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José B. González Camargo Una estrategia integral para la ...

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José Bernabé González <strong>Camargo</strong>ANÁLISISJosé Bernabé González <strong>Camargo</strong>*UNA ESTRATEGIA INTEGRAL PARA LACONCILIACIÓN DE CONTROVERSIAS PORLÍMITES DE TERRENOS ENTRE NÚCLEOSAGRARIOS EN EL ESTADO DE OAXACA**La intenciónEstadistica y socialmente, se muestra al estado de Oaxaca como<strong>la</strong> entidad federativa que concentra en su territorio a 15 de los 56grupos o sociedades indígenas existentes en el país, esto es, 26.7%de <strong>la</strong> presencia indígena nacional se ubica en él con un agitadodinamismo.Un sector social en el que incide directa y profundamente elfactor indígena es, sin lugar a dudas, el sector agrario: <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ciónde aquí emanada constituye una estructura compleja y única quetiene como cimiento <strong>la</strong> dicotomía hombre-tierra.Dentro del sector agrario en Oaxaca, el problema que revistemayor importancia por el paroxismo de sus manifestaciones es elde <strong>la</strong>s controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarioso pueblos. Por sus manifestaciones violentas, estos problemas debenser abordados con mecanismos <strong>integral</strong>es y perfectamente definidos,de manera que nos permita sistemáticamente brindarles <strong>la</strong>atención debida hasta lograr <strong>la</strong> solución favorable <strong>para</strong> los involu-* Jefe de Residencia de <strong>la</strong> PA en Ixt<strong>la</strong> de Juárez, Oaxaca.** Este trabajo obtuvo el 2 o lugar del VII Certamen Investigación Agraria, “Dr.Arturo Warman Gryj” 2004.ESTUDIOS AGRARIOS9


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…crados. Siendo así, este documento intenta ser una provocaciónconceptual y metodológica <strong>para</strong> construir una “<strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong><strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación de <strong>la</strong>s controversias por límites de terrenos entrenúcleos agrarios en el estado de Oaxaca”.Panorama generalOaxaca se caracteriza por el gran número de municipios que lo conforman(570) y <strong>la</strong>s 15 lenguas indígenas y sus variantes dialectalesque en él se hab<strong>la</strong>n, que corresponden a igual número de sociedadesindígenas diferenciadas una de <strong>la</strong> otra y que mantienen unconstante movimiento intra e interétnico; hab<strong>la</strong>mos en Oaxaca de<strong>la</strong>s sociedades amuzga, chatina, chinanteca, chocholteca, chontal,cuicateca, huave, ixcateca, mazateca, mixe, mixteca, náhuatl, triqui,zapoteca y zoque.En conjunto, los indígenas mayores de cinco años arrojan unacifra de un millón 120 mil 312 habitantes en el estado, lo que representa32.76% del total de <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción (XII Censo de Pob<strong>la</strong>ción, INEGI,2000) y, si a <strong>la</strong> anterior cifra le agregamos <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción representadapor los afro-americanos o negros de <strong>la</strong> costa oaxaqueña, el porcentajede pob<strong>la</strong>ción diferenciada se incrementa en términosétnicos.Territorialmente, <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción indígena se distribuye sobre unasuperficie de 6,915.428 hectáreas, cuya naturaleza jurídica se inscribeen <strong>la</strong> propiedad social, dividida en dos de los tres regímenes depropiedad, es decir, en ejidos y comunidades; específicamente en812 ejidos y 688 comunidades.De manera individual y por su superficie, los ejidos ocupan15% del territorio oaxaqueño mientras que, por su parte, <strong>la</strong>s comu-10ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>nidades ocupan 57% del mismo territorio (At<strong>la</strong>s Agrario del estado deOaxaca, SRA, CORETT, PA, RAN, Oaxaca, México, 1996).De los porcentajes exhibidos se deduce que <strong>la</strong> propiedad socialrepresenta 72% de <strong>la</strong>s 9,536.400 ha de tierra con <strong>la</strong>s que cuenta<strong>la</strong> entidad.Cabe destacar el dato referente a <strong>la</strong>s comunidades pues nosindica que ocupan más de <strong>la</strong> mitad de superficie en el estado. Estoobedece a una razón histórica innegable, ésta es, el derecho de propiedadancestral que ejercen <strong>la</strong>s comunidades sobre sus tierrasdurante el transcurso de su formación social.Con los ejidos no sucede lo mismo, pues son núcleos agrariosconstituidos a partir del reparto agrario post-revolucionario.Los datos de pob<strong>la</strong>ción indígena y de tenencia de <strong>la</strong> tierraconsignados aquí no pueden verse como meras estadísticas ais<strong>la</strong>das,por el contrario, tienen <strong>la</strong> intención de invitarnos a pensardetenidamente en <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción tierra-hombre que establece místicamenteel indígena, y que rebasa con mucho <strong>la</strong>s connotaciones jurídicas,económicas o productivas simplistas que pudieron observarquienes no son indígenas.Si a lo dicho anteriormente añadimos el factor geográfico deOaxaca, tenemos como resultado una compleja red de re<strong>la</strong>cionesagrarias que osci<strong>la</strong>n desde lo jurídico hasta lo étnico, encontrandoen ese compás una amplia gama de expresiones.De <strong>la</strong>s complejidades agrarias con repercusiones sociales sentidasen el estado, <strong>la</strong> de mayor trascendencia es <strong>la</strong> presentada por<strong>la</strong>s controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios, de<strong>la</strong>s cuales se registran hasta el 2004, 317 de el<strong>la</strong>s (según el SistemaESTUDIOS AGRARIOS11


