1 ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE ASOCIACIONES LOCALES ...

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ESTUDIO DE LA OCDE SOBRE ASOCIACIONES LOCALESPLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y PROCESOS DE DESARROLLO EN MÉXICOCONTENIDOComentarios introductorios......................................................................................................................... 2Contexto socioeconómico ........................................................................................................................... 3El territorio nacional................................................................................................................................ 3Estructura de gobierno............................................................................................................................. 3Población ................................................................................................................................................. 4Economía................................................................................................................................................. 5Problemas sociales................................................................................................................................... 5Disparidades regionales........................................................................................................................... 7Planeación participativa y prácticas de desarrollo en México..................................................................... 8Introducción............................................................................................................................................. 8Relaciones y reformas gubernamentales ................................................................................................. 9Iniciativas federales ............................................................................................................................... 12Iniciativas estatales y municipales......................................................................................................... 17Análisis y resultados.................................................................................................................................. 27Conclusiones y recomendaciones.............................................................................................................. 31BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................................................... 361


PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y PROCESOS DE DESARROLLO EN MÉXICO 1Micheál Ó Cinnéide, Departamento de Geografía y Michael Keane, Departamento de Economía,Universidad Nacional de Irlanda, GalwayComentarios introductoriosEl Programa de Desarrollo Económico Local y del Empleo (LEED, por sus siglas en inglés) de laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) identifica y formula ideasinnovadoras para el desarrollo local y la economía social. Dicho programa contempla tres objetivos: (a)mejorar la calidad de las políticas económicas públicas, las políticas sociales y del mercado laboral que sediseñan y ponen en marcha en el ámbito local; (b) fomentar el intercambio de experiencias y la difusión delas innovaciones en el desarrollo económico y del empleo local, al igual que en la renovación de laseconomías locales; y, (c) apoyar a los países miembros en el diseño, aplicación y evaluación de lasestrategias de desarrollo local.Uno de los principales impulsos del programa de trabajo que aplica LEED en la actualidad se concentra enla contribución de las asociaciones locales establecidas entre el gobierno, el sector privado y la sociedadcivil para abordar temas de desarrollo económico, cohesión social y calidad de vida mediante una mejorgobernabilidad. El empleo eficaz de las asociaciones locales como medio para optimizar las perspectivasde desarrollo representa un reto considerable para todos los países. Fue en este contexto en el que elPrograma LEED llevó a cabo un importante estudio acerca de las asociaciones en siete países (OCDE,2001a). Actualmente, se está realizando una segunda ronda de estudios para otros siete países, entre los quese incluye a México. Este informe presenta una evaluación de las experiencias relacionadas con lasasociaciones y la planeación participativa en México y realiza recomendaciones con respecto a lautilización adicional de las asociaciones como medio para fomentar un programa sólido y sostenible dedesarrollo local del empleo y la economía que lleve a una sociedad más inclusiva y equitativa. Al enmarcarlas recomendaciones dentro de un contexto, se prestó especial atención a abordar los problemas de lossectores de la sociedad que sufren de una mayor exclusión social y marginación económica.1. Este informe preliminar fue elaborado como parte del Estudio de la OCDE sobre Asociaciones Localesencabezado por el Comité LEED. El responsable del estudio es Sylvain Guiguère, Director Adjunto delPrograma LEED, Dirección de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales. Esta versión se ha beneficiado de loscomentarios realizados por Gabriela Miranda Gallardo y Alejandro Aurrecoechea del Secretariado de laOCDE, así como de Héctor Aguerrebere de CODESIN (Estado de Sinaloa). Cualquier comentario sobreeste documento puede enviarse a sylvain.giguere@oecd.org.2


Contexto socioeconómicoEl territorio nacionalCon respecto a su tamaño, México tiene el lugar número 14 del mundo, al contar con un territorio deaproximadamente dos millones de kilómetros cuadrados. Situado entre 14 y 33 grados de latitud norte conrespecto al ecuador y caracterizado por un terreno geográficamente diverso, que incluye grandes cadenasmontañosas, altas mesetas, extensas planicies y fértiles valles, posee una gran variedad de subclimas, quevan desde los cálidos y subhúmedos hasta condiciones secas e incluso áridas. En México existen bosquestropicales exuberantes, donde la vegetación alcanza alturas de 40 metros en zonas donde se registran másde 400 centímetros de precipitación anual. En otras partes del país existen desiertos con vegetaciónextremadamente escasa. Algunas de sus zonas montañosas están cubiertas de nieve durante todo el año.Existen otras subclasificaciones ecológicas, entre las que se pueden mencionar los bosques de vegetaciónespesa, de pastizales y de coníferas, palmares y selvas, manglares altamente desarrollados y comunidadesde plantas pioneras en zonas de dunas costeras. Esta variedad de terrenos, climas y vegetación naturalrepresenta una diversa gama de condiciones naturales como escenario del desarrollo de la sociedadmexicana.Estructura de gobiernoMéxico es una república federal con un representante electo y un sistema de gobierno democrático. Cuentacon tres niveles de gobierno, el central o federal, el estatal y el local. La federación se divide en 32entidades, formadas por 31 estados y un distrito federal. A su vez, los estados se dividen en municipios,que suman un total de cerca de 2,500, y el distrito federal se compone de delegaciones.En términos funcionales, el gobierno federal está constituido por tres poderes, el ejecutivo, el legislativo yel judicial, con controles y contrapesos que se definen en la Constitución. Aunque los poderes sonoficialmente autónomos, hasta hace poco tiempo el poder federal se concentraba en el ejecutivo y, enespecial en el presidente, a quien la Constitución define como el jefe de Estado y cabeza del gobierno,electo por voto popular durante periodos de seis años. El poder legislativo se compone de una cámara alta,la Cámara de Senadores y una baja, la Cámara de Diputados. La cámara alta es de representacióngeográfica, eligiéndose tres senadores por estado, aunque también algunos más son designados porrepresentación proporcional, para alcanzar un total de 128.Los 31 estados se organizan de forma similar al nivel federal. Así, también cuentan con tres poderes degobierno y un gobernador electo por periodos de seis años como cabeza del poder ejecutivo. Todos losestados tienen un congreso que se elige cada tres años, aunque el número de diputados varía entre unestado y otro, dependiendo del tamaño de la población. Los estados se subdividen en municipiosgobernados por un ayuntamiento o cabildo, encabezados por el presidente municipal, o alcalde, y que secompone de un número variable de regidores y síndicos, que tienen el mismo estatus y son electos cadatres años. Cabe mencionar que ninguno de estos puestos está sujeto a reelección consecutiva. Elcentralismo excesivo que caracterizó al gobierno federal se repetía en el ámbito estatal (OCDE, 2002). Así,el poder se concentraba en manos de los gobernadores, que ejercían en gran medida por órdenes delpresidente y, mediante lo cual, la presidencia establecía una línea directa de influencia sobre los municipiospara, entre otras cosas, influir sobre la asignación de los recursos federales y la designación de lospresidentes municipales.Las principales funciones del gobierno central se relacionan con la seguridad y la defensa nacional, laelaboración de leyes y programas nacionales, la resolución de conflictos judiciales y el manejo de laeconomía. A menudo no se describen con claridad las competencias de los estados en el marco legal, que,3


además, varían entre una entidad y otra. Sin embargo, en general, prestan servicios públicos comoeducación básica y salud pública, entre otros. La Constitución nacional establece que los estados son libresy soberanos y que tienen competencias generales para desempeñar todas las funciones que no esténreservadas para el nivel federal (OCDE, 2002).PoblaciónDe acuerdo con los resultados del 12º Censo de Población y Vivienda, a febrero de 2000 residían enMéxico un total de 97,483,412 personas. Esta cifra sitúa al país como la undécima nación más poblada delmundo. El crecimiento promedio anual de la población para el periodo 1990-2000 fue menor al 1.9 porciento. Sin embargo, resulta importante distinguir dos periodos. El primero, entre 1990 y 1995, cuando elcrecimiento anual de la población promedió 2.1 por ciento y, el segundo, entre 1995 y 2000 cuando elcrecimiento promedio anual ascendió a 1.6 por ciento. Estas cifras confirman un decremento gradual delcrecimiento demográfico, asociado con la disminución de las tasas de fertilidad y la migracióninternacional, principalmente hacia Estados Unidos. La emigración selectiva, que se componeprincipalmente de hombres jóvenes, ha dejado una población residual estructuralmente desequilibrada de47.6 millones de hombres por 49.9 millones de mujeres, o aproximadamente 95 hombres por cada 100mujeres. Si se consideran las tasas de crecimiento recientes, se podría calcular que la población actualasciende a poco más de 101 millones de personas, de cuya cifra la población indígena se estima entre 8 y12 millones de habitantes, con lo que representa un grupo étnico minoritario de importancia.La densidad de población promedia aproximadamente 50 personas por kilómetro cuadrado, aunque estacifra varía enormemente, al considerar, por ejemplo, un promedio de seis habitantes por kilómetrocuadrado en el estado de Baja California Sur, mientras que entidades como el Distrito Federal, el Estado deMéxico y Morelos, cuentan con 5643, 611 y 313 personas por kilómetro cuadrado respectivamente. Eltamaño de los asentamientos en México es muy polarizado. En un extremo se encuentran 201,138asentamientos rurales con 2,500 habitantes o menos. Esta cifra asciende al 25 por ciento de la poblacióntotal. Dicha situación de dispersión de la población representa un inmenso reto para el desarrollo, debido alos altos costos que representa la prestación de los servicios básicos que se requieren para aliviar lascarencias y facilitar las inversiones en capital humano que se necesitan para escapar de la pobreza (OCDE,2002). En el otro extremo, se encuentra que más del 30 por ciento de la población vive en ciudades conmás de un millón de habitantes, de las cuales la mayor es la ciudad de México, una de las más pobladas delmundo. El resto de la población se sitúa en asentamientos de entre 2,500 y 500,000 personas y lasciudades intermedias, de entre 100,000 y 500,000 habitantes han mostrado un vigoroso crecimientodurante los últimos años.La migración interna e internacional es la respuesta común al déficit de oportunidades económicas enmuchas zonas de México. La presión sobre los mercados laborales rurales, debido a las tradicionalmentealtas tasas de natalidad y los ajustes agrícolas que han llevado a una reducción de la demanda por mano deobra, han dado lugar a importantes flujos migratorios de las zonas rurales hacia las urbanas, así como a unacelerado crecimiento de la población urbana, lo que ha generado grandes retos sociales y de vivienda enmuchas ciudades. Atraídos por los mayores salarios en Estados Unidos, un gran número de mexicanosmigran a dicho país. Además de aliviar la presión sobre los mercados laborales locales en México, estosemigrantes contribuyen de forma significativa a la economía del país, principalmente mediante las remesasque envían a sus familias en México.4


EconomíaDurante poco más de tres décadas después de la Segunda Guerra Mundial, la economía mexicana mostróun crecimiento impresionante. La sustitución de importaciones representó la plataforma principal de lapolítica de desarrollo industrial. Durante este periodo, el Estado era el participante dominante en laeconomía al igual que el mayor empleador, inversionista y empresario del país (Canak y Swanson, 1998).Así, aplicó una política de bajos gravámenes para contribuir a crear un entorno atractivo para inversionistasnacionales y extranjeros. Cada gobierno recurría a un fuerte endeudamiento con bancos extranjeros yorganismos internacionales de desarrollo para financiar inversiones estructurales a gran escala. Aprincipios de los años ochenta, la dependencia mexicana de los ingresos petroleros se vio seriamenteexpuesta con el colapso de los precios del petróleo. Aunado a ello, una fuerte alza en las tasas de interésinternacionales llevó al país a enfrentar una seria crisis de balanza de pagos en 1982.A partir de este punto, se generó un cambio de gran importancia en la política de desarrollo económico. Lacrisis de la balanza de pagos destacó la naturaleza insostenible de la política mexicana de sustitución deimportaciones (OCDE, 2002). Con la entrada de México al GATT en 1986 y la privatización de variasindustrias propiedad del Estado, se puso en marcha un proceso de integración total de la economía del paísa la del mundo. No obstante, la transición desde las políticas altamente proteccionistas del pasado haciauna economía abierta demostraría ser un proceso muy problemático. En 1994, se registró otra crisis dedeuda y la necesidad resultante de poner en práctica serias medidas de austeridad llevó a varios negocios ala quiebra, se observaron despidos a gran escala y fuertes problemas sociales, lo que se reflejó en unacontracción de la economía de 6.2 por ciento en 1995 (Ros, 2000). Sin embargo, el modelo económiconeoliberal se aseguró mediante la firma de varios acuerdos comerciales, entre los que destaca el Tratado deLibre Comercio con América del Norte (TLCAN), que entró en vigencia a partir del 1º de enero de 1994.En la actualidad, México comercia con base en tarifas reducidas o nulas con cerca del 60 por ciento delmundo (Lichfield, 2000). El comercio exterior se ha convertido en el motor de la economía mexicana.Entre 1990 y 2000, sus exportaciones crecieron en alrededor de 15 por ciento anual, de modo queconstituyen cerca de una tercera parte del PIB, y su composición ha cambiado de forma notable, al puntoque los bienes manufacturados representan actualmente casi el 90 por ciento del total, habiéndoseduplicado en un periodo de diez años (Hakim, 2002).Estas políticas han resultado exitosas para estabilizar a la economía mexicana y se reflejaron en tasas decrecimiento de más de cinco por ciento anual durante los últimos años de la década de los noventa. Méxicose sitúa actualmente como la 12 a economía más grande del mundo (Hakim, 2002). Por su parte, EstadosUnidos ejerce una gran influencia sobre la economía mexicana, al proporcionar un inmenso mercado querepresenta cerca del 90 por ciento de las exportaciones mexicanas, siendo la fuente principal de inversiónextranjera en el país y el origen de la mayoría de sus turistas, además de ser el destino de hasta 300,000emigrantes mexicanos al año. Su auge durante los años noventa y la firma del TLCAN contribuyó a queMéxico se recuperara de la crisis de 1994-1995 y a que mantuviera un crecimiento estable hasta ladesaceleración estadounidense de 2001, aunque se observó una ligera recuperación durante 2002.Problemas socialesAunque en general México ha tenido éxito en su transición hacia una economía abierta, aún se enfrenta amuchos problemas socioeconómicos difíciles de tratar. En particular, la nueva política económica no habeneficiado por igual a todos los segmentos de la sociedad. Al parecer, los beneficios del crecimientoeconómico se han acumulado más en términos relativos para los ciudadanos aventajados que para losdesfavorecidos (OCDE, 2002). Las regiones del sur del país han sido fuertemente afectadas, pues buenaparte de la actividad económica de esta zona no está orientada hacia el aprovechamiento de lasoportunidades que representa la apertura comercial (Fernández de Villegas, 2000). La agricultura5


