinadas e obedientes ao po<strong>de</strong>rcivil constitucionalmente estabelecido, na perspectiva<strong>de</strong> um horizonte sul-americano queconstitua um sistema <strong>de</strong> segurança cooperativo,po<strong>de</strong>mos apontar alguns passos que po<strong>de</strong>riam serconsi<strong>de</strong>rados na construção <strong>de</strong>sse cenário <strong>de</strong>sejado.Em relação aos «Livros Brancos», certos <strong>de</strong>que a transparência é a dissuasão mais eficazpara a sub-região, propomos:12 I<strong>de</strong>m. Ibi<strong>de</strong>m, art. 16,13 I<strong>de</strong>m. Ibi<strong>de</strong>m, art. 281) Elaborar e atualizar os Livros Brancos da Defesaque <strong>de</strong>vem manifestar claramente ametodologia aplicada nos mesmos, particularmentesobre a participação cidadã. Garantir opapel da socieda<strong>de</strong> na sua consecução,<strong>de</strong>sempenho e articulação funcional na gestão<strong>de</strong>mocrática da <strong>de</strong>fesa, conforme o artigo 3 da<strong>de</strong>claração <strong>de</strong> Quito.2) Fomentar em todos os passos da discussão e daelaboração <strong>de</strong>sses livros a participação <strong>de</strong> representantescivis e militares <strong>de</strong> todos os Estadossub-regionais.3) Procurar na elaboração dos mesmos aunivocida<strong>de</strong> conceitual e a coerência lógica comos livros dos outros países e, reconhecendo ainter<strong>de</strong>pendência recíproca, visar à elaboraçãodo Livro Branco sub-regional.Em relação à sub-região, seu lugar no mundoe a dissuasão:1) Aten<strong>de</strong>ndo à <strong>de</strong>claração dos ministros da <strong>de</strong>fesa dohemisfério, e observando a equação «a menorsoberania maior segurança», acelerar a caminhadapara a integração e a cooperação sub-regional em<strong>de</strong>fesa incentivando a institucionalização do mesmo.2) Do ponto <strong>de</strong> vista das relações <strong>de</strong> força a subregiãopassa inadvertida, o que fornece umtempo <strong>de</strong> liberda<strong>de</strong> <strong>de</strong> ação que po<strong>de</strong> seraproveitado para estabelecer o espaço <strong>de</strong> açãorelativo ao interesse estratégico da sub-região.3) No seu espaço <strong>de</strong> ação a sub-região po<strong>de</strong> propiciaro estabelecimento <strong>de</strong> um sistema <strong>de</strong>segurança regional, isto é, reconhecendo asdiferenças entre as três massas continentais,propor uma arquitetura especificamente sulamericana<strong>de</strong> segurança.4) A sub-região <strong>de</strong>ve estar disposta a antecipar,prevenir ou intervir como missão negociadora,mediadora, reconciliadora, <strong>de</strong> manutenção200
e, se for o caso, <strong>de</strong> imposição da paz, naiminência <strong>de</strong> conflitos na sua área regionalpara preservar a segurança e estabilida<strong>de</strong>necessária para o <strong>de</strong>senvolvimento pleno dassuas socieda<strong>de</strong>s. Assim, evitar-se-ia aingerência <strong>de</strong> potencias extra-regionais que sesintam ameaçadas por eventuais turbulênciasna sub-região,.5) A exemplo da criação da Força <strong>de</strong> Paz entreChile e Argentina, estabelecer e manter umaForça <strong>de</strong> Paz sub-regional com comando rotativoentre os países, em estado <strong>de</strong> prontidãopara participar <strong>de</strong> missões internacionais sobmandato dos organismos internacionais e emauxilio a <strong>de</strong>sastres naturais quando requeridopelo país sinistrado.Em relação à sensibilida<strong>de</strong> sub-regionalpara a prevenção <strong>de</strong> conflitos:1) Criar unida<strong>de</strong>s com coor<strong>de</strong>nação acadêmica,com participação <strong>de</strong> pessoal civil, diplomático,<strong>de</strong> segurança pública e militar, representantesdos diferentes países da sub-região,atentos à estabilida<strong>de</strong> e/ou fatores <strong>de</strong>instabilida<strong>de</strong> regional, hemisféricos e globais,que possam <strong>de</strong>sestabilizar a região colocandoem risco o <strong>de</strong>senvolvimento normal da subregião.2) O objetivo <strong>de</strong>stas unida<strong>de</strong>s é a produção <strong>de</strong>dados e análises <strong>de</strong> conjunturas confiáveis ereconhecidos por todos os governantes da subregiãoe sobre os quais pensarão e <strong>de</strong>liberarão apolítica <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa.3) Estas, ou unida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> outra natureza, po<strong>de</strong>riampropor as metodologias <strong>de</strong> análise orçamentárioe gatos em <strong>de</strong>fesa, assim como os conceitos relativosà segurança e a <strong>de</strong>fesa que serãocompartilhados por todos os governos.Em relação à estrutura da <strong>de</strong>fesa:A estrutura da Defesa na sub-região <strong>de</strong>ve ser pautadaem algumas