capitulo iii - Instituto Interamericano de Cooperación para la ...

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capitulo iii - Instituto Interamericano de Cooperación para la ...

__________ III __________LOS CAMBIOS INSTITUCIONALESEN EL SECTOR AGROALIMENTARIO________________________1. EL MARCO GENERALDE LAS TRANSFORMACIONESLos cambios organizativo-institucionalesocurridos en el sistema institucional agroalimentariose enmarcan obviamente en el contextomás amplio de las transformaciones globalesdel aparato estatal y de los cambios enlas políticas públicas. Mejorar la eficiencia y lacompetitividad del complejo agroalimentario, hasido sin duda una idea rectora de las reformassectoriales, observándose también una particularpreocupación por los sectores socialesque mostraban mayor fragilidad ante el cambiode modelo económico.El marco jurídico global incluye treselementos básicos:• las leyes de emergencia económica yreforma del Estado (1989);• el decreto-luego ley de desregulacióneconómica (1991) y• la segunda reforma del Estado (1995).A partir de estos instrumentos rectores,se generaron las readecuaciones institucionalesdel SPAA, contenidos en un sinnúmero de decretosy resoluciones.Más allá de lo ya señalado en el capítuloII, puede decirse que el impacto de la normativaglobal tuvo diferentes etapas en el SPAA. Laprimera, de las grandes privatizaciones y delajuste generalizado, trajo aparejada una reducciónde personal en todas las áreas, pero nosignificó mayores cambios de estructura, talvez, debido a que no existían en esta área empresasestatales de envergadura.En la segunda ola de reformas (1991) esdonde se concentra el mayor cambio en la organizacióninstitucional, al suprimirse un elevadonúmero de organismos, que cambian fuertementela configuración del SPAA. Es tambiénen esta etapa donde comienzan a generarseinnovaciones institucionales orientadas a cubrirvacíos parciales generados por la supresión deentes (ej.: funciones de promoción comercial); obien innovaciones “netas” para atender nuevasdemandas.Sin duda es en esta etapa donde seproducen los mayores cambios en la organizaciónpública agropecuaria.Finalmente, esta reforma del Estadodetermina una etapa final de ajuste o sintoníafina en el diseño institucional, que termina deconsolidar los cambios anteriores.Más allá del plano jurídico, el marco políticode las reformas implica un fuerte cambioen el papel del Estado en el desarrollo económicoy el funcionamiento de la economía, quese traslada al SPAA.La nueva orientación significa eliminarpor completo al Estado como operador económico;limitar fuertemente su acción reguladora


en los mercados y concentrar su accionar en laprovisión de bienes y servicios públicos, es deciraquellos que por su naturaleza no puedenser provistos por el sector privado -por no serrentables privadamente, o por requerir neutralidad-.Se privilegia la iniciativa privada, la libertadde los mercados, y la desregulación comomecanismos principales de asignación derecursos y movilización de factores productivos,replegándose el Estado a un papel de supervisión-a excepción de las negociaciones comercialesexternas- en todo lo referente a cuestionescomerciales y de funcionamiento de losmercados.Las nuevas orientaciones institucionalesconcentran y fortalecen la acción del Estado en:• diseño de políticas;• desarrollo de sistemas de informaciónestadística y• provisión de servicios tecnológicos y sanitarios.También cobran relevancia las accionesde apoyo a sectores sociales con carencias estructurales,o bien con requerimientos específicosde adecuación a las nuevas reglas de juegoeconómicas.2. PRINCIPALES CAMBIOSTal como se señaló, las principales modificacionesse produjeron a partir del decreto-luego ley 1991- de desregulación económica.En el mismo, se eliminan una serie de organismosy funciones, en tanto que las atribucionesremanentes se transfieren a organismos preexistentes.También se crea un nuevo organismo(Instituto Argentino de Sanidad y CalidadAgroalimentaria-IASCAV) destinado a fortalecerel área de la sanidad vegetal.A continuación se reseñan sucintamentelos entes eliminados y la forma en que se reasignaronlas funciones remanentes. En las seccionessiguientes, se ampliará la referencia ainnovaciones institucionales generadas paracubrir algunos de los vacíos producidos por loscambios.Junta Nacional de Granos (JNG)El principal ente comercial agropecuario,creado en 1936, con atribuciones de participacióndirecta en los mercados (fijación de preciosinternos y de exportación; concreción-ejecuciónde exportaciones; mantenimiento de stocks reguladores),operación de elevadores terminalesy silos en campaña; supervisión de funcionamientodel mercado granario; etc.Inclusive en períodos más recientes, seutilizó -desnaturalizó- el carácter de órgano estatalcon amplias atribuciones comerciales paraincursionar como abastecedor de alimentos nogranarios (ej.: compra de pollos; compra de lecheen polvo para programas alimentarios;etc.). La disolución de la JNG significó eliminarfunciones que fueron en general transferidas alsector privado o a otras áreas del Estado.Entre las primeras, figuran la elevaciónde granos y operación de silos de campaña,que se concretaron vía procesos licitatorios.Asimismo, toda la operatoria de comercio externoe interno de granos pasó a cumplirse enrégimen de libre mercado, sin actuación estatalni como agente económico ni en la fijación deprecios. La única intervención remanente eneste sentido es la fijación de precios indicativosde exportación, aplicables exclusivamentecon fines impositivos (pago de reintegros; liquidacióndel impuesto a las ganancias), la cual esahora ejercida por la SAGPyA.El rol de supervisión del funcionamientode los mercados y las distintas instituciones quelo constituyen (Cámaras Arbitrales, Mercados aTérmino, etc.); la generación y difusión de estadísticas(incluida la estratégica estimación decosechas); el diseño y ejecución de políticasespecíficas; la promoción de exportaciones, sonfunciones que permanecieron en la órbita estataly fueron transferidas a la SAGPyA.


Finalmente, la actividad de la JNG referidaa controles de calidad sobre los granos enel mercado interno y externo fue abierta a laparticipación privada, si bien en forma conjuntay bajo la supervisión del Instituto Argentino deSanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), ente quefue creado por el propio decreto de desregulación.Junta Nacional de Carnes (JNC)Con bastante similitud a la JNG -si biencon menos atribuciones- la JNC ejercía accionesen el comercio exterior de carnes (exportaciones;promoción, etc.); tenía injerencia comercialy sanitaria en el comercio interno;mantenía estadísticas y desarrollaba políticasespecíficas; administraba cuotas externas; etc.Para el desarrollo de sus actividades se financiabacon una tasa de afectación específica.Con su disolución se eliminó la tasamencionada, se terminó con la intervenciónestatal en la concreción de negocios de exportacióny se acotó fuertemente el nivel de intervenciónen el comercio interior. Sobre esto último,y si bien no eran atribuciones de la JNGsino de la Secretaría de Comercio, quedó abolidala fijación de precios máximos que habíasido una constante por décadas, cada vez queuna abrupta suba de los precios de la haciendatenía lugar.Una parte importante de las funcionesremanentes del Estado pasó a la SAGPyA, entrelas cuales destacan el diseño y ejecución depolíticas específicas, relevamiento estadístico,promoción de exportaciones y que ha pasado aser un tema crucial. Asimismo, quedó a su cargola administración de cuotas de exportaciónasignadas al Estado argentino (Hilton y cuotaUSA).Otra cantidad de asuntos se transfirió alServicio Nacional de Sanidad Animal(SENASA), que hasta ese entonces se habíalimitado a la problemática de sanidad animal,pero debió ampliar su órbita de acción al contralorde salubridad y calidad de las carnestanto para destino interno como externo.El complejo aspecto de control comercialvinculado a aspectos fiscales (evasión), sibien constituye responsabilidad primaria de laDGI, fue abordado a través de acciones conjuntas-vía convenios entre SENASA y DGI.Más recientemente, al producirse la segundareforma del Estado, la magnitud que habíatomado el problema de la evasión en carne-y en segundo término granos- llevó a la creaciónde un ente específico de carácter desconcentrado:la Oficina Nacional de Control ComercialAgropecuario (ONCCA).Mercado de Hacienda de LiniersLa operativa del principal mercado concentradorde hacienda del país también fue privatizada,adjudicándosela un consorcio de empresasconsignatarias, que pagan un cánonanual por la explotación del mismo. En este casono hubieron funciones remanentes quetransferir al Estado, salvo lo ya mencionado encuanto a registro estadístico de las cotizacionespues, como es sabido, “Liniers” constituye elprecio de referencia principal de las operacionesde venta de hacienda que se efectúan entodo el país.Corporación Reguladora de la Yerba Mate(CRYM); Dirección Nacional del Azúcar(DNA); Fondo Promotor Actividad Lechera(FOPAL)Se trata de tres entes reguladores demercados específicos que también fueron suprimidos,transfiriéndose a otros organismos algunaspocas funciones remanentes.En el caso de la CRYM, que interveníaen el mercado de la yerba mate fijando preciosy standards, manteniendo stocks y regulandoáreas sembradas, prácticamente no quedanfunciones en manos del Estado Nacional, queno sean las de mecanismos genéricos de controlde comercio (lealtad comercial; defensa dela competencia; etc.; ejercidas por la Secretaríade Industria y Comercio) y/o de control de laevasión fiscal.


El Gobierno de Misiones ha tomado porsu cuenta alguna injerencia en aspectos talescomo promoción de acuerdos de precios, implementaciónde warrants y otras acciones deeste tipo.La DNA también ejercía funciones similaresa la CRYM, incluyendo la cupificación dela molienda de caña y el manejo de cuotas deexportación (a EEUU). A la fecha las actividadesque persistieron son ejercidas por la Direcciónde Economías Regionales de la SAGPyA,y consisten en la administración de la cuota aEEUU, el seguimiento estadístico, diseño depolíticas específicas y administración de losmúltiples procesos judiciales remanentes de laDNA.Finalmente el FOPAL y la COCOPOLE(Comisión de Concertación de Políticas Lecheras)constituyeron dos mecanismos de regulaciónen el mercado lechero donde la intervenciónestatal, vía fijación de precios (máximos oconcertados), fue una constante histórica, especialmentedurante los períodos de alta inflación.El FOPAL, además, intervenía como mecanismode transferencia de precios del períodoinvernal (menor oferta y mayor precio) al estival(opuesto) a fin de facilitar la exportación de lossobrantes estacionales de primavera verano.Tras la disolución de ambos entes, la lecheríaargentina opera en función exclusiva delas leyes del mercado y totalmente desregulada.Las funciones que el Estado mantiene sonlas mismas que venía ejerciendo por fuera delos organismos disueltos: desarrollo tecnológico;control sanitario y bromatológico; diseño depolíticas y sostenimiento de los sistemas de información.Instituto Forestal Nacional (IFONA)En el caso de la forestación, el ente disueltono intervenía directamente en el mercadoejerciendo regulaciones a los precios, sinoque su ámbito de acción era el de la reglamentaciónde aspectos técnicos y administrativos,promoción y manejo del subsidio forestal.Las funciones subsistentes -en lo querefiere a bosque implantado- fueron transferidasa la Dirección Nacional Forestal de la SAGPyA,que hoy administra el subsidio forestal, diseña yejecuta las políticas, lleva las estadísticas ymonitorea los programas con financiamientoexterno. Por otra parte, el desarrollo tecnológicoha quedado concentrado en manos del INTA,evitando la superposición anterior con IFONA.Finalmente, la problemática relativa albosque nativo está a cargo de la Secretaría deRecursos Naturales y Ambiente Humano.Etapa de la Segunda Reforma del EstadoTal como se señaló, este período secentra en un perfeccionamiento de las reformasanteriores, con particular énfasis en la simplificaciónde la organización y la eliminación desuperposiciones.En la órbita del SPAA se producen trescambios de importancia en esta etapa:• fusión del SENASA-IASCAV• creación de la Oficina Nacional de ControlComercial Agropecuario (ONCAA)• incorporación de la industria de la alimentacióna la Secretaría de Agricultura,Ganadería, Pesca y Alimentación, víacreación de la Subsecretaría de AlimentaciónLa fusión SENASA-IASCAV dio lugar alnacimiento de un SENASA rebautizado (ahorasignifica Servicio Nacional de Sanidad y CalidadAgroalimentaria), y manteniendo la siglaanterior.Indudablemente, la existencia de dosentes con un mandato común -vigilar la sanidady calidad de la producción primaria y ciertasetapas industriales; certificar su comercio exterior-que sólo diferían en el rubro directo de suaccionar -productos de origen animal uno y vegetalel otro-, ofrecía un amplio margen de mejoraen eficiencia a través de su unificación.La posibilidad de reducir costos fijos(oficinas, laboratorios, puestos de control enfrontera, etc.), potenciar capacidades (sistemas


