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Patrones de comportamiento y desempeño ... - Poder Judicial

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P r i n c i p a l e s r e s u l t a d o s<strong>Patrones</strong> <strong>de</strong><strong>comportamiento</strong> y<strong>de</strong>sempeño institucional,gobernabilidady corrupciónen el sector públicoen ParaguayParaguayV ersión para discusión públicaSetiembre, 2005


El uso <strong>de</strong>l lenguaje no discriminativo es una preocupación <strong>de</strong> la UnidadTécnica <strong>de</strong>l CISNI y atendiendo que no existe acuerdo sobre el mismo, afin <strong>de</strong> evitar la sobrecarga gráfica al utilizar a/o para visibilizar ambosgéneros, se ha <strong>de</strong>cidido emplear el masculino <strong>de</strong>biendo enten<strong>de</strong>rse que,en este caso representa a mujeres y hombres.En la realización <strong>de</strong> este Informe han intervenido las siguientes instituciones:Unidad Técnica <strong>de</strong>l CISNI en la coordinación y revisión <strong>de</strong>l documento.La Dra. Lilian Soto en la redacción <strong>de</strong>l documento como consultora externa <strong>de</strong> la UnidadTécnica <strong>de</strong>l CISNI.La Dirección General <strong>de</strong> Estadísticas, Encuestas y Censos en la provisión <strong>de</strong> los datos estadísticos.El Instituto <strong>de</strong>l Banco Mundial en la cooperación técnica para el análisis <strong>de</strong> los datos y la Agencialocal <strong>de</strong>l Banco Mundial a través <strong>de</strong>l área <strong>de</strong> Sociedad Civil y Desarrollo.El Banco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo en la cooperación financiera a través <strong>de</strong>l Programa <strong>de</strong>Apoyo a la Implementación <strong>de</strong>l Plan Nacional <strong>de</strong> Integridad. Convenio ATN/SF 7251 PR.Diseño <strong>de</strong> Tapa y diagramación: Lic. Olga Barriocanal MontiEs propiedad <strong>de</strong>l Consejo Impulsor <strong>de</strong>l Sistema Nacional <strong>de</strong> Integridad, se autoriza la reproducciónparcial <strong>de</strong>l material citando la fuente.Setiembre, 2005. Asunción,Paraguay


C O N T E N I D OI. INTRODUCCIÓN .................................................................................... 1II. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLOGICO DEL ESTUDIO ................. 4III. PRINCIPALES RESULTADOS ............................................................... 10ACARACTERIZACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LAS INSTITUCIONESPÚBLICAS: PERCEPCIONES Y EXPERIENCIASPERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADOSituación comparativa <strong>de</strong> las instituciones públicas ................... 12Calidad <strong>de</strong> los servicios públicos .............................................. 13Índice <strong>de</strong> Desempeño <strong>de</strong> Servicios ............................................ 14Gestión institucional ................................................................. 15Relacionamiento entre los indicadores <strong>de</strong><strong>de</strong>sempeño institucional ........................................................... 28Reformas <strong>de</strong>l sector público ...................................................... 30PERSPECTIVA DE LOS USUARIOSRanking <strong>de</strong> instituciones públicas según calidad<strong>de</strong>l servicio ofrecido ................................................................... 31BCARACTERIZACIÓNDE LA CORRUPCIÓN:PERCEPCIONES Y EXPERIENCIASValoración <strong>de</strong> las instituciones paraguayas ................................. 33Situación comparativa <strong>de</strong> los tipos <strong>de</strong>corrupción analizados: pequeña y gran corrupción .................... 37PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓN SEGÚN LOS USUARIOSModalida<strong>de</strong>s y funcionalidad <strong>de</strong> la coima .................................. 39Valoración específica <strong>de</strong> algunas áreas <strong>de</strong>l sector público .......... 42Corrupción como barrera <strong>de</strong> acceso alos servicios públicos ................................................................. 45


