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Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa:“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina”20111

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfelden el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de lasMujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPP- FLACSO).Se dirige a investigadores /as que trabajan o están interesados en los temas de Descentralización, DesarrolloLocal y territorial, equidad de género y derechos humanos.Editora:Anabella BenedettiPublicación del Área Género, Sociedad y PolíticasFLACSO- Argentina2011Se prohíbe la reproducción total de este documento.2

ÍNDICEI. Introducción…………………………………………………………………………………….. 4II. Argumentaciones sobre la descentralización de la gestión estatal……. 4III. La particularidad de este recorte analítico……………………………………….. 5IV. Fortaleciendo un Campo de Estudios y Políticas……………………………… 16V. Sugerencias de Temas de Investigación…………………………………………… 18Bibliografía………………………………………………………………………………………………. 213

I. IntroducciónEl propósito de este documento es compartir los principales hallazgos de cuatro estudios realizados 1 enBolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay en el marco de la Iniciativa “Descentralización y DerechosHumanos de las Mujeres” impulsada por IDRC en Asia, África y América Latina. En esta última Región fuecoordinada y gestionada por el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina 2 .Su interés primordial es aportar al crecimiento de un campo de estudios e intervenciones de política pública,que dilucide y tome en cuenta las condiciones de oportunidad y los obstáculos de diversa índole que seproducen en los procesos de cambio socio-institucional que implica la descentralización de la gestión estatal-,respecto del empoderamiento de las mujeres y el ejercicio de sus derechos.Las políticas de descentralización de competencias desde el Estado central a los gobiernos sub – nacionales,tributarias de las reformas de los Estados pos – bienestar, caracterizaron la década de los 90 en AméricaLatina. El análisis de estos procesos, su complejidad y tensiones y por sobre todo su incidencia en la vida de lasmujeres, es un campo reciente de investigación por lo que estos estudios brindan pistas sugerentes tanto paraimpulsar futuras investigaciones como para orientar la formulación de políticas locales sensibles ycomprometidas con la equidad de género.II. Argumentaciones sobre la descentralización de la gestión estatalEs una noción debatida desde distintos ángulos, tanto en el plano teórico como en su expresión concreta enlas prácticas políticas. Esta última suele reflejar las contradicciones intrínsecas de las políticas neoliberales demodernización y democratización del Estado implementadas en los países de América Latina (Cos Montiel.2006), así como la tensión con las lógicas del poder Estado–céntricas, hegemónicas durante siglos en estaRegión.Dentro del amplio arco de caracterizaciones, los rasgos salientes atribuidos a la descentralización decompetencias y responsabilidades hacia los gobiernos locales se justificaron en base a su capacidad potencialde: reparar las ineficiencias de los Estados centrales para atender la “cosa pública” (Banco Mundial, 1997) ydar cuenta de manera eficaz de las demandas de la población, reestablecer la democracia de proximidad(Beall, J. 2006), fortalecer la sociedad civil y sus organizaciones para ejercer control social sobre la gestión yasegurar mayor transparencia y rendición de cuentas (Arocena, 2002).Las investigaciones demuestran que este conjunto de supuestos no siempre se verifica en la realidad. Por unlado, muchos gobiernos locales no resultaron per se más democráticos y por tanto no cumplieron las promesasantes expuestas. En algunos contextos la autoridad descentralizada, gestionada por caudillos de mano férrea,acentuaron las características autoritarias de muchos Estados nacionales (Beall, J. 2006) no dando lugar a unamayor participación y control ciudadano. En otros, no sólo no se cumplieron dichas expectativas, sino que lallegada de la “ola” descentralizadora junto a racionalidades tecnocráticas violentó patrones culturales deconcebir y gestionar la comunidad y sus recursos naturales.Estas referencias reflejan un modo de descentralización promovida en esa década según un patrón de “arribahacia abajo” que resultó uno de los componentes centrales de la condicionalidad política en la cooperacióninternacional para el desarrollo (Informe Banco Mundial 1997).1 Entre marzo 2006 y noviembre 20082 www.prigepp.org / www.catunescomujer.org4

Como lo demuestran algunos de los estudios que presentamos, los gobiernos locales si bien adoptaronformalmente esta política, la ejecutaron de manera errática y ambivalente con su propia lógica y culturaEstado – céntrica.Simultáneamente con la adopción de la descentralización como “receta” de los organismos multilaterales,emergieron a la esfera pública gobiernos locales autónomos 3 - anteriores a la década de los 90 -, al impulso demovimientos sociales (indígenas, vecinalistas, de mujeres) que demandaron por el reconocimiento de susidentidades y una mayor participación en las decisiones de gobierno. Ello impulsó la creación de nuevosdispositivos de participación y gestión, en este caso de “abajo hacia arriba”, a través de asambleas, forosvecinales, mesas de concertación, experiencias de planificación participativa y cambios en la institucionalidadestatal local.III. La particularidad de este recorte analíticoLa descentralización, como otros procesos de transformación político-institucional, permite analizar, al mismotiempo, la emergencia de nuevas dinámicas de poder en contextos determinados, la forma en que éstas seexpresan en las institucionalidades y en la gestión de políticas y cómo este proceso afecta y es afectado porlas relaciones de género.En este sentido, contribuye a evitar las generalizaciones abusivas respecto de la vigencia de un ordenpatriarcal tradicional o modificado, para dar lugar a la posibilidad de detectar diversos matices y enlaces entrelas situaciones de cambio socio- institucional y la microfísica de los cambios en las relaciones de género.Contra el supuesto que lo local es en sí mismo un espacio mucho más propicio para la inclusión de las mujeresen la esfera pública, el ejercicio de sus derechos y su participación en la toma de decisiones, esta investigacióndetectó situaciones diversas. En pocos casos su protagonismo permea todas las áreas de la sociedad y tomaformas innovadoras, en otros no existen o son todavía incipientes las condiciones socio-históricas y culturalespara impulsar este proceso, perviviendo en cambio las prácticas políticas maternalistas y clientelares con baseen el rol femenino tradicional y su aceptación sin cuestionamientos por parte de la mayoría de las mujeres.A continuación se presentan los principales resultados que surgen de los cuatro estudios que se realizaron enel marco de esta investigación.Derechos Colectivos al Agua y Equidad de Género en el nuevo Estado Plurinacional 4 .Incluye ocho estudios de caso, que se inscriben dentro de un proceso nacional y local de cambios profundosen lo político – cultural. 53 Arboleda y otros, 2010.4 Investigadoras: Gutierrez, Zulema y Arratia, Marina.5

• ContextoBolivia asiste a su refundación como Estado Plurinacional, basado en la premisa del “Vivir Bien” que propiciauna relación armónica con la naturaleza y el reconocimiento y respeto por la diversidad y la interculturalidad.Con la reforma del Estado, asumió el desafío de profundizar los procesos de descentralización y reterritorialización,ampliando las divisiones administrativas y autonomías regionales de pueblos indígenas. Ellocomplejizó el mapa de relaciones de poder en los territorios y las competencias (descriptas a continuación) atransferir del nivel central al regional y local.Tipos de CompetenciasPrivativaExclusivaConcurrenteCompartidaReservada al gobierno centralConferida a un determinado nivel de autonomíasEn nivel autonómico reglamenta y asume las funciones ejecutivas, reservándose para sí elgobierno central de la función legislativaSujeta a una Legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional.Resultados1.- En relación a la descentralización• La investigación muestra, entre otros resultados, la ausencia de políticas de Estado descentralizadas enmateria de riego (atención, regulación y competencias claras).• Destaca que al igual que en otros países andinos, lagestión del agua para la vida comunitaria, familiar ypersonal ha estado históricamente en manos de lasorganizaciones campesinas e indígenas, sustentada enlos `usos y costumbres´. La relación con el agua y con lanaturaleza forma parte de distintas cosmovisiones quele atribuyen tanto un carácter ´sagrado´ como un valorcomo recurso comunitario.… “La filosofía del “Vivir bien” de la constituciónboliviana, propone un nuevo paradigma de “desarrollo”y bienestar centrado en la relación amable y respetuosacon la naturaleza. Asimismo, el Estado reconoce yprotege los derechos colectivos y todas las formasculturales de gestión de agua existentes en las diversasculturas que habitan el territorio nacional. (Gutiérrez, Zy Arratia, M 2010)• Demostró que las intervenciones de los organismos internacionales y las agencias de cooperación aldesarrollo, con sus propias agendas y concepciones técnicas, tuvieron una fuerte incidencia en la gestiónde los sistemas de riego y en las tramas de cooperación y solidaridad de las comunidades beneficiarias.Pero sus resultados no parecen haber mejorado la posición de las mujeres en sus comunidades, al tiempoque en muchos casos se sobre impusieron a las decisiones de políticas del Estado local.2.- En relación a las tensiones entre las normativas vigentes en materia de género y su implementación.La Nueva Constitución del Estado Plurinacional (NCEP) incluye la etnicidad como eje trasversal al conjunto denormativas y un fuerte énfasis en la interculturalidad. La equidad de género no tiene el mismo estatus; seincluye sólo en los acápites referidos a violencia doméstica, cuotas de poder político, trabajo no remuneradoy participación en las instituciones y organizaciones. El análisis de los casos muestra la importancia que estetratamiento “sectorial” de la equidad de género tiene en las decisiones de política. Entre otros aspectos,5 Los resultados aportan a la reformulación de nuevas políticas que garanticen la seguridad del agua de pueblos indígenas, sectores vulnerables yprioritariamente de las mujeres. Las localidades seleccionadas para los estudios de caso fueron: Corpa Grande en el departamento de La Paz;Humapirhua y Yucasa en Oruro; Llauquinquiri y Lahuachama en Cochabamba; San Isidro- La Palizada, en Santa Cruz y Naranjos – Valle del Medio yAguayrenda en Tarija.6

Un dato de gran interés es que el Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) reconoce los derechos delas mujeres a la propiedad de la tierra y de acceso al agua para uso doméstico, obviando curiosamentesu derecho al agua de riego. Confirma de este modo los estereotipos de género, al ubicar a los varonesen la esfera productiva y a las mujeres en las tareas domésticas y reproductivas. Otro hallazgo importante es la falta de atención por parte de las y los técnicos, (en general de origenurbano y financiados por la cooperación internacional), responsables de operacionalizar las políticaspúblicas de riego respecto de las demandas y derechos particulares de las mujeres de lascomunidades. En ninguno de los casos estudiados, propiciaron su asistencia a los talleres y encuentrosde planificación del sistema de riego. A priori, se asumió que no existían requerimientos deinfraestructura diferenciados para varones y mujeres, por lo que terminaron respondiendo a lasnecesidades y habilidades de los varones 9 . Tampoco aprovecharon a favor de las intervenciones laheterogeneidad de prácticas y significados culturales en relación al agua y al riego, lo que en definitivales hizo perder efectividad y derivó en una suerte de violencia simbólica sobre los saberes y acervocultural de cada comunidad 10 .Las mujeres como sujetas sociales y políticas en proyectos de gobernanza local ydescentralización en Ecuador: aprendizajes de cuatro casos municipales 11La investigación se centró en cuatro municipios llamados alternativos o de facto: Cotacachi, Nabón, Cayambéy Esmeraldas. Su principal objetivo fue fortalecer, a través de nuevos recursos conceptuales las actoríaslocales de mujeres, el ejercicio de sus derechos y aportar a la elaboración de proyectos de gobernanzaterritorial con y para la equidad de género.9 Gutiérrez Zulema y Arratia Marina Op, citado.10 Este último podría haber sido tomado en cuenta para problematizarlo en relación a los patrones de género y consecuentemente a la vigencia ono de los derechos universales.11 La información presentada surge del documento elaborado por María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportesde Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. (2010)8

ContextoEl modelo de descentralización que abre la décadade los 90, compartió escenario con importantesmovilizaciones sociales en oposición al neoliberal y alsistema tradicional de organización e intervencióndel Estado. En este período emergen discursos ymovilizaciones que reivindican lo “local” comoidentidad y reconocimiento de las y los sujetos,mientras las instituciones políticas de nivel nacionalsufren lo que se ha dado en llamar una “crisis derepresentación”. Este proceso expresó la capacidadde las organizaciones de base para transformar alEstado y con ello transformarse a sí mismos/as.El Municipio de Cotacachi, Ecuador, a partir de la decisión yconvicción política de su alcalde indígena, apoyado por losmovimientos sociales locales, encontró en el presupuestoparticipativo su mejor estrategia para fortalecer la democracia yla cohesión social. La Asamblea es el órgano más importantepara definir el diseño y organización del presupuesto municipal.Conformada por representantes de las comunidades rurales(indígenas, mestizos y urbanas; ejerce el control sobre lasautoridades, procedimientos administrativos y de gestión, y delcumplimiento de las políticas, planes, programas e inversionesdecididas por la comunidad. Cotacachi fue reconocido como unEstado social de derecho. (Arboleda, M, y otros, 2009)Los gobiernos locales alternativos fueron y son sostenidos por actores sociales de base, en especialorganizaciones indígenas, ambientalistas, de mujeres y habitantes mestizos de clases medias. Sus demandasfundamentales radican en cuestiones de justicia, equidad, participación, democratización en la toma dedecisiones, cuidado o protección de la naturaleza, desarrollo económico endógeno y, en gran medida,combate a la pobreza, al racismo y a diversas modalidades de discriminación.Encontraron apoyo en algunas organizaciones internacionales de cooperación para el desarrollo que lespermitió fortalecer sus niveles de participación y de autonomía. Sin embargo, es de remarcar que la visión,ideas y convicción política fueron de las y los líderes y movimientos locales (ver recuadro).Estas experiencias se contraponen a la descentralización “oficial”, tras la grave crisis vivida por Ecuador en1999 12 . En este último caso el proceso se asentó en la transferencia creciente de responsabilidades a losmunicipios para la atención de asuntos sociales, las que fueron asumidas a través de la ejecución deproyectos de inversión social, bajo la coordinación del Estado central. De este modo el rol asignado almunicipio fue el de ejecutor de intervenciones -decididas a nivel central- (privilegiando la materialización delos proyectos por sobre la política pública). (Torres, 2004)Ambos modelos -descentralización de facto y descentralización oficial— sustentan criterios y valores distintossobre la reforma del Estado y sobre la caracterización de lo público. Asimismo, asumen enfoques diferentessobre el rol social y político de las mujeres, su ciudadanía, el ejercicio de sus derechos y la integración de susdemandas y agendas en las políticas públicas. Según surge de este estudio la corriente social que condujo a ladescentralización de facto integra en su propuesta política la lucha contra el racismo y la discriminaciónremanente del colonialismo, planteando un horizonte más amplio de cambio democrático, al mismo tiempo,que una propuesta de “otro” desarrollo para las localidades (Arboleda, M 2009).En relación a la descentralización y la equidad de géneroLas claves para comprender las descentralizaciones de facto de los cuatro casos analizados radican en lasformas de gobierno de tipo asamblearias con base en las demandas que asomaron en “lo local” conformeavanzaba el neo– liberalismo en Ecuador. Estas experiencias participativas incorporaron muy tempranamenteen el escenario la presencia y las voces de los y las históricamente excluidos/as.12 A fines de los años 90, la situación ecuatoriana empeoró por diversos factores, entre ellos el fenómeno climático del Niño (1998) y la caída de losprecios del petróleo (1998-1999). Entre 1999 y 2000 el sistema financiero se vio afectado por el cierre de más de la mitad de los bancos del país, loque repercutió en su estabilidad económica. Esta situación acarreó un elevado costo social, en términos de incremento en la desigualdad ypersistencia de la pobreza y el desempleo.9

Los espacios de participación ciudadana generados desde los gobiernos locales y a la vez apropiados por laciudadanía, establecieron las condiciones para la emergencia de nuevos actores y actoras sociales en la esferapública, que, al menos en tres de los casos, permanecieron en el tiempo.En Esmeraldas 13 se abrieron 22 asambleas sucesivas durante dos años que acercaron las demandas del puebloafro a la centralidad de los debates y a la toma de decisiones en las políticas.En Nabón, las asambleas populares se realizaban 1 vez al año desde 10 atrás, con el fin de responder a losintereses de las comunidades. En Cotacachi, durante 12 años la Asamblea cantonal, integrada porrepresentantes de organizaciones sociales de indígenas, mujeres, afros, ambientalistas, co–gestionan elpresupuesto participativo que se distribuye según las necesidades y prioridades relevadas entre lascomunidades. En ambos municipios las comunidades indígenas ingresaron a la esfera de las decisionespolíticas.En cambio, en Cayambé la gestión del alcalde socialista se inició también con formas participativas. Pero apoco andar, sus opciones políticas y el establecimiento de alianzas se deslizaron hacia los sectores másconservadores.Sin embargo, con distinta intensidad y modalidad, en los cuatro casos estas iniciativas abrieron caminos paralas mujeres en la esfera pública 14 .Es interesante destacar que estos “gobiernos alternativos”, resultaron además de justos y reparadores paralas poblaciones más pobres, eficientes en la gestión de la cosa pública, y eficaces en la aplicación de políticasco-elaboradas con la población. Al mismo tiempo, sus alcaldesas y alcaldes han ganado credibilidad yconfianza por parte de la población y el reconocimiento nacional e internacional por el buen gobiernorealizado.En relación a los estudios de caso y el espacio de las mujeres• CotacachiTras 12 años de gestión, el 90% de la población contaba con acceso a agua segura y electricidad, un sistema desalud que proveía servicio según la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violencia degénero con un protocolo de interculturalidad (que está siendo replicado en otros municipios), diversosproyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas y rurales -se crearon o mejoraronescuelas, mercados, centros de salud, casas comunitarias, calles, plazas, parques, entre otros- .En este proceso las mujeres aprendieron a hacer política y ganaron poder gracias a los siguientes factores: La progresiva presencia y confluencia de las organizaciones de mujeres, a nivel parroquial y cantonal; la decisión gubernamental de fortalecer el tejido social de mujeres de todo el municipio; el empeño de las organizaciones en definir y negociar su propia agenda; la construcción de una instancia propia de representación y toma de decisiones al interior de la estructuraparticipativa del municipio; la habilidad para consensuar alianzas y acuerdos con otros actores.13 Esmeraldas es uno de los puertos más importantes de Ecuador. El 40% de su población es afro-americana. Está situado a 318 ks. de Quito14 En 1996, la Asamblea inaugural de Cotacachi contó con 800 delegados, al menos un 30% eran mujeres. El Consejo de Mujeres de Cayambe(CONMUJER), autoconvocado en el 2000, se instaló con 600 delegadas tras la elección del nuevo alcalde. La Asamblea para el Cambio deEsmeraldas convocó alrededor de 1000 personas -300 mujeres-. En Nabón, las mujeres llegan masivamente a las asambleas que se reúnen a lolargo de un mes, cada año.10

• NabónLa alcaldesa desplegó una línea de desarrollo económico local, enfocada en las mujeres. Su estrategia fueasegurarles el sustento a través de la ampliación progresiva de sistemas de riego, la recuperación de suelos yvegetación.El 60% de las mujeres —indígenas y mestizas— fueron beneficiadas con los sistemas de riego y se convirtieronen socias de las 85 cooperativas y cajas comunales de producción creadas durante la gestión. Debido a laemigración de los varones la agricultura es, en muchos casos, una responsabilidad de mujeres solas y conpocos recursos productivos. Se mejoraron sus condiciones de trabajo en las chacras, con simplesmodificaciones en el acceso al agua para el riego y el uso doméstico. Ello les permitió ahorrar esfuerzo deacarreo, aumentar la productividad y recomponer no sólo sus ingresos, sino ganar tiempo libre. El proceso deorganización y capacitación llevado a cabo, al tiempo que se enfocó en el ámbito productivo, amplió las esferasde participación y representación local en la esfera pública.Decidida a superar la coyuntura y los logros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza, laalcaldesa decidió: a) territorializar las intervenciones a escala del municipio; b) incentivar sinergias articulandoel conjunto de acciones; c) potenciar la actoría de los sujetos sociales (en especial, las mujeres) conmecanismos participativos de toma de decisiones y rendición de cuentas; y d) establecer al gobierno municipalcomo instancia articuladora.• EsmeraldasEl alcalde afrodescendiente, ex sindicalista, promovió un cambio cultural en la administración y gestiónpública, basado en la autoridad del Estado local y la reivindicación de la negritud. Estableció la AsambleaCiudadana por el Cambio, interfase deliberativa entre sociedad y gobierno local, que durante dos años y medioperfiló la plataforma de políticas públicas. Su resultado fue un Plan Estratégico que guía la administraciónhasta la actualidad (Arboleda, M. 2009).Los asuntos de género y de las mujeres cobraron inicialmente una especial significación en la Asamblea dadoque la participación de las organizaciones de mujeres creció notablemente en los últimos 15 añospermitiéndoles incluir la mayoría de sus demandas en el Plan de gobierno. De este modo, crearon las basespara políticas locales afines a sus intereses y visiones.• CayambéEs una zona florícola, cercana a Quito y asiento de capitales colombo-ecuatorianos vinculados a la granexportación de flores. Aquí, las mujeres encuentran mayores obstáculos para su participación en lagobernabilidad local. El alcalde privilegió la negociación con el empresariado florícola y no con los actoressociales e indígenas organizados, suspendiendo la experiencia de un proyecto político democratizador yparticipativo, decepcionando a los grupos indígenas y de mujeres que le habían dado su apoyo. De todasmaneras, sus procesos de movilización y organización continúan siendo fuertes en la zona.En suma, los hallazgos, aunque de distinta naturaleza, son todos ricos en aprendizajes respecto de lascondiciones que favorecen una mayor participación y ejercicio de derechos por parte de las mujeres:• Institucionales: gobierno locales dispuestos a replantear la ingeniería del municipio para dar cabida anuevas formas de toma de decisiones y vocación por mejorar las vidas de las personas.11