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…Único de Información de <strong>la</strong> Procuraduría Agraria en Oaxaca), queafectan principalmente a <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>ciones indígenas.Si bien es cierto que en Oaxaca los asuntos agrarios complejosson muchos (migración, descapitalización, minifundismo,etc.), cierto es también que ninguno de ellos representa riesgosde desestabilización social como sucede en el caso particu<strong>la</strong>r de<strong>la</strong>s controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarios,pues una atención inadecuada de <strong>la</strong>s mismas detona de maneraviolenta.Aun cuando <strong>la</strong>s controversias por límites de terrenos se presentaentre núcleos agrarios o pueblos y de manera generalizadapor todo Oaxaca, sus orígenes y sus manifestaciones son muy variadas,de manera tal que cada una de el<strong>la</strong>s es diferente a <strong>la</strong>s otrasen función de <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción que guardan entre sí los elementos que<strong>la</strong>s componen, o bien, del comportamiento del elemento predominantede tal composición.La tendencia mostrada por este fenómeno social-agrario semantiene como una constante en <strong>la</strong> cotidianidad agraria del estado.Hasta el momento no se perciben avances significativos en <strong>la</strong> soluciónde tal fenómeno, por el contrario, se observa un estancamientoy <strong>la</strong> formación de círculos viciosos en <strong>la</strong> atención de éstos, dadopor formas de atención inadecuadas o insuficientes que desembocanen <strong>la</strong> pérdida del control de dichas controversias con consecuenciasmuy dolorosas.El fenómeno de límites entre núcleos agrarios o pueblospermea todos los niveles de vida de quienes los padecen, destacándosecomo uno de los mayores obstáculos <strong>para</strong> el desarrolloagrario y social en el campo oaxaqueño y, además, como un gigan-12ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>tesco reto a <strong>la</strong>s instituciones del sector agrario y del gobierno estatal<strong>para</strong> enfrentarlo con resultados positivos.Los antecedentesLas actuales controversias agrarias por límites de terrenos entrenúcleos agrarios o pueblos presentan una amplia gama de manifestacionesy comportamientos en función a su origen y evolución, sinembargo, tales controversias no siempre se generan al interior delos pueblos, o entre ellos, por el contrario, dichos pueblos aparecencomo víctimas circunstanciales de conceptualizaciones de <strong>la</strong> territorialidadcompletamente ajena a ellos e impuesta contra su voluntaddurante el devenir de su formación social.En el caso particu<strong>la</strong>r de los ejidos, se puede seña<strong>la</strong>r <strong>la</strong> décadade los años treinta, es decir, el periodo del reparto agrario cardenista,como el momento de génesis de <strong>la</strong>s controversias a <strong>la</strong>scuales asistimos hoy. El mismo momento y <strong>la</strong> misma acción gubernamenta<strong>la</strong>graria afecta <strong>la</strong>s posesiones de <strong>la</strong>s ancestrales comunidadespues <strong>la</strong>s dotaciones y ejecuciones de terrenos ejidalesy posteriormente <strong>la</strong>s confirmaciones, reconocimientos y titu<strong>la</strong>ciones,así como sus consecuentes ejecuciones en bienes comunales,no respetaron <strong>la</strong>s colindancias históricamente trazadas y aceptadastradicionalmente por los pueblos colindantes y que eran reconocidospor consenso con anterioridad a los decretos jurídicosmencionados.Sin el mutuo consentimiento real y físico de los pueblos, eldecreto jurídico provocó el enfrentamiento entre <strong>la</strong>s estructuras depoder de uno y otro pueblo cuando se les impuso, por “derecho”, unnuevo orden territorial.ESTUDIOS AGRARIOS13