de fiscalización, programa de erradicación deenfermedades, etc.) fueron razones de pesopara proceder a la unificación física y operativade ambos organismos. También se refuerza elsentido de la decisión por la evidencia internacionalreciente. Países como Chile y Canadá,con altos standards en sus organismos de controlsanitario, efectuaron reformas similares.Dado que el decreto de fusión se sancionóa comienzos de 1997, resulta prematuroefectuar alguna evaluación sobre los resultadosalcanzados.La creación de la Oficina Nacional deControl Comercial Agropecuario (ONCCA) responde,como ya se señaló, a un fenómeno particular-y seguramente de carácter más transitorio-:contribuir al control de la evasión en granosy carnes, problema de fuerte agravamiento enlos últimos años.La ONCCA concentra ahora funcionesparcialmente desarrolladas con anterioridad porel SENASA y la SAGPyA, ejerciéndolas conmayor foco de atención y concentración de recursos.Por otra parte, resulta novedoso sustatus jurídico de organismo “desconcentrado”,que se aplica por primera vez en el SPAA.Se trata de una figura que pretendemantener una estrecha relación de dependenciapolítica con la SAGPyA, a la vez que gozarde agilidad operativa, semejante a la de un organismodescentralizado. También en este caso,lo reciente de su creación (1997) nos impideefectuar comentarios evaluativos.Finalmente, la creación de la Subsecretaríade la Alimentación significa otra importanteinnovación institucional pues por primera vez seconcentra toda la responsabilidad política sobrela industria alimentaria en un área de gobierno,dando nacimiento a la hoy Secretaría de Agricultura,Ganadería, Pesca y Alimentación.El mandato incluye el diseño de políticasy programas, la participación en las negociacionescomerciales agroalimentarias, la supervisiónde las acciones de control alimentario ybromatológico -en coordinación con el área deSalud- y la responsabilidad por el seguimientode los organismos descentralizados de su órbitade acción (SENASA e Instituto Nacionalde Vitivinicultura -INV).Conceptualmente, y a similitud de latendencia internacional -España, Francia, Canadá,etc.- la incorporación de la problemáticaindustrial alimentaria al área de agricultura yganadería (tradicionalmente limitada a la producciónprimaria) facilita que el diseño de laspolíticas públicas pueda efectuarse dentro delmarco de cadenas productivas, donde interactúanlas distintas etapas entre el campo y elconsumidor. La Subsecretaría de Alimentación(SSA) es, así, la expresión institucional públicade la visión de cadena agroalimentaria.La reforma citada aparece pues, con ungran potencial de cambio en el diseño de políticasy programas, y representa una importanteinnovación institucional.Junto con el establecimiento de la Subsecretaríade la Alimentación, se jerarquizaronla actividad pesquera -vía la restitución de unaSubsecretaría específica- y la forestal -al constituirsela Subsecretaría de Producción Agropecuariay Forestal. Además ambas Subsecretaríastambién pasaron a tener injerencia directaen los organismos descentralizados de su órbita-Instituto Nacional de Investigación y DesarrolloPesquero (INIDEP) la primera; InstitutoNacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) eInstituto Nacional de Semillas (INASE) la segunda-,lo cual constituye también una nuevamodalidad.Resumiendo lo desarrollado en estasección, puede decirse que el proceso de reorganizacióninstitucional del SPAA tuvo las siguientescaracterísticas:• eliminación de organismos y atribucionesque significaban intervenciones directasy regulaciones en los mercadosde productos agropecuarios; o bien deotras funciones que estuvieran repetidas.La reducción puede caracterizarsecomo “drástica” ateniéndose a las cifras:se pasó de 11 a 6 organismos; los recursoshumanos se redujeron de 16.480


a 8.941; y el presupuesto global delSPAA creció apenas 6,8%;• concentración en la SAGPyA, comoelemento central del SPAA, de las atribucionesde definición de las políticassectoriales, monitoreo de mercados, generaciónde información, y supervisiónde todo el conjunto institucional y• redistribución entre un pequeño número(6) de organismos, de algunas funcionestécnicas de los eliminados, que siguensiendo ejercidas por el Estado. El desarrollotecnológico agropecuario, forestaly pesquero; la sanidad de la producciónprimaria e industrializada y el control dela transparencia comercial son algunasde las principales tareas de los entesque quedaron.Sin embargo, la reorganización y redistribuciónde roles no se agotó en lo enunciado.Se produjeron también un conjunto de innovacionesinstitucionales que -si bien no tuvieronenvergadura de nuevos organismos- buscaronsuplir carencias o cubrir nuevas necesidades.La siguiente sección se destina al análisis delas mismas.3. LAS INNOVACIONESINSTITUCIONALESAl mismo tiempo que se producía todo elcambio en la configuración de las institucionespúblicas, comenzaron también a gestarse unconjunto de iniciativas conducentes a la creaciónde nuevos mecanismos institucionales quepermitieran dar respuesta a algunas necesidadesno contempladas hasta entonces.Entre estas últimas pueden destacarsedos fuentes principales de nuevos requerimientos:por un lado, la eliminación de algunosde los organismos generó vacíos en ciertasfunciones ejercidas por ellos, las cuales por sísolas no justificaban mantener dichos entes perorequerían una atención desde la órbita pública.Por otra parte, las nuevas realidades derivadasde la estabilidad económica, la globalizacióny la apertura, determinaron una necesidadpolítica de apoyar el proceso detransformación económica y social de los productoresagropecuarios, especialmente en lossegmentos de mayor fragilidad.Independientemente de los temas a darrespuesta, también aparecieron condicionantespara las modalidades operativas que estas iniciativashabrían de tener. La fuerte prioridadpolítica asignada a la desregulación y al protagonismoprivado en el desarrollo económico; laaversión a pesados mecanismos burocráticos;la necesidad de minimizar los requerimientospresupuestarios; fueron algunos de los factoresdeterminantes de los rasgos de la nueva institucionalidad.Como veremos a continuación, se optóen la mayoría de los casos por establecer programasad hoc o bien entes del derecho privado(fundaciones); se abrió un importante espaciode participación y cogestión a los actoreseconómicos privados; y se instrumentaron esquemasheterodoxos de financiamiento incluyendoaportes públicos y privados, así como deorganismos internacionales.En síntesis, la nueva realidad económicaimpuso al SPAA la necesidad no sólo de racionalizarsesino también de redefinir su papely, con menos recursos, apoyar el proceso dereconversión y modernización del sector agroalimentario,en busca de mayor eficiencia de lasempresas, a la par que procurar mitigar losefectos sociales no deseados del proceso detransformación.La innovación institucional referida, seconcentró en las siguientes áreas temáticas:• desarrollo tecnológico;• comercialización interna y externa;• desarrollo rural-promoción social y• mejoramiento sanitario.


A continuación se describirán sumariamentelas principales actividades iniciadas encada una de estas áreas 4 .Desarrollo tecnológicoLas dos iniciativas fundamentales enesta materia fueron la creación del Programade Apoyo a la Reconversión Productiva“CAMBIO RURAL”, y la FUNDACIONARGENINTA.El primero, como puede observarse enla figura respectiva constituye el esfuerzo deextensión y transferencia tecnológica de mayorenvergadura que se tenga memoria. Baste recordar,como ejemplo, que los Grupos CREAcon más de 40 años de existencia suman unos1500 productores estructurados en unos 140grupos; o que las tradicionales agencias deextensión del INTA nunca superaron las 150-200 unidades.Asimismo, estimando una población totalde alrededor de 150 a 200.000 PYMESagropecuarias la cobertura total del programaalcanza en forma directa a un 10-12% del universo,lo cual es un nivel elevadísimo para programasde adhesión voluntaria como el señalado.La característica autogestionaria, laconducción de los grupos en manos de los destinatarios,la transferencia gradual del financiamientode manos del Estado a los propios productores,son también aspectos innovadoresque vale la pena destacar; así como la incorporaciónpart time (con máxima flexibilidad de régimenlaboral y de estructuras) de una grancantidad de profesionales de la actividad privadasupervisados por la estructura estable delINTA, lo cual aparece como un interesante esquemade optimización del uso de recursos.En cuanto a la creación deARGENINTA, se trata de un mecanismo dedesregulación-privatización periférica” vía laconstitución de un ente del derecho privado (fundación) que desarrolla tareas de vinculacióncon la empresa privada, administración de recursosexternos, y otras acciones que requierende una agilidad operativa imposible de alcanzarpara los entes que operan al amparo de las regulacionesestatales en materia de compras ycontrataciones. Esta fundación es la versión reducidade un proyecto más ambicioso de lasautoridades del INTA, que en su momento pretendieroncambiar el status jurídico de toda lainstitución transformándola de organismo estataldescentralizado a una fundación, iniciativaque no prosperó.ARGENINTA también facilita la vinculacióntecnológica del INTA con las empresas privadasgeneradoras de tecnología (semilleros,agroquímicos, etc.) y el acceso a financiamiento“blando” (donaciones ; recursos de la ley devinculación tecnológica 22877; etc.).Comercialización interna y externaSi bien el área del comercio fue una deaquellas en donde se produjeron mayores privatizacionesde entes (JNG, JNC) y reducciónde funciones estatales, fue necesario generaralgunas acciones para cubrir nuevos aspectos.En primer lugar, la función de promociónde exportaciones necesitó ser reforzada, nosólo por el vacío dejado por la eliminación de laJNC, sino porque la globalización de la economíaimpone una mayor actividad de marketingexterno que en los tiempos de la economía cerrada,y las actividades promocionales a nivelempresa resultan más efectivas y viables económicamentesi existe un paraguas institucionalque lleve adelante los aspectos comunes a todasellas y les facilite su labor.Por otra parte, la desaparición del Estadocomo operador en los mercados de granosunido a la existencia de estabilidad económicapor primera vez en muchos años, hizo posibleel desarrollo de un conjunto de nuevos instrumentosde mercado -como los warrants y losmercados de futuros- cuya puesta a punto ymanejo por parte de los operadores tambiénrequería de acciones de apoyo e inducción pública.