Tolerancia y <strong>de</strong>nuncias <strong>de</strong> hechos <strong>de</strong> corrupción ........................ 46Control Social <strong>de</strong> la corrupción y expectativassobre la disminución <strong>de</strong> la corrupción ........................................ 48PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓN SEGÚN EL EMPRESARIADOPrincipales obstáculos para el <strong>de</strong>sarrollo empresarial ................... 51Prácticas y ámbitos <strong>de</strong> la corrupción .......................................... 52Opinión acerca <strong>de</strong> la transparencia en la gestión estatal .............. 58PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓN SEGÚN EL FUNCIONARIADOCSITUACIÓNPrácticas y ámbitos <strong>de</strong> la corrupción .......................................... 59Factores que obstaculizan la <strong>de</strong>nuncia ........................................ 64Medidas <strong>de</strong> integridad en las instituciones públicas .................... 65COMPARATIVA DEL PAÍS:ACTUALIDAD Y PERSPECTIVASPrincipales problemas nacionales ............................................... 68Situación general actual y perspectivas, según laopinión <strong>de</strong> la ciudadanía y <strong>de</strong>l empresariado ............................ 73¿Cómo estará el país en los próximos dos años? ....................... 74IV. APENDICEListado <strong>de</strong> gráficos y cuadros .................................................................... 77Indicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño institucional ................................................... 82Índices <strong>de</strong> Corrupción .............................................................................. 85Nombres <strong>de</strong> indicadores yvalor medio <strong>de</strong> los mismos ...................................................................... 86V. REFERENCIA BIBLIOGRAFICA ............................................................. 88VI. ANEXOS:Metodológico: metodología <strong>de</strong> la encuesta, cuestionarios, construcción <strong>de</strong>indicadores, valor medio <strong>de</strong> los indicadores, resultados generales <strong>de</strong> los indicadores.Temático: Plan Nacional <strong>de</strong> Integridad, PNI. Avances <strong>de</strong> los ObjetivosPropiciadores <strong>de</strong> Integridad por Áreas. Años 2002 – 2004.


A<strong>de</strong>más <strong>de</strong> la utilidad que los resultados <strong>de</strong> las encuestas tendrán para elpropósito mencionado, la base <strong>de</strong> datos constituye una valiosa fuente para otrasinvestigaciones que contribuirán al análisis y al planteamiento <strong>de</strong> propuestaspara el sector público paraguayo.Esta presentación inicia un proceso participativo con distintos actores socialesy podrá significar una importante oportunidad para acordar o renovar elcompromiso con las medidas prioritarias que <strong>de</strong>ben ser encaradas <strong>de</strong>s<strong>de</strong>cada sector para avanzar en el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> un Sistema Nacional <strong>de</strong>Integridad en Paraguay.I.A. ANTECEDENTESEl primer estudio “<strong>Patrones</strong> <strong>de</strong> Comportamiento y Desempeño Institucional,Gobernabilidad y Corrupción en el Sector Público en Paraguay”, fue realizadoen el año 1999 y sirvió <strong>de</strong> base para el establecimiento <strong>de</strong>l PNI, PlanNacional <strong>de</strong> Integridad.De acuerdo a sus resultados, el CISNI priorizó tres áreas temáticas fundamentales:el sistema <strong>de</strong> justicia, el sistema <strong>de</strong> contrataciones públicas y el servicioaduanero nacional.El PNI fue organizado en función a cinco estrategias globales:i) Reformas institucionales para la mo<strong>de</strong>rnización y transparencia en lagestión pública.ii) Mejoramiento <strong>de</strong>l marco legal.iii) Coordinación Interinstitucional.iv) Participación activa <strong>de</strong> la sociedad civil.v) Campañas <strong>de</strong> concienciación en temas <strong>de</strong> anticorrupción.El Plan comprendió 75 objetivos propiciadores <strong>de</strong> integridad distribuidos enlas áreas priorizadas. En el anexo temático se incluye el reporte <strong>de</strong> los logrospor cada área.Al <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l PNI se sumó la implementación <strong>de</strong>l mecanismo <strong>de</strong>seguimiento <strong>de</strong> la Convención Interamericana contra la Corrupción –CICC. El Estado paraguayo se presentó en el grupo inicial <strong>de</strong> países quefueron evaluados en la primera ronda <strong>de</strong> su aplicación. El informe <strong>de</strong>Paraguay fue aprobado por el Comité <strong>de</strong> Expertos <strong>de</strong>l mecanismo <strong>de</strong>seguimiento en la sesión plenaria <strong>de</strong>l 18 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 2003, en el marco <strong>de</strong>la cuarta reunión realizada entre los días 14 y 18 <strong>de</strong> julio <strong>de</strong> 2003, en lase<strong>de</strong> <strong>de</strong> la OEA, en Washington DC., EEUU.En todo este proceso el CISNI <strong>de</strong>sarrolló un rol <strong>de</strong> articulación, <strong>de</strong> seguimientoy <strong>de</strong> transferencia <strong>de</strong> conocimientos.2