constatações: Em primeiro lugar, arenúncia na sub-região ao emprego <strong>de</strong> armas <strong>de</strong><strong>de</strong>struição em massa, sejam nucleares, biológicas ouquímicas. A renúncia da força para resolver contenciosos.A <strong>de</strong>claração da sub-região, por parte dospaíses que a compõem, como zona <strong>de</strong> paz.Por outro lado, as duas guerras do Iraque e o 11/09forneceram as seguintes constatações: 1°, nenhumexército convencional, nem o maior, é capaz <strong>de</strong> seopor à vonta<strong>de</strong> da hiper-potência. Mas, por outrolado, 2°, nem sequer a hiper-potência po<strong>de</strong>governar com estabilida<strong>de</strong> sobre um povo queassim não o <strong>de</strong>seje. E 3°, que todos po<strong>de</strong>m servítimas da guerra assimétrica que caracteriza estecomeço <strong>de</strong> século, e que nem a hiper-potência éinvulnerável no seu próprio território.Dadas estas constatações, po<strong>de</strong>mos inferir:1) A dissuasão sub-regional interna fica garantidanão pelo balanço <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r, que introduz o riscoda corrida armamentista, mas pela confiançamútua e a transparência nas políticas <strong>de</strong> <strong>de</strong>fesa;por sua vez, a dissuasão externa estaria suficientementegarantida pelo peso político que significauma integração cooperativa da sub-região.2) O tamanho das FA <strong>de</strong>ve ser limitado, por umlado, pelo porcentual do orçamento que correspon<strong>de</strong>à Defesa nas <strong>de</strong>spensas nacionais e,por outro, pelas reais necessida<strong>de</strong>s da Defesaajustada estritamente às missões constitucionais,fundamentalmente, as missões <strong>de</strong> paz e socorroa paises vítimas <strong>de</strong> <strong>de</strong>sastres naturais.3) A incorporação <strong>de</strong> tropas <strong>de</strong>ve se orientar, principalmente,pela figura do soldado altamenteprofissionalizado, que possa se acomodar comeficiência às exigências da mo<strong>de</strong>rna estrutura dasforças armadas. O serviço militar obrigatório oneraos custos da <strong>de</strong>fesa, <strong>de</strong>forma o perfil <strong>de</strong> um201
exercito mo<strong>de</strong>rno, tecnologicamente capacitadopara os níveis <strong>de</strong> <strong>de</strong>senvolvimento quecaracterizam a guerra contemporânea tamanho 14 .4) Estrutura pequena, mo<strong>de</strong>rna, <strong>de</strong> rápidamobilização e <strong>de</strong>slocamento, altamenteprofissional e corretamente armada e preparadapara operar com sistemas sofisticados <strong>de</strong>comunicação e comando. Deve-se discutir comcoragem a pertinência <strong>de</strong> manter três forças separadase analisar sem pré-conceitos os argumentosque apontam a unida<strong>de</strong>s integradas, como asque conformam os exércitos mais mo<strong>de</strong>rnos..Em relação à cooperação, exercícios e treinamentodas tropas1) Continuar e incrementar as missões <strong>de</strong> paz combinadasentre forças dos diferentes países, mastambém incorporando aos exercícios forças <strong>de</strong>segurança e pessoal civil <strong>de</strong> apoio e administrativo.2) Incrementar o intercâmbio <strong>de</strong> oficiais em e paracursos <strong>de</strong> treinamento, além <strong>de</strong> promover cursosoferecidos para todos ou alguns países dasub-região em missões <strong>de</strong> paz, reconstrução daestrutura administrativa, e <strong>de</strong> sistemas <strong>de</strong> saú<strong>de</strong>e <strong>de</strong> segurança em países colapsados, <strong>de</strong> direitoshumanos e <strong>de</strong> técnicas <strong>de</strong> negociação e mediação.Em relação ao armamento1) Padronizar o material bélico para facilitar ainteroperativida<strong>de</strong> das forças ou mesmo visandotorná-las complementares.2) Padronizar os sistemas <strong>de</strong> comunicação entre asforças do mesmo país e entre eles.14 Sou contrario a idéia <strong>de</strong> eliminar a lei do serviço militarobrigatório, pois ela é uma conquista da revolução francesaque garantia ao recente cidadão o direito <strong>de</strong> <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r à pátria,é uma obrigação-direito, Omo o voto obrigatório. Referi-mea esta idéia em «O direito <strong>de</strong> <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r a pátria», Jornal Folha<strong>de</strong> São Paulo, S.P., 14-10-95, p. 33) Desenvolver entre os países ca<strong>de</strong>ias produtivasem regime <strong>de</strong> cooperação para produzir materialpara a <strong>de</strong>fesa e, sobre tudo, aqueles produtosque visem ao uso dual (civil e militar).Em relação à Pesquisa e Desenvolvimento(P&D) da Defesa1) Formar grupos <strong>de</strong> pesquisa entre os diversospaíses da sub-região, reunindo acadêmicos emilitares, coor<strong>de</strong>nados por acadêmicos <strong>de</strong>reconhecida