tradicional no se encuentra en posición de competir con los alimentos importados de producción masiva,que son relativamente más baratos. La mayor parte de la población rural mexicana vive de la agricultura desubsistencia y se enfrenta a problemas relacionados con la seguridad de la tenencia de la tierra, el reducidotamaño de las propiedades, los bajos niveles de educación, el acceso limitado a los instrumentos de créditoy una pobreza lacerante. Así, permanecen en general al margen de la influencia de las políticasgubernamentales, que se centran más en las necesidades de desarrollo de la agroindustria, en particular enel sector orientado hacia las exportaciones (Canak y Swanson, 1998). La actividad agrícola moderna se hadesarrollado principalmente en el norte del país, donde se registran fuertes ventajas de ubicación asociadascon la cercanía al mercado norteamericano.La estrategia moderna para el desarrollo industrial se ha concentrado en la atracción de la inversiónextranjera. Las maquiladoras han generado una cantidad impresionante de puestos de trabajo, pues elempleo total en estas plantas creció de 0.5 millones, cuando entró en vigencia el TLCAN en 1994, a 1.3millones en 2000 (Lichfield, 2000). Las maquiladoras explican en la actualidad el 52 por ciento de lasexportaciones manufactureras mexicanas (OCDE, 2002). Sin embargo, no han logrado desarrollar vínculosde importancia en el ámbito local, como lo demuestra el hecho de que, en 1996, sólo dos por ciento delvalor total de los insumos intermedios tenían su origen en México (Tamayo-Flores, 2001). Enconsecuencia, los efectos multiplicadores en la economía nacional son algo limitados y el fuertecrecimiento en las exportaciones manufactureras no se refleja en un crecimiento de igual importancia en elempleo. Con base en un análisis detallado de los impactos sobre el empleo asociados con los ajustesestructurales que realizó Ros (2000), parece que, con el fin de competir eficazmente tanto en el ámbitointerno como el externo, las industrias manufactureras de México se han visto forzadas a racionalizar laproducción mediante la adopción de nuevas tecnologías para reducir los requerimientos de mano de obra,con lo que se ha limitado su contribución a la creación de empleos.Las tasas oficiales de desempleo en México en general son muy bajas y no reflejan la realidad de campo.Con un sistema de asistencia social extremadamente limitado, buena parte de la población trabajadora deMéxico se sostiene mediante la economía informal. Los cálculos sobre el tamaño de esta varíanconsiderablemente. Una estimación reciente del gobierno afirma que 9.3 millones de personaspertenecientes a la población económicamente activa (que asciende a 32.6 millones) trabajaban en el sectorinformal (Lichfield, 2000). Sin embargo, otros cálculos arrojan una cifra mucho mayor. En cualquier caso,resulta claro que una gran proporción del total de la mano de obra se dedica total o parcialmente a laeconomía informal. Para la gran mayoría de las personas que pertenecen a este sector, el resultado final esuna vida inadecuada e insegura en los márgenes de la sociedad. Otro efecto secundario indeseable es que laeconomía informal niega al Estado los tan necesitados ingresos para llevar a cabo programas de desarrolloeconómico y social.Las estimaciones sobre el número de personas que viven en situación de pobreza en México tambiénvarían considerablemente, dependiendo de cómo se defina el concepto y la manera de recabar los datos.Aún así, existe el consenso general de que es un problema extenso e insidioso. Aunque existe una leysobre el salario mínimo, esta ha perdido importancia como medida de bienestar o de pobreza, pues sereconoce que una gran parte de quienes se encuentran económicamente activos trabajan por salariosinferiores al mínimo legal. La desigualdad es un problema de importancia. Un 25 por ciento de losmexicanos no cuenta con suficiente dinero para alimentos o vestido. Las tasas de pobreza extrema varíandesde menos del 10 por ciento en las regiones del norte hasta más del 40 por ciento en el sur (OCDE,2002). La pobreza y los problemas sociales asociados son en especial agudos entre la población indígena.Las personas pobres viven en barrios, muchos de los cuales no cuentan con calles pavimentadas, aguapotable, alcantarillado u otros servicios (Canak y Swanson, 1998). La élite económica de México lleva unestilo de vida similar al de los ciudadanos ricos de otros países desarrollados y tiende a habitar grandescasas en vecindarios residenciales selectos. De los 21.9 millones de viviendas registradas en el 12º Censo6


de Población y Vivienda de 2000, el 78 por ciento contaba con drenaje, el 89 por ciento tenía aguaentubada dentro de la vivienda y 95 por ciento contaba con acceso a corriente eléctrica.El sistema educativo refuerza la división social, pues los sectores más acomodados lo aprovechan más quelas personas pobres, muchas de las cuales tienden a desertar de la escuela antes de completar el ciclo deeducación primaria. El acceso a la educación terciaria, relativamente bien financiada, es en buena medidaterreno de los estratos sociales más altos. En 2000 se registró una tasa de analfabetismo de 9.5 por cientoentre la población de 15 o más años de edad. Durante los últimos años, el gobierno ha buscado tratar conestos problemas mediante la introducción de programas de pobreza orientados a grupos específicos, comoel programa OPORTUNIDADES. Este esquema se dirige a zonas determinadas con niveles altos deprivaciones y está diseñado para integrar acciones en los tres ámbitos complementarios, que son laeducación básica, la salud y la nutrición. Así, proporciona alimentos y vestido a las familias pobres sujeto aque los hijos asistan a la escuela y las madres se responsabilicen de las cuestiones de salud mediante visitasa las clínicas.En el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 se contempla un programa nacional para el desarrollo social(CONTIGO), orientado a superar la pobreza. En dicho esquema se reconoce que la compleja gama deproblemas asociados con la pobreza requiere el establecimiento de prioridades en las acciones públicas conbases de largo plazo, para dar coherencia a las iniciativas adoptadas en el corto plazo. En este caso, se poneun énfasis especial en la búsqueda de una estrategia inclusiva que capte los puntos de vista de la sociedadsobre cómo superar la pobreza de mejor manera e invita a participar en su puesta en marcha. Una de lasprioridades es la participación activa de las personas pobres en todos los aspectos del programa. De estemodo, busca establecer un pacto de corresponsabilidad con la sociedad para atacar la pobreza, de formaque se enfatice sobre el desarrollo de la capacidad humana para generar oportunidades sociales yeconómicas que lleven a erradicar las carencias de manera equitativa y sostenible.Disparidades regionalesEn México, las disparidades regionales en el ámbito del desarrollo económico y social son particularmenteagudas (OCDE, 2002). El norte del país, incluyendo a la ciudad de México, se caracteriza por niveles dedesarrollo generalmente más altos que las regiones del sur, que se encuentran más rezagadas. Losproblemas de desarrollo regional son en especial agudos en los estados del sureste, como Guerrero,Oaxaca, Chiapas, Campeche, Tabasco, Veracruz y Quintana Roo. El nivel de ingreso per cápita en estaregión es de menos de la mitad del ingreso en la zona del noreste (Lichfield, 2000). Sin embargo, el surtambién tiene un acervo considerable de recursos y potencial para desarrollarse. Su clima cálido y unaprecipitación considerable ofrecen buenas condiciones para los cultivos, además de contar con unsuministro abundante de agua. Asimismo, en esta zona se ubican grandes reservas de petróleo, gas y otrosrecursos minerales. Los problemas de la degradación ambiental no se ajustan del todo a la división nortesur,aunque las regiones del sur han logrado escapar a los peores excesos de este mal. Aun así, el sur esmás pobre, las tasas de alfabetización son más bajas, la población crece más rápido y está más dispersa, lossistemas agrícolas son más tradicionales y principalmente de subsistencia, está menos industrializado y, engeneral, registra una productividad más baja que la del norte.Por su parte, la zona norte del país muestra un mayor grado de heterogeneidad interna e incluyeasentamientos como las grandes metrópolis urbanas entre las que se puede mencionar a la ciudad deMéxico, hasta los escasamente poblados asentamientos rurales en estados como Baja California, aunque seencuentra en una etapa de desarrollo más avanzada que el sur. Los acontecimientos más recientes hantendido a exacerbar la división entre el norte y el sur, llevando a afirmar la existencia de “dos Méxicos”,con un norte más próspero desarrollándose a mayor velocidad que el empobrecido sur, que se esfuerza porsalir adelante y, en general, es ignorado por el gobierno a pesar del aumento del gasto en la zona y la7


puesta en marcha de programas regionales como el Plan Puebla-Panamá. El desarrollo de la red carreteraprimaria y otros sistemas de transporte se centran en la ciudad de México y favorecen ampliamente alnorte. El TLCAN y la estrategia de desarrollo económico orientada hacia las exportaciones que se haaplicado durante los últimos años han reforzado las disparidades regionales, al proporcionar ventajasadicionales a las zonas cercanas a Estados Unidos, lo que ha resultado en el explosivo crecimiento de lasmaquiladoras y las oportunidades de empleo relacionadas (OCDE, 2002). La deficiente infraestructura detransporte hace extremadamente difícil que las empresas ubicadas en el sur compita victorioso en losmercados nacionales e internacionales.El gobierno actual reconoce la existencia de grandes disparidades regionales y se ha comprometido asuperarlas. Sobre esta base, está buscando aplicar una estrategia de desarrollo regional diseñada para sereconómicamente competitiva, socialmente inclusiva, ambientalmente sostenible, territorialmente ordenaday financieramente viable. El fin último reside en reducir la brecha de desarrollo entre las regiones yfomentar la inclusión social (OCDE, 2002.Planeación participativa y prácticas de desarrollo en MéxicoIntroducciónAl igual que muchos otros países en el mundo industrializado, durante los últimos años México hareconocido el valor de la descentralización como marco institucional central. Con ello, ha surgido un nuevocontexto de gobernabilidad que apunta hacia la reducción de la función del estado federal en general, pormedio de la delegación de la autoridad central y la introducción de una mayor competencia interregionalcon los controles y contrapesos adecuados. El gobierno mexicano también ha reconocido a los nivelesregional y local como elementos importantes en este marco de gobernabilidad en evolución y ha trabajadoen el diseño de apoyos para muchas iniciativas regionales de desarrollo y fomento económico. Entre loselementos importantes de este marco incipiente se pueden mencionar los siguientes:• un creciente compromiso a nivel federal para crear un sistema de gobierno conjunto con otrosniveles de gobierno;• la revitalización de antiguas herramientas de planeación participativa;• un nuevo compromiso del sector privado para trabajar con entidades públicas;• nuevos organismos políticos y administrativos, que muy a menudo involucran laparticipación de la comunidad empresarial; y• un sólido compromiso para emplear las herramientas de la planeación para el desarrollo y lagestión de proyectos a todos los niveles de gobierno.Al reunir estas tendencias se observa un cambio notable desde un gobierno altamente centralizado, en elque el presidente tenía un poder sin paralelo (el llamado “presidencialismo”), hacia uno que reduce lasfunciones generales del centro al compartir responsabilidades mediante la introducción de una mayorcompetencia entre gobiernos, con sistemas de controles y contrapesos entre los diferentes niveles. Estosacontecimientos tienen consecuencias importantes en la distribución de la capacidad institucional paratomar decisiones, e influir sobre ellas, con respecto al desarrollo de distintas zonas de México en el largoplazo. Su enfoque se centra en buena medida en el diseño de mecanismos para vincular el ámbito federal8


con el estatal y el estatal con el municipal, fortaleciendo la capacidad de gobernabilidad de los estratos másbajos del gobierno y facilitando una mayor participación local en la toma de decisiones.Relaciones y reformas gubernamentalesEl gobierno municipal en México tiene serias limitaciones y representa el eslabón más débil del gobierno(OCDE, 2002). Aunque la Constitución contempla una estructura federal con un sistema de gobierno localautónomo (el municipio libre), en la práctica estas entidades sólo tienen una serie de responsabilidadeslimitadas que se relacionan principalmente con el suministro de servicios públicos, como agua yalcantarillado, alumbrado público, cementerios, caminos, parques y seguridad pública. No cuentan confunciones legislativas y sólo pueden reglamentar dentro del marco de la legislación estatal y federal. Losmunicipios tienen poder para recaudar algunos impuestos y obtener créditos, pero las tasas de losgravámenes y los créditos que superen la vigencia de un gobierno deben ser aprobados por el congreso delestado. La realidad es que los municipios dependen en gran medida de las transferencias federales yestatales para la obtención de ingresos, lo que tiene el efecto de limitar su autonomía considerablemente.Como sucedió en el caso estatal, la independencia del nivel municipal de gobierno se ha visto disminuidatradicionalmente por medio de la elección de los presidentes municipales pertenecientes al partido en elpoder. Asimismo, aunque México llevó a cabo una descentralización significativa del gasto durante losaños noventa, el gobierno federal aún retiene la mayor parte de estas decisiones, de modo que losmunicipios en particular cuentan con presupuestos muy restringidos (Cabrero Mendoza y Martínez-Vázquez, 2000). En la actualidad, la realidad es que el gobierno municipal en México se encuentraseriamente limitado y representa el eslabón más débil del gobierno mexicano (OCDE, 2002).Durante los 71 años terminados en 2000, en los cuales el Partido Revolucionario Institucional (PRI)gobernó México, el país era manejado de manera altamente centralizada y autoritaria. El PRI controlabalos poderes legislativo y ejecutivo. También controlaba a los sindicatos, las asociaciones rurales, lacomunidad empresarial y a la prensa (Hakim, 2002). A pesar de una Constitución que consideraba a ungobierno local fuerte y disposiciones legales que buscaban otorgar una autoridad significativa a cada unode los tres niveles de gobierno, la presidencia federal mantenía las riendas del poder. El controlpresidencial centralizado sobre la asignación de recursos, en combinación con el poder político partidista,significaba que el sistema de gobierno en su conjunto y, en especial, en el ámbito local, era sofocado y semostraba incapaz de responder a las necesidades prioritarias identificadas en las localidades.A lo largo de las últimas dos décadas, la modernización y descentralización del gobierno mexicano haprogresado lentamente y de forma algo errática. Con el surgimiento reciente de una democraciapluripartidista, el congreso está desempeñando un papel más activo, evolucionando hacia un sistema decontroles y contrapesos entre las diversas ramas del gobierno. Una importante serie de reformas y deiniciativas de descentralización puestas en marcha durante los años ochenta buscó fortalecer a losgobiernos estatales y locales. Con base en lo anterior, mediante la Ley Nacional de Planeación se crearoncomités para la planeación del desarrollo en el ámbito estatal (COPLADE) y municipal (COPLADEMUN)con poderes para determinar las prioridades y la orientación de la inversión pública. 2 Las reformas2. El COPLADE (Comité de Planeación para el Desarrollo Estatal) es un organismo descentralizado de cadagobierno estatal y está integrado por un presidente (el gobernador de la entidad), un coordinador (unservidor civil designado por el gobernador y que, generalmente, encabeza una unidad encargada de laplaneación y las finanzas del estado), un secretariado técnico, una asamblea y una comisión permanente.La comisión se compone de servidores civiles, presidentes municipales y representantes de la comunidad.Las funciones principales del COPLADE residen en coordinar las medidas de planeación entre losgobiernos federal, estatal y municipal; elaborar y actualizar el Plan de Desarrollo del Estado; proponer unplan de inversión anual al gobierno federal y estatal para la entidad y los municipios; y evaluar losprogramas y medidas que acuerdan la federación y el estado. El COPLADEMUN (Consejo de Planeación9