Las activida<strong>de</strong>s referidas fueron ejecutadas gracias a la cooperación técnica yfinanciera <strong>de</strong>l BID, institución que ha apoyado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el 2001 las activida<strong>de</strong>s<strong>de</strong>l CISNI y que en la actualidad apoya por un periodo más la consolidación<strong>de</strong> los avances obtenidos y la concreción <strong>de</strong> las metas futuras en este campo.I.B. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓNLa presente investigación se orienta a i<strong>de</strong>ntificar las pautas <strong>de</strong> <strong>comportamiento</strong>institucional que favorecen y crean las condiciones en que se<strong>de</strong>sarrollan las prácticas corruptas. Este objetivo, al igual que en la investigación<strong>de</strong> 1999, se sustenta en la hipótesis <strong>de</strong> que la corrupción no es sóloproducto <strong>de</strong> la voluntad individual. Este fenómeno es resultado <strong>de</strong> unmarco institucional <strong>de</strong> escaso <strong>de</strong>sarrollo, en cuanto a su orientación normativay a sus prácticas administrativas, lo que obstaculiza la creación o lavigencia <strong>de</strong> normas racionales y formas <strong>de</strong> administración controlables yeficientes.I.C. PRÓXIMOS PASOSEl proceso <strong>de</strong> actualización <strong>de</strong>l PNI compren<strong>de</strong> las siguientes activida<strong>de</strong>s:Con la presentación <strong>de</strong> este Informe Preliminar para su discusión pública seinicia una etapa <strong>de</strong> análisis y generación <strong>de</strong> alternativas; compren<strong>de</strong> ochoreuniones sectoriales con distintos sectores <strong>de</strong> la sociedad paraguaya, a partir<strong>de</strong> las cuales se establece un periodo <strong>de</strong> tres semanas para que cada uno<strong>de</strong> ellos prepare sus propuestas. Estas serán presentadas en un Foro en el queserán <strong>de</strong>batidas para llegar a acuerdos mínimos para iniciar la tarea <strong>de</strong> elaborarel borrador <strong>de</strong>l PNI actualizado.Finalmente se aprobará el documento propuesto en un taller nacional y elPNI será publicado y difundido en el primer semestre <strong>de</strong>l 2006.Es importante señalar que la Secretaría Técnica <strong>de</strong> Planificación acompañaráeste proceso cooperando técnicamente con el CISNI con el objetivo <strong>de</strong> queel PNI tenga estatus <strong>de</strong> política pública una vez concluido.3