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…Otro problema co<strong>la</strong>teral nacido con los decretos jurídicos delnuevo orden territorial se dio al interior de los pueblos cuando seles dividió otorgándoles categorías agrarias; a unos se les reconociócomo “núcleo agrario o centro” del territorio y a <strong>la</strong>s pob<strong>la</strong>cionesperiféricas pero pertenecientes a <strong>la</strong> misma jurisdicción agraria seles denominó “anexos” o subcomunidades. Con tales categoríasagrarias se rompió el <strong>la</strong>zo de unidad comunal y solidaridad y sefomentó el sentimiento se<strong>para</strong>tista y <strong>la</strong>s rivalidades internas <strong>para</strong>lograr su independencia del núcleo central <strong>para</strong> convertirse en otronúcleo agrario.Como vemos, <strong>la</strong> problemática de límites por terrenos entrepueblos es una responsabilidad histórica heredada que debe sercompartida por los pueblos que <strong>la</strong>s padecen y por <strong>la</strong>s institucionesdel sector agrario y del gobierno estatal que <strong>la</strong>s atienden.El encontrar el equilibrio de esas responsabilidades dependede <strong>la</strong> capacidad <strong>para</strong> construir y aplicar una “<strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong>conciliatoria”.El objetivoConstruir una <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> a partir del quehacer cotidiano delsector agrario federal y sus simi<strong>la</strong>res estatales en Oaxaca, incorporandotambién a <strong>la</strong>s instancias municipales <strong>para</strong> <strong>la</strong> atención de <strong>la</strong>scontroversias por límites de tierras entre núcleos agrarios o puebloses el objetivo.La <strong>estrategia</strong> deberá conducirnos de manera tal que el análisisde los elementos generales y particu<strong>la</strong>res de el<strong>la</strong>s nos posibiliteabordar<strong>la</strong>s bajo un marco conceptual razonado y con un método14ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>general con capacidad de flexibilidad, adaptación y aplicación atodas y cada una de estas controversias.El universo de controversias y su ubicación geográficaComo se dijo, <strong>la</strong> Procuraduria Agraria registra 317 controversias porlímites de terrenos entre núcleos agrarios en Oaxaca, otras instanciasdel gobierno federal o del gobierno estatal podrán mencionarotras cifras que incluso <strong>la</strong> dupliquen, sin embargo, <strong>la</strong> ProcuraduríaAgraria es confiable y por tanto su información bien puede servir deparámetro general.Las 317 controversias registradas se distribuyen y ubicangeográficamente en seis regiones del estado en el siguiente orden:1. Valles centrales 55 controversias2. Sierra sur 51 ”3. Sierra norte 22 ”4. Itsmo 58 ”5. Mixteca 81 ”6. Costa 50 ”Los números y su ubicación pueden presentar imprecisiones ligeraspues esta re<strong>la</strong>ción es un diagnóstico preliminar y por tantoprovisional.El conceptoResulta ocioso y aventurado abocarse a <strong>la</strong> atención de un problemapor límites de terrenos sin antes haberlo razonado, esto es, sin antesconceptualizarlo.ESTUDIOS AGRARIOS15


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…Siendo imprescindible <strong>la</strong> construcción de concepto <strong>para</strong> entenderen todas sus dimensiones y magnitudes una controversia porlímites que implica penetrar en una compleja red de elementos objetivosy subjetivos, se propone el siguiente concepto:Las controversias por límites de terrenos entre núcleos agrarioso pueblos son un fenómeno social-agrario histórico, <strong>la</strong>s cualestienen origen, evolución y conclusión y en sus manifestaciones sonuna indefinición real o simu<strong>la</strong>da, de hecho o de derecho, total o parcialde linderos que se da entre dos o más núcleos agrarios o pueblosy en <strong>la</strong> cual confluyen determinantemente factores jurídicos,técnicos, sociales, políticos, económicos o étnicos que les imprimensingu<strong>la</strong>ridades propias a cada controversia, de manera tal que éstasse expresan como fenómenos complejos y dinámicos que se transformancoyunturalmente en función de <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones que asumenentre sí los múltiples elementos que <strong>la</strong>s componen, o bien, del comportamientoparticu<strong>la</strong>r del elemento predominante en el<strong>la</strong>s.La fundamentación jurídica de una <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong>Si bien esta propuesta de trabajo considera como base el quehacercotidiano del sector agrario federal en acción conjunta con su simi<strong>la</strong>restatal y municipal, resulta necesario soportar jurídicamente supropósito dentro del marco seña<strong>la</strong>do <strong>para</strong> ello por el Estado de derechoque rige el pacto federal.La constitucionalidad de <strong>la</strong> participación del orden federal en<strong>la</strong> atención de <strong>la</strong>s controversias descritas anteriormente descansaen <strong>la</strong> fracción XIX del Artículo 27 constitucional que a <strong>la</strong> letra seña<strong>la</strong>:“son de jurisdicción federal todas <strong>la</strong>s cuestiones que por límitesejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de estos, se16ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de pob<strong>la</strong>ción;así como los re<strong>la</strong>cionados con <strong>la</strong> tenencia de <strong>la</strong> tierra de losejidos y comunidades”.El párrafo de <strong>la</strong> misma fracción personaliza <strong>la</strong> procuración dejusticia agraria en un órgano <strong>para</strong> ello, el cual adquiere forma en <strong>la</strong>Procuraduría Agraria por efectos de <strong>la</strong> Ley Agraria, reg<strong>la</strong>mentariadel Artículo 27 constitucional.Por tratarse de nucleos agrarios cuya pob<strong>la</strong>ción se constituyepor indígenas es de observarse en esta misma propuesta los ordenamientosal respecto contenidos en <strong>la</strong>s fracciones I, II, IV, V, VI, VIIIdel apartado A y <strong>la</strong> fracción I del apartado B, ambos del Artículo 2°constitucional.Dado que el Estado cuenta con su particu<strong>la</strong>r “Ley de Derechosde los Pueblos y Comunidades Indígenas del estado de Oaxaca”,revisamos los artículos 28, 29, 30, 32 y 51 de <strong>la</strong> referida ley local.El procedimiento conciliatorio en Oaxaca y <strong>la</strong> operatividad de <strong>la</strong>Comisión InterinstitucionalPara <strong>la</strong> atención de <strong>la</strong>s controversias agrarias como <strong>la</strong>s aquí mencionadas,el gobierno estatal ha constituido internamente <strong>la</strong> denominada“Comisión Interinstitucional”, integrada por <strong>la</strong> Junta deConciliación Agraria del estado de Oaxaca, <strong>la</strong>s delegaciones regionalesde gobierno estatal en cada distrito, <strong>la</strong> Representación EspecialAgraria de <strong>la</strong> Secretaría de <strong>la</strong> Reforma Agraria en el estado y <strong>la</strong>Procuraduría Agraria.La coordinación de tal Comisión regionalmente recae en losdelegados de gobierno en cada distrito y a nivel central en <strong>la</strong> Subsecretaríade Desarrollo Político del gobierno estatal.ESTUDIOS AGRARIOS17


