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César Cansino, Director de Estudios de Política Comparada, México

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Entre la <strong>de</strong>mocracia existente y la <strong>de</strong>mocracia posibleControversias legales, ambigüeda<strong>de</strong>s normativas y vacíos jurídicos en el sistemaelectoral mexicano1. Argumentos para una tesis1<strong>César</strong> <strong>Cansino</strong>Antes que nada <strong>de</strong>bo advertir que mantengo una posición crítica con respecto a lalegislación vigente en <strong>México</strong> en materia electoral, producto <strong>de</strong> las reformas aprobadasen 2007 tanto en la Constitución como en la ley secundaria respectiva (el CódigoFe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> Instituciones y Procedimientos Electorales, COFIPE). Mi posición crítica nose circunscribe a los cambios que por efecto <strong>de</strong> dichas reformas tuvieron lugar en lalegislación, sino que mi insatisfacción es más bien con toda la normativa electoral tal ycomo ha sido diseñada e instituida antes y <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> esta última reforma. En miopinión, nunca hemos contado, ni antes ni ahora, con una legislación electoral a lamedida <strong>de</strong> las exigencias y necesida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocracia mo<strong>de</strong>rna. Más aún, soy <strong>de</strong>los que consi<strong>de</strong>ran que las reformas electorales más recientes representan en muchos<strong>de</strong> sus contenidos un retroceso respecto <strong>de</strong> reformas prece<strong>de</strong>ntes, al grado <strong>de</strong> quenuestra legislación electoral actual no soporta la prueba <strong>de</strong> una confrontación someracon otras legislaciones equivalentes en el mundo, pues quedaría inmediatamenteexhibida en sus muchas contradicciones e inconsistencias. 1En ese sentido, consi<strong>de</strong>ro que las controversias que en materia electoral ha <strong>de</strong>bidoresolver el Tribunal Electoral <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r Judicial <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración (TEPJF) en ocasión <strong>de</strong>los comicios fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> 2009, nacen <strong>de</strong> las <strong>de</strong>bilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la propia legislación; o seaque se <strong>de</strong>ben más a las ambigüeda<strong>de</strong>s normativas que a prácticas claramentecontrarias a los principios <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocracia por parte <strong>de</strong> los involucrados y/oquerellados, por más que nuestra legislación las tipifique como tales. Consi<strong>de</strong>ro inclusoque la sola existencia <strong>de</strong> tales disputas legales —como las que se analizan en esteseminario—, si algo pone en evi<strong>de</strong>ncia es la apremiante necesidad <strong>de</strong> una nuevareforma electoral, siempre y cuando se pon<strong>de</strong>re en su confección una perspectiva <strong>de</strong>más largo alcance y <strong>de</strong> mayor integralidad que la que ha prevalecido hasta ahora. Y sibien esta consi<strong>de</strong>ración es secundaria para evaluar la actuación <strong>de</strong>l TEPJF a la hora <strong>de</strong>fallar ciertas impugnaciones o presuntas violaciones a la ley, pues la función <strong>de</strong> esteórgano es simplemente garantizar que la ley se aplique <strong>de</strong> manera correcta y expedita,in<strong>de</strong>pendientemente <strong>de</strong> las aberraciones <strong>de</strong> la propia ley, no <strong>de</strong>ja <strong>de</strong> ser interesante,pues revela que el problema <strong>de</strong> las controversias legales es más bien estructural. 2De entrada, toda legislación que como la electoral admite múltiples interpretaciones eimpele a la autoridad judicial respectiva a intervenir excesivamente en su interpretación1 Mi posición pue<strong>de</strong> documentarse en: C. <strong>Cansino</strong>, El evangelio <strong>de</strong> la transición y otras quimeras <strong>de</strong>lpresente mexicano, <strong>México</strong>, Debate, 2009 (en especial el cap. IX: “Claroscuros <strong>de</strong> una reforma”).2 Cuestión que el TEPJF simplemente omite a la hora <strong>de</strong> evaluar sus competencias y sentencias. Véase,por ejemplo, la opinión <strong>de</strong> la Magistrada presi<strong>de</strong>nta en: M. C. Alanís Figueroa, “La elección fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong>2009: aspectos cuantitativos <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la justicia electoral fe<strong>de</strong>ral”, Este País, <strong>México</strong>, núm. 224, noviembre<strong>de</strong> 2009, pp. 14-17.


con vistas a resolver las controversias que le son interpuestas, es una mala ley, o seauna ley ambigua y <strong>de</strong>ficitaria en lo que a técnica legislativa se refiere. Ciertamente, nohay ley perfecta, por eso resulta imprescindible la existencia <strong>de</strong> cortes y tribunalesconstitucionales en las <strong>de</strong>mocracias mo<strong>de</strong>rnas, pero una legislación que sobrecarga laparticipación <strong>de</strong> dichas instancias es por <strong>de</strong>finición una mala legislación, pues cualquierfallo que se emita ante una controversia legal pue<strong>de</strong> dar lugar a todo tipo <strong>de</strong>suspicacias que terminen vulnerando la credibilidad y legitimidad <strong>de</strong> la instancia judicialresponsable. Inversamente, cuando la intervención <strong>de</strong> las cortes y tribunales esesporádica, lo más seguro es que la legislación correspondiente sea lo suficientementeclara y explícita como para inhibir confrontaciones entre posibles querellantes. 3 A estepunto volveré más a<strong>de</strong>lante. Por ahora, quisiera precisar el asunto <strong>de</strong> este ensayo.Se me ha solicitado analizar uno o más casos jurídicos <strong>de</strong> un total <strong>de</strong> cuatro falladospor el TEPJF en ocasión <strong>de</strong> las impugnaciones recibidas con motivo <strong>de</strong> las eleccionesfe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> 2009. Dichos casos tienen que ver sobre todo con la problemática <strong>de</strong>lprincipio <strong>de</strong> neutralidad en relación con la propaganda <strong>de</strong> los partidos políticos en ladifusión <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> gobierno, principio estipulado por la legislación electoral paragarantizar la equidad <strong>de</strong> las contiendas y <strong>de</strong>salentar formas veladas <strong>de</strong> presión ocoacción <strong>de</strong>l voto, que para efectos prácticos constituye el bien jurídico tutelado por laley electoral. Para proce<strong>de</strong>r con el análisis he optado por sacrificar el <strong>de</strong>talle, o sea loparticular, para concentrarme en los aspectos más generales, lo cual respon<strong>de</strong> no sóloa una cuestión <strong>de</strong> espacio sino también a mis propias capacida<strong>de</strong>s profesionales, puesal no ser abogado estoy en <strong>de</strong>sventaja para profundizar en aspectos jurídicos muyespecializados propios <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> resoluciones legales. En ese sentido, me referiré,en lo general, a los cuatro casos propuestos para su análisis por el TEPJF.Para ello, dividiré mis consi<strong>de</strong>raciones en dos apartados: a) los fallos <strong>de</strong>l TEPJF enestos casos con respecto a la legislación electoral vigente, o sea en las circunstanciasreales <strong>de</strong> nuestra <strong>de</strong>mocracia electoral, y b) los fallos <strong>de</strong>l TEPJF en estos mismoscasos en una situación <strong>de</strong>mocrática i<strong>de</strong>al y como tal inexistente en nuestro país,situación que sólo pue<strong>de</strong> imaginarse a partir <strong>de</strong> pon<strong>de</strong>rar otras experiencias en elmundo. Más específicamente, mientras que en el primer apartado pretendo evaluar lamayor o menor pertinencia, congruencia y vali<strong>de</strong>z con la que el TEPJF falló los casosen cuestión en apego a la legislación vigente, en el segundo mi interés es examinar,más que la actuación <strong>de</strong>l TEPJF en cada caso, la mayor o menor pertinencia,congruencia y vali<strong>de</strong>z <strong>de</strong> la propia ley electoral, aspectos que en un momento dadovuelven incluso insustanciales o irrelevantes (si es que el análisis <strong>de</strong>muestra lasmuchas obsolescencias y contradicciones que presumo tiene la legislación electoral ennuestro país) los propios casos que hoy se ventilan en los tribunales <strong>de</strong> lo contencioso.En estricto sentido, conviene aclarar <strong>de</strong>s<strong>de</strong> ahora, una revisión <strong>de</strong> cuatro casos <strong>de</strong>todos los que ha fallado el TEPJF en ocasión <strong>de</strong> las elecciones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong> 2009, entemas igualmente controversiales (como <strong>de</strong>nigración, propaganda negativa, libertad <strong>de</strong>expresión, entre otros muchos), no nos faculta para hacer mayores extrapolaciones o3 Sobre el asunto <strong>de</strong> la ambigüedad normativa en <strong>México</strong>, véase C. <strong>Cansino</strong>, El <strong>de</strong>safío <strong>de</strong>mocrático. Latransformación <strong>de</strong>l Estado en el <strong>México</strong> postautoritario, <strong>México</strong>, Cepcom/Jus, 2004 (en especial cap. 3:“La transformación <strong>de</strong>l Estado: límites y perspectivas”).2


generalizaciones válidas para el sistema electoral en su conjunto. Con todo, aunque porahora sólo puedo postularlo, estoy convencido que las conclusiones que <strong>de</strong> mi análisis<strong>de</strong> casos pueda <strong>de</strong>spren<strong>de</strong>r son igualmente válidas para otros casos si se examinarancon los mismos criterios sugeridos aquí.Llegados a este punto, es momento <strong>de</strong> plantear una tesis general que orientará mibúsqueda: que los fallos <strong>de</strong>l TEPJF en casos <strong>de</strong> controversia sean legalmentecorrectos, o sea imparciales y apegados a <strong>de</strong>recho, y hermenéuticamente a<strong>de</strong>cuados, osea basados en interpretaciones convincentes o persuasivas <strong>de</strong> la ley, no significa quela ley que los jueces buscan preservar en sus fallos y sentencias sea la más a<strong>de</strong>cuadapara apuntalar la <strong>de</strong>mocracia electoral en nuestro país o que incluso sea una leyinobjetablemente <strong>de</strong>mocrática. En ese sentido, cada vez que el Tribunal falla sobreasuntos controversiales, con base en una ley muy ambigua en sus contenidos einsuficientemente <strong>de</strong>mocrática en materia electoral, se corre el riesgo <strong>de</strong> crearjurispru<strong>de</strong>ncia en aspectos incompatibles o contradictorios <strong>de</strong> origen con la <strong>de</strong>mocracia;es como edificar un nuevo piso normativo sobre uno ya <strong>de</strong> antemano mal cimentado,con el resultado lógico <strong>de</strong> <strong>de</strong>smoronarse estrepitosamente a la menor provocación,cargándose a la propia <strong>de</strong>mocracia.A<strong>de</strong>más, por si este hecho no bastara, prevalecen en <strong>México</strong> mecanismos muypartidizados y poco transparentes para la <strong>de</strong>signación <strong>de</strong> las autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> losórganos electorales (tanto <strong>de</strong>l Instituto Fe<strong>de</strong>ral Electoral, IFE, como <strong>de</strong>l TEPJF) quevician <strong>de</strong> origen su credibilidad y ponen en entredicho la presunta imparcialidad yobjetividad <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones que toman y los fallos que emiten. En esas condiciones —cuestión que en principio me propongo evitar en esta ponencia—, un examen<strong>de</strong>liberadamente aséptico sobre la ley y los fallos que en su nombre emiten los jueces,o sea un estudio estrictamente juridicista o legalista, resulta insustancial e inocuo frentea los muchos <strong>de</strong>safíos que la construcción <strong>de</strong> una verda<strong>de</strong>ra <strong>de</strong>mocracia electoralplantea para el país; proce<strong>de</strong>r así sería tanto como reproducir un engaño, o sea dar pornormales y plenamente <strong>de</strong>mocráticos los usos y prácticas electorales que nos hemosdado, siendo que la mayoría <strong>de</strong> ellos tienen poco <strong>de</strong> normales y mucho <strong>de</strong> patológicossi se mi<strong>de</strong>n con los cánones comúnmente aceptados para cualquier <strong>de</strong>mocracia que seprecie realmente <strong>de</strong> serlo. Entiendo que los juristas procedan <strong>de</strong> esa manera,convirtiendo al objeto <strong>de</strong> sus reflexiones —la ley— en un absoluto, el principio y el fin <strong>de</strong>sus elucubraciones, pero conviene no olvidar que en nombre <strong>de</strong> la ley, o mejor <strong>de</strong>limperio <strong>de</strong> la ley, también se pue<strong>de</strong>n cometer graves excesos y atropellos. En virtud <strong>de</strong>ello, prefiero adoptar una mirada relativista y escéptica con respecto a la norma que una<strong>de</strong>masiado complaciente o ceremoniosa. 4 Por ello, antes <strong>de</strong> proce<strong>de</strong>r con el examenpuntual <strong>de</strong> los fallos <strong>de</strong>l TEPJF según los criterios <strong>de</strong>finidos arriba, quisiera hacer unaconsi<strong>de</strong>ración general sobre la ley electoral vigente en <strong>México</strong> y sobre las reformasintroducidas a la misma en 2007.2. Consi<strong>de</strong>raciones generales sobre el marco legal <strong>de</strong>l sistema electoral mexicano4 Exhortación que por lo <strong>de</strong>más postuló <strong>de</strong> manera insuperable el filósofo alemán Jürgen Habermas en sucélebre obra Facticidad y vali<strong>de</strong>z (<strong>México</strong>, Trota, 1997), o sea, primero están los hechos y luego lanorma, y no al revés.3