municipales, que entraron en vigencia a partir de las enmiendas al Artículo 115 de la Constituciónmexicana, delegaban a los gobiernos locales la tarea de administrar los impuestos prediales, al igual queuna gama más amplia de servicios públicos. Estas reformas han sido consideradas en general ineficaces(Cabrero-Mendoza, 2000). Los comités de planeación del desarrollo no trajeron consigo una planeaciónmás descentralizada o abierta. “En lugar de ello, si llegaban a funcionar, resultaban generalmente ser forosceremoniales para legitimar las decisiones que ya había tomado el gobernador y un pequeño grupo defuncionarios federales, exactamente de la misma manera que en el pasado. Debido a la falta de capacidadadministrativa de los gobiernos municipales, en la mayoría de los casos los gobiernos estatales continuaronadministrando el impuesto predial a petición de los municipios. Curiosamente, las medidas dedescentralización nunca contemplaron disposiciones específicas para fortalecer la capacidad administrativade los gobiernos municipales. Esta situación aún prevalece, con excepción de los municipios urbanos, quetienden a tener un mayor nivel de capacidad administrativa” (Cabrero-Mendoza, 2000).En México, se han llevado a cabo importantes reformas electorales durante los últimos años. Laselecciones mexicanas se han hecho más justas por medio de acciones como el establecimiento deautoridades electorales imparciales, sanciones estrictas por delitos electorales, la compilación de un padrónelectoral razonablemente preciso y el financiamiento del Estado para las campañas de publicidad de losdiversos partidos. Este tipo de libertades democráticas básicas, junto con la libertad de expresión reflejadaen la independencia de los medios de comunicación, hace posible que la sociedad exija que el gobiernorinda cuentas por sus acciones, presionándolo así para mejorar su desempeño. En 2000, la elección delcandidato del Partido Acción Nacional de centro derecha como presidente en detrimento del PRI, quehabía mantenido el poder durante 71 años, representó un parteaguas en el desarrollo de la democracia plenaen el país. La gestión actual está fuertemente comprometida con la continuación del proceso de reforma yun sistema real de cogobernabilidad está comenzando a surgir en varios ámbitos del diseño de políticas(OCDE, 2002).El creciente pluralismo electoral y una mayor transparencia en este sentido, en combinación con lavoluntad del gobierno central para delegar el poder, están llevando a un sistema de gobierno más fuerte aescala estatal. En un estudio reciente de seis estados mexicanos se encontró que la burocraciagubernamental se estaba modernizando y los gobernadores buscaban compartir el poder con loslegisladores, mientras que los congresos locales aplicaban con mayor intensidad los controles ycontrapesos con respecto al poder ejecutivo. Del mismo modo, se dio a conocer que el poder judicial, enespecial a escala nacional, estaba desarrollando criterios legales correspondientes a las relaciones inter eintragubernamentales (Ward y Rodríguez, 1999).Al interior del país el avance hacia un gobierno local que rinda cuentas ha variado de forma importante. Enmuchas zonas, en especial del sur, se informa de estructuras de poder autoritarias y sin rendición decuentas, aunque en las ciudades del norte se observan gobiernos modernos y democráticos (Fox, 1995). Enestos últimos casos, se están poniendo en marcha, de forma gradual, innovaciones que contemplan unestilo de liderazgo, la participación ciudadana, la mejoría de las relaciones intergubernamentales y mejoressistemas de administración pública. Las asociaciones intergubernamentales verticales y horizontales, losmecanismos locales para mejorar la democracia participativa y el reclutamiento de personal profesionalson indicadores de un avance sostenido en el desarrollo del sistema de gobierno local.y Desarrollo Municipal) es un organismo similar que funciona en el ámbito municipal. Su función principalconsiste en coordinar el Plan de Desarrollo Municipal con las medidas tomadas en dicho ámbito por elgobierno del estado y de la federación.10


No obstante, aún se asocian muchas debilidades con la transición hacia un mejor gobierno local en México.Se observa que entre las debilidades más serias se encuentran los obstáculos estructurales. El hecho de que,por ejemplo, los presidentes municipales sólo puedan ser elegidos por un periodo de tres años significa quetienen poco o ningún incentivo a perpetuar el éxito de sus programas más allá de su gestión. Debido a quelos gobiernos municipales no pueden legislar y tienen poca influencia en el ámbito de los congresosestatales, les resulta difícil institucionalizar nuevos programas o mecanismos de decisión. La puesta enmarcha de innovaciones relacionadas, por ejemplo, con nuevos sistemas administrativos, a menudo tieneresultados negativos, ya que no se explican lo suficiente, ni tienen la transparencia necesaria para laspersonas cuyas vidas pretenden mejorar (Cabrero-Mendoza, 2000). Estas y otras dificultades estánretrasando el progreso en México hacia un sistema de gobierno local totalmente sensible y satisfactorio.En México, normalmente no se ha fomentado o facilitado la participación ciudadana en el diseño de laspolíticas públicas. Al asumir el poder en los años treinta, el PRI organizó a la sociedad en una estructuracorporativa de organismos masivos de partido que actuaban como aparato de control y apoyo para elpartido gobernante, intercambiando votos por favores políticos de forma altamente clientelista. Estapráctica retrasó el progreso hacia la participación de la sociedad civil en asuntos de desarrollo. Dichosistema se ha ido erosionando gradualmente con la mejoría de la democratización entre la sociedad civil delos últimos años. Sin embargo, en un estudio terminado recientemente sobre proyectos apoyados porbancos multilaterales de desarrollo, se concluyó que el gobierno estaba limitando la información puesta adisposición del público con respecto a los proyectos y que, en general, se frustraba u obstaculizaba laparticipación social en ellos (Fernández de Villegas, 2000). En este sentido, la adopción reciente de una leyde libertad de información (la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental) es un elemento positivo. En otro estudio comparativo realizado acerca de los proyectos dedesarrollo rural que financia el Banco Mundial en México y Filipinas, se encontró lo siguiente: (a) unavariación en el compromiso hacia las reformas en favor del capital social dentro del aparato de Estado, queresultaba en diferencias importantes en el entorno que otorgaba el poder legal; (b) los proyectos quecomienzan como participativos a menudo dejan de serlo al ser retenidos por los participantes del Estadoopuestos a compartir su poder con la sociedad civil; (c) el fomento del capital social, aunque confrecuencia se le representa en términos de normas compartidas y acciones de consensos negociados, amenudo genera controversias e incluso conflictos, pues el proceso involucra la redistribución de poder ytiende a encontrar resistencia de los intereses creados; y (d) el capital social se distribuye desigualmenteentre grupos, sectores y regiones (Fox y Gershman, 2000). Con base en esta evidencia, parece que, aunquela sociedad civil de México está más organizada y es más independiente, el potencial de desarrolloasociado con una ciudadanía que participa activamente no siempre se ha reconocido del todo o se haexplotado de forma que contribuya a la eficacia y eficiencia de las iniciativas de desarrollo y el aumento dela rendición pública de cuentas mediante procesos participativos de fondo.En conclusión, se puede afirmar que, a lo largo de los últimos 20 años se ha generado una considerablereforma del gobierno que involucra la descentralización de funciones, competencias y recursos hacia losniveles estatal y municipal. La meta principal de estas reformas reside en mejorar la capacidad de losniveles más bajos de gobierno para fomentar el desarrollo económico y social en las diferentes regiones delpaís, de manera sensible a las necesidades, oportunidades y prioridades locales. Los gobiernos de losestados y municipios están siendo incluidos gradualmente en el proceso de toma de decisiones con relaciónal gasto federal en rubros como los programas de asistencia social, las estrategias de desarrollo regional ylas políticas integrales para el fomento de ciudades de tamaño medio. Este proceso ha sido impulsado porlas reformas democráticas recientes y el desarrollo del pluralismo político, que han roto con el tradicionalmonopolio de la presidencia sobre los gobernadores y los presidentes municipales, haciendo en términosgenerales, que el sistema rinda cuentas por sus actos y responda a los pobladores locales. Aunque aúnpersisten obstáculos de importancia, lo anterior ha llevado a innovaciones orientadas a aumentar laeficiencia y la eficacia del gobierno estatal y local, así como a un sistema de toma de decisiones que es másordenado y sistemático.11


Iniciativas federalesLa elección presidencial de julio de 2000 fue un acontecimiento importante que ha contribuido a acelerarlos cambios políticos cuyos orígenes tienen una larga historia, pero que se pueden situar con más claridadhacia mediados de los años ochenta. El creciente compromiso hacia un gobierno inclusivo a nivel federalse refleja en los numerosos llamados del Presidente Fox a la participación de la sociedad civil y el sectorprivado en la toma de decisiones, a una mejor coordinación entre los niveles de gobierno federal, estatal ymunicipal y a la definición de una visión de largo plazo para el desarrollo sostenible de México.La estrategia económica del presidente tiene tres objetivos que se enuncian claramente: (a) alcanzar uncrecimiento económico alto y sostenible; (b) crear condiciones estables en el sentido económico queerradiquen los ciclos recurrentes de inflación y devaluación, y (c) mejorar al grueso de los miembros másvulnerables de la sociedad en términos económicos al garantizar que se les proporcionen las oportunidadespara beneficiarse del crecimiento económico. Como apoyo para estos objetivos, Fox destacó variosprincipios fundamentales de sus políticas económicas, entre los que se puede mencionar: (a) políticas dedesarrollo sostenible basadas en la generación de pequeños superávit fiscales y, a la vez, reduciendo ladependencia de los ingresos petroleros; (b) promover el desarrollo de la primacía del sector privado alubicarlo en el corazón mismo de la actividad económica y relegar al gobierno a un papel de apoyo yfacilitación; (c) mejorar el funcionamiento y el desempeño de los sectores económicos clave al exponerlosa mercados verdaderamente competitivos; y (d) mejorar el funcionamiento del mercado laboral.La meta del gobierno federal al establecer un proceso permanente de planeación donde el nivel estatal (ymunicipal) de gobierno, más que sólo las autoridades federales, define lineamientos, prioridades, plazos ysoluciones para sus propios problemas, reside en fundamentar los esfuerzos de los gobiernos estatales ymunicipales para crear y experimentar con nuevos mecanismos de cooperación y participación. Paraconvertir esto en realidad, se pueden identificar una serie de iniciativas federales cuyo impulso general haconsistido en incorporar activamente a los gobiernos estatales y municipales en la administración y lagestión de los recursos públicos y en el proceso de toma de decisiones con respecto a la asignación de losfondos públicos. Entre dichas iniciativas se pueden mencionar las siguientes:1. la introducción de ejercicios de planeación estratégica que involucren la participación detodos los niveles de gobierno y a los sectores público y privado en la elaboración del PlanNacional de Desarrollo 2001-2006;2. la división del país en cinco meso-regiones para propósitos de planeación con relación ainfraestructuras e inversiones públicas clave;3. el compromiso hacia el logro del diseño de políticas a plazos más largos por medio de lavisión México 2020-25 y el establecimiento de un proceso fortalecido de consulta con lasociedad civil;4. la introducción de un programa de micro-regiones con el fin de superar la pobreza y fomentarsu desarrollo;5. el empleo de acuerdos marco para la asignación de recursos (fondos e información yasistencia técnica) de las secretarías federales a los gobiernos de los estados;6. el continuo perfeccionamiento y la elaboración de reformas fiscales amplias que contemplenla delegación de más recursos y responsabilidades del nivel federal hacia el estatal y local.Las características destacadas de estas iniciativas se analizan a continuación.12


Planeación estratégica para el desarrolloBuena parte de la gestión inicial del gobierno del Presidente Fox ha transcurrido en el fomento deprogramas de mejoramiento institucional entre los tres niveles de gobierno. El gobierno ha establecido unsistema de planeación regional con un nuevo esquema de relaciones intergubernamentales e institucionesen torno a él. La Oficina de la Presidencia para la Planeación Estratégica y Desarrollo Regional (OPEDR),que depende de esta primera, tiene entre sus objetivos centrales la elaboración de una estrategia de largoplazo con relación a las políticas públicas, vinculada con la puesta en marcha del Sistema Nacional dePlaneación Participativa (SNPP) con medidas contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. ElSNPP fomenta la planeación y la elaboración de políticas mediante un proceso de consulta y consenso contodos los niveles políticos y la sociedad civil, además de evaluar las políticas del poder ejecutivo y lasactividades de todas las entidades y organismos de la administración pública federal. Un elemento clave deeste proceso es la generación de una visión de largo plazo, México 2020-25, que tiene como propósitohacer que los gobiernos federales consecutivos rindan cuentas a la población en el largo plazo.La OPEDR también busca fomentar el desarrollo regional por medio de un modelo que incorporemecanismos interestatales e intersectoriales de coordinación y compromiso. Este modelo busca crear unespacio para el diálogo y la cooperación tanto vertical como horizontal entre la federación y los estados,entre los estados y los municipios y al interior de los gobiernos estatales y la administración federal,mientras que a la vez da lugar a la participación del sector privado y la sociedad civil en la definición demetas comunes (OCDE, 2002). La función principal de la OPEDR reside en impulsar y apoyar lasrespuestas en el ámbito regional con respecto a la planeación, el financiamiento, la puesta en marcha y laevaluación de proyectos a gran escala. Con este propósito, se han definido meso-regiones, que constan deuna serie de estados colindantes con interés común en los proyectos.Más específicamente, este modelo contempla la creación de mecanismos de administración regional, en losque contribuyen los principales participantes en este ámbito, los gobiernos federales y estatales, lacomunidad y el sector empresarial. Existen tres niveles de respuesta: (a) formación de consensos; (b)coordinación y estructuración; y (c) operaciones. El foro para la formación de consensos es el ConsejoRegional, que cuenta con un secretariado técnico que se encarga tanto de la coordinación como de lasoperaciones. El Secretariado Técnico incluye a un representante permanente de cada estado, así como a unrepresentante por cada tema tocado en la agenda del desarrollo regional. El papel del Secretariado reside enincorporar consideraciones estatales y sectoriales en los planes regionales y gestionar la operación delproceso de planeación en su conjunto.Descentralización de recursos y funcionesLa recaudación de ingresos en México es altamente centralizada y el gobierno federal recibe el 90 porciento de los ingresos totales. Los impuestos locales representan sólo el siete por ciento de los ingresostotales de estados y municipios, aunque existe una variación considerable entre estados, con una tendenciaa que algunas regiones más ricas generen una mayor proporción de recursos propios. Sin embargo, engeneral, los estados y municipios dependen principalmente de las transferencias del gobierno federal. Entreellas se incluye una subvención incondicional cuantiosa (el Ramo 28) que representa el 38 por ciento de losingresos subnacionales y un conjunto de transferencias condicionadas (el Ramo 33), que explica el 47 porciento de los ingresos subnacionales. El Ramo 28 se compone principalmente del Fondo General deParticipaciones, del cual los estados deben transferir por lo menos el 20 por ciento a los municipios. Losmunicipios dependen en gran medida de estos fondos. Otros ingresos federales explican un siete por cientoadicional de las entradas subnacionales (OCDE, 2002). El Congreso aprobó recientemente un paquete dereformas fiscales que confiere a los gobiernos subnacionales nuevos y modestos poderes de recaudación deimpuestos, aunque parece existir cierta renuencia para hacerlos valer.13