Los programas PROCAR y PROMEX,desarrollados con financiamiento externodel BID-BIRF se orientaron respectivamente ala promoción de las exportaciones de carnes yde producciones “no tradicionales”.Ambos establecieron mecanismos departicipación de los beneficiarios en su gestión,y generaron un conjunto de acciones (bases deinformación, folletería, giras de promoción,asistencia a ferias, etc.) que configuraron verdaderascampañas institucionales por rubros(carnes rojas, vino, productos orgánicos, etc.),en las cuales se enmarcó el accionar de lasempresas individuales. Otra característica comúnde ambos programas es el cofinanciamientoexigido a la contraparte privada paratomar parte en las actividades.En el caso particular de carnes rojas, laacción de promoción del PROCAR fue en muchoscasos acompañada de gestiones de facilitaciónde acceso a los mercados llevadas acabo por la SAGPyA y el SENASA a fin de levantarbarreras arancelarias y/o sanitarias. Estatarea conjunta de promoción y negociación fueparticularmente importante al desatarse la crisisde la vaca loca (o BSE) en la Unión Europea,que determinó una brusca caída del consumocomunitario, a pesar de lo cual la Argentina notuvo mermas en su volumen exportado y resultómenos afectada en los precios que la mayoríade sus competidores.Finalmente, el programa COMERCIARconstituyó un mecanismo de capacitación ypuesta a punto de los nuevos instrumentos delmercado de granos. Si tenemos presente queentre 1991 y 1997 los warrants crecieron 10 vecesy que la operatoria en los mercados de futurospasó de menos de 1 millón a más de 14millones de toneladas, puede tenerse una ideade la relevancia de esta asistencia.Desarrollo rural - Programas socialesEl área del desarrollo rural es tal vezuna de las que más atención recibió en el período.Ya a fines de los 80, desde la SAGPyA yel INTA se comienza a percibir que los pequeñosproductores minifundistas tienen una problemáticaespecífica que requiere tratamientosdiferenciados. Es así que se crea primero en elINTA la Unidad de Minifundio con la participaciónactiva de las distintas regionales, del IICAy tres ONG's de trayectoria en el medio rural.La estrategia de la Unidad se basa en el desarrollode tres componentes: un mensaje tecnológicoapropiado, la organización y la capacitaciónde los productores. Se establece la figurade proyecto que debe dar coherencia a las accionesy ser aprobado por la Unidad con el asoramientode un Consejo Asesor integrado porentidades reconocidas en la temática.También en el periodo se diseña el primerprograma regional de apoyo a pequeñosproductores, en el Nordeste. El mismo tiene almenos dos características peculiares. Por unlado la interacción entre varios instrumentosesenciales del desarrollo rural: asistencia técnica,capacitación y promoción de la organización,crédito y mercadeo y agroindustria. Todoslos componentes están atravesados por unaperspectiva de género que contempla las especificidadesde hombres y mujeres en las actividadesaropecuarias. La segunda especificidades el financiamiento y ejecución de la operatoriapor parte de los Gobiernos Provinciales a travésde sus Ministerios de Agricultura. La SAGPyAcoordina y supervisa este programa que acabade finalizar su ejecución. Una segunda etapa -PRODERNEA- está próxima a iniciarse tambiéncon financiamiento del FIDA, el BID y los gobiernosprovinciales por un monto de 36 millonesdelares a desembolsarse en cinco años.Estas experiencias regionales o localizadasabrieron camino a dos programas quesignificaron una mayor importancia asignada altema al concretarse acciones de ámbito nacional.Ellos son el PROHUERTA (1990) en elINTA y con financiamiento de la Secretaría deDesarrollo Social y el Programa Social Agropecuario-P.S.A.- (1993).Ambos apuntan a mitigar problemas depobreza, si bien el primero abarca tanto poblaciónurbana como rural a través del desarrollo


de de alternativas de autoconsumo (huertas ygranjas familiares, escolares y comunitarias) entanto el segundo esta dirigido al minifundio rural.También son coincidentes varios aspectosde la estrategia institucional: participaciónde los beneficiarios en la conducción ycontrol de acciones; incorporación abierta deprofesionales del medio a través de contratos yno creando estructuras burocráticas permanentes;fuerte apertura a la participación de entidadescon capacidad en el tema independientementede su origen (gubernamentales,ONG, Iglesia, etc.); búsqueda de financiamientode múltiples orígenes; y una operación fuertementedescentralizada y de carácter autogestionario.El desarrollo de estos programas -verdetalle en el anexo- además de su valor intrínsecotuvo un efecto dinamizador e inductor. Así,el PRO-HUERTA, que inició sus acciones conun presupuesto anual menor a $ 200.000 llegóa ejecutar en 1996 más de 10 millones de pesosaportados fundamentalmente por institucionesde fuera del SPAA (en gran medida de laSecretaría de Desarrollo Social). Por otra parte,el PSA inspiró la preparación de un importanteproyecto de desarrollo rural, a financiar próximamentepor el BIRF y el Gobierno Argentinopor un monto de 100 millones de U$S.Modernización sanitaria - Erradicación deenfermedadesSeguramente el área donde los resultadosde las nuevas estrategias institucionaleshan sido de mayor impacto en el corto plazo, esen el de la sanidad de la producción agropecuariay sobre todo ganadera.El cambio conceptual más relevante fueel transferir la responsabilidad primaria de lastareas de erradicación y control a los beneficiarios,es decir a los productores; pasando el Estadoa cubrir un rol de promoción y auditoría.Como lo patentizó un destacado dirigente sectorial:“la aftosa es una enfermedad de las vacas,y las vacas son de los productores, no delEstado”.El marco jurídico y normativo creado porla SAGPyA posibilitó la creación espontánea demás de 350 fundaciones de productores quellevaron adelante las tareas de vacunaciónaprovechando a los profesionales de la actividadprivada para controlar técnicamente el proceso.Sumado a ello la creación de ámbitosprovinciales y nacionales de participación de losdiversos actores (productores, laboratorios devacuna, Gobierno, industria frigorífica) en laconducción del Programa de Erradicación, segeneró una rápida motivación y toma de concienciacolectiva que permitió en poco tiempomás que duplicar la cobertura vacunal y atacarcon eficacia los focos que tuvieran lugar.La estrategia institucional, unida a unabuena vacuna -desarrollada tecnológicamentepor INTA y con un control de calidad estricto acargo de SENASA- posibilitaron que Argentinahaya sido declarada “país libre de aftosa convacunación” por la Organización Internacionalde las Epizootias (OIE), que se lograra accederal mercado de EEUU tras 64 años de impedimentosanitario, y que en poco tiempo más sepueda alcanzar la erradicación total de una enfermedadque según expertos ocasionaba alpaís importantes pérdidas económicas debidoal diferencial de precios que se puede obteneren los circuitos comerciales no aftósicos.Resulta importante destacar que elarancelamiento de la vacuna y de su aplicaciónpor los profesionales, permitió no sólo financiaruna parte medular del costo del Programa (cercade 100 millones/año; siendo lo demás losgastos de SENASA), sino que también facilitó laconsolidación de las fundaciones como un nuevomecanismo institucional que seguramentepodrá tomar otras funciones una vez lograda laerradicación total (ej.: promoción comercial,otras luchas sanitarias, trazabilidad de la carnehasta el campo. etc.).Finalmente, aunque con un impacto menor,un esquema semejante se aplicó en elNOA para el sostenimiento de la barrera sanita-


ia que mantiene aislada la fruta cítrica de estaregión, que está libre de cancrosis. La creaciónde la fundación Asociación Fitosanitaria del NoroesteArgentino (AFINOA) con la participacióndel sector privado y el IASCAV y el arancelamientodel servicio, han sido también en estecaso factores claves para el éxito del control deesta enfermedad. Ello ha permitido un fuerteproceso de inversión en la citricultura del NOAque ya se encuentra entre las principales actividadeseconómicas de la región y la primera enmateria de exportaciones.Esquemas similares se han aplicado enla lucha contra otras plagas vegetales de granimportancia para economías regionales, comoel picudo del algodonero y la mosca de las frutas.Si bien aún no se ha logrado la erradicacióntotal, el nivel de control se ha incrementadofuertemente como lo revela el aumento en elnúmero de trampas utilizadas (creció 2000% y182% respectivamente).Los programas con financiamiento externoVarios han sido los programas con financiamientoexterno que apoyaron actividadesdel SPAA en estos años de profundas reformas.El más importante en lo referente a la reorganizacióninstitucional ha sido sin dudas elPrograma de Modernización de los ServiciosAgropecuarios (PROMSA) que iniciara sus actividadesen 1992 y concluirá en marzo 1998.Con desembolsos globales de 122 millones deU$S, este programa asistió a la mayoría de losorganismos (INTA, INIDEP, SENASA, IASCAV,INASE) a través de refuerzos sustanciales enlos presupuestos de inversión (construcciones,laboratorios, equipamiento, etc.). Asimismo,aportó recursos en materia de contratación deconsultores externos, y contribuyó fuertementeal proceso de informatización de todos los entes.El diseño inicial del Programa contó tambiéncon un importante apoyo técnico del InstitutoInteramericano de Cooperación para laAgricultura (IICA).Varias de las innovaciones institucionalesmencionadas precedentemente fueron financiadasen gran medida por el PROMSA(PROCAR, PROMEX, e inclusive aspectos delPrograma de Erradicación de Fiebre Aftosa). Esdecir que buena parte de la innovación generadadescansó en la obtención de este tipo de recursosextra-presupuestarios .El otro programa relevante, que sin dudaserá el de mayor impacto hasta finales de siglo-ya que recién comienza y durará 5 años- es elPrograma de Servicios Agropecuarios Provinciales(PROSAP), concebido como la continuacióndel esfuerzo modernizador del Estado, peroen el plano provincial. En este caso se tratade un monto de 336 millones y un conjunto derubros financiables más vasto, que cubre desdeinfraestructura de riego a sistemas de informacióny de mejoras en los sistemas comercialeshasta programas sanitarios. El financiamientose dirige básicamente a las provincias, si bienla SAGPyA y sus organismos dependientes recibenuna parte a través de proyectos específicoso bien de actividades conjuntas con los gobiernosprovinciales.Resumiendo, no cabe ninguna duda deque durante el período de grandes reformas delSPAA el financiamiento externo ha prestado unaporte de gran valor, viabilizando muchas delas modificaciones. Valga aclarar que, a diferenciade los tradicionales programas de ajuste,la reforma estructural del SPAA no fue resultantede condicionalidades de los organismosinternacionales, sino que la intervención de éstosconsistió en el aporte de recursos para apoyarlas reformas instrumentadas por el Estado.4. BALANCE Y AGENDA PENDIENTEEvaluación preliminar de impactos.Sin duda es prematuro para establecer conprecisión y globalmente evaluaciones de impactode reformas institucionales que por definiciónsuelen tener sus mayores efectos en ellargo plazo. Por lo tanto, nos limitaremos aefectuar algunas consideraciones puntualessobre temas específicos, sin que ello puedaconfundirse con tomas de posición más generales.