Era inevitable que las reformas constitucionales aprobadas en materia electoral por elCongreso <strong>de</strong> la Unión y publicadas en el Diario Oficial <strong>de</strong> la Fe<strong>de</strong>ración el 13 <strong>de</strong>noviembre <strong>de</strong> 2007, así como las reformas al COFIPE aprobadas a fines <strong>de</strong>l mismoaño, generaran gran<strong>de</strong>s controversias y posiciones encontradas. La cuestión electoralha sido <strong>de</strong>s<strong>de</strong> hace muchos años el eje <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocratización <strong>de</strong>l sistema políticomexicano, y al igual que en reformas electorales pasadas la <strong>de</strong> 2007 confrontó adistintas posiciones acerca <strong>de</strong> la profundidad y la velocidad <strong>de</strong> los cambios requeridos,la viabilidad y la pertinencia <strong>de</strong> las reformas, los resultados esperados y sus posiblesefectos contraproducentes, en suma, sus límites y perspectivas.En lo personal he fijado públicamente en varios medios una posición crítica sobre lasreformas electorales <strong>de</strong> 2007 no tanto por sus adiciones, cambios y <strong>de</strong>rogaciones, sinopor sus diversas omisiones, mismas que tar<strong>de</strong> o temprano <strong>de</strong>berán afrontarse en lasinstancias legislativas correspondientes tan pronto como los comicios muestren en lapráctica que tales asuntos ahora pospuestos o relegados sí son importantes paraapuntalar nuestra <strong>de</strong>mocracia electoral.Más específicamente, consi<strong>de</strong>ro que la principal <strong>de</strong>bilidad <strong>de</strong> las reformas electoralesaprobadas resi<strong>de</strong> en su carácter excesivamente coyuntural. En efecto, tal y como estánplanteadas, las modificaciones introducidas parecen buscar ante todo los mecanismoslegales para revertir e impedir en el futuro los errores y los excesos que se presentaronen ocasión <strong>de</strong> las elecciones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>l 2006 y que pusieron en riesgo la contienda ydañaron la imagen <strong>de</strong>l IFE y el TEPJF en lo que a su credibilidad y eficacia se refiere.Así, por ejemplo, según consta en la exposición <strong>de</strong> motivos <strong>de</strong> la iniciativa <strong>de</strong> cambiosconstitucionales en materia electoral, los partidos <strong>de</strong>tectaron los siguientes puntosdébiles a partir <strong>de</strong> los comicios fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>l 2006: un excesivo protagonismo <strong>de</strong> losmedios <strong>de</strong> comunicación en los procesos electorales con el afán <strong>de</strong> influir en losresultados en sintonía con sus intereses particulares; un uso excesivo <strong>de</strong><strong>de</strong>scalificaciones y <strong>de</strong>nuestos entre partidos y candidatos fuera <strong>de</strong> las reglaselementales <strong>de</strong> la convivencia entre adversarios; un gasto excesivo <strong>de</strong> los partidos en lapromoción <strong>de</strong> sus campañas en los medios <strong>de</strong> comunicación; una excesiva exposiciónmediática <strong>de</strong> actores políticos con recursos públicos en tiempos electorales y quepue<strong>de</strong>n influir en los resultados; una intervención mediática no controlada <strong>de</strong> lainiciativa privada a favor o en contra <strong>de</strong> ciertos partidos o candidatos; un ConsejoGeneral <strong>de</strong>l IFE cuya eventual inexperiencia pue<strong>de</strong> poner en riesgo la credibilidad <strong>de</strong>los comicios. Adicionalmente, haciendo eco <strong>de</strong> una percepción dominante entre losciudadanos, los partidos coincidieron en que los tiempos y los gastos <strong>de</strong> las campañaseran excesivos.En correspon<strong>de</strong>ncia con este diagnóstico <strong>de</strong> coyuntura, las reformas electorales <strong>de</strong>l2007 buscaron frenar estos potenciales nudos <strong>de</strong> conflicto. Así, por ejemplo, seestablecen faculta<strong>de</strong>s al IFE para evitar mediante sanciones estrictas que los medios yla iniciativa privada vuelvan a tener un papel <strong>de</strong>masiado activo durante las campañas;se impi<strong>de</strong> que el Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República, los gobernadores y los alcal<strong>de</strong>s haganpublicidad durante las campañas; se establece que el IFE administre los tiempos <strong>de</strong>lEstado en los medios para que los partidos y los candidatos difundan sus propuestas, al4


tiempo que se prohíbe la contratación <strong>de</strong> espacios fuera <strong>de</strong> los tiempos oficiales; seestablece que la publicidad <strong>de</strong> los partidos no podrá contener expresiones que“<strong>de</strong>nigren” a las instituciones y a los propios partidos o que calumnien a las personas;se reducen los gastos y los tiempos <strong>de</strong> campaña y precampaña; se establece unmecanismo <strong>de</strong> renovación escalonada <strong>de</strong> los miembros <strong>de</strong>l Consejo General <strong>de</strong>l IFE.Adicionalmente, en respuesta a los reclamos por mayor transparencia <strong>de</strong> los partidosen el manejo <strong>de</strong> sus recursos, en la iniciativa <strong>de</strong> ley secundaria se reduce elfinanciamiento privado y se faculta al IFE para vigilar los recursos públicos queejercerán los partidos sin restricciones por los secretos bancario, fiscal o fiduciario.Como se pue<strong>de</strong> observar, el sentido y la orientación <strong>de</strong> estas reformas estándirectamente conectados con la coyuntura, o mejor con la lectura que los propiospartidos han hecho acerca <strong>de</strong>l proceso electoral <strong>de</strong>l 2006. En principio, proce<strong>de</strong>r así esnormal y lógico, pues toda reforma respon<strong>de</strong> a una serie <strong>de</strong> circunstancias percibidascomo negativas y susceptibles <strong>de</strong> corregirse. El problema está más bien en que lacoyuntura no siempre es el mejor rasero (o cuando menos no el único) para introducircambios normativos <strong>de</strong> largo aliento, cambios con una perspectiva <strong>de</strong> larga duración yque abonen <strong>de</strong> manera eficaz e inequívoca a la maduración y la consolidación <strong>de</strong> la<strong>de</strong>mocracia electoral sin necesidad <strong>de</strong> someter a examen periódico sus reglas cada vezque la realidad muestre cuán insuficientes son. Más aún, mirar con el prisma <strong>de</strong> lacoyuntura implica muchas veces mirar exclusiva o primordialmente <strong>de</strong>s<strong>de</strong> los agravios ylos posibles resarcimientos particulares o <strong>de</strong> grupo, quedando en segundo término losintereses superiores y <strong>de</strong> largo plazo, que son los <strong>de</strong> la nación en toda suheterogeneidad y diversidad. Por esta vía, los remedios terminan siendo casi siempretan coyunturales como el propio diagnóstico, o sea tentativos y provisionales. 5Pero el problema no son sólo las omisiones. Incidir en la realidad <strong>de</strong>s<strong>de</strong> una lecturaensimismada por la coyuntura también pue<strong>de</strong> llevar a ciertos <strong>de</strong>spropósitos o errores <strong>de</strong>apreciación; es <strong>de</strong>cir a sobredimensionar algunos temas y <strong>de</strong>scuidar otros, alentandosoluciones drásticas o incluso contradictorias con ciertos preceptos o liberta<strong>de</strong>s que ajuzgar por muchos no sería pru<strong>de</strong>nte acotar o restringir, lo cual constituye el caldo <strong>de</strong>cultivo idóneo para que los actores inconformes o directamente afectados interponganrecursos <strong>de</strong> amparo contra la ley o incluso controversias constitucionales. Por ejemplo,5 Tal parece, en <strong>de</strong>scargo <strong>de</strong>l Legislativo, que los otros po<strong>de</strong>res <strong>de</strong>l Estado mexicano también pa<strong>de</strong>cen<strong>de</strong>l mismo mal; es <strong>de</strong>cir, no son capaces <strong>de</strong> mirar más allá <strong>de</strong> la coyuntura y el corto plazo. El Legislativo,como vimos, aprobando leyes coyunturales y superficiales como la electoral y todas las <strong>de</strong>más <strong>de</strong> losúltimos años; el Ejecutivo, implementando políticas que buscan aliviar <strong>de</strong> manera pasajera los rezagossociales, como el programa oportunida<strong>de</strong>s y todos los <strong>de</strong>más; y el Judicial, porque se mueve en losestrechos límites <strong>de</strong> lo que las leyes cortoplacistas le permiten. Pero este mal no tiene porque serendémico ni irreversible, pues cada instancia tiene en sus manos la posibilidad <strong>de</strong> romper <strong>de</strong> algún modoel círculo vicioso: el Legislativo, anteponiendo los intereses nacionales a los intereses inmediatistas <strong>de</strong>las distintas fracciones partidistas; el Ejecutivo, proponiendo y concertando un proyecto <strong>de</strong> nación para elfuturo (a treinta años, por ejemplo) y que hasta ahora brilla por su ausencia; y el Judicial, generandojurispru<strong>de</strong>ncia con una visión <strong>de</strong> futuro aún a costa <strong>de</strong> <strong>de</strong>safiar las soluciones normativas preferidas porlos legisladores. Sobre el tema <strong>de</strong> la necesidad <strong>de</strong> avanzar en las actuales circunstancias <strong>de</strong>l país haciaun proyecto <strong>de</strong> nación y sobre las consecuencias <strong>de</strong> no hacerlo, véase mi artículo reciente: C. <strong>Cansino</strong>,“¿Por qué <strong>México</strong> no saldrá bien librado <strong>de</strong> la crisis económica?”, Este País, <strong>México</strong>, núm. 224,noviembre <strong>de</strong> 2009, pp. 18-30.5


