América Latina y Europa central - revista de comercio exterior

América Latina y Europa central:cambio institucionaly transformación sistémicaCARLOS RIOJAS*Los últimos dos decenios del siglo xx se distinguieronpor intensos cambios institucionales en América Latinay Europa central. En la primera las transformacionesfueron de carácter económico y luego político y social. 1 EnEuropa central, las incesantes transformaciones se desencadenaronsobre todo por aspectos político-democráticos,pero después el ambiente económico y social sufrió unametamorfosis difícil de discernir. Estas regiones tandistintas compartieron una historia a finales del sigloxx: el tipo de transformación institucional aplicada poriniciativa de los principales organismos internacionales.El presente ensayo pone en relieve las similitudes de loscambios institucionales en América Latina y Europacentral, con la finalidad de establecer un diálogo entrelas experiencias de ambas regiones. En cuanto a AméricaLatina se utilizan los ejemplos de Argentina, México yChile, y por Europa central se recurre a Polonia, Hungríay la República Checa.* Profesor investigador del Departamento de Estudios Regionalesde la Universidad de Guadalajara .Una versión de este trabajo se presentó en el XIV Congreso de laAsociación de Historiadores Latinoamericanistas Europeos (Ahila):Paralelismos en la Distancia, realizado del 20 al 24 de septiembrede 2005 en la Universitat Jaume I, Castellón, España.1. Rodrigo Arocena y Judith Sutz, “Desigualdad, tecnología e innovaciónen el desarrollo latinoamericano”, Iberoamericana, vol. 1, núm. 1,2000.COMERCIO EXTERIOR, VOL. 57, NÚM. 4, ABRIL DE 2007265

Primero se exponen algunas características comunesde los países mencionados, sobre todo en lo que correspondea la agenda de las políticas públicas aplicadas desdelos conceptos del neoliberalismo económico. Segundo,se analizan los patrones de crecimiento demográfico, asícomo de desempeño económico, y las principales medidasdel cambio institucional. Tercero, mediante indicadoreseconómicos se compara el desempeño del sistemaproductivo durante los dos últimos decenios del siglo xx,con interés especial en la inestabilidad como un fenómenoinherente al cambio institucional. Cuarto, se reflexionaen torno a la interconexión de conceptos como liberalizacióneconómica, democracia y mercado, debido a queuno de los principales retos en ambos procesos de cambioera lograr la transición hacia una economía de mercadoy de manera simultánea consolidar los mecanismos democráticosque respaldarían esa transformación. Quinto,se analiza el papel del Estado en estos fenómenos decambio institucional, ya que se le ha señalado como elprincipal responsable de las crisis económicas, pero almismo tiempo ha sido un actor decisivo en las reformasdemocráticas y de mercado. Sexto, y último, se examinael tipo de cambio institucional sustentado en la preparaciónde entornos específicos y los principales desafíos aque se enfrentan.CARACTERÍSTICAS COMUNESUn elemento común de los procesos que se van a comparares la influencia de las ideas que sustentan estoscambios: el neoliberalismo económico. Es factible observareste escenario dinámico como un proceso con lacohabitación inaudita de nuevas y antiguas estructurasorganizacionales, en las que el aprendizaje y el desciframientode entornos fue una práctica cotidiana. Paradójicamente,de este elemento en común se desprende unaserie de trayectorias particulares que singularizan cadauno de los fenómenos y se crea una extenso conjunto derelaciones y redes socioeconómicas cuyo resultado es unmosaico de matices institucionales específicos. Por supuestoque el desafío no sólo es empírico en lo que concierne alas políticas públicas, sino también teórico. Para algunosestudiosos llegó el momento de corroborar la pertinenciade una serie de herramientas y postulados de los análisiseconómicos construidos a lo largo del tiempo. 22. John Pickles y Adrian Smith, “Introduction. Theorizing Transitionand the Political Economy of Transformation”, en J. Pickles y A.Por una parte, en América Latina se dio una convergenciaen cuanto al tipo de estrategia seguida (programasde ajuste estructural), mientras que en Europacentral se enfrentaron entre sí dos estrategias principales:la terapia de choque y la visión gradualista. La excepciónfue el caso de la República Democrática Alemana(rda) debido a que la reunificación marcó una ruta incuestionable:importar la estructura organizacional dela República Federal de Alemania (rfa) y adaptarla alnuevo entorno. 3Estos procesos se han interconectado por una seriede elementos que de una u otra manera afectan ampliosaspectos de la vida cotidiana. Por lo que conciernea Europa central, dos áreas en apariencia distintas,como la protección social y el papel de las empresassocialistas, muestran el grado de complejidad e interdependenciaen las relaciones socioeconómicas,donde se inmiscuyeron tanto los espacios regionalescomo el desempeño de los sectores productivos. Porlas ciudades industriales pasaba una parte considerablede los beneficios económicos que se generaban nosólo en Europa central sino en la mayoría de los paísessocialistas. Estos beneficios se filtraban a la sociedadtransformados en mecanismos de estatus social,manifestaciones culturales, niveles educativos y unaserie de servicios comunitarios. Estos vínculos desaparecieroncon el proceso de transformación sistémicainiciado en 1990. 4Es importante mencionar que tanto para AméricaLatina como para Europa central no era la primera vezSmith (comps.), Theorizing Transition. The Political Economy ofPost-communist Transformation, Routledge, Londres y NuevaYork, 1998; Ugo Pipitone, La salida del atraso: un estudio históricocomparativo, Fondo de Cultura Económica (FCE), México, 1995;Ramine Motamed-Nejad, “Approches de la transition et nature deséconomies socialistes”, Revue d’études comparatives Est-Ouest,vol. 30, núms. 2-3, 1999.3. Michael Bradshaw, “The Prospect of the Post-socialist Economies”,en P.W. Daniels y W.F. Lever (comps.), The Global Economy Transition,Longman, Londres, 1996; Michael Dunford, “Differential Development,Institutions, Modes of Regulation and Comparative Transitionto Capitalism. Russia, the Commonwealth of Independents Statesand the Former German Democratic Republic”, en J. Pickles y A. Smith(comps), op. cit.4. Gernot Grabher, “Adaptation at the Cost of Adaptability? Restructuringthe Eastern Germany Regional Economy”, en G. Grabhery D. Stark (comps.), Restructuring Networks in Post-socialism:Legacies, Linkages and Localities, Oxford University Press, 1997;Guy Standing, “Social Protection in Central and Eastern Europe: ATale of Slipping Anchors and Torn Safety Nets”, en Welfare Statein Transition. National Adaptations in Global Economies, GøstaAndersen, Londres, 1997.266 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL

que se enfrentaban a un entorno de profundas transformacionesen el siglo xx. Uno de los periodos de cambiomás intensos se presentó después de la segundaguerra mundial, cuando las palabras de referenciaeran bienestar, Estado y planificación. Para Europacentral se sugiere una perspectiva de largo plazo a finde entender mejor los eventos del último cuarto del sigloxx, cuando los años de posguerra fueron cruciales. Algosimilar se propone para la experiencia latinoamericana,que a partir del decenio de los cuarenta intensificósu proceso de urbanización e industrialización, estrategiasque en un principio pretendían el aumento delnivel de vida, la orientación precisa de las inversiones,la sustitución de las importaciones y la inserción activaen el comercio internacional. Algunas de estas metas sealcanzaron en el mediano plazo, pero con el tiempo dieronlugar a contradicciones internas, cuyas consecuenciassociales, productivas y territoriales se presentarondurante los años ochenta. 5Así, en el decenio de los cuarenta Checoslovaquiasufrió un proceso de cambio institucional agudo originadopor la demanda de la economía alemana; una vezrestablecida la paz, a partir de 1948 fue necesario enfrentarotra serie de cambios económicos, sociales y políticossurgidos del Consejo de Ayuda Mutua Económica(came). Hungría, en los años sesenta y principios de lossetenta, se destacó por su intento de reforma económicacon una orientación hacia el mercado, iniciativa quese intensificó durante los años ochenta. De igual modose puede citar el caso de Polonia, con la creación de unpequeño sistema de empresas privadas. Por tanto, en unsentido estricto, la transformación sistémica no resultótan novedosa para algunos países. 65. M. Dunford, op. cit.; Raúl Prebisch, “El desarrollo económico de laAmérica Latina y algunos de sus principales problemas”, El TrimestreEconómico, vol. 63, núm. 249, México, 1996; Nancy Birdsall y CarlosE. Lozada, “Temas recurrentes del pensamiento económico enAmérica Latina: de Prebisch al mercado y otra vez a Prebisch”, en R.Hausmann y H. Reisen (comps.), Hacia la estabilidad y crecimiento enAmérica Latina. Cuestiones políticas y perspectivas de las economíasvulnerables, OCDE, París, 2001; CEPAL, Una década de luces y sombras.América Latina y el Caribe en los años noventa, Alfaomega, México,2001; Ugo Pipitone, La salida del atraso..., op. cit.6. John Pickles, “Restructuring State Enterprise. Industrial Geographyand Eastern European Transition”, en J. Pickles y A. Smith (comps.),op. cit.; Henning Christophensen, “The Future of Europe”, StructuralChange in Europe: Innovative City and Business Regions, núm. 3,2004; Eva Ehrlic y Tamás Szigetvári, “Transformación y desarrolloregional en Hungría: hechos, tendencias, dilemas y objetivos”, enCarlos Riojas y James W. Scott (coords.), Dimensiones del desarrolloregional, Universidad de Guadalajara, México, 2004; M. Bradshaw,op. cit.A pesar del intento en la construcciónde una historia compartida entreAmérica Latina y Europa centraldurante los dos últimos decenios delsiglo XX, el camino apenas comienzay será necesario indagar más sobre loslímites de las respectivas estrategiaseconómicas aplicadas sin olvidarlas peculiaridades históricas yespecificidades regionales, el tipo decambio y la flexibilidad institucional,las tradiciones culturales, lasnecesidades de las regiones quecomponen cada uno de los países, asícomo las consecuencias de todo elloCOMERCIO EXTERIOR, ABRIL DE 2007267

No obstante, la situación económica tendió al deterioroen los años setenta y ochenta. Para la mayoría delos países socialistas se registró un periodo de movilizaciónde recursos con un reducido interés en la eficiencia;la vulnerabilidad de sus empresas no radicaba en laproducción, sino en el incierto suministro de materiasprimas y la escasa productividad del trabajo. Problemasanálogos en cuanto a productividad, cultura de la eficienciay cambio tecnológico se han señalado para lasempresas latinoamericanas surgidas del impulso industrialistade la sustitución de importaciones. Asimismo, esnecesario agregar algunas especificidades de AméricaLatina, como el crecimiento económico con poca integraciónnacional y la creciente polarización del ingreso.Una vez surgida la crisis en ambos casos, el nuevo glosarioeconómico destacaba vocablos como eficiencia, competitividady mercados. Para el decenio de los noventa, lospaíses asiáticos fueron referentes indispensables paraAmérica Latina y Europa central, cuya situación económicase había deteriorado drásticamente. 7LA POBLACIÓNDe 1970 a 2000 se manifestaron tres patrones de comportamientodemográfico en los países que formanla muestra de Europa central y América Latina. El primerolo constituyen la República Checa, Chile y Hungría.Un punto en común entre los dos últimos fue el númerode habitantes en 1974: 10.48 millones en Hungría y 10.03millones en Chile; la distinción se encuentra en el ritmode crecimiento demográfico: 0.34 y 1.74 por ciento enpromedio anual, respectivamente, en los años setenta.Para los siguientes decenios, mientras la población deHungría y la República Checa decreció, Chile mantuvouna tasa promedio anual de crecimiento cercana a1.42%. En el segundo grupo se encuentran Polonia yArgentina, esta última con una población menor perocon un ritmo de crecimiento anual más de dos vecessuperior al polaco de 1970 a 2000 (0.55 y 1.44 por cientoen ese orden). México es el tercero y último caso; supoblación se incrementó de manera acelerada (2.12%en promedio anual) durante todo el periodo, situaciónque se tradujo en la casi duplicación de sus habitantesen un lapso de 30 años (véase la gráfica 1).7. M. Dunford, op. cit.; Ugo Pipitone, La salida del atraso..., op. cit.; CEPAL,op. cit.G R Á F I C A 1POBLACIÓN DE ARGENTINA, CHILE, HUNGRÍA, MÉXICO, POLONIAY LA REPÚBLICA CHECA, 1970-2000 (MILLONES DE PERSONAS)12010080604020PoloniaChileMéxicoArgentinaHungríaRepública Checa01970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000Fuente: Fondo Monetario Internacional, International Statistics Year Book,Washington, 2000.Se observa un crecimiento demográfico continuo conintensidades disímiles entre los países latinoamericanos,lo que se ha traducido en una serie de presiones para elsistema productivo y las estructuras sociales. Estos retosse manifiestan en las políticas de salud. El mercado detrabajo ha generado otras presiones, como la limitaciónde la educación, la desigualdad de oportunidades y elincremento generalizado de la pobreza. Mientras, enEuropa central se manifiesta un modesto crecimientopoblacional, acentuado durante el periodo de transiciónsistémica. Lo anterior se ha interpretado de múltiplesmaneras, una de las cuales destaca el desajuste que afectael mercado de trabajo mediante la política de pensionesy la falta de seguridad en el empleo. 8DESEMPEÑO ECONÓMICO Y CRISISRespecto al comportamiento económico destacó unambiente inestable en ambos entornos. El productointerno bruto (pib) de Argentina, México y, en menor medida,Chile observó caídas constantes de 1981 a 1985. Porsu parte, Hungría y Polonia vivieron los años más críticosde 1990 a 1993, con variaciones negativas hasta de 6% enla trayectoria del pib (véase la gráfica 2).Si se relaciona la inestabilidad del desempeño económicode Europa central con el virtual estancamientodel crecimiento poblacional, el panorama se muestra8. CEPAL, op. cit.; G. Standing, op. cit.268 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL

G R Á F I C A 2PIB PER CÁPITA REAL DE ARGENTINA, CHILE, HUNGRÍA, MÉXICO,POLONIA Y LA REPÚBLICA CHECA, 1980-1995 (MILES DE DÓLARESDE 1995)G R Á F I C A 3TENDENCIA DEL PIB DE ARGENTINA, CHILE, HUNGRÍA, MÉXICO,POLONIA Y LA REPÚBLICA CHECA, 1971-2000 (1995 = 100)1408Argentina765República Checa4 Hungría3Polonia2ChileMéxico11980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 199412010080604020MéxicoHungríaPoloniaArgentinaChileRepúblicaChecaFuente: Fondo Monetario Internacional, Anuario de Estadísticas FinancierasInternacionales, Washington, 2001.01970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000Fuente: Fondo Monetario Internacional, International Statistics Year Book,Washington, 2000.aun más difícil que en América Latina. En 1982 el pibper cápita real de Polonia fue de 3 100.97 dólares de1995, mientras que el de Chile fue de 2 468.89, el deHungría de 3 769.78 y el de México de 1 751.30 dólares;un decenio después el pib per cápita había disminuidoen términos reales 10.3% en Polonia y se había estancadoen Hungría. México, luego de la brusca caída deesta variable de 1982 a 1983, logró recuperarse 10 añosdespués: 12.7% en términos reales. Por su parte, Chiletardó ocho años en alcanzar el nivel de 1981 y en el deceniode los noventa mostró una recuperación. Dadala política monetaria de Argentina, el pib per cápitacreció de manera considerable hasta 2000, situaciónque después se revirtió.Tanto en Europa central como en América Latinala volatilidad del pib fue una característica inherentedel proceso de cambio institucional. En el decenio delos setenta, Argentina y Chile padecieron este problema(3.49 y 2.98 por ciento, en ese orden), mientras queHungría y México tuvieron mayor estabilidad (1.69 y1.65 por ciento, respectivamente). En el límite, todoslos países analizados alcanzaron tasas de volatilidadsuperiores a 3% en el decenio de los noventa; destacanlos casos de Polonia, Argentina y Hungría (6.1, 4.7 y 5.7por ciento, en ese orden). Es importante mencionar quepara los especialistas los efectos de la volatilidad delpib en el sistema económico son tanto negativos comoirreversibles (véanse la gráfica 3 y el cuadro). 9 Aunque9. Ricardo Hausmann y Helmut Reisen (comps.), op. cit.VOLATILIDAD DEL PIB DE ARGENTINA, CHILE, HUNGRÍA, MÉXICO,POLONIA Y LA REPÚBLICA CHECA, 1971-2000 (PORCENTAJES)Polonia Hungría Chile Argentina MéxicoRepúblicaCheca1971-1980 – 1.6 2.9 3.4 1.6 –1980-1990 6.2 2.6 3.4 3.7 3.3 –1990-2000 6.1 5.7 3.1 4.7 4.1 2.7Total 5.4 3.9 3.8 4.4 3.3 2.7Fuente: elaboración propia con base en datos del Fondo MonetarioInternacional, Anuario de Estadísticas Financieras Internacionales, Washington,2001.la crisis estructural en América Latina y Europa centralno coincidió en el tiempo (los años ochenta parael primer caso y los noventa para el segundo), se puedenseñalar algunas coincidencias en el tipo de factoresque intervinieron. 10La primera de las coincidencias económicas del cambioinstitucional fue la estabilización macroeconómicade corte neoclásico, entendida básicamente como elequilibrio entre el ingreso y el gasto del sector público;10. Henry Veltmeyer, James Petras y Steve Vieux, Neoliberalism and ClassConflict in Latin America: A Comparative Perspective on the PoliticalEconomy of Structural Adjustment, MacMillan Press, Nueva York,1997; CEPAL, op. cit.COMERCIO EXTERIOR, ABRIL DE 2007269

la segunda, un intenso proceso de liberalización e internacionalizacióneconómica; la tercera, un programaconcreto de privatización de empresas estatales; la cuarta,la reconversión de un sector industrial con grandesempresas incapaces de competir en los mercados internacionales;la quinta, una tasa de ahorro insuficiente;la sexta, un desajuste en el desempeño sectorial del sistemaeconómico, y la séptima, una vez desencadenadala crisis, la aparición de agudos procesos inflacionarioscon profundas repercusiones socioeconómicas. 11Para la mayoría de los países otrora socialistas, con elcolapso de su matriz institucional y la caída ideológicadel marxismo, el primer desafío consistió en escoger eltipo de transición hacia el sistema capitalista, con baseen conceptos neoliberales y un impulso excepcional delos mecanismos de mercado. En un principio, las dosprincipales formas de transición pasaron por alto lassimplificaciones del enfoque neoclásico y su inadaptabilidado falta de realismo desde el punto de vista institucional.Este último punto agudizó más el debate sobreel tipo de transición, sobre todo su ritmo y velocidad.En el primer decenio de reformas económicas, las experienciaslatinoamericanas generaron toda una seriede críticas y decepciones. En los años noventa, el panoramafue menos caótico. No obstante, Polonia y la antiguaChecoslovaquia aplicaron la estrategia de choqueal instrumentar sus programas de estabilización y liberalización,lo que en Hungría no fue necesario graciasa su experiencia reformadora. Con base en este tipo depolítica económica, de un bloque de países en aparienciahomogéneos se derivaron distintas formas de transi-11. Leonardo Leiderman y Gil Bufman, “A la búsqueda de anclas nominalespara las economías vulnerables en los años noventa. El retopolítico para América Latina”, en Ricardo Hausmann y Helmut Reisen(comps.), op. cit.; M. Bradshaw, op. cit.; M. Dunford, op. cit.; H.Veltmeyer et al., op. cit.; G. Standing, op. cit.270 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL

ción, cuyo resultado fue una multiplicidad de matricesinstitucionales; se abrieron nuevas rutas hacia formashíbridas de capitalismo, con imperfecciones y limitantesespecíficas. 12LA LIBERALIZACIÓN ECONÓMICA COMO DEMOCRACIAY EL MERCADO COMO ASIGNADOR DE RECURSOSDesde el inicio de la transición sistémica, tanto entrelos habitantes de Europa central como entre losmiembros de los organismos internacionales, cuandose mencionaba la liberalización económica se sobrentendíauna transformación democrática. El mercadose vio desde una doble perspectiva: como instrumentopromotor de la democracia y mecanismo asignador derecursos, superior por naturaleza a cualquier tipo de regulaciónaplicada por el Estado. Mediante los principalescambios en el sistema económico, se esperaba el paulatinoavance y la democratización de la sociedad civilcomo un elemento vinculador de las esferas política yeconómica. Sin embargo, este punto también despertóel debate entre las principales estrategias de reforma.Los partidarios de la visión gradualista argumentabanla necesidad de sentar las bases de instituciones y organizacionesde carácter político, ideológico y económicoantes de cualquier intento de liberalización, mientras12. John Marangos, “Political Economy Approach to the Neoclassical Modelof Transition”, American Journal of Economics and Sociology, vol.61, núm. 1, 2002; T. Tannien, R. Bittner y H. Schmidt, “New Problemsand Challenges for Housing Policy in East Germany: Lessons to BeLearned from the German Case”, en Timo Tannien, Ivor Ambrose y OlaSiksiö (comps.), Transitional Housing Systems. East-west Dialogueon the New Roles of Actors in Changing Housing Policies, BauhausDessau-Jyvaskyla, Finlandia, 1994; J. Pickles y A. Smith, “Introduction...”,op. cit.; R. Motamed-Nejad, op. cit.; G. Standing, op. cit.; M.Bradshaw, op. cit.; CEPAL, op. cit.que los seguidores de la terapia de choque confiabanen que la liberalización daría nacimiento a institucionespropias de la economía de mercado. 13Otro ingrediente importante fue el momento históricode los dos últimos decenios del siglo xx, que favorecióla difusión y la aceptación mundial de la ideologíade libre mercado. Para Europa central y América Latinahabía terminado un ciclo de estabilidad económica cuandosufrieron profundas crisis estructurales, asociadascon la intervención autoritaria o desmedida del Estadoen la economía. De manera simultánea, las oficinas internacionalesse mostraron más activas en impulsar ellibre mercado, apoyadas en el desempeño de la economíaglobal y sus principales protagonistas. 14La sospecha sobre la visión doctrinaria del neoliberalismose levantó en gran medida por los resultadoscontrastantes de los planes de ajuste estructural enAmérica Latina durante los años ochenta y el carácterde su política económica. El caso de México fue revelador:por un lado tuvo una creciente participación en laeconomía internacional, reflejada en el constante crecimientode las exportaciones e importaciones, perode manera simultánea se presentó un deterioro socialque desató la crítica de la legitimidad del régimen políticomediante acciones colectivas que sirvieron paraaumentar la desconfianza en la visión del mercado comoun infalible asignador de recursos. Desencantos similaresse vivieron en Europa central, debido a que estaconcepción del mercado presentó panoramas no muyfavorables, entre los que destacó el incremento de lapolarización social y territorial. 15 Los casos de Europacentral comparten una peculiaridad digna de señalarse:la débil memoria institucional en cuanto alavance del mercado como asignador de recursos. Lasexperiencias más próximas habían sido las de Europadel sur (Portugal, España y Grecia) o América Latina,13. Imre Verebelyi, “L’impact de l’Union Européenne sur l’administrationet le style de gouvernement en Hongrie”, Revue d’études comparativesEst-Ouest, vol. 33, núm. 3, 2002; Robert Boyer, “The ConvergenceHypothesis Revisited: Globalization but Still the Century ofthe Nations?”, en Suzanne Berger y Ronald Dore (comps.), NationalDiversity and Global Capitalism, Cornell University Press, NuevaYork, 1996; M. Bradshaw, op. cit.; R. Motamed-Nejad, op. cit.14. Hubert Schmitz y Tom Hewitt, “Aprendiendo a criar infantes: un casoparticular de la política industrial”, en Ch. Colclough y J. Manor (comps.),¿Estados o mercados? El neoliberalismo y el debate sobre las políticasde desarrollo, FCE, México, 1994; Ugo Pipitone, Tres ensayos sobredesarrollo y frustración: Asia oriental y América Latina, CIDE y MiguelÁngel Porrúa, México, 1997; Hans J. Blommestein, “Comentario”, enRicardo Hausmann y Helmut Reisen (comps.), op. cit.15. H. Veltmeyer et al., Neoliberalism, op. cit.; CEPAL, op. cit.; M. Bradshaw,op. cit .; T. Tannien et al., op. cit.COMERCIO EXTERIOR, ABRIL DE 2007271

que contaban con las principales instituciones y las organizacionesnecesarias para impulsar economías demercado. 16En cuanto al mercado como mecanismo democratizador,la crisis de los países de Europa central, que engran medida desató un componente político, influyó demanera radical en el sistema económico. En América Latina,el inicio fue en sentido inverso pero con resultadossimilares; es decir, una crisis que se originó en la esferaeconómica y desembocó después en un proceso conaires democratizadores. La generación de economistaslatinoamericanos educados en prestigiosas universidadesextranjeras fue clave en el proceso de democratizaciónen sus respectivos países. 17 Si en Europa central porliberalización económica se entendía de manera explícitala democratización, en América Latina no se teníasuficientemente clara esta relación implícita en un primermomento.LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADOJunto con la relación implícita o explícita entre liberalizacióneconómica y democracia, otra idea prevalecienteen los adversos panoramas de América Latinay Europa central era la visión del Estado como principalresponsable de la crisis. De tal forma que a finales delsiglo xx para la opinión pública no había otro sinónimomejor de ineficiencia que el vocablo Estado. Éste secaracterizaba por su centralismo e intervencionismo, locual se tradujo en la creciente concentración de recursosy su incapacidad para generar formas institucionalesflexibles ante panoramas cambiantes. 18Derivado de este papel intervencionista del Estadose construyeron formas organizacionales que deberíandesmantelarse una a una durante los procesos de cambioinstitucional. El objetivo era dar paso a las nuevasrelaciones económicas y sociales basadas en el mercadoy la democracia. Las empresas propiedad del Estado,junto con las redes emanadas de sus actividades, fueronunas de las primeras organizaciones que era necesariotransformar por la influencia de una nueva concepcióndel gobierno corporativo (governance corporation). 19 Otrocampo de reforma era la dependencia de ciertas fuentesde ingresos fiscales y las modalidades de gasto delsector público. Si bien es cierto que en algunas circunstanciasse trató de justificar la participación estatal enactividades proteccionistas, no menos cierto es que loseconomistas con una visión neoliberal señalaron las principalesfuentes de distorsión desprendidas del intervencionismodel Estado. Por tanto, era necesario replantearlos vínculos del poder público con otros actores socialesante la creciente presión de apertura democrática porparte de la sociedad civil. 20 En el caso de América Latinase criticaba la tradición de una aristocracia exportadorade bienes primarios o un conjunto de empresariosprotegidos en exceso y consentidos por los poderes públicos,mientras que para Europa central estaban enjuego los privilegios de los grupos más allegados a lospartidos de Estado.En este mismo orden de ideas, otra interrogante pendienteen los dos últimos decenios del siglo xx gira entorno a las posibles formas de participación estatal du-16. M. Dunford, op. cit.17. Ugo Pipitone, La salida del atraso..., op. cit.18. Robert Boyer, État, marché et développement: une nouvelle synthèsepour le XXIe siècle?, Cepremap, CERS, EHESS, núm. 9907, París, 1998;W. Seibel, “Privatization by Means of State Bureaucracy? The TreuhandPhenomen in Eastern Germany”, en G. Grabher y D. Stark (eds.), op.cit.; Ugo Pipitone, Tres ensayos..., op. cit.19. Peter Nunnenkamp, The German Model of Corporate Governance.Basis Features, Critical Issues and Applicability to Transition Economies,Kiel Working Paper, núm. 713, noviembre de 1998.20. J. Pickles, op. cit.; Ernesto Stein y Ricardo Hausmann, “En busca deinstituciones presupuestarias adecuadas para una región volátil”, enR. Hausmann y H. Reisen (comps.), op. cit.; H. Schmitz y T. Hewitt,op. cit.; Ugo Pipitone, Tres ensayos..., op. cit.272 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL

ante el proceso de transformación sistémica o ajusteestructural. Aun con la menor participación del sectorpúblico en la economía, era necesario plantear un desempeñoconcreto del Estado con el objetivo de impulsar lacompetencia y reducir al máximo las potenciales distorsionesinherentes a la reforma económica. Lo anteriorera crucial para Europa central si se partía, por unlado, de las concepciones irreconciliables entre individualismo,liberalismo, democracia representativa y pluralismopolítico, y por el otro, colectivismo, socialismo,totalitarismo y partido único. Para América Latina lasituación era menos radical en este sentido; sin embargo,la duda radicaba en si la iniciativa privada nacionalo internacional tenía capacidad para llenar los huecosabandonados por la actividad estatal y erigirse como elprincipal motor de crecimiento económico. 21En ambos entornos de cambio institucional formal,uno de los primeros aspectos por resolver correspondíaa la definición de los derechos de propiedad y la aplicacióndel cumplimiento obligatorio para salvaguardarlos.Asimismo, se trataban los temas de las transferencias delsector público, de los diferentes subsidios y de su posibleefecto en las distintas capas de la sociedad. También seseñalaba la transformación de una burocracia planificadoraa una promotora de las actividades del mercado,cuyas iniciativas repercutían tanto en los sectores económicoscomo en los territorios mediante la gestión de losespacios locales o regionales. 22 Por tanto, de la responsabilidaddel Estado y su participación en este procesode cambio institucional profundo se desprenden por lomenos tres aspectos clave: la política de privatización,la política social que acompañó parte del proceso y lasconsecuencias de lo anterior.La privatización, tal como la definió Wolfgang Seibel,fue un asunto de Estado. 23 Esta definición resulta válidatanto para América Latina como para Europa central,sobre todo para esta última si se considera, en primerlugar, la trascendencia del caso alemán respecto de lacreación de una oficina especializada (Treuhandanstalt)para privatizar, restructurar y en su caso liquidar las propiedadesde la antigua rda, y en segundo lugar, la casiinexistencia de un sector privado legal en los regímenesde tipo soviético. La privatización ha sido un elementoclave del ajuste estructural y la transformación sistémica.Aplicado en gran escala, se relacionó directamentecon las finanzas del Estado y con la extinción de otrasformas de propiedad. A ello es necesario agregar la profundarepercusión en los sectores económicos y en las21. N. Birdsall y C. Lozada, op. cit.; G. Standing, op. cit.; R. Motamed-Nejad, op. cit.; M. Bradshaw, op. cit.; Ugo Pipitone, La salida delatraso..., op. cit.22. T. Tannien, op. cit.; J. Pickles, op. cit.; M. Bradshaw, op. cit.; CEPAL,op. cit.23. W. Seibel, op. cit.COMERCIO EXTERIOR, ABRIL DE 2007273

egiones en que interactuaban las unidades productivas.Además produjo un particular interés intelectualal tocar temas sensibles y complejos, como la compensación,la eficiencia, la igualdad, el empleo o la justicia. 24Es decir, con independencia del método escogido paraprivatizar y las distintas experiencias nacionales que sedesprenden de esta política, el proceso mostró un efectomultidimensional que abarcó los campos económico,político y social.Por lo que respecta al ámbito económico de la privatización,se presentó una doble estrategia. Por un ladose transfirieron recursos hacia el sector privado, pormedio de las empresas estatales desincorporadas quese integraron de manera horizontal o vertical a lasrespectivas cadenas productivas. Estas transferenciasdieron distintos resultados, como la creación de nuevasfortunas, el incremento del potencial financieropara acceder a nuevas oportunidades y el aumento delas desigualdades económicas. Los rubros de telecomunicaciones,infraestructuras portuaria o carretera yenergía fueron especialmente atractivos para la inversiónprivada nacional e internacional; sin embargo, esimportante mencionar que en América Latina –segúnse muestra en los análisis sobre la mayoría de sus economías–no todos los países privatizaron de manera irremediable,sino que algunos gobiernos buscaron paralas empresas estatales opciones estratégicas de inversiónante el nuevo panorama de apertura económica,lo cual puede constituir un ejemplo digno de llamarla atención para Europa central. Así, se hizo necesariodesechar por completo las antiguas prácticas de gestióncorporativa y establecer nuevas estructuras organizativasde apoyo para la actividad privada, empresarial.Por otro lado, la privatización fue un mecanismo paraobtener recursos, reducir deudas y sanear las finanzaspúblicas en general, aun cuando el monto de los recursosobtenidos no se ha conocido con precisión en ningunode los dos casos. Por lo que corresponde al áreapolítica, la privatización se hizo presente mediante ladescentralización administrativa y productiva, sin quelo anterior se tradujera necesariamente en prácticas democráticas.Las liquidaciones masivas generaron unacrítica de esa práctica y descontento social que se manifestabaen contra de las autoridades respectivas, por24. Ugo Pipitone, La salida del atraso..., op. cit.; W. Seibel, op. cit.; J. Marangos,op. cit.; M. Bradshaw, op. cit.; M. Dunford, op. cit.; H. Veltmeyeret al., op. cit.; E. Ehrlic y T. Szigetvári, op. cit.lo regular las municipales, debido a que en ocasionesaún no estaban condicionadas a diversas institucionesinformales del antiguo régimen que no terminaban dedesaparecer. 25 Por último, en el aspecto social sobresalieronel desempleo, la incertidumbre, los riesgos y eldesmembramiento de redes sociales, lo que dio pie areplantear la política social de los países inmersos enlas reformas económicas de inspiración neoliberal.Las mencionadas transformaciones implicaron ladesaparición de las principales bases de política social yla disminución notoria del número de beneficiarios, al momentode impulsar las prácticas de mercado mediante laprivatización de los servicios tradicionalmente a cargodel Estado (educación, salud y seguridad social, entreotros). Lo anterior dio como resultado un aumento enlas tensiones y desigualdades sociales. Con el objetivode aminorar estos efectos, una respuesta similar entrelas autoridades de los países que incluye este estudiofue la elaboración de una política social que atendieralas carencias más urgentes de la población; por lo general,las estrategias giraron en torno a construir una redde asistencia especial para atender a un creciente númerode pobres. 26Por tanto, las tensiones y las desigualdades socialesfueron sólo algunas de las consecuencias derivadas dela disminución del papel del Estado en las economíasque experimentaron esta transformación institucional.Otra consecuencia fue el surgimiento de nuevas formasde propiedad, acompañadas de unidades productivassin precedente (negocios domésticos para Europacentral) en cuanto a su pertenencia y con una lógicaespecífica. Esta situación se presentó de manera másbien desordenada, dadas la múltiples modalidades eintensidades del cambio institucional. Cuando se manifestarondiversas formas de propiedad se generó unpanorama hasta cierto punto caótico. 27 Un elementomás que se agregó a esta breve lista de consecuencias,en un periodo histórico caracterizado más por el de-25. En cuanto a las nuevas prácticas de gestión, el ejemplo más típicofue la creación de sistemas bancarios, pero de igual forma destaca elabandono de procesos de investigación y desarrollo ante las exigenciasdel mercado. Robert Hassink, “Regional Technology Policies in the Oldand New Länder of Germany: Case-study from Baden-Wüttemberg andThuringia”, European Urban and Regional Studies, 1996; J. Pickles,op. cit.; P. Nunnenkamp, op. cit.26. G. Standing, op. cit.; CEPAL, op. cit.27. Gernot Grabher y David Stark, “Organising Diversity. EvolutionaryTheory, Network and Post-socialism”, en J. Pickles y A. Smith, op.cit.; R. Motamed-Nejad, op. cit.274 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL

sastre económico que por la eficacia de las medidas,fue el incremento de la ilegitimidad del Estado antesu incapacidad para dar paso a las bases organizativasque sustentarían una economía de mercado. De igualforma se puso en tela de juicio la eficacia de la acciónpública para llevar a cabo las reformas económicas, loque levantó una serie de sospechas sobre la pertinenciay las ideas políticas o ideológicas que respaldabanlas acciones. 28LA PREPARACIÓN DE ENTORNOSCon respecto a la interrogante sobre la participacióndel Estado durante el proceso de transformaciónsistémica o de ajuste estructural en ambas regiones,destacaron tres elementos en común. Primero, unacreciente tendencia hacia el mejoramiento del desempeñoadministrativo de las organizaciones vinculadas alsector público. Segundo, una constante transformaciónde los entornos institucionales (público y privado), cuyafinalidad era lograr la integración económica formal einformal. En un principio se actuó sobre el plano regional;después la estrategia se planteó alcances globales.Tercero, la generación de oportunidades territorialespara el desenvolvimiento de mercados, sobre todo paraatraer inversión extranjera directa ante la intensificacióndel proceso de globalización.Por lo que atañe al primer elemento, uno de los objetivospara mejorar el desempeño administrativo radicabaen llevar con cierto orden y éxito la planeación delcambio institucional, desafío que implicaba una ampliaciónde la base fiscal, por un lado, y el recorte del gastogubernamental, por el otro. Para incrementar el poderrecaudatorio del erario fue necesario crear una seriede impuestos (el impuesto sobre la renta sería el menospopular), mientras que la disminución de los egresos secentró en la reducción del gasto social, en la reorganizaciónde la administración pública tendiente a promoveruna visión gerencial y en el impulso de iniciativas demercado; de éstas el ejemplo más ilustrativo fueron lasrelativas a pensiones. 29 Este orden y su inherente éxitonecesitaban un periodo de preordenación sin el cual losprocesos de ajuste estructural o transformación sistémica28. Ugo Pipitone, Tres ensayos..., op. cit.; H. Veltmeyer et al., op. cit.; M.Dunford, op. cit.; H. Schmitz y T. Hewitt, op. cit.29. G. Standing, op. cit.; J. Marangos, op. cit.estaban condenados al fracaso debido en gran parte alpobre desempeño de la administración, tal como sucedióen sus primeros años de cambio en América Latinay Europa central. 30La planeación se acompañaba de la ejecución de lasprincipales medidas de política pública que integrabanla reforma económica, tanto la conocida como ajusteestructural en América Latina cuanto la transformaciónsistémica en Europa central. Una tendencia en losaños noventa fue la convergencia en el tipo de políticaeconómica de diferentes naciones, en ocasiones con modelosmuy específicos, incluso sin tomar en cuenta lassituaciones derivadas del preordenamiento. 31 Una administraciónnacional débil, mal organizada y con pocacapacidad de gestión fue la principal amenaza durantelos primeros pasos del cambio institucional formal. Elimpulso de los mecanismos de mercado y el aumentoglobal de la competitividad generó una presión adicionalal desempeño de la administración pública, de talforma que fue preciso plantear nuevas estructuras organizativasmás profesionales y modernas con la finalidadde responder de manera adecuada a la naturalezadel cambio institucional propuesto. 32Paradójicamente, un paquete de política económicacon una profunda inspiración neoliberal necesitaba, caside manera imprescindible, un Estado fuerte con legitimidadpara organizar una agenda de mediano plazo,con el fin de aplicar una estrategia de internacionalizacióne incremento de la competitividad sustentadaen la integración formal de su aparato productivo, conproyectos y propuestas específicas con otras naciones. 33En concreto, los gobiernos latinoamericanos, a finalesde los años ochenta y principios de los noventa del sigloxx, buscaron en un principio y en repetidas ocasionesla combinación de una liberalización unilateral con lapromoción de mercados regionales. Después, en la agendadiplomática se volvió a insistir en el multilateralismocon la finalidad de captar mayores beneficios derivadosde esa estrategia. 3430. R. Motamed-Nejad, op. cit.31. Carlos Riojas, “De programas universales a programas locales”, enAnita Kon y Catalina Banko (coords.), Costos sociales de las reformasneoliberales en América Latina, Universidad Central de Venezuela,2000.32. CEPAL, op. cit.33. I. Verebelyi, op. cit.; M. Bradshaw, op. cit.34. Juan José Palacios, “El nuevo regionalismo latinoamericano: el futurode los acuerdos de libre comercio“, Comercio Exterior, vol. 45, núm.4, México, abril de 1995; CEPAL, op. cit.COMERCIO EXTERIOR, ABRIL DE 2007275

El mercado se vio desde una dobleperspectiva: como instrumentopromotor de la democracia ymecanismo asignador de recursos,superior por naturaleza a cualquiertipo de regulación aplicada por elEstado. Mediante los principalescambios en el sistema económico,se esperaba el paulatino avance yla democratización de la sociedadcivil como un elemento vinculadorde las esferas política y económica.Sin embargo, este punto tambiéndespertó el debate entre las principalesestrategias de reformaComo segundo elemento, relacionado de manera estrechacon el anterior, se encuentra la preparación deentornos institucionales, que básicamente consistía enllevar a cabo un proceso de integración económica. Paraello se plantearon objetivos concretos, como la transformaciónproductiva y la equidad; además se intentóreducir al máximo las posibles distorsiones del aparatoproductivo causadas por la estabilización, la aperturacomercial o el tipo de privatización. 35 Para AméricaLatina y Europa central, los centros de gravitación, entorno a los cuales se construiría el nuevo entramado institucional,eran claros e indiscutibles: Estados Unidospara el primer caso y Europa occidental para el segundo.Sin embargo, ambos centros con sus respectivas periferiasno se deben considerar excluyentes, pues entreestas cuatro áreas hay una larga historia de cooperacióneconómica que se seguirá retroalimentando y ampliandoen el futuro. 36Detrás de estas estrategias hay motivaciones geopolíticasque están lejos de reducirse debido a que seplantean perspectivas más amplias, como el impulsodel regionalismo abierto originado desde Japón, iniciativaque atañe sobre todo a los países ubicados en lacuenca del Pacífico. 37 Por su parte, la Unión Europeafue clara en las reglas del juego al publicar en 1995 elLibro blanco, documento en que se detallaban los criteriospolíticos y económicos para ser considerado unpotencial candidato de adhesión. 38 Ello implicó paralos países de Europa central una agenda concreta decambio institucional, con poco margen de acción parala innovación organizativa fuera de los criterios de inspiraciónneoliberal. En este panorama, las empresastransnacionales adquirieron un papel fundamentalal convertirse en el principal arquitecto y beneficiariodel proceso de globalización después del estancamientoexperimentado en los años setenta. El campode acción de muchas empresas ubicadas originalmenteen otros países rebasó sus respectivos espacios nacionales,tendencia que se reforzó con el incremento desu importancia en las economías internas de AméricaLatina y Europa central en el decenio de los noventa,con los auspicios de los diversos tratados comercialesde carácter regional. 3935. R. Arocena y J. Sutz, op. cit.; G. Grabher, op. cit.36. R. Prebisch, op. cit.; J.J. Palacios, op. cit.; CEPAL, op. cit.37. J.J. Palacios, op. cit.38. I. Verebelyi, op. cit.39. CEPAL, op. cit.; J.J. Palacios, op. cit.276 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL

El tercer elemento destacó otra área en la que el Estadoparticipó de manera activa: la promoción e incrementode oportunidades territoriales o regionales enlas que la economía de mercado buscaba un espaciopropicio para desenvolverse con rapidez. Esta actividadpodía ir desde la generación y publicación sistemáticade información regional y macroeconómica pertinente,por parte de las distintas dependencias gubernamentales,hasta la creación de zonas de exención fiscal. 40 Esatractiva la analogía que hace Gernot Grabher respectoa la caída del muro de Berlín simulando el derrumbede un obstáculo para los derechos humanos básicos yel colapso de una barrera para el comercio; 41 ademásrefleja el papel de las nuevas autoridades que intentabanallanar el camino para la llegada de la economía demercado en Europa central, impulsada en gran medidapor la inversión extranjera directa. En América Latinano se tuvo algo tangible y simbólico que se considerarapunto de partida para preparar el camino en este sentido.No obstante, la coherencia de las políticas fiscal,monetaria y territorial ha sido un buen sustituto quepretendió enviar señales claras a los inversionistas extranjerossobre los nuevos entornos institucionales y lareducción de la vulnerabilidad financiera de la región.Tanto para Europa central como para América Latina,los estudios aquí citados coinciden en las oportunidadesderivadas de la captación de inversión extranjeradirecta. Incluso desde el decenio de los cincuenta, RaúlPrebisch señaló algunos de estos potenciales beneficiossi esa inversión se canalizaba de manera adecuada enlos países latinoamericanos. 42 En general, el incrementodel capital internacional y de las actividades de las empresastransnacionales en estos espacios a lo largo deldecenio de los noventa se reflejaron en la homogeneizaciónde productos, el acceso a tecnologías de punta yahorros externos, las innovaciones en la gestión empresarial,el incremento del desempeño de la producciónmanufacturera destinada a mercados internacionales,la expansión global del comercio, etcétera. 4340. M. Schwartz y A. Caratens, “Comentario”, en R. Hausmann y H. Reisen(comps.), op. cit.41. G. Grabhe, op. cit.42. R. Prebisch, op. cit.43. CEPAL, op. cit., cuadro 4.3; Philip Turner, “Comentario”, en R. Hausmanny H. Reisen, op. cit.; E. Ehrlic y T. Szigetvári, op. cit.; HelmutReisen, “El control de los flujos de capital: las lecciones de AméricaLatina y Asia”, en R. Hausmann y H. Reisen, op. cit.Los beneficios derivados de la preparación de entornosse han acompañado de una serie de sucesos críticosque ponen en tela de juicio la eficacia de las estrategiasaplicadas. Entre ellos destacan las características de lafuerza laboral y su relación con las empresas nacionaleso extranjeras, los efectos en las distintas ramas y sectoresproductivos, los cambios en los patrones de consumo, elcrédito y la inversión, así como la flexibilidad y respuestainstitucional para hacer frente a estos desafíos.Uno de los primeros obstáculos al que se enfrentaronlas autoridades tanto en Europa central como enAmérica Latina fue la calificación, la capacitación y elcosto de la fuerza de trabajo. Es decir, una dificultadrepetida en las economías que se abrían al comerciomundial de manera unilateral era el acoplamientoentre las exigencias de los actores económicos internacionalesy las características de los virtuales nichosde inversión regionales. Las autoridades locales hanconcentrado sus esfuerzos en reducir el riesgo de desvinculacióndel capital financiero global de la economíareal en escala regional. 44 Para el caso de AméricaLatina, la proliferación y la inherente adaptabilidadde las pequeñas unidades de producción han representadoun desafío ante la factibilidad de integrarsetanto vertical como horizontalmente a estos nuevossegmentos productivos. Asimismo, un elemento claveen el mercado de trabajo de ambas regiones ha sidoel tipo de vínculos entre las políticas salarial, fiscaly de pensiones. Esta vinculación, según algunos estudios,desemboca en la promoción de un perverso desenvolvimientodel bienestar social, al reducir el salarioreal disponible por medio del impuesto al ingreso y delincremento de la edad del retiro. 45 En el entorno de lapromoción del nuevo régimen de pensiones, el Estadoha cedido su lugar a las fuerzas del mercado con objetode reducir el déficit fiscal, según las exigencias delos programas de ajuste estructural o transformaciónsistémica. La situación anterior ha generado una fuentemás de desigualdad socioeconómica, en función del nivelsalarial y del sistema de pensiones. Además, muchas delas obligaciones sociales de las empresas han quedado acargo de las autoridades locales ante esta doble presión(financiera y de responsabilidad). La diferenciación dela mano de obra ha sido un factor de consideración, algrado de influir en la dirección de la inversión extranje-44. CEPAL, Una década..., op. cit.45. G. Standing, “Social Protection”, op. cit.COMERCIO EXTERIOR, ABRIL DE 2007277

a hacia otras zonas, situación que afectó negativamentea la antigua rda cuando muchas empresas transnacionalespreferían invertir en la República Checa, Poloniao Hungría. 46 Tan sólo en 1997 este último país alcanzó46% del capital extranjero invertido en las naciones deEuropa central y del este, lo cual refleja la trascendenciaen la generación de oportunidades. 47En América Latina, la desaparición de un númeroconsiderable de empresas ha sido patente, sobre todo enlos sectores agropecuario y minero, incapaces de adaptarsea los principales flujos económicos, mientras queen el sector manufacturero un factor decisivo ha sido lapersistencia de su histórico sesgo antiexportador. El casode México es revelador debido a que su productividadagrícola está por debajo del promedio latinoamericano,aunque la no agrícola ha sido superior. 48 Lo que atrajoa los inversionistas extranjeros fue la amplia privatizaciónde empresas estatales, el interés especial de las autoridadesen la promoción de mecanismos de mercado,los cambios en los derechos de propiedad y la adquisiciónde tierras en el mercado en aras de la apertura comercial,como en los casos de Chile, Argentina, Méxicoy Brasil. A estos factores de atracción se suman las estrategiasde inversión con empresas nacionales privadasde sectores clave, como la petroquímica, las comunicaciones,la generación de energía o las plantas ensambladorasde exportación. Lo anterior dio como resultadoun incremento significativo en las actividades mineras—no sólo en petróleo o gas— y manufactureras. 49 Estasituación generó una disputa más ardua de los recursoseconómicos y naturales.Asimismo, la vertiginosa apertura económica revolucionólos patrones de consumo privado y público graciasa la ampliación de las oportunidades de crédito al consumo,lo que también implicaba un incremento del riesgo.La situación precisó un periodo de adaptación entre lasformas de consumo tradicionales y los patrones normalmenteobservados en las economías occidentales. 50 Noobstante, el apoyo financiero a la producción y al sectoragrícola no se extendió tanto como el crédito al consumo,áreas donde el sector público había desempeñado46. Philippe Aghion, Eve Caroli y Cecilia García-Peñalosa, “Inequality andEconomic Growth: The Perspective of the New Growth Theories”,Journal of Economic Literature, vol. 37, diciembre de 1999.47. E. Ehrlic y T. Szigetvári, op. cit.; G. Grabher, op. cit.48. CEPAL, op. cit.49. Ibid.50. G. Grabher, op. cit.; H. Reisen, op. cit.; Stephany Jones-Griffith, “Comentario”,en R. Hausmann y H. Reisen, op. cit.un papel importante. Dadas las restricciones presupuestariasinherentes al proceso de transformación sistémicao de ajuste estructural, con una amplia aceptación enlos organismos internacionales, el Estado no sólo no haimpulsado un extenso conjunto de políticas en esta dirección,sino que incluso se critican los tiempos y ritmosde la reforma en las esferas monetaria y fiscal. 51Otra dificultad inherente a la generación de oportunidadesen América Latina y Europa central ha radicadoen la incapacidad de las autoridades respectivaspara brindar respuestas oportunas en escenarios deturbulencia económica, en especial financiera. La flexibilidady la adaptabilidad institucional son cualidadesorganizativas que es necesario construir en el tiempopor medio de políticas reguladoras, las cuales sirvende soporte a las principales distorsiones emanadas dela liberalización económica. Lo anterior resulta crucialen entornos en que hubo una débil experiencia institucionalen el impulso de una economía de mercado. Portanto, fue necesario transmitir confianza a los capitalistaspara que se sintieran atraídos, se comprometieranen el mediano y largo plazos con sus inversiones yasí se constituyeran en un referente adicional para impulsarla estabilización fiscal o monetaria más que enuna amenaza de volatilidad. Una diferencia importanteentre América Latina y Europa central, en cuanto a lacaptación de inversión extranjera directa, fue que almenos en el decenio de los noventa las empresas transnacionalesno eligieron a los países latinoamericanoscomo lugar privilegiado para impulsar segmentos estratégicosde la producción, como la investigación y eldesarrollo; su interés se concentró en defender su participaciónen los mercados de la zona. 52CONSIDERACIONES FINALESEn esencia, tanto los programas de ajuste estructuralde América Latina como los de transformación sistémicaen Europa central compartieron elementos encuanto a la agenda de políticas públicas. Sin embargo,es importante destacar que no era la primera vez queestos países entraban en un proceso de transformaciónsistémica; la experiencia de la posguerra fue otro tipode cambio institucional, con su naturaleza propia, que51. J. Marangos, op. cit.; CEPAL, op. cit.; R. Motamed-Nejad, op. cit.52. M. Schwartz y A. Caratens, op. cit.; H. Reisen, op. cit.; L. Leidermany G. Bufman, op. cit.; CEPAL, op. cit.; H. Blommestein, op. cit.278 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL

puede servir como referente en los nuevos desafíos planteadosa finales del siglo xx. De lo anterior se desprendeque otro proceso de cambio institucional, anterior a esteensayo, coincidió tanto en América Latina como en Europacentral ante la nueva configuración derivada de lasegunda guerra mundial; pero lo más interesante fueque una vez instaurados los respectivos regímenes deacumulación, coincidieron también en sus muestrasde agotamiento en el decenio de los ochenta. Al surgirlas crisis, ambos entornos compartieron el mismoglosario del cambio institucional.Respecto a las características demográficas, se identificarontres patrones. El primero lo constituyen Hungría,Chile y la República Checa; el segundo, Argentinay Polonia; por último, México, que dadas sus dimensionesrepresentó un caso especial. Con independenciade estas peculiaridades, un elemento distintivo seencuentra en los ritmos de crecimiento poblacional;COMERCIO EXTERIOR, ABRIL DE 2007279

mientras los países latinoamericanos mostraron tasaspromedio anual superiores a 1% en los dos últimosdecenios del siglo xx, las naciones de Europa centralrevelaron una dinámica poblacional tendiente al estancamiento.No obstante estas divergencias en ambosentornos, los fenómenos del desempleo y la falta deoportunidades sociales y económicas fueron elementoscomunes e inherentes tanto al ajuste estructural comoa la transformación sistémica.Un aspecto común en ambos procesos de reformaeconómica lo constituyó una inestabilidad generadorade incertidumbre, sobre todo cuando se dieron los primerospasos. La volatilidad en el crecimiento del pib esun ejemplo apropiado. Por lo que respecta a la estrategiade estabilización macroeconómica, hay una agenda conelementos coincidentes en la que destacan la inspiraciónneoliberal de las ideas que sustentaban las estrategias,un intenso proceso de internacionalización, programasconcretos de privatización de empresas estatales, intentosde reconversión de un sector industrial ineficienteacordes con los estándares internacionales, el combatea los desajustes sectoriales y los mecanismos de controlmonetario para impedir procesos inflacionarios agudos.No obstante esta convergencia en el tipo de medidas, elresultado ha sido una diversidad de casos en los procesosde transición, que depende mucho de las característicasiniciales de la matriz institucional.Un componente que influyó en la concepción de lareforma económica como proceso democratizador fueel entorno histórico mundial en los dos últimos deceniosdel siglo xx, sobre todo si se tiene en cuenta el desempeñoeconómico mostrado por Estados Unidos, Europaoccidental, los países del sudeste asiático y Japón. Sin embargo,un riesgo inminente de esa situación fue la visióndoctrinaria del mercado como el mejor asignador de recursos.De igual modo, el mercado por sí mismo ha sidoincapaz de consolidar los procesos democráticos, paralo cual se ha hecho necesario planear y construir todoun entramado institucional en el que participen de maneraequitativa los distintos actores de la sociedad. Lamemoria institucional en este renglón es más amplia enAmérica Latina si se compara con Europa central, perono por ello se ha garantizado la instauración de las prácticasdemocráticas (más allá del proceso electoral) enlas sociedades latinoamericanas.Un fenómeno vinculado de manera estrecha con el anteriorfue la responsabilidad del Estado en la generaciónde la crisis estructural de ambos sistemas, en especial sise tiene en cuenta que en torno a sus organizaciones seconstituyeron grupos privilegiados (públicos y privados)que en gran medida llevaban a cabo prácticas ineficientesy costosas para el sistema en general. El vocabulariodel cambio institucional comprendía conceptos comoindividualismo, liberalismo, democracia y pluralismopolítico. Por tanto, la agenda de la reforma del Estadoen América Latina y en Europa central ha compartidotres elementos: cambios en los derechos de propiedadmediante el proceso de privatización, impulso a unanueva generación de política social y formulación demecanismos de control de las consecuencias derivadasde lo anterior. De otra manera, el cambio institucionalcorría el riesgo de dirigirse por una senda no deseada;es decir, generar inestabilidad y violencia social, sobretodo en el ámbito local.En este proceso de cambio institucional, la preparaciónde entornos institucionales por el Estado resultacrucial; sin embargo, ha enfrentado también una seriede obstáculos que ponen en entredicho el tipo de medidasaplicadas. Las principales áreas en las que el Estadoha trabajado en ambos casos son el mejoramiento deldesempeño administrativo, el impulso de procesos formalese informales de integración económica con objetode reducir la vulnerabilidad del sistema económicoy la generación de oportunidades territoriales a fin dediversificar la base material de las economías regionales.Los riesgos derivados de esta preparación de entornosse concentran en las características de la fuerza de trabajo,las relaciones con la iniciativa privada nacional einternacional, los efectos negativos en escalas sectorial yterritorial derivados del ajuste estructural o la transformaciónsistémica —según sea el caso—, los cambios delos respectivos sistemas financieros con objeto de incrementarel crédito y la flexibilidad o el tipo de respuestainstitucional ante los desafíos cotidianos que se presentanen estos entornos de transformación.A pesar del intento en la construcción de una historiacompartida entre América Latina y Europa centraldurante los dos últimos decenios del siglo xx, el caminoapenas comienza y será necesario, para trabajos futuros,indagar más sobre los límites de las respectivasestrategias económicas aplicadas en el tiempo señalado,sin olvidar las peculiaridades históricas y especificidadesregionales, el tipo de cambio y la flexibilidadinstitucional, las tradiciones culturales, las necesidadesde las regiones que componen cada uno de los países,así como las consecuencias de todo ello. Por tanto, hayuna ambiciosa agenda de investigación para los próximosaños.280 AMÉRICA LATINA Y EUROPA CENTRAL: CAMBIO INSTITUCIONAL