• Creación de nuevas institucionalidades –asambleas, mesas de trabajo, consejos locales- paracogestionar las políticas y las decisiones.• Presencia y/o fortalecimiento de organizaciones sociales y de mujeres con agendas propias y conconvicción política sobre la necesidad de mantener un equilibrio, siempre inestable, entre la alianzacon el poder local y su propia autonomía.Aportes a la descentralización y la gobernabilidad democrática: actoras municipalistas ymecanismos locales y nacionales para la equidad de género y los derechos de las mujeres enEl Salvador y Honduras 15Se realizó un análisis comparativo de los procesos que dieron lugar ala creación de institucionalidades locales dedicadas a promover losderechos de las mujeres y la equidad de género en ambos países, elpapel que jugaron en su surgimiento y desarrollo los movimientos demujeres y sus organizaciones y su incidencia en las políticas locales.Seis estudios de caso (3 de cada país) permitieron desentrañar laslógicas de acción de: actores/as de gobierno (nacional, local),organizaciones de mujeres (nacionales y locales) y de lasinstitucionalidades de la mujer (Oficinas Municipales de la Mujer), susmodalidades de vinculación y los efectos positivos o negativos de estatrama, en el avance de los derechos de las mujeres y en suparticipación en el ámbito político- municipal.La relación Estado central – local siempreimplica conflictos, aun cuando el municipioalcance grados crecientes de autonomía.Morena Herrera (2010) señala que lareorientación de las organizacionesnacionales y locales de mujeres hacia laintervención local en los últimos años,problematizó sus concepciones previassobre el Estado y su modo de relacionarsecon las instituciones públicas, su rol en loscambios institucionales, el reconocimientode la importancia de construcción dealianzas y aprendizaje sobre las formas deejercer ciudadanía.ContextoEl Salvador y Honduras son Estados altamente centralizados, con democracias débiles, recientes y con muchosaños de gobiernos conservadores.En ambos países, y en buena parte de los casos, fueron las organizaciones de mujeres nacionales y localesquienes promovieron cambios institucionales en los Gobiernos Municipales a favor de sus derechos. Ello noobedeció a la creencia en “lo local” como el ámbito más propicio para la acción reivindicativa, sino a unaopción en cierto modo “obligada” debido a la falta de espacios de interlocución real y efectiva con instancias15 El equipo de investigación estuvo conformado por Morena Herrera, Mirna Benavidez y Chistrine Damon.12

del gobierno nacional, entre ellas las Oficinas Nacionales de la Mujer, a las cuales se las caracteriza comodébiles y con muy escasos recursos.Un dato interesante es que estas actorías de género, en general, no participaron de los debates sobre ladescentralización del Estado y en el diseño de las políticas locales. Salvo en los casos en que estos cambios sepercibían como una amenaza para sus derechos: la posible privatización de los servicios públicos.Ello muestra una limitación o debilidad extendida en muchas organizaciones dedicadas a cuestiones degénero: su escasa o nula injerencia en las decisiones políticas de interés general; situación que contribuye a sumarginación y debilidad.En este escenario una de las estrategias que desplegaron las mujeres más excluidas consistió en canalizar susexigencias al municipio proponiendo remover las reglas y procedimientos burocráticos y establecermecanismos institucionales más fluidos capaces de escuchar y responder a sus demandas y que permitieranavanzar hacia una gobernabilidad democrática.Otro aspecto a destacar es que los gobiernos municipales de izquierda fueron los primeros en incorporarmecanismos institucionales para la equidad de género, aunque las demanda de las organizaciones de mujeresse expresaron independientemente de la ideología y el partido político de pertenencia.ResultadosEn relación a la descentralizaciónLa creación de Oficinas Municipales de la Mujer no fue consecuencia, salvo excepciones, de medidas tomadaspor decisores/as de políticas locales. Si bien en las normativas nacionales relativas a descentralización existeun acápite que recomienda su creación y sostén, esta norma no es vinculante.En los casos en que lograron instituirse, ello se debió a la convergencia de los siguientes factores:• la convicción y voluntad de dar respuestas a las demandas de las mujeres por parte de algunasautoridades locales;• la permeabilidad del alcalde/sa frente a las demandas de las organizaciones locales y/o nacionales demujeres;• la intervención de mecanismos nacionales de la mujer que optaron por descentralizar sus programasen los territorios (como ocurrió con el Instituto de la Mujer de Honduras o su par de El Salvador).En este último caso se transfirieron los fondos para la ejecución de las actividades con el compromiso delgobierno local de crear un cargo de coordinación y proveer un espacio físico. También fue determinante elapoyo de la cooperación internacional. Y, por sobre todo, la capacidad de interpelación e interlocución de lasactorías de mujeres.En relación a la participación de las mujeres y el desarrollo de políticas de equidad de géneroLos avances en esta dirección pueden atribuirse a las siguientes condiciones:• Una activa participación de organizaciones de mujeres (nacionales y locales) con capacidades para lanegociación y construcción de alianzas y con claros objetivos estratégicos.• Autoridades de gobiernos locales, especialmente alcalde/alcaldesa, convencidos/as y comprometidos/aspolíticamente con poner en práctica normas y procedimientos afines a un modelo de gobernabilidaddemocrática, que incluye el reconocimiento de la diversidad étnica, la equidad de género, el respeto de losderechos humanos y de las mujeres, y la legitimidad de los espacios de participación y consulta ciudadana.13

• Las intervenciones dirigidas al logro de mayor equidad no se circunscribieron sólo al accionar de lasOficinas Municipales de la Mujer. También formaron parte de las responsabilidades de distintasdependencias de las alcaldías más o menos articuladas con las OMM. 16En cuanto a las limitaciones, es llamativo que, pese a lo antedicho, ni las autoridades locales ni lasresponsables de las Oficinas de la Mujer impulsaran acciones para asegurar la transparencia y la rendición decuentas. Esta situación merecería un estudio específico para comprender a fondo los argumentos, valores, laconcepción de la gestión de gobierno, la cultura política y el papel que juega el control de presupuesto en lasluchas de poder.Como es sabido, las posibilidades de construcción y sustentabilidad de una política local de equidad degénero depende, en gran medida, de que los organismos responsables cuenten con un presupuesto adecuadoque asegure su sustentabilidad. Salvo excepciones, esta no era la situación de las comunidades estudiadas.Ello no es un fenómeno excepcional; se observa en muchos otros ámbitos en los que prevalecen las tensionesentre intereses partidarios, electorales y la distribución y auditoría de las partidas presupuestarias.Otro factor que limitó el accionar de las institucionalidades de género fue la carencia o debilidad de recursoshumanos locales formados para llevar adelante estas políticas; situación que se visualiza en la mayoría de lospaíses de la Región.La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género? 17A través de 10 estudios de caso, el objetivo de esta investigación fue interpretar la dinámica de los procesosde descentralización de los servicios de salud llevados a cabo entre 1996 y 2008 y su implicancia en elbienestar de las mujeres 18 y la equidad de género.ContextoAl finalizar este estudio el escenario político nacional había cambiado notablemente. El gobierno que asumióen 2008, puso en práctica la política de ´Calidad de Vida y Salud con Equidad´ que concibe la salud comoderecho humano sustentado en los principios de universalidad, integralidad, equidad y participación. La16Municipios que tienen más de un mecanismo institucional vinculado a la equidad de género, pueden convertirse en oportunidades paraarticular acciones estratégicas y avanzar más ampliamente en este aspecto. Sin embargo, también puede ser fuente de rivalidad cuando no hay –ono se pone en práctica- una clara división de responsabilidades entre cada uno de ellos.17 Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, DesiréeMasi y Diana Rodríguez.18Esta experiencia es singular porque ofrece un escenario de doble descentralización, de competencias y administrativa.14

primera medida adoptada fue la gratuidad de las prestaciones, exonerando de los aranceles que se exigíanpreviamente.Los derechos humanos de las mujeres fueron incluidos en las nuevas normativas con eje en la promoción de laigualdad de género, reconociendo la existencia de necesidades diferenciadas de mujeres y varones 19 .ResultadosEn relación a la descentralizaciónEn Paraguay, el sector salud fue uno de los que más se expandió hacia los espacios locales. Ello se debió a lascrecientes demandas de una población en permanente aumento, pero también al interés de algunosgobiernos locales que vieron en la descentralización de los servicios de salud una oportunidad para hacerfrente a las necesidades críticas y postergadas de su comunidad.Este proceso se ancló en los Consejos Locales de Salud (CLS), dispositivos concebidos para la gestión públicaen salud, con participación de la sociedad civil. Se los facultó para promover alianzas interinstitucionales,gestionar recursos y orientar las acciones conjuntamente con las autoridades del establecimiento de salud ydel municipio. Se integraron representantes de instituciones locales, organizaciones indígenas y de mujeres.Cabe remarcar que la participación en los CLS fue integrada sin mayores precisiones metodológicas niprotocolos que facilitaran la inclusión de sectores históricamente excluidos, como las mujeres.Sin embargo, considerando que una buena parte de sus integrantes eran mujeres, se presumió que éste seríauno de los factores de oportunidad para tratar sus derechos referidos a la salud. Este supuesto no se verificóen todos los casos y curiosamente en aquellos que se propusieron iniciativas con este sentido no fueron lasmujeres de los CLS las que las propiciaron, al menos no de manera deliberada.Estudios de casoSe verificó la dependencia del sistema descentralizado del nivel central, con escaso margen para que los CLS,el personal de salud local y las/os pobladores influyeran en la oferta local del servicio.Las eventuales innovaciones que pudieron realizar los CLS dependieron del aumento de recursos propios,producto de los aranceles, lo cual influyó en un mayor gasto de bolsillo de los/as pacientes, con lasconsecuentes limitaciones para revertir las brechas de exclusión del sistema.En general, el modelo de descentralización aplicado no ofreció mayores oportunidades para que seconsideraran necesidades y demandas de las mujeres en el diseño y prestación de los servicios.En su devenir reforzó el déficit crítico de personal sanitario, sobre todo en las zonas rurales, comprometiendola calidad de los servicios y su capacidad resolutiva.En relación a las reglas de acceso de recursos humanos e inclusión del enfoque de género, los resultadosfueron los siguientes:19En este sentido, la propuesta para orientar las políticas públicas declara metas de “indiferencia cero” para problemáticas que afectandiferenciadamente a las mujeres tales como la mortalidad materna por causas obstétricas evitables; las muertes por aborto; los partos no asistidospor profesional calificado y humanizado; los embarazos no deseados; la violencia y el maltrato contra la mujer; el diagnóstico y tratamiento tardíopara displasias y cáncer de cuello uterino y de mamas; y el analfabetismo y no escolarización (entre otros aspectos clave para la salud de lasmujeres).15

• Los establecimientos de salud descentralizados reprodujeron criterios fijados en el nivel centralpara los programas focalizados, dando prioridad casi exclusiva a la atención de la salud maternoinfantil.• Las innovaciones estuvieron fuertemente condicionadas debido al modelo de recaudación propiade los entes descentralizados. Más allá de lo especificado por la política ministerial, ello desalentóla concurrencia a los servicios de amplios sectores de mujeres.• Respecto de las reglas de dirección y la igualdad de género, se verificó que los CLS fueron unaoportunidad de participación de agentes locales, pero ello no abarcó en igual medida a las mujeresy por tanto no se vio reflejado en una inclusión de sus perspectivas y demandas.En suma, si bien se emprendieron algunas acciones específicas muy importantes y valiosas para la salud de lapoblación femenina, tales como la elaboración de un Protocolo de Atención a Víctimas de Violencia,actividades de sensibilización y capacitación en materia de derechos y la instalación de albergues paramujeres embarazadas 20 , estas actuaciones puntuales no han sido suficientes para desplegar una estrategiaintegral en materia de género en la atención de la salud, ni una asignación equitativa de los recursos.IV. Fortaleciendo un Campo de Estudios y PolíticasLas investigaciones dan cuenta de un amplio rango de modalidades, procesos y resultados de ladescentralización de la gestión estatal y de su carácter dinámico (con avances y retrocesos). En ese marco sedespliegan complejas articulaciones con la participación y el ejercicio de los derechos por parte de lasmujeres. En algunos casos ellas son protagonistas activas en los cambios institucionales y en la creación depolíticas y formas de gobierno participativo y en otras, tan solo objetos de políticas de baja intensidad eimpactos no siempre positivos en sus condiciones de vida y posición en su comunidad. En conjunto, losestudios han arrojado luz sobre condiciones y acciones que favorecen uno u otro desenlace.Lo semejante y lo singular, nuevos interrogantesDos de los estudios (Ecuador y El Salvador – Honduras) coinciden en destacar que las condiciones deoportunidad que favorecen los derechos de las mujeres y la emergencia de actores y actoras en la esferapública y política local resultan de la convergencia virtuosa de, al menos, las siguientes dimensiones:1.- La decisión y convicción política de la máxima autoridad del gobierno local que: (a) toma en cuenta en eldiseño de su gestión de gobierno: la diversidad de género, étnica, los intereses generales y particulares delos/as habitantes; (b) asigna presupuesto a acciones pertinentes para cada sector; (c) habilita y promueve lageneración de espacios de participación y decisión ciudadana (asambleas, foros) y los sostiene en el tiempo,aun cuando en ellos se puedan plantear críticas a su gestión.2.- La presencia en el territorio de organizaciones sociales activas, con sus propias agendas y prioridades -sobre todo en lo que concierne a los derechos de las mujeres - y alertas respecto de la receptividad,20 Igualmente merece destacarse que se buscó incentivar la igualdad de género en el interior del Ministerio a través de la creación de una sala delactancia materna para funcionarias de la institución en su oficina central de la capital, aunque ésta sea una acción con un impacto mucho másacotado y en cierta medida simbólico.16

esponsabilidad y eficiencia de la gestión local, con vocación de negociar y crear alianzas con actores tantolocales como nacionales e incluso internacionales.3.- La construcción de instancias de articulación entre el nivel central/nacional (Estado local/central, ONGs /pares nacionales) y otros actores extra locales para formular acuerdos en temas de interés común.La presencia simultánea de estas dimensiones parece ser un ideal difícil o imposible de encontrar en larealidad de los espacios locales investigados. Sin embargo, en combinaciones particulares se expresan comouna “buena práctica” en los municipios de Cotacachi y Nabón en Ecuador y Santa Tecla en El Salvador y ElPotrerillo en Honduras.En los estudios de Bolivia y Ecuador se vio que la antesala de la descentralización “oficial” fueron losmovimientos sociales indígenas, de mujeres y afro a favor de la autonomía de los territorios y elreconocimiento de sus identidades. La dimensión política de la lucha alcanzó un punto muy alto cuando suscandidatos (indígenas y afros) fueron elegidos para presidir el gobierno local.Por su parte, el estudio de Paraguay echa luz sobre una dificultad recurrente en los procesos dedescentralización sectorial, que se vio – aunque de manera tangencial – en los cuatro estudios:• Las políticas públicas sectoriales (sus discursos y orientaciones) formuladas y planificadas en el nivelcentral, son reinterpretadas en los espacios locales según sus propias historias, culturas, hábitos,percepciones, valores y resistencias al cambio, la existencia o no de organizaciones y redes sociales ypatrones vigentes de gestión y autonomía municipal.De ahí que sea esperable la existencia de tensiones en las relaciones de poder, en especial cuando lasdecisiones de los gobiernos centrales se ejecutan sorteando o contradiciendo la autoridad municipal,violentando, en ocasiones, prioridades y políticas en curso. Estas tensiones fueron advertidas también en elestudio de Bolivia.En consecuencia, las experiencias que evidencian una mayor ¨alineación¨ entre las políticas sectoriales delEstado central y las prioridades locales, como consecuencia de consensos en los que participa la ciudadanía,parecen tener mayores márgenes de posibilidad para encaminar acciones efectivas respecto delmejoramiento de la vida de las personas, y en particular de las mujeres.Los estudios de Ecuador y Paraguay permiten visibilizar y analizar los dispositivos institucionales departicipación social, orientada a la toma de decisiones.Los casos destacados en Ecuador (especialmente Cotacachi, Nabón y Esmeralda) muestran el carácterestratégico y dinamizador para la gestión de gobierno, de la participación de las organizaciones sociales y demujeres. Los presupuestos participativos, la identificación de prioridades comunitarias y la planificación ydistribución de recursos, se formularon colectivamente a través de dispositivos (asambleas, mesas de gestiónlocal) de articulación Estado – sociedad civil, promovidos por los gobiernos locales.Este proceso multiactoral favoreció el establecimiento de prácticas de profunda raíz democrática. La fortalezade estos espacios de encuentro residen, a nuestro juicio, en el acuerdo tácito de reconocimiento entre ambosactores (estado – sociedad civil), forjado en las luchas por la autonomía e identidad local “de abajo haciaarriba” y en la disposición y compromiso con las decisiones por parte de los alcaldes y alcaldesas.17

En Paraguay, en cambio, la creación del dispositivo ´Consejo Local de Salud´ fue el requisito para ladescentralización de la política pública de salud en los territorios, impuesto de “arriba hacia abajo”, forzandoa los gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil a formalizarlos.Ambas situaciones mostraron, aun con sus diferencias, que los procesos y dispositivos participativos localesmás legitimados y sostenidos en el tiempo, lograron crear un clima social “amigable”; aunque no garantizaronnecesariamente - en todos los casos - efectos perdurables, respecto del empoderamiento de todos lossectores de mujeres.V.- Sugerencias de Temas de Investigación• En relación a los /las decisores/as y planificadores/as:Como hemos visto, la equidad entre los géneros y el ejercicio activo de los derechos por parte de las mujeresno son cuestiones que logren integrarse con la fluidez y celeridad deseable en las políticas que emergen de losprocesos de transformación político-institucional descriptos. Salvo excepciones, tienden más bien a decaer enel interés de los/as decisores una vez que estos cambios se instituyen. Por tanto cabría indagar:• Los obstáculos de diverso tipo (subjetivos, relativos a las culturas institucionales, a las dinámicas de lasrelaciones de poder de actores -dentro de este sector- y en su relación con otras actorías sociales ypolíticas, los cambios contextuales, emergencia de nuevas prioridades, etc.) que condicionan cursos deacción o determinados ciclos de política que frenan, limitan o erradican de sus prioridades y objetivos laigualdad o equidad de género y la participación de las mujeres en las decisiones concernientes a lagobernabilidad• Complementariamente, las condiciones que facilitan que estas temáticas logren integrarse y sobre todoser sostenidas y profundizadas a lo largo de ciertos periodos de tiempo; cómo se conforma el mapa deactores y de relaciones y las argumentaciones para justificar este enfoque y las políticas que concitanmayor o menor adhesión e inversión de recursos.• Las representaciones de este sector (según niveles jerárquicos y otras variables) en torno a los patrones yrelaciones de género en la comunidad y sus actitudes y valores al respecto resultan claves para detectarsus disposiciones y resistencias al cambio y, por tanto, su mayor o menor compromiso con políticas conestos objetivos.• Los beneficios o perjuicios imaginados o vividos, por los/as decisores/as y planificadores/as que apoyaneste tipo de políticas, y las respuestas de la institucionalidad respecto de quienes toman actitudesfavorables o desfavorables (en términos de promociones, incentivos, reconocimiento, etc.) es otro temaque puede aportar interesantes elementos de análisis.• En relación a las mejoras que la descentralización aportó a las condiciones de vida, el ejercicio de losderechos y la participación de las mujeres:Como surge de algunos de los estudios, ciertas decisiones del poder político o técnico local, pueden mejorar lacalidad de vida de las mujeres y tener un efecto de empoderamiento, aun cuando no hayan sido inicialmentepensadas y diseñadas con el fin de lograr la igualdad de género o la participación ciudadana de ellas.18

En este sentido resultaría de interés desarrollar proyectos que analicen comparativamente distintas políticasfocalizadas en las mujeres y / o en las relaciones de género, en la misma o en diversas comunidades, con elfin de explorar:• Las concepciones en las que se basan (resolución de necesidades prácticas, avances hacia el logro de losintereses estratégicos, empoderamiento de las mujeres, cambios en los roles de ambos géneros, etc.). Encada caso identificar cuáles son sus incidencias en los/as destinatarios, en sus relaciones familiares,autonomía, conciencia y ejercicio de derechos y también en la valoración de los distintos modelos depolíticas por parte de la comunidad.• En relación al ejercicio de los derechos de las mujeres:El conocimiento, la apropiación y el ejercicio de los derechos por parte de las mujeres es un proceso complejoque abarca múltiples dimensiones; puede expresarse de distinto modo según los ámbitos (como por ejemploel político y el familiar), y el tipo de derechos en juego. Asimismo, sus manifestaciones pueden tener picos,mesetas o retrocesos según condiciones socio-históricas, posición socioeconómica, edad, etnia y otrosmarcadores del colectivo de mujeres.La indagación de estos procesos y especialmente su relación con transformaciones político-institucionales esun tema riquísimo para generar conocimientos que sustenten la formulación, implementación y evaluación depolíticas locales.• En relación los dispositivos institucionales y modelos de gestión:La integración de los enfoques de género y derechos de las mujeres a las políticas locales y la decisión de crearespacios de participación para ambos géneros, imponen una transformación de la estructura institucionalcapaz de reflejar estas nuevas orientaciones y dar lugar a prácticas renovadas.De ahí que puede ser de gran aporte el desarrollo de estudios que den cuenta de los procedimientos y canalesinstitucionales sobre los que se sostienen las decisiones de avanzar en esta dirección; cómo circula lainformación al respecto y si se evalúa o no su cumplimiento; en suma, los factores endógenos a lainstitucionalidad estatal local que impulsan, detienen o descartan formal o informalmente las acciones opolíticas sensibles a la igualdad de género.Los estudios que hemos descripto verifican la falta de recursos humanos con competencias adecuadas paraintegrar el enfoque de igualdad de género en las políticas locales.Si bien existen numerosas ofertas de formación en mainstreaming de género, sería muy conveniente larealización de estudios comparados sobre una muestra de ellos, y especialmente de los que disponen deevaluaciones de diversa envergadura.Otra estrategia es llevar a cabo la evaluación de conocimientos, necesidades y demandas de formación eneste campo por parte de integrantes de los equipos técnicos de las oficinas de las mujeres a nivel local, y deONGs de mujeres o temas afines.Ambos tipos de estudios podrían ser realizados por los ámbitos de Estudios de Género de universidades deAmérica Latina.Estas recomendaciones no pretenden abarcar el amplio espectro de investigaciones que requiere un campode estudios emergente y tan dinámico. Las necesidades de información y conocimientos que surjan de las19

mismas instituciones locales, tanto estatales como sociales, para mejorar la calidad y eficacia de las políticasde equidad podrían operar como guías para encarar proyectos que repercutan en la acción.También sería importante realizar consultas con investigadores/as en temas afines, como políticas públicas,reformas estatales, desarrollo local, derechos humanos y de las mujeres, ciudadanía, estudios de género; paraconstruir agendas de investigación novedosas y receptivas frente a las características de los contextos.20