si se percibe que los medios incidieron en <strong>de</strong>masía en el proceso electoral, por qué noentonces regular sus contenidos en futuras contiendas. El problema es que “regular”muy bien pue<strong>de</strong> confundirse con “censurar” si antes no se <strong>de</strong>fine claramente lo que sepreten<strong>de</strong>. Huelga <strong>de</strong>cir que por esta vía los artífices <strong>de</strong> las reformas —señaladamentelos partidos mayoritarios— se verán enfrentados invariablemente a un caudal <strong>de</strong> críticaspor una presunta extralimitación en sus funciones y atribuciones con tal <strong>de</strong> mantenersus propios intereses. De hecho, no son pocas las voces que han hablado <strong>de</strong>“partidocracia” para referirse a la actuación <strong>de</strong> los partidos con esta reforma,entendiendo por ello una perversión <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia en la que no existen suficientesmecanismos formales para contrarrestar o limitar el po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> facto <strong>de</strong> los partidosmayoritarios. 6 Otras voces, por su parte, han señalado que no existen aún los incentivosnecesarios para que los partidos vean disminuir sus muchas prerrogativas por la vía <strong>de</strong>reformas legales que sólo los propios partidos están facultados para introducir.Finalmente, por sus omisiones y excesos, algunos más han afirmado que la reforma encuestión es impopular o incluso que constituye una contrarreforma electoral; es <strong>de</strong>cir unretroceso en lugar <strong>de</strong> un avance. Lamentablemente, todas estas interpretaciones tienenalgo <strong>de</strong> verdad. La reforma electoral presentó algunos avances, pero el peso <strong>de</strong> lasomisiones y la existencia <strong>de</strong> algunos <strong>de</strong>spropósitos en la misma terminaron restándolefuerza y aquiescencia.En suma, es posible <strong>de</strong>tectar dos tipos <strong>de</strong> problemas en las reformas electorales <strong>de</strong>2007: las omisiones y ciertos <strong>de</strong>spropósitos. En virtud <strong>de</strong> ello, esta reforma presentahasta cierto punto una paradoja si se compara con reformas electorales prece<strong>de</strong>ntes.Mientras que en el pasado, las reformas electorales fueron muy limitadas, graduales yhasta timoratas <strong>de</strong>bido a la hegemonía que el partido gobernante mantenía sobre losprocesos legislativos (aunque la reforma <strong>de</strong> 1996 permitió avances insoslayables<strong>de</strong>bido a la <strong>de</strong>bilidad que para entonces ya acusaba el régimen priista), la reforma <strong>de</strong>2007 también resulta insuficiente y gradual pero por otras razones: una visióndominante muy coyuntural <strong>de</strong> los problemas y <strong>de</strong>fectos <strong>de</strong> nuestro sistema electoral porparte <strong>de</strong> los partidos mayoritarios.Ciertamente, no hay Reforma perfecta y mucho menos una que <strong>de</strong>je satisfechos atodos. Sin embargo, cuando existen buenas condiciones para alcanzar acuerdos yplasmarlos en cambios <strong>de</strong> largo aliento más allá <strong>de</strong> las exigencias coyunturales, y no seproce<strong>de</strong> en consecuencia, el resultado será aún más insatisfactorio y pue<strong>de</strong> motivarvarios cuestionamientos. Que en el caso <strong>de</strong> la reforma que nos atañe existíancondiciones óptimas para aspirar a cambios más ambiciosos que los alcanzados, esindudable. Así, por ejemplo, las reformas electorales se daban por primera vez en elmarco <strong>de</strong> una reforma <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong> gran calado y cuya aprobación e instalación en elCongreso <strong>de</strong> la Unión a principios <strong>de</strong> 2007 marcó el fin <strong>de</strong> una etapa <strong>de</strong> <strong>de</strong>sencuentrossistemáticos entre las fuerzas partidistas y el inicio <strong>de</strong> otra más prometedora <strong>de</strong>negociaciones constructivas. Por otra parte, la integración <strong>de</strong> dicha Comisión para lareforma <strong>de</strong>l Estado proveyó a los partidos <strong>de</strong> un marco simbólico que colocaba como6 Sobre el fenómeno <strong>de</strong> la partidocracia en <strong>México</strong>, véase: C. <strong>Cansino</strong>, “De la dictadura perfecta a la<strong>de</strong>mocracia imperfecta. Lo normal y lo patológico en la transición mexicana”, Revista Altamirano, <strong>México</strong>,núm. 36, julio <strong>de</strong> 2009, pp. 31-56.6


fines superiores tanto la construcción <strong>de</strong> todo un nuevo andamiaje institucional ynormativo encaminado a asegurar la consolidación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia, como laedificación largamente pospuesta <strong>de</strong> un Estado <strong>de</strong> Derecho verda<strong>de</strong>ramente<strong>de</strong>mocrático. Es precisamente en esta perspectiva <strong>de</strong> largo aliento que <strong>de</strong>ben evaluarselos alcances <strong>de</strong> las reformas electorales.El principal avance <strong>de</strong> las reformas constitucionales es sin duda la restricción <strong>de</strong> lapublicidad pagada para promover las campañas <strong>de</strong> partidos y candidatos. En efecto,nada justificaba la fuga extraordinaria <strong>de</strong> recursos públicos hacia los consorciosmediáticos con fines <strong>de</strong> proyección política. Para eso existen los tiempos oficiales <strong>de</strong>lEstado que concesiona las frecuencias a los medios privados. Sin duda, con esta<strong>de</strong>cisión, nuestro país adopta un principio básico <strong>de</strong> sana distancia entre los partidos ylos medios que opera en prácticamente todas las <strong>de</strong>mocracias consolidadas <strong>de</strong>l mundo.Sin embargo, su operacionalización en la ley secundaria no estuvo ajena <strong>de</strong> ciertasinconsistencias en lo que respecta a las faculta<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l IFE para administrar los tiempos<strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong>stinados a los partidos en campaña y para sancionar a aquellos mediosque incumplan con estas disposiciones.De la mano con este asunto están varios más <strong>de</strong> igual importancia: el establecimiento<strong>de</strong> restricciones para que nadie sin excepción (ni la iniciativa privada, ni funcionarios enactivo, como el Presi<strong>de</strong>nte <strong>de</strong> la República, los gobernadores y los alcal<strong>de</strong>s) puedahacer publicidad durante los tiempos <strong>de</strong> campaña y por esta vía influyan en losresultados; la regulación <strong>de</strong> los contenidos <strong>de</strong> la publicidad partidista para que ésta no<strong>de</strong>nigre a las instituciones y a los propios partidos o calumnie a las personas; elestablecimiento <strong>de</strong> lineamientos oficiales a los que <strong>de</strong>berán ceñirse los noticierosdurante las campañas electorales. Indudablemente, pese a que estos aspectos buscanaten<strong>de</strong>r un problema coyuntural que hizo mella en las elecciones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>l 2006,resultan muy difíciles <strong>de</strong> reglamentar sin herir susceptibilida<strong>de</strong>s. Las fronteras entre laregulación <strong>de</strong> prácticas y conductas y la censura suelen ser muy sutiles y siempremotivará controversias. Por lo pronto, las reformas al COFIPE no ofrecieron las mejoresalternativas para reglamentar el asunto sin vulnerar el principio <strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong>expresión.Así, por ejemplo, reglamentar los contenidos <strong>de</strong> las campañas no pue<strong>de</strong> hacerse sinimponer unos criterios muy subjetivos y en<strong>de</strong>bles: ¿quién pue<strong>de</strong> establecer, porejemplo, cuando algo es “<strong>de</strong>nigrante” o no lo es? A<strong>de</strong>más, <strong>de</strong> acuerdo con laexperiencia <strong>de</strong> muchas <strong>de</strong>mocracias consolidadas en el mundo, la negatividad <strong>de</strong> lascampañas no es algo con<strong>de</strong>nable per se. Según este criterio, correspon<strong>de</strong> sólo a losciudadanos premiar o castigar a los candidatos por sus exabruptos o su discreción.Implícito pues en toda tentativa <strong>de</strong> regular los contenidos <strong>de</strong> las campañas para que se<strong>de</strong>sarrollen según normas <strong>de</strong> respeto y pru<strong>de</strong>ncia, suele escon<strong>de</strong>rse una concepciónque subestima a los ciudadanos en sus capacida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> discernir por sí mismos suspreferencias, una concepción paternalista <strong>de</strong> la política que concibe a los ciudadanoscomo menores <strong>de</strong> edad. Asimismo, en caso <strong>de</strong> difamación y calumnias, ya existen losinstrumentos legales para que los afectados interpongan una <strong>de</strong>manda y puedanresarcir el daño moral, aunque también en este terreno existen muchas inconsistenciasjurídicas.7


Algo similar pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse <strong>de</strong> la restricción a particulares para que empleen a losmedios en tiempos <strong>de</strong> campaña para difundir sus i<strong>de</strong>as, por más que se pretenda con lamedida preservar la contienda <strong>de</strong> factores que la contaminen. En efecto, no pue<strong>de</strong>reglamentarse en este ámbito sin afectar el principio <strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong> expresión. Peroquizá el asunto más polémico está en imponer lineamientos a los medios y en particulara los noticieros durante los tiempos electorales, bajo la amenaza <strong>de</strong> retirartemporalmente <strong>de</strong>l aire a los medios que incumplan dichas disposiciones. Como era <strong>de</strong>esperarse, el asunto ha <strong>de</strong>spertado un intenso <strong>de</strong>bate. En lo personal, me hepronunciado por la <strong>de</strong>fensa irrestricta <strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong> expresión. Más aún, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong>décadas <strong>de</strong> imposiciones y controles oficiales sobre los medios, consi<strong>de</strong>ro un avanceque los medios o los noticieros fijen abiertamente sus posiciones con respecto a loscandidatos. Con ello nos ahorramos las simulaciones <strong>de</strong>l pasado, don<strong>de</strong> muchosmedios aparentaban ser plurales y equitativos, pero en el fondo promovíanveladamente sus propias preferencias. De nuevo, en este asunto toca exclusivamente alos ciudadanos premiar o castigar a los medios por su imparcialidad o parcialidad, eneste caso con el favor o no <strong>de</strong> su audiencia o fi<strong>de</strong>lidad.Con estas consi<strong>de</strong>raciones se pue<strong>de</strong> ejemplificar uno <strong>de</strong> los riesgos <strong>de</strong> reformar una leya partir <strong>de</strong> pon<strong>de</strong>rar exclusivamente cuestiones coyunturales. Por esta vía es comúnque se sobredimensionen algunos aspectos en <strong>de</strong>trimento <strong>de</strong> otros. El resultado pue<strong>de</strong>ser acortar ciertas liberta<strong>de</strong>s en aras <strong>de</strong> solucionar un problema específico. Quizá lamedicina pue<strong>de</strong> ser eficaz, pero si causa daños colaterales graves, no hay más remedioque cambiarla. Precisamente por ello, al prosperar ahora este tipo <strong>de</strong> soluciones, nopasará mucho tiempo para que se <strong>de</strong>roguen. Ninguna <strong>de</strong>mocracia pue<strong>de</strong> levantarse sino es en el piso firme <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos y las liberta<strong>de</strong>s individuales.Pero siguiendo con los avances <strong>de</strong> las reformas electorales <strong>de</strong> 2007, se introduce unaspecto <strong>de</strong> la mayor importancia: la disposición para que el IFE vigile los recursospúblicos que ejercerán los partidos sin restricciones por los secretos bancario, fiduciarioo fiscal. Para ello se propone constituir en el IFE una Unidad <strong>de</strong> Fiscalización <strong>de</strong> losRecursos Públicos <strong>de</strong> los Partidos Políticos. Sin duda, este punto atien<strong>de</strong> un reclamopor transparentar las activida<strong>de</strong>s y el manejo <strong>de</strong> recursos <strong>de</strong> los partidos, y por ello esrelevante. Sin embargo, existían en el tintero muchas otras propuestas en este sentidoque al final no se concretaron. Así, por ejemplo, no resultaba <strong>de</strong>s<strong>de</strong>ñable la propuesta<strong>de</strong> incluir a los partidos entre las instancias públicas sujetas a la ley <strong>de</strong> transparencia yacceso a la información. Como quiera que sea, hay aquí un avance, pero su pertinenciatiene que ver también con la existencia <strong>de</strong> sanciones graves para los partidos queincumplan con la obligación que se estipula en la reforma.Finalmente, las reformas electorales <strong>de</strong> 2007 representan un avance en lo que a lareducción <strong>de</strong> tiempos <strong>de</strong> campañas y precampañas se refiere. Sin duda, este asuntojunto con la restricción <strong>de</strong> contratar publicidad pagada y la reducción <strong>de</strong>l financiamientoprivado <strong>de</strong> los partidos, reduce sensiblemente los hasta ahora excesivos gastos <strong>de</strong>nuestra <strong>de</strong>mocracia electoral. Sin embargo, comparada con varias <strong>de</strong>mocraciasconsolidadas, los tiempos <strong>de</strong> las campañas estipuladas por las reformas siguen siendo<strong>de</strong>masiado largos. He aquí otro punto que tar<strong>de</strong> o temprano <strong>de</strong>berá ajustarse.8