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…De inmediato, al escuchar de <strong>la</strong> existencia de una comisión detal naturaleza nos resulta una acción gubernamental acertada yoportuna, <strong>la</strong>mentablemente <strong>la</strong> acción se queda corta y sólo resultaser una quimera institucional con una buena intención. La ComisiónInterinstitucional trabaja hasta <strong>la</strong> fecha como un instrumentoheterogéneo y anárquico, pues desde su composición se observanincoherencias institucionales e incompatibilidades operativas. Portanto, carece de normas rectoras en cuanto a su función, siendo ensu actuar anárquica, improvisada, casuística y en muchos casosinfundada.Operativamente, <strong>la</strong> coordinación <strong>la</strong> asumen <strong>la</strong>s delegacionesregionales de gobierno, siendo éstas sólo unidades administrativasdel ejecutivo estatal a nivel local y sin facultades agrarias.Orgánicamente <strong>la</strong> funcionalidad de <strong>la</strong> Comisión se desglosade <strong>la</strong> siguiente manera:La Junta de Conciliación Agraria de Oaxaca depende directamentede <strong>la</strong> Subsecretaría de Desarrollo Político del gobierno estataly determina arbitrariamente los tiempos y espacios <strong>para</strong> atender<strong>la</strong>s audiencias conciliatorias agendadas por el subsecretario, su fundamentose encuentra en <strong>la</strong> Ley Orgánica de dicha junta aprobadapor el legis<strong>la</strong>tivo estatal, que <strong>la</strong> faculta <strong>para</strong> actuar como mediadoraen <strong>la</strong>s controversias agrarias. Tal Ley Orgánica es general, imprecisay ambigua.La Representación Especial de <strong>la</strong> Secretaría de <strong>la</strong> ReformaAgraria participa únicamente como ventanil<strong>la</strong> de en<strong>la</strong>ce entre <strong>la</strong>scontroversias agrarias y los apoyos y recursos provenientes de <strong>la</strong>federación destinados a impulsar <strong>la</strong> conciliación.18ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>La Procuraduría Agraria, aun cuando competente en <strong>la</strong> materiasu actuar, se restringe a subordinarse a <strong>la</strong>s decisiones emitidaspor <strong>la</strong> Subsecretaría de Desarrollo Político, olvidando por completoel carácter de asesor en materia agraria.La conciliación por parte de <strong>la</strong> Procuraduría Agraria y sus limitantesEn cuanto al procedimiento que por facultades le otorga <strong>la</strong> LeyAgraria a <strong>la</strong> Procuraduría Agraria en materia de conciliación comoinstancia federal aplicado en Oaxaca, resulta operativamente limitantee inacabado pues basa su funcionalidad en dos determinismos:el primero, concibe <strong>la</strong>s controversias por límites como unproblema jurídico en estricto sentido, y el segundo, que <strong>la</strong>s concibecomo un mero problema de procedimiento únicamente.Nada más equivocado que caer en determinismos en los casosde límites pues éstos nos aís<strong>la</strong>n de <strong>la</strong> realidad de los problemas(<strong>para</strong> demostrar lo anterior basta con ver el catálogo asunto-acciónde <strong>la</strong> Procuraduría Agraria <strong>para</strong> estos problemas, es más, <strong>la</strong> instituciónvalora lo mismo <strong>la</strong> conciliación de límites que <strong>la</strong> conciliaciónsencil<strong>la</strong> individual, omitiendo <strong>la</strong> importancia y complejidad de losproblemas entre pueblos).La perspectiva de <strong>la</strong> Procuraduría Agraria nos remite a pensarque su procedimiento institucional presenta deficiencias en <strong>la</strong> conceptualizaciónde <strong>la</strong>s controversias aludidas, o bien, existen en élfal<strong>la</strong>s sustanciales en cuanto a <strong>la</strong>s apreciaciones de los pasos a seguir,pues encajonan en tecnisismos del juicio agrario los procedimientosconciliatorios excluyendo asi los elementos extra-juridicosque conllevan <strong>la</strong>s controversias por limites, por tanto, <strong>la</strong>s formas ytiempos de <strong>la</strong> procuraduria agraria resultan ser totalmente inoperan-ESTUDIOS AGRARIOS19