BibliografíaDocumentos de las investigacionesBolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de géneroen el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba,Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras: la construcción de la autoridad pública de lasmujeres en procesos de democratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé.Quito, Agosto de 2010El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local: Laautoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto,Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud enParaguay: ¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009Textos consultadosArocena, José (2008): “Los desafíos de la descentralización y la participación ciudadana en el Uruguay”. EnCuadernos para el Desarrollo Local. Diálogos por la Descentralización. Los nuevos gobiernos locales: la nuevainstitucionalidad y su incidencia en el desarrollo local. Programa de Desarrollo Local ART. Uruguay.-----(2002): El desarrollo local: un desafío contemporáneo. Editorial Taurus. Montevideo. Uruguay.Beall Jo (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa “Descentralización yDerechos Humanos de las Mujeres en América Latina y el Caribe. London School of Economics and PoliticalScience Development Studies Institute. Decentralization, IDRC.Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de lagente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiago de Chile.Bonder Gloria (2008): Fortalecimiento de capacidades personales e institucionales para la realización depolíticas de equidad de género a nivel local: Lecciones aprendidas en América Latina. Presentación en RedURBAL- Mujer y Ciudad. España.----- (2002): El mejor resultado: Aprender de la experiencia. PRIGEPP-FLACSO. Argentina----- (1998): La hechura de las políticas de género: reflexiones desde la práctica”. Fempress, enEducación, género y ciudadanía e influencia en las políticas públicas, REPEM GEO, Bolivia.Cos Montiel, Francisco, (2006): Desarrollo de una Agenda de Investigación sobre las “Descentralización yDerechos de las Mujeres en América Latina y el Caribe”. Documento Conceptual. Unidad de Género. IDRC –Canadá.21

Massolo, Alejandra (2007). Nueva institucionalidad de género en América Latina. UN-INSTRAW: SantoDomingo------- (2005): Las mujeres, los gobiernos locales y la descentralización. En Gobiernos Locales yMujeres. Nº9. Vol.3 Urbared.------- (2003): Políticas públicas locales de equidad de género. Una innovación de la gestiónmunicipal. En “El municipio, Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”.Comp. Alejandra Massolo y Dalia Barrera Bassols. Instituto Nacional de la Mujeres, UNDP. México.-------- (2002): En el espacio local: oportunidades y desafíos para el empoderamiento de las mujeres.Una visión latinoamericana. Jornadas sobre género y desarrollo. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz,País Vasco.Kabeer Naila (2006): Lugar preponderarte del género en la erradicación de la pobreza y las metas deldesarrollo del milenio. Editores IDRC – CRDI y Plaza y Yanez. Canadá.Robertson Roland (1997): Glocalización: tiempo-espacio y homogeneidad - heterogeneidad. En: Zona Abierta,N° 92-93, 2000. Del artículo original publicado en Featherstone, Lash y Robertson, Global Modernities, Sage,Londres.22

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa:“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina”20111

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPP-FLACSO).Dirigido a decisores /as políticos/as, técnicos y profesionales especializados (gubernamentalesy de ONGs) en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas locales,interesados en integrar los derechos de las mujeres y la equidad de género como ejes de lagestión.Editora:Anabella BenedettiPublicación del Área Género, Sociedad y Políticas - FLACSO- Argentina. 2011Se prohíbe la reproducción total de este documento sin previa autorización.2

ÍNDICE1. Introducción……………………………………………………………… 42. Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades…. 43. La Gestión Local, una cuestión de Derechos yParticipación Ciudadana……………………………………………… 74. Procesos inclusivos de participación ciudadana desdela perspectiva de las mujeres…………………………………….. 155. Recomendaciones ……………………………………………………. 16Bibliografía…………………………………………………………………………..18Anexos…………………………………………………………………………………203

I. IntroducciónEl propósito de este documento escompartir los principales hallazgos decuatro estudios realizados en Bolivia,Ecuador, El Salvador – Honduras yParaguay 1 , en el marco de la Iniciativa“Descentralización y Derechos Humanos delas Mujeres” (ver en anexo) impulsada porInternational Development ResearchCentre (IDRC) en Asia, África y AméricaLatina. En esta última Región fuecoordinada y gestionada por el ÁreaGénero, Sociedad y Políticas, FLACSO –Argentina.En enero de 2006 IDRC y el Área Género,Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentinaabrieron una convocatoria para la presentaciónde proyectos de investigación relativos a la“Descentralización y derechos humanos de lasmujeres en América Latina y el CaribeSe recibieron más de 80 propuestas y 4resultaron seleccionadas para suimplementación.En los apartados que se presentan las temáticasabordadas por cada uno de los estudios, susprincipales hallazgos y recomendaciones para laelaboración e implementación de políticas.Su interés primordial es aportar nuevos conocimientos para el diseño, aplicación yevaluación de políticas públicas locales que tomen en cuenta la perspectiva dederechos humanos de las mujeres y la equidad social y de género, creando lascondiciones de oportunidad institucional y política que las viabilicen.S e presenta en anexo una breve síntesis de cada uno de los proyectos. Los resultadosde las investigaciones son expuestos en los apartados siguientes.2.- Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades2.1.- La ruta de los procesos de descentralización y la gestión localLa descentralización como proceso socio-institucional incide, directa o indirectamente,en la gobernabilidad y en los modos de ejercer la ciudadanía. Ha adquirido mayorpreeminencia en América Latina a partir de la década de los 90 produciendo unatensión con la centralidad histórica de los Estados latinoamericanos vis a vis la mayorautonomía que reclaman los gobiernos locales y las organizaciones sociales de basecomunitaria.Poco antes, a mediados de los 80, tras la crisis de los Estados de Bienestar, la mayoríade los países comenzaron a experimentar alguna forma de descentralización político –administrativa y/o sectorial desde los gobiernos centrales hacia los territorios sub –nacionales (provincias, municipios, departamentos, etc.). Estos procesos fueron1 Entre 2006 -20084

promovidos de ´arriba hacia abajo´ por las agencias multilaterales de crédito(especialmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo) basándoseen diversos argumentos.• Las recomendaciones iniciales de políticas públicas descentralizadoras mostraronun fuerte sesgo privatizador en la prestación de servicios básicos. Ello generóserios conflictos en algunos países y localidades con comunidades indígenas ycampesinas, y fueron básicamente sus mujeres las que percibieron amenazado suacceso a los servicios, especialmente al agua 2 .• Conforme avanzaba la década de los 90, la fundamentación para promover ladescentralización se desplazó hacia la defensa de las instituciones y lagobernabilidad a nivel local. “El énfasis pasó de una obsesión por ´retirar al Estado´a la de ´traerlo de vuelta´, pero bajo la condición de descentralizarlo” (Beall, J2006).El Banco Mundial (1997) en su Informe sobre el Desarrollo Mundial admitió que enla etapa previa hubo “un retiro excesivo del estado” y que, en cierta medida, losgobiernos debían “volver a re - territorializarse” en el nivel local. Ello resultaría enuna mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios públicos por parte delos gobiernos locales, al tiempo que propiciaría una democracia de mejor calidad,basada en la participación social, la transparencia y rendición de cuentas.• Finalmente, la descentralización fue una condicionalidad que impuso lacooperación internacional a los países para el otorgamiento de créditos paradesarrollo (Informe Banco Mundial 1997). Esta modalidad de ejecución fuedenominada de ´arriba hacia abajo´. (Ver en anexo Andamiaje de laDescentralización)La creencia en las calidades inherentes del gobierno “localizado” frente al centralizadose aceptó sin cuestionamientos. “La agenda de la política neoliberal mundial asumiócomo verdad la ineficacia y rigidez del gobierno central, así como la capacidad derespuesta del gobierno local eran intrínsecas a él. El Estado Central pasó de constituiruna debilidad a un enfoque de descentralización puramente administrativa” (Jo Beall.2006).Los gobiernos de la región, anclados desde hace siglos en la lógica ´estado – céntrica´fueron erráticos en la aplicación y ejecución de las políticas de descentralización. Sinembargo, algunas experiencias analizadas en los estudios muestran que - mucho antesy simultáneamente a estos procesos de ´arriba hacia abajo´ - asomaron gobiernoslocales autónomos (Arocena, J. 2002) de la mano de movimientos sociales (indígenas,localistas, de mujeres) que demandaron por su reconocimiento identitario y por una2 Esta fue la antesala de la “Guerra del agua” en Bolivia y uno de los factores que dieron lugar a laemergencia del liderazgo de Evo Morales.5

mayor participación en las decisiones de gobierno. Ello impulsó la emergencia denuevas institucionalidades creadas de ´abajo hacia arriba´ con modalidadesasamblearias, foros vecinales, mesas de concertación, experiencias de planificaciónparticipativa y cambios en la ingeniería de algunos Estados locales (Arboleda M, 2010;Gutiérrez y Arratia, 2009; Herrera, M. 2009).Estas dos formas de descentralización (como prescripción “desde arriba” y/o comodemanda “desde abajo”) son los extremos de un arco variado y rico de combinacionessociales y políticas.2.2. - Lo local, ¿el ámbito más propicio?Los procesos de descentralización ponen en juego varios relatos que se expresan, porejemplo, en las siguientes coordenadas:• aquella que resalta la crisis de las capacidades de los Estados centrales para darrespuestas adecuadas y oportunas a las necesidades de la población,• la que valoriza la historia de lucha por los de derechos e identidades locales• la que sostiene un imaginario social que coloca en la pequeña comunidad lasatisfacción de los deseos genuinos de las personas por una mejor calidad de vida,seguridad, más y mejores vínculos sociales, cooperación y cuidado.Abonando a estas sensaciones - aunque resuelta desde un punto de vista estrictamentemercantil en la mayoría de nuestras abarrotadas ciudades latinoamericanas- laespeculación rentista e inmobiliaria tradujo este deseo de seguridad y protección en laconstrucción - a pocos minutos del centro - de barrios cerrados custodiados, para quienesestán en disposición de solventarlos, por ejércitos de guardias privados (Svampa, M 2001).• Por su parte, la sociedad civil – cada vez más atenta y calificada – demanda más calidad ypresencia del gobierno local para garantizar las condiciones básicas de la vida cotidiana. Seespera que quienes ocupen cargos de responsabilidad en ese nivel estén preparados, otengan una reputación de honestidad o experiencia en la gestión de modo de darrepuestas eficaces a problemas complejos (servicios públicos domiciliarios, seguridadciudadana, empleo, etc.) de las poblaciones.Desde el ángulo político-administrativo, los municipios también asoman comoinstancias de poder expectables en el escenario político, no sólo local sino nacional yglobal para quienes desean iniciar, fortalecer o consolidar una carrera política con baseen la gestión gubernamental. En este último aspecto, Sergio Boisier (2004) señala quelos territorios locales de América Latina se insertan en la globalización al punto de6

“convertirse paulatinamente y según sea su escala, en los nuevos actores de lacompetencia internacional por capital, tecnología y mercados” 3 .“Lo local” genera así múltiples representaciones en la diversidad de actores y actorasque coexisten en el espacio, según sus intereses y lógicas propias.Sin embargo, por más eficiente y convocante que sea la gestión local, es indudable queno podrá satisfacer las fuertes expectativas que se le atribuye. Por ello es previsibleque permanezcan niveles de malestar de las comunidades frente a cuestiones quetrascienden el municipio e incluso al nivel nacional, por ejemplo las problemáticasligadas al consumo y venta de drogas, el desempleo juvenil, y en cierto modo lainseguridad urbana (temas de naturaleza global).¿Qué estrategias políticas y técnicas harían falta para captar e integrar al espacio localla diversidad de voces, anhelos, experiencias, sueños y propuestas de distintos grupossociales, entre ellos las mujeres, como condición del buen gobierno local 4 ? ¿De quémanera la descentralización local/territorial, producto de las reformas del Estado delas dos últimas décadas contribuyó o, por lo contrario, obstaculizó la protección de losderechos civiles, políticos, sociales, económicos y/o culturales de las mujeres y de lasniñas?3. La Gestión Local, una cuestión de Derechos y ParticipaciónCiudadana3.1- ¿Qué nos dicen los estudios?En principio confirman investigaciones previas que demuestran que después de 20años de promover, condicionar y aplicar políticas de descentralización político–administrativa en instancias sub–nacionales de la Región por parte de agencias decooperación multi y bilateral, gobiernos nacionales (centralistas) y otros actores, éstacontinúa siendo un proceso inacabado, discontinuo e incompleto (Cos Montiel, F.2006). Son muy escasas, en términos relativos, las experiencias locales innovadoras enlas que se manifiesta una impronta participativa de mujeres y varones, una gestiónabierta al diálogo y a la diversidad, y a la participación equitativa de ambos géneros enla toma de decisiones. En general, estas iniciativas son sistematizadas, reconocidas y/opremiadas (Arocena, J, 2008) - como el caso de Cotacachi en Ecuador.Aunque no en todas se planifiquen políticas integrando sistemáticamente el enfoquede género, en algunas que describiremos más adelante se han creado condiciones para3 Lo local no es contrapunto de lo global, sino más bien un fenómeno que el autor denomina“Glocalización” en el que se muestra la coexistencia e implicancia recíproca y simultánea de lo universal y loparticular. Robertson Roland (1997).4 Naila Kabeer (2003) llama la atención sobre el hecho de que tras comprobar - en la década de los 90persistencia de la pobreza, las agencias de cooperación internacional instaron a los gobiernos a relevarlas voces de los pobres, habida cuenta de su imposibilidad para influenciar las políticas que afectandirectamente sus vidas.7

la participación de la comunidad en general, que abrieron senderos para elempoderamiento de las mujeres y para el reconocimiento de sus organizaciones en lasdecisiones políticas y en la gestión de un mejor gobierno.La mayoría de las otras experiencias, ignora casi por completo la discriminación pormotivos de género, la considera formalmente en la periferia de sus políticas, o sedirigen y convocan a las mujeres en sus roles tradicionales de ´madres de familia´.La descentralización alerta a la diversidad social y responsable por la inclusión degrupos marginalizados como las mujeres, continúa siendo un desafío a la capacidad degestión de los gobiernos sub nacionales, los cuales muy pocas veces dan entidadpolítica a la discriminación de género. Por tanto, no suelen estar preparados paradesencadenar y llevar adelante procesos que deriven en la mejora de las condicionesde las mujeres en los territorios, tomando en cuenta su carácter insoslayable, sucomplejidad y la necesidad de coordinación entre los diferentes niveles (nacional,provincia o departamental y local).Encontramos, en cambio, sobradas experiencias que reproducen en los gobiernoslocales el centralismo del gobierno nacional y la invisibilidad de las demandas deautonomía por parte de las mujeres (Herrera, M. 2010).3.2.- Del poder central al poder localUno de los logros más importantes alcanzados por la ciudadanía en los procesos dedescentralización de la década de los 90, fue la elección de alcaldes/alcaldesas por elvoto popular. Sin embargo, ello no resolvió por sí mismo la autonomía local, ni lagestión de lo público.De los estudios surge que las transferencias de competencias a los niveles locales nosiempre (o más bien casi nunca) van acompañados de los recursos suficientes yoportunos 5 , ello se vuelve especialmente problemático en los municipios pobres conbaja capacidad de recaudación y tiene incidencias directas en el ejercicio de losderechos de las mujeres.Las cuotas de poder que llevan implícitas las transferencias de competencias y fondosal nivel local generan fuertes resistencias en el nivel central.Por ejemplo, en Paraguay la descentralización del sector salud derivóresponsabilidades y fondos a los Consejos Locales de Salud, dispositivos departicipación multiactoral creados ad hoc para gestionar la operatoria. El nivel centralo las áreas competentes resistían demorando las transferencias o reteniendo los5 En el caso de El Salvador y Honduras, los municipios elegían cuál competencia solicitar para sutransferencia. La elección se vinculaba con las capacidades de los recursos humanos existentes o con laecuación costo- beneficio de la transferencia. Los municipios con recursos naturales aprovechablessolicitaban, en general, la competencia de Turismo.8

insumos. Esta actitud se manifestó en dos aspectos: por un lado, un cambio en lalógica institucional que es percibida como una pérdida de poder (aunque el nivelcentral conserve el rol fiscalizador de la operatoria). Por el otro, la dificultad dereconocer que otros/as actores /as, por fuera del sistema de salud (representantes delas comunidades, por ejemplo) puedan ejercer un rol protagónico en la organización ycontrol de gestión del servicio.Desde otro punto de vista, el Estado central interviene con sus políticas y programas y,muchas veces, irrumpe en los territorios locales con “permiso” del Estado local o sin él.Por cuestiones político–partidarias, competencia o simple arbitrariedad, desautoriza ydeslegitima a las autoridades municipales, restando la oportunidad de fortalecerlas eignora también cualquier tipo de articulación que pudiera sostener el gobierno localcon organizaciones sociales y de mujeres. La relación Estado central – local tiende a serdilemática, aun cuando el municipio alcance grados crecientes de autonomía.Un dilema similar se expresó en la relación de las organizaciones de la sociedad civil yde mujeres con ambos niveles estatales "Las organizaciones de mujeres tuvieron que(nacional y local). Morena Herrera (2010) aprender que el Estado no es un entemonolítico; que sus expresiones locales noobserva que estas organizaciones, sobre todosiempre representan las mismas tendenciaslas de inscripción nacional, no frecuentaban nacionales y centralistas; que hay fisurasla interlocución con el Estado central. Sólo en sobre las que es posible intervenir, paralos últimos años reorientaron su mirada eampliarlas y hacer cambios, o al menos paracanalizar una parte de sus demandas, a pesarintervención hacia lo local. Ello implicó unade la visión de un Estado nacional y central, alrevisión de sus concepciones acerca del que se le demanda, se le presiona y/o se lepapel del Estado, y de su propio rol en opone. Desde esta mirada, la idea de construirnuevas institucionalidades de género, surgecontextos descentralizados, por ejemploprecisamente de quienes están en losrespecto de la construcción de alianzas y de márgenes, de quienes no tienen el poder y laformas de ejercer la ciudadanía en los niveles investidura para hacer estos cambios”.(Herrera, M 2010).locales (ver recuadro).3.3 Mantener el status quo o transformarloLos procesos de descentralización “dearriba hacia abajo” han sido - por razonesya mencionadas - erráticos y ambivalentes,como lo fue también la participación de lasmujeres de los países en que se realizaronlos estudios. Sus organizaciones noalcanzaron a incidir los procesos dedescentralización en términos de susderechos y la equidad de género. Pese aeste panorama general, las investigacionesmostraron algunas experiencias…“Sin embargo, mientras los actores sociales y elestado local se establecían, las políticas oficiales,inicialmente favorables a la descentralización,mostraban resistencias a una reformademocratizadora del Estado, a rescindir suverticalidad, a acercar la decisión sobre políticas ycompetencias a los territorios, a dinamizar eldesmontaje de las lógicas tradicionales de dominiode las localidades, indios, afros, mujeres yeconomías comunitarias o domésticas sonminorizadas. Esta contradicción subyacerá en laspolíticas de descentralización oficial la cualtomará un carácter de facilitadora del descargodel Estado respecto de susresponsabilidades”(Arboleda, M 2010)9

enovadoras de la gestión local.Éstas cuentan con autoridades locales y una sociedad civil organizada que permitieron“desmontar las lógicas de dominación presentes en la reproducción de la relacióncentral – local.” (Arboleda, M. y otros 2010) 6 .Un ejemplo de ello se observó en el municipio de Suchitoto (El Salvador) que seautodenomina como ´una ciudad en la que vale la pena vivir´. Cada vez más parejasjóvenes y artistas urbanos migran allí para “apostar a una vida mejor”. El alcalde, unjoven economista y político promisorio, respondió con convicción a las demandas departicipación y diálogo de una sociedad civil alerta a la gestión local y a las agendassociales y políticas vigentes a nivel global (medio ambiente, equidad de género,desarrollo humano, ciudadanía).Las áreas municipales espejaron esta agenda. En relación a los derechos de lasmujeres, el Concejo Deliberante integraba de manera paritaria a mujeres y varones yse desarrollaron proyectos de comunicación desde las Oficinas de la Mujer enarticulación con las del alcalde. Estas acciones apelaron a valores éticos y justicia degénero como, por ejemplo, la campaña anual coincidente con la temporada alta deturismo: ´Suchitoto, ciudad libre de explotación sexual´.3.4. El Estado nacional y la cooperación internacionalLos países de la Región mantienen una fuerte dependencia de la cooperacióninternacional. Por ejemplo, en Bolivia se confirmó que las mayores inversiones en riegoestán solventadas con fondosprovenientes de estos organismos.Ello planteó limitaciones para losgobiernos municipales en elejercicio y control directo sobre eluso de los sistemas de riego y delos procedimientos (administrativosy de condicionalidades).“Prácticamente no tienen ningunainjerencia ni en el diseño ni en la“En ninguno de los casos investigados, los gobiernosmunicipales plantearon la necesidad de desarrollarpolíticas sobre género y riego adecuadas al contextosocio-cultural. En algunos casos hubo recomendaciones einiciativas aisladas sobre la introducción del enfoque degénero en los proyectos de riego. Por ejemplo, en elmunicipio de Entre Ríos se destaca la participación demujeres en el mantenimiento y operación de sistemas deriego y no así en el diseño ni construcción de lainfraestructura. En Llauquinquiri, las autoridadesmunicipales cuestionan a las instituciones interventoras ya las organizaciones locales, que establecen normas departicipación en la construcción de la infraestructura queexcluyen a las mujeres…“ (Gutiérrez, Z . Arratia, 2009).6 …“Sin embargo, mientras los actores sociales y el estado local se establecían, las políticas oficiales, inicialmentefavorables a la descentralización, mostraban resistencias a una reforma democratizadora del Estado, a rescindir suverticalidad, a acercar la decisión sobre políticas y competencias a los territorios, a dinamizar el desmontaje de laslógicas tradicionales de dominio de las localidades, indios, afros, mujeres y economías comunitarias o domésticasson minorizadas. Esta contradicción subyacerá en las políticas de descentralización oficial la cual tomará uncarácter de facilitadora del descargo del Estado respecto de sus responsabilidades” (Arboleda, M y otros 2010).10