En contraste con la continuada concentración de la imposición en el nivel federal, se ha delegado unaresponsabilidad considerable a los estados y municipios en cuanto a la administración de los servicios yprogramas públicos. Los estados han recibido responsabilidades relacionadas con la educación básica, losservicios de salud, la infraestructura social y otros programas de este tipo. Por su parte, las transferenciascondicionadas (el Ramo 33) se introdujeron en 1997 con el propósito de financiar estas responsabilidadesdelegadas. El Ramo 33 cuenta con siete fondos distintos, de los cuales los relacionados con la educaciónbásica y los servicios de salud son los más importantes. La delegación efectiva de responsabilidades ycontrol que se asocia con estas transferencias es muy limitada, pues proporciona poco margen de maniobrapara determinar respuestas innovadoras y adoptadas a escala local al igual que para el establecimiento deiniciativas de los gobiernos subnacionales.El proceso de descentralización se introdujo por primera vez en el sector educativo en 1992, luego de lafirma de convenios para modernizar los programas de educación, mejorar los ingresos y las condicioneslaborales de los empleados y maestros y descentralizar los servicios de educación básica hacia los estados.Todos los aspectos operativos del sistema escolar se descentralizaron hacia los estados, pero el gobiernofederal continuó a cargo del financiamiento del sistema. Una gran parte de este gasto federal se realiza enforma de transferencias hacia los estados (Corbacho y Schwartz, 2002). En 1996, se firmó el AcuerdoNacional para la Descentralización de los Servicios de Salud, al igual que una serie de convenios decoordinación entre el gobierno federal, los 31 estados y el Distrito Federal.La Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) cumple una función central en el proceso dedescentralización de recursos y en el diseño de los programas que confieren nuevas responsabilidades yoportunidades a los estados y municipios. Con respecto a los programas de alivio de la pobreza, lasiniciativas tradicionales tomaron la forma de esquemas de distribución de ayuda. El más destacado de estosesquemas fue el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) introducido por el Presidente CarlosSalinas en 1988. Sus principales objetivos eran los siguientes: (a) mejorar las condiciones de vida de losgrupos marginados; (b) fomentar un desarrollo regional balanceado; y (c) promover y fortalecer laparticipación de las organizaciones sociales y las autoridades locales. Este programa se gestionaba en sumayor parte desde la Oficina de la Presidencia. A pesar de la expectativa inicial de que el esquemarepresentara un paso importante hacia la descentralización, Salinas logró eludir de manera altamentediscrecional a los gobernadores de los estados y a los presidentes municipales para asignar fondosdirectamente a grupos comunitarios locales y otras organizaciones.En esencia, PRONASOL surgió como un programa de participación comunitaria que funcionaba de formamuy sencilla: cualquier grupo organizado, ya fuera un gobierno estatal o municipal, un grupo de residenteso una asociación local, recurría a los funcionarios de PRONASOL de su localidad y presentaba unproyecto para cualquier tipo de obra pública. Luego de un proceso de análisis y negociación y una vezaprobado el proyecto, PRONASOL contribuía con la mayor parte de los recursos financieros requeridospara el proyecto, mientras que el grupo cooperaba con mano de obra y, donde fuera posible, con recursoslocales. En general, PRONASOL funcionó de forma paralela a los gobiernos de los estados y municipios.No obstante, hacia finales de 1994, se realizó un esfuerzo por involucrar más intensamente a los dosniveles del gobierno local.La evaluación general ha sido que el programa no logró contribuir a la acumulación de capacidad a nivellocal (Cabrero, 2000). Después de todo, fue una creación presidencial que, al eludir a los niveles inferioresde gobierno, proporcionaba recursos de forma clientelista. Las reformas presupuestarias posteriores dieroninicio al proceso de despolitización de la asignación de recursos hacia los niveles de gobierno estatales ylocales. Asimismo, la naturaleza de la estrategia de alivio a la pobreza comenzó a enfocarse más en losprogramas de corresponsabilidad y los orientados hacia grupos específicos (como PROGRESA, donde acambio de vales para servicios de salud y canastas de alimentos, las familias se comprometían a mantener asus hijos en la escuela).14


A este respecto, los programas sociales recientes se concentran más específicamente en la acumulación decapacidad, con la intención de posibilitar que los beneficiarios busquen llevar a cabo proyectos deautoayuda a través de la mediación financiera (como el suministro de capital inicial), la empresarial (comola enseñanza de aptitudes de negocios básicas) y la social (como el desarrollo de la capacidad de laspersonas para organizarse y funcionar en redes). En general, estos esquemas no son medidas de apoyo decorto plazo, sino mecanismos de más largo plazo para contribuir a que las personas mejoren suscondiciones de vida y se liberen de la pobreza y sus consecuencias de manera sostenible. Por esta razón,durante los últimos años se ha registrado un cambio desde las transferencias puras de ingreso hacia lascondicionadas a que los receptores inviertan en capital humano. En principio, muchos de estos programasse orientan hacia grupos de población específicos (Corbacho y Schwartz, 2002). En 1990, el gasto total endichos esquemas ascendió a 0.7 por ciento del PIB y aumentó a 0.9 por ciento del PIB en 2000. Hasta1995, estos programas eran administrados en su mayoría por el gobierno federal pero, desde entonces, sehan descentralizado gradualmente hacia los estados y municipios. En 2000, más del 50 por ciento de todoel gasto relacionado con la reducción de la pobreza se canalizaba hacia programas para el desarrollo delcapital humano, cerca de 30 por ciento para esquemas de infraestructura social básica y el 20 por cientorestante para programas de mejoría del empleo y la productividad (Cuadro 1). Del mismo modo, lanaturaleza de los esquemas comenzó a centrarse más en la corresponsabilidad y, más tarde, en laacumulación de capacidad económica individual y familiar.Cuadro 1. Gasto para la reducción de la pobreza en México 1990-2000Por nivel de gobiernoPor estrategiaTotal Federal Estatal Municipal Humana Infraestructurasocial básicaGeneraciónde empleo% delPIB% deltotal% deltotal% del total % deltotal% del total % del total1990 0.7 100.0 0.0 0.0 35.9 51.0 13.11991 0.9 100.0 0.0 0.0 31.7 58.5 9.91992 1.0 100.0 0.0 0.0 36.2 52.0 11.81993 1.0 100.0 0.0 0.0 41.7 47.2 11.11994 1.0 100.0 0.0 0.0 42.9 47.1 10.11995 1.0 100.0 0.0 0.0 49.0 37.4 13.61996 0.9 99.7 0.3 0.0 51.7 34.6 13.71997 0.9 98.7 1.3 0.0 49.3 34.7 16.01998 0.9 63.9 9.7 26.4 48.9 34.5 16.71999 0.9 62.9 8.8 28.4 47.7 35.5 16.82000 0.9 64.3 8.4 27.3 48.3 35.5 16.2Fuente: Corbacho y Schwartz, 2002.15


Un buen ejemplo de este nuevo enfoque es el esquema OPORTUNIDADES (antes llamado PROGRESA).Este es el programa insignia de lucha contra la pobreza y opera dentro del marco de una estrategia dedesarrollo multisectorial conocida como CONTIGO. El esquema busca fomentar el desarrollo humano alvincular las transferencias de ingreso hacia las familias con el cumplimiento de un calendario de revisionespreventivas de salud y vacunación, además de cumplir con inscribir a los hijos, hasta los 16 años de edad,en la escuela primaria y secundaria. Las familias que participan en el programa continúan en él por unmínimo de tres años. En su inicio, en 1997, el programa sólo funcionaba en un estado. Desde entonces, elesquema se amplió y, en 2000, había incorporado un total de 2.6 millones de familias (Corbacho ySchwartz, 2002). PROGRESA representó menos del dos por ciento del gasto total para la reducción de lapobreza en 1997, pero este monto se incrementó a casi 20 por ciento en 2000. Aunque en un principio seconfinaba a las zonas rurales, en la actualidad se está ampliando para atender la pobreza urbana.Un importante reto para el desarrollo en México reside en la forma de abordar los problemas estructuralesen las regiones rurales más pobres, donde la infraestructura productiva o social es muy limitada y se asocia,en gran medida, con el reducido tamaño y la naturaleza dispersa de los asentamientos, todo lo cualobstaculiza seriamente las posibilidades de desarrollo. En este sentido, se está buscando aplicar unaestrategia de acción coordinada centrada en 263 micro regiones. Las principales características de dichasregiones son las siguientes: el 55 por ciento de la población no tiene acceso a agua corriente; el 85 porciento de los hogares no cuentan con drenaje o servicios sanitarios; el 37 por ciento no tienen electricidad;casi 40 por ciento de las personas de 15 años de edad o más son analfabetas; el 79 por ciento de los hogarestienen piso de tierra; el 78 por ciento de los hogares tienen un exceso de habitantes y el 87 por ciento de lapoblación económicamente activa gana menos de dos salarios mínimos. La meta general del programaconsiste en lograr que las secretarías de Estado relacionadas (11 en total) concuerden en una estrategiacoherente así como convencer a los municipios involucrados y al sector privado de participar y cooperar enla puesta en marcha de las soluciones acordadas.Un aspecto clave de la estrategia en estas micro regiones es que concentra las medidas en un centro de cadauna de ellas, llamado el Centro Comunitario Estratégico. Este lugar debe ser fácilmente accesible desdeotras ubicaciones de la micro región, debe contar con más de 500 habitantes, tener buenas comunicaciones(en especial en lo relacionado con caminos utilizables la mayor parte del año), proporcionar algunosservicios educativos y de salud y contar con infraestructura básica. Así, los lugares con estas ventajas sedesignan como polos de desarrollo local y regional dentro de las micro regiones.El esquema de micro regiones se financia a partir de distintos programas, lo que implica la participación devarias secretarías de Estado. La coordinación entre las diversas secretarías se logra mediante un ComitéIntersectorial para las Micro Regiones, encabezado por el Presidente de la República. Los proyectosapoyados por medio del programa de micro regiones normalmente son seleccionados por los Comités deDesarrollo Municipal y el COPLADEMUN local. En situaciones en las que el COPLADEMUN nofunciona bien o en las que se requiere una mayor participación social, se emplean las AsambleasComunitarias. Los diversos participantes discuten las principales necesidades locales y concuerdan en laspolíticas de desarrollo local. Los representantes locales se reúnen entonces con los funcionarios estatales yfederales para realizar una selección final dentro del marco de las políticas estatales y federales. ElCOPLADE proporciona los mecanismos para la coincidencia vertical de las medidas y los recursos, asícomo para garantizar que los proyectos sean viables técnica y financieramente.El turismo es un sector de gran importancia en México. Históricamente, la planeación y política turística aescala estatal eran controladas por las delegaciones regionales de la secretaría federal (SECTUR). Desde1993, la mayor parte de la actividad en el ámbito turístico ha sido transferida hacia los estados. Losconvenios de gasto público son instrumentos clave que emplea la Secretaría de Turismo en su relación conlos estados. La Secretaría es responsable por la planeación y el desarrollo de programas turísticos. Así,16


colabora de cerca con los estados en estos asuntos. Los estados proponen iniciativas y se establecenacuerdos marco para financiar las propuestas aceptadas. La Secretaría cumple una función importante deevaluación y seguimiento en este proceso cooperativo de planeación y desarrollo. Los estados conimportantes sectores turísticos integran comités consultivos para asesorar con relación a los planes dedesarrollo. Hace tres años, se estableció el Consejo Mexicano del Turismo (que también cumple unafunción de asesoría), que cuenta con 15 representantes del sector público (tres federales, ocho estatales ycuatro nominados municipales) y 14 miembros del sector privado.El Fondo Nacional para el Turismo (FONATUR) es un ejemplo previo de un enfoque compartido hacia eldesarrollo turístico. Este fondo se estableció en los años setenta y se ha centrado en el desarrollo de bienesraíces en una serie de ubicaciones turísticas clave en todo el país. Un ejemplo más reciente de este enfoquecompartido para el desarrollo del turismo es la Escalera Náutica, un programa que incluye a los estados deBaja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa. Como parte de un proceso biunívoco de diálogo yconsulta, los planes de desarrollo y los convenios de financiamiento conjunto son acordados entre laSecretaría y los estados. Uno de los objetivos del desarrollo turístico reside en intentar concentrar losrecursos en las estrategias convenidas de este modo. Con ello se contribuye a mejorar la coordinación delos distintos niveles de gobierno y a mejorar las comunicaciones y las relaciones de trabajo con el sectorprivado.Iniciativas estatales y municipalesEn esta sección se comentan ejemplos sobre cómo funcionan estas iniciativas en la práctica, desde laperspectiva de los participantes estatales y locales. El análisis se basa principalmente en un estudio de dosestados, Guanajuato y Sinaloa, ambos avanzados con relación a otras entidades del país, con base en lareorganización de la planeación y la administración. 3 Guanajuato y Sinaloa son ejemplos interesantes delos esfuerzos por modernizar y ampliar sus sistemas de gobernabilidad y sus distintos contextos ofrecenperspectivas diversas sobre cómo han funcionado los intentos relativamente recientes por acumularcapacidad en el ámbito estatal y municipal. Sin embargo, las prácticas que aquí se comentan no deben sertomadas necesariamente como representativas de las medidas de gobernabilidad puestas en marcha en elresto del país, sino como ilustración de lo sucedido en estados y municipios más progresistas.Las nuevas iniciativas de gobernabilidad en GuanajuatoEn el corredor industrial central de Guanajuato se puede observar un impulso económico notable con elsurgimiento de una concentración industrial fomentada por la inversión extranjera directa (IED). Estadinámica ha sido apoyada por una gran red de ciudades de tamaño medio (seis con una población mayor aun millón de habitantes y 12 con 100,000 o más). En cambio, en cada extremo de este corredor económicose encuentran comunidades rurales deprimidas y pequeños centros urbanos donde resulta difícil retener laactividad económica, los servicios y a la población. Esta desigualdad en el desarrollo económico deGuanajuato se refleja en los índices agregados, que apuntan hacia bajos niveles de logros educativos y altasmedidas de marginación en el estado con relación a los promedios nacionales (OCDE, 2001).Un enfoque clave del plan de desarrollo del estado a seis años reside en fortalecer la dinámica económicadel corredor central mediante nuevas infraestructuras de transporte (como la propuesta para establecer untren de alta velocidad y mejores conexiones carreteras) y una zona empresarial (Puerto Interior). Estos son3. Para complementar la investigación que se llevó a cabo con base en la literatura y los datos queproporcionaron las autoridades federales, estatales y locales, se realizó una visita de estudio a México enfebrero de 2002, con el fin de reunirse con representantes de los sectores público, privado y de la sociedadcivil en el ámbito local, estatal y nacional.17


proyectos a gran escala con importancia supra-nacional, por lo que están siendo planeados dentro delmarco de la meso-región Centro-Occidente. Guanajuato también cuenta con un centro de capacitaciónautomotriz que atiende las necesidades de formación de la región ampliada, donde se ha domiciliado unmonto importante de IED.La urgente necesidad de promoción económica, visibilidad internacional e inversión en infraestructura paragarantizar el cumplimiento de las condiciones económicas esenciales para una integración exitosa hacia laeconomía global, constituyen un reto nuevo y constante para todos los niveles de gobierno en México. Lameso-región desempeña un papel estratégico en la vinculación del Plan Nacional de Desarrollo con losplanes estatales. A partir de ese punto, el estado busca entonces aplicar estas líneas estratégicas en supropia planeación y hacia la de las ciudades y los municipios. El COPLADE es el mecanismo departicipación municipal en la planeación estatal de Guanajuato. Así, todos los municipios estánrepresentados en el organismo. Los gobiernos municipales presentan proyectos y planes al COPLADE. Porsu parte, el COPLADE cuenta con un comité técnico que la asesora sobre las prioridades y los proyectos entodo el estado. En el COPLADE, los 46 municipios del estado compiten por recursos, debiendo encontraralgún equilibrio entre los beneficios y las necesidades locales y regionales. El COPLADE funge en buenamedida como instrumento político y en Guanajuato existe la perspectiva de que resulta difícil ajustar laopinión de los participantes clave desde las cuestiones tradicionales del desarrollo social hacia los retos ylas tareas más recientes que implica el desarrollo económico.Con respecto a lo anterior, un planteamiento clave en Guanajuato es el bajo nivel de desarrollo de losrecursos humanos en la entidad. La capacitación y, en particular, la relacionada con el mercado laboral,resulta entonces un tema de suma importancia. En la actualidad se ha designado a una comisión paratrabajar en el problema. Una de las principales tareas de dicha comisión consiste en hacer contactos con losnegocios, en especial los pequeños, con el fin de identificar las respuestas adecuadas a las necesidades decapacitación en el estado. Está resultando muy difícil establecer estos contactos, lo que es sintomático delos déficit que existen en el ámbito local en cuanto a la capacidad de desarrollo de la sociedad civil. Estosdéficit son evidentes con claridad a nivel municipal. Con la reciente creación de un COPLADEMUN en elmunicipio de Guanajuato se avanzó en el proceso de democratización. Este organismo asesor reciberetroalimentación de 40 comités vecinales. Así, ha logrado ir más allá de los temas de infraestructura paraintentar abordar tópicos de desarrollo social y humano. Durante el gobierno del presidente municipalactual, se creó la Dirección de Desarrollo Económico para el municipio. Debido a que Guanajuato es unexitoso centro turístico, de educación y de prestación de servicios, el municipio consideró necesario apoyara las PYMEs de estos sectores, desarrollar mecanismos de créditos para éstas y las microempresas,fomentar los programas para el mejoramiento empresarial y proporcionar capacitación relevante para lasnecesidades sectoriales. Estos apoyos específicos son considerados cruciales para mantener la base decomercio y servicios de la ciudad. Entre las inquietudes adicionales en el municipio, se pueden mencionarlas de seguridad, vivienda, manejo del tráfico vehicular, suministro de agua y alcantarillado. El principalproblema reside en que el municipio no puede hacer gran cosa para responder a estas inquietudes, debido aque no cuenta con los recursos financieros o humanos necesarios.El mecanismo en vigor para resolver las necesidades del municipio consiste en acceder a los recursosestatales (mediante el COPLADE) y federales (el Ramo 33). Conforme con este sistema, el municipio debebuscar recursos cada año. La mayoría de los recursos disponibles tienen criterios de asignación muyespecíficos que a menudo no se ajustan a las circunstancias locales. Entre los ejemplos citados de falta devinculación de los programas con las posibilidades reales de empleo o las necesidades de los negocioslocales se encuentra la capacitación estatal. El turismo es un sector local clave y el municipio ha trabajadocon éxito en conjunto con el estado para la promoción y estrategia en el rubro turístico. El gobiernomunicipal está intentando actualmente poner en marcha un convenio entre los sectores público y privadopara abrir una planta de tratamiento de agua en la ciudad. En este sentido, ya cuenta con experiencia en el18