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…tes en su aplicación, pues son esquematicamente rigidos y se rompenfacilmente con <strong>la</strong> dinamica social-agraria real y cotidiana.Estos tecnicismos del procedimiento de <strong>la</strong> Procuraduría Agrariaimposibilitan a su personal <strong>para</strong> brindar una atención <strong>integral</strong> alos problemas en cuestión.La necesidad de un nuevo procedimiento conciliatorio (<strong>para</strong> normar <strong>la</strong>Comisión Interinstitucional)Tratándose de un fenómeno agrario perfectamente definido en elArtículo 27 constitucional, pero también por sus implicaciones socialesque impactan directamente en el gobierno estatal, resulta imperiosonormar el sentido y <strong>la</strong> forma de operar de <strong>la</strong> l<strong>la</strong>mada“Comisión Interinstitucional <strong>para</strong> <strong>la</strong> atención de asuntos agrarios deOaxaca”; definiendo c<strong>la</strong>ramente funciones, atribuciones, tiempos,espacios y responsabilidades de cada una de <strong>la</strong>s instituciones que<strong>la</strong> conforman y de todas en conjunto. El sentido y <strong>la</strong> operatividadnormada de <strong>la</strong> Comisión debe darse bajo los principios fundamentalesdel federalismo.<strong>Una</strong> tipología de controversias por límitesComo se dijo, cada controversia por límites guarda su singu<strong>la</strong>ridad,por tanto es indispensable conocer su origen y evolución, contrastandoel antecedente obtenido con <strong>la</strong>s expresiones coyunturales queadquieren cada una de <strong>la</strong>s controversias, esto dentro de un contextomayor que <strong>la</strong>s envuelve.Conociendo el origen, evolución, coyuntura y el contexto decada controversia se nos posibilitaría construir su propio diagnósticogeneral y, al mismo tiempo, ubicar<strong>la</strong>s sobre una tipología defini-20ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>da que sería punto de partida firme <strong>para</strong> diseñar <strong>la</strong> <strong>estrategia</strong> conciliatoriamás adecuada a <strong>la</strong>s características de cada una de el<strong>la</strong>s.Por sus expresiones manifiestas, <strong>la</strong>s controversias por límitesde terrenos entre núcleos agrarios o pueblos <strong>la</strong>s podemos esquematizarasí:• Jurídicas• Técnicas• Etnohistóricas• Políticas• EconómicasControversias jurídicas: son aquel<strong>la</strong>s ocasionadas por los ordenamientosde autoridad que originaron <strong>la</strong> constitución legal de losnúcleos agrarios, es decir, <strong>la</strong>s ocasionadas por los errores y aberracionesjurídicas en <strong>la</strong>s resoluciones presidenciales. Se pueden mencionarcomo ejemplo de estos casos <strong>la</strong> dotación o reconocimientoy titu<strong>la</strong>ción de <strong>la</strong> misma superficie de terreno <strong>para</strong> dos núcleos o pueblosdiferentes. En este mismo tipo caben algunos casos de rezagoagrario con procedimientos jurídicos equivocados o inconclusos.Controversias técnicas: son aquel<strong>la</strong>s en <strong>la</strong>s que <strong>la</strong>s accionesde ejecución <strong>para</strong> otorgar <strong>la</strong> posesión física de <strong>la</strong>s tierras no coincidencon lo dec<strong>la</strong>rado en <strong>la</strong>s resoluciones presidenciales. Podemoscitar en estos casos <strong>la</strong>s ejecuciones virtuales o hechos en escritorioy <strong>la</strong>s sobreposiciones de p<strong>la</strong>nos.Controversias etnohistóricas: en este orden ubicamos aquel<strong>la</strong>sque tienen su génesis en coyunturas históricas y que se continúanhasta nuestros días, en el<strong>la</strong>s el factor predominante es el deESTUDIOS AGRARIOS21


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…<strong>la</strong> “identidad”, que se manifiesta de múltiples maneras y es difícilcaptar y entender de momento. En este rubro encajan <strong>la</strong>s controversiascreadas cuando dos núcleos tuvieron un mismo origen y se disputanactualmente por igual los terrenos que una vez compartieronde manera conjunta y que por el mandato de autoridad fueron divididos.Controversias políticas: son aquel<strong>la</strong>s recreadas o retomadaspor organizaciones o partidos políticos, o bien, que se dan porpugnas internas entre grupos de poder locales. En estos casos hab<strong>la</strong>mosde invasiones u ocupaciones de tierras sin argumentos jurídicoso históricos.Controversias económicas: se inscriben en este renglónaquel<strong>la</strong>s en <strong>la</strong>s que los beneficios o riquezas potenciales de los recursosnaturales de <strong>la</strong> zona en disputa son su motivo. Hab<strong>la</strong>mos dedisputas por recursos forestales, minerales, aguas, etc.Las controversias pueden presentar características de uno deestos tipos o, también, pueden presentar características simultáneasde varios o todos los tipos.Un nuevo procedimiento conciliatorio (una propuesta <strong>para</strong> Oaxaca)Dado que <strong>la</strong> conciliación no debe ser un procedimiento mecánico,sino más bien un procedimiento flexible y apegado a <strong>la</strong> naturalezamisma de <strong>la</strong> controversia atendida, se propone un esquema quecontemp<strong>la</strong> durante su aplicación <strong>la</strong>s actividades de acopio documental,de análisis (gabinete), operativas, de concertación y de negociación,invertidas en él. Así pues el esquema se puntualizasiguiendo un orden y secuencia de manera tal que toda acciónqueda sustentada y permite el libre desarrollo del paso siguiente:22ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>Manifestación y registro de <strong>la</strong> controversia.Acopio y revisión de los documentos sustanciales de <strong>la</strong>s partes. Análisis y diagnóstico documental.C<strong>la</strong>sificación del asunto dentro de <strong>la</strong> tipología <strong>para</strong> conocer losrequerimientos en su atención. Entrevistas por se<strong>para</strong>do con los representantes de cada núcleoasí como con sus autoridades municipales, grupos de caracterizados,principales, tata-mandones, consejos de ancianos, etc., segúnsea el caso (autoridades tradicionales). Asistencia a primera asamblea en cada núcleo agrario <strong>para</strong> dara conocer en el<strong>la</strong> el resultado del análisis previo del asunto, asícomo <strong>para</strong> recoger el sentir de <strong>la</strong> asamblea al respecto. Reunión de los integrantes del nivel operativo y analítico <strong>para</strong>conjuntar <strong>la</strong> interpretación documental y <strong>la</strong> interpretación empíricade <strong>la</strong> asamblea. E<strong>la</strong>boración del cuadernillo que contenga <strong>la</strong> imagen jurídica, técnicay social del asunto, destacando el asunto y su origen, esdecir, que describa y fundamente <strong>la</strong> trayectoria histórica delmismo. Difusión del cuadernillo a todas <strong>la</strong>s instituciones municipales,estatales, federales, de derechos humanos y civiles que participenen el mismo asunto, con <strong>la</strong> finalidad de uniformar criterios<strong>para</strong> su atención. Concertación interinstitucional sin participación de los núcleosagrarios. Audiencia conciliatoria <strong>para</strong> tomar los primeros acuerdos consensadosuna vez escuchado el análisis de <strong>la</strong> situación real quepresenta el asunto.ESTUDIOS AGRARIOS23