supervisión de los sistemas debido, entre oras cosas, a las limitaciones de personalmunicipal especializado en riego” (Gutiérrez, Z y Arratia, M. 2009) 7 .Ante la ausencia de políticas locales sobre riego, municipios y subprefecturasadoptaron los requisitos y criterios formulados por las instituciones financieras, sin queéstas respetasen o al menos dialogaran con las comunidades y etnias en torno a suspropias concepciones sobre el agua, acceso y uso. En este sentido, Arocena (2004)advierte que frente a la debilidad de los municipios rurales, es de mayor importanciaevaluar y ponderar sus condiciones institucionales y de contexto para ladescentralización.Otro ejemplo de El Salvador y Honduras demostró que la mayoría de las OficinasMunicipales de la Mujer (OMM) estaban financiadas por la cooperación internacional,siendo ésta una de sus fragilidades en términos de sustentabilidad y autonomía. Aúnen los municipios en los que las OMM se encontraban integradas a los organigramas,como en Suchitoto, los fondos asignados eran muy bajos o casi inexistentes 8 .Se advierten, no obstante, diferencias en las políticas de cooperación entre lasagencias involucradas. En algunos casos la investigación demostró modalidades derelación paritaria entre ellas y los gobiernos locales y/o las organizaciones de lasociedad civil (municipios alternativos de Ecuador), respeto por la singularidad local yaliento a la participación; mientras que en otros predominaron relaciones másjerárquicas y menos previsibles respecto de la continuidad, lo cual fragilizó lasiniciativas y limitó el logro de resultados deseados.3.5. Descentralización: transparencia y rendición de cuentasAmbas dimensiones de esta tensión aparecen en la literatura especializada como unade las premisas que sustentan y legitiman la descentralización (Cos Montiel. F 2006).En los resultados de los cuatro estudios se observó que las organizaciones de mujeresson las más interesadas en intervenir en torno a esta cuestión; de hecho, es un ejefundamental de su estrategia de participación en la esfera pública.Se evidencia, sin embargo, que la práctica de pedir cuentas no es extendida en AméricaLatina. Aún en circunstancias en las que organizaciones sociales la demandaron,7 “La importancia de los hallazgos del estudio realizado en Bolivia, radica en la identificación de una diversidad deconcepciones culturales de derechos colectivos de agua, en los que existe un entramado complejo de relaciones declase, etnia y género. También pone en evidencia que las intervenciones (de políticas públicas o de las agencias decooperación) refuerzan los derechos individuales y excluyentes. La principal conclusión es que los derechoscolectivos son también una opción para el ejercicio de equidad social y de género. Este aporte tiene un vínculodirecto con la operacionalización del pluralismo legal en los derechos de agua”. (Gutierrez, Z y Arratia, M. 2009).8 También en este punto aparecen nuevamente las organizaciones de mujeres demandando y desplegandoconsiderables esfuerzos para impulsar modelos de cogestión para la movilización de recursos externos que, por unlado, ayuden a sufragar los costos de mantener y desarrollar los servicios y programas de acción positiva y, por otro,comprometan la asignación de recursos públicos de los gobiernos municipales.11

“…existe una brecha entre los discursos que reconocen la importancia de la contraloríasocial y la práctica social que no exige claramente la rendición de cuentas afuncionarios públicos, quienes viven como agravio el que se les demande informaciónsobre sus acciones de gobierno y la inversión pública” (Herrera, M y otros. 2009).No obstante, encontramos casos emblemáticos, como el Municipio de Cotacachi 9 ,Ecuador, cuya experiencia ilumina una vía posible para resolver las múltiples tensionesentre descentralización - transparencia y fortalecimiento de la democracia. El alcalde -representante del movimiento indígena y apoyado por otros movimientos socialeslocales - encontró en el presupuesto participativo su mejor estrategia para fortalecerla democracia y la cohesión social. La Asamblea Popular es el órgano más importantepara la toma de decisiones, en ese ámbito se resuelve el diseño, organización ydistribución del presupuesto municipal. Se conforma con representantes decomunidades campesinas, indígenas y mestizas. Este dispositivo ejerce un controlpermanente sobre las autoridades, los procedimientos administrativos y de gestión, yen el cumplimiento de las políticas, planes, programas e inversiones decididas por lacomunidad.Cotacachi es el único ´Estado social de derecho´10 a nivel local, uno de los pocosexistentes luego de que esta figura fuera integrada a la nueva Constitución ecuatorianade 1998 11 . Tras 12 años de gestión al momento de finalizar el estudio, el 90% de lapoblación accedía a agua segura y electricidad, contaba con un sistema de salud quecombinaba la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violenciade género con un protocolo de interculturalidad (replicado en otros municipios),diversos proyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas yrurales -se han creado o mejorado escuelas, mercados, centros de salud, casascomunitarias, calles, plazas, parques, etc.-, una obra extensa que no sólo le ha valido almunicipio premios y distinciones nacionales e internacionales sino que ha logrado un“nuevo paisaje político en el cual es usual que la autoridad se transfiera a indígenas,afros, campesinos, jóvenes y mujeres” (Arboleda, M. y otros 2009)9 El Cantón Cotacachi está ubicado al norte de Quito, en la Provincia de Imbabura. Tiene alrededor de38.000 habitantes, de los cuales el 20% residen en el área urbana y el 80% en la rural. La multiplicidadétnica y cultural es característica de este municipio: El 60% de la población es indígena quechua; el 35%blanco-mestizo y el 5% afro-ecuatoriano. (Procesos y mecanismos de inclusión de las mujeres indígenasen la gestión local. (El Presupuesto Participativo de Cotacachi. I Distinción del Observatorio Internacionalde la Democracia Participativa. Barcelona S/F)10 El Estado Social de Derecho es una figura contenida en la Constitución Ecuatoriana para premiar a losgobiernos locales que alcanzan un alto estándar en el cumplimiento de los derechos humanos.11 Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, Barcelona 2008. www.oidp.org12

3.6. Procesos de modernización e individuación en contextos culturales diversosContexto 1: Habilitación a los derechos de las mujeresEl caso del municipio de Nabón 13 (Ecuador) muestra cursos de acción que intentaronarmonizar estas dos dimensiones. El Cantón contaba con una destacable estrategia dedesarrollo económico local, enfocada en las mujeres. La alcaldesa, maestra mestiza,comprometida con el trabajo social parroquial, fue convocada por una organizaciónsocial de mujeres indígenas para postularse al cargo. Su liderazgo personal y social latraccionó hacia un liderazgo político, que derivó en la innovadora y premiada gestiónpública del Cantón.La prioridad de su gestión -en un municipio feminizado (55% de mujeres) y el novenomás pobre de Ecuador- fue la ampliación progresiva de sistemas de riego para 3000familias y las políticas productivaspara la generación de ingresos. Estasestrategias favorecieron sobre todo alas mujeres pobres y jefas de hogar,mientras se recuperaron suelosdonde la tierra era yerma.Se estableció un sistema deplanificación continua y producción de información para la toma de decisiones,monitoreo y evaluación de las políticas públicas. Se favoreció el acceso de niños, niñasy adolescentes escolarizados/as a las tecnologías de información y comunicación,instalando computadoras de última generación en todas las escuelas primarias ysecundarias. Se promovió el empoderamiento de las mujeres y de las organizacionessociales, el gran legado de la alcaldesa. “La estrategia productiva fue fundamental paramejorar las condiciones de vida de las mujeres, igual importancia tuvo el recolocarlas en unlugar simbólico de mantenimiento y reproducción de los procesos productivos, con lo cual laesfera “pública productiva” aparece como propia también de las mujeres. Aunque lasobrecarga laboral continua siendo un problema,13cuentan hoy con redes de servicios ycondiciones que las ayudan: Nabón tiene hoy una red vial y de servicios que cubren al 90% de lapoblación”. (Arboleda, M y otros. 2009)La alcaldesa “…Fue electa en 2000 y adoptó lapropuesta de desarrollo local, enfoque en el que seformó antes de postularse, en la Universidad deCuenca. Luego, la propuesta de gobierno fue elaboradaparticipativamente y enfocada a combatir las pobrezasa largo plazo, evitando la coyuntura, a empoderar a lascomunidades de base y a construir equidad 12 .(Arboleda, M y otros 2009)12 “La estrategia fue gestada en un proyecto participativo que se planteó superar la coyuntura y loslogros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza. Así se decidió: a). territorializarlas intervenciones a escala del municipio; b). asegurar sinergias articulándolas al conjunto de accionesen el territorio; c). potenciar la actoría de los sujetos sociales con mecanismos participativos de toma dedecisiones y rendición de cuentas, en especial de las mujeres que constituyen mayoría en el territorio; yd). establecer una institucionalidad articuladora, en este caso, el municipio” (Arboleda, M y otros 2010)13 Nabón se encuentra al sudeste, a unas 7 hs de Cuenca. Tiene 15.121 habitantes, de los cuales sólo el7% residen en la zona urbana, el 93 % restante es población rural dispersa. Conviven en el mismoterritorio diversas etnias y comunidades indígenas. Es el 9º más pobre del país (87,9% de NBI y 55,7%de indigencia). Antes de esta gestión de gobierno los servicios básicos (agua potable, unidades básicassanitarias, alcantarillado y recolección de desechos sólidos) cubrían apenas el 20% de los hogares.

Contexto 2: Comunidad vs. IndividuaciónLos casos relativos a los sistemas de riego analizados en Bolivia nos permiten observarel pasaje y circulación que realizan las comunidades indígenas y campesinas entre lospatrones culturales tradicionales y la modernidad.Se detectó que todos los sistemas de riego estudiados están vinculados al mercado,-actividad en la que las mujeres son protagonistas - mediante la oferta y demanda demercancías y de mano de obra, con una importante influencia mutua entre pueblos yciudades cercanas. Lo singular de cada cosmovisión sobre la vida y la naturaleza quetienen las diversas etnias y comunidades campesinas está siendo sistemáticamente resignificadoen el contacto con otras cosmovisiones.En las localidades en las que se asientan los sistemas de riego, se registró una dinámicade migración generalizada con importantes flujos internos e internacionales devarones y de mujeres. En general, se verificó que las culturas y estilos de vida de lascomunidades se hibridan, se mixturan con los valores y patrones culturales queaportan los procesos de globalización. Algunas se sienten amenazadas por laurbanización, al tiempo que la agricultura va desapareciendo o es sólo una de lasestrategias para obtener un ingreso y acceder al consumo. En otras, por el contrario,ésta continúa siendo la principal fuente de recursos locales.Frente a este panorama, las autoras del estudio de Bolivia señalan “…. los escenarioslocales en los que se encuentran los sistemas de riego son diversos, heterogéneos ysobre todo muy dinámicos. Ello hace referencia al contacto intercultural y a lasdiversas formas en que la cultura local se construye permanentemente y es el resultadode la afirmación de la cultura propia y del contacto cultural” (Gutiérrez, Z y Arratia, M.2009).3.7. Invisibilidad - Visibilidad de la desigualdad de género en el ámbito localLa mirada sobre esta tensión es clave para nuestras reflexiones.La muy baja visibilidad de las desigualdades de género en los ámbitos localescontradice los discursos más optimistas respecto de la descentralización, con susaugurios de mayor democratización, relaciones cara a cara, transparencia y seguridad;un modelo en el que las mujeres - acostumbradas a desenvolverse con comodidad enlas zonas cercanas (físicas y simbólicas) a la esfera doméstica – podrían aprovecharpara aumentar sus posibilidades de participación en la esfera pública.Una vasta literatura y los resultados de las investigaciones reseñadas aquí, muestranque la descentralización por sí misma no asegura estas previsiones (Cos Montiel, F2006) y en muchos casos pueden reproducir situaciones de subordinación y capturadel poder local por parte de élites que no reconocen ni se comprometen con el avancehacia la equidad de género (Beall, J. 2006. Kabeer, N. 2003. Massolo, A. 2005).14

Es frecuente encontrar a las mujeres en los barrios y localidades más pobresejerciendo tareas voluntarias de promoción social, como “agentes” mediadoras entreel Estado social (nacional /local) y las comunidades. Madres cuidadoras, facilitadorascomunitarias o promotoras de salud (entre otras nominaciones) que recorren losterritorios de toda América Latina, refrendandouna visión de las mujeres como sujetos denecesidad, responsables del cuidado y no comosujetos de derechos 14 .No obstante se analizaron experiencias másinnovadoras de gestión local, como vimos en losejemplos reseñados de Ecuador y el Salvador, enlas cuales las mujeres han ido asumiendo rolesprotagónicos en el espacio público y demostrando“….De igual manera, tienden aidentificar el papel de las mujerescomo factores de éxito en losproyectos de desarrollo comunitario,básicamente porque aportan de formagratuita la mano de obra no calificada,pero en muy pocas ocasiones lasconsideran a la hora de decidir laselección de personal para puestosretribuidos”. (Herrera M. 2009)su capacidad estratégica para modificar situaciones de desigualdad y contribuir acalificar la democracia.4. Procesos inclusivos de participación ciudadana desdela perspectiva de las mujeresLas experiencias locales de descentralización y buen gobierno reseñadas en estedocumento, permiten responder algunas de las preocupaciones que dieron origen a lainiciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres y Niñas en AméricaLatina y el Caribe”.De los casos estudiados, los más “exitosos” fueron aquellos en que se articularon demanera virtuosa (i) una gestión abierta a la escucha (demandas, necesidades, ideas,propuestas), (ii) la presencia de organizaciones sociales y de mujeres activas y alertasa las condiciones de oportunidad que abrieron las políticas públicas locales, (iii) laexistencia y sostenibilidad de espacios de participación, con acciones deliberadas parala integración de las mujeres de manera igualitaria.Se ha probado también que en algunas experiencias se rediseñó la institucionalidadmunicipal en las funciones internas y que existió una organización integrada quefavoreció la lógica de cooperación, interdisciplinariedad e intersectorialidad. Porejemplo, en el municipio urbano de Santa Tecla (El Salvador) se verificó que lascuestiones relativas a la violencia contra las mujeres fueron asumidassimultáneamente por la Secretaría de Salud, de Justicia y la OMM, cuyos integrantescomparten fundamentos y criterios sobre la justicia de género y derechos de lasmujeres. Estos acuerdos fueron sustentados en la reflexión y aprendizaje adquiridos enlas instancias de formación de las y los profesionales.14 Alejandra Massolo sistematiza los diversos posicionamientos de las mujeres en el espacio público comoproyección de su rol doméstico, como intermediarias del bienestar para otros y en pocas situaciones como agentesde cambio en el desarrollo local.15

5. RecomendacionesSiguiendo a Manuel Castells (1997) la innovación democrática debiera ser ladimensión más transformadora del papel que asumen progresivamente los gobiernoslocales.Los estudios demuestran que esta disposición para la innovación implica dar cabida, almenos, a los siguientes retos: Una activa y valorizada participación ciudadana a través del diseño y puesta enmarcha de dispositivos y encuadres metodológicos que articulen al gobierno localcon las organizaciones de sociedad civil, asegurando -en forma deliberada - laparticipación de las organizaciones de mujeres. Establecer vínculos fluidos y productivos de cooperación entre todos los actoressociales de nivel local, nacional e internacional. Relevar, sistematizar y difundirinformación de las organizaciones sociales y ONGs existentes en los territorios, segúnperfiles y experticias (de defensa de derechos, capacitación en diversos temas, salud,violencia basada en patrones de género, etc.). Promover acuerdos entre y con ellas,que viabilicen la construcción de tramas socio–institucionales de cooperación, talcomo se relevó en algunos de los ejemplos presentados. Producir cambios en la estructura municipal de manera tal que - en pasos sucesivos -“sea espejo” de las nuevas prioridades. Ello incluye, la redistribución interna derecursos humanos y financieros y la apertura externa a la interlocución con otrosactores/as tendiente a desarrollar un mejor gobierno.Para hacer avanzar políticas locales descentralizadas y concientes de los derechos delas mujeres resulta indispensable:• Realizar buenos diagnósticos participativos – económicos y socio – culturales - denecesidades, demandas, anhelos, preocupaciones y saberes de las comunidades,atentos a la diversidad de género, étnica, etárea y religiosa, entre otras.• Incluir la indagación sobre ventajas comparativas del nivel local respecto de susrecursos naturales, económicos, humanos y proponer modos para aprovecharlasen beneficio del desarrollo local y humano y de la generación de oportunidades deempleo, en especial para las y los jóvenes.• Invertir en recursos humanos locales para llevar a cabo estos diagnósticos deforma periódica, creando canales para que sus resultados se difundanampliamente en la comunidad y sirvan como insumo valioso para la planificaciónde políticas integrando estas variables. Avanzar, al mismo tiempo, en la formaciónde estudiantes y profesionales jóvenes de ambos sexos para ocupar roles deliderazgo en el nivel local, estimulando sus capacidades creativas.16

• Planificar políticas (y presupuestos vinculados) 15 en temáticas que impulsen lainnovación productiva y social. Propiciar alianzas con universidades (públicas yprivadas), empresas con asiento territorial y /o regional, escuelas técnicas, entreotras, para desarrollar, por ejemplo: cuestiones relacionadas con la creación, acceso y uso estratégico de lasTecnologías de Información y Comunicación (TIC). aplicaciones de los avances científicos para el desarrollo productivo quebeneficien equitativamente a mujeres y varones. gestación de prácticas interculturales en los espacios educativos y culturales,desde la perspectiva de derechos humanos, derechos de las mujeres,interculturalidad y equidad de género, entre otros.• Crear y sostener espacios de participación y acción ciudadana propiciando la realcontribución de las organizaciones sociales de todo tipo, incluyendo las integradaspor mujeres de distintas condiciones sociales y etáreas.• Favorecer el establecimiento de puentes de intercambio y colaboración conuniversidades, empresas, ONGs y otros gobiernos e instituciones locales,nacionales e internacionales.Una opción plausible para sustentar estos procesos de planificación y prospectiva, es lacreación de una oficina de estadísticas cuanti – cualitativa, análisis y producción localde información y conocimiento. Ello permitiría a las autoridades (i) contar con datosoportunos para la toma de decisiones y (ii) realizar el seguimiento y evaluaciónsistemática de los progresos de las políticas locales de equidad de género y derechoshumanos de las mujeres.Volviendo a Manuel Castells, queda por delante el desafío de avanzar en ladescentralización y democratización de los gobiernos locales.15 Los estudios evidenciaron que la integración de mujeres y varones al ejercicio ciudadano de co – producir demanera participativa el presupuesto local, favoreció su compromiso con el municipio y con las políticas públicas,ejercieron un mayor control y transparencia de la gestión del gasto. Al mismo tiempo, este ejercicio, trajo unafuerte rédito político a los gobiernos locales que así lo decidieron.17

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ANEXO I20

ANEXO IIEl andamiaje de la descentralizaciónDennis Rondinelli (1989) 16 , autor de referencia en este tema, propone una tipología que danombre a cuatro formas en las que se presenta la descentralización política – administrativa 17en vínculo con la distribución del poder.Tipo dedescentralización¿Cómo se distribuye el poder?DesconcentraciónRedistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y deadministración entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas nolocalizadas en la capitalDelegaciónTransferencia de poder de decisión y administración sobre funciones públicas aorganizaciones semiautónomas, no totalmente controladas por el gobiernocentral pero responsables, en último término, ante éste. Por ejemplo: empresaspúblicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectosoficialesDevoluciónTransferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernoslocales. Particularmente, hacia municipios que eligen por voto popular sus alcaldesy concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisionesde inversión. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayoría de lospaíses de América Latina los municipios disponen de escasos recursos, carecen depersonal calificado y no son, en su mayoría, lo suficientemente extensos paraproveer servicios en forma económicamente eficiente.PrivatizaciónSe espera que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios,cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeñas empresasinformales y otras organizaciones no gubernamentales. Esta categoría ocupa unamplio rango que recorre desde permitir que la provisión de bienes y servicios (oalgunos de ellos) se exponga a la competencia económica hasta asociaciones(partenariados) entre agencias públicas y empresas privadas.16 Rondinelli, Denis. “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economyframework” 1989, Development and Change, vol. 20, USA17 Se destaca la descentralización política - administrativa por sobre las demás, en tanto ella explica latensión entre el poder central y el local.22

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa:“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina”1

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPP-FLACSO).Dirigido a comunicadores/as sociales para el desarrollo, interesados/as en la configuración eimplicancias que los procesos de reforma del Estado tuvieron en la vida de las mujeres y elejercicio de sus derechos.Editora:Anabella BenedettiPublicación del Área Género, Sociedad y Políticas - FLACSO- Argentina. 2011Se prohíbe la reproducción total de este documento sin previa autorización.2

ÍNDICEI. Introducción………………………………………………………….. 4II.¿Qué nos dicen los estudios?.....................................6III. Reflexiones finales………………………………………………….. 14IV.Sugerencias ¿Qué, cómo y a quién comunicar?..........17Bibliografía………………………………………………………………………..203