Entre los efectos que pueden citarsecomo positivos pueden señalarse los siguientes:• se logró una reducción de estructuras,con mayor concentración temática ymenores superposiciones. La reducciónde personal estable fue también significativa,en tanto creció el rubro de contratadospor nuevos programas, lo cualmejoró la extrema rigidez de perfilesprofesionales preexistente. Se produjoademás una importante reestructuraciónpresupuestaria pues al mantenerse elmonto global pudo dedicarse un porcentajemayor a las acciones concretas(gastos de operación), y mejorar los salarios(y con ello el nivel de recursoshumanos);• la prestación de servicios y su impactoparecieran haber crecido, al menos enciertas áreas. Parecen incuestionableslos avances en materia de extensiónagropecuaria, desarrollo rural, y luchassanitarias, los cuales han sido reseñadosprecedentemente;• la liberación total de los mercados deproductosagroalimentarios en los queexistía intervención estatal parece habertenido un efecto favorable en la producciónde esos rubros. Si bien no secuenta con análisis cuantitativos paravincular los cambios ocurridos en la produccióncon el nuevo funcionamiento delsistema de precios, puede constatarseuna evolución favorable en la mayoríade los rubros liberalizados. Las produccionesde granos y lácteos crecieron 30y 45%, y no se registraron problemas defuncionamiento de mercados. La industriaazucarera inició un profundo procesode reconversión y aumento de eficiencia,sin otra intervención que un régimenparticular dentro del MERCOSUR destinadoa nivelar las asimetrías que generanlos subsidios brasileños vía su políticade combustibles y el único mercadodesregulado en el que ha habido ciertademanda por intervención. Recientementees en el de la yerba mate, dondeel problema real es la sobre-oferta resultantede la entrada en producción deplantaciones promovidas por regulacionesde finales de los 80'. Finalmente, enmateria de carnes rojas no han habidomayores cambios en las variables sectoriales.• en lo que respecta al costo de algunosde los servicios privatizados, vale la penamencionar el caso de la elevacióngranaria, donde se produjeron importantesreducciones y mejoras en la eficiencia.Entre 1990 y 1997, la capacidadde almacenaje en puerto creció 150%(de 2 a 4,86 millones de tn) y el ritmo decarga subió 52% (de 30.220 a 46.000tn/hora).Del otro lado de la moneda, podemosreferir algunos aspectos que, si bien no podemoscatalogar como negativos, consideramoscomo fuente de incertidumbre y que deberánser seguidos con atención:• existe cierta fragilidad jurídica en variasde las innovaciones institucionales reseñadasprecedentemente. Muchas deellas han sido creadas por simples resolucionesde la SAGPyA y tienen estructurastotalmente ad hoc. Si bien estoes en parte resultado de la búsqueda deflexibilidad y aversión a la burocracia,también es cierto que ciertas accionesrequieren de continuidad en el tiempopara desarrollar sus efectos. Las accionesde extensión, los programas socialesy la promoción comercial se encuentranen esta situación de fragilidadinstitucional que tal vez pueda mejorarsesin por ello volver al modelo rígido;• análogamente, podríamos hablar de fragilidadpresupuestaria pues muchas delas acciones citadas dependen de recursosexternos de naturaleza temporaria,o bien de partidas presupuestarias asignadasanualmente en carácter de programasespeciales sin mucha garantíade continuidad futura. Salvo algunas excepciones-el caso de la promoción decarnes sobre el que volveremos luego-


el financiamiento externo ha jugado unimportante papel como paliativo de falenciaspresupuestarias, pero parecieraque no ha podido cumplir el papel depuente hacia situaciones de estabilidadpresupuestaria con financiamiento genuino.Todo indicaría que, culminada laejecución de estos programas, los organismosverán mermar sus niveles de inversionesa valores inferiores a su necesidadde renovación.La "agenda pendiente"No cabe ninguna duda que en el períodoiniciado en 1989 se produjeron enormes transformacionesen el SPAA, a tono con los cambiosque también ocurrieron en todo el aparatoestatal y en el conjunto del funcionamiento de laeconomía. También hemos señalado que sibien es demasiado pronto para evaluar los impactosde las transformaciones, existen algunasevidencias parciales que muestran en generaldesarrollos positivos. Asimismo, la propia naturalezade los cambios introducidos genera algunasinquietudes que se han referido sucintamente.Para concluir estas reflexiones señalandoun aspecto que parece relevante para lacompetitividad del sector agroalimentario argentinofuturo, cuya discusión aún no ha sidoplanteada -al menos no con la dimensión requerida-y que requiere de una convergenciapúblico-privada aún mayor de la alcanzada enestos años. La Argentina carece de mecanismosinstitucionales de promoción de la competitividadsub-sectorial, como tienen sus competidoresexternos.Todos los países exportadores netos dealimentos (EEUU, Australia, Nueva Zelandia yFrancia, y hasta algunos en vías de desarrollocomo Chile y Malasia) tienen formas de organizaciónpúblico-privadas -o privado-públicas, sise quiere estar a tono con la tendencia- destinadasa desarrollar acciones que mejoren sucompetitividad en temas que están por encimadel interés individual de las empresas y/o quepor su magnitud exceden las posibilidades deser afrontados individualmente por éstas .Las acciones más comunes incluyen lapromoción comercial interna y externa, a travésde campañas publicitarias, participación en feriasinternacionales, acciones en medios masivosy otras vías de inducir una mejor penetraciónpara sus productos. También se financianacciones destinadas a solucionar problemastecnológicos, determinar características nutricionales,analizar y predecir el comportamientode los mercados, etc.En general estos mecanismos operan anivel de una rama agroalimentaria determinadao subsector (carnes, lácteos, frutas, aceites vegetales,etc.), si bien también suelen generaracciones más amplias (por ejemplo campañasde promoción genéricas de alimentos en mercadosdonde no son conocidos).Las figuras institucionales son variadas,si bien predominan las del derecho privado, queen general tienen mayor agilidad operativa. Laintegración es mayoritariamente privada -conrepresentación de toda la cadena productiva enespecial productores e industriales-, si bien casisiempre hay representación estatal. El financiamientotiene siempre un componente deafectación específica privada (tasas en Australiay Nueva Zelandia, o el “checkoff" de EstadosUnidos) que es de aportación obligada en virtudde disposiciones públicas; y en ocasiones sesuma a este aporte recursos adicionales aportadospor el Tesoro.En la mayoría de los casos, los citadosmecanismos han sido establecidos por ley oinstrumentos normativos de similar jerarquía, yobedecen a estrategias explícitas de promociónde sectores productivos llevadas a cabo porpaíses que -nadie duda- tienen economíasabiertas y basadas en el libre-mercadismo.Argentina ha venido desarrollando esfuerzosen el área de promoción comercial, algunosde los cuales, como Promex y Procar sehan destacado en estas notas, a los que sesuman las acciones desarrolladas por la Cancillería(vía la creación de la Fundación Exportar),y por la Secretaría de Industria y Comercio (através del Programa Pymexporta).


Sin embargo, existe una enorme desigualdadcuanti y cualitativa con la tarea que desarrollannuestros competidores. Baste unejemplo: el Australian Meat & Livestock Corporationgasta anualmente en publicidad televisivaen Japón, para promover sus carnes en estepujante mercado, 10 veces el presupuesto totalanual del Procar. Además de la cantidad de recursosfinancieros, la especialización temáticade estos entes y la variedad de aspectos competitivosque abarcan, les confiere una ventajacualitativa relevante.Resulta un tanto paradójico que muchasempresas que gastan sumas millonarias en lapromoción interna de sus productos no se hayanplanteado aún la conveniencia de asociarsecon otros y con el Estado para hacer otro tantoen los mercados externos, con la evidente economíaque tendría un esfuerzo compartido. Esevidente que las posibilidades de crecimientodel sector agroalimentario están vinculadas aldesarrollo exportador, dado el reducido mercadointerno en un país de 35 millones de habitantes.Como también resulta obvio que losproductos argentinos son desconocidos en muchosmercados, como el asiático, donde se concentraráel crecimiento de la demanda alimentariaal menos en la primera mitad del próximosiglo. ¿De qué sirve eliminar barrerassanitarias, mejorar eficiencias, reducir costos, sia la hora de vender no se cuenta con productosbien posicionados y que puedan obtenerdiferenciales de precio a favor y no en contra?¿Quién puede apreciar las bondades dealimentos producidos naturalmente, enabundancia de recursos naturales, si nadie creaesa imagen en la mente de los consumidores?Es posible que esta asignatura pendientede la reforma institucional argentina sedeba en parte al enorme temor de recrearmonstruos del pasado estatista. También puedeinfluir el poco dinamismo que han mostrado lasestructuras organizativas del sector privado -con honrosas excepciones- y su baja capacidadde innovación. Pero cualquiera fueran las razones,el riesgo de quedar rezagados en estemercado global que se mueve aceleradamentetorna imperiosa la necesidad de crear "a la argentina"pero aprovechando la experiencia deotros, una nueva institucionalidad mixta para lacompetitividad externa.5. MODALIDADES DEASISTENCIA TECNICA 5 PUBLICAY PRIVADA A LOSPRODUCTORESAGROPECUARIOSEn el marco internacional y nacional actualexiste consenso respecto a que la educación,la capacitación y la información son recursosindispensables para que los trabajadores ylos empresarios puedan ser competitivos en losmercados. Por lo tanto resulta coherente que losaños 90 encuentren a la Argentina colocando a laextensión y/o asistencia técnica en la agenda delsector agroalimentario y del desarrollo rural comotema prioritario. Esta prioridad se traduce en loscrecientes recursos asignados a la actividad através de diferentes programas estatales, ONG'sy en el surgimiento de consultoras, empresas deservicios agropecuarios y profesionales particulares,agroindustrias y diferentes modalidadescontractuales innovadoras entre el Estado y elsector privado, que responden a una demandaen crecimiento permanente.Oferta de asistencia técnica.En Argentina la oferta de asistencia técnicaagropecuaria está a cargo de instituciones/programasestatales, nacionales y provinciales,instituciones privadas sin fines de lucro -ONG's-, instituciones privadas con fines del lucro-cooperativas,empresas agroindustriales,empresas o cooperativas de servicios de apoyo ala producción, profesionales liberales, consultorasy, por último, organizaciones privadas sin finesde lucro de los propios productores, talescomo AACREA y Complejo Federado (Federa- ! " # $ #%# ! # & ! # &


ción Agraria Argentina, Fundación FederaciónAgraria Argentina, Federación Argentina de CooperativasAgrícolas) y Asociación de CooperativasArgentinas (A.C.A.).diferencia del resto ya que su objetivo es la producciónpara el autoconsumo y no para su comercialización(además incluye mayoritariamentea pobres urbanos). Las organizaciones no gubernamentalesde promoción social tambiénpromueven con asistencia técnica a los pequeñosproductores minifundistas. Las ONG's nosólo trabajan en actividades de asistencia técnicay con pequeños productores agropecuarios sinotambién con grupos urbanos, jóvenes, mujeres yen capacitación, producción de medios de comunicación,etc.En lo que respecta a los pequeños y medianosproductores agropecuarias (PyMESAgropecuarias), el programa nacional CambioRural estima en 160 mil la cifra total de productoresen esa categoría. Entre estas explotacionesagropecuarias existe una amplia heterogeneidad.Cuadro 2FORMAS JURIDICAS DE LAS INSTITUCIONES QUE REALIZAN ASISTENCIA TECNICASEGUN TIPO DE PRODUCTOR PREDOMINANTEInstitucionesSECTOR ESTATALSECTOR PRIVADOTipo ycantidad Nacional Nacional y ONG's de Organizaciones Cooperativas Otrasde productor Provincial apoyo a los de lospredominante productores productores* PSA * Programa NEA * FUNDAPAZPequeño productor * Unidad de * PRODERNEA * INDES(pobre estructural) Minifundio * INCUPO s/d s/d * Agroindustria (tabacalera)160.000 * Prohuerta * CADIFde INTA* OTRAS* Cambio * PRODERNEA * Convenio * AACREA * SANCOR * Empresas de servicios dePYMES agropecuarias Rural Complejo * FAA * ACA apoyo a la producción160.000Federado/ * FACA * Agroindustria (lácteos,Cambio Rural * Otras coop. aceiteras, tabacaleras,de 2° grado hortícolas, etc.)Mediano-grande productor60,000 (1)Productor grande* AACREA * ACA * Empresas de servicios de* FAA * FACA apoyo a la produccións/d s/d s/d * SANCOR * Profesionales particulares* Otras coop. * Agroindustrias ys/ds/ds/d * AACREAde 2° grados/dcomercializadoras* Agroindustrias (lácteos,aceiteras, tabacaleras,hortícolas, etc.)* Profesionales particularesFuente: elaboración propia en base a datos brindades por las instituciones.(1) Dentro de esta cifra están contemplados los mediano grandes productores y los grandes productores agropecuarios.Si se relaciona la forma jurídica de lasinstituciones de asistencia técnica con el tipo deproductor asistido (pequeño productor, pequeñasy medianas empresas agropecuarias y medianos-grandesproductores) y el usuario meta-potencialse puede observar (Cuadro 2) quede los 380 mil productores agropecuarios -no explotacionesagropecuarias- que cuantifica el últimoCenso Nacional Agropecuario (1988), 160 milserían pequeños productores minifundistas. Delos programas y proyectos de asistencia técnicaexistentes que tienen como destinatarios a estesector se destacan principalmente los programasestatales, Programa Social Agropecuario, el ProgramaNEA, Unidad de Minifundio y algunos serviciosprovinciales. El programa PROHUERTA seAlgunas se encuentran actualmente empobreci-