experiência e vistoriados porparlamentares dos diferentes países com ocompromisso do sigilo ou segredo <strong>de</strong>finido emcada caso. A participação parlamentar garanteos objetivos da pesquisa e custodia oorçamento 15 .2) Enfatizar que serão privilegiados os projetos <strong>de</strong>P&D da Defesa que procurem como seu objetivoa reversibilida<strong>de</strong> dos resultados da pesquisae dos produtos do <strong>de</strong>senvolvimento parabeneficio e uso civil.3) Incluir nos processos <strong>de</strong> <strong>de</strong>senvolvimento(eventualmente em alguns aspetos da pesquisa)à iniciativa privada com o propósito <strong>de</strong> que,além <strong>de</strong> colaborar com a produção para a <strong>de</strong>fesa,possam-se aplicar os resultados da pesquisa parao <strong>de</strong>senvolvimento <strong>de</strong> produtos civis.4) Excluir claramente da P&D a pesquisa ou o<strong>de</strong>senvolvimento <strong>de</strong> armamentos químicos,biológicos ou nucleares, assim como todos osprojetos que possam agredir o meio ambienteou colocar em risco à população.5) Realizar associações entre países que compartamcaracterísticas geográficas para pesquisar e <strong>de</strong>senvolvermaterial específico para essa particulargeografia.15 Referi-me à variável P&D da Defesa com mais <strong>de</strong>talhes em«Racionalida<strong>de</strong> e Estratégias», Ca<strong>de</strong>rno III <strong>de</strong> Premissas, Núcleo<strong>de</strong> Estudos Estratégicos, UNICAMP, Campinas SP, abril, 1993.202
REFERENCIA BIBLIOGRAFIAALBUQUERQUE, Francisco. Nota à imprensa,2004.ALSINA Jr., João Paulo Soares. A síntese imperfeita:a articulação entre política externa e política <strong>de</strong><strong>de</strong>fesa na era Cardoso. Revista Brasileira <strong>de</strong> PolíticaInternacional, Brasília, ano 46, v. 2, p.2-35, 2003.ARON, Raymond. Estudos Políticos. Brasília: UnB,1985.BRASIL. Secretaria <strong>de</strong> Comunicação do Governo.Política <strong>de</strong> Defesa <strong>Nacional</strong>. Brasília, 1996CARDOSO, Fernando Henrique. Discurso do presi<strong>de</strong>nteda República, Fernando Henrique Cardoso,na cerimônia <strong>de</strong> apresentação dos Oficiais-Generaisrecém-promovidos. Brasília, 08 set. 1999.QUINTÃO, Geraldo. Defesa, Diplomacia e ocenário estratégico brasileiro: Palavras do Ministro<strong>de</strong> Estado da Defesa, Geraldo Quintão, aos alunosdo Instituto Rio Branco. Brasília, 28 ago. 2000.SAINT-PIERRE, Héctor Luis; WINAND, ÉricaCristina. Elaboração <strong>de</strong> uma visão comum <strong>de</strong>Segurança no Mercosul. Seminário «<strong>Defensa</strong> Europa-AméricaLatina». Santiago, 2004. Disponívelem: . Acesso em 25 <strong>de</strong>fevereiro <strong>de</strong> 2004.VIEGAS, José. Pronunciamento do Ministro <strong>de</strong> Estadoda Defesa, José Viegas Filho, no Instituto RioBranco, Brasília, 18 <strong>de</strong> março <strong>de</strong> 2004. Disponívelem: . Acesso em 26<strong>de</strong> março <strong>de</strong> 2004.MATHIAS, Suzeley Kalil; SOARES, Samuel(org.). Novas ameaças: Dimensões e Perspectivas:Desafios para a cooperação em <strong>de</strong>fesa entre Brasil eArgentina. São Paulo: Sicurezza, 2003.OLIVEIRA, Amâncio Jorge <strong>de</strong>; ONUKI, Janina.Brasil, Mercosul e a segurança regional. RevistaBrasileira <strong>de</strong> Política Internacional, Brasília, ano 43,n. 2, p. 108-129.203
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Panel IIIDebate <strong>de</strong>mocrático sobre <strong>de</strong>fensa nacional:lecciones aprendidasEn este panel se pretendió algunas reunir experienciassignificativas <strong>de</strong> reforma <strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong>lsector <strong>de</strong>fensa y <strong>de</strong> su componente militar, en laregión y también <strong>de</strong>l mundo. Particularmente <strong>de</strong>casos <strong>de</strong> socieda<strong>de</strong>s que han vivido regímenes particularmenteautoritarios y en los cuáles las FFAAhan adoptado históricamente el carácter <strong>de</strong> actores<strong>de</strong> gobierno y hasta <strong>de</strong> fuerzas <strong>de</strong> ocupación <strong>de</strong> supropios países conculcando las liberta<strong>de</strong>s públicasy los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> sus ciudadanos.Conocer las características <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong> re<strong>de</strong>finición<strong>de</strong> las FFAA en el marco <strong>de</strong> la instalación<strong>de</strong> gobiernos <strong>de</strong>mocráticos, en forma <strong>de</strong> balancescríticos, resultará <strong>de</strong>l mayor interés para alimentarla reflexión que se pretendió promover a través <strong>de</strong>lSeminario.J.G.205