I. IntroducciónEn las últimas décadas en América Latina se registran importantes avances en cuanto ala ampliación de los derechos y promulgación de leyes y políticas que apuntan a laigualdad entre mujeres y varones enel campo social, económico y político.Sin embargo, la brecha entre laigualdad formal y la real aún no se hacerrado. Su persistencia, entre otrosfactores, se debe a que todavía sonmuchas las mujeres que desconocensus derechos tanto en el ámbitopúblico como en el doméstico ofamiliar, por tanto no los ejercen, a locual se suma un conjunto dedispositivos culturales, institucionalesy sociales que restringen y a vecesdirectamente impiden que seperciban y comporten comociudadanas.¿Qué condiciones son más favorablespara que ellas se reconozcan comosujetos de derecho y actúen enconsecuencia?Se suele pensar que los espacioslocales, el municipio, la pequeña omediana comunidad, el barrio,favorecen mucho más que loscontextos nacionales la participaciónciudadana y, en especial, la de lasmujeres en el mundo público y suacceso a los niveles de toma dedecisión en cuestiones de interéssocial.Desde finales de la década de los 80 se pusieron en marchaen la Región diversas modalidades de descentralización de lasresponsabilidades del Estado nacional hacia los gobiernoslocales, en muchos casos promovidas por las agenciasinternacionales. El argumento justificatorio principalplanteaba una crítica sobre el desempeño de los Estadocentrales 1 , por su ineficiencia, falta de trasparencia en lagestión del presupuesto público, verticalidad y nocumplimiento de sus promesas electorales.De este modo se suponía que “al transferir funciones,recursos y distintos grados de autonomía política y fiscal a losgobiernos regionales, locales, o municipales, ladescentralización podía abrir nuevas oportunidades para quelas mujeres y los hombres participen y sean representados enlos asuntos que inciden directamente en sus vidas”.(Conferencia Internacional sobre descentralización, poderlocal y derechos de la mujer, IDRC – PNUD, 2008).En general ello dio lugar a reformas de “arriba hacia abajo”cuya aceptación y eficacia es muy dudosa. En muchos casos laforma de implementarla ha provocado un efectofragmentador y una desmejora de la calidad de los servicios,en tanto los supuestos beneficios de autonomía a lasinstituciones locales no han estado articulados a un manejode recursos económicos ni mayor calificación de sus recursoshumanos. Aunque haya ido acompañada de discursos quesugieren que esta medida estimularía la participación y portanto la apertura al diálogo y la concertación a sectores de lasociedad civil, es poco frecuente que se traduzcan en unaampliación de las oportunidades de consenso y participación.En suma, las políticas de descentralización de los 90 norespondieron a una intención de mejorar la gobernabilidaddemocrática por la vía del ejercicio de la ciudadanía, por locual como veremos más adelante era previsible que notuvieran un efecto significativo en los derechos de lasmujeres y su participación en las decisiones.Pero ello se produjo en un periodo histórico en el cual “lolocal” adquirió mayor visibilidad y relevancia a partir de lamovilización y articulación de demandas de movimientossociales indígenas, ambientalistas, de mujeres que al tiempoque interpelaron al Estado centralista y etnocéntrico,pusieron énfasis en reivindicar su pertenencia territorial eidentitaria y bregaron por gobiernos locales construidos de“abajo hacia arriba” con niveles crecientes de autonomía,representación de la diversidad cultural y social y fuerteparticipación ciudadana.1 Los 90 se caracterizaron también por la emergencia de un fuerte impulso a la agenda de los humanos yde las mujeres, infancia, medio ambiente, entre otro. Este discurso fue apropiado y movilizó a unconjunto de actores gubernamentales, de la sociedad civil y de las agencias de cooperación. La paradojade estos años fue que el modelo económico implementado en la Región – sustentado por el Consensode Washington - al tiempo que los establecía, los conculcaba.4

Si bien esta creencia no es nueva, se difundió durante la década del 90, en paralelo conla expansión y valoración positiva de las reformas estatales y, en particular, con ladescentralización territorial y de los servicios públicos a los gobiernos locales.Pero ¿Cuánto hay de cierto en esta afirmación? ¿Es posible verificarla en todas lassituaciones?Algunas respuestas a estos interrogantes surgen de cuatro estudios 2 realizados enBolivia, Ecuador, El Salvador – Honduras y Paraguay en el marco de la Iniciativa“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres” impulsada por IDRC en Asia,África y América Latina. En esta última Región fue coordinada y gestionada por el ÁreaGénero, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina.Sus hallazgos 3 dan cuenta de un panorama disímil según los países, las comunidades ylos procesos de desarrollo local analizados. Pero es justamente esta diversidad la quearroja luz sobre las condiciones propicias para que en dichos procesos se verifique unmayor reconocimiento de los derechos de las mujeres y de su activa participación en lagobernanza local, así como de los obstáculos manifiestos y latentes que persisten másallá de cambios en las políticas y de discursos “políticamente correctos” sobre laequidad entre varones y mujeres.Resulta clave que la sociedad esté informada tanto de los avances como de losimpasses o retrocesos de estos procesos participativos que se desarrollan en losespacios locales tendientes a una mayor igualdad entre mujeres y varones. Y más aun,que conozcan cuáles son las causas y consecuencias de las experiencias positivas einnovadoras y también de las ambigüedades, resistencias y los discursos retóricos,- decorte paternalista y/o clientelar-, que no pocas veces se instalan como verdadeshegemónicas, silenciando o impidiendo el surgimiento de propuestas basadas en unenfoque de derechos y participación democrática.Difundir esta información podría ser de gran utilidad para que la sociedad y en especiallos/as decisores de políticas y responsables de programas de intervención comunitariaelaboren estrategias de acción mucho más efectivas para motivar, fortalecer y asignarvalor al papel de las mujeres como condición para un desarrollo local inclusivo,participativo y democrático.2 En 2006 se realizó un concurso público de proyectos de investigación sobre “Descentralización yderechos de las mujeres en América Latina y el Caribe”. los cuatro estudios a los que referimos fueronlos ganadores. Dichos estudios fueron llevados a cabo entre marzo de 2006 y noviembre de 2008.3 Esta iniciativa se ocupó de analizar si la descentralización de las políticas estatales produjeron avances respecto delreconocimiento y ejercicio de los derechos de las mujeres a satisfacer necesidades básicas como el acceso alagua limpia, atención de la salud, educación y oportunidades económicas y en otro nivel si indujeronuna mayor participación de su parte en los ámbitos de decisión comunitarios ; metas que, estáncontenidas en numerosas convenciones y normativas internacionales, regionales e internacionales.5

En este sentido, los/as comunicadores/as cumplen un rol fundamental por sucapacidad de captar situaciones de la dinámica social que pueden incitar debatesproductivos en cuanto a las decisiones de políticas y programas que aseguren laparticipación igualitaria de las mujeres en la gobernabilidad democrática y el desarrollosocial y económico.II. ¿Qué nos dicen los estudios?1.- En el caso de Bolivia….A mediados de la década de los 90, el proceso de descentralización administrativo –territorial llevado a cabo en Bolivia, incluyó la creación de 311 municipios (urbanos yrurales) con importantes niveles de autonomía. Junto con esta decisión, se promulgó laLey de Participación Popular (LPP) que pautó el establecimiento de espacios deplanificación y co–gestión entre el Estado local y las organizaciones campesinas,indígenas y de mujeres, históricamente invisibilizadas 4 .• Impactos de la descentralización de los sistemas de riego en la vida de lasmujeres.Al igual que en otros países andinos, en Bolivia 5 , la gestión del agua y del riego para lavida comunitaria, familiar y personal ha estado históricamente en manos de4 La Ley de participación Popular fue promulgada en 1994, la reglamentación exige una cuota de al menos 30% demujeres en cargos de decisión en los espacios de participación.5 Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua y equidad de género en el nuevoestado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010.6

organizaciones campesinas e indígenas y regulada por patrones basados en sus `usos ycostumbres´6.La relación con el agua y con la naturaleza forma parte de distintas cosmovisiones quele atribuyen tanto un carácter ´sagrado´ como de bien o recurso comunitario.Junto a ello, se encontraron visiones “modernas” que reconocen el derechopropietario, ligadas a las lógicas económicas/extractivas de los recursos naturales.Cuando los sistemas de riego se asientan en el “derecho natural” (los menos), prima elprincipio de solidaridad con las familias más pobres, generalmente con jefaturafemenina, lo cual ha favorecido el acceso y uso de este recurso para tareas agrícolaspor parte de las mujeres.En todos los casos estudiados se advirtieron importantes diferencias entre las visionesde los/as adultos/as y los/as jóvenes sobre el agua como recurso natural. Esto/asúltimos/as consideran que la agricultura ya no es un medio de vida atractivo enrelación a sus expectativas. Por tanto el agua para el riego tiene para ellos /ellas unaimportancia relativa. En cambio, para los/as adultos/as, la agricultura y el significadodel agua es inherente a su modo de vida y a su cultura. Se encontró que las mujerestienen mayor sensibilidad sobre la naturaleza que los varones.Por otro lado, se verificó que la planificación, construcción y organización de la gestiónde los sistemas, independientemente de la cosmovisión que predominara, sediscutieron y pautaron entre las agencias de financiamiento internacional y los varonesde las comunidades beneficiadas. Las mujeres fueron escasamente convocadas aparticipar, perdiendo la oportunidad de integrar sus voces, racionalidades e intereses ala programación.Pese a ello, se advirtió una lenta feminización de las organizaciones que tienen a sucargo la gestión y mantenimiento de los sistemas, aunque no una democratización delpoder. “…ellas vienen por obligación, porque si nadie representa a su chacra, seexponen a perder el turno de riego. Ellas hablan poco.….” (vicepresidenta de sistemade riego de Aguayrenda).Esta conducta no es ajena a las lógicas de los gobiernos locales en los que se asientanlos sistemas. En general, cuentan con escasos programas y/o líneas de trabajo dirigidasa las mujeres o sustentadas en la equidad de género. “… No han desarrolladometodologías ni estrategias para aplicar el enfoque de género, los proyectos para6 Varios aspectos moldean los escenarios que fueron objeto de estudio, entre otros: La ubicación de los sistemas deriego en un determinado piso agroecológico, las formas de gestión de la tierra y el agua, las característicasmigracionales de la población, el vínculo con el mercado y los centros urbanos, la importancia de la agricultura, eldesarrollo de diversas estrategias de vida, la diferenciación social, el arraigo cultural y las relaciones interculturales.7

mujeres resultan ineficaces porque no responden a sus necesidades y no tienen encuenta el poco tiempo del que disponen las mujeres campesinas” 7 .En términos más generales, los escenarios locales muestran: una fuerte dinámica de los fenómenos migratorios internos y externos,especialmente en las últimas décadas, de varones y mujeres jóvenes. Ellos/asevidencian un menor arraigo a la tierra y no comparten las cosmovisiones sobre elagua y riego de sus mayores. Ven en la migración mejores oportunidades detrabajo y progreso. Una creciente relación de las localidades con el mercado (vía oferta y demanda deproductos y mano de obra). Junto con la adopción de nuevas tecnologías que facilitan - especialmente a lasmujeres-, el acceso y distribución del agua de riego y uso domiciliario. la penetración de los medios de comunicación y sus modelos y estilos de vida.Estos factores han dado lugar a condiciones de hibridación cultural y de importantestransformaciones económicas y sociales.¿Qué aporta la investigación de Ecuador 8 ?7 En los ocho municipios estudiados existen mujeres concejalas, el número varía así como también su perfil y origen.En los municipios más grandes y urbanos la mayoría son profesionales —profesoras, agrónomas, arquitectas— y deorigen citadino. Algunas mujeres indígenas concejalas del municipio de Totora, por ejemplo, son el resultado de lapreparación que recibieron por parte de las ONG.s. Aunque el trato discriminatorio a ellas persiste, algunasconcejalas señalan haber sido destinadas a ejecutar tareas secundarias, su trabajo es invisibilizado ymenospreciado, además, ellas continúan siendo vistas con menor capacidad para desempeñar cargos. Frente a ello,las mismas mujeres intentan buscar sus propias estrategias para hacer prevalecer sus derechos. (Gutierrez, Z.Arratia, M. 2009)8 La información presentada surge del documento elaborado por María Arboleda, Stalin Herrera, AlejandraSantillana y Nancy Carrión, con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. 2010.8

En primer término, señala que durante la década de los 90 se dieron de formasimultánea dos procesos de descentralización: uno promovido desde “arriba haciaabajo” por el Estado central y las agencias de cooperación internacionales, y otroproveniente de las movilizaciones sociales que diversas organizaciones sostuvieron afavor de las identidades étnicas y de género, en oposición a los intereses neoliberalesy al sistema tradicional de organización del Estado nacional.Sus demandas fundamentales radicaron en: la vigencia de la justicia, equidad,participación, democratización en la toma de decisiones, cuidado o protección de lanaturaleza, desarrollo económico endógeno y, en gran medida, combate a la pobreza,al racismo y a diversas modalidades de discriminación.Ello dio lugar a la creación de gobiernos locales ´alternativos´9 como Cotacachi,Esmeraldas, Nabón y Cayambé, caracterizados por formas de gestión de tipoasamblearias 10 basadas en las necesidades de las comunidades y de las mujeres. Adiferencia de los municipios más tradicionales expuestos a la descentralización oficial,incorporaron muy tempranamente la presencia y las voces de los y las históricamenteexcluidos/as. Ello permitió establecer las condiciones políticas que habilitaron laemergencia de nuevos actores y actoras sociales en la esfera pública. En esta clave, laexperiencia del municipio de Nabón, que se reseña a continuación, es paradigmática.9 Se denominan “gobiernos locales alternativos o de facto” a los que fueron creados ¨de abajo hacia arriba´producto de las luchas de movimientos sociales y en contraposición a los municipios que adhirieron a ladescentralización de competencias propiciada desde el Estado central.10 En 1996, la Asamblea inaugural de Cotacachi contó con 800 delegados, de los cuales, al menos un 30% eranmujeres. El Consejo de Mujeres de Cayambé (CONMUJER), auto convocado en el 2000, se instaló con 600 delegadastras la elección del nuevo alcalde. En la Asamblea para el Cambio de Esmeraldas se dieron cita alrededor de 1000personas -entre ellas 300 mujeres-. En Nabón, ellas llegan masivamente a las asambleas que se reúnen cada añodurante varios días a lo largo de un mes determinado.9

Nabón Es el 9º cantón más pobre de Ecuador, el 70 % de la población rural e indígena pertenece acinco etnias distintas.La alcaldesa, una maestra mestiza llegó a la vida política a partir desde su compromiso con la ampliatarea social desarrollada desde la parroquia. Hace unos 8 años grupos de mujeres indígenas lepropusieron ser su candidata. Formada y actualizada en los temas de desarrollo local, concibió lagestión como oportunidad para el avance económico del municipio, enfocado en las mujeres, que son el54% de la población del cantón.La estrategia fue asegurarles el sustento a través de varias líneas de trabajo: ampliación progresiva delos sistemas de riego, recuperación de suelos yermos y vegetación. Promoción de asociaciones ycooperativas de servicios, producción y un programa de crédito de gran dinamismo y eficiencia, singarantías, que creó 85 cajas comunales, casi una por comunidad, en las que las mujeres conforman el56% de las directivas.El 60% de las mujeres —indígenas y mestizas—se benefician con los sistemas de riego y de lascooperativas y cajas. Debido a la emigración de los varones, la agricultura es, en muchos casos, unaresponsabilidad de mujeres solas y con pocos recursos productivos. Los sistemas de riego basados enreservorios les permitieron contar con agua en la parcela, ahorrando esfuerzo de acarreo, aumentar laproductividad y recomponer no sólo sus ingresos, sino ganar tiempo libre. El proceso de organización ycapacitación que acompañó estas acciones, al tiempo que se enfocó en el ámbito productivo, ampliósus posibilidades de participación.Otras medidas destacables son las obras de infraestructura de servicios básicos y transporte. Un sistemade salud que se sustenta en metas concretas de reducción de la mortalidad materna e infantil, y unaimportante innovación al asignar computadoras de última generación a cada escuela primaria ysecundaria, y programas de alfabetización en castellano, beneficiando particularmente a las mujeresindígenas.¿Qué aprendimos del análisis de El Salvador y Honduras? 1111 Equipo de investigación y autoras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde Abajo y lo Local:La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 201010

Da cuenta - en contextos nacionalesaltamente centralizados, con democraciasdébiles e institucionalidades estatalesfrágiles 12 -, del papel que jugaron losmovimientos de mujeres y sus organizacionesen la creación de institucionalidades localesdedicadas a favorecer sus derechos y laequidad de género en ambos países. El“La creación de las Oficinas Municipales de laMujer rara vez formaron parte de las agendasde los gobiernos locales y la respuesta másfrecuente a las demandas de lasorganizaciones se limitaron a desplegaracciones puntuales, posicionándolas comobeneficiarias o usuarias, rara vez en sucondición de sujetos de derechos” (Herrera,M 2010).objetivo de estos grupos fue generar una instancia de poder e interlocución directaante la cual expresar sus necesidades, demandas y propuestas 13 .Pese a ello, es significativo verificar que lasorganizaciones de mujeres (nacionales ylocales) no hayan participado de los debatessobre la descentralización del Estado ni en eldiseño de las políticas locales que tuvieronlugar en todos los países de América Latina.Ello muestra, como en otros temas relativos alas políticas públicas y reformas del Estado,una limitación de muchas organizacionesdedicadas a cuestiones de género en toda laregión: su escasa o nula injerencia en lasdecisiones de interés general, situación quecontribuye a su marginación y debilidad.Condiciones socio–institucionales parafavorecer los derechos de las mujeresAcerca de la viabilidad de las políticas localescon equidad de género.La creación de partidas presupuestarias o laetiquetación de recursos financieros dirigidos aproyectos para las mujeres, demuestran ladecisión de los gobiernos locales comopromotores del desarrollo local con equidad. Lacooperación internacional es una fuenteimportante de financiamiento aunque noasegura la sostenibilidad en el largo plazo.Sin embargo, de los 41 municipios relevados enEl Salvador que tenían partidas presupuestarias,sólo 17 contaban con planes para ejecutarlas. Laasignación de fondos a estas nuevas unidadesera menor que las partidas destinadas a gastosdeportivos (por ejemplo, el fútbol). (Herrera, M2010)El estudio muestra una suerte de convergencia “virtuosa” entre los siguientes factores:• Una activa participación de organizaciones de mujeres (nacionales y locales) concapacidades para la negociación y construcción de alianzas y con claros objetivosestratégicos.• Presencia de autoridades de gobiernos locales, especialmente alcalde/alcaldesa,convencidos/as y comprometidos/as políticamente con la democracia, el respetopor la diversidad étnica, la equidad de género, los derechos humanos y de lasmujeres, que propiciaron espacios de participación y consulta ciudadana.• El enfoque género no se circunscribió sólo a los propósitos (y existencia) de lasOficinas Municipales de la Mujer. Se integró a distintas dependencias de las12 En este sentido, basta recordar la crisis institucional que revocó en 2009 el mandato del Presidente en ejerciciolegítimo en Honduras.13 La investigación profundizó el análisis comparado sobre las institucionalidades de género a través de seis estudiosde caso (tres en cada país).11

alcaldías a veces más articuladas con la OMM (casos Potrerillo, Santa Tecla), enotras no tanto.• Asignación de un presupuesto (aunque suele ser siempre escaso) paraimplementar políticas de equidad de género.En esa lógica, los municipios que han integrado transversalmente consideraciones degénero, tienen más probabilidades de aprovechar las oportunidades para articularacciones estratégicas y avanzar en el cumplimiento de los derechos de las mujeres 14 .Los mismos factores o condiciones de oportunidad son resaltados por CEPAL (2010)como claves para traccionar el desarrollo territorial y explicar el avance de unasociedad local.¿Qué caracteriza a la investigación de Paraguay? 15A través de 10 estudios de caso 16 , la investigación muestra que la política dedescentralización de salud no integró en sus principales capítulos y consideraciones, elenfoque de derechos humanos universales, ni el de equidad de género 17 . Se privilegiósu sentido instrumental (adecuado a la coyuntura política de la década del 90 y a lascondicionalidades de las agencia de cooperación internacional). Ello limitó laparticipación ciudadana prevista en los Consejos Locales de Salud (CLS) 18 , dispositivo14 Estas consideraciones ya fueron señalas en apartados anteriores.15 Investigadores/as y autores/as. Patricio Dobrée y Clyde Soto (coord.). Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar,Esperanza Martínez, Desiré Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte parala igualdad de género?”, Paraguay 2009.17 Lilian Soto (2007) analiza el quantum de integración del enfoque de equidad de género en 22 programas enejecución del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, “… lamentablemente, las evidencias no fueron muyalentadoras, prácticamente no se identificó o al menos la necesidad de abordar de manera diferenciada losproblemas sanitarios que afectan más frecuentemente a las mujeres. Incluso aquellos programas másestrechamente vinculados con la salud femenina mostraban una carencia de abordajes más profundos paraenfrentar de modo integral las desigualdades de género, tal el caso de los programas materno infantiles”.18 Los Consejos Locales de Salud (CLS) tienen facultades para promover alianzas interinstitucionales,gestionar recursos y orientar acciones conjuntamente con las autoridades del establecimiento de salud ydel municipio. Aunque formalmente estaba previsto que integraran a representantes de instituciones12

creado especialmente para la gestión de la política sanitaria en el territorio. Aun consus falencias, el proceso dio repuesta a las necesidades concretas y urgentes que lasautoridades locales reclamaban en esta materia. Sin embargo, un aspecto a destacares que el modelo se basó en la privatización de los servicios básicos de salud a nivellocal con el cobro de aranceles por prestaciones médicas. Ello restringió el accesouniversal de la población al sistema sanitario y en especial el de las mujeres.Al mismo tiempo en el escenario nacional, las organizaciones de mujeres y feministastuvieron un rol preponderante en la elaboración de instrumentos legales quegarantizaran, entre otros, el ejercicio de susderechos a la salud y sostuvieron la creaciónde la Secretaría de la Mujer de la Presidenciade la República, como instancia rectora de laaplicación de la nueva legislación. EstaSecretaría no tuvo, sin embargo, incidenciaen el diseño, implementación y seguimientode la política de salud en los territorios.• Impacto de la descentralización delsistema de salud en las mujeresEn relación a los Consejos locales de Saludse observó:Descentralización sectorial.En muchos de los países base de los estudiosrealizados en el marco de la Iniciativa globalimpulsada por IDRC, está ocurriendosimultáneamente la descentralización políticay la sectorial. Se verifica que por lo generalambos planos están insuficientementeconectados y articulados. Con frecuencia, lagobernanza en los sectores descentralizadoscomo el agua, los servicios sanitarios, la salud,la educación y los recursos naturales, notoman en cuenta a las instituciones políticaslocales y sus procedimientos, por lo que noresponden a las necesidades y derechos de lagente de la localidad, entre ellos las mujeres ylos sectores más desfavorecidos. 19 Un mayor peso de la autoridad médica (directores y directoras de los Centros) enlas decisiones sobre los planes locales y la gestión de los CLS, minimizando lasopiniones de las y los representantes de las organizaciones sociales y la posibilidadde agendar los intereses de las mujeres. Una mayor presencia femenina (representantes de organizaciones sociales y de losmunicipios) y en altos cargos directivos (municipalidad o centros), hizo suponer laviabilidad para la producción de agendas y acciones específicas para las mujeres.Ello no ocurrió, en parte por las propias limitaciones del sistema nacional de saluden estos temas y por la escasa presencia de organizaciones de mujeres, capaces detraccionar a los Centros de salud descentralizados en favor de sus derechos.locales, organizaciones indígenas, de mujeres, en la práctica dichos Consejos tuvieron escaso margenpara que el personal de salud local y las/os pobladores influyeran en la oferta del servicio con laconsecuente limitación para llevar a cabo acciones acordes con el respeto por los derechos de lasmujeres.19 Recomendaciones para los Responsables de las políticas públicas, emanadas de la Conferencia Internacional,Descentralización, poder local y derechos de la mujer. Tendencias mundiales en Participación, representación yacceso a servicios públicos. IDRC, PNUD. Ciudad de México. Noviembre 2008)13