das y otras son empresas capitalistas con personalasalariado.Por su parte el Programa de la SAGPyAde Servicios Agrícolas Provinciales (PROSAP),que comenzará a ejecutarse en el segundo semestrede 1997, tiene por objetivos asistir a lasprovincias en la preparación y ejecución de proyectostendientes al mejoramiento y a la modernizaciónde los servicios públicos de apoyo a laproducción agrícola (PROSAP, Marzo 1997).Cabe destacar que el Programa adopta distintasmodalidades y es implementado en función delas características y requerimientos de cada provincia.Una de las principales áreas de intervención,es la de Generación y Transferencia deTecnologías que apunta al desarrollo de sistemasde prestación de servicios de investigación,experimentación, transferencia técnica, capacitación,comunicación y promoción comercial(PROSAP, Marzo 1997).En las PYMES agropecuarias, el sectorprivado cobra importancia tanto en el número deproductores asistidos como el de instituciones intervinientes.Una parte de los productores sonatendidos por cooperativas de comercializaciónde primer grado que también realizan asistenciatécnica. El sector cooperativo está nucleado en13 entidades de segundo grado de las cuales lasmás fuertes parecieran ser SANCOR -láctea-,Federación Argentina de Cooperativas Agropecuarias-F.A.C.A.- vinculada a Federación AgrariaArgentina, entidad gremial que representa apequeños y medianos productores y la Asociaciónde Cooperativas Argentinas -ACA. Las tresestán asociadas a la Confederación IntercooperativaAgropecuaria -CON.IN.AGRO.- únicaentidad de tercer grado del sector.Dentro del sector agroindustrial (tabacaleras,lácteas, aceiteras, hortícolas y las molinerasy bodegueras) las PYMES son sus principalesproveedores de materias primas. En este sentidoasumen un rol importante en la asistencia técnicapara garantizarse la calidad y cantidad garantizadapor los mercados.. Una excepción es laagroindustria tabacalera que tiene en el NEA -Misiones y Corrientes- una clientela de variosmiles de pequeños productores minifundistas.AACREA ha modificado en los últimosaños el tipo de socios, incorporando mayor heterogeneidada la institución, con la presencia demedianos productores e incluso algunos gruposde pequeños que se suman al núcleo original degrandes productores.En la actualidad aproximadamente un35% de los pequeños y medianos productores delas PyMES agropecuarias acceden a servicios deasistencia técnica provisto principalmente porCambio Rural y en segundo término por las cooperativas.La suma de los 160 mil pequeños productoresminifundistas, más los 160 mil pequeñosy medianos más capitalizados da un total de320 mil. Los 60 mil productores restantes parallegar al total de 380 mil que estima el Censo NacionalAgropecuario de 1988 serían medianasgrandesy grandes empresas que en su casi totalidadcuentan con asistencia técnica provenientedel sector privado: asesores particulares,consultoras, agronomías privadas, agroindustrias-lácteas, tabacaleras, hortícolas, molineras,aceiteras, bodegueras. Cabe destacar que unagran cantidad de estos productores no sólo sededican a la producción primaria sino que estánintegrados verticalmente, industrializando la materiaprima producida, es el caso de las produccioneslácteas, frutícola, hortícola, bodegas, etc.,que poseen marcas propias de los productoselaborados.Con respecto a la cantidad de productoresasistidos según tipo de institución (Cuadro 3),puede observarse que el 32,38% de los productoresson asistidos por el Estado. Con cifras muysimilares, 31,17%, aparecen los productores quereciben apoyo de los profesionales particulares,agronomías privadas y consultoras. Ambos tiposde instituciones asisten la mayor cantidad deproductores.Es decir que en Argentina el aporte delEstado es significativo. Las cifras obtenidas parael sector cooperativo indican una cobertura relativamentebaja, 23%, si se tiene en cuenta queaproximadamente 93 mil productores (segúndatos del último Censo Nacional Agropecuario de1988) son socios de cooperativas agropecuarias.No se pudo cuantificar con precisión a losproductores asistidos por las agroindustrias,aunque se estiman en un porcentaje cercano al


Cuadro 3CANTIDAD DE PRODUCTORES ASISTIDOS POR TIPO DE INSTITUCIONTipo de institución9.78% corresponde principalmente a la agroindustriatabacalera.El rubro ONG incluye tanto las asociacionesciviles sin fines de lucro que apoyan a losproductores, como las asociaciones civiles sin finesdelucro de los productores -AACREA-, que en conjuntorepresentan un porcentaje bajo: 3.61 %.De una manera aproximada puede estimarseen 173.249 (Cuadro 3) la cantidad de productoresque están recibiendo asistencia técnicabajo distintas modalidades, ya sea grupales, masivaso individuales y con muy variable intensidad.Si se compara esta cifra con los 380.000productores agropecuarios que releva el Censo88, significa que alrededor del 45.6% de los productoresagropecuarios del país recibiría asistenciatécnica.Con respecto a los técnicos que realizanasistencia técnica (Cuadro 4) constituyen un totalde 10.271 aproximadamente. Su distribución porinstitución indica que los técnicos del sector privadorepresentan un porcentaje del 55.03% algomayor que los contratados por el Estado:N° dede Productores Total % porgrupos productores individuales productores instituciónagrupadosEstatal (1) 4.663 56.108 ------ 56.108 32,38ONG's (2) 502 6.255 ------ 6.255 3,61Profesionales particulares/agronomías privadas (3)Contratos Agroindustrias (4)s/d------s/d------54.00016.94654.00016.94631,179,78Cooperativas Agropecuarias 180 16.540 23.400 39.940 23,06Total 5.345 78.903 94.346 173.249 100,00Fuente: elaboración propia en base a datos brindados por las instituciones.1. La cifra contempla a los programas/instituciones: Programa Social Agropecuario, Unidad de Minifundio,Cambio Rural, Ministerios de Agricultura y Ganadería Provinciales y Programa NEA.2. Se relevaron las siguientes ONG's: FUNDAPAZ, INDES, INCUPO, CADIF y AACREA.3. Se supuso que dados los buenos precios y la celeridad del cambio tecnológico que se está registrandoen la mayoría de las producciones del sector, un 90% de los 60 mil empresarios contarían con asistenciatécnica, lo que representa una cifra de 54 mil empresas agropecuarias.4. Estos datos han sido obtenidos de la agroindustria tabacalera Massalin Particulares y Nobleza Piccardo S.A.,el programa hortícola Tomate 2000 (SAGPyA, INTA y agroindustrias hortícolas), Aceitera General Deheza,Bodegas Chandon S.A. y Mastellone Hnos. S.A. (La Serenísima).44.97%. Aún cuandocabe señalar que encomparación conotros países deAmérica Latina lapresencia del Estadoes mayor.Dentro de lacategoría sector privadose encuentrantanto los técnicos deONG's, como las a-groindustrias,profesionales particulares,consultoras,algunas agronomíasprivadas, etc.Dentro de loque suele denominarseagronomíasprivadas, es decirempresas que básicamentese dedicana la venta deagroinsumos, hoy en día se detecta una variedadde ofertas técnicas que van desde la simpleventa al asesoramiento y que puede llegar ala asistencia técnica cuando se establece entrela empresa y el productor una relación más omenos frecuente y sistemática de apoyo.En las agroindustrias, el componente deasistencia técnica en los contratos es más frecuentecuando se desea incrementar o introducirla producción de un producto o una variedad uotro tipo de innovaciones tecnológicas. Si laagroindustria desea sólo asegurarse cierto volumen-la calidad es más o menos homogénea, asícomo los rendimientos- los contratos con los productoresno incluyen asistencia técnica, sinoasesoramientos puntuales, en especial reuniones-convocadas por acopiadores o cooperativas- pararealizar algunas recomendaciones técnicas yanalizar las perspectivas de precios y de siembra.Otra de las novedades en materia deasistencia técnica es la que proveen empresas,actualmente cuatro o cinco, especializadas enel asesoramiento, información y capacitación en


comercialización de granos.Su objetivo final es asistir alos productores para elaboraruna ingeniería comercial quecontemple los mercados defuturos y opciones. En esteámbito la SAGPyA tambiénestá trabajando, en la capacitacióny asesoramiento aproductores a traves del programa“COMERCIAR”.Organización de la asistenciatécnica.Para comenzar es necesarioaclarar la diferenciaque existe -con respecto a losbienes y servicios- entre quieneslos financian, los reglamentan,los seleccionan, loscontratan, los supervisan yquienes están a cargo deofrecer el servicio.Un servicio como laasistencia técnica puede serfinanciado, reglamentado ysupervisado por el Estado ysu provisión u oferta ser contratadamediante tercerización, es decir, quepuede estar a cargo de alguna institución privada,con o sin fines de lucro, o pública descentralizadao local -escuelas agrotécnicas, universidades,municipios. El contratante puede ser elpropio sector público o las organizaciones deproductores. En Argentina, por ahora, no existeningún caso en el que la institución que financiala asistencia técnica sea diferente al que la contrata.Cuadro 4CANTIDAD DE TECNICOS QUE REALIZAN ASISTENCIA TECNICAPOR TIPO DE INSTITUCIONTipo de instituciónEstatal (1) 4.619 44,97ONG's (2) 306 2,98Profesionales particulares/agronomíasprivadas (3)4.90947,80Comercializadoras de Agroinsumos (4) 10 0,09Contratos Agroindustrias (5) 97 0,94Organizaciones de productoresy cooperativas (6)3303,22Total (7) 10.271 100,00Fuente: elaboración propia en base a datos brindados por las instituciones.N° de técnicos % de técnicos1. La cifra contempla a los programas/instituciones: Programa Social Agropecuario, Unidad de Minifundio,Cambio Rural, Ministerios de Agricultura y Ganadería Provinciales y Programa NEA.2. Se relevaron las siguientes ONG's: FUNDAPAZ, INDES, INCUPO, CADIF y AACREA.3. Debido a la inexistencia de estadísticas acerca de este sector, se estimó la cifra en función de datosbrindados por informantes calificados.4. Se ha identificado sólo a una comercializadora de agroinsumos -herbicidas para soja- que realizaasistencia técnica. El resto se ubicarían en la modalidad de asesoramiento.5. Estos datos han sido obtenidos de la agroindustria tabacalera Massalin Particulares (52 técnicos), elprograma hortícola Tomate 2000 (3 t.), Aceitera General Deheza (10 t.), Bodegas Chandon S.A.(3 t.) y La Serenísima (29 t.)6. Esta cifra está levemente subestimada ya que no se pudo acceder a información de otras cooperativasde 2° grado.7. El total no puede interpretarse como equivalente a personas porque parte de los técnicos pueden estarregistrados en dos programas. Por ejemplo, un técnico de INTA puede trabajar parte de su tiempo enCambio Rural y parte en una ONG.2. financia y contrata el Estado y prestan laasistencia técnica las cooperativas (es elcaso de las cooperativas tabacaleras financiadaspor el Fondo Especial de Tabaco);3. financia y contrata el Estado y brindan laasistencia técnica profesionales particulares-PSA y Cambio Rural en la primeraetapa 6 ;Como puede observarse en el Cuadro N°5, se identificaron diez modalidades que vinculanfinanciamiento y contratación con instituciones/programasque ofrecen la asistencia técnica:1. financia y contrata el Estado nacional oprovincial y ofrece y presta el serviciotambién el Estado (Programa NEA, PSA,Unidad de Minifundio); ' ( ) ' %* + ,-- . /- + 0-- . /1 + /-- . 02 3 ! % # 4 % . . ! 4 ! ' ! . . + ,--