Hasta aquí los principales avances <strong>de</strong> la reforma electoral <strong>de</strong>l 2007. Como vimos, pesea sus aportes, ninguno está libre <strong>de</strong> problemas y queda la sensación <strong>de</strong> que se podíallegar más lejos sin necesidad <strong>de</strong> afectar aspectos colaterales como la libertad <strong>de</strong>expresión. Si evaluamos las reformas por su pertinencia para evitar o solucionarproblemas coyunturales, es <strong>de</strong>cir los problemas que se presentaron en ocasión <strong>de</strong> laselecciones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>l 2006, el resultado es positivo, aunque podía llegarse máslejos. Sin embargo, proce<strong>de</strong>r así no es suficiente. Más que la coyuntura, el verda<strong>de</strong>rocriterio para establecer los alcances <strong>de</strong> la reforma electoral es su contribución paraconsolidar la <strong>de</strong>mocracia en el futuro mediante el firme establecimiento <strong>de</strong> prácticas einstituciones electorales confiables y eficaces, en una perspectiva integral.Lamentablemente, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> esta perspectiva, la reforma electoral resulta insuficiente. Sien el pasado <strong>de</strong>l viejo régimen se impuso una suerte <strong>de</strong> gradualismo a la hora <strong>de</strong>aprobar las reformas electorales, más por las circunstancias todavía favorables alpartido hegemónico, en la reforma <strong>de</strong>l 2007 el gradualismo también terminóimponiéndose, aunque por otras razones. A la larga, a la hora <strong>de</strong> los balances, con estareforma los partidos nos siguen <strong>de</strong>biendo. Con esta reforma se volvió a per<strong>de</strong>r laposibilidad <strong>de</strong> ir al fondo <strong>de</strong> muchos <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> nuestro sistema electoral.Son tantos los temas que se quedaron fuera <strong>de</strong> esta reforma que no hay más remedioque calificarla <strong>de</strong> tentativa y provisional. Considérense si no los siguientes: el asunto <strong>de</strong>las candidaturas in<strong>de</strong>pendientes quedó en el limbo, pues se omite el párrafo que lasimpedía pero no se reglamenta al respecto; el tema <strong>de</strong> la reelección <strong>de</strong> diputados ysenadores simplemente no fue consi<strong>de</strong>rado; nada tampoco se avanzó sobre el voto <strong>de</strong>los mexicanos en el extranjero, que requiere <strong>de</strong> un régimen especial para darle cauce;el mecanismo <strong>de</strong> selección <strong>de</strong> los Consejeros <strong>de</strong>l IFE siguió siendo una competenciaexclusiva <strong>de</strong> los partidos con representación en el Congreso, no obstante que estehecho vicia <strong>de</strong> origen la credibilidad <strong>de</strong>l árbitro por más que se establezcanmecanismos más abiertos y trasparentes para su <strong>de</strong>signación; no se incluye nada sobrela <strong>de</strong>mocracia interna <strong>de</strong> los partidos, aunque es un tema polémico y no existeconsenso a nivel mundial sobre la pertinencia o no <strong>de</strong> establecer mecanismos alrespecto; no se incluye nada sobre referéndum, plebiscito, iniciativa legislativa popular yrevocación <strong>de</strong> mandato que son figuras fundamentales en las <strong>de</strong>mocracias mo<strong>de</strong>rnas;nada hay en la legislación acerca <strong>de</strong> reducir el número <strong>de</strong> legisladores y <strong>de</strong> re<strong>de</strong>finir lafórmula mixta <strong>de</strong> diputados y senadores <strong>de</strong> mayoría simple y <strong>de</strong> representaciónproporcional que genera sobrerrepresentación y que ha sido <strong>de</strong>scartada por la mayoría<strong>de</strong> las <strong>de</strong>mocracias mo<strong>de</strong>rnas en aras <strong>de</strong> una mejor representatividad política; no seintrodujo nada sobre segunda vuelta y mecanismos alternativos para evitar conflictos enelecciones muy competidas y con resultados muy cerrados; el asunto <strong>de</strong> la equidad <strong>de</strong>género en las candidaturas <strong>de</strong> legisladores parece tener todavía algunos reparos; se<strong>de</strong>scuidó la cuestión <strong>de</strong> nuevas tecnologías tanto para las campañas como para blindarel programa <strong>de</strong> resultados preliminares o introducir la urna electrónica; no se quiso irmás lejos en la centralización <strong>de</strong> las elecciones mediante la creación <strong>de</strong> un InstitutoNacional <strong>de</strong> Elecciones que concentre la facultad <strong>de</strong> organizar todos los comicios <strong>de</strong>lpaís, con lo cual se frenarían las irregularida<strong>de</strong>s y dispendios que suelen presentarseen los institutos electorales estatales, muchas veces sometidos a los po<strong>de</strong>res fácticos ycacicazgos locales (la ley sólo establece la posibilidad <strong>de</strong> que el IFE organice comicios9


estatales a petición <strong>de</strong> los propios po<strong>de</strong>res formales <strong>de</strong> cada entidad); tampoco sequiso unificar los tiempos electorales para todo el país, lo cual representaría un enormeahorro <strong>de</strong> recursos y esfuerzos. Y como éstos, hay muchos asuntos pendientes más.Pero a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> las omisiones, se introdujeron en la Constitución y en la ley secundariaalgunos puntos muy polémicos que bien podrían ser calificados <strong>de</strong> retrocesos. Tal es elcaso <strong>de</strong> la creación <strong>de</strong> la figura <strong>de</strong> un contralor <strong>de</strong>l IFE <strong>de</strong>signado por los partidos en elCongreso que tendría las tareas <strong>de</strong> vigilar la actuación <strong>de</strong> los Consejeros Electorales ysugerir su remoción a criterio <strong>de</strong>l mismo. Es un retroceso porque vulnera la autonomíaque <strong>de</strong>be prevalecer en el Instituto y permite a los partidos interferir en los asuntosinternos <strong>de</strong>l mismo. Algo similar pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse <strong>de</strong> la intención <strong>de</strong> impedir las coalicioneso que en el caso <strong>de</strong> candidaturas comunes a cada partido se le abonen sus propiosvotos para establecer si conservan o no el registro. Obviamente el tema inquieta sobretodo a los así llamados partidos pequeños, pero no en aras <strong>de</strong> restarles fuerza pue<strong>de</strong>sacrificarse lo que en sí mismo es una conquista: la posibilidad <strong>de</strong> establecer alianzas ycoaliciones electorales. Tar<strong>de</strong> o temprano, la ley <strong>de</strong>berá buscar una fórmula distintapara aten<strong>de</strong>r pru<strong>de</strong>ntemente este punto.3. Los fallos <strong>de</strong>l TEPJF en el marco <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia electoral realmente existenteEl TEPJF recibió durante el proceso electoral fe<strong>de</strong>ral <strong>de</strong> 2009 varios recursos cuyosfallos sientan un prece<strong>de</strong>nte en varios aspectos <strong>de</strong> la materia electoral. En particular,examinaré aquí las sentencias <strong>de</strong> cuatro casos que tienen que ver con el principio <strong>de</strong>neutralidad aplicado a la propaganda <strong>de</strong> los partidos políticos. 7 Más específicamente, seme ha solicitado reflexionar a partir <strong>de</strong> estos casos en qué medida un partido políticopue<strong>de</strong> utilizar en sus campañas políticas los contenidos <strong>de</strong> los programas oficiales <strong>de</strong>manera lícita, así como realizar gastos <strong>de</strong> campaña en materia <strong>de</strong> salud, que son parte<strong>de</strong> programas oficiales, para buscar la afiliación partidista y un mejor posicionamientodurante las campañas electorales. La pregunta aquí es: ¿si este tipo <strong>de</strong> propaganda ogastos vulneran o no la prohibición <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r público y <strong>de</strong> los partidos <strong>de</strong> intervenirilegalmente en una elección, por afectar la libertad <strong>de</strong>l sufragio o la equidad <strong>de</strong> lacontienda?En el primer caso —una querella en contra <strong>de</strong>l PAN por difundir, antes <strong>de</strong> comenzar lascampañas electorales, una propaganda institucional aprovechándose <strong>de</strong> supuestoslogros <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral—, el TEPJF falló que el asunto era improce<strong>de</strong>nte, y<strong>de</strong>terminó que todos los partidos tienen la libertad <strong>de</strong> usar en su propaganda política losprogramas oficiales como parte <strong>de</strong> sus faculta<strong>de</strong>s para expresarse libremente en el<strong>de</strong>bate público a fin <strong>de</strong> que el electorado <strong>de</strong>cida con mayor información, a excepción <strong>de</strong>todo mensaje que pretenda inducir, coaccionar o presionar en forma in<strong>de</strong>bida el voto.Sin embargo, la resolución no fue unánime, pues se aprobó con el disenso <strong>de</strong> dosmagistrados, cuyos argumentos abonan a la discusión sobre la pertinencia o no <strong>de</strong> lasentencia final.7 Para efectos <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificación, los casos en cuestión, <strong>de</strong> acuerdo a la clasificación <strong>de</strong>l TEPJF, son: SUP-RAP-15/2009, SUP-RAP-103/209, SUP-RAP-156/2009 Y SUP-RAP-250/2009.10