establecimiento de asociaciones relacionadas con el manejo del tráfico vehicular y los estacionamientos deautos.El municipio de San Miguel Allende también está intentando poner en marcha un proceso de planeación yparticipación mediante un COPLADEMUN de establecimiento reciente. El comité técnico de la mismaestá integrado por un consejo urbano que representa a 78 colonias habitacionales y un consejo rural queactúa por cuenta de 538 comunidades. Estos representantes trabajan con el gobierno municipal paraidentificar necesidades y prioridades locales y desarrollar un plan para el municipio. El comité trabajaprincipalmente mediante comisiones. Estos mecanismos cumplen una función de asesoría únicamente. Seha considerado que la firma del COPLADEMUN valida socialmente las decisiones tomadas por elgobierno municipal.El turismo es una industria importante en San Miguel y el municipio ha trabajado con el estado en unaestrategia de desarrollo, en particular con relación a las rutas y guías turísticas. El municipio terminórecientemente un estudio, realizado mediante FONATUR, de desarrollo turístico e imagen urbana para SanMiguel Allende. La elaboración de este informe trajo consigo niveles importantes de debate y colaboraciónentre el sector público y el privado. Las nuevas oportunidades de turismo rural en las comunidadescercanas a la ciudad recibieron atención especial. El gobierno municipal está coordinando estos esfuerzostrabajando por medio de la comisión de turismo del COPLADEMUN. Otras inquietudes inmediatas delmunicipio de San Miguel Allende giran en torno al fortalecimiento del sector de fabricación de artesanías ydel desarrollo de los recursos hidráulicos necesarios para el avance en el rubro del turismo.El Presidente Municipal de San Miguel Allende es miembro del COPLADE, al que puede recurrir en buscade financiamiento para proyectos. Uno de los ejemplos recientes es el de un museo privado que recibiófinanciamiento parcial del estado. Los acercamientos directos al nivel federal se llevan a cabo de manerainformal y, como parece suceder en otras localidades, estos acercamientos a menudo se realizan sobre labase de las relaciones personales. El Ramo 33, que es una línea central de financiamiento federal, sepercibe como inflexible. Sin embargo, resulta interesante notar que se están haciendo cumplir nuevoscontroles y sistemas de reporte para cada tipo de proyecto en el COPLADEMUN de San Miguel Allende.Con base en esto, deben emplearse documentos formales, firmados y aprobados a nivel de las coloniaslocales y, en el caso de proyectos clave de infraestructura, la documentación correspondiente debe servalidada por el secretario apropiado del gobierno municipal.Debido a la importancia de las artesanías para la economía local de San Miguel Allende, la capacitación esun elemento de gran importancia. El estado es responsable por las funciones centrales de formación, peroel municipio ha tomado la iniciativa en la prestación de servicios de capacitación y el suministro demecanismos de microcrédito para las microempresas. Este programa se centra en la enseñanza de aptitudescontables, de comercialización, administración y ventas y un instrumento de crédito (sin garantía) por unmáximo de $2,500 pesos para las microempresas. La Oficina de Desarrollo Económico administra elesquema con ayuda de notarios locales y cierto nivel de patrocinio internacional. A la fecha, por medio deeste programa se han otorgado $5 millones de pesos a poco más de 300 empresarios. Una de lasrestricciones de los esquemas federales de capacitación reside en que se orientan hacia los negociosexistentes. La ciudad ha intentado desarrollar lugares de trabajo para los jóvenes y las mujeres mayores yestán buscando apoyo del sector comercial establecido para hacer posible que estas personas vendan susproductos. Sin embargo, el gobierno no está muy familiarizado con este rubro del desarrollo económicolocal y no cuenta con los recursos técnicos necesarios para administrar y dar seguimiento a estasactividades.León es un municipio del estado de Guanajuato, enfocado en general hacia la industria, que se convirtió enzona metropolitana (con una población de más de un millón de habitantes) en 1995. La ciudad es un centromanufacturero de importancia, que depende en gran medida de la industria del cuero y su ubicación19


estratégica dentro del corredor industrial central ha hecho del sector de transporte, almacenaje ycomunicaciones un renglón de crecimiento crucial (Cuadro 2). En parte como consecuencia de su estrechabase económica, el municipio de León ha tenido que trabajar intensamente para mantener su posición ycompetitividad en el ámbito económico. En este sentido, los gobiernos municipales que se han sucedidohan demostrado un alto grado de innovación desde el punto de vista de facilitar la participación de losciudadanos en las decisiones de inversión y otros proyectos públicos. Algunos de los mecanismos claveque se han desarrollado para este propósito se resumen en la Gráfica 1. Entre ellos, son de interés especialel Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN) y las Direcciones de Desarrollo Económico y Social y susvínculos con la sociedad civil mediante una serie de instrumentos como, por ejemplo, el SAPAC, que fija yadministra las cuotas por uso de agua del municipio.Cuadro 2. Participaciones en el PIB de los principales rubros de actividad económica enLeón, 1990-2000Actividad o servicio% de participaciónen 1990% de participaciónen 2000Tasa de crecimientopromedio anualManufacturas 18.0 19.7 1.9Construcción 4.2 3.9 1.2Comercio 2.0 2.0 1.5Transporte 8.3 10.6 2.6Financieros 13.9 14.2 1.6Sociales y personales 21.1 18.3 0.08PIB 100 100 1.5Fuente: Fomento Económico Municipal León.Las principales inquietudes de los empresarios en León se centran en su capacidad de tener un desempeñoadecuado y ser competitivos en los mercados regionales, nacionales y globales. Estas inquietudes tambiénson importantes a nivel estatal. Las presiones de mercado significan que algunas veces las ciudadesmexicanas deben competir intensamente entre ellas. Como se comentó antes, León ha crecido basado en lasolidez de los sectores manufacturero y de servicios y un tema clave para el Consejo Económico reside enque el municipio aplique políticas y estrategias que contribuyan a mantener la posición de los sectoresprincipales y desarrollar nuevos. A este respecto, el Consejo reconoce la importancia de la planeaciónestatal y meso-regional. En Guanajuato, y en la meso-región a la que pertenece, la planeación apenascomienza. A la fecha, la principal crítica ha sido que no se ha incluido al sector empresarial en el procesode planeación. Se está poniendo en marcha un proceso para mejorar las relaciones de trabajo entre el sectorde negocios y el gobierno, pero dicho proceso está impulsado principalmente mediante contactos y tratospersonales. La intención es que esta relación sea más formal. El sector empresarial está algo cansado de losmecanismos (como las comisiones de trabajo) dirigidos por la administración pública. También se afirmaque existe mucha retórica y pocos recursos para materializar las soluciones. De forma similar, se criticaque lo que se dice y propone en el ámbito federal y estatal con respecto a la planeación para el desarrollo esdemasiado general y de poco valor para contribuir a que el Consejo Económico de León aborde los retoslocales.El suministro de capacitación para la fuerza laboral es un requisito prioritario específico de la comunidadempresarial de León. La capacitación es responsabilidad del estado pero, en realidad, existen varios20


organismos que participan en la prestación del servicio, por lo que el tema clave en este caso es el de lograrla coordinación entre ellos. Dos de los apoyos federales importantes para la capacitación empresarial sonlos esquemas CRECE (Centros Regionales para la Competitividad Empresarial) y PAC (Programa deApoyo a la Capacitación). CRECE es un programa de apoyo federal a nivel nacional que proporcionaasesoría, diagnósticos y servicios de planeación empresarial para las PYMEs. El PAC proporciona apoyosde capacitación para las micro, pequeñas y medianas empresas. En León, la Cámara de la Industria fungecomo canal para los servicios que se prestan por medio del PAC. Los programas de capacitación seproporcionan a nivel de empresas individuales. Una condición de selección es que los empleados esténafiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el sistema de seguridad social para trabajadoresdel sector privado. Todas las empresas deben inscribir a sus trabajadores en el IMSS, aunque muchas no lohacen. En León, donde menos del 50 por ciento de los trabajadores están asegurados, esta falta funcionacomo restricción seria y plantea el cuestionamiento de qué debería suceder primero: capacitar a lostrabajadores de las empresas y simultáneamente registrar a las compañías y los empleados en la economíaformal o, como sucede en la actualidad, exigir que las empresas se registren primero y sólo asíproporcionar la capacitación.El municipio de León tiene una actitud proactiva al tratar de cerrar las brechas de capacitación yproporcionar la coordinación necesaria. Así, administra Centros Locales de Bolsa de Trabajo, donde lasempresas pueden contratar empleados. También patrocina la capacitación comunitaria, en la que se ayuda alas personas en su búsqueda de empleo y a encontrar oportunidades de trabajo a tiempo parcial o deautoempleo. Además, apoya un Programa de Capacitación Empresarial coordinando los esfuerzos de lasinstituciones educativas, las organizaciones prestadoras de servicios de capacitación y los recursosgubernamentales, poniéndolos a disposición de las empresas que buscan ayuda. Los programas decapacitación se organizan en colaboración con la Cámara de Comercio y la Cámara de la Industria delCalzado. La fabricación de calzado es un subsector importante en León, con 1,500 microempresas quebuscan innovar y requieren de apoyo técnico. El municipio, en colaboración con el sector privado, hapuesto en marcha una estrategia de capacitación en la ciudad, que busca desarrollar masa crítica enaptitudes clave. Así, ha presentado ante el gobierno estatal y el federal una serie de propuestas relacionadascon las necesidades fundamentales de capacitación, aunque el avance de estas propuestas ha sido muylento y ha mostrado una gran dependencia de los contactos personales.El Instituto Municipal de Planeación fue creado en 1996 y es un concepto que se encuentra en una serie deciudades grandes y medianas de México. El establecimiento de estos institutos en León y en otras ciudadesrepresenta un intento para poner en marcha un enfoque más profesional para la gestión y la planeaciónurbanas. Los planes y proyectos son presentados por los institutos en consulta con los empresarios(Consejo Económico en la Gráfica 1) y los ciudadanos (Consejo de Planeación Ciudadana en la Gráfica 1).Este mecanismo permite al municipio desarrollar un marco estable para la toma de decisiones que esindependiente de la política y los cambios en el liderazgo político.En León, existe un vínculo directo entre el trabajo del Instituto de Planeación y los esfuerzos deacumulación de capacidad vecinal, que son coordinados por la Dirección de Desarrollo Social. Losproyectos específicos de planeación y otros objetivos normalmente son facilitados por comisiones quetienen por miembros a ciudadanos ordinarios. Asimismo, las comisiones incluyen a representantes desectores que tienen intereses específicos, como los que abogan por las cuestiones educativas si la comisióntrata dicho tema. También se puede contar con representación del gobierno federal en las comisiones, perosólo con una función informal y de apoyo. Por otra parte, las personas pertenecientes a ONGs tienen laoportunidad de participar en estas comisiones.21


Gráfica 1. Estructuras y relaciones clave de desarrollo en León.AyuntamientoPresidenteMunicipalSecretario deDesarrolloEconómicoConsejoEconómicoSecretario deDesarrollo SocialFIDOCUnidades Descentralizadas• SAPAL• Instituto Municipalde Planeación(IMPLAN)CapacitaciónCapacitación eIndustriaConsejo Ciudadano dePlaneaciónComisionesComités VecinalesEste tipo de enfoque, que en la Gráfica 1 se presenta como el encabezado Unidades Descentralizadas, tieneuna añeja tradición en León. En efecto, data de antes de las reformas federales de los años ochenta, pormedio de las cuales se establecieron los comités de planeación para el desarrollo. Aunque el nivel federaly el estatal buscaban afinar y profundizar los mecanismos de participación ciudadana en estos comités, elmunicipio de León desarrolló sus propios mecanismos. A mediados de los años noventa, el municipio llevóa cabo una encuesta para evaluar sus relaciones de trabajo con los ciudadanos. De dicha encuesta sedesprendió que el nivel de desarrollo social contenido en el proceso de participación con los ciudadanosera limitado. El desarrollo social en México tiene una fuerte connotación de creación de infraestructuras(como alcantarillado, pavimentación de calles y alumbrado público) y de proporcionar asistencia públicapor medio de distintas políticas compensatorias (como canastas de alimentos, leche y cobijas en invierno).Como resultado de la evaluación, se identificó como prioritaria una nueva misión que buscaba fomentar ladelegación de poder mediante una mejoría en los mecanismos existentes de consulta y participación. Unade las metas clave consistía en cambiar la percepción de que el proceso de desarrollo social era únicamenteresponsabilidad del gobierno y destacar la idea de que las personas interesadas participaransignificativamente por medio de un enfoque de la base hacia la cumbre. Se esperaba lograr esta metamediante los comités vecinales de planeación. Los tres rubros de trabajo serían el de infraestructura social,servicios y oportunidades económicas.22