4. financia y contrata el Estado y ejecutanONG's (modalidad también utilizada por elPSA);


MODELOS DE GESTION QUE RELACIONAN AL SECTOR PRIVADO -CON Y SIN FINES DE LUCRO- CON LOS GRUPOS DE PRODUCTORESY CON EL ESTADO PARA BRINDAR ASISTENCIA TECNICAQuién la financiaQuién financia la Estado Empresas agroindustriales e instituciones privadas de asistencia técnica Cofinanciación Estado/ProductoresQuién asistencia técnic Servicio de la empresaServicios debrinda la Cooperativas/ a proveedores de materia Grupos deasistencia técnicaEstadolas ONG´s agremiales prima o a los que provee productoresde agroinsumoslos usuariosEstado/productoresEstadoOrganizaciones gremiales,cooperativas y ONG´s de losproductoresProfesionales particulares/consultorasEmpresas comercializadoras deagroinsumosAgroindustriasONG´s de apoyo* Programa NEA* PSA ________ * Programa Tomate ________ ________ ________* PSA 2° etapa * Fruticultura del Alto* Unidad de Minifundio Valle* ACACooperativas * Conv. Complejo ________ ________ * AACREA PRODERNEA 1a. Etapatabacaleras Federado/C. R. * PRODERNEA* SANCOR 2a. Etapa* PRODERNEA* PSA ________ ________ ________ 2a. Etapa* PSA 2° etapa * Cambio Rural* Cambio Rural 1°etapa 3°etapaEmpresas comercializadorasde________ ________ ________ ________ ________agroinsumos________ ________Agroindustrias(lácteas, tabacaleras,________ ________ ________hortícolas, etc.)PSA/ONG´sCambio Rural 2° etapaPRODERNEA 1a. Etapa* PRODERNEA________ ________ ONG´s 2a. Etapa PRODERNEA 1a. EtapaFuente: elaboración propia en base a datos suministrados por las instituciones.


5. financian cooperativas o gremiales deproductores, y también contratan y ejecutanlas mismas instituciones;6. financian y contratan las empresasagroindustriales e instituciones privadasde asistencia técnica y brindan el serviciolas mismas empresas agroindustriales,principalmente las agroindustrias, lácteas,tabacaleras, molineras, aceiteras y hortícolas,que son las que utilizan la modalidaddenominada agricultura de contrato.Los contratos establecen: kilogramos quese contratan, fechas de recibo, clasificacióny control de calidad, tecnología yasistencia técnica para el producto, adelantosen insumos, proporción que el productordebe haber cobrado a la cosecha yotros puntos referidos a la forma de pago;7. financian y contratan las instituciones privadasde asistencia técnica y ejecutan lasONG's (son ONG's que disponen en todoo en parte financiamiento de otras ONG'sdonantes de países desarrollados). Puedeno no tener contratos con programasestatales como el PSA;8. financian grupos de usuarios o productores,contratan los propios grupos y ejecutanla asistencia técnica las mismas instituciones(es el caso de AACREA). Losgrupos CREA contratan a sus asesores.AACREA contrata mediante diversasfuentes a sus coordinadores temáticos yla estructura gerencial del movimiento,entre los que se cuenta el de los gruposCREA que es proporcional a la dimensióneconómica de cada grupo;9. co-financian grupos de usuarios o productoresy el Estado contrata la asistenciatécnica y la ofertan profesionales particulares,consultoras y ONG's (Cambio Ruralsegunda etapa y PRODERNEA segundaetapa);10. el PRODERNEA (continuación del ProgramaNEA) prevé un sistema mixto o detercerización parcial con participación detécnicos del Estado y del sector privado,seleccionados por los grupos de productoresen base a un Registro, con funcionesdiferentes: los estatales promueven la organizacióngrupal y apoyan al grupo en laidentificación de la idea de proyecto y losprivados asisten en la formulación y ejecucióndel proyecto. Por último, nuevamentelos técnicos estatales supervisanlas tareas de los privados. Está previstoque los grupos de productores financien apartir del primer año un 5% del costo de laasistencia técnica (la identificación de laidea y la factibilidad del proyecto es sincosto para los productores). La participaciónde los productores en el financiamientova creciendo según la rentabilidadde cada modelo de finca. Se espera queen el año siete todos los grupos financienel 100% del costo de la asistencia técnicay11. una nueva modalidad que se desarrollaen Cuyo es el Programa Tomate 2000 enel que participan las agroindustrias, losproductores de tomate y la SAGPyA -conaportes financieros-, el INTA y el GobiernoProvincial a través de un Consejo Administrativoque define las acciones, lasejecuta y monitorea el Programa.Una proporción importante de técnicostrabaja el 50% de su tiempo para un programa ydurante el resto del tiempo trabajan en otros programaso en otras actividades. Parece convenienterevisar cuál es el límite máximo de gruposque puede atender un técnico y crearle las condicionespara maximizar su tiempo en el mismoprograma de modo de disminuir los costos de lacapacitación y supervisión y generar una mayoridentificación e integración al programa. En otroscasos los técnicos están contratados tiempocompleto por algún organismo del Estado pero lacantidad de grupos que debe atender cada unoparece excesiva.En la mayoría de las agroindustrias consideradas,los técnicos tienen más estabilidad,sueldos mayores y dedicación exclusiva a la empresa,la que también les provee el vehículo ycubre sus gastos.En AACREA los técnicos trabajan condedicación completa para la institución y cada


asesor es contratado directamente por el grupo.Cada asesor atiende a dos grupos. Los coordinadorestemáticos o por grandes rubros soncontratados por AACREA.Suponiendo similares niveles de capacidadentre los técnicos del Estado y los deAACREA, es evidente que la diferente dedicaciónen uno y otro caso, que por cierto supone costosmuy distintos por productor, debería significar unimpacto mayor de la asistencia técnica en los ingresosde los productores asistidos porAACREA. No puede dejar de recordarse quelos productores miembros de AACREA sonsólo 1510, principalmente medianos y grandesproductores y que tiene una trayectoria de cuarentaaños. El Estado también tiene una largatrayectoria en el tema pero debe dar respuestasa aproximadamente 300 mil pequeños y medianosproductores. Sin embargo, luego de la experienciaacumulada, tal vez existan los elementospara evaluar cuál es el costo de una asistenciatécnica integral e intensiva, como la que requierenla mayoría de los productores y qué impactospodría tener en términos del incremento de laproducción, de las exportaciones, en el desarrollode las zonas rurales y en el mejoramiento de lascondiciones de vida y trabajo de cada una de lasfamilias involucradas en el sector.La tercerización de la asistencia técnicaestatal es vista por algunos sectores como unmecanismo adecuado para mejorar y ampliar elservicio.Sin duda, que la complejidad institucionalde tercerizar un servicio como la asistencia técnicaintegral o la extensión es muy superior a tercerizarel servicio de comida o limpieza de unaempresa (casos muy frecuentes). En la asistenciatécnica, entendida como un proceso de capacitaciónno formal, están incorporados formas dever la inserción del productor en la sociedad, valores,creencias y actitudes sobre ambos. A loanterior se agrega en muchos casos las dificultadespolítico-institucionales para definir los réditosy/o las pertenencias de los grupos a una u otrainstitución: el Estado o la tercerizada. La experienciaindica que se precisa un consenso a nivelpolítico entre las instituciones, sumado a la elaboraciónde modelos de contratos precisos ytambién acordados entre las partes. Este temaque genera polémicas puede resumirse en dostipos de argumentaciones opuestas que se exponena continuación.Ventajas de la tercerización:• potenciaría los recursos de diversas instituciones;• posibilitaría una relación más directa conel usuario quién podría exigir así mayorcalidad;• al salir de la burocracia estatal central seagilizaría la operatoria.En caso de optarse por una tercerizacióntotal o parcial de la A.T. (parcial es cuando semantienen algunos técnicos del sector públicopara determinadas funciones), puede elegirseentre varias modalidades, de las que se mencionarántres, en cuanto a la relación entre tercerizacióny sostenibilidad financiera del servicio:• financia el sector público;• cofinancian el sector público y los productorespor encima de cierto nivel de ingresosy con un % del incremento de losingresos atribuibles a la asistencia técnicay• cofinancian el sector público y todos losproductores en forma creciente según nivelde ingresos y con un % de los ingresosatribuibles a la asistencia técnica.Los partidarios de la cofinanciación de laasistencia técnica sostienen que el pago de lamisma por parte de los productores aumentaríaaún más su capacidad de demanda en cuanto acalidad e intensidad de la misma.Los que plantean su desacuerdo con latercerización, argumentan básicamente que:• el Estado dejaría de participar en formadirecta en la educación no formal de todoslos productores lo cual resulta importanteya que la educación es un procesoque implica ideologías, actitudes yvalores;• el hecho de que se tercerice no garantizala calidad del servicio;• la tercerización sería un primer paso haciaun segundo que consistiría en que los


productores se hicieran cargo del financiamientodel servicio. Según este supuesto,sostienen que, en el caso de lospequeños productores pobres sería inequitativoel tener que cofinanciar o financiarel servicio porque tienen otras necesidadesprioritarias que cubrir y desde elpunto de vista de los técnicos también losería, por cuanto los técnicos que trabajencon pequeños productores tendríaningresos inferiores a los que trabajen conotros de mayor tamaño.En relación con las experiencias de tercerizaciónque se están encarando pareciera queun porcentaje significativo de los grupos de productoresde menores ingresos y con dificultadespor distintas razones para su reconversión, al finalizarlos años de subsidio por parte del Programadejarían de contar con el apoyo técnicoporque no afrontarían los costos de la asistenciatécnica.En entrevistas con productores fue posibleidentificar diferentes causas de tal comportamiento: la nueva actividad aún no generó ingresoso estos son muy bajos; la asistencia técnica permitió disminuirpérdidas pero no generó una rentabilidadpositiva; el técnico no es lo suficientemente valorado; el grupo no encontró aún una alternativaque reemplace a su actividad tradicionalde baja rentabilidad y las mejoras que obtuvo el grupo en productividadgracias al Programa alcanzaronun techo. Para seguir creciendo necesitande un financiamiento que paramuchos es difícil de obtener. Se pudoconstatar que algunos grupos invitan altécnico a formar parte del grupo como unmiembro más, con participación en lasganancias. Estas asociaciones puedenconstituir una alternativa interesante tantopara los productores como para los técnicosUn tema polémico es el del papel de lasONG´s en las políticas y programas de desarrollo.Según las ONG´s el aporte de las institucionesde desarrollo supone mucho más que lacontratación de algunos servicios. Su participaciónen los programas sociales implica una convergenciaentre instituciones públicas y privadasque debería expresarse en objetivos de desarrollocompartido (Pereda, S. 1997).Como contrapartida desde los programasestatales se asigna cada vez más a las ONG'sun rol de prestador, en este caso de un serviciode asistencia técnica. Incluso se plantean queese servicio puede ser prestado no sólo porONG's sino también por consultoras o asesoresparticulares (PRODERNEA, Cambio Rural) oasesores o profesionales particulares (PSA-PROINDER).Se han identificado una serie de factoresa considerar que contribuirían a definir el rol delos tres actores (sector público, instituciones deasistencia técnica y productores) en el diseño desistemas institucionales de asistencia técnica:• vínculo Estado-sociedad civil, especialmentesi existen objetivos de desarrollocompartidos y el grado de confianza entrelos actores;• disponibilidad de recursos estatales, delos productores y de las instituciones deasistencia técnica• capacidad de gestión de la asistenciatécnica por parte de las organizacionesde productores• capacidad de gestión de las institucionesde asistencia técnicaOtros aspectos de la organización institucionalde la asistencia técnica que vale mencionarpara la Argentina se refieren a:la creación de la figura del Programa enel sector público que permite una mayoragilidad en las operatorias;la existencia de estructuras gerencialesde nivel nacional pequeñas; la descentralización de las operatorias anivel regional o provincial, según las instituciones/programasde que se trate. En