En el segundo caso —una querella en contra <strong>de</strong>l PAN por difundir en su sitio web unfolleto publicitario sobre diferentes acciones <strong>de</strong> gobierno, y don<strong>de</strong> se externó la frase:“si pier<strong>de</strong> el gobierno, per<strong>de</strong>mos los mexicanos”—, el TEPJF falló que la queja eraproce<strong>de</strong>nte, por lo que <strong>de</strong>terminó que dicha propaganda y la frase contenida en ellaeran ilegales por inducir en forma in<strong>de</strong>bida a los electores a votar a favor <strong>de</strong>l PAN.Pero, al igual que en el primer caso, dos magistrados expresaron su disenso y semanifestaron a favor <strong>de</strong>l <strong>de</strong>bate libre.En el tercer caso —una querella en contra <strong>de</strong>l PAN por difundir promocionales en losque se difundían diferentes acciones <strong>de</strong>l gobierno fe<strong>de</strong>ral, mismas que aparecían comologros <strong>de</strong>l Presi<strong>de</strong>nte y <strong>de</strong>l PAN—, el TEPJF falló que la queja era improce<strong>de</strong>nte, y<strong>de</strong>terminó por mayoría <strong>de</strong> los magistrados, a excepción <strong>de</strong> uno que presentó variasobjeciones, que el uso <strong>de</strong> la figura presi<strong>de</strong>ncial en la propaganda partidista no esconstitutiva <strong>de</strong> presión o coacción a los electores.En el cuarto caso —una querella en contra <strong>de</strong>l Partido Nueva Alianza por utilizarrecursos públicos para realizar mamografías gratuitas para la <strong>de</strong>tección <strong>de</strong>l cáncer enlas mujeres, con la finalidad <strong>de</strong> posicionar a dicho partido y lograr un mayor número <strong>de</strong>afiliados en tiempos electorales—, el TEPJF falló que la queja era proce<strong>de</strong>nte, y<strong>de</strong>terminó que los partidos no pue<strong>de</strong>n hacer gastos para fines sociales en materia <strong>de</strong>salud que tengan por objeto afiliar a ciudadanos durante un proceso electoral.Lo primero que salta a la vista en todos estos fallos legales es que exigieron por parte<strong>de</strong> los jueces un ejercicio ineludible <strong>de</strong> interpretación <strong>de</strong> la legislación vigente, ejerciciopor necesidad subjetivo y controversial, producto <strong>de</strong> la ambigüedad <strong>de</strong> la propia ley.Prueba <strong>de</strong> ello es que en ningún caso las resoluciones se alcanzaron por unanimidad, yque muchos <strong>de</strong> los argumentos externados por los magistrados que disentían <strong>de</strong> lasposiciones mayoritarias eran totalmente opuestos a los que terminaron imponiéndose.En virtud <strong>de</strong> ello, no sólo se ponen <strong>de</strong> manifiesto las <strong>de</strong>ficiencias <strong>de</strong> la ley, en la medidaque admite interpretaciones contrastantes, sino que justifica plenamente la necesidad<strong>de</strong> evaluar lo más objetivamente posible la actuación <strong>de</strong>l TEPJF.En segundo lugar, no se pue<strong>de</strong> establecer que el TEPJF haya actuado en cada uno <strong>de</strong>estos casos movido por criterios extralegales (preferencias partidistas, inclinacionesi<strong>de</strong>ológicas, revanchas políticas, etcétera), pues la legislación faculta a los jueces ainterpretar la ley conforme a los criterios que cada uno tenga a bien pon<strong>de</strong>rar, pero esono significa que las sentencias finales hayan sido las más correctas o a<strong>de</strong>cuadas, no<strong>de</strong>s<strong>de</strong> un criterio estrictamente legal sino sobre todo funcional con los principios propios<strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocracia. Así, por ejemplo, siguiendo la máxima según la cual lo que la ley noprohíbe, entonces es permitido, es válida la sentencia <strong>de</strong>l TEPJF que <strong>de</strong>termina comolícito que los partidos utilicen en su propaganda política los programas oficiales (caso1). En mi opinión, ello es correcto, sobre todo si se privilegia el criterio <strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong>expresión por sobre otros que quizá preocupan más a ciertos actores políticos, como laequidad en las campañas. Lo que sorpren<strong>de</strong> en este caso es que sean,paradójicamente, los propios partidos políticos, o algunos <strong>de</strong> ellos, los que pretendan, alinterponer quejas ante el TEPJF, restringir sus propias faculta<strong>de</strong>s para expresarselibremente. Algo similar pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse <strong>de</strong>l segundo caso, con la salvedad que11


<strong>de</strong>terminar si una frase propagandística es ilegal por inducir en forma in<strong>de</strong>bida el voto,siempre será algo muy subjetivo y, en consecuencia, parcial. En ese sentido, más quelas implicaciones y la supuesta intencionalidad <strong>de</strong> ciertas expresiones lo que <strong>de</strong>besometerse a juicio es la propia ley. Aquí, la pregunta no es si una <strong>de</strong>terminadaexpresión o frase <strong>de</strong> campaña es legal o ilegal sino qué sentido tiene mantener una leyque restringe la libre expresión <strong>de</strong> los partidos con base en criterios <strong>de</strong> juicio quesiempre serán subjetivos y arbitrarios. En el tercer caso, por su parte, el fallo <strong>de</strong>l TEPJFfue el más sensato, pues <strong>de</strong>terminar en cuáles situaciones el empleo <strong>de</strong> la figurapresi<strong>de</strong>ncial en la propaganda partidista es ilegal por coaccionar el voto y en cuáles no,podía conducir a alegatos estériles e interminables, con las mismas consecuencias queen el caso 2, o sea abrir la puerta a la subjetividad y arbitrariedad. En el cuarto caso,por último, el fallo fue el más congruente con el principio <strong>de</strong> neutralidad establecido enla ley que obliga a los actores políticos a señalar explícitamente en la promoción <strong>de</strong> susobras publicas que: “este programa es público y queda prohibido su uso para finesdistintos <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo social”. Pero <strong>de</strong>s<strong>de</strong> un punto <strong>de</strong> vista más pragmático, para unpaís con tantas carencias y rezagos, que un partido prefiera usar los recursos a sudisposición para hacer obra social directa en lugar <strong>de</strong> <strong>de</strong>rrocharlos en pura propaganda,tiene algo <strong>de</strong> meritorio, por lo que no pue<strong>de</strong> invalidarse en automático.En tercero y último lugar, con los elementos referidos hasta aquí, creo estar encondiciones <strong>de</strong> ofrecer una primera respuesta a la interrogante solicitada por el TEPJF:¿la propaganda <strong>de</strong> programas gubernamentales o los gastos en obras sociales durantela campaña por parte <strong>de</strong> los partidos políticos vulneran o no la prohibición <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>rpúblico y <strong>de</strong> los partidos <strong>de</strong> intervenir ilegalmente en una elección, por afectar la libertad<strong>de</strong>l sufragio o la equidad <strong>de</strong> la contienda? De entrada, consi<strong>de</strong>ro que la pregunta da porsentada una cuestión que en sí misma es cuestionable: la prohibición <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r públicoy <strong>de</strong> los partidos <strong>de</strong> intervenir ilegalmente en una elección. En lo personal, aunqueentiendo las razones históricas que lo justifican, creo que es un exceso prohibir al po<strong>de</strong>rpúblico intervenir en la contienda y limitar la libre expresión <strong>de</strong> los partidos (ya sea en eluso propagandístico <strong>de</strong> los programas gubernamentales o <strong>de</strong> la figura presi<strong>de</strong>ncial, orestringiendo sus dichos y frases por consi<strong>de</strong>rarlos coaccionadores <strong>de</strong>l voto), sobretodo si se pon<strong>de</strong>ra como criterio discriminador (bien jurídico tutelado) el <strong>de</strong>recho a lalibre expresión, y si se consi<strong>de</strong>ra igualmente, como veremos <strong>de</strong>spués, que el juezúltimo <strong>de</strong> una contienda electoral es el ciudadano con su voto. Más aún, que unpresi<strong>de</strong>nte intervenga en los procesos electorales no significa necesariamente que elloserá redituable para su partido en campaña, sino que pue<strong>de</strong> tener el efecto contrario,en función <strong>de</strong> la mayor o menor popularidad <strong>de</strong>l mandatario. De igual modo, el usopropagandístico <strong>de</strong> los programas gubernamentales o <strong>de</strong> la figura presi<strong>de</strong>ncial tampocogarantiza el éxito electoral al partido en cuestión, pues <strong>de</strong>pen<strong>de</strong> <strong>de</strong> la percepción socialque se tenga <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l gobierno. Y finalmente, el recurso a frases alarmistaso subliminales en las campañas no asegura que tendrán el efecto esperado, sino quemuchas veces pue<strong>de</strong>n resultar contraproducentes en la captación <strong>de</strong> votos. Por todoello, sostener a priori que la intervención <strong>de</strong>l presi<strong>de</strong>nte en las contiendas, o el usopropagandístico <strong>de</strong> programas oficiales o <strong>de</strong> la figura presi<strong>de</strong>ncial o el recurso aexpresiones supuestamente manipuladoras, son prácticas que violentan la legalidad, esalgo muy relativo, amén <strong>de</strong> que limitarlas legalmente tampoco asegura la equidad <strong>de</strong> lacontienda ni la libertad <strong>de</strong>l sufragio ni la neutralidad que se preten<strong>de</strong> por parte <strong>de</strong> los12


actores políticos (cuestión esta última que por lo <strong>de</strong>más resulta contradictoria con lacondición, por <strong>de</strong>finición parcial, <strong>de</strong> los partidos y los gobernantes), las cuales<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong> muchos otros factores, ciertamente más relevantes que aquéllos, y quepermanecen todavía en un estado primario en la legislación vigente, tales como losmecanismos <strong>de</strong> <strong>de</strong>signación <strong>de</strong> los órganos electorales, el financiamiento <strong>de</strong> lospartidos, la reelección <strong>de</strong> legisladores, etcétera.En síntesis, el TEPJF actuó en todos estos casos con apego a <strong>de</strong>recho, buscando lassoluciones más saludables <strong>de</strong> acuerdo a sus atribuciones específicas y a lasdisposiciones legales a su alcance. Pero esto no significa, por razones que puntualizaréen el siguiente apartado, que las resoluciones sean las más congruentes con lasexigencias <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocracia mo<strong>de</strong>rna. De entrada, a<strong>de</strong>lanto, creo que <strong>de</strong>becuestionarse seriamente si el empleo <strong>de</strong> propaganda oficial por parte <strong>de</strong> los partidos, oel recurso a frases <strong>de</strong> campaña presumiblemente coaccionadoras <strong>de</strong>l voto, o el uso <strong>de</strong>la figura presi<strong>de</strong>ncial en los procesos electorales, o el gasto social partidista en tiempos<strong>de</strong> campaña electoral, son situaciones que, como se presume, realmente haceninequitativa una contienda, o cancelan la libertad <strong>de</strong>l sufragio o violentan la neutralidad<strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r público y <strong>de</strong> los partidos, principios rectores <strong>de</strong> una elección libre. En lopersonal, puedo enten<strong>de</strong>r que haya razones históricas que expliquen que nuestranormatividad electoral sea particularmente sensible a regular estas cuestiones, comolas inequida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> los comicios, las simulaciones electorales o la centralidad <strong>de</strong>lpresi<strong>de</strong>nte durante la era <strong>de</strong>l partido único, pero transferir ad infinitum esta sensibilida<strong>de</strong>n la legislación electoral no pue<strong>de</strong> hacerse sin menoscabo <strong>de</strong>l pleno reconocimiento<strong>de</strong> las faculta<strong>de</strong>s <strong>de</strong> discernir y elegir <strong>de</strong> los propios ciudadanos, a quienes lasautorida<strong>de</strong>s y las leyes se empeñan <strong>de</strong> preservar <strong>de</strong> posibles “contaminaciones” queafecten su buen juicio a la hora <strong>de</strong> emitir su voto, o sea <strong>de</strong> mantenerlos en un estadopermanente <strong>de</strong> minoría <strong>de</strong> edad. He ahí el problema estructural inherente a todos estosfallos legales.De hecho, estar enfrascados todavía en discusiones <strong>de</strong> este tipo, no hace sinoevi<strong>de</strong>nciar lo lejos que estamos <strong>de</strong> materializar una <strong>de</strong>mocracia electoral madura.Des<strong>de</strong> este rasero imaginario, pier<strong>de</strong> todo sustento discutir la pertinencia o no <strong>de</strong> usarpropaganda oficial o la corrección o no <strong>de</strong>l lenguaje empleado por los partidos paracomunicar su mensaje, cuestiones todas irrelevantes <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el momento que sereconoce que el ciudadano es lo suficientemente maduro para tomar libremente sus<strong>de</strong>cisiones por más que los actores busquen a toda costa persuadirlo por distintosmedios. Más aún, en una <strong>de</strong>mocracia <strong>de</strong> este tipo toca exclusivamente a losciudadanos, más que a un tribunal electoral, premiar o castigar con su voto los excesosretóricos y malos manejos <strong>de</strong> sus partidos y candidatos. Son en última instancia losciudadanos los que, <strong>de</strong> acuerdo a su escala <strong>de</strong> valores, establecerán si un candidatoabusa <strong>de</strong>l uso <strong>de</strong> propaganda oficial, o si un partido es muy burdo al usar la figurapresi<strong>de</strong>ncial, o si emplea una retorica ten<strong>de</strong>nciosa, y si son todas ellas prácticas oconductas que <strong>de</strong>ban castigarse en las urnas, lo cual vuelve insustancial que se legisleal respecto, al menos no con la obsesión con que se ha hecho en nuestro país.Obviamente, esto no significa que no <strong>de</strong>ba haber una legislación electoral precisa yexpedita, pero en todo caso se trataría <strong>de</strong> una normatividad muy general en suscontenidos, fundada más en la confianza que en la <strong>de</strong>sconfianza, empezando por el13