En suma, el proceso de descentralización sanitaria en Paraguay cumplió parcialmentecon la promesa de brindar un servicio de mejor calidad a la población. No contemplóen su diseño las necesidades diferenciales por etnia, género y clase social de lapoblación objetivo.Años después, a poco de finalizar el estudio, la primera medida de política sanitariaque tomó el gobierno de Fernando Lugo (agosto 2008), fue la derogación delarancelamiento de las prestaciones, devolviendo a la sociedad paraguaya yespecialmente a las mujeres, la salud como derecho universal y gratuito.III.- Reflexiones finalesLa igualdad y equidad de género no aparecen como objetivos centrales de losgobiernos locales analizados y, como planteamos al comienzo, no estuvo incluida enlos modelos de descentralización de las políticas estatales que preponderaron en los90. En general, en los gobiernos locales estos asuntos se presentan de manera débil, alser asumidos más técnica que políticamente. La relación entre las agendas de cambiosde las mujeres y de otros actores está todavía en construcción.Sin embargo, y a escala local, se vio la potencia que conlleva - para la gobernabilidadlocal- la articulación ´virtuosa´ entre, al menos, la máxima autoridad de un gobiernolocal con disposición a colocar en su agenda los derechos humanos y de las mujeres; lapresencia activa de organizaciones sociales y de mujeres; el establecimiento deespacios de participación y toma de decisión ciudadana para la mejora no sólo de lavida de las mujeres y comunidades, sino también de la gestión gubernamental.Hemos visto que en la experiencia de Nabón, el foco de la gestión estuvo puesto en lasmujeres, aunque no haya integrado la equidad de género en las políticas públicaslocales. Sin embargo, la mejora objetiva en los indicadores de calidad de vida de lasmujeres (mayores ingresos, acceso a mejores servicios, expansión del riego yreservorios de agua, integración a cooperativas, alfabetización, etc.) fueron ventanasde oportunidad únicas para la expansión de sus derechos sociales y políticos.El estudio de Bolivia nos aporta ideas convergentes con las anteriores y otrassingulares. Entre estas últimas, se destaca la tensión en las comunidades locales entrela esfera de la tradición cultural y la incorporación al mundo global. Ello configura,como en ninguna otra experiencia, un nuevo mapa social, cultural, y económico, cuyasimplicancias sociales son difíciles de anticipar. Se observó también una tensión(similar) entre las generaciones, que podemos nominar como cosmovisionesancestrales versus “modernas o instrumentales” sobre los recursos naturales. Las y losmás jóvenes, en general con estudios secundarios, no comparten las concepcionessobre el agua, que sostienen los/as mayores. Un número significativo de los y las14

jóvenes entrevistados/as, testimoniaron que sus intereses están puestos en migrar alas ciudades para encontrar otras oportunidades.Como afirma Massolo, el panorama de los gobiernos locales en América Latina muestra una“tensión entre la inercia de lo tradicional y el impulso a la modernización, (…) dentro de la cualemerge el perfil de auténticos gobiernos locales que basan su legitimidad no únicamente enlas elecciones democráticas periódicas de las autoridades, sino en atributos políticos einstitucionales de desempeño y liderazgo que apuntan a la promoción del desarrollo localintegral, la inclusión social, la participación plural de la ciudadanía, el ejercicio de laautonomía y la transparencia, la responsabilidad de nuevas competencias, la innovación y lainserción en el escenario de la globalización.”Y aclara que este perfil representa todavía uno de los pocos ejemplos “entre la mayoría que semantiene flotando en las estancadas aguas de la tradición municipal.” (Massolo, A. 2005).Por su parte, los estudios de Ecuador y El Salvador – Honduras coinciden en destacarque las condiciones que favorecen la vigencia de los derechos de las mujeres y laconstrucción de actores y actoras en la esfera pública y política son:1.- La decisión y convicción política de la máxima autoridad del gobierno local que: (a)toma en cuenta en el diseño de su gestión de gobierno la diversidad de género, étnica,los intereses generales y particulares de los habitantes; (b) asigna presupuesto aacciones pertinentes para cada sector; (c) habilita y promueve la generación deespacios de participación y decisión ciudadana (asambleas, foros) y los sostiene en eltiempo, aun cuando en ellos se puedan plantear críticas a su gestión.2.- La presencia en el territorio de organizaciones sociales activas, con sus propiasagendas y prioridades - sobre todo en lo que concierne a los derechos de las mujeres -y alertas respecto de la receptividad, responsabilidad y eficiencia de la gestión local,con vocación de negociar y construir alianzas con actores tanto locales comonacionales e incluso internacionales.3.- La creación de instancias de articulación entre el nivel central/nacional (Estadolocal/central, ONGs / pares nacionales) y otros actores extra locales para formularacuerdos en temas de interés común.La presencia simultánea de estas dimensiones parece ser un ideal difícil o imposible deencontrar en la realidad de los espacios locales investigados. Sin embargo, encombinaciones particulares se expresan como una “buena práctica” en los municipiosde Cotacachi y Nabón en Ecuador y Santa Tecla en El Salvador y El Potrerillo enHonduras.En los estudios de Bolivia y Ecuador se vio que la antesala de la descentralización“oficial” fueron los movimientos sociales indígenas, de mujeres y afro a favor de laautonomía de los territorios y el reconocimiento de sus identidades. La dimensión15

política de la lucha alcanzó un punto muy alto cuando los candidatos propios(indígenas y afro) fueron elegidos para presidir el gobierno local.4.- Por su parte, el estudio de Paraguay echa luz sobre una dificultad recurrente en losprocesos de descentralización sectorial, que se vio – aunque de manera tangencial –en los cuatro estudios:• Las políticas públicas sectoriales (sus discursos y orientaciones) formuladas yplanificadas en el nivel central, son reinterpretadas en los espacios locales segúnsus propias historias, culturas, hábitos, percepciones, valores y resistencias alcambio, la existencia o no de organizaciones y redes sociales y patrones vigentesde gestión y autonomía municipal.De allí que sea esperable la existencia de tensiones en las relaciones de poder, enespecial cuando las decisiones de los gobiernos centrales se ejecutan sorteando ocontradiciendo la autoridad municipal, violentando en ocasiones prioridades ypolíticas en curso. Estas tensiones fueron advertidas también en el estudio deBolivia. En consecuencia, las experiencias que evidencian una mayor ¨alineación¨entre las políticas sectoriales del Estado central y las prioridades locales, -consensos en los que participa la ciudadanía -, parecen tener mayores márgenes deposibilidad para encaminar acciones efectivas respecto del mejoramiento de lavida de las personas, y en particular de las mujeres.5.- Los estudios de Ecuador y Paraguay permiten visibilizar y analizar los dispositivosinstitucionales de participación social, orientados a la toma de decisiones.• Los casos destacados en el proyecto de Ecuador (especialmente Cotacachi, Nabón yEsmeralda) muestran el carácter estratégico y dinamizador para la gestión degobierno, de la participación de las organizaciones sociales y de mujeres. Lospresupuestos participativos, la identificación de prioridades comunitarias y laplanificación y distribución de recursos se formularon colectivamente a través dedispositivos (asambleas, mesas de gestión local) de articulación Estado – sociedadcivil, promovidos por los gobiernos locales.Este proceso multiactoral favoreció el establecimiento de prácticas de profundaraíz democrática. La fortaleza de estos espacios de encuentro residen, a nuestrojuicio, en el acuerdo tácito de reconocimiento entre ambos actores (Estado –sociedad civil), forjado en las luchas por la autonomía e identidad local “de abajohacia arriba” y en la disposición y compromiso con las decisiones por parte de losalcaldes y alcaldesas.• En Paraguay, en cambio, la creación de los ´Consejo Local de Salud´ fue el requisitopara la descentralización de la política pública en los territorios, impuesto de16

“arriba hacia abajo”, forzando a los gobiernos locales y organizaciones de lasociedad civil a formalizarlos.Ambas situaciones mostraron, aun con sus diferencias, que los procesos y dispositivosparticipativos locales más legitimados y sostenidos en el tiempo, lograron crear unclima social “amigable”; aunque no garantizaron necesariamente - en todos los casos -efectos perdurables, respecto del empoderamiento de todos los sectores de mujeres.IV.- Sugerencias ¿Qué, cómo y a quién comunicar?“Los medios de comunicación se configuran ya no sólo como meros transmisores deinformaciones aparentemente neutras, sino que actúan en muchas ocasiones como elementouniformador de la opinión de la población, influyendo claramente en las pautas de conducta yen la interpretación de nuestra realidad” 20Con frecuencia, en los medios de comunicación los temas vinculados a los derechos delas mujeres, a la igualdad social de varones y mujeres suelen ser tratados porperiodistas “sensibilizados/as” con este principio y divulgados a través de seccionesy/o suplementos especiales, frecuentemente dedicados “a las mujeres”.Ello no sólo limita la difusión de cuestiones que de hecho tienen una intima relacióncon los intereses del conjunto de la comunidad sino que al no estar incluidas en losanálisis generales sobre el presente y el futuro de las sociedades, desde lo local a loglobal, empobrece su comprensión, excluye dimensiones y matices que reflejan sucomplejidad y diversidad. En efecto las relaciones de género, las problemáticassingulares que viven las mujeres en diversos aspectos, cómo participan y las afectanlos cambios económicos, sociales, culturales y políticos debieran estar presentes en eltratamiento comunicacional de la democracia, el desarrollo económico, los derechoshumanos, la política, la cultura, el arte, la ciencia, la tecnología, entre otros. Endefinitiva en todos los temas que conforman la agenda comunicacional de la época yque a su vez contribuyen a definir la opinión publica y en gran medida la agendapolítica.En este sentido los hallazgos presentados anteriormente podrían dar lugar a laelaboración de mensajes que den a conocer cómo afectan las decisiones de políticas(en este caso de descentralización) la vida de mujeres y varones, cuáles son losbeneficios supuestos y los efectivos, las limitaciones o perjuicios en cada género, quéintervenciones alientan una mayor igualdad en el ejercicio de derechos y laparticipación en cada grupo social.Si bien el estudio abordó específicamente el proceso de descentralización endeterminadas comunidades y sectores puede ser un ejemplo para comparar con otras20 Extracto de la Guía “Lenguaje no sexista en medios de comunicación y publicidad. Apuntes para la igualdad.”Cabildo de Tenerife. España.17

políticas, otras realidades, y por sobre todo estimular debates que todavía estánpendientes.Para avanzar en esa dirección es necesario que al elaborar mensajes sobre la realidadsocial:• Se incluyan las diferencias y desigualdades entre varones y mujeres en el tema encuestión, identificando la posición social que ocupa cada género, sus modos departicipación, obstáculos, demandas y aportes a la gobernabilidad democrática y eldesarrollo. Ello redundará en un mayor rigor y profundidad en la interpretacióninformativa de la realidad con parámetros de profesionalidad y calidad.• Aprovechar todas las vías comunicacionales (prensa gráfica, radios, televisión,blogs, boletines, etc.) para la difusión de experiencias “exitosas” y “buenasprácticas”, respecto de la vigencia de los derechos de las mujeres y su activaparticipación en las decisiones. En todas las instituciones. Mensajes como estospueden tener una incidencia positiva y convertirse en un estímulo para el cambio,tanto en la opinión pública en general como en los movimientos sociales y lasorganizaciones de mujeres, en los gobiernos nacionales y locales, en las entidadesde cooperación entre otras.• Difundir testimonios, basados en entrevistas a diversos sectores de personas queparticipan desde distintos roles en la elaboración y ejecución de políticas socialesque apuntan al desarrollo local, (legisladores/as, decisores de políticas, "beneficiarios/as"), reconociendo las distintas opiniones y valoraciones de dichaspolíticas. Evitar utilizar una visión teocéntrica, estereotipos de género, y unlenguaje que generaliza lo masculino (lenguaje sexista).• La enorme capacidad que tienen los medios de comunicación en la actualidad paraconstruir el "sentido común" en base a legitimar ciertas visiones y valores y portanto ignorando otros, plantea a los/as comunicadores/as una granresponsabilidad respecto de su ética profesional. En este sentido no sólo esimportante dar cuenta de la diversidad de posiciones, conflictos y luchas pordeterminar sentidos y verdades sino también ayudar a desarrollar en las audienciasmiradas críticas sobre lo que comunican los medios.• Los/as comunicadores/as que trabajan en una comunidad pueden cumplir un papelconstructivo muy importante en su desarrollo. Tomar conciencia de esaoportunidad los/as coloca en una posición de participantes de los procesos que sedesencadenan con la gestación e implementación de políticas, la evaluación de suejecución y sus impactos y la visibilización de las opiniones y sentimientos desectores que en general no tienen voz en estos procesos. En este sentido losperiódicos, radios y canales de TV locales pueden convertirseen espacios participativos que faciliten la construcción de una nueva ciudadanía,18

conciente y activa respecto de los problemas de su comunidad y de la búsquedade soluciones significativas.• Participar en redes de comunicadores/as y/o periodistas a nivel nacional y regional,puede potenciar el trabajo profesional tanto por el intercambio como por la incidencia enámbitos más amplios. En especial nos interesa destacar en este documento aquellasredes que promueven la integración del enfoque de igualdad de género en lacomunicación. Por ejemplo: la Red Internacional de Periodistas con Visión de Género,Comunicación e información para la Mujer (México), Artemisa Noticias (Argentina),Radialistas Apasionadas (Ecuador), el Servicio Especial de Mujer de América Latinay el Caribe (SEMlac), entre otras.19

BibliografíaDocumentos de las investigaciones• Bolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivosde agua y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia.Cochabamba, Estado Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010• Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión,con aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actorasa autoras: la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos dedemocratización local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas yCayambé. Quito, Agosto de 2010• El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon.Desde Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevasinstitucionalidades de género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010• Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo deinvestigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez,Desirée Masi y Diana Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay:¿Un aporte para la igualdad de género?”, Paraguay 2009Fuentes consultadas* Bauman, Zygmunt (2003): Comunidad. Editorial PAIDÓS. Buenos Aires* Basualdo, Eduardo y otros. Concentración económica y regulación de los serviciospúblicos. En: Enoikos (Revista de la Facultad de Ciencias Económicas) Nº 19: Haciael Plan Fénix. Diagnósticos y Propuestas, año IX, noviembre de 2001.* Bonder, Gloria (2009): “Innovación democrática en América Latina: una primeramirada al proyecto democrático-participativo” Buenos Aires.* Beall Jo (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina y elCaribe. London School of Economics and Political Science Development StudiesInstitute. Decentralization, IDRC.* Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en ellugar y en las manos de la gente. Revista Eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiagode Chile.20

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∗ Williamson, John. "What Washington Means by Policy Reform" (1989):http://www.iie.com/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=486,22

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa:“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina”2011

Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfelden el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de lasMujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPP- FLACSO).Se dirige a las agencias de cooperación al desarrollo con el objetivode promover el desarrollo de estudios y programas de acción que contribuyana vincular, de manera efectiva e innovadora, la gestión de los espacios localescon la vigencia y el ejercicio de los derechos de las mujeres, su plena participación en los asuntos de lacomunidad y la equidad de género.Publicación del Área Género, Sociedad y PolíticasFLACSO- Argentina2011Se prohíbe la reproducción total de este documento.

ÍNDICEI. IntroducciónII.III.IV.¿Por qué y cómo descentralizar las políticas públicas?¿Qué surge de la investigación?Consideraciones generalesV. Sugerencias para futuras accionesBibliografía

I. IntroducciónEl interés primordial de este trabajo es acercar sugerencias a las agencias de cooperación al desarrollo parapromover estudios y programas de acción que articulen, de manera efectiva e innovadora, la gestión de losespacios locales con la vigencia y el ejercicio de los derechos de las mujeres, su participación y la equidad degénero.Nos basamos en los hallazgos proporcionados por 4 estudios realizados 1 en Bolivia, Ecuador, El Salvador –Honduras y Paraguay, en el marco de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres”impulsada por IDRC en Asia, África y América Latina. En esta última Región coordinada y gestionada por elÁrea Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina 2 .Cada uno de ellos refiere a campos temáticos y unidades de análisis distintas (la gestión del riego, las reformasde los servicios de salud, la participación de las mujeres en el poder local). Comparten el interés porcomprender las relaciones que existen entre los procesos de descentralización que se llevaron a cabo en cadauno de esos países, la participación social y política de las mujeres y sus organizaciones y el ejercicio de susderechos.Todos comprenden una cuidadosa revisión de un vasto corpus documental y estudios de caso con base enmetodologías cualitativas (encuestas, entrevistas y grupos focales), que permitieron detectar las modalidadesadoptadas por los procesos de descentralización político–administrativa, el papel que en éstos jugaron lasmujeres y sus consecuencias en el mejoramiento de sus condiciones de vida y en su empoderamiento.1 Entre marzo 2006 y noviembre 2008.2 www.prigepp.org / www.catunescomujer.org

II.- ¿Por qué y cómo descentralizar las políticas públicas?Los procesos de descentralización de los Estados nacionales a las instancias locales de gobierno, tributarias delas reformas del Estado pos – bienestar, caracterizaron la década de los 90. Los discursos políticos de esemomento justificaban esta medida en base a una fuerte crítica del desempeño del Estado 3 Nacional por suineficiencia, falta de transparencia en la gestión del presupuesto público, verticalidad e incumplimiento de suspromesas electorales.Las agencias de cooperación multi y bilateral noestuvieron al margen de esta crítica y de hechoejercieron una fuerte presión al plantear ladescentralización como una condicionalidad para elotorgamiento de créditos o fondos de ayuda parael desarrollo (Banco Mundial, 1997). Conformeavanzaba la década de los 90, la fundamentaciónpara promoverla se desplazó hacia la defensa de lasinstituciones y la gobernabilidad a nivel local. “Elénfasis pasó de una obsesión por ´retirar al estado´a la de ´traerlo de vuelta´, pero bajo la condición dedescentralizarlo” (Beall, J. 2006).En consonancia con ello, el Banco Mundial (1997)reconoció en su Informe sobre el DesarrolloMundial que en la etapa previa hubo “un retiroexcesivo del Estado” y que, en cierta medida, losgobiernos podían “volver a re-territorializarse” enel nivel local. Ello resultaría en una mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios por parte de éstos,al tiempo que propiciaría una democracia de mejor calidad, basada en la participación social, la transparenciay la rendición de cuentas.Pasados varios años de esta ola descentralizadora, su estrategia, fines, y metas continúan siendo materia dedebates y ensayos, tanto desde los gobiernos nacionales como de la cooperación internacional y de lasorganizaciones sociales y de mujeres.Como afirma Massolo (2003, 2005), el panorama de los gobiernoslocales en América Latina muestra una “tensión entre la inercia de lotradicional y el impulso a la modernización, (…) dentro de la cualemerge el perfil de auténticos gobiernos locales que basan sulegitimidad no únicamente en las elecciones democráticas periódicasde las autoridades, sino en atributos políticos e institucionales dedesempeño y liderazgo que apuntan a la promoción del desarrollolocal integral, la inclusión social, la participación plural de laciudadanía, el ejercicio de la autonomía y la transparencia, laresponsabilidad de nuevas competencias, la innovación y la inserción“El comienzo de la década de los 80, estuvo signada por la crisis dela deuda, que coincidió con la reorientación de la política y laeconomía. El nuevo patrón de globalización y el predominio delproyecto de sociedad basado en los mecanismos de mercado autoregulado y el mayor protagonismo de los agentes privados.Coincidió con el sesgo hacia la desregulación de los intercambiosglobales tanto financieros como comerciales y la deslocalizaciónproductiva en función del costo de los factores. En este contexto, seimpulsaron dos tipos de medidas: unas tendientes a promover laestabilidad a través de políticas públicas de ajuste y otras queapuntaban a reducir el tamaño del Estado y su grado deintervención en la economía. Hoy los Estados enfrentan un grandéficit de políticas activas de promoción del desarrollo, regulacióneconómica, garantía del bienestar y provisión de bienes públicos.Ello forma parte de esta historia, pero además responde a la secularheterogeneidad estructural de la región, su modernización a fuerzade desigualdades e inequidades, los caminos por abrir todavía en lavida democrática y los endémicos rezagos productivos”. La hora dela Igualdad. (CEPAL, 2010)“La cooperación internacional entregobiernos sub estatales aparece así como unfenómeno emergente, dinámico y complejo,que está transformando la práctica de losagentes locales al mismo tiempo que ofrece almundo de la cooperación nuevasperspectivas y modelos innovadores”.(Boisier, S. 2004).en el escenario de la globalización.” Y aclara que este perfil representa todavía uno de los pocos ejemplos“entre la mayoría que se mantiene flotando en las estancadas aguas de la tradición municipal.”3 Los 90 se caracterizaron también por una creciente visibilidad de los derechos humanos de las mujeres y de la infancia, el cuidado delmedioambiente, entre otros temas sociales. Este discurso movilizó a actores gubernamentales, de la sociedad civil y también a las agencias decooperación. La paradoja fue que el modelo económico implementado en la Región – sustentado por el Consenso de Washington - al tiempo quepropagaba un discurso democratizador, de vigencia de los derechos, impedía en los hechos su cumplimiento universal.