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…• Asistencia a segunda asamblea en cada núcleo agrario <strong>para</strong> conocerpropuestas de solución y nombramiento de <strong>la</strong> comisión negociadoraque auxiliará a sus representantes agrarios.• Recorridos físicos por el área en controversia, de ser necesario.• Reanudación de audiencia conciliatoria con participación interinstitucionaly ofertas institucionales.• Asistencia a tercera asamblea <strong>para</strong> dar a conocer los avances de<strong>la</strong> audiencia conciliatoria.• Gestiones de apoyo <strong>para</strong> satisfacer <strong>la</strong>s propuestas de <strong>la</strong> audienciaconciliatoria, de ser necesario.• Reanudación de audiencia <strong>para</strong> evaluar el avance del asunto, deser posible e<strong>la</strong>boración del proyecto del convenio conciliatorio.• Reanudación de audiencia <strong>para</strong> firma del convenio conciliatorio.• Ejecución del convenio conciliatorio.• Ratificación del convenio conciliatorio ante el tribunal unitarioagrario e inscripción al Registro Agrario Nacional, de ser necesario.Las asambleas se repetirán tantas veces como el asunto lo amerite.Este procedimiento requiere que <strong>la</strong> Comisión Interinstitucional realicedos visitas a los núcleos agrarios independientemente de <strong>la</strong>sasistencias a <strong>la</strong>s asambleas con el propósito de fomentar y mantenerdurante el procedimiento el ánimo en alto <strong>para</strong> lograr <strong>la</strong> conciliación.Además de lo anterior y en virtud de que los sujetosagrarios en Oaxaca son dados a reunir a toda instancia posible<strong>para</strong> manifestar su problema, confundiendo en muchos casos aesas instancias, se pretende involucrar en el desahogo de <strong>la</strong> audien-24ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>cia conciliatoria, en <strong>la</strong> medida de que se lo permitan sus funcionesy atribuciones, a <strong>la</strong>s siguientes instituciones:• Comisión Nacional de Derechos Humanos• Comisión Estatal de Derechos Humanos• Comisión Nacional <strong>para</strong> el Desarrollo de los Pueblos Indígenas• Secretaría de Asuntos Indígenas en el estado de Oaxaca• Secretaría General del Gobierno del estado de Oaxaca• Secretaría de <strong>la</strong> Reforma AgrariaPara facilitar <strong>la</strong> coordinación interinstitucional de <strong>la</strong>s instancias arribamencionadas, se compactaría <strong>la</strong> información referente al asuntoa tratar en un cuadernillo denominado de información básica, elcual serviría como banco de datos a cada una de el<strong>la</strong>s con lo cualse evitarían confusiones y se propiciaría <strong>la</strong> creación de criterios uniformes.Esta interre<strong>la</strong>ción interinstitucional de trabajo evitaría en granmedida duplicar e invadir funciones y, lo principal, no confundir alos núcleos agrarios con criterios infundados, ahorrando tiempos,recursos y garantizando <strong>la</strong> efectividad del convenio conciliatorio ysu ejecución física.<strong>Una</strong> metodología conceptualMetodológicamente, <strong>la</strong>s controversias por límites de terrenos entrenúcleos agrarios deben atenderse a partir de conceptualizar<strong>la</strong>scomo fenómenos agrarios históricos, esto es, considerando su origen,evolución y manifestación coyuntural actual dentro del contextosocial mayor que lo envuelve, lo que obliga a tener presente queESTUDIOS AGRARIOS25


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…cada controversia tiene su dinámica propia y en transformaciónpermanente. Por tanto, el abordar estos fenómenos debe darse medianteun proceso de análisis-síntesis de su propia naturaleza, incluyendotodos los elementos co<strong>la</strong>terales que le son inherentes, talescomo sociales, políticos, étnicos, etc.Resumiendo metodológicamente, estos problemas o controversiasdeben ser concebidos como entes vivos en constante movimientoy transformación.Un método de atenciónEl método a aplicar en <strong>la</strong> atención de <strong>la</strong>s controversias essuntancial <strong>para</strong> el logro de un resultado positivo.Aquí se propone un método dividido en cinco fases con tiempos,espacios, actores y funciones c<strong>la</strong>ramente especificadas; <strong>la</strong>scuales pueden ser secuenciales o bien pueden tras<strong>la</strong>parse indistintamentedurante el procedimiento conciliatorio.Veamos el método en su fluidez esquemática:1° sensibilización▲ ▲▲ ▲▲ ▲▲ ▲2° conciliación3° concertación4° negociación5° conclusión26ANÁLISIS