econocimiento pleno <strong>de</strong> la madurez <strong>de</strong> los electores, cuestión todavía ausente en lanuestra.4. Los fallos <strong>de</strong>l TEPJF en el marco <strong>de</strong> una situación <strong>de</strong>mocrática i<strong>de</strong>alSi algo sugiere la argumentación anterior es que evaluar los fallos <strong>de</strong>l TEPJF en función<strong>de</strong> la propia legislación vigente es un ejercicio insuficiente y sesgado para <strong>de</strong>terminar sicon esos fallos se preservan o se vulneran principios presumiblemente fundamentalespara la <strong>de</strong>mocracia, tales como la neutralidad <strong>de</strong> los partidos, la libertad <strong>de</strong> expresión,la libertad <strong>de</strong>l sufragio o la equidad <strong>de</strong> la contienda. Por esa vía sólo estaríamosconvalidando (legitimando) implícitamente (aún sin proponérnoslo) una normativa —eneste caso la electoral— que resulta, tal y como está diseñada, muy limitada oincongruente con respecto a esos principios o valores <strong>de</strong>mocráticos que se preten<strong>de</strong>npreservar; o que se quedó atrapada en concepciones obsoletas, en la medida que sefue modificando periódicamente para contrarrestar usos y costumbres anti<strong>de</strong>mocráticosmuy acendrados en la cultura política y el imaginario colectivo (frau<strong>de</strong>s,manipulaciones, inducción y compra <strong>de</strong>l voto, simulaciones, imposiciones,“concertacesiones”, caídas <strong>de</strong>l sistema, etcétera) y que hoy en lugar <strong>de</strong> permitir un saltoa niveles superiores <strong>de</strong> <strong>de</strong>mocraticidad nos con<strong>de</strong>nan a la mediocridad y elestancamiento. En ese sentido, en materia <strong>de</strong> legislación electoral, quizá llegó la hora<strong>de</strong> mirar más al futuro que al pasado, <strong>de</strong> pon<strong>de</strong>rar más los máximos posibles en lugar<strong>de</strong> los mínimos <strong>de</strong>seables, o sea <strong>de</strong> sacudirnos los prejuicios <strong>de</strong> un pasado ciertamenteominoso pero que al sobredimensionarlo en el presente nos impi<strong>de</strong> avanzar. De ser así,lo que cojea es la ley, por lo que los fallos que en su nombre realicen las autorida<strong>de</strong>sjudiciarias respectivas terminan siendo insustanciales, circulares, baladíes.En virtud <strong>de</strong> ello, un ejercicio más fecundo sería evaluar la sustancia última <strong>de</strong> los fallos<strong>de</strong>l TEPJF, o sea los principios <strong>de</strong>mocráticos que intenta salvaguardar, no en función<strong>de</strong> una ley específica que no convence a nadie sino <strong>de</strong> una situación i<strong>de</strong>al <strong>de</strong> la<strong>de</strong>mocracia, <strong>de</strong>ducida <strong>de</strong> múltiples experiencias nacionales más <strong>de</strong>mocráticas que lanuestra. Por esta vía, no sólo tendríamos más elementos para examinar las sentencias<strong>de</strong>l TEPJF sino para evaluar la propia ley electoral y la <strong>de</strong>mocracia que tenemos. Parael efecto, consi<strong>de</strong>raré los cuatro principios que he venido <strong>de</strong>sarrollando hasta ahora:neutralidad <strong>de</strong> los partidos, libertad <strong>de</strong> expresión, libertad <strong>de</strong>l sufragio y equidad <strong>de</strong> lacontienda.a) Neutralidad <strong>de</strong> los partidosEn principio, resulta incongruente exigir neutralidad a algo o alguien que por <strong>de</strong>finiciónno pue<strong>de</strong> ser neutral, como un partido político o un militante partidista. Como su nombrelo indica, un partido es una parte <strong>de</strong> algo y se distingue <strong>de</strong> las <strong>de</strong>más partes por lascausas e i<strong>de</strong>ales que dice <strong>de</strong>fen<strong>de</strong>r y promover en el seno <strong>de</strong> la sociedad en la queinteractúa. De ahí que aspirar a la neutralidad partidista en una contienda electoral sólopue<strong>de</strong> plantearse <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la ingenuidad o el prejuicio histórico (en los términosesbozados arriba). En ese sentido, que un partido político pretenda ganar electoresexplotando a su favor los éxitos <strong>de</strong> los programas gubernamentales o la figura <strong>de</strong>lPresi<strong>de</strong>nte, o empleando expresiones intimidantes o subliminales, o realizando14


programas sociales, es una cuestión secundaria o accesoria en las <strong>de</strong>mocraciasmaduras, y por lo tanto mantiene en esas realida<strong>de</strong>s escasa o nula atención en lanormatividad electoral. Más específicamente, suelen priorizarse otros aspectos enreferencia a los cuales la pretensión <strong>de</strong> neutralidad partidista pier<strong>de</strong> sentido y se<strong>de</strong>sdibuja por completo. En primer lugar, está la libertad <strong>de</strong> expresión, valor supremo <strong>de</strong>todo or<strong>de</strong>namiento <strong>de</strong>mocrático liberal, y que como tal se extien<strong>de</strong> por igual a todos losindividuos u organizaciones colectivas, incluyendo los partidos políticos. Si acaso, loque la ley prescribe para los partidos en tiempos <strong>de</strong> campaña son los espacios, tiemposy recursos <strong>de</strong>stinados para hacer proselitismo, pero nunca los contenidos y el lenguaje<strong>de</strong> su proselitismo, o sea <strong>de</strong> su propaganda política (ya sea que se refieran aprogramas oficiales o a éxitos gubernamentales o que empleen expresiones ofensivas ointimidantes).En ese sentido, censurar a un partido o a un candidato por consi<strong>de</strong>rar que ofen<strong>de</strong>ciertos principios no sólo significaría una violación a la libertad <strong>de</strong> expresión sino queobligaría a erigir tribunales inquisitoriales (por <strong>de</strong>finición subjetivos y parciales),supuestos guardianes <strong>de</strong> las buenas costumbres y modales, una figura no sólo arcaicasino incompatible con los valores <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia. En todo caso, si alguien se sientedifamado o injuriado por la propaganda electoral <strong>de</strong> un partido o un candidato siempretendrá a su alcance el recurso <strong>de</strong> <strong>de</strong>mandarlo y <strong>de</strong> exigir la reparación <strong>de</strong>l presuntodaño moral en apego a las leyes existentes en materia <strong>de</strong> justicia civil y penal, igual ycomo ocurre normalmente entre personas físicas y morales. En segundo lugar, está lapropia vocación <strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong> los ciudadanos, quienes eligen libre yresponsablemente a sus candidatos <strong>de</strong> acuerdo a sus preferencias y valores, lo queequivale a <strong>de</strong>cir que son los ciudadanos en su calidad <strong>de</strong> electores los verda<strong>de</strong>rosjueces <strong>de</strong> una contienda. A ellos y sólo a ellos les toca premiar o castigar a aquelloscandidatos o partidos con los que se i<strong>de</strong>ntifican o que <strong>de</strong> plano alucinan e,indirectamente, las formas y mensajes que emplearon para intentar posicionarse(<strong>de</strong>scalificaciones <strong>de</strong> sus adversarios, campañas negativas, diplomacia, insultos,congruencia, claridad, corrección política, <strong>de</strong>magogia, contun<strong>de</strong>ncia, honestidad,etcétera) según los criterios y valores que cada quien profese. No es necesario <strong>de</strong>cirque nuestra realidad nacional se encuentra a años luz <strong>de</strong> una situación como la<strong>de</strong>scrita. En lugar <strong>de</strong> hacer valer la libertad <strong>de</strong> expresión hasta sus últimasconsecuencias, nuestra legislación mantiene formas disfrazadas <strong>de</strong> censura que abrenla puerta a todo tipo <strong>de</strong> suspicacias y resquemores. En lugar <strong>de</strong> confiar plenamente alos ciudadanos la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> elegir responsable y maduramente a sus representantes,las autorida<strong>de</strong>s y las leyes los siguen concibiendo como ignorantes o menores <strong>de</strong> eda<strong>de</strong>n asuntos políticos, por lo que hay que precaverlos <strong>de</strong> la maledicencia y guiarlos por elbuen camino, o sea se sigue <strong>de</strong>sconfiando <strong>de</strong> ellos. Y por si esto no bastara, nuestrosistema <strong>de</strong> procuración <strong>de</strong> justicia está en pañales en lo que a <strong>de</strong>recho <strong>de</strong> réplica yresarcimiento <strong>de</strong> daño moral por difamación y calumnia se refiere.b) Libertad <strong>de</strong> expresiónYa he comentado a lo largo <strong>de</strong> este ensayo la importancia que tiene para cualquiersistema electoral preservar y fomentar la libertad <strong>de</strong> expresión, valor supremo <strong>de</strong> la<strong>de</strong>mocracia, y lo lejos que estamos en <strong>México</strong> <strong>de</strong> hacer valer este precepto, sobre todo15