Cualquiera haya sido la forma adoptada, es indudable que los gobiernos locales han adquirido, en las últimasdécadas, mayor protagonismo como actores políticos. Se les suele asignar la responsabilidad y capacidad dedar cuenta y gestionar demandas emergentes de las condiciones de vida cotidiana de diversos grupos sociales,y en ese aspecto se espera que lleven a cabo una gestión democrática de más calidad y participación de laciudadanía. Asimismo, crecientemente participan en esferas nacionales e internacionales de negociacióneconómica y política. 4Investigaciones como las que presentamos aquí, revelan que la creencia en las ventajas emergentes de losgobiernos locales en términos de mayor democratización y participación de la sociedad frente al Estadocentral, no se verificaron en todos los casos.III.- ¿Qué surge de la investigación?“La agenda de la política neoliberal mundial asumió que la ineficacia y rigidez del gobierno central, así comola capacidad de respuesta del gobierno local eran intrínsecas a él”. Jo Beall, 2006Los cuatro estudios demuestran que este supuesto no se cumple automáticamente. Muchos gobiernos localesno resultaron más democráticos y por tanto no cumplieron las promesas antes expuestas. En algunos, laautoridad descentralizada, gestionada por caudillos de mano férrea, acentuaron las características autoritariasde muchos Estados nacionales (Beall, J. 2006), no dando lugar a una mayor participación y control ciudadano.En otros territorios no sólo no se cumplieron dichas expectativas, sino que la llegada de la “ola”descentralizadora de la mano de racionalidades tecnocráticas violentó patrones culturales y modos degestionar la comunidad y sus recursos naturales.Se demostró también que los gobiernos locales, si bien adoptaron formalmente la política dedescentralización, la ejecutaron de manera errática y en forma ambivalente con su propia lógica y culturaEstado–céntrica y verticalista. Existe también en la gestión de lo local una larga experiencia histórica deorganización popular a nivel territorial, sustentada en patrones e identidades culturales, demandas dereconocimiento y acceso a recursos según los ´usos y costumbres´, tal como se expresa en la investigación enBolivia.Contra el supuesto que lo local es en sí mismo un espaciomucho más propicio para la inclusión de las mujeres en laesfera pública, el ejercicio de sus derechos y suparticipación en la toma de decisiones, esta investigacióndetectó situaciones diversas. En pocos casos suprotagonismo permea todas las áreas de la sociedad y seexpresa con fuerza, en otros no existen o son todavíaincipientes las condiciones socio-históricas y culturalespara impulsar este proceso, perviviendo en cambio lasprácticas políticas maternalistas y clientelares con base enel rol femenino tradicional y su aceptación sincuestionamientos por parte de la mayoría de las mujeres.“Los cambios que están experimentando los gobiernosmunicipales de América Latina, en transición de lo viejo ytradicional a lo moderno e innovador, sacan a relucir lasdeficiencias y anacronismos de su diseño institucional.Diseño moldeado a imagen y semejanza de un ejecutivofuerte y prominente y un concejo (o cabildo, o cámara)débil y pasivo; del clientelismo e intercambio de favorescomo regla de admisión y compensación; de un modelo deadministración local de rutina y de bulto, proveedor deempleados mas no de servidores públicos capacitados; deuna concepción de la participación ciudadana a ladistancia, de a poquito y como concesión de la autoridad.”(Massolo, A 2002)A continuación se presentan, de forma sucinta, los principales resultados que surgen de los cuatro estudiosmencionados.4 La Unión Europea reconoció a los gobiernos locales y regionales como actores en las relaciones internacionales. (Observatorio de la CooperaciónDescentralizada 4 s/f y Boisier, S. 2004).

Bolivia: Derechos Colectivos al Agua y Equidad de Género en el nuevo Estado Plurinacional 5Incluye ocho estudios de caso que se inscriben dentro de un proceso nacional y local de cambios profundosen lo político – cultural. 6• ContextoBolivia asiste a su refundación como Estado Plurinacional, basadoen la premisa del “Vivir Bien” que propicia una relación armónicacon la naturaleza y el reconocimiento y respeto por la diversidad yla interculturalidad. Con la reforma del Estado, asumió el desafío deprofundizar los procesos de descentralización y re-territorialización,ampliando las divisiones administrativas y autonomías regionales depueblos indígenas. Ello complejizó el mapa de relaciones de poderen los territorios y las competencias (descriptas a continuación) atransferir del nivel central al regional y local.… “La filosofía del “Vivir bien” de laconstitución boliviana, propone un nuevoparadigma de “desarrollo” y bienestarcentrado en la relación amable y respetuosacon la naturaleza. Asimismo, el Estadoreconoce y protege los derechos colectivos ytodas las formas culturales de gestión deagua existentes en las diversas culturas quehabitan el territorio nacional. (Gutiérrez, Z yArratia, M 2010)Tipos de CompetenciasPrivativaExclusivaConcurrenteCompartidaReservada al gobierno centralConferida a un determinado nivel de autonomíasEn nivel autonómico reglamenta y asume las funciones ejecutivas, reservándose para sí elgobierno central de la función legislativaSujeta a una Legislación básica de la Asamblea Legislativa Plurinacional.Resultados1.- En relación a la descentralización• La investigación muestra, entre otros resultados, la ausencia de políticas de Estado descentralizadas enmateria de riego (atención, regulación y competencias claras).5 El equipo de investigación estuvo coordinado por Zulema Gutierrez y Marina Arratia.6 Los resultados aportan a la reformulación de nuevas políticas que garanticen la seguridad del agua de pueblos indígenas, sectores vulnerables yprioritariamente de las mujeres. Las localidades seleccionadas para los estudios de caso fueron: Corpa Grande en el departamento de La Paz;Humapirhua y Yucasa en Oruro; Llauquinquiri y Lahuachama en Cochabamba; San Isidro- La Palizada, en Santa Cruz y Naranjos – Valle del Medio yAguayrenda en Tarija.

• Destaca que al igual que en otros países andinos, la gestión del agua para la vida comunitaria, familiar ypersonal ha estado históricamente en manos de las organizaciones campesinas e indígenas, sustentada enlos `usos y costumbres´. La relación con el agua y con la naturaleza forma parte de distintas cosmovisionesque le atribuyen tanto un carácter ´sagrado´ como un valor como recurso comunitario.• Demostró que las intervenciones de los organismos internacionales y las agencias de cooperación aldesarrollo, con sus propias agendas y concepciones técnicas, tuvieron una fuerte incidencia en la gestiónde los sistemas de riego y en las tramas de cooperación y solidaridad de las comunidades beneficiarias.Pero sus resultados no parecen haber mejorado la posición de las mujeres en sus comunidades, al tiempoque en muchos casos se sobre impusieron a las decisiones de políticas del Estado local.2.- En relación a las tensiones entre las normativas vigentes en materia de género y su implementación.La Nueva Constitución del Estado Plurinacional (NCEP) incluye la etnicidad como eje trasversal al conjunto denormativas y un fuerte énfasis en la interculturalidad. La equidad de género no tiene el mismo estatus; seincluye sólo en los acápites referidos a violencia doméstica, cuotas de poder político, trabajo no remuneradoy participación en las instituciones y organizaciones. El análisis de los casos muestra la importancia que estetratamiento “sectorial” de la equidad de género tiene en las decisiones de política. Entre otros aspectos,porque habilita que los agentes y funcionario/as del Estado asuman como verdad su propia interpretaciónsobre las relaciones de género a la hora de diseñar acciones y de intervenir en los territorios y comunidadeslocales, las cuales no siempre son favorables a los derechos de las mujeres.Por su parte, la lectura comparada entre la NCEP y el Plan Gubernamental de Igualdad de Oportunidades(PIO), muestra contradicciones. En la esfera de los derechos colectivos y el respeto a la naturaleza, el PIO sesostiene en un enfoque ´occidental´7 de género y del acceso y uso de los recursos naturales, que reivindica laasignación de derechos propietarios e individuales a favor de las mujeres, en contradicción con las premisasconstitucionales 8 .3.- Escenarios locales, sistemas de riego, y dinámicas en torno al posicionamiento de las mujeres y lasrelaciones de género.El contexto en el que se desenvuelven los ocho estudios de caso, muestra una dinámica generalizada de flujosmigratorios internos e internacionales de varones y mujeres jóvenes, con zonas más expulsoras y otrasreceptoras. En dos de las localidades (Lahuachama y Naranjos) la migración mostró comportamientositinerantes que acompañan los ciclos de siembra y cosecha en una zona en la que la agricultura continúasiendo la principal fuente de ingresos. Se verifica también que los ochos sistemas de riego están vinculados alos mercados rurales y urbanos (locales y regionales) mediante la oferta y demanda de mercancías y de manode obra. Ello deriva en influencias mutuas de corte económico e hibridación cultural con otros pueblos ycentros urbanos.Así, las formas de organización social y comunitaria tradicionales para la gestión del riego se han idotransformando debido a varios de los factores ya señalados, así como a la modernización del Estado y laadopción de nuevas tecnologías que facilitan las condiciones de acceso y distribución del agua de riego y usodomiciliario. Todo ello ha influido en la división del trabajo según género y en otros aspectos socio-culturalesque afectan no siempre positivamente las posiciones de las mujeres en su comunidad.Al respecto la investigación demostró: Una significativa heterogeneidad en los roles y condiciones de las mujeres en la gestión del riego yespecíficamente respecto a los derechos al agua.7En palabras de las investigadoras.8 El estudio señala que la noción de género ocupa un lugar subordinado respecto a otras prioridades, al tiempo que es abordada como unaformalidad, sólo para responder a los requerimientos de la cooperación internacional

Ello guarda relación con las diferentes concepciones ocosmovisiones en vigor. Éstas recorren un arco que vadesde la noción de “derecho natural y colectivo” al“derecho propietario hidráulico” 9 (cuyo correlato es lavaloración del derecho individual y en términos generalesla individuación de los sujetos sociales). En los sistemas enlos que predomina el “derecho natural”, se verificanconductas más solidarias e incluyentes, por ejemplo defamilias pobres, especialmente con jefatura femenina.El derecho propietario, se instituyó a partir delas intervenciones (de agencias para eldesarrollo) de políticas de auto- construcción deinfraestructura de riego por parte de quienesserían los futuros usuarios. Esta participación fuefundamentalmente masculina debido al esfuerzofísico que supuso la tarea. Para esta modalidadde ejecución y uso del agua, las mujeres solas, obien contrataron trabajadores que en su nombrele aseguraran el futuro beneficio o se vieronfrancamente en desventaja o excluidas delbeneficio. No obstante se hizo evidente que esta situación de mayorinclusión e igualdad no se expande hacia el conjunto de losderechos que debieran gozar las mujeres de esas comunidades, los cuales en muchas oportunidadesno son reconocidos, ni respetados. Si bien esta contradicción no fue explorada en este estudio resultade interés para futuros análisis. Un dato de gran interés es que el Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) reconoce los derechos delas mujeres a la propiedad de la tierra y de acceso al agua para uso doméstico, obviando curiosamentesu derecho al agua de riego. Confirma de este modo los estereotipos de género, al ubicar a los varonesen la esfera productiva y a las mujeres en las tareas domésticas y reproductivas. Otro hallazgo importante es la falta de atención por parte de las y los técnicos, (en general de origenurbano y financiados por la cooperación internacional), responsables de operacionalizar las políticaspúblicas de riego respecto de las demandas y derechos particulares de las mujeres de lascomunidades. En ninguno de los casos estudiados, propiciaron su asistencia a los talleres y encuentrosde planificación del sistema de riego. A priori, se asumió que no existían requerimientos deinfraestructura diferenciados para varones y mujeres, por lo que terminaron respondiendo a lasnecesidades y habilidades de los varones 10 . Tampoco aprovecharon a favor de las intervenciones laheterogeneidad de prácticas y significados culturales en relación al agua y al riego, lo que en definitivales hizo perder efectividad y derivó en una suerte de violencia simbólica sobre los saberes y acervocultural de cada comunidad 11 .Las mujeres como sujetas sociales y políticas en proyectos de gobernanza local ydescentralización en Ecuador: aprendizajes de cuatro casos municipales 1210Gutiérrez Zulema y Arratia Marina, 2010.11 Este último podría haber sido tomado en cuenta para problematizarlo en relación a los patrones de género y consecuentemente a la vigencia ono de los derechos universales.12 La información presentada surge del documento elaborado por María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con aportesde Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez (2010).

La investigación se centró en cuatro municipios llamados alternativos o de facto: Cotacachi, Nabón, Cayambéy Esmeraldas. Su principal objetivo fue fortalecer, a través de nuevos recursos conceptuales las actoríaslocales de mujeres, el ejercicio de sus derechos y aportar a la elaboración de proyectos de gobernanzaterritorial con y para la equidad de género.ContextoEl modelo de descentralización que abre la década de los 90, compartió escenario con importantesmovilizaciones sociales en oposición al neoliberal y al sistema tradicional de organización e intervención delEstado. En este período emergen discursos y movilizaciones que reivindican lo “local” como identidad yreconocimiento de las y los sujetos, mientras las instituciones políticas de nivel nacional sufren lo que se hadado en llamar una “crisis de representación”. Este proceso expresó la capacidad de las organizaciones debase para transformar al Estado y con ello transformarse a símismos/as.Los gobiernos locales alternativos fueron y son sostenidos poractores sociales de base, en especial organizaciones indígenas,ambientalistas, de mujeres y habitantes mestizos de clases medias.Sus demandas fundamentales radican en cuestiones de justicia,equidad, participación, democratización en la toma de decisiones,cuidado o protección de la naturaleza, desarrollo económicoendógeno y, en gran medida, combate a la pobreza, al racismo y adiversas modalidades de discriminación.Encontraron apoyo en algunas organizaciones internacionales decooperación para el desarrollo que les permitió fortalecer susniveles de participación y de autonomía. Sin embargo, es deremarcar que la visión, ideas y convicción política fueron de las ylos líderes y movimientos locales (ver recuadro).El Municipio de Cotacachi, Ecuador, a partir dela decisión y convicción política de su alcaldeindígena, apoyado por los movimientos socialeslocales, encontró en el presupuestoparticipativo su mejor estrategia para fortalecerla democracia y la cohesión social. La Asambleaes el órgano más importante para definir eldiseño y organización del presupuestomunicipal. Conformada por representantes delas comunidades rurales (indígenas, mestizos yurbanas; ejerce el control sobre lasautoridades, procedimientos administrativos yde gestión, y del cumplimiento de las políticas,planes, programas e inversiones decididas porla comunidad. Cotacachi fue reconocido comoun Estado social de derecho. (Arboleda, M, yotros, 2009)Estas experiencias se contraponen a la descentralización “oficial”, tras la grave crisis vivida por Ecuador en1999 13 . En este último caso el proceso se asentó en la transferencia creciente de responsabilidades a losmunicipios para la atención de asuntos sociales, las que fueron asumidas a través de la ejecución deproyectos de inversión social, bajo la coordinación del Estado central. De este modo el rol asignado almunicipio fue el de ejecutor de intervenciones -decididas a nivel central- (privilegiando la materialización delos proyectos por sobre la política pública). (Torres, 2004)Ambos modelos -descentralización de facto y descentralización oficial— sustentan criterios y valores distintossobre la reforma del Estado y sobre la caracterización de lo público. Asimismo, asumen enfoques diferentessobre el rol social y político de las mujeres, su ciudadanía, el ejercicio de sus derechos y la integración de susdemandas y agendas en las políticas públicas. Según surge de este estudio la corriente social que condujo a ladescentralización de facto integra en su propuesta política la lucha contra el racismo y la discriminaciónremanente del colonialismo, planteando un horizonte más amplio de cambio democrático, al mismo tiempo,que una propuesta de “otro” desarrollo para las localidades (Arboleda, M 2009).En relación a la descentralización y la equidad de géneroLas claves para comprender las descentralizaciones de facto de los cuatro casos analizados radican en lasformas de gobierno de tipo asamblearias con base en las demandas que asomaron en “lo local” conforme13 A fines de los años 90, la situación ecuatoriana empeoró por diversos factores, entre ellos el fenómeno climático del Niño (1998) y la caída de losprecios del petróleo (1998-1999). Entre 1999 y 2000 el sistema financiero se vio afectado por el cierre de más de la mitad de los bancos del país, loque repercutió en su estabilidad económica. Esta situación acarreó un elevado costo social, en términos de incremento en la desigualdad ypersistencia de la pobreza y el desempleo.

avanzaba el neo– liberalismo en Ecuador. Estas experiencias participativas incorporaron muy tempranamenteen el escenario la presencia y las voces de los y las históricamente excluidos/as.Los espacios de participación ciudadana generados desde los gobiernos locales y a la vez apropiados por laciudadanía, establecieron las condiciones para la emergencia de nuevos actores y actoras sociales en la esferapública, que, al menos en tres de los casos, permanecieron en el tiempo.En Esmeraldas 14 se abrieron 22 asambleas sucesivas durante dos años que acercaron las demandas del puebloafro a la centralidad de los debates y a la toma de decisiones en las políticas.En Nabón, las asambleas populares se realizaban 1 vez al año desde 10 atrás, con el fin de responder a losintereses de las comunidades. En Cotacachi, durante 12 años la Asamblea cantonal, integrada porrepresentantes de organizaciones sociales de indígenas, mujeres, afros, ambientalistas, co–gestionan elpresupuesto participativo que se distribuye según las necesidades y prioridades relevadas entre lascomunidades. En ambos municipios las comunidades indígenas ingresaron a la esfera de las decisionespolíticas.En cambio, en Cayambé la gestión del alcalde socialista se inició también con formas participativas. Pero apoco andar, sus opciones políticas y el establecimiento de alianzas se deslizaron hacia los sectores másconservadores.Sin embargo, con distinta intensidad y modalidad, en los cuatro casos estas iniciativas abrieron caminos paralas mujeres en la esfera pública 15 .Es interesante destacar que estos “gobiernos alternativos”, resultaron además de justos y reparadores paralas poblaciones más pobres, eficientes en la gestión de la cosa pública, y eficaces en la aplicación de políticasco-elaboradas con la población. Al mismo tiempo, sus alcaldesas y alcaldes han ganado credibilidad yconfianza por parte de la población y el reconocimiento nacional e internacional por el buen gobiernorealizado.En relación a los estudios de caso y el espacio de las mujeres• CotacachiTras 12 años de gestión, el 90% de la población contaba con acceso a agua segura y electricidad, un sistema desalud que proveía servicio según la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violencia degénero con un protocolo de interculturalidad (que está siendo replicado en otros municipios), diversosproyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas y rurales -se crearon o mejoraronescuelas, mercados, centros de salud, casas comunitarias, calles, plazas, parques, entre otros- .En este proceso las mujeres aprendieron a hacer política y ganaron poder gracias a los siguientes factores: La progresiva presencia y confluencia de las organizaciones de mujeres, a nivel parroquial y cantonal; la decisión gubernamental de fortalecer el tejido social de mujeres de todo el municipio; el empeño de las organizaciones en definir y negociar su propia agenda; la construcción de una instancia propia de representación y toma de decisiones al interior de la estructuraparticipativa del municipio;14 Esmeraldas es uno de los puertos más importantes de Ecuador. El 40% de su población es afro-americana. Está situado a 318 ks. de Quito15 En 1996, la Asamblea inaugural de Cotacachi contó con 800 delegados, al menos un 30% eran mujeres. El Consejo de Mujeres de Cayambe(CONMUJER), autoconvocado en el 2000, se instaló con 600 delegadas tras la elección del nuevo alcalde. La Asamblea para el Cambio deEsmeraldas convocó alrededor de 1000 personas (300 mujeres). En Nabón, las mujeres participaron masivamente en las asambleas realizadasanualmente.

la habilidad para consensuar alianzas y acuerdos con otros actores.• NabónLa alcaldesa desplegó una línea de desarrollo económico local, enfocada en las mujeres. Su estrategia fueasegurarles el sustento a través de la ampliación progresiva de sistemas de riego, la recuperación de suelos yvegetación.El 60% de las mujeres —indígenas y mestizas— fueron beneficiadas con los sistemas de riego y se convirtieronen socias de las 85 cooperativas y cajas comunales de producción creadas durante la gestión. Debido a laemigración de los varones la agricultura es, en muchos casos, una responsabilidad de mujeres solas y conpocos recursos productivos. Se mejoraron sus condiciones de trabajo en las chacras, con simplesmodificaciones en el acceso al agua para el riego y el uso doméstico. Ello les permitió ahorrar esfuerzo deacarreo, aumentar la productividad y recomponer no sólo sus ingresos, sino ganar tiempo libre. El proceso deorganización y capacitación llevado a cabo, al tiempo que se enfocó en el ámbito productivo, amplió las esferasde participación y representación local en la esfera pública.Decidida a superar la coyuntura y los logros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza, laalcaldesa decidió: a) territorializar las intervenciones a escala del municipio; b) incentivar sinergias articulandoel conjunto de acciones; c) potenciar la actoría de los sujetos sociales (en especial de las mujeres) conmecanismos participativos de toma de decisiones y rendición de cuentas, y d) establecer al gobierno municipalcomo instancia articuladora.• EsmeraldasEl alcalde afrodescendiente, ex sindicalista, promovió un cambio cultural en la administración y gestiónpública, basado en la autoridad del Estado local y la reivindicación de la negritud. Estableció la AsambleaCiudadana por el Cambio, interfase deliberativa entre sociedad y gobierno local, que durante dos años y medioperfiló la plataforma de políticas públicas. Su resultado fue un Plan Estratégico que guía la administraciónhasta la actualidad (Arboleda, M. 2009).Los asuntos de género y de las mujeres cobraron inicialmente una especial significación en la Asamblea dadoque la participación de las organizaciones de mujeres creció notablemente en los últimos 15 añospermitiéndoles incluir la mayoría de sus demandas en el Plan de gobierno. De este modo, crearon las basespara políticas locales afines a sus intereses y visiones.• CayambéEs una zona florícola, cercana a Quito y asiento de capitales colombo-ecuatorianos vinculados a la granexportación de flores. Aquí, las mujeres encuentran mayores obstáculos para su participación en lagobernabilidad local. El alcalde privilegió la negociación con el empresariado florícola y no con los actoressociales e indígenas organizados, suspendiendo la experiencia de un proyecto político democratizador yparticipativo, decepcionando a los grupos indígenas y de mujeres que le habían dado su apoyo. De todasmaneras, sus procesos de movilización y organización continúan siendo fuertes en la zona.En suma, los hallazgos, aunque de distinta naturaleza, son todos ricos en aprendizajes respecto de lascondiciones que favorecen una mayor participación y ejercicio de derechos por parte de las mujeres:• Institucionales: gobierno locales dispuestos a replantear la ingeniería del municipio para dar cabida anuevas formas de toma de decisiones y vocación por mejorar las vidas de las personas.