▲▲José Bernabé González <strong>Camargo</strong>El grado de avance que pudiera alcanzarse en cada fase depende engran medida de <strong>la</strong> complejidad de <strong>la</strong> controversia y del impactoprovocado en los núcleos agrarios durante <strong>la</strong> fase de sensibilización.Lograr <strong>la</strong> eficacia del método requiere de ubicar correctamentelos niveles de participación en el transcurso del procedimiento conciliatorioy, por tratarse de una participación interinstitucional conintervención de los tres órdenes de gobierno, es preciso primeramenteestablecer una re<strong>la</strong>ción operativa entre el<strong>la</strong>s, pues hasta ahorano <strong>la</strong> hay, sólo existe una re<strong>la</strong>ción a manera de protocolo políticodirecto y sin orientación alguna expresada de esta manera simple:controversiaagraria▲comisióninterinstitucionalPor lo tanto, <strong>para</strong> dinamizar <strong>la</strong> re<strong>la</strong>ción anterior tendríamos que refuncionalizar<strong>la</strong>de <strong>la</strong> siguiente manera.gobiernofederal▲▲▲▲gobiernoestatal▲▲▲controversiaagraria▲▲gobiernomunicipal▲▲ESTUDIOS AGRARIOS27


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…Cuadro 1. Argumentación del esquema por fasesFase Actores Espacio Tiempos FuncionesSensibilización - personal interinstitucional - oficinas de comisariados Los necesarios Crear el ambiente propicio- org. de rep. y vigi<strong>la</strong>ncia - pa<strong>la</strong>cios o agencias municipales <strong>para</strong> iniciar <strong>la</strong> conciliación- autoridades municipales - asambleas con <strong>la</strong> participación- autoridades tradicionales consciente y consensada- ejidatarios y/o comuneros de todos los actoresen <strong>la</strong> controversiaConciliación - personal interinstitucional -neutral <strong>para</strong> los Los consensados Avenir <strong>la</strong>s voluntades de- org. de repre. y vigi<strong>la</strong>ncia núcleos agrarios y por los actores <strong>la</strong>s partes <strong>para</strong> lograr- autoridades municipales oficial institucionalmente acuerdos. A partir- aut. tradicionales - oficiales (interna) de sus propias propuestasConcertación - personal interinstitucional - mesa de trabajo 1° oficiales Perfi<strong>la</strong>r <strong>la</strong>s posibilidades- org. rep. y vigi<strong>la</strong>ncia - asambleas (insterinstitucional) y condiciones de apoyos- autoridades municipales 2° coordinados institucionales- autoridades tradicionales entre todos losactoresNegociación - personal interinstitucional - oficial coordinados por Valorar <strong>la</strong>s vialidades y- org. rep. y vigi<strong>la</strong>ncia (mesa de trabajo) los actores aceptación de <strong>la</strong>s- autoridades municipales propuestas institucionales- autoridades tradicionalesConclusión - personal interinstitucional - Oficial coordinados por Suscribir convenios que- org. rep. y vigi<strong>la</strong>ncia los actores pongan fin a <strong>la</strong>- autoridades municipales controversia y- autoridades tradicionales cumplimiento de losacuerdos negociados28ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>Los niveles de atenciónLa atención de <strong>la</strong>s controversias de límites requieren ser abordadassimultáneamente por un conjunto de disciplinas a aplicar en tiempoy espacio, de esta manera se obtendrá <strong>la</strong> imagen real de <strong>la</strong> controversiaen toda su magnitud; en consecuencia, <strong>la</strong> atención debep<strong>la</strong>nearse bajo <strong>la</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> que actualice los aspectos relevantesde cada una de el<strong>la</strong>s pero también que le asigne <strong>la</strong> importanciaque conllevan los aspectos co<strong>la</strong>terales de <strong>la</strong>s mismas, por tanto,<strong>la</strong> atención debe darse por niveles integrados por equiposinterinstitucionales con funciones y espacios definidos (ver cuadro 2).Los niveles mencionados deberán re<strong>la</strong>cionarse entre sí garantizandoque permitan <strong>la</strong> fluidez de información de manera homogéneay bajo los mismos criterios, complementándose uno con el otro.Nivel operativoNivel analíticoy dictaminadorNivel consultorNivel resolutivoESTUDIOS AGRARIOS29