Estos comités han acordado mecanismos para la selección de un miembro representativo y para la consultaentre la comunidad sobre las necesidades y las prioridades de inversión. Los comités reúnen lainformación, identifican los problemas de los vecindarios que representan y elaboran listas de necesidadesurgentes. Por medio del consejo ciudadano, estas necesidades se someten a la atención del gobierno, puntoen el que el municipio las ordena de nuevo por prioridades. El proceso termina ahí y es responsabilidad delpresidente municipal y su gabinete buscar los recursos necesarios para responder a ellas. Sin embargo, elmunicipio dispone de recursos muy limitados para invertir en este proceso. Al igual que todos losmunicipios de México, León tiene poca capacidad para recaudar ingresos y depende en gran medida de lastransferencias del gobierno estatal y federal. El Ramo 33 contiene una línea presupuestaria federal, estataly municipal explícita, pero su enfoque basado en una fórmula se considera demasiado rígido y no reflejalas necesidades o estrategias del municipio y sus comunidades. Una solución ideal para el problema definanciamiento, desde el punto de vista de los participantes locales, sería la de recibir una subvenciónglobal incondicional. La experiencia administrativa en León sugiere que la ciudad tiene la capacidad deadministrar y rendir cuentas por este tipo de apoyo financiero. Otra solución posible consistiría en reducirla dependencia de las transferencias federales mediante la generación de ingresos a partir de la recaudaciónde impuestos locales.Un instrumento con recursos limitados para cumplir algunas necesidades de los vecindarios es el FIDOC(Fideicomiso de Obra Publica por Cooperación) que se estableció en 1996. El FIDOC es un programa decooperación entre el municipio y los ciudadanos para realizar mejorías a la infraestructura de losvecindarios. Este esquema se basa en convenios de financiamiento en proporciones de 50:50 o 70:30 entreel gobierno y la comunidad. Al inicio, en 1996, contaba con el equivalente de $700,000 dólares derecursos. Los objetivos específicos de FIDOC son los siguientes: (a) llevar a cabo obras de infraestructuracomo sistemas de alcantarillado, pavimentación y electrificación en vecindarios que carezcan de estosservicios; (b) captar recursos para realizar estas obras; y (c) administrar los esquemas de trabajo y laposición financiera general del programa. Las necesidades y solicitudes de los comités vecinales sonconsideradas en última instancia por el comité del COPLADEMUN. Este comité acuerda las prioridades ydecide qué proyectos serán financiados. A continuación, se busca financiamiento público mediante elRamo 33, mientras que los ciudadanos de los vecindarios contribuyen con el 50 o el 30 por ciento,dependiendo de las circunstancias locales. Las contribuciones de los ciudadanos se realizan mediantedepósitos bancarios mensuales. Todo el procedimiento se rige con base en la Ley del Estado deGuanajuato.Cuadro 3. Contribuciones de los ciudadanos e inversión pública conforme con el FIDOC,1998-2001 (millones de pesos)1998 1999 2000 2001Contribuciónciudadana10.0 20.0 28.0 41.0Inversión pública 26.4 42.0 72.8 95.0Fuente: FIDOC 2001.El FIDOC es un ejemplo concreto del tipo de compromiso que se presenta entre el gobierno municipal ymuchos de sus ciudadanos. En el Cuadro 3 se muestra una medida de la escala de actividad del FIDOC. Noobstante, aún no se cuenta con evidencia de haber superado los objetivos de desarrollo de infraestructurasocial y servicios básicos para las comunidades para alcanzar metas de acumulación de capacidad en apoyodel desarrollo humano, social y económico.23


Modelos de participación en SinaloaLa economía de Sinaloa depende en gran medida de la agricultura, la horticultura, la industria agroalimentaria,los textiles, la pesca y la acuacultura. Debido a que estas actividades son vulnerables a lacompetencia nacional y global, la comunidad empresarial argumenta que las políticas sostenidas y losprogramas continuos de desarrollo de servicios económicos e infraestructura son vitales para sercompetitivos. Desde principios de los años noventa, los empresarios locales han sido importantes “agentesdel cambio” al abogar por sistemas de planeación a largo plazo y buscar trabajar para cumplir este objetivocon el gobierno del estado. Uno de los principales impulsos del gobierno del estado en Sinaloa se centra enel desarrollo y la diversificación económica. Las estructuras clave de desarrollo en Sinaloa se describen enla Gráfica 2. El estado reconoce la función y los puntos de vista de los empresarios al grado que el poderpara la toma de decisiones importantes con relación al desarrollo económico actualmente está en manos deun consejo de desarrollo económico (el CODESIN) que es una asociación entre el sector público y elprivado. El CODESIN está integrado por 12 miembros, ocho empresarios privados y cuatro funcionariosdel gobierno. Este comité es un vehículo que refleja el punto de vista de los empresarios y considera lasnecesidades de estos. El CODESIN no representa a otros grupos y no se contempla aumentar lamembresía. El estado lo financia en su totalidad por medio del 20 por ciento del impuesto a la nómina querecauda la entidad. El Secretario de Desarrollo Económico de Sinaloa cumple una función fundamental enla administración del CODESIN y en la vinculación de las estrategias acordadas en el Consejo con elgobierno y las políticas económicas del gobernador y el gobierno de la entidad. Por su parte, el CODESINcumple una función crucial en la formulación y puesta en marcha de políticas y programas necesarios paraatraer inversión hacia la entidad y fomentar el desarrollo endógeno.La vigencia de una estrategia para el sector de textiles y de mecanismos de apoyo para grupos deproductores de alimentos son ilustrativos de esta relación de asociación y generación de redes entre elgobierno del estado y la comunidad empresarial. Los inversionistas en las plantas de producción de textilescuentan con financiamiento del estado e instrumentos de crédito privados. El apoyo municipal para laestrategia de agrupamientos se materializa mediante el suministro de ubicaciones de servicio y exencionesde impuestos locales. Un elemento de la estrategia consiste en intentar ubicar algunas de estas operacionestextiles en los pueblos más pequeños del centro de Sinaloa. Asimismo, el sector agroalimentario es claveen la entidad.El estado financia un gestor de “crecimiento” durante tres años para los grupos de manufactura deproductos alimentarios (de los que, normalmente, cada uno incluye a diez propietarios). La tarea del gestorreside en analizar temas estratégicos para los sectores y proporcionar apoyo a cada propietario del grupopara abordar problemas de importancia. Existe también un consejo de la industria de alimentos que fungecomo foro para temas relacionados con el sector en general.El sector empresarial del estado en general se organiza por medio de un Consejo Empresarial. Este consejoha buscado trabajar con los gobiernos del estado y los municipios para (a) apoyar la planeación económicade largo plazo; (b) garantizar que exista continuidad y congruencia en la administración pública; y (c)generar algunos contrapesos a la discrecionalidad de los funcionarios públicos. El concepto de ECO-Región es un proyecto destacado creado por el Consejo Empresarial con apoyo del gobierno del Estado, elCODESIN, la SAGARPA (la Secretaría federal de Agricultura) y la SEMARNAT (la Secretaría federal deMedio Ambiente y Recursos Naturales). Este proyecto, en su etapa piloto, es un concepto que reúne laeducación y la asesoría y busca desarrollar principios de prácticas óptimas con relación a asuntospertinentes para la industria de la agroalimentación, como el manejo de la tierra y el agua, control deplagas y la sostenibilidad de las comunidades agrícolas.24


Gráfica 2. Estructuras clave de desarrollo en Sinaloa.CongresoGobernadorConsejoEconómicoCODESINSecretario de DesarrolloEconómicoMunicipiosConsejosRegionales(Zonales)CATAMFomentoEconómico• IEDDesarrolloEndógeno• PYMEs• Capacitación• Agrupaciones/Gruposde Productores• Centros de AsesoríaEmpresarialECO RegiónComitésy Consejos como deSeguridad yEducaciónConsejoEmpresarial deSinaloaPropietariosde EmpresasSociedadCivil25


Existe una subestructura espacial del CODESIN, que se divide en consejos para la zona norte, norte-centro,centro y sur. Estos consejos regionales son un conducto mediante el cual las empresas locales conocen losprogramas y las políticas estatales y por medio del cual pueden transmitir sus puntos de vista al gobiernode la entidad. La estructura por regiones permite la participación de los presidentes municipales con losempresarios y los miembros de las cámaras de comercio. CATAM son las siglas de un experimento (elConsejo para Ayuda a la Transición Municipal) apoyado por el consejo regional del centro del CODESIN.Este proyecto contempla una asociación entre los empresarios, la sociedad civil y los municipios que tratacon temas relacionados con la administración municipal a largo plazo. Debido a que los presidentesmunicipales en México sólo pueden ejercer el cargo por un periodo de tres años sin posibilidad dereelección inmediata, la continuidad se ve seriamente obstaculizada y la atención se centra algunas vecesen medidas y reformas orientadas hacia resultados de corto plazo. Lo que esto significa es que los líderespolíticos normalmente no tienen incentivos a perpetuar el éxito de sus programas después de dejar el cargo.La administración municipal se ve obstaculizada adicionalmente por la falta de personal técnico yprofesional y por un número insuficiente de empleados permanentes en una especie de servicio civil decarrera, con lo que, por ende, se observa una alta rotación de personal burocrático.La iniciativa CATAM tiene sólo un año de antigüedad y ha recibido apoyo técnico mediante la AsociaciónInternacional de Administración de Ciudades (International City Management Association, ICMA)patrocinada por USAID, para organizar talleres para los presidentes municipales y su limitado personal deapoyo y hacer posible que realicen visitas de estudio relacionadas con la planeación urbana y los modelosde administración de ciudades. Los resultados esperados de esta iniciativa se centran en que los presidentesmunicipales de las ciudades participantes cuenten con una mejor asesoría y experiencia y que se establezcauna estructura para garantizar la continuidad en la política de desarrollo de un gobierno municipal a otro,eliminando así los cambios repentinos que a menudo acompañan esta transición.Las necesidades de desarrollo económico y diversificación de Sinaloa han motivado a la entidad a buscarsoluciones a problemas y cuellos de botella que sean flexibles y amigables para las empresas. Por ejemplo,el Secretario estatal de Desarrollo Económico, ha negociado acuerdos entre los tres niveles de gobiernoque han permitido la operación de redes de centros de asesoría empresarial en todo el estado. Estos centrosbuscan llevar servicios de ventanilla única a las empresas locales y se esfuerzan para reducir los retrasosburocráticos en temas como la emisión de permisos, licencias, etcétera. De manera similar, el gobierno delestado apoya una red de centros de asesoría financiera en Sinaloa, mediante los cuales se proporcionanapoyos de orientación y de negocios a las microempresas. Esta red ya ha sido concesionada. El programafederal de desarrollo empresarial, CRECE, recibe un buen apoyo en el estado. Este programa se aplica paranegocios establecidos con entre tres y treinta empleados y ofrece asesoría, ayuda en la elaboración deplanes de negocios y apoyo continuo. Está financiado al 80 por ciento por el gobierno federal y el 20 porciento restante es producto a partes iguales de la contribución del CODESIN, la entidad (mediante laSecretaría de Desarrollo Económico), el municipio y las empresas privadas que solicitan apoyo. Losproyectos pueden trabajar mediante los centros de asesoría empresarial para aprovechar los apoyos queproporciona CRECE.Los consejos y las comisiones son instrumentos que el estado emplean con frecuencia para trabajar con losmunicipios de Sinaloa e involucrar a la sociedad civil en los asuntos del gobierno. Los consejos pueden serpermanentes, mientras que las comisiones se crean conforme vayan siendo necesarias para realizar tareasespecíficas. Estos comités y consejos sólo cumplen una función de asesoría. Aunque estos instrumentosofrecen instancias para que el gobierno trabaje con los ciudadanos, también es cierto que losprocedimientos de membresía y selección de los comités y consejos aún no están abiertos del todo ni soncompletamente transparentes. Aunque cualquier ciudadano puede solicitar participar en ellos, losmiembros normalmente son designados por el gobierno y, en general, pertenecen a sectores como lacomunidad artística, el personal de las universidades, las Cámaras de Comercio, los empresarios y los26


propietarios de bienes raíces. En la Gráfica 2 se presentan dos ejemplos de estos consejos. Unocorresponde a un consejo educativo establecido por el gobierno del estado de Sinaloa hace dos años, con elfin de abordar temas de calidad escolar en la entidad. El estado se encarga de proporcionar los recursospara pagar el apoyo secretarial y de oficina para el presidente del consejo. Los alcaldes de los municipiospueden apoyar a los ciudadanos en el consejo para que asistan a las reuniones. Aunque se observa una granvoluntad por hacerlo y, en efecto, queda mucho por hacer con relación a las escuelas y la calidad de lasmismas, este consejo es tan reciente que no se cuenta con evidencia sobre sus logros potenciales. Casi lomismo podría afirmarse sobre el consejo de seguridad, que ha sido modificado por el gobernador actual deSinaloa para permitir la participación de los ciudadanos. Al igual que el consejo de educación, el deseguridad está apenas comenzando a trabajar en temas como el cuerpo policiaco, la seguridad pública y lacalidad de los servicios públicos.Análisis y resultadosDel mismo modo que en otros países de la OCDE, resulta claro a partir de lo expuesto aquí que losmodelos de descentralización y asociaciones están siendo utilizados para resolver toda una serie de retos enuna amplia diversidad de entornos en el México moderno. Así, se han puesto en marcha nuevosmecanismos de coordinación vertical y horizontal que involucran a todos los niveles de gobierno.Asimismo, se está dando un mayor énfasis a las estrategias integrales locales con relación a los enfoquestradicionales sectoriales que van desde la cumbre hacia la base. El gobierno federal ya no es el únicoparticipante importante y se ha mostrado cada vez más activo en su capacidad como facilitador de lacoordinación, en un proceso que busca posibilitar que los niveles subnacionales de gobierno, el sectorprivado y la sociedad civil ejerzan una influencia genuina en la toma de decisiones con respecto a muchasesferas de la vida cotidiana. Estos acontecimientos, acerca de los que se ha informado en otros documentos(OCDE, 2002) se ven corroborados en esta investigación. Sin embargo, dichos acontecimientos son muyrecientes y representan un contraste con el altamente centralizado sistema de gobierno que ha sidocaracterístico de México durante un gran número de años.No obstante, aunque se están llevando a cabo experimentos de descentralización en muchas áreas de laadministración pública del país, la evidencia cuantitativa relacionada con sus impactos y eficacia es escasa.Buena parte de estos ejercicios experimentales son nuevos y están apoyados por una retórica que habla departicipación y acceso a la toma de decisiones locales. Una cuestión crucial a plantear sería si, en estaetapa, se tiene la capacidad suficiente para aprovechar las nuevas oportunidades que puede generar estadescentralización.Como lo destaca Bardhan (2002), para que la descentralización sea realmente eficaz, debe acompañarse deesfuerzos serios por cambiar las estructuras de poder existentes dentro de las comunidades y mejorar lasoportunidades para tener voz y voto, atrayendo la participación de los, hasta este punto, desfavorecidos oignorados por el proceso político. Después de todo, la lógica detrás de la descentralización no sólo trataacerca de debilitar la autoridad central, como tampoco de dar preferencia a las élites locales a costa de laautoridad central sino, fundamentalmente, de hacer que el gobierno a nivel local sea más sensible a lasnecesidades sentidas por la gran mayoría de la población (OCDE, 199a y OCDE, publicación próxima).En esta sección se comentará la adecuación con la que abordan este reto las herramientas de asociaciónlocal y de la planeación participativa que se describieron en la sección anterior.Un problema común de muchos experimentos o programas sociales nuevos a favor del cambio reside enque es difícil evaluar en términos metodológicos el proceso de evolución. Pocas veces se cuenta poranticipado con los elementos básicos de una metodología de investigación adecuada. Los factores másfundamentales demandan que se cuente con algún tipo de marco contra-factual que permita al investigadordetectar y medir los cambios. En este sentido, se han dado a conocer casos exitosos de descentralización en27