• Creación de nuevas institucionalidades –asambleas, mesas de trabajo, consejos locales- paracogestionar las políticas y las decisiones.• Presencia y/o fortalecimiento de organizaciones sociales y de mujeres con agendas propias y conconvicción política sobre la necesidad de mantener un equilibrio, siempre inestable, entre la alianzacon el poder local y su propia autonomía.Aportes a la descentralización y la gobernabilidad democrática: actoras municipalistas ymecanismos locales y nacionales para la equidad de género y los derechos de las mujeres enEl Salvador y Honduras 16Se realizó un análisis comparativo de los procesos que dieron lugar a la creación de institucionalidades localesdedicadas a promover los derechos de las mujeres y la equidad de género en ambos países, el papel quejugaron en su surgimiento y desarrollo los movimientos de mujeres y sus organizaciones y su incidencia en laspolíticas locales.Seis estudios de caso (3 de cada país) permitieron desentrañar laslógicas de acción de: actores/as de gobierno (nacional, local),organizaciones de mujeres (nacionales y locales) y de lasinstitucionalidades de la mujer (Oficinas Municipales de la Mujer),sus modalidades de vinculación y los efectos positivos o negativosde esta trama, en el avance de los derechos de las mujeres y en suparticipación en el ámbito político- municipal.ContextoEl Salvador y Honduras son Estados altamente centralizados, condemocracias débiles, recientes y con muchos años de gobiernosconservadores.La relación Estado central – local siempreimplica conflictos, aun cuando el municipioalcance grados crecientes de autonomía.Morena Herrera (2010) señala que lareorientación de las organizacionesnacionales y locales de mujeres hacia laintervención local en los últimos años,problematizó sus concepciones previassobre el Estado y su modo de relacionarsecon las instituciones públicas, su rol en loscambios institucionales, el reconocimientode la importancia de construcción dealianzas y aprendizaje sobre las formas deejercer ciudadanía.En ambos países, y en buena parte de los casos, fueron las organizaciones de mujeres nacionales y localesquienes promovieron cambios institucionales en los Gobiernos Municipales a favor de sus derechos. Ello noobedeció a la creencia en “lo local” como el ámbito más propicio para la acción reivindicativa, sino a unaopción en cierto modo “obligada” debido a la falta de espacios de interlocución real y efectiva con instancias16 El equipo de investigacipon estuvo conformado por Morena Herrera, Mirna Benavidez y Chistrine Damon.

del gobierno nacional, entre ellas las Oficinas Nacionales de la Mujer, a las cuales se las caracteriza comodébiles y con muy escasos recursos.Un dato interesante es que estas actorías de género, en general, no participaron de los debates sobre ladescentralización del Estado y en el diseño de las políticas locales. Salvo en los casos en que estos cambios sepercibían como una amenaza para sus derechos: la posible privatización de los servicios públicos.Ello muestra una limitación o debilidad extendida en muchas organizaciones dedicadas a cuestiones degénero: su escasa o nula injerencia en las decisiones políticas de interés general; situación que contribuye a sumarginación y debilidad.En este escenario una de las estrategias que desplegaron las mujeres más excluidas consistió en canalizar susexigencias al municipio proponiendo remover las reglas y procedimientos burocráticos y establecermecanismos institucionales más fluidos capaces de escuchar y responder a sus demandas y que permitieranavanzar hacia una gobernabilidad democrática.Otro aspecto a destacar es que los gobiernos municipales de izquierda fueron los primeros en incorporarmecanismos institucionales para la equidad de género, aunque las demanda de las organizaciones de mujeresse expresaron independientemente de la ideología y el partido político de pertenencia.ResultadosEn relación a la descentralizaciónLa creación de Oficinas Municipales de la Mujer no fue consecuencia, salvo excepciones, de medidas tomadaspor decisores/as de políticas locales. Si bien en las normativas nacionales relativas a descentralización existeun acápite que recomienda su creación y sostén, esta norma no es vinculante.En los casos en que lograron instituirse, ello se debió a la convergencia de los siguientes factores:• la convicción y voluntad de dar respuestas a las demandas de las mujeres por parte de algunasautoridades locales;• la permeabilidad del alcalde/sa frente a las demandas de las organizaciones locales y/o nacionales demujeres;• la intervención de mecanismos nacionales de la mujer que optaron por descentralizar sus programasen los territorios (como ocurrió con el Instituto de la Mujer de Honduras o su par de El Salvador).En este último caso se transfirieron los fondos para la ejecución de las actividades con el compromiso delgobierno local de crear un cargo de coordinación y proveer un espacio físico. También fue determinante elapoyo de la cooperación internacional. Y, por sobre todo, la capacidad de interpelación e interlocución de lasactorías de mujeres.En relación a la participación de las mujeres y el desarrollo de políticas de equidad de géneroLos avances en esta dirección pueden atribuirse a las siguientes condiciones:• Una activa participación de organizaciones de mujeres (nacionales y locales) con capacidades para lanegociación y construcción de alianzas y con claros objetivos estratégicos.• Autoridades de gobiernos locales, especialmente alcalde/alcaldesa, convencidos/as y comprometidos/aspolíticamente con poner en práctica normas y procedimientos afines a un modelo de gobernabilidaddemocrática, que incluye el reconocimiento de la diversidad étnica, la equidad de género, el respeto de losderechos humanos y de las mujeres, y la legitimidad de los espacios de participación y consulta ciudadana.

• Las intervenciones dirigidas al logro de mayor equidad no se circunscribieron sólo al accionar de lasOficinas Municipales de la Mujer. También formaron parte de las responsabilidades de distintasdependencias de las alcaldías más o menos articuladas con las OMM. 17En cuanto a las limitaciones, es llamativo que, pese a lo antedicho, nilas autoridades locales ni las responsables de las Oficinas de la Mujerimpulsaran acciones para asegurar la transparencia y la rendición decuentas. Esta situación merecería un estudio específico paracomprender a fondo los argumentos, valores, la concepción de lagestión de gobierno, la cultura política y el papel que juega el control depresupuesto en las luchas de poder.“Ni las políticas de descentralización ni lasreformas municipales han incrementadosignificativamente la presencia femeninaen los cargos municipales electivos.”Massolo, Alejandra (2007).Como es sabido, las posibilidades de construcción y sustentabilidad de una política local de equidad degénero depende, en gran medida, de que los organismos responsables cuenten con un presupuesto adecuadoque asegure su sustentabilidad. Salvo excepciones, esta no era la situación de las comunidades estudiadas.Ello no es un fenómeno excepcional; se observa en muchos otros ámbitos en los que prevalecen las tensionesentre intereses partidarios, electorales y la distribución y auditoría de las partidas presupuestarias.Otro factor que limitó el accionar de las institucionalidades de género fue la carencia o debilidad de recursoshumanos locales formados para llevar adelante estas políticas; situación que se visualiza en la mayoría de lospaíses de la Región.La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad de género? 18A través de 10 estudios de caso, el objetivo de esta investigación fue interpretar la dinámica de los procesosde descentralización de los servicios de salud llevados a cabo entre 1996 y 2008 y su implicancia en elbienestar de las mujeres 19 y la equidad de género.ContextoAl finalizar este estudio el escenario político nacional había cambiado notablemente. El gobierno que asumióen 2008, puso en práctica la política de ´Calidad de Vida y Salud con Equidad´ que concibe la salud como17Municipios que tienen más de un mecanismo institucional vinculado a la equidad de género, pueden convertirse en oportunidades paraarticular acciones estratégicas y avanzar más ampliamente en este aspecto. Sin embargo, también puede ser fuente de rivalidad cuando no hay –ono se pone en práctica- una clara división de responsabilidades entre cada uno de ellos.18 Dobrée, Patricio y Soto, Clyde. Equipo de investigación: Edgar Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y DianaRodríguez.19Esta experiencia es singular porque ofrece un escenario de doble descentralización de competencias y administrativa.

derecho humano sustentado en los principios de universalidad, integralidad, equidad y participación. Laprimera medida adoptada fue la gratuidad de las prestaciones, exonerando de los aranceles que se exigíanpreviamente.Los derechos humanos de las mujeres fueron incluidos en las nuevas normativas con eje en la promoción de laigualdad de género, reconociendo la existencia de necesidades diferenciadas de mujeres y varones 20 .ResultadosEn relación a la descentralizaciónEn Paraguay, el sector salud fue uno de los que más se expandió hacia los espacios locales. Ello se debió a lascrecientes demandas de una población en permanente aumento, pero también al interés de algunosgobiernos locales que vieron en la descentralización de los servicios de salud una oportunidad para hacerfrente a las necesidades críticas y postergadas de su comunidad.Este proceso se ancló en los Consejos Locales de Salud (CLS), dispositivos concebidos para la gestión públicaen salud, con participación de la sociedad civil. Se los facultó para promover alianzas interinstitucionales,gestionar recursos y orientar las acciones conjuntamente con las autoridades del establecimiento de salud ydel municipio. Se integraron representantes de instituciones locales, organizaciones indígenas y de mujeres.Cabe remarcar que la participación en los CLS fue integrada sin mayores precisiones metodológicas niprotocolos que facilitaran la inclusión de sectores históricamente excluidos, como las mujeres.Sin embargo, considerando que una buena parte de sus integrantes eran mujeres, se presumió que éste seríauno de los factores de oportunidad para tratar sus derechos referidos a la salud. Este supuesto no se verificóen todos los casos y curiosamente en aquellos que se propusieron iniciativas con este sentido no fueron lasmujeres de los CLS las que las propiciaron, al menos no de manera deliberada.Estudios de casoSe verificó la dependencia del sistema descentralizado del nivel central, con escaso margen para que los CLS,el personal de salud local y las/os pobladores influyeran en la oferta local del servicio.Las eventuales innovaciones que pudieron realizar los CLS dependieron del aumento de recursos propios,producto de los aranceles, lo cual influyó en un mayor gasto de bolsillo de los/as pacientes, con lasconsecuentes limitaciones para revertir las brechas de exclusión del sistema.En general, el modelo de descentralización aplicado no ofreció mayores oportunidades para que seconsideraran necesidades y demandas de las mujeres en el diseño y prestación de los servicios.En su devenir reforzó el déficit crítico de personal sanitario, sobre todo en las zonas rurales, comprometiendola calidad de los servicios y su capacidad resolutiva.En relación a las reglas de acceso de recursos humanos e inclusión del enfoque de género, los resultadosfueron los siguientes:20En este sentido, la propuesta para orientar las políticas públicas declara metas de “indiferencia cero” para problemáticas que afectandiferenciadamente a las mujeres tales como la mortalidad materna por causas obstétricas evitables; las muertes por aborto; los partos no asistidospor profesional calificado y humanizado; los embarazos no deseados; la violencia y el maltrato contra la mujer; el diagnóstico y tratamiento tardíopara displasias y cáncer de cuello uterino y de mamas; y el analfabetismo y no escolarización (entre otros aspectos clave para la salud de lasmujeres).

• Los establecimientos de salud descentralizados reprodujeron criterios fijados en el nivel centralpara los programas focalizados, dando prioridad casi exclusiva a la atención de la salud maternoinfantil.• Las innovaciones estuvieron fuertemente condicionadas debido al modelo de recaudación propiade los entes descentralizados. Más allá de lo especificado por la política ministerial, ello desalentóla concurrencia a los servicios de amplios sectores de mujeres.• Respecto de las reglas de dirección y la igualdad de género, se verificó que los CLS fueron unaoportunidad de participación de agentes locales, pero ello no abarcó en igual medida a las mujeresy por tanto no se vio reflejado en una inclusión de sus perspectivas y demandas.En suma, si bien se emprendieron algunas acciones específicas muy importantes y valiosas para la salud de lapoblación femenina, tales como la elaboración de un Protocolo de Atención a Víctimas de Violencia,actividades de sensibilización y capacitación en materia de derechos y la instalación de albergues paramujeres embarazadas 21 , estas actuaciones puntuales no han sido suficientes para desplegar una estrategiaintegral en materia de género en la atención de la salud, ni una asignación equitativa de los recursos.IV. Consideraciones generalesLas investigaciones dan cuenta de procesos de descentralización complejos en los que, en ciertas ocasiones,se manifiestan simultáneamente:• patrones y prácticas históricas y culturales relativas a los modos de relación y gestión de lo local,• intervenciones más recientes basadas en lógicas tecnocráticas y verticalistas,• un creciente protagonismo de movimientos sociales que expresan demandas de reconocimientoidentitario, redistribución de bienes y recursos y participación en las decisiones de política pública y• la emergencia incipiente de liderazgos políticos innovadores que apuestan a gestiones más dinámicas,participativas e inclusivas.Dentro de este espectro se evidenció que:a) Las políticas públicas de descentralización territorial, formuladas y aplicadas de “arriba hacia abajo” no hancontribuido sustancialmente a la participación ciudadana y al ejercicio de los derechos de las mujeres. Por elcontrario, en general continúan posicionándolas como cuidadoras del bienestar familiar y comunitario, yeventualmente aceptando la presencia de unas pocas en los lugares de decisión.Una situación similar se da en aquellas experiencias de descentralización sectorial “combinadas” en las cualesel nivel de autonomía de lo local es muy limitado (por ejemplo, en Paraguay).b) Los gobiernos locales “alternativos”, construidos de ´abajo hacia arriba´ en los que se advierten la marca delas demandas y luchas de los movimientos sociales, han dado lugar a gestiones más participativas,favoreciendo la emergencia de nuevos/as actores/as sociales. Aunque no todas estas iniciativas impulsenmedidas explícitas destinadas al logro de la equidad de género, la propia experiencia de articulación dedemandas y propuestas en lo público por parte de las mujeres favoreció su empoderamiento y la ampliaciónde sus expectativas de protagonismo en la vida social y política.21 Igualmente merece destacarse que se buscó incentivar la igualdad de género en el interior del Ministerio a través de la creación de una sala delactancia materna para funcionarias de la institución en su oficina central de la capital, aunque ésta sea una acción con un impacto mucho másacotado y en cierta medida simbólico.

c) En cuanto a la incidencia de la descentralización en la posición de las mujeres en los 4 países surge que losmayores avances se produjeron cuando se concreta una convergencia virtuosa de determinadas condicionesfacilitadoras:1.- Autoridades del gobierno local conscientes y convencidas de la necesidad de concebir y ejecutar políticasque:• incluyan demandas provenientes de diversos grupos sociales según género, etnia, edad, en otrostérminos que den respuestas concretas a los intereses generales y particulares de los/as habitantes;• incentiven la participación ciudadana, especialmente en la asignación y auditoría de los presupuestosmunicipales,• innoven los aspectos administrativos y simbólico-culturales;• habiliten espacios de participación y decisión ciudadana (asambleas, foros) y aseguren susostenibilidad en el tiempo.Borja y Castells (1997) señalan al respecto que las autoridades locales deben actuar como promotores en laciudad para “dotar a sus habitantes de “patriotismo cívico”, de sentido de pertenencia, de voluntad colectivade participación y de confianza e ilusión en el futuro de la urbe”.2.- Presencia de organizaciones sociales activas y críticas (ver recuadro) con sus propias agendas yprioridades - sobre todo en lo relativo a los derechos de lasmujeres y la igualdad de género- y alertas respecto de lareceptividad, responsabilidad, transparencia y eficiencia de lagestión local, con habilidades para actuar colectivamente, negociary construir alianzas estratégicas con diversos actores tanto localescomo nacionales e incluso internacionales.3.- Instancias de articulación “paritarias” y productivas entrediversos actores tanto en lo local como con el nivel central/nacional/regional e incluso internacional (Estado local/central, ONGs / otrosmunicipios/ redes) desde las cuales se generen intervenciones enlas que se integren los derechos y la equidad de género comocomponentes esenciales de la democracia y el desarrollo local.Organizaciones críticas“No basta con el hecho de que las mujeresestén organizadas, deben vincularsecríticamente con el municipio. A efectos deincidir en las políticas de género y,particularmente, participar activamente en suseguimiento y evaluación, estas organizacionesdeben contar con habilidades para involucrar afuncionarios y burócratas en asuntos deplanificación y ejecución de las acciones de losplanes…es ejercer la función de “guardián” enlo referente a los ingresos y gastos delgobierno local. (Gustá, A 2008) 22Esta investigación demostró que sólo en contados contextos estas condiciones se cumplieron y, lo que es másexcepcional, se mantienen a lo largo del tiempo. Ello abre una serie de interrogantes y preocupaciones sobrelos procesos de cambio político y socio-institucional que están directamente ligados con el protagonismo delas mujeres en los ámbitos públicos de nivel local y, por tanto, con el pleno ejercicio de sus derechos.V. Sugerencias para futuras accionesLos hallazgos de esta investigación ofrecen pistas para comprender la convergencia de diversos fenómenos:los factores histórico-culturales y políticos que determinaron y dieron formas singulares a los procesos dedescentralización en el conjunto de comunidades analizadas, el papel asignado y el demandado por lasmujeres y en especial por sus organizaciones, y en ese marco los avances relativos en el reconocimiento desus derechos y en su participación activa en la gestión local.22 Rodríguez Gustá , Ana Laura: Las políticas locales de género desde el punto de vista de las capacidades del Estado.http://www.cedet.edu.ar/dlocal/dlocal_numero_4/perspectivas.pdf

En este sentido contribuyen a enriquecer un campo de conocimientos y de prácticas que ha despertado uncreciente interés para los estudios de género y en menor medida en la investigación sobre lo local en unsentido amplio.Abren también nuevos interrogantes que podrían impulsar otros estudios, así como proporcionan evidenciasque sirven para fundamentar recomendaciones a las contrapartes nacionales y locales, en vista a favorecerintervenciones eficaces y creativas que potencien el protagonismo de las mujeres en la esfera pública yrevistan factores de inequidad de género en las comunidades.Entre los temas de investigación sugeridos y aquellos que requieren ´alertas´ permanentes a lo largo de todoel ciclo de las políticas comprometidas con el enfoque de equidad de género, podemos mencionar:• La disposición de las autoridades locales para iniciar y/o fortalecer procesos de democratización,participación social y toma de decisiones (según el alcance político que los decisores estén dispuestos asostener y “tolerar”) en las que el enfoque de derechos humanos y equidad de género encuentren uncauce.• La percepción y valoración de las organizaciones que trabajan por los derechos de las mujeres de parte dediversos sectores del gobierno local, ONGs con otras agendas y diversos grupos sociales según género,nivel económico, edad, escolaridad, pertenencia étnica, religiosa.• Las características particulares de las organizaciones de mujeres que logran establecer alianzas y participaren las decisiones de política a favor de la equidad de género vis a vis las que no lo hacen por decisión orestricciones: composición, agendas, capacidades, visiones, etc.• Las relaciones entre las oficinas o mecanismos de la mujer a nivel municipal y nacional: coordinaciones,descentralización, recursos, capacidades, agendas.• Las relaciones entre sectores del gobierno local que ejecutan políticas con foco en la población femenina ylas Oficinas Municipales de la Mujer y el nivel de conocimiento y valoración de ambas instancias por partede la población.• Las relaciones entre líderes políticas y ONGs locales de mujeres: agendas, coordinaciones, conflictividad.• Análisis diacrónico de los ciclos de alta actividad, letargo o retroceso de políticas de o para la equidad degénero a nivel local: facilitadores, obstáculos, logros, actores, temas y sectores considerados y omitidos.• Procesos de generación y sostenimiento de alianzas entre organizaciones con agendas de género, etnia,edad, intereses de clase.• Las percepciones, valoraciones y relaciones recíprocas entre los/as representantes de las agencias decooperación que actúan en los espacios locales y las ONGs de mujeres y oficinas municipales para laequidad de género.• En el plano de la acción son prometedoras las iniciativas que, dentro de un marco de desarrollo localadecuado para responder a las problemáticas actuales tanto locales como nacionales y regionales,promuevan más y mejores articulaciones de diversos sectores involucrados en temas “sectoriales”.• Los programas integrales de capacitación para la acción estratégica que incluyan el desarrollo dehabilidades de planificación, evaluación, liderazgo transformador y creación de alianzas y redes de trabajocontinúan siendo una alternativa prometedora.

• La revisión de las concepciones acerca de la descentralización, el desarrollo local, la interculturalidad y lospatrones y relaciones de género de los /as planificadores/as, técnicos/as y evaluadores de las agencias decooperación se vuelve también indispensable.

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