este punto no se ha avanzado hacia unadescentralización a nivel microrregional olocal y una mayor participación de los productoresen la gestión de la asistencia técnica,aún cuando se puede avanzar mucho todavíaen este aspectoMetodologías y planificaciónde la asistencia técnicaSi bien todas las instituciones/programasdeclaran trabajar sólo con grupos y con métodosparticipativos, existen técnicos que reúnen a losgrupos de productores pero no generan las condicionespara que ese conjunto de personasconstituya un grupo, es decir no hay una operatividadgrupal sino a lo sumo la expresión de algunasindividualidades. Otros técnicos que trabajanen programas con pequeños productores, pordistintas razones que se comentan más adelante,trabajan casi exclusivamente en forma personalizada,con visitas chacra por chacra, aún cuandola metodología a la que adhiere su institución/programasea grupal.Mas allá de la cuestión terminológica, loque importa destacar es la dificultad para implementaren terreno metodologías grupales-participativastanto en la planificación como en la ejecuciónde la asistencia técnica.Para otros tipos de productores, medianoso grandes, con mayores niveles de escolaridady experiencias de participación, el ámbitogrupal puede ser una técnica más, como las visitasa campo, los folletos, el autoaprendizaje através de educación a distancia, por ejemploINTERNET, es decir, no tienen la importanciametodológica que para los más chicos.De la comparación de los diferentes programas/institucionesse pueden extraer algunasconclusiones con respecto al trabajo grupal enasistencia técnica:el tiempo que lleva la consolidación deuna organización;la capacitación que requieren los técnicosgeneralistas y la necesidad del apoyo deespecialistas en el tema organizacional; la mayor dificultad de traslado que tienenlos pequeños productores para participaren asistencias técnicas grupales por losestados de los caminos y/o por los costospara participar en días de campo y la heterogeneidad de los sistemas productivosde los pequeños productores y laamplitud y diversidad de los problemas decada uno de ellos.La especificidad de la oferta técnicaconstituye otro aspecto de gran importancia teniendoen cuenta la heterogeneidad de los productoresagropecuarios.Sin embargo, los productores no se diferenciansólo por ser pobres, no pobres o chicos,medianos y grandes. Dentro de la categoría productorespobres estructurales y a modo de ejemplopueden señalarse sistemas productivos acargo de mujeres, sin hombres o con hombresmigrantes durante la mayor parte del ciclo productivoy otros, cuyos ingresos provienen fundamentalmentedel trabajo fuera del predio. Tambiénse los podría clasificar según su potencial -por sus recursos naturales y de capital- para eldesarrollo productivo o según su capacidad degerenciamiento del predio.Según un directivo de una gran agroindustrialáctea: "Los productores a los que les vamejor tienen entre 35 y 45 años, dejaron la ciudady se fueron con su familia a vivir al campo.La asistencia técnica es a todo el grupo familiarporque los hombres cuando tienen un año debuen precio se largan a comprar fierros y paraasesorar en la gestión la mujer es especialmenteimportante" (Blousson, R. 1997).En síntesis todas estas situaciones socioproductivasconforman una matriz compleja queobliga a que también la oferta de asistencia técnicadeje de ser un commodity y pase a ser unservicio diferenciado.Recientemente ha habido una mayorformalización de los instrumentos de planificaciónde la asistencia técnica en casi todas las instituciones/programas.Se ha detectado en varios deellos que los extensionistas capacitaban a loshombres cuando la responsable de la actividadtécnica era la mujer. Tanto el Programa NEA


como el PSA han incorporado en sus instructivosde asistencia técnica la participación de losmiembros familiares según género y edad. ElPrograma NEA tiene una responsable del temagénero en la Unidad Nacional y en cada una delas Unidades provinciales.En este sentido puede afirmarse que engeneral a las instituciones de asistencia técnicano les resulta sencillo implementar metodologíasque capten y formalicen en instrumentos la heterogeneidadde las explotaciones agropecuarias yen asistir en la aplicación de estrategias coherentescon dicha heterogeneidad. Las razonespodrían ser varias: la aún insuficiente capacitación de lostécnicos en dichas metodologías; la tantas veces mentada insuficiencia detrabajo interdisciplinario en terreno y lo limitado de los recursos para asistenciatécnica que dificultan:• que no se inicie el proceso de asistenciatécnica con un diagnóstico delos sistemas productivos más representativosde las microrregiones y• la baja frecuencia o intensidad enrelación con la requerida, o en sucorta duración o en la cantidad elevadade productores que debe atendercada técnico.Se ha observado que la necesaria formalizaciónde la asistencia técnica es mayorcuando: hay un compromiso de compra de unaagroindustria, cuando es un producto nuevo parael productor o cuando sin ser un productonuevo se proponen innovaciones tecnológicasimportantes.Asimismo cabe señalar que en las instituciones/programasconsiderados, los planes deasistencia técnica son parte de un proyecto deinversión que es sometido a un análisis financiero.Algunos intentos de querer reconvertirciertas unidades productivas mediante asistenciatécnica y crédito han sido un fracaso económicopara los productores. No todos los productoresestán en condiciones -por diversos factores- detransformarse en unidades de negocios agropecuarioscompetitivos. En estos casos la SAGPyAy el INTA han tomado la decisión de brindarlesasistencia técnica para mejorar sus actuales sistemasproductivos y sus ingresos o para -en articulacióncon otras instituciones- identificar actividadesgeneradoras de empleos, por ejemplo enel sector servicios de las áreas rurales.Por último, las instituciones/programas deasistencia técnica no suelen utilizar enfoques microrregionalesni de sistemas productivos agroalimentarios.La mayoría de las instituciones/programasque trabajan con pequeños ymedianos productores -tanto públicos como privados-toman como unidad de análisis y de proyectoal grupo -en general de 4 a 10 miembrosaúncuando luego resulte que cada productortenga una alta variación respecto al proyecto tipo.Sin embargo si se analiza alguna de las microrregiones,es frecuente encontrar que existe pocao ninguna relación entre los 5, 10 o 20 grupos deesa microrregión. Una planificación microrregionalcomo la mencionada antes permitiría encararestrategias conjuntas de producción y poscosechaentre los grupos de modo de especializar ala microrregión en la/s actividad/es para las quetiene ventajas y ganar en economías de escala.Para los servicios técnicos puede significar unareducción de los costos y un mejoramiento de laasistencia técnica mediante la realización de capacitaciónhorizontal entre productores y entretécnicos, visitas para conocimiento de experiencias,etc.Con respecto a la segunda cuestiónplanteada, el enfoque de sistemas, hacer asistenciatécnica con este enfoque, no significa darasistencia a todos los rubros de cada explotación-como podría considerarse. El enfoque de sistemassignifica comprender cómo interactúan lasdiferentes actividades de la chacra, los factoresde producción entre sí incluyendo la distribucióndel trabajo según género y edad cómo se distribuyenlos productos e ingresos a lo largo delaño. El Programa NEA ha terminado de capacitara sus extensionistas en la planificación de laasistencia técnica considerando la microrregión ylos sistemas productivos con perspectiva de género.


Por último, en relación con el monitoreo yevaluación de la asistencia técnica pareciera querecién ahora las instituciones/programas estáncomenzando a tomar conciencia de algunos aspectosimportantes tales como: la asistencia técnica es una actividad ensí misma y de alta correlación con los logroseconómicos y sociales del productor,de modo que es preciso jerarquizar elmonitoreo y evaluación de la misma; el monitoreo y evaluación deben tomar encuenta variables tanto económico-productivascomo socio-organizativas y la ausencia de evaluaciones de impactode la asistencia técnica en la mayor partede las instituciones/programas, refuerzanla necesidad de su abordaje considerandodos aspectos: por una parte que searealizada por evaluadores externos a lainstitución y por otra que en la mismaparticipen en algunas instancias los productores.Perfil y capacitación de los técnicosEn los últimos años las exigencias sobreel técnico que realiza asistencia técnica agropecuariase han incrementado de una manera notable.Aquel técnico, egresado de escuelasagrotécnicas o de las universidades, cuya metaera básicamente aumentar la productividad, paralo cual se capacitaba principalmente en las tecnologíasdel producto principal de su zona -además por cierto de todas las facetas socialesen tanto la problemática del productor se lo exigiera-debe incorporar en su formación otros conocimientos.Entre estos se cuentan los requeridospara que el producto sea competitivo en losmercados, para apoyar la articulación de los productoresen las cadenas agroalimentarias, parapropender a un desarrollo microrregional equilibradosocialmente -entre empresas de diferentestamaño, entre hombres y mujeres, entre jóvenesy mayores- y equilibrado en el tratamiento de susrecursos naturales y para ganar en economíasde escala mediante la organización entre productorespequeños y medianos.Existe un fuerte desbalance en las instituciones/programasentre los técnicos generalistascon formación en producción agropecuaria (lamayoría) y los especialistas en cuestiones depromoción y gestión asociativa, mercadeo,agroindustrias, el funcionamiento del sistemaagroalimentario, etc. Esto hace que no puedanconformarse equipos sino que los escasos especialistasexistentes o bien trabajen sin una realinteracción con los restantes o que por su bajonúmero sólo estén allí donde el problema se tornógrave. En algunos casos se agrega que losespecialistas no son tales sino que son técnicosque estaban disponibles y se están formando enel tema mediante un esfuerzo de capacitación departe de las instituciones/programas.Adicionalmente, la experiencia de observaren terreno las metodologías y técnicas utilizadaspor los extensionistas en ese proceso decapacitación que es la extensión, sugiere que sepuede conocer un tema pero no saber enseñarlo.La asignatura extensión rural, que no forma partede las curricula de todas las Facultades de Agronomíay de ninguna de las de Veterinaria, podríatener un módulo, a cargo de un especialista eneducación de adultos, que cubriera este aspecto.Lo mismo vale para las escuelas agrotécnicas denivel medio, muchos de cuyos egresados o realizanasistencia técnica o están a cargo de explotacionesagropecuarias.Los técnicos que trabajan en los programaspúblicos de apoyo a pequeños y medianosproductores han tenido capacitación principalmenteen metodologías participativas, de trabajogrupal, de funcionamiento de los sistemas productivosy de formulación y evaluación de proyectos.Esta formación básica ha resultado indispensablepero requiere ser profundizada.La mayoría de los programas estatales,de ONG's, de AACREA, de Cooperativas, etc.,como se dijo, han capacitado a sus técnicos en lautilización de metodologías grupales participativas,pero los eventos de capacitación son comoun laboratorio, como un mapa, no son el territorio,y es al territorio a donde se regresa inexorablementepara hacer frente a una realidad quecambia aceleradamente y a veces con turbulencias.La incorporación de metodologías de asistenciatécnica grupales y participativas requiere