<strong>de</strong>spués <strong>de</strong> las reformas electorales <strong>de</strong> 2007. Sólo añadiría en esta parte que en las<strong>de</strong>mocracias mo<strong>de</strong>rnas <strong>de</strong>jaron <strong>de</strong> discutirse hace mucho cuestiones como las quetodavía se discuten en la nuestra. En aquéllas, por ejemplo, nadie se ocupa ni preocupa<strong>de</strong> si los partidos y candidatos <strong>de</strong>ben o no articular sus campañas electoralesobservando ciertos preceptos y disposiciones legales aún a costa <strong>de</strong> constreñir el<strong>de</strong>bate libre <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as. Este tipo <strong>de</strong> consi<strong>de</strong>raciones simplemente no tiene lugar<strong>de</strong>s<strong>de</strong> el momento que se da por sentada la primacía <strong>de</strong>l valor <strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong>expresión por sobre cualquier otro criterio. En ese sentido, lo que podría motivarcuestionamientos por parte <strong>de</strong> los actores políticos en campaña no es el hecho <strong>de</strong> seraludidos <strong>de</strong> manera negativa por sus adversarios dada la enorme permisividad <strong>de</strong> lalibertad <strong>de</strong> expresión <strong>de</strong> la que gozan, sino sentirse en un momento dado limitados ocondicionados en su capacidad para expresarse libremente. Ese sí que sería unescándalo que podría vulnerar sensiblemente la legitimidad <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocraciaconsolidada. A<strong>de</strong>más, se presume en estas realida<strong>de</strong>s que los actores políticos<strong>de</strong>sarrollarán patrones <strong>de</strong> conducta responsables que los llevarán a autolimitarse a lahora <strong>de</strong> referirse a sus contrincantes o <strong>de</strong> enviar mensajes incendiarios que en lugar <strong>de</strong>concitar apoyos puedan generar el efecto contrario, pero aun en esa eventualidad, esresponsabilidad <strong>de</strong> los propios políticos profesionales exhibir pru<strong>de</strong>ncia o soberbia, y enningún caso la normativa electoral los coartará o disuadirá para no hacerlo. Asimismo,cuando en tiempos electorales un candidato <strong>de</strong>nuesta a otro con fundamentos (o sea, loexhibe públicamente como un político corrupto o <strong>de</strong>shonesto), lo más probable es queel candidato <strong>de</strong>nostado renunciará a sus pretensiones electorales, bajo el entendido <strong>de</strong>que el ofendido, más que él, es la ciudadanía a la que pretendía engañar con unaimagen ficticia. Salta a la vista que nuestra <strong>de</strong>mocracia en <strong>México</strong> camina por el sentidocontrario, en lugar <strong>de</strong> apuntalar la libertad <strong>de</strong> expresión, los partidos promueven leyes yjuicios para frenar el libre <strong>de</strong>bate <strong>de</strong> las i<strong>de</strong>as por consi<strong>de</strong>rar que pue<strong>de</strong>n resultarraspados innecesariamente por sus contrincantes más po<strong>de</strong>rosos o que éstos, sobretodo los partidos gobernantes, se pue<strong>de</strong>n aprovechar <strong>de</strong> su posición más ventajosapolíticamente hablando para utilizar a su favor los éxitos <strong>de</strong> programasgubernamentales o la infraestructura <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r. Huelga <strong>de</strong>cir que se trata <strong>de</strong>percepciones estériles que en lugar <strong>de</strong> apuntalar la <strong>de</strong>mocracia la pervierten <strong>de</strong> origen.Y si esto pasa en el ámbito electoral, don<strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong> expresión es casi unacondición sine qua non, lo más seguro es que ese <strong>de</strong>recho estará igualmente castigadoen otros ámbitos <strong>de</strong> la vida pública, como en las tentativas recientes por penalizar elaborto o en la supresión <strong>de</strong> liberta<strong>de</strong>s y garantías ciudadanas en nombre <strong>de</strong>l combateal crimen organizado. En otras palabras, cuando la libertad <strong>de</strong> expresión comienza a“reglamentarse” en lo electoral es un síntoma inequívoco <strong>de</strong> que está por sobreveniruna enfermedad más grave, propia <strong>de</strong> los tiempos <strong>de</strong> cinismo que atravesamos,tiempos en los que un político exhibido en sus fechorías no sólo no renuncia sino quese victimiza, y en ocasiones hasta capitaliza a su favor las <strong>de</strong>nuncias en su contra,aprovechando las inconsistencias legales. Por lo <strong>de</strong>más, como se verá en los siguientesincisos, no es por la vía <strong>de</strong> la reglamentación <strong>de</strong> la libertad <strong>de</strong> expresión, como segarantizan en la práctica cuestiones como la o la libertad <strong>de</strong>l sufragio o la equidad <strong>de</strong> lacontienda.16


c) Libertad <strong>de</strong>l sufragioPara este asunto retomo el caso en don<strong>de</strong> el TEPJF resolvió sancionar al PAN pordifundir la frase: “si pier<strong>de</strong> el gobierno, per<strong>de</strong>mos los mexicanos”. Según la sentenciarespectiva, se <strong>de</strong>terminó que dicha frase era ilegal por inducir en forma in<strong>de</strong>bida a loselectores a votar a favor <strong>de</strong>l PAN, es <strong>de</strong>cir, por afectar la libertad <strong>de</strong>l sufragio.Obviamente, una sentencia tan absurda como ésta sólo pue<strong>de</strong> prosperar es el marco<strong>de</strong> una legislación electoral igualmente absurda en muchos <strong>de</strong> sus preceptos, y seríaimpensable en una <strong>de</strong>mocracia más evolucionada. De entrada, resulta un <strong>de</strong>spropósitoestablecer una relación causal entre una frase <strong>de</strong> campaña, cualquiera que ésta sea, ysu impacto para inducir el voto y en esa medida interferir en la libertad <strong>de</strong>l sufragio. Denuevo, esa manía por dotar a un cuerpo colegiado —en este caso al TEPJF— <strong>de</strong> unacapacidad o atribución para <strong>de</strong>terminar cuestiones que nadie pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar sinrecurrir a valoraciones subjetivas y arbitrarias. Si calificar la intencionalidad implícita <strong>de</strong>un lema <strong>de</strong> campaña resulta una tarea ten<strong>de</strong>nciosa y sesgada, <strong>de</strong>terminar si esaexpresión sustrae a los electores libertad para sufragar, raya en lo ridículo. Por esta víallegamos a una paradoja: al facultar legalmente a un tribunal para <strong>de</strong>terminar si un lema<strong>de</strong> campaña es ilegal porque induce el voto y coarta la libertad <strong>de</strong>l sufragio, dichotribunal es el que <strong>de</strong> facto termina sustrayendo a los ciudadanos su capacidad paraelegir libremente, bajo el supuesto <strong>de</strong> que una tarea como ésta requiere tribunalescalificados para <strong>de</strong>cidir en nombre <strong>de</strong> una ciudadanía incapaz <strong>de</strong> hacerlo por sí misma.Por lo <strong>de</strong>más, son factores <strong>de</strong> otra índole los que en realidad ponen en peligro lalibertad <strong>de</strong>l sufragio, y no el empleo ten<strong>de</strong>ncioso <strong>de</strong> ciertos lemas <strong>de</strong> campaña quesegún esto pue<strong>de</strong>n tener un enorme po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> disuasión, igual <strong>de</strong> explosivo que unabomba molotov. Así, la partidocracia, que al otorgar una gran centralidad a los partidosen las <strong>de</strong>cisiones públicas que afectan a la sociedad, usurpan un primado que enrealidad le correspon<strong>de</strong> a la ciudadanía. En otras palabras, ahí don<strong>de</strong> los partidosmayoritarios concentran la iniciativa <strong>de</strong> la acción pública <strong>de</strong> acuerdo a sus intereses yambiciones, los ciudadanos quedan supeditados a los caprichos <strong>de</strong> aquéllos. Así, porejemplo, en el caso <strong>de</strong> nuestro país, correspon<strong>de</strong> a los propios partidos <strong>de</strong>terminarquiénes pue<strong>de</strong>n conten<strong>de</strong>r y quiénes no en las elecciones (<strong>de</strong> entrada un candidatoin<strong>de</strong>pendiente queda excluido <strong>de</strong> esta posibilidad), quiénes van a calificar la elección yquiénes van a convalidarla (por la vía <strong>de</strong> la <strong>de</strong>signación <strong>de</strong> los consejeros <strong>de</strong>l IFE y losmagistrados <strong>de</strong>l TEPJF), e incluso quiénes podrán votar y quiénes no (así, losmexicanos en el extranjero, a quienes no se les han extendido plenamente los <strong>de</strong>rechospolíticos <strong>de</strong> los resi<strong>de</strong>ntes locales). Estas sí son formas reales <strong>de</strong> limitar el sufragio y nonimieda<strong>de</strong>s, como una frase o un lema <strong>de</strong> campaña.d) Equidad <strong>de</strong> la contiendaDe manera similar al punto anterior, sostener que la equidad <strong>de</strong> una contienda electoralse pue<strong>de</strong> vulnerar por el empleo sesgado <strong>de</strong> propaganda oficial por parte <strong>de</strong> uncandidato o partido, o que una excesiva intervención proselitista <strong>de</strong> un gobernante afavor <strong>de</strong> su partido en campaña hace inequitativa una elección, o que el usopropagandístico <strong>de</strong> la figura presi<strong>de</strong>ncial por parte <strong>de</strong>l partido gobernante es unapráctica <strong>de</strong>sigual, son cuestiones irrelevantes en el marco <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocraciaconsolidada, por las mismas razones que los casos anteriores: el reconocimiento <strong>de</strong> la17


madurez <strong>de</strong> los electores para discernir entre las distintas ofertas, la imposibilidad <strong>de</strong>establecer a priori una relación directamente proporcional entre propaganda oficial ycaptación <strong>de</strong> votos, etcétera. A<strong>de</strong>más, en el caso <strong>de</strong> nuestro país, existen factoresestructurales que realmente amenazan <strong>de</strong> origen la equidad <strong>de</strong> las contiendas y quepor fuerza <strong>de</strong> la costumbre ya nadie discute, son cuestiones tan importantes que hacenpali<strong>de</strong>cer por inocuas y frívolas a todas las que son regularmente materia <strong>de</strong>controversias en el TEPJF. Así, por ejemplo, los mecanismos <strong>de</strong> selección <strong>de</strong> losconsejeros electorales <strong>de</strong>l IFE y <strong>de</strong> los magistrados <strong>de</strong>l TRIFE mediante un sistema <strong>de</strong>cuotas partidistas, don<strong>de</strong> los partidos más influyentes imponen sus preferencias <strong>de</strong>manera flagrante y cínica. Lo mismo pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>cirse <strong>de</strong> la inexistencia <strong>de</strong> una ley <strong>de</strong>partidos que, entre otras cosas, fije <strong>de</strong> manera clara y transparente mecanismosimparciales y regulares <strong>de</strong> fiscalización <strong>de</strong> sus recursos y activos, así como losmecanismos internos <strong>de</strong> selección <strong>de</strong> candidatos y dirigencias. Resulta igualmentefuera <strong>de</strong> toda proporción y lógica los millonarios salarios <strong>de</strong> los funcionarios electorales(consejeros y ministros), que en lugar <strong>de</strong> precaverlos, como se preten<strong>de</strong> con tanredituables salarios, <strong>de</strong> cualquier tentación insana que empañe su imparcialidad, losvuelve sumisos y dóciles ante los partidos con tal <strong>de</strong> conservar sus privilegios. Sereproduce así en la arena electoral una <strong>de</strong> las prácticas más comunes y persistentes<strong>de</strong>l viejo régimen: la simulación, o sea se hace como que la <strong>de</strong>mocracia electoralrequiere gran<strong>de</strong>s inversiones para <strong>de</strong>sarrollarse con imparcialidad, como si ésta pudieracomprarse. Cabe señalar que en la mayoría <strong>de</strong> las <strong>de</strong>mocracias mo<strong>de</strong>rnas, los cargoselectorales, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> ser temporales, o sea circunscritos a los tiempos <strong>de</strong> elecciones,suelen ser honorarios, o sea no remunerados. ¿Insólito? No, lógico, pues <strong>de</strong> otramanera se generarían todo tipo <strong>de</strong> suspicacias. Estos sí son pues, factoresestructurales que ponen en peligro la equidad <strong>de</strong> una contienda.5. A manera <strong>de</strong> conclusiónLa transición <strong>de</strong>mocrática en <strong>México</strong> se ha caracterizado por su carácter tentativo yprovisional. Esto se <strong>de</strong>be a que las elites políticas <strong>de</strong>l régimen priista nunca perdieron elcontrol <strong>de</strong>l proceso <strong>de</strong> apertura. Por el contrario, con las subsecuentes reformaselectorales que promovieron <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la Reforma <strong>Política</strong> <strong>de</strong> 1977 hasta la reforma <strong>de</strong>1996 sólo buscaban recobrar para el régimen alguna legitimidad que les permitieramantenerse en el po<strong>de</strong>r. Más que <strong>de</strong>mocratización lo que tuvimos fue un largo proceso<strong>de</strong> liberalización política, es <strong>de</strong>cir <strong>de</strong> flexibilización lenta y gradual <strong>de</strong> las restricciones ala competencia y la participación.Sin embargo, la apertura restringida <strong>de</strong> la arena electoral generó nuevos equilibriospolíticos y alternativas viables al partido <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r que en un contexto <strong>de</strong> crisis extrematerminaron por acotar al régimen y obligar a la elite gobernante a aceptar su <strong>de</strong>rrota enlas urnas. Como resultado, tuvimos una transición por la vía <strong>de</strong> la alternancia, unatransición sin pacto, lo que marca un hecho inédito en las transiciones <strong>de</strong>mocráticas yuna problemática muy <strong>de</strong>licada para los gobiernos emergentes que hasta cierto puntono tuvieron que enfrentar otros gobiernos en el mundo emanados <strong>de</strong> transiciones<strong>de</strong>mocráticas exitosas: el rediseño institucional y normativo <strong>de</strong>l nuevo régimen sobre labase <strong>de</strong>l régimen heredado, pero en un contexto altamente competitivo y sin una18