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…Cuadro 2Nivel Integración Función MecánicaOperativo Equipo interdisciplinario: -allegarse de elementos de prueba Las acciones deberán ser entopógrafo, abogado - sensibilizacion a <strong>la</strong>s partes coordinación y construir a<strong>la</strong>ntropólogo, sociólogo - recorridos de campo modelo de <strong>la</strong> controversia <strong>para</strong>- asistencia a asambleas trazar <strong>estrategia</strong>s a partir- visitas de <strong>la</strong> naturalesa de <strong>la</strong> misma- entrevistas controversia- e<strong>la</strong>boración de diagnósticosAnalítico y dictaminador - comité jurídico - análisis Someter a consideración de- especialista en ciencias - valoración de los elementos especialistas los elementossociales de prueba jurídicos, técnicos y sociales- instituciones federales, - perfi<strong>la</strong>r propuestas <strong>para</strong> orientar conforme amunicipales y estatales institucionales derecho <strong>la</strong> controversiaConsultor - instancias federales, estatales - asesorar Emitir alternativas viables quey municipales - proponer coadyuven a encontrar soluciones- tribunales agrarios, cuando - vigi<strong>la</strong>r a <strong>la</strong>s controversiasel caso lo permita - garantizar- organismos civiles yde derechos humanosResolutivo - instancias federales, estatales - firmas de convenios - gestionar paquetes de ofertasy municipales - cumplimiento de institucionalesacuerdos institucionales - garantizar el cumplimiento- ejecución física de acuerdosde los convenios30ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>Dentro de <strong>la</strong>s funciones del nivel resolutivo debe tenerse extremocuidado de ofertar como apoyos a <strong>la</strong> conciliación recursos monetarios,pues en muchos casos éstos generan problemas al interior delos pueblos que lo reciben, sólo se deberá contemp<strong>la</strong>r cuando el nivelconsultor lo recomiende en casos especiales.Los paquetes de apoyos insterinstitucionales deben ser orientadoshacia mejoras de infraestructura, salud, educación, proyectosproductivos, etc. Es decir, que impulsen el desarrollo social de lospueblos.Las metasConsiderando que <strong>la</strong> Procuraduría Agraria cuenta con personal profesiona<strong>la</strong>ltamente calificado <strong>para</strong> brindar atención <strong>integral</strong> a <strong>la</strong>scontroversias, conocidos como “visitadores agrarios”, de los cuales76 de ellos se encuentran adscritos al estado de Oaxaca y, si consideramostambién que <strong>la</strong> misma institución mantiene una infraestructuracompleta <strong>para</strong> el efecto, puede pensarse en comprometerinstitucionalmente a cada uno de los visitadores agrarios <strong>para</strong> daratención y seguimiento hasta su conclusión a una controversiapor límites. Siendo así, estaríamos concluyendo 76 controversias poraño, más <strong>la</strong>s que pudieran resolverse en los tribunales agrariospor parte de los abogados agrarios de <strong>la</strong> misma institución, que son16. Sumarían entonces 92 controversias resueltas por año.Manteniendo constante esta tendencia se podrían concluir <strong>la</strong>totalidad de <strong>la</strong>s controversias por límites entre pueblos a medianop<strong>la</strong>zo.Dependiendo de su complejidad, <strong>la</strong>s controversias por límitesde terrenos entre núcleos agrarios requieren de inversión de tiempoque puede ser mínima de medio año y máxima de dos años.ESTUDIOS AGRARIOS31


<strong>Una</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong> <strong>para</strong> <strong>la</strong> conciliación…La ratificación jurisdiccionalLa experiencia de doce años nos indica que lo prudente es evitar almáximo enviar a los tribunales unitarios agrarios los problemas porlímites de terrenos entre núcleos agrarios, toda vez que dicho órganojurisdiccional se apega en todo momento y de manera lineal alprocedimiento del juicio agrario, sin permitir en su desahogo <strong>la</strong> participaciónde elementos extra-jurídicos. La omisión de estos elementosprovoca que, una vez emitida <strong>la</strong> sentencia, el perdedor no <strong>la</strong>acepte, enconando <strong>la</strong> controversia que originó el juicio. Finalmente,los tribunales agrarios muestran una total incapacidad <strong>para</strong> ejecutarsus propias sentencias, sea por imposibilidades materiales, socialeso políticas.La imposibilidad <strong>para</strong> <strong>la</strong> ejecución regresa a punto de cero <strong>la</strong>controversia, dificultando aún más <strong>la</strong> conciliación.Vista <strong>la</strong> imposibilidad presentada por los tribunales agrarios,estos deben ser contemp<strong>la</strong>dos preferentemente <strong>para</strong> dos casos:Primero: como el órgano jurisdiccional competente <strong>para</strong> sancionarel resultado final del proceso conciliatorio que modifica, creao extingue derechos agrarios, por tanto, el convenio resultado de <strong>la</strong>conciliación deberá ajustarse en forma y fondo a los tecnicismosjurídicos <strong>para</strong> ello.Segundo: como instancia consultora durante el procedimientoconciliatorio fuera de juicio, en el caso que lo permitan <strong>la</strong>s circunstancias.Otro caso puede darse cuando <strong>la</strong>s controversias se encuentrenradicadas en los tribunales agrarios, aquí <strong>la</strong> <strong>estrategia</strong> <strong>integral</strong>propuesta podrá aplicarse de manera <strong>para</strong>le<strong>la</strong> y en coadyuvancia,sin riesgo alguno de interferir o contravenir los acuerdos de autoridad,muy por el contrario, servirá de complemento <strong>para</strong> afinar loscriterios del tribunal al respecto.32ANÁLISIS


José Bernabé González <strong>Camargo</strong>Para lo anterior será necesario establecer una re<strong>la</strong>ción estrechacon los tribunales con <strong>la</strong> finalidad de definir los momentos y <strong>la</strong>sformas de coadyuvancia.ESTUDIOS AGRARIOS33

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