América Latina en los que se cuenta con la posibilidad de comparar el “antes” y el “después” de laprestación de los servicios:“Uno de ellos es el notable caso de la presupuestación participativa en el gobierno municipal de laciudad de Porto Alegre en Brasil; el segundo es el éxito, menos conocido aunque muy destacado, de lainiciativa de descentralización en Bolivia después de 1994. En Porto Alegre, donde en las asambleas delas asociaciones de ciudadanos residentes y vecinos de diversas regiones se discuten las prioridades deinversión, se revisan cuentas y se eligen representantes para un consejo a nivel de toda la ciudad queasigna los recursos disponibles por distrito administrativo, se han obtenido resultados impresionantes:entre 1989 y 1996, casi se duplicó el acceso a los servicios sanitarios básicos (como agua corriente yalcantarillado) al igual que la matriculación a la educación primaria o secundaria, mientras que a la vezaumentó la recaudación de ingresos en 48 por ciento (Santos, 1998). Aunque resulta difícil a partir deeste estudio aislar el impacto de las reformas de presupuestación participativa de otros cambios, esprobable que se haya dado un efecto sustancial en el patrón de asignación de recursos entre localidadesy, en especial, las más pobres. En Bolivia en 1994, se duplicó el número de municipios, al igual que laproporción de ingresos tributarios nacionales asignados a las alcaldías, en un ejercicio de delegación deautoridad administrativa, responsabilidades de inversión y derecho a las instalaciones de infraestructuralocal a estas entidades subnacionales. Este cambio se ha asociado con un movimiento masivo de losrecursos públicos a favor de los municipios más pequeños y pobres y desde la producción a gran escalahacia los sectores sociales. Faguet (2001) encuentra que la inversión pública en educación, agua yservicios sanitarios se elevó de manera notable en tres cuartas partes de los municipios y que lasinversiones respondieron a medidas de necesidad local; por ejemplo, la expansión en el gasto eneducación pública fue mayor, en promedio, en los municipios con menores tasas de alfabetización o conmenos escuelas privadas” (Bardham, 2002).Con respecto a la experiencia mexicana, no se tiene el lujo de contar con un enfoque cuasi-experimental,por lo que cualquier evaluación del impacto de estas experiencias debe guiarse más por los principios y lascomparaciones con experiencias encontradas en otros países de la OCDE (OCDE, 2002).Se reconoce en general que la acumulación de capacidad y la capacidad local en México son débiles. Enmuchos casos, la fuerza de los intereses locales, la familiaridad y las relaciones con políticos y caciqueslocales aún determinan la agenda y el impulso del desarrollo local. Se podría argumentar que no existensuficientes instituciones sociales para ofrecer una perspectiva sobre diversos temas, como tampoco secuenta con los recursos adecuados para atraer la participación de toda la sociedad. Por medio de losmecanismos del COPLADEMUN, los comités ciudadanos pueden destacar la “demanda” de desarrollolocal, pero nada más. La mayoría de los proyectos a nivel local son iniciados por el centro y, sólo después,se “invita” a participar a la sociedad. Por ejemplo, no se cuenta con evidencia de actividad por parte de lasONGs en los distintos municipios. De hecho, no existe una ley que permita al gobierno trabajar con estetipo de organizaciones.Sin embargo, las experiencias de León son alentadoras. Resulta importante destacar que el modelo dedesarrollo local de León no es reciente. Dicho modelo ha crecido con las instituciones administrativas y lacapacidad de la ciudad durante una serie de años. Los esfuerzos hacia el desarrollo vecinal han sidointegrados al trabajo de la Dirección de Desarrollo Social y del Instituto Municipal de Planeación. Existenestructuras que involucran a los comités vecinales y, en palabras de los facilitadores en este rubro, “hanllevado a percibir el futuro sobre cómo desarrollar los recursos en sus vecindarios”. El esquema FIDOC esprueba del tipo de compromiso positivo que se presenta entre el gobierno municipal y muchos de susciudadanos más pobres.Contar con acceso a recursos para el desarrollo local es importante y, como se describió en seccionesprevias de este informe, los municipios en México cuentan con presupuestos muy limitados. Buena partede la discusión sobre descentralización se relaciona con la literatura sobre federalismo fiscal, que28


normalmente supone que los niveles inferiores de gobierno recaudan impuestos y erogan fondos. Lascaracterísticas clave del federalismo fiscal mexicano se comentan en OCDE (2002). Con sólo cinco porciento del ingreso tributario total asignado a los niveles subnacionales en 1999, México es uno de lospaíses miembros de la OCDE con menor grado de descentralización fiscal, en especial si le compara conotros países con estructura federal (OCDE, 1999b). Por ejemplo, en León, sólo se recauda el impuestopredial (impuesto sobre los bienes raíces) que es pagado por cualquier propietario o poseedor de un terrenourbano o rural.En su análisis sobre la descentralización del gobierno y temas de desarrollo, Bardhan (2002) apunta que enmuchos países de bajos ingresos los temas se centran realmente en proporcionar los ingresos tributariosrecaudados a nivel central a instancias inferiores de gobierno, más que sobre los debates acerca de cómodelegar poder para recaudar impuestos a los niveles inferiores de gobierno. En el corto plazo, los queimporta en México es lograr un empleo eficiente de las transferencias hacia los estados y los gobiernoslocales. Para que el desarrollo local tenga éxito, es importante concentrar buena parte de la atención en elfortalecimiento de los mecanismos locales de rendición de cuentas. En el ámbito municipal se observa unafalta de confianza en los mecanismos existentes de distribución de recursos. Por su parte, a escala federaltambién existe una falta de confianza como resultado de las deficiencias en los mecanismos deretroalimentación y evaluación que acompañan a las transferencias.Las leyes que especifican los mecanismos de transferencia de recursos parecen fomentar la complejidad yla falta de transparencia. Con el fin de alentar el establecimiento de nuevas formas de cooperación yasociación local, resulta importante contar con sólidos marcos de rendición de cuentas. “Las debilidades enel marco de rendición de cuentas pueden dañar el nivel de compromiso de las instituciones que tienen lamayor responsabilidad, como los servicios públicos, que en última instancia rinden cuentas ante elCongreso y los funcionarios municipales electos. Una sólida rendición de cuentas es requisito previo parala eficacia en la coordinación de políticas y la legitimidad de las decisiones de asignación de recursos”(OCDE, 2001a, p.117). Conforme con lo anterior, podría ser preferible trabajar dentro de las estructurasexistentes y fortalecer las unidades establecidas, es decir, el COPLADE y el COPLADEMUN, en lugar deestablecer nuevas estructuras. La posibilidad de dar voz a las organizaciones no gubernamentales es otraopción para fortalecer la rendición de cuentas en el ámbito local. En el nivel municipal mismo existenserios déficit técnicos y profesionales que no pueden superarse de inmediato. Debe existir apoyo paradesarrollar capacidad en los gobiernos locales, que han identificado ya esta necesidad de capacitación,como se refleja en la iniciativa CATAM.Los mecanismos de rendición de cuentas también pueden mejorarse por medio de “la competencia decriterios” conforme a la cual las jurisdicciones se comparan entre sí. En cierta medida, este tipo decompetencia existe, pues los estados y municipios llevan cuenta de su ubicación en los cuadros estadísticosde desempeño económico, alfabetización, logros educativos, etcétera. Debido a que existe la necesidad decrear nuevos mecanismos y experimentar con instituciones también nuevas en el ámbito local, resultameritoria la idea de elaborar un programa sobre lo que podría llamarse “canalización indicativa”. Elgobierno federal podría establecer objetivos específicos y renglones problemáticos para la aplicación deproyectos potenciales a nivel local (municipal) cuyo financiamiento fuera garantizado mediante, porejemplo, subvenciones globales. Los proyectos potenciales se clasificarían y se les daría seguimientosobre la base de la predicción de ciertos indicadores de desempeño y de propuestas de trabajo mediantenuevas estructuras participativas y de asociación. Esta combinación entre descentralización y competenciade criterios ofrece la oportunidad de experimentar con nuevos mecanismos de desarrollo local y aprenderde otras jurisdicciones. En este caso se puede hacer un paralelo con la evaluación de PROGRESA, quemuestra cómo el conocimiento y la valoración rigurosa contribuyen a establecer umbrales altos de calidadpara el diseño y la conducción de la política social (Coady, 2001).29


Este argumento también resulta relevante para el programa de micro-regiones. El reto y la oportunidad deeste programa para hacer operativo del desarrollo local integral, consisten en superar el terreno de laretórica de la integración y determinar el significado de sus diversos elementos (como la sostenibilidad, eldesarrollo de la base hacia la cumbre, la construcción de instituciones y las instalaciones de infraestructura)y, más importante aún, cómo pueden alcanzarse en las localidades identificadas. Para esta tarea resultacrucial fortalecer el centro estratégico local de desarrollo alrededor del cual se pueden enfocar los diversoselementos de integración y en los cuales se reúnen las políticas sectoriales listas para ser puestas enmarcha. La experiencia en otros países de la OCDE sugiere que el potencial para coordinar políticas a nivellocal está limitado por el grado de congruencia entre los objetivos de política que buscan cumplir lasdiversas dependencias gubernamentales a nivel nacional. Con el fin de que una asociación sea importante yeficaz, los asociados deben buscar cumplir objetivos comunes o compatibles a nivel nacional que puedanser realizados más concretamente y logrados con mayor eficiencia en asociaciones en el ámbito local oregional (OCDE, 2001). Las estructuras más formales, que fomentan una congruencia espacial de objetivosen los ejercicios de programación que se llevan a cabo en los distintos niveles de gobierno y contribuyen ala identificación de metas municipales comunes, son elementos clave de las experiencias en la OCDE conlos marcos estratégicos de asociación.Los niveles locales de gobierno cumplen una función activa en el fomento de las condiciones conducentesal desarrollo de las empresas locales. Los estados y municipios han buscado establecer relaciones con elsector empresarial, que a su vez ha mostrado voluntad para desarrollar estos vínculos y trabajar enasociación con las estructuras políticas. El nivel y dirección de esta cooperación local varía y se puedevincular con la estructura industrial. En Sinaloa, donde existe una gran dependencia económica de laagricultura, la CODESIN es una coalición empresarial dominada por propietarios de factores deproducción más fijos y por una sólida relación entre el estado y los empresarios. En la ciudad de León,existe la agrupación de empresarios del calzado y el cuero y, de nuevo, se observa una sólida relación entrela industria y el municipio. En general, no se observa en el estado de Guanajuato una coalición empresarialfácil de identificar, por lo que la participación del sector privado en la planeación económica es muchomenos visible. Si acaso, la estrategia económica de Guanajuato está vinculada con más firmeza con lainversión extranjera directa, por lo que la planeación económica estatal se centra más en proporcionar lasinfraestructuras que satisfagan este tipo tan móvil de inversión. En el caso de los municipios máspequeños, el desarrollo de empresas locales es una actividad reciente.Sin importar los contextos económicos, los retos que enfrentan todos los niveles de gobierno en Méxicoconsisten en fomentar la competitividad local y el desarrollo empresarial. Los programas federales dedesarrollo económico parecen ser numerosos y, por ende, proporcionan a los niveles inferiores de gobiernooportunidades para participar y fomentar los enfoques locales para mejorar sus economías. La inclusión deun enfoque de asociación en el conjunto de los diversos instrumentos de política de que se dispone podríafacilitar esta tarea. Al contar con un objetivo específico (como el de estimular la inversión empresarial ensectores con ventajas competitivas locales) se facilita la puesta en marcha del modelo de asociación. Losgrupos de productores de alimentos en Sinaloa y los programas de desarrollo y apoyo para el sector delcalzado en León son buenos ejemplos de este tipo de enfoque concentrado. La experiencia de la OCDEmuestra que las asociaciones son más eficientes cuando se siguen principios estrictos con respecto a losobjetivos, la rendición de cuentas y la evaluación. El sector empresarial mismo favorece un enfoqueespecífico y pragmático hacia los sistemas de capacitación y otras formas de apoyo y planeaciónempresarial. El apoyo al desarrollo de la empresa local es un ámbito de actividad muy novedoso para losmunicipios. Entre las inquietudes clave que se detectan en este nivel se puede mencionar la disponibilidadde esquemas de crédito para las nuevas PYMEs y las microempresas, de oportunidades de capacitaciónflexibles y relevantes para las empresas nuevas y las establecidas y la necesidad de contar con recursostécnicos que mejoren la capacidad de los gobiernos municipales.30


Conclusiones y recomendacionesResulta claro a partir de la evidencia presentada en este informe, que en México se ha logrado ciertoavance a lo largo de los últimos años con respecto a encontrar un enfoque del desarrollo que sea másinclusivo en su diseño, más flexible y más concentrado en las prioridades como las perciben e identificanlos participantes locales. Por medio de procesos participativos en la elaboración de planes estratégicos aescala nacional, y en algunos niveles subnacionales, y mediante la descentralización de funciones yrecursos financieros, el gobierno nacional está intentando crear un entorno institucional facilitador en lasregiones y en el ámbito local que tiene la capacidad de ser sensible a la gran diversidad de condiciones yretos que inevitablemente son característicos de un país tan grande y heterogéneo como México.La planeación con respecto a los proyectos de infraestructura a gran escala que se realiza a nivel de lasmeso-regiones es un ejemplo práctico del empleo de asociaciones. En este caso, una serie de estadostrabajan en conjunto, reconociendo el tamaño subóptimo de los estados en forma individual como la escalageográfica más apropiada para este tipo de actividades. Este modelo permite la participación de grupos deinterés clave, incluyendo al gobierno federal, en la búsqueda de consensos en las soluciones. Asimismo, esun buen ejemplo de la descentralización de la toma de decisiones que está teniendo lugar a nivel másgeneral en México y, en este sentido, concuerda bien con el principio de subsidiaridad.La descentralización de responsabilidades con relación al gasto de recursos financieros en renglones comola educación y la salud, representa un desarrollo paralelo en el fortalecimiento del gobierno subnacional.Una deficiencia seria que se asocia con la transferencia de recursos hacia los niveles inferiores de gobiernoes que las salvaguardas de seguimiento y evaluación no siempre se aplican. Aunque existen acuerdossociales, no hay incentivos para mejorar la calidad del gasto por estado y por gobierno municipal. En losesquemas que descentralizan las responsabilidades gubernamentales hacia niveles inferiores, la división delgasto y la tributación debería especificar líneas de responsabilidad claras que obliguen a los gobiernossubnacionales a asumir los costos de sus decisiones. De lo contrario, los gobiernos locales tienen pocosincentivos para mejorar la calidad de las decisiones de gasto. Por otra parte, las iniciativas dedescentralización a menudo delegan responsabilidades excesivas a los niveles inferiores de gobierno sincontemplar la necesidad de proporcionar la capacidad de gobernabilidad requerida por medio de lacapacitación y la asistencia técnica (Markusen, 2000).Como se mencionó en páginas anteriores, el COPLADE es un organismo descentralizado de cada gobiernoestatal y representa el mecanismo principal para la planeación intergubernamental relacionada con lainversión y los servicios públicos. Aunque estas instituciones están diseñadas para ser inclusivas y facilitarla toma de decisiones descentralizada, su eficacia es cuestionable. Por ejemplo, en el caso de Guanajuato,los participantes municipales se mostraron abiertamente escépticos sobre la eficacia del COPLADE y elnivel de sensibilidad ante sus prioridades particulares. Los municipios acceden a los recursos del estado, delos que dependen en gran medida, por medio del COPLADE, pero dichos recursos sólo se otorgan con baseanual y de forma que permite poco gasto discrecional. El COPLADEMUN es un organismo similar quefunciona a nivel municipal. Aunque también contempla la participación local y la planeación coordinadalocal, parecen observarse serias limitación con respecto al grado en que se logran estos objetivos. Lacarencia de una tradición de planeación participativa, de la mano con una falta de las capacidadesnecesarias entre los grandes sectores de la población, representan un importante obstáculo en este sentido.La asociación entre el sector público y privado, como en el caso de CODESIN en Sinaloa, es otro modelointeresante de gobierno participativo. Dicho modelo supera con éxito una de las principales debilidades delgobierno municipal, asociada con los horizontes de corto plazo en la planeación que surgen de larestricción de los alcaldes para gobernar durante más de un periodo. También aborda en cierta medida lacarencia de experiencia profesional y técnica disponible en los gobiernos municipales. La continuidad en lapolítica y los programas que ofrece proporciona un entorno conducente a la inversión y la expansión31