mayoría afín en el Congreso como para hacer avanzar dichas reformas con algunacertidumbre.De ahí que <strong>México</strong> se encuentra <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> la alternancia en una suerte <strong>de</strong> limbo, enel que los valores y las prácticas <strong>de</strong>mocráticas surgidas <strong>de</strong> la transición no pue<strong>de</strong>n seralbergados <strong>de</strong> manera virtuosa en el entramado institucional y normativo vigente, queno es otro que el heredado <strong>de</strong>l viejo régimen. En virtud <strong>de</strong> ello, el gran <strong>de</strong>safío para<strong>México</strong> en la actualidad es la reforma <strong>de</strong>l Estado, que no es otra cosa que la reformaintegral <strong>de</strong> la Constitución; una reforma que vuelva compatibles y coherentes a nuestrasleyes e instituciones, por una parte, y las necesida<strong>de</strong>s y las exigencias <strong>de</strong> una auténtica<strong>de</strong>mocracia, por la otra. Huelga <strong>de</strong>cir que mientras no se avance seriamente en lareforma <strong>de</strong>l Estado, por más importantes que sean los logros en materia <strong>de</strong>mocrática,siempre serán insuficientes y en ocasiones hasta contradictorios con las leyesheredadas <strong>de</strong>l pasado.En este contexto, las elecciones fe<strong>de</strong>rales <strong>de</strong>l 2006 constituían en el papel unaoportunidad óptima para apuntalar la joven <strong>de</strong>mocracia electoral <strong>de</strong>l país. En efecto, silos comicios resultaban ejemplares en lo que a transparencia, participación, equidad eimparcialidad se refiere se habría dado un paso <strong>de</strong>cisivo hacia el firme establecimiento<strong>de</strong> las prácticas, valores, normas e instituciones electorales. Sin embargo, esto noocurrió. Las elecciones presi<strong>de</strong>nciales mostraron con tristeza que el sistema electoralmexicano adolecía <strong>de</strong> serias fallas e inconsistencias, pero sobre todo que no estabapreparado para enfrentar con madurez y soli<strong>de</strong>z una contienda muy competida y reñidaque dio por resultado un empate técnico entre dos <strong>de</strong> los candidatos. La consecuenciafue un proceso electoral sumamente impugnado que albergó en muchos mexicanos lasospecha sobre la legitimidad <strong>de</strong> las elecciones, al grado <strong>de</strong> que el país se encontrósumamente dividido y polarizado, con una <strong>de</strong>mocracia vapuleada y exhibida en susmuchas inconsistencias.En los hechos, las instituciones y las leyes electorales vigentes no generaron lacertidumbre institucional necesaria para unos comicios tan importantes. Y aunque noexisten indicios sólidos <strong>de</strong> un frau<strong>de</strong> o una manipulación <strong>de</strong>liberada <strong>de</strong> los resultados,quedó <strong>de</strong> manifiesto que en materia <strong>de</strong> <strong>de</strong>mocracia hay mucho por hacer aún, quetenemos una ley electoral insuficiente y poco congruente con las exigencias <strong>de</strong> unaverda<strong>de</strong>ra <strong>de</strong>mocracia.Por ello, <strong>de</strong>spués <strong>de</strong> las elecciones <strong>de</strong>l 2006, resultaba imperiosa para <strong>México</strong> unanueva reforma electoral que reforzara a nuestra muy cuestionada <strong>de</strong>mocracia electoral.Si la reforma no procedió antes fue porque las elecciones <strong>de</strong> la alternancia en el 2000 lavacunaron. Parecía entonces que habíamos encontrado la fórmula perfecta paraorganizar elecciones e incluso se creó la ficción <strong>de</strong> que nuestro mo<strong>de</strong>lo era exportable aotros países. Sin embargo, la diferencia entre los comicios <strong>de</strong>l 2000 y el 2006 fueronsimplemente algunos puntos <strong>de</strong> distancia entre los dos candidatos presi<strong>de</strong>nciales másvotados. Aquí no hay héroes ni villanos, simplemente circunstancias, y en el trasfondola misma e insuficiente ley electoral, la <strong>de</strong> 1996.19


Sin embargo, en honor a la verdad, nadie quería verlo. Todos parecían encandiladoscon las bonda<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la reforma electoral <strong>de</strong> 1996 y fuimos muy pocos los observadoresque insistimos en esos años en las muchas incongruencias <strong>de</strong> la misma y advertimosque tar<strong>de</strong> o temprano <strong>de</strong>bía modificarse <strong>de</strong> manera integral si se aspiraba a fortalecernuestra <strong>de</strong>mocracia electoral. El hecho es que los castillos que se pretendieronconstruir eran <strong>de</strong> arena y hoy los partidos han <strong>de</strong>bido reconocer la fragilidad <strong>de</strong> origen<strong>de</strong> la legislación electoral. La pregunta que surge ahora es si las reformas electorales<strong>de</strong>l 2007 cumplen o no con las necesida<strong>de</strong>s y las exigencias <strong>de</strong> una auténtica<strong>de</strong>mocracia electoral, es <strong>de</strong>cir, si está o no a la altura <strong>de</strong> lo que el país requiere o siconstituye una reforma insuficiente a la que le suce<strong>de</strong>rán inevitablemente nuevasreformas en el futuro, tan pronto como unos comicios muestren en la práctica suspuntos débiles.En mi opinión, como anticipé al inicio, si bien dichas reformas electorales contemplanavances importantes, son tantas las omisiones que no hay más remedio que aceptar elcarácter tentativo y provisional <strong>de</strong> las mismas. En efecto, tal y como los partidos hanpresentado las modificaciones legales, a las reformas <strong>de</strong> “tercera generación”, comomuchos han llamado incorrectamente a esta reforma electoral, le suce<strong>de</strong>rán en el futuroreformas <strong>de</strong> “cuarta”, “quinta” y “n” generación. La expresión es incorrecta porque sólose pue<strong>de</strong> hablar <strong>de</strong> reformas generacionales cuando los problemas que se buscanresolver con cada reforma son inéditos e imposibles <strong>de</strong> anticipar en el pasado.Obviamente, este no es el caso <strong>de</strong> <strong>México</strong>, pues aquí no ha habido ninguna temáticaconsi<strong>de</strong>rada en las sucesivas reformas electorales cuya carga problemática no hayasido anticipada <strong>de</strong>s<strong>de</strong> hace muchos años o incluso décadas. Lo que ha faltado másbien es la voluntad necesaria por parte <strong>de</strong> los actores políticos para introducir loscambios legales <strong>de</strong> una vez por todas, con una visión <strong>de</strong> largo plazo.Por otra parte, no les falta razón a quienes argumentan que con estas reformas se dauna vuelta <strong>de</strong> tuerca más hacia la afirmación <strong>de</strong> la partidocracia en <strong>México</strong>, o sea una<strong>de</strong>sviación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia según la cual los partidos terminan monopolizando lasactivida<strong>de</strong>s políticas, económicas y sociales al querer canalizarlo todo por el cauce <strong>de</strong>la política institucional <strong>de</strong> los partidos. En los hechos, los primeros beneficiarios <strong>de</strong> estaReforma son los propios partidos mayoritarios, los cuales no ven afectados en lo másmínimo sus muchas prerrogativas e intereses al cobijo <strong>de</strong> la ley.En su momento, la acalorada discusión pública sobre las muchas omisiones y<strong>de</strong>spropósitos <strong>de</strong> la reforma electoral <strong>de</strong> 2007 nos hizo pensar a muchos que loslegisladores introducirían los ajustes pertinentes antes <strong>de</strong> aprobar las reformas paraque éstas no vulneraran <strong>de</strong>rechos fundamentales o para que se impusiera la pru<strong>de</strong>nciaen muchos temas que suscitaban controversia. Lamentablemente, esto no ocurrió. Alfinal, los partidos mayoritarios se impusieron y, como suele ocurrir, la opinión públicafue simplemente ignorada por ellos. Con todo, es bueno que se reconozcan <strong>de</strong>s<strong>de</strong>ahora los activos y los pasivos <strong>de</strong> esta reforma. Simplemente es cosa <strong>de</strong> esperar unanueva coyuntura favorable para que se <strong>de</strong>n los acuerdos con un objetivo <strong>de</strong> miras másambicioso que el que se pudo observar en esta ocasión. Sin embargo, lasoportunida<strong>de</strong>s son más bien escasas y cada vez que se <strong>de</strong>sperdicia una se abona mása la incertidumbre y la <strong>de</strong>sazón que a la estabilidad y la fortaleza <strong>de</strong> la <strong>de</strong>mocracia.20


Que el gradualismo haya sido en el pasado reciente la estrategia dominante paraavanzar en la transición tiene mucho sentido. Antes se buscaba preservar al régimenpriista a toda costa, como abrir cautamente la arena electoral. De hecho, la elitegobernante siempre pudo imponer a conveniencia sus preferencias y opciones en lasreformas electorales, con una lógica minimalista más que maximalista. Pero esto queresulta obvio en el pasado, no tiene sentido en el presente, una vez que hemos llegadoa la <strong>de</strong>mocracia por la vía <strong>de</strong> la alternancia. Hoy no hay razones que justifiquen elgradualismo como estrategia para “perfeccionar” la ley electoral vigente. Si elminimalismo tuvo buenas razones en el pasado, poner al día nuestra <strong>de</strong>mocracia hoypara que funcione a<strong>de</strong>cuadamente exige por parte <strong>de</strong> todos los actores políticos unaestrategia maximalista, <strong>de</strong>spojada <strong>de</strong> intereses inmediatistas o cortoplacistas. En laactualidad, una vez que ha cristalizado la alternancia y se ha <strong>de</strong>jado atrás alautoritarismo, no <strong>de</strong>berían caber posiciones timoratas y gradualistas para reformar laley electoral. ¿Hasta cuándo?21

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