que los eventos de capacitación alternen el trabajoen el aula con un fuerte apoyo en terreno alextensionista, así como la cooperación horizontalentre técnicos y entre productores de una mismamicrorregión con parecidos problemas o las pasantíaspara visitar experiencias en otras zonasdel país o del exterior.Demanda de asistencia técnicaEn Argentina existe una gran demandainsatisfecha según sostienen los directivos y técnicosde instituciones tan diversas comoSANCOR, Programa NEA, FUNDAPAZ, o FAA.Si bien idealmente son los propios productoreslos que deberían definir sus demandasa las instituciones, esta posibilidad dependetanto de las características de los servicios deasistencia técnica, como de las característicasde los productores. En este sentido se puedenmencionar las siguientes limitaciones para quelas demandas puedan expresarse:el conocimiento de parte de los productoresde sus sistemas productivos y delas demandas de los mercados;las agendas políticas de las institucionesy el mayor poder de algunos productoresen relación con la mayoría.Actualmente y como puede esperarse,hay mayor demanda de asistencia técnica porparte de aquellos productores que están intentandointensificar sus producciones o diversificaro cambiar de rubro. También por parte de aquellosque están encarando nuevas formas de organizaciónde la producción, como esquemasasociativos o articulaciones verticales con proveedores,compradores, etc.Un número creciente de empresas estádirigida por agentes de origen urbano que porfalta de experiencia en el sector demandan asistenciatécnica. En este sentido se están expandiendocon celeridad los llamados pools desiembra y los fondos de inversión directa que recibenasistencia técnica de asesores privados oconsultoras.El fortalecimiento de la demanda, es decirde los productores, está ligado dialécticamente alde la oferta. Esta mejorará su calidad a medidaque la demanda se vaya fortaleciendo y se iráfortaleciendo en tanto los servicios técnicos deapoyo a la producción mejoren su calidad y sucobertura.Operatoria de la asistencia técnicaEste apartado intenta reunir -porque ya se hantratado en otros apartados- y agregar algunosindicadores de la operatoria de la asistenciatécnica en instituciones/programas comparablescomo son los seis que se presentan en elCuadro 6. Debe recordarse que tanto el PSAsegunda etapa como el PRODERNEA aún noiniciaron su ejecución y son la ampliación ycontinuación del PSA y del Programa NEA respectivamente.De la comparación de los indicadoresutilizados se destaca el predominio de las semejanzasen relación con las diferencias en lasoperatorias. Sin embargo existen algunas diferenciasentre las instituciones/programas queresulta de interés señalar:• la mayor divergencia se observa en elprimer indicador referido a quién puedebrindar asistencia técnica en donde seplantean casos de sólo el sector públicohasta una multiplicidad de actores con laexcepción del sector público, es decirONG's, consultoras, profesionales particularesy organizaciones de productores;• otro indicador que presenta diferenciases el tipo o alcance de la planificación,en el sentido de dónde está el eje de lamisma. Aquí se muestran planificacionesmicrorregionales y grupales, otrassólo grupales y otras sólo a nivel de finca;• el direccionamiento de la asistencia técnicasegún edad y sexo del miembrofamiliar que realiza la tarea está explicitadoen algunos programas, no en todos;


• por último, en el indicador de la articulaciónde la asistencia técnica con el financiamientotambién se observan operatoriasdiferenciadas. Programas quedisponen de crédito propio para capitalde giro y para inversiones, otros sólo paracapital de giro, otros que subsidiancompletamente las inversiones y otrosque no dis


Cuadro 6OPERATORIA DE LOS PROGRAMAS/INSTITUCIONES INTERVINIENTES EN LA ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIAProgramaUnidad dePSAPSA 2°etapa (1)Programa NEAPRODERNEAOperatoriaMinifundioCambio Rural* Instituciones oficiales * Instituciones oficiales * Ministerios de Agr. * ONG´s * INTA * Profesionales particularesQuién puede * ONG´s * ONG´s de las Provincias * Consultorasbrindar AT * Profesionales particulares * Prof. particulares * Org. de productores* Prof. ParticularesUnidades técnicas de Unidades técnicas de Unidades provinciales Grupo de productores a partir EEA de INTA. Grupo de productoresQuién selecciona Coordinación Provincial (con Coordinación Provincial (con de Ejecución. de un registro de técnicos con aprobación dela los técnicos representantes regionales representantes provinciales calificados por las unidades Comité Provincialde los productores) de los productores) provincialesModalidad y duración Se fijan jornales por proyecto. Se fijan jornales por proyecto * de planta 1 año (con posibilidad * de planta Contratos 6 mesescontractual c/técnico Hasta 1 año con posibilidad Hasta 1 año con posibilidad * contratados anualmente de renovación) * contratados con posibilidad deo institución. de extensión. de extensión. renovaciónFrecuencia/intensidad En promedio dos jornales Alta, media o baja según Alta, media o baja según Alta, media o baja Variable según Variable segúnde la AT mensuales en campo y uno tipo de proyecto. Varía la tipo de proyecto según tipo de proyecto tipo de proyecto tipo de proyectoen oficina por grupo cantidad de jornales.* individual y grupal * grupal * individual * microrregional * microrregional Finca familiarTipo de planificación (excepcionalmente individual) * grupal * grupal * grupal (principalmente)* finca familiar* grupal * grupal * grupal * grupal (predominante) * grupal * grupalMetodología de la AT * individual (excepcionalmente individual) * individual * grupal/individual (excepcionalmente* individual individual)Seguimiento de la AT* Agentes de proyectosa) quién la efectúa * Unidad Técnica Coordinación * Unidad Técnica Coordinación * Responsables * Supervisores zonales * Coordinador de y Coordinador deProvincial (Responsable de AT) Provincial (Responsable de AT) Provinciales de AT. Desarrollo Rural Desarrollo Rural EEAb) periodicidad * mensual o trimestral * bimestral * visitas a campo mensuales de la EEA * variable según tiposemestral (elab. por el grupo) cuatrimestral * s/d de proyectoDireccionamiento dela A.T. Según:a) edad sí sí sí sí no se especifica no se especificab) sexo sí sí sí sí no se especifica no se especificaArticulación con ONG´s e INTA, ONG´s e INTA INTA INTA INTA INTAexperimentación insuficiente s/d insuficiente s/d insuficiente insuficienteadaptativacrédito para capital de giro subsidio para inversiones crédito capital de giro crédito capital de giro articula con PSA el Programa no tieneArticulación con (cuando comience PSA e inversión e inversión y con otras fuentes crédito, promueve conexiónel financiamiento 2° etapa-PROINDER) de crédito. con Bancos conasesoramiento de FINAGROArticulación entre la AT * económico-productivo * económico-productivo * productivos Dos niveles: familiar/finca y * productivos * productivosy la capacitación de * socio -organizativo. * socio-organizativo * gestión empresarial asoc. a dirigentes de organizaciones. * organizativos * formas jurídicas asociativasproductores (conteni- * promoción de la organización Principalmente temas técnidos)* mercadeo co-productivos y de gestiónasociativa.•Fuente: elaboración propia en base a información suministrada por las instituciones y/o programas citados.(1) A partir de 1998 la asistencia técnica del PSA se ejecutará con recursos de otro programa de la SAGPyA, el PROINDER. Este tiene un fondo de apoyo a iniciativas rurales -FAIR- que financiará la actividad.


• ponen de crédito para los productorespero que los apoyan en su presentacióna la banca comercial y a otras fuentesde financiamiento y• los restantes indicadores presentan unamayor homogeneidadSíntesis y perspectivasRealizando una síntesis de los aspectospositivos de la Asistencia Técnica en Argentinase puede destacar a nivel institucional: la adopciónde la figura de Programa por parte del Estado,la existencia de estructuras gerenciales pequeñasy la descentralización operativa. Conrespecto al trabajo con los productores existe uncreciente uso de metodologías grupales y participativas,se está incrementando la participaciónde los productores en la gestión de la asistenciatécnica y por otro lado es importante la promociónde organizaciones y/o formas asociativas delos productores para la realización de negocioscompetitivos o para mejorar los ingresos y la calidadde vida de los productores y no menos importante,facilitar la organización de los productoresmás pequeños para que puedan canalizarorgánicamente sus demandas como sector.No obstante quedan algunos aspectos amejorar tales como: asistir técnicamente a lagran cantidad de medianos y pequeños productoresque aún carecen de este servicio, realizarevaluaciones del impacto de la asistencia técnicaen los productores asistidos, entender a la asistenciatécnica como un servicio diferenciado yno como un commodity y crear una articulacióninteractiva entre ésta y la investigación, generandode esta manera propuestas tecnológicas viablesque permitan mejorar o mantener los recursosnaturales.Por otro lado es importante fortalecer laarticulación entre organizaciones/programas deasistencia técnica a nivel de políticas y estrategiasy de las instituciones a nivel local con otrosactores locales (otros programas, municipios,universidades, otros agentes del sistema agroalimentario)vinculados al desarrollo rural.Los técnicos por su parte deberían recibircapacitación en metodologías de enseñanzaaprendizaje y en gestión empresarial y a la vezestar apoyados en terreno por equipos de especialistas,es importante que tengan un enfoquede Unidad de Negocios o de empresa y por últimoes fundamental que reciban información yconocimientos de los procesos macro que constituyenlas oportunidades y amenazas de los productores.En caso de consolidarse un escenariofavorable para el sector agroalimentario y el desarrollorural, las perspectivas de los diferentesactores de la asistencia técnica podrían ser lassiguientes:Las agroindustrias que dependen deotros productores para su aprovisionamiento demateria prima, probablemente ampliarán loscontratos que incluyen asistencia técnica para incorporarlas innovaciones que requieran los mercadosy aprovechar las oportunidades que se lepresentan al sector.Con respecto a las cooperativas agropecuariaspodrían establecer alianzas con lasagroindustrias y con los programas estatales parafacilitar la asistencia técnica a sus asociados.Esto requerirá un cambio de actitud de los mismos,respecto a su participación en la demanda ygestión de la asistencia técnica.Algunas ONG's, tendrán que encarar susostenibilidad institucional lo cual podría implicarun proceso de negociaciones con el sector público,las agencias donantes y las empresas privadas.Los Programas estatales es probable quecrezcan porque en la SAGPyA existe la decisiónpolítica de potenciar las ventajas del sectoragroalimentario argentino y tender al desarrollorural para lo cual se están gestionando diversasfuentes de financiamiento.Tal vez la megatendencia más novedosasean las vinculaciones del sector público con elprivado. Estas podrían ampliarse tanto en cantidadcomo en diferentes modalidades en cuanto aaportes variables del sector público, de los productoresy de las instituciones de asistencia técnicaen recursos financieros y humanos y engestión de los servicios.


Por el lado de los productores existe sinduda una demanda insatisfecha que responderíarápidamente a ofertas adecuadas de asistenciatécnica que contemplen principalmente la participaciónde los usuarios en la gestión de la misma.

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