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PRESENTACIÓN DE LOS PANELISTASGustavo Suárez Pertierra (España)Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l Real Instituto Elcano <strong>de</strong> Estudios<strong>Internacionales</strong> y Estratégicos, España. Licenciadoen Derecho, Universidad <strong>de</strong> Oviedo. Doctor enDerecho por la Universidad <strong>de</strong> Valladolid. Estudiosen la Universidad <strong>de</strong> Munich (1973-1974).Director <strong>de</strong>l Instituto Universitario GeneralGutiérrez Mellado (2001–2005). Director General<strong>de</strong> Asuntos Religiosos <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> Justicia yPresi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la Comisión Asesora <strong>de</strong> LibertadReligiosa (1982–1984). Subsecretario <strong>de</strong>l<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> (1984 -1990). Secretario <strong>de</strong>Estado <strong>de</strong> Administración Militar en el propio<strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> (1990–1993). Ministro <strong>de</strong>Educación y Ciencia (1993–1995). Ministro <strong>de</strong><strong>Defensa</strong> (1995-1996). Diputado al Congreso porAsturias en la VI Legislatura.José M. Vázquez Ocampo (Argentina)Licenciado en Relaciones <strong>Internacionales</strong>,Universidad <strong>de</strong>l Salvador, Buenos Aires (1969-1974). Maestría en Estudios Latinoamericanos,Universidad <strong>Nacional</strong> Autónoma <strong>de</strong> México,UNAM (1976 - 1979). Maestría en Relaciones<strong>Internacionales</strong> en Facultad Latinoamericana <strong>de</strong>Ciencias Sociales, Programa Buenos Aires (1985-1987). Asesor parlamentario <strong>de</strong> distintos sectorespolíticos. Autor <strong>de</strong> múltiples libros y artículosacadémicos sobre relaciones civil–militares, políticaexterior, educación y reforma <strong>de</strong>l sector <strong>de</strong>fensa.Fue Director <strong>de</strong> la Maestría en «Integración,MERCOSUR y Desarrollo Regional» <strong>de</strong> laUniversidad <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong> Santiago <strong>de</strong>l Estero.Gabriel Gaspar Tapia (Chile)Licenciado en Derecho Universidad <strong>de</strong> Chile -Magíster en Ciencias Políticas FLACSO, Se<strong>de</strong>México - Doctorado en EstudiosLatinoamericanos, UNAM, México. Subsecretario<strong>de</strong> Guerra <strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> <strong>Nacional</strong> <strong>de</strong>Chile (2000-2006). Asesor <strong>de</strong>l Ministro <strong>de</strong>Relaciones Exteriores <strong>de</strong> Chile (1994-2000).Asesor <strong>de</strong> Asuntos <strong>Internacionales</strong> <strong>de</strong>l MinistroSecretario General <strong>de</strong> Gobierno (1992 a 1994).207
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Debate <strong>de</strong>mocrático sobre <strong>de</strong>fensa nacional:lecciones aprendidasGustavo Suárez Pertierra1. ALGUNAS CUESTIONES PREVIASAl igual que suce<strong>de</strong> en tantas cuestiones, también enesta cada país es hijo <strong>de</strong> su propia experiencia. Noquiero <strong>de</strong>cir con esto que no puedan establecerseconstantes en la evolución <strong>de</strong> los problemas y pautaspara su a<strong>de</strong>cuado tratamiento; aludiré algunas <strong>de</strong>ellas al final <strong>de</strong> mi exposición. Si <strong>de</strong>be quedar claro,sin embargo, que el conjunto <strong>de</strong> cuestiones que seimplican en las soluciones dadas por cada nación enla relación <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r con los ejércitos no pue<strong>de</strong> constituirseen paradigma <strong>de</strong> soluciones globales. Antesbien, mientras algunos <strong>de</strong> estos elementos pue<strong>de</strong>nser <strong>de</strong> aplicación general, otros son producto <strong>de</strong> contextos,experiencias u opciones particulares.Hecha esta cautela, conviene expresar también algunoscriterios que sirvan <strong>de</strong> sustento para las referenciasque se introducirán en el argumento. Enprimer lugar, «<strong>de</strong>bate <strong>de</strong>mocrático sobre <strong>de</strong>fensanacional» significa <strong>de</strong>finir el papel <strong>de</strong> las fuerzasarmadas en una sociedad <strong>de</strong>mocrática. Quiere <strong>de</strong>cirseque es preciso situar a los ejércitos en el marco<strong>de</strong> las instituciones estatales y or<strong>de</strong>nar su inserciónen el conjunto <strong>de</strong> los po<strong>de</strong>res clásicos a través <strong>de</strong> losque el Estado <strong>de</strong>sarrolla su competencia. Esto requiere,por una parte, fijar los criterios y procedimientospara ejercer la autoridad y exige, también,establecer cauces para el ejercicio <strong>de</strong> las funcionesque los ejércitos <strong>de</strong>ben ejercer en una sociedad <strong>de</strong>mocráticacuestión que, en mi criterio, constituyeel elemento central <strong>de</strong> la institucionalidad.Pue<strong>de</strong> enten<strong>de</strong>rse que estos procesos hacen referenciaa lo que en repetidas ocasiones he venidollamando constitucionalización o institucionalización<strong>de</strong> las fuerzas armadas. Esto significa que laspolíticas sobre <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>ben ser consi<strong>de</strong>radascomo una política pública más, con las peculiarida<strong>de</strong>sque sean necesarias, pero sometida a las reglasy controles <strong>de</strong>l sistema <strong>de</strong>mocrático.En segundo lugar, consi<strong>de</strong>ro relevante tener encuenta que estos procesos <strong>de</strong> institucionalidad,cuando se precisan, suelen recaer sobre socieda<strong>de</strong>s<strong>de</strong>sestructuradas, sometidas a tensiones <strong>de</strong> cambioen transición hacia sistemas <strong>de</strong>mocráticos, que cuentancon instituciones públicas débiles y en las quelos ejércitos, que a menudo suponen la única organizacióncohesionada, mantienen una posición <strong>de</strong>vigilancia y tutela hacia la evolución <strong>de</strong>l propioproceso. Por esta razón, los procesos <strong>de</strong> institucionalidadsuelen prolongarse en el tiempo y suelenapoyarse en programas esenciales y concretos queapoyen con medidas graduales la constitución <strong>de</strong>un mo<strong>de</strong>lo que funciona como objetivo final aalcanzar. Este proceso general suele presentarse, portanto, como un programa poco estructurado, quese va concretando con el transcurso <strong>de</strong>l tiempo yque permite ir adaptando los ritmos a la conveniencia<strong>de</strong> su <strong>de</strong>sarrollo o al ritmo <strong>de</strong> consolidación<strong>de</strong> las instituciones <strong>de</strong>mocráticas.Por último, proce<strong>de</strong> advertir <strong>de</strong> la flui<strong>de</strong>z <strong>de</strong>l momentohistórico en que estas cuestiones preten<strong>de</strong>n<strong>de</strong>finirse. Cuando se analizan con recorrido los gran<strong>de</strong>sprocesos <strong>de</strong> reforma, como el que afectó a lasfuerzas armadas españolas, aparecen elementos queantes podían consi<strong>de</strong>rarse como axiomáticos y quehoy están sometidos a profundo <strong>de</strong>bate. Así, elpapel que los ejércitos venían ejerciendo como elementovertebrador <strong>de</strong> la sociedad, que representauna tradición <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la Revolución Francesa y quehoy entra en crisis con la irrupción <strong>de</strong>l ejército profesional.Así, también, aparecen nuevas misionespara las fuerzas armadas <strong>de</strong> la mano <strong>de</strong> un nuevo209
concepto <strong>de</strong> seguridad que no estaban en la doctrina<strong>de</strong> funcionamiento <strong>de</strong> las estructuras militares,y se produce la paradoja, por ejemplo, <strong>de</strong> quelos ejércitos se ven impelidos a realizar en el exteriorunas funciones que tendrían vedadas en el terrenointerno.2. EL PUNTO DE PARTIDADE LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA:EL PROCESO DE TRANSICIÓNEl elemento militar tuvo una presencia permanenteen España durante los siglos XIX y XX. Las fuerzasarmadas intervienen en la política, ejercen unafunción <strong>de</strong> tutela sobre las instituciones y se sitúancomo entida<strong>de</strong>s autónomas <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l Estado.Con la muerte <strong>de</strong> Franco encontramos en Españaunos ejércitos sobredimensionados y mal dotadosy aislados internacionalmente. Esto se correspon<strong>de</strong>con una política exterior errática, sometidaa limitaciones por causa <strong>de</strong> ala ausencia <strong>de</strong>liberta<strong>de</strong>s y a continuas crisis (norte <strong>de</strong> África).Consecuentemente, no hay política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa.Las fuerzas armadas se mueven entre objetivos <strong>de</strong><strong>de</strong>fensa <strong>de</strong> la soberanía en un <strong>de</strong>spliegue <strong>de</strong> ocupación<strong>de</strong>l territorio nacional. De una manera especialmenterelevante, los ejércitos juegan un papelpolítico esencial que se concreta en la militarización<strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n público: los cuerpos <strong>de</strong> policíason militares y sus mandos provienen <strong>de</strong> las fuerzasarmadas.En este contexto, las crisis <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> los ejércitosson continuas. Los conflictos tienen su causa en larecuperación <strong>de</strong> las liberta<strong>de</strong>s, legalización <strong>de</strong> partidosy sindicatos o la puesta en marcha <strong>de</strong> la nuevaorganización territorial. El terrorismo merece,por supuesto, una atención especial. Los terroristas<strong>de</strong>sarrollan una estrategia <strong>de</strong> tensión mediante atentadoscontra mandos militares en toda España dirigidaa provocar la <strong>de</strong>sestabilización a través <strong>de</strong> laintervención militar.Pue<strong>de</strong> compren<strong>de</strong>rse que poco se pudo hacer enmateria <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa. Se tomaron, sin embargo, algunasmedidas importante, relativas a la regulación<strong>de</strong> la participación <strong>de</strong> los militares en la políticao a la <strong>de</strong>terminación <strong>de</strong> los límites <strong>de</strong> la obediencia<strong>de</strong>bida. Se crea el <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>en 1977, aunque en la práctica subsisten hastabien entrada la siguiente década los tres antiguosministerios militares. Al final <strong>de</strong>l período apareceya un Ministro civil, pero en 1984 no sobrepasanla media docena el número <strong>de</strong> altos cargosciviles en el <strong>Ministerio</strong>. El momento acaba con elesperpento <strong>de</strong>l intento <strong>de</strong> golpe <strong>de</strong> Estado <strong>de</strong>febrero <strong>de</strong> 1981, que produce la galvanización<strong>de</strong> la sociedad española en torno a su joven Constitución<strong>de</strong>mocrática y que anuncia el cambio <strong>de</strong>mayoría política.3. LAS BASES DE LA REFORMA.EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMÍAMILITARLa Constitución <strong>de</strong> 1978 establece un mo<strong>de</strong>locomplejo para la regulación <strong>de</strong>l llamado «problemamilitar». En su Título Preliminar, don<strong>de</strong> seubican las instituciones básicas <strong>de</strong>l Estado, introducea las fuerzas armadas con referencia expresa asus misiones clásicas. Algunos han querido interpretar,en base a esta <strong>de</strong>stacada posición, que laConstitución consolida a los ejércitos como unainstitución dotada <strong>de</strong> cierta autonomía, con suspropios códigos <strong>de</strong> conducta, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la Administración<strong>de</strong>l Estado.Sin embargo, la cuestión <strong>de</strong>be enten<strong>de</strong>rse íntimamenteconectada con la regulación constitucional<strong>de</strong>l Gobierno como el único po<strong>de</strong>r <strong>de</strong>l Estado conla atribución exclusiva <strong>de</strong> la dirección <strong>de</strong> la administracióncivil y militar, así como <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa <strong>de</strong>la soberanía. No hay, por tanto más po<strong>de</strong>r que elpo<strong>de</strong>r público <strong>de</strong>l Estado, al que los ejércitos estánsometidos en el ejercicio <strong>de</strong> las misiones que tienenconstitucionalmente encomendadas. Un po<strong>de</strong>r,por cierto, que es privativo <strong>de</strong> la Administración210
central y que no pue<strong>de</strong> ser distribuido a las administracionesterritoriales, <strong>de</strong> modo que la capacidad<strong>de</strong> crear fuerza armada, la capacidad <strong>de</strong> organización<strong>de</strong> los ejércitos y la competencia <strong>de</strong> dirección<strong>de</strong> la función <strong>de</strong>fensa queda concentrada enel Estado.Otras cuestiones relacionadas con las fuerzas armadastienen también cabida constitucional. Así, la<strong>de</strong>finición <strong>de</strong>l Jefe <strong>de</strong>l Estado como el «mandosupremo», la reserva <strong>de</strong> los tratados <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa alpo<strong>de</strong>r legislativo, la limitación <strong>de</strong> algunos <strong>de</strong>rechosfundamentales para los militares o el principio<strong>de</strong> unidad jurisdiccional.Des<strong>de</strong> este planteamiento, la Constitución <strong>de</strong> 1978,juega como el motor <strong>de</strong> la reforma militar y comoel cauce por el que discurre el proceso. Precisamenteel propio artículo 8 <strong>de</strong> la Constitución reclamala elaboración <strong>de</strong> una ley <strong>de</strong> criterios básicos <strong>de</strong> la<strong>de</strong>fensa nacional y <strong>de</strong> la organización militar.4. EL PROCESO DE REFORMAMILITAREsta Ley se promulga en 1980 y su reforma <strong>de</strong>principios <strong>de</strong> 1984 pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse que marca elarranque <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> reforma <strong>de</strong> las fuerzas armadas.Conviene constatar que la ley, en su versión<strong>de</strong> este último año, permanece vigente hastanoviembre <strong>de</strong>l año 2005.Ahora diré que los procesos <strong>de</strong> reforma pue<strong>de</strong>nagruparse en algunas «líneas <strong>de</strong> fuerza». Pero antesparece necesario indicar que la acción se apoya enmayorías políticas holgadas durante un tiempo