empresarial. Además, ofrece un vehículo para que los empresarios se involucren de manera activa en lacreación y facilitación de un entorno atractivo para la iniciativa empresarial. Sin embargo, está dominadopor intereses comerciales, sin representación de otros participantes sociales o de los organismoscomunitarios y voluntarios. Los consejos y las comisiones se utilizan ampliamente en Sinaloa y otraslocalidades para atraer la participación de la sociedad civil, pero normalmente se reducen a una función deasesoría y no parecen tener influencia especial o, incluso, ser conocidas por las personas cuyos interesessupuestamente representan.En el nivel inferior de la escala geográfica, el programa de micro-regiones representa una intervenciónpositiva en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. En reconocimiento de la naturalezamultifacética de las causas de la pobreza, el programa se esfuerza por coordinar políticas entre 11secretarías. Al involucrar a los participantes locales en la definición de prioridades y soluciones, buscafacilitar la adaptación de las medidas a las condiciones locales. Las personas que viven en estas localidadesson menos el objeto de los programas de pobreza y más los arquitectos de las soluciones para susproblemas. Esta es una tendencia bienvenida que se observa en varios programas de pobreza patrocinadospor SEDESOL, aunque persiste la seria cuestión relacionada con el grado al cual el público tiene el podersuficiente para buscar la aplicación de un enfoque de autoayuda para el desarrollo de sus propiascomunidades.Las asociaciones pueden ser un vehículo útil para mejorar las condiciones de vida por medio de una mejorgobernabilidad en una gran variedad de situaciones. Sin embargo, las asociaciones se presentan de muydistintas formas. Una tipología útil para el contexto actual sería la siguiente: (a) únicamenterepresentativas, en las que los asociados sólo participan de forma nominal; (b) consultivas, en las que seconsulta entre los participantes de manera limitada; (c) participativas, por medio de las cuales los asociadostienen mayor o igual acceso al marco de toma de decisiones y ejercen una influencia real; o (d) autónomas,caracterizadas porque la asociación cuenta con una identidad independiente en la que los asociados estánintegrados y existen los mecanismos necesarios para garantizar una participación genuina y sostenida sobrebases de igualdad (Smith y Beazley, 2000). Muchas de las iniciativas de asociación en México parecenpertenecer a los niveles inferiores de esta tipología (son más bien de tipo consultivo). Esto es comprensiblea la luz del corto tiempo que el país lleva de adoptar la transición hacia una democracia total y un sistemade gobernabilidad participativo al igual que representativo. Con el fin de realizar su potencial pleno, resultaimperativo que el proceso de asociación mejore. Irónicamente, parece que las asociaciones son más débilesen los numerosos asentamientos rurales, donde la necesidad de intervención es aguda y las iniciativaslocales de la base hacia la cumbre representan la estrategia de desarrollo más prometedora.Este informe revela que se está poniendo en marcha un enfoque de asociación planeado y coordinado haciael desarrollo en una diversidad de entornos. Aunque se encuentran varias deficiencias asociadas con lasprácticas actuales, resulta claro que se está avanzando hacia un modelo de sociedad más participativo y quese está facilitando gradualmente la acumulación del capital social que es vital para mejorar el bienestar ylas perspectivas futuras de todos los interesados. Esta forma de capital incluye aquellas relaciones socialesque facilitan la acción colectiva por el bien público. Dichas relaciones hacen posible la cooperación dentroy entre grupos y entre divisiones institucionales y la sociedad civil y el Estado. Estos vínculos son deimportancia especial para los grupos sociales que carecen de representación, pues su capacidad de accióncolectiva generalmente representa su base de poder más importante (Fox y Gershman, 2000).Un buen marco de gobernabilidad hace posible que la sociedad resuelva sus problemas con más eficacia através de medios como la facilitación de la coordinación de políticas e iniciativas, el mejoramiento de laparticipación de la sociedad civil, en general, y del sector social en la toma de decisiones con el gobierno yen el desarrollo de estrategias locales a la medida que involucren a todos los grupos de interés. Losgobiernos de muchos países de la OCDE han apoyado el establecimiento de asociaciones en el ámbitoregional y local con el fin de mejorar las condiciones de gobernabilidad. Así, se han establecido32


asociaciones para abordar nuevos retos de política que exigen una mayor eficiencia en la asignación derecursos y una mejor coordinación de medidas. Estas asociaciones se han creado para tratar con problemasrelacionados con el desarrollo económico, el empleo, la cohesión social y la calidad de vida. En un estudioreciente que abarca a siete países, se encontró que “las asociaciones han mejorado las maneras en que lasociedad, de forma colectiva, resuelve sus problemas y satisface sus necesidades” (OCDE, 2001). Loanterior se ha logrado de varias maneras: (a) al estimular el empleo de medidas públicas al involucrar laparticipación activa de los usuarios finales potenciales; (b) al encontrar una mayor coincidencia de lasmedidas con las necesidades locales identificadas; y (c) al combinar medidas de formas imaginativas.La generación de buenas condiciones de gobernabilidad, incluyendo una amplia oportunidad departicipación pública, es vital para la acumulación del capital social y su explotación como recurso dedesarrollo. El establecimiento de un marco institucional que facilite ambos objetivos representa una metaclave de la reforma de la administración pública. Aunque se reconoce que el potencial pleno de lasasociaciones no se ha materializado en muchos países, el desarrollo adicional de una estrategia deasociación en la búsqueda de una mejor gobernabilidad se ve claramente favorecido (OCDE, 2001). En elcaso de México, se concluye que el concepto de asociación, tal y como se documenta en el estudio de laOCDE, no se aplica ampliamente y que el potencial de desarrollo de un enfoque basado en las asociacionespara la gobernabilidad no se ha apreciado ni explotado del todo.Las recomendaciones que aparecen en el estudio OCDE (2001) son en particular indicadas para mejorar losprocesos de asociaciones en México. En resumen, estas recomendaciones sugieren lo siguiente: (a)coordinar las metas de política en el nivel central de gobierno con el fin de lograr congruencia entre losobjetivos nacionales y los asignados a las asociaciones; (b) adaptar el marco estratégico de la asociación alas necesidades de sus miembros, de modo que puedan alcanzar sus objetivos con mayor eficacia pormedio de la misma; (c) fortalecer la rendición de cuentas de las asociaciones definiendo con claridad losmandatos, los mecanismos apropiados de representación, las responsabilidades y los asuntos relacionadoscon ellas; y (d) contemplar que exista flexibilidad en el manejo de los programas públicos de forma quepuedan adaptarse a las necesidades y condiciones locales.Considerando la gran variedad de condiciones y oportunidades de desarrollo que existen en la amplia gamade entornos urbanos y rurales en México, se recomienda ampliamente fomentar con vigor un programa dedesarrollo local de la base hacia la cumbre y bajo el liderazgo de asociaciones, que complemente lasmedidas de la cumbre hacia la base. Toda comunidad local necesita motivación y organización para buscarcumplir un programa de autoayuda. En línea con la transformación reciente observada en la teoría y lapráctica del desarrollo económico en Estados Unidos (Teitz, 1994) y otros lugares, debería darse prioridadal mejoramiento de la capacidad que tienen las comunidades locales para generar oportunidades decreación y retención de empleo y riqueza internamente. El programa de desarrollo local debería enfocarsetambién en especial en problemas de carencia y exclusión social.La participación amplia y significativa de los miembros de la comunidad local es esencial con el fin de quecualquier programa de desarrollo local sea exitoso. La participación no solo genera un sentido depropiedad comunitaria del proceso, sino que también facilita “aprender haciendo” o el “aprendizajeactivo”. El logro de objetivos específicos como la elaboración de una estrategia de desarrollo local, elsuministro de ciertos tipos de infraestructura local o la generación de oportunidades de empleo representalos resultados más inmediatos y tangibles de un programa de desarrollo local. Sin embargo, la meta últimaes mucho menos aparente y puede ser ignorada con facilidad, pues reside en el mérito intrínseco de lograrque una comunidad identifique sus propias necesidades, la conveniencia de involucrar a todos lossegmentos de la comunidad en un esfuerzo de colaboración, la importancia de las estructuras democráticasparticipativas, la alimentación del liderazgo local y el desarrollo de la capacidad comunitaria parafuncionar con eficacia sobre una base de autoayuda. Este enfoque del desarrollo es, fundamentalmente, unproceso educativo. Los participantes necesitan adquirir una serie de aptitudes si se pretende que las33


iniciativas que ponen en marcha sean exitosas. La adquisición de estas aptitudes ya es una ganancia en sí yuna ganancia con el potencial de multiplicarse, de modo que muchos de los observadores le adjudican unagran importancia al logro de esta meta en el proceso general del desarrollo local (Commins, 1985; ÓCinnéide, 1987).También es de importancia fundamental el hecho de lograr que los empresarios trabajen en asociación conla comunidad en general en las iniciativas locales de planeación estratégica, con el fin de garantizar uninterés del sector privado en todo el proceso. Esto contribuirá a garantizar que el proceso se base en larealidad económica y apoye el establecimiento de las empresas privadas viables que se requieren paragenerar riqueza y oportunidades de empleo. Los líderes políticos y administrativos locales tambiéncumplen una función crucial en el fomento y la facilitación del proceso de desarrollo local. Estosparticipantes locales necesitan ser alentados, recibir poder y facilitados por las autoridades superiores a lasque responden, incluyendo al gobierno nacional, las organizaciones de desarrollo y los organismosinternacionales.No es asunto sencillo lograr que las comunidades participen en un proceso de planeación estratégica ydesarrollo local. Un gran número de personas que tienen mucho que ofrecer para un proceso tal podrían noparticipar debido a sentimientos de apatía e impotencia. Esto sucede en especial en las comunidadespobres, que se caracterizan por bajos niveles de logros educativos y que, muy a menudo, carecen depersonas con el liderazgo y la confianza suficiente para participar en el proceso. Muchas comunidadestambién carecen de una tradición de autoayuda y cooperación. Estas dificultades pueden verse exacerbadaspor los líderes políticos, administrativos o empresariales locales, que tienen intereses por el mantenimientode la situación vigente, a riesgo de que el nuevo enfoque abierto pueda llevar a una situación en la que suinfluencia y control puedan disminuir. Por último, el proceso puede perder impulso en ausencia de unmarco de orientación y el apoyo suficiente de los niveles superiores de autoridad. Para superar estasdificultades, se recomienda ampliamente reclutar y capacitar a gestores del desarrollo local que pongan enmarcha y guíen el proceso de desarrollo local dentro de cada comunidad.Sería muy conveniente contar con un modelo autónomo o altamente participativo de asociación paraconcebir y aplicar la estrategia de desarrollo local en cada zona. Esto requiere prestar atención a elementostales como la legitimidad representativa de los asociados, el grado al cual tienen interés en las metas de laasociación para garantizar la voluntad de colaborar en aras del beneficio mutuo y la medida en la quetienen poder para ejercer influencias iguales en la toma de decisiones. A menos que estos factores seaborden de forma adecuada en el proceso de establecimiento de asociaciones, la realidad de laparticipación comunitaria tiene probabilidades de formar parte de la retórica y, aunque podríanmaterializarse las ganancias de corto plazo que genera el cumplimiento de ciertos objetivos, los beneficioseducativos de largo plazo que surgen a raíz de una participación significativa no se realizarán.Las siguientes medidas se consideran necesarias para la puesta en marcha exitosa de un programa integralde desarrollo local en México: (a) un marco de política que proporcione la conducción necesaria, apoyotécnico y un financiamiento flexible dentro de un marco adecuado de rendición de cuentas e informaciónpública; (b) un programa de información y capacitación que se relaciones con la planeación estratégica y elmanejo del desarrollo local, orientado en específico a los gestores del desarrollo local, los líderes políticosy otros participantes clave, todos los cuales cumplen una función crucial en la implantación exitosa delproceso en sus comunidades; y (c) un programa de educación y capacitación orientado hacia lamovilización y organización de los habitantes locales y que les otorgue poder para establecer prioridades yejecutar proyectos que ellos mismos reconozcan como importantes y manejables. Se considera que uno delos objetivos clave del proceso reside en facilitar el aprendizaje en el ámbito individual y comunitario alinvolucrarlos en todas las etapas de la planeación y la aplicación de un proyecto.34


Es normal que las comunidades se encuentres en diferentes puntos de preparación para participar en unprograma de desarrollo local. La dotación de recursos naturales y de potencial también varía entre un lugary otro, al igual que el capital social disponible. Algunas comunidades tienen una añeja tradición decooperación, por lo que están en una posición adecuada para generar procesos de desarrollo participativo,mientras que otras podrían encontrarse en una situación de mucha mayor debilidad y con necesidad deaplicar, en primera instancia, medidas de acumulación de capacidad para prepararlas para los retos querepresenta el desarrollo local. Un aspecto importante de cualquier programa de desarrollo local consiste enreconocer que estas diferencias existen y en proporcionar intervenciones a la medida que las aborden(Keane y Ó Cinnéide, 1986). La identificación de las zonas y comunidades más necesitadas, como en elcaso del programa de micro-regiones y suministrarles recursos adicionales merece respeto, pero el fomentodel desarrollo local es algo que tiene una aplicación universal, por lo que debe buscarse a nivel nacional.A este respecto, también es de crucial importancia seguir un enfoque adaptativo de administración, quepermita la integración flexible del conocimiento local con el saber científico formal, pues ambos secomplementan en gran medida, como se dio a conocer recientemente en un excelente estudio de casos delas comunidades indígenas de las zonas montañosas de Michoacán, México (Klooster, 2002). Loscientíficos sociales cumplen una función de suma importancia en este proceso, pues se necesitan losconocimientos y los datos que se derivan de las ciencias sociales para enfrentar los retos de la planeación,el financiamiento y la gestión de los proyectos, así como para contribuir a centrarse en las consecuenciasgenerales de largo plazo que implican los diversos cursos de acción (Korten, 1980). Los cursos deeducación para adultos enfocados hacia el desarrollo local pueden contribuir de forma valiosa en esteaspecto (Curtin y Varley, 1986; Ó Cinnéide, 1987). El programa de Acción para el Desarrollo del EmpleoLocal (LEDA, por sus siglas en inglés) de la Comisión Europea, que tenía como objetivo contribuir a losesfuerzos de creación de empleos mediante el mejoramiento de los conocimientos relacionados con eldesarrollo local por medio de la filtración de prácticas óptimas a partir de una amplia gama de experienciasy entornos y diseminando dichos conocimientos entre los principales participantes locales (Ó Cinnéide,1994) representa otro posible modelo de intervención.Por último, cabe comentar que Irlanda ha estado a la vanguardia de la creación y fomento de los programasde desarrollo local guiados por asociaciones (Mosely et al, 2001). Estas iniciativas han atraído granatención y comentarios favorables. Así, han sido reconocidos por (a) su enfoque práctico para la resoluciónde problemas, con agendas impulsadas por las necesidades y orientadas hacia la acción, que resulta en laprestación de mejores servicios que benefician de manera directa a muchas personas pobres ydesempleadas; (b) las alianzas y redes que han creado para mejorar el flujo de información y coordinarmejor los programas sociales y de empleo; (c) el aumento de influencia que han otorgado a los gruposdesfavorecidos en la determinación de las intervenciones apropiadas; (d) la introducción de una culturamás abierta de impulso y sensibilidad de las entidades públicas; y (e) su liderazgo para encontrarsoluciones innovadoras a problemas intratables asociados con la pobreza y la exclusión social, algunos delos cuales se han aplicado de manera universal en todo el país (NESC, 1999; OECD, 1996; Turok, 2001).Además, han sido la inspiración de medidas similares en otros países, como Finlandia (Ó Cinnéide, 2001).Se ha sugerido que la experiencia irlandesa con los diversos programas de desarrollo local puede transmitirlecciones valiosas en el diseño y puesta en práctica de un modelo apropiado para México.35


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