prolongado,pero también en el sentido <strong>de</strong> Estadoque para esta política pública supo <strong>de</strong>finirse <strong>de</strong>s<strong>de</strong>el momento <strong>de</strong> la transición.De una manera un tanto artificiosa, pero útil a losefectos <strong>de</strong> esta intervención, estimo que las mencionadas«líneas <strong>de</strong> fuerza» pue<strong>de</strong>n concretarse <strong>de</strong>la siguiente manera:1ª) La primera preocupación es la <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> ladirección <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa o, lo que es igual, la <strong>de</strong>terminación<strong>de</strong> las capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> jerarquía y controly su ubicación en el ejecutivo y el legislativo.Así, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la Ley <strong>de</strong> 1980 correspon<strong>de</strong>n al legislativolas funciones generales <strong>de</strong> hacer leyes, aprobarlos presupuestos y controlar al Gobierno enestas materias. Aunque es cierto que no se hanllevado a cabo algunas <strong>de</strong> sus previsiones, se atribuyeal parlamento el <strong>de</strong>bate <strong>de</strong> las líneas generales<strong>de</strong> la política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa.La reforma militar, sin embargo, pivota fundamentalmenteen la labor <strong>de</strong>l ejecutivo. Lo facilitala permanencia <strong>de</strong>l consenso constitucionalen la materia, pero también la ausencia <strong>de</strong> cuadrospolíticos preparados en las cuestiones militares.El hecho es que hasta 1984 no se atribuyeal Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong>l Gobierno el mando efectivosobre las fuerzas armadas, mientras que al Ministro<strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> se la asigna la función <strong>de</strong> dirigirlos ejércitos y su administración por <strong>de</strong>legación<strong>de</strong> aquél.Esta es la gran novedad que introduce la mencionadareforma <strong>de</strong> la ley. Hasta el momento, elórgano superior <strong>de</strong> la ca<strong>de</strong>na <strong>de</strong> mando militares un órgano colegiado, la Junta <strong>de</strong> Jefes <strong>de</strong> EstadoMayor, que a partir <strong>de</strong> ese momento histórico<strong>de</strong>ja <strong>de</strong> tener competencias ejecutivas y pasa aser, como los restantes órganos colegiados, unórgano meramente asesor.En esta línea <strong>de</strong> asignar a órganos personales lasfunciones ejecutivas, se <strong>de</strong>finen las competencias<strong>de</strong> los jefes <strong>de</strong> estado mayor <strong>de</strong> cada fuerza yaparece la figura <strong>de</strong>l Jefe <strong>de</strong> Estado Mayor <strong>de</strong> la<strong>Defensa</strong>, que va recibiendo gradualmente sucesivas,funciones a costa <strong>de</strong> las competencias <strong>de</strong> ladirección <strong>de</strong> cada ejército, hasta bien entrada ladécada <strong>de</strong> los noventa.2ª) Pero no basta con establecer las funciones <strong>de</strong>dirección y mando; es preciso <strong>de</strong>finir a qué <strong>de</strong>-211
en <strong>de</strong>dicarse las fuerzas armadas. Esta es unproceso fundamental: la atribución a los ejércitos<strong>de</strong> las funciones que directamente les correspon<strong>de</strong>nen una sociedad <strong>de</strong>mocrática. En estesentido, creo que pue<strong>de</strong>n distinguirse tres líneas<strong>de</strong> acción en el complejo proceso español <strong>de</strong> reforma.En primer lugar, la separación entre funcionespoliciales y funciones militares. Mediante unaley <strong>de</strong> 1986, los ejércitos se apartan <strong>de</strong> las competencias<strong>de</strong>l or<strong>de</strong>n público, que pasan a ser ejercidaspor cuerpos <strong>de</strong> seguridad específicos quese alimentan <strong>de</strong> manera autónoma. Uno <strong>de</strong> estoscuerpos es militar y <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> orgánicamente<strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong> <strong>Defensa</strong>, pero funcionalmente<strong>de</strong>l <strong>Ministerio</strong> <strong>de</strong>l Interior, que es el que dirige sufuncionamiento.En segundo lugar, se introduce una potente línea<strong>de</strong> reforma <strong>de</strong> la justicia militar que ocupatoda la década. Se trata <strong>de</strong> aplicar tres i<strong>de</strong>as <strong>de</strong>base: la reducción <strong>de</strong> la jurisdicción al ámbitopuramente castrense mediante la <strong>de</strong>finición restrictiva<strong>de</strong> los <strong>de</strong>litos <strong>de</strong> carácter militar, que sonlos únicos que pue<strong>de</strong>n ser juzgados por tribunalesmilitares. La segunda i<strong>de</strong>a es la integración,constitucionalmente requerida, <strong>de</strong> la jurisdicciónmilitar en el po<strong>de</strong>r judicial único <strong>de</strong>l Estado. Y,finalmente, la separación entre mando y jurisdicción.Por último, a partir <strong>de</strong> 1984 comienza tímidamenteel proceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>finición <strong>de</strong> los objetivos<strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional, que resulta necesario paraasignar misiones a los ejércitos. Es un procesoque no culmina hasta 1992, pero que <strong>de</strong>s<strong>de</strong> elprincipio sienta un presupuesto básico: el abandono<strong>de</strong> la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa interior y <strong>de</strong> ocupación<strong>de</strong>l territorio para dar paso a un planteamiento<strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa frente a la agresión exterior,primero y, <strong>de</strong>spués, a la configuración <strong>de</strong> los ejércitoscomo un instrumento <strong>de</strong> la política exterior<strong>de</strong>l Estado. A partir <strong>de</strong> 1988 comienza laparticipación <strong>de</strong> las tropas españolas en las operacionesinternacionales y en 1992 la i<strong>de</strong>a <strong>de</strong>contribución a las misiones <strong>de</strong> paz pasa a formarparte <strong>de</strong> los objetivos <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensa nacional. Elproceso <strong>de</strong> <strong>de</strong>sterritorialización se había culminado.3ª) Esta última cuestión tiene que ver con el proceso<strong>de</strong> apertura internacional que afecta a partir<strong>de</strong> la transición a la sociedad española y quepara las fuerzas armadas significa la ruptura <strong>de</strong>laislamiento. Es la tercera línea <strong>de</strong> acción <strong>de</strong> lareforma.En 1981, un Gobierno consciente <strong>de</strong> su <strong>de</strong>bilidadprecipita sin <strong>de</strong>bate parlamentario el ingreso<strong>de</strong> España en la OTAN. La <strong>de</strong>cisión no seproduce por razones <strong>de</strong> doctrina estratégica; tansólo había conciencia <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong> aperturaal exterior, especialmente hacia Europa.En octubre <strong>de</strong> 1982 se produce la nueva mayoríaparlamentaria y entra al Gobierno el partidopolítico opuesto al ingreso por cuestiones <strong>de</strong> procedimientoy <strong>de</strong> fondo y que había comprometidoun referéndum para <strong>de</strong>finir la permanenciaen la organización atlántica.El referéndum no se lleva a cabo hasta 1986,pero sí se valoró la permanencia en la OTAN,que quedó congelada, para favorecer la puesta aldía <strong>de</strong> las fuerzas armadas españolas. En 1986 secelebra, finalmente el referéndum comprometido,al que se opuso la <strong>de</strong>recha. Las condiciones<strong>de</strong>l referéndum implicaban la relación <strong>de</strong> la presencia<strong>de</strong> Estados Unidos en España, que concretóel paso <strong>de</strong> la asistencia militar a la cooperación<strong>de</strong>fensiva, y la no incorporación a la estructuramilitar integrada en la Alianza. Resuelto elreferéndum en sentido favorable a la permanenciaen la organización, en un año se negoció elsistema <strong>de</strong> integración a través <strong>de</strong> una batería <strong>de</strong>acuerdos, que funcionó bien.En 1988 se produce la adhesión a la UniónEuropea Occi<strong>de</strong>ntal. El aislamiento había <strong>de</strong>ja-212
do paso al compromiso con la <strong>de</strong>fensa compartida<strong>de</strong> la política <strong>de</strong> <strong>de</strong>fensa española.4ª)Conviene indicar, finalmente, el papel sustancialque en todo el proceso jugó la construcción<strong>de</strong>s<strong>de</strong> cero <strong>de</strong> una administración <strong>de</strong> la <strong>de</strong>fensahomologable y eficaz. Ya se ha dicho que el <strong>Ministerio</strong><strong>de</strong> <strong>Defensa</strong> se creó en 1977, pero subsistieron<strong>de</strong> hecho los tres antiguos ministeriosmilitares durante mucho tiempo. No fue fácilponer en marcha unas estructuras que <strong>de</strong>benintegrar a<strong>de</strong>cuadamente las naturalezas políticay administrativa, <strong>de</strong> gestión y control, militaresy civiles. Pero sólo este instrumento permite llevara<strong>de</strong>lante las dinámicas que completan el esquema<strong>de</strong> reforma militar: el dimensionamiento<strong>de</strong> los ejércitos, el planeamiento militar, la doctrinaconjunta, la regulación <strong>de</strong> la carrera military la integración <strong>de</strong> las enseñanzas militares en elsistema educativo general <strong>de</strong>l Estado.5. CONCLUSIÓNTomando pié en lo que se dijo al principio <strong>de</strong> estaintervención, la experiencia <strong>de</strong>l proceso <strong>de</stro