IIMARCO CONCEPTUALY METODOLÓGICODEL ESTUDIOEl enfoque teórico <strong>de</strong>l estudio se orienta a relacionar los conceptos <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeñoinstitucional, corrupción y gobernabilidad, en el marco <strong>de</strong> unaecuación que indica su inter<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ncia. Esta relación implica que a mejor<strong>de</strong>sempeño y menor corrupción correspon<strong>de</strong> mayor gobernabilidad.En ese contexto, resulta necesaria la i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong> los componentes <strong>de</strong>cada uno <strong>de</strong> los términos mencionados, fundamentalmente porque lalegitimidad gubernamental, eje “contractual” <strong>de</strong> las socieda<strong>de</strong>s, como loafirma De Souza Santos (2005), queda en entredicho cuando los gobiernostienen dificulta<strong>de</strong>s en resolver los problemas que importan a la ciudadanía.En sus palabras, “los elementos que apuntan a crear un paradigmasocio-político <strong>de</strong> convivencia o contrato social son la legitimidad <strong>de</strong>l gobierno,el bienestar económico y social, la seguridad y la i<strong>de</strong>ntidad colectiva” (p. 12).Cuando alguno <strong>de</strong> estos factores falla, surge la sensación <strong>de</strong> una <strong>de</strong>mocracia“en déficit” 1 .Estos elementos teóricos sustentan la necesidad <strong>de</strong> focalizar la atención enfactores institucionales que intervienen en la capacidad <strong>de</strong> respuesta <strong>de</strong>lEstado. El débil <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> las instituciones y la consecuente insuficiencia<strong>de</strong> la resolución <strong>de</strong> los problemas sociales 2 influyen <strong>de</strong> forma categórica en laestabilidad <strong>de</strong> este contrato social necesario para la existencia <strong>de</strong> lassocieda<strong>de</strong>s, y en el sistema político asumido hoy como el más justo, la<strong>de</strong>mocracia.1El concepto <strong>de</strong> “<strong>de</strong>mocracia en déficit” es utilizado en varios estudios sobre <strong>de</strong>mocracia y gobernabilidad<strong>de</strong>mocrática. Entre ellos pue<strong>de</strong> mencionarse Democracia en déficit. Gobernabilidad y Democracia enAmérica Latina y el Caribe (2001), <strong>de</strong>l BID.2Entre los fundamentos teóricos <strong>de</strong>l análisis <strong>de</strong> las <strong>de</strong>mocracias en América Latina publicado por el PNUDen el 2004 en Hacia una <strong>de</strong>mocracia <strong>de</strong> ciudadanos y ciudadanas se afirma categóricamente que “lapobreza y la <strong>de</strong>sigualdad no sólo son ‘problemas sociales’, sino también déficit <strong>de</strong>mocráticos” (p. 52).4


Este a<strong>de</strong>cuado <strong>de</strong>sempeño institucional es uno <strong>de</strong> los factores fundamentalespara la provisión <strong>de</strong> servicios públicos. Eso es posible cuando las institucionestienen la capacidad <strong>de</strong> proveer los servicios a<strong>de</strong>cuados en cantidad y calidad,a través <strong>de</strong> procesos administrativos correctos, transparentes y suficientementecontrolados.El concepto <strong>de</strong> cantidad a<strong>de</strong>cuada <strong>de</strong> servicios públicos implica fundamentalmentela provisión necesaria <strong>de</strong> estos servicios que el Estado <strong>de</strong>be asegurar,<strong>de</strong> tal modo que toda la ciudadanía pueda beneficiarse <strong>de</strong> ellos. Es <strong>de</strong>cir,cobertura amplia sin discriminación para el acceso a dichos servicios. Esa discriminaciónpodría darse por diversas razones como son las <strong>de</strong> sexo, raza, orientaciónsexual, capacida<strong>de</strong>s diferentes, monolingüismo guaraní y otras 3 . Enel presente estudio la discriminación está medida exclusivamente por razones<strong>de</strong> pobreza.A la cantidad a<strong>de</strong>cuada se suma la necesidad <strong>de</strong> calidad <strong>de</strong> los servicios, es<strong>de</strong>cir, que éstos sean satisfactorios para quienes los reciben.Para que estas condiciones puedan cumplirse, la estructura organizacional asícomo el compromiso <strong>de</strong> sus miembros <strong>de</strong>ben ser apropiados. Con ello esposible lograr los objetivos institucionales. En este sentido, se cita el enunciadoque guió el estudio <strong>de</strong> 1999 y fue retomado en esta ocasión: “la hipótesisclave que constituye el hilo conductor <strong>de</strong>l estudio expresa que: los patrones<strong>de</strong> <strong>comportamiento</strong>s institucionales que se fundan en la ausencia <strong>de</strong> normasracionales, en un esquema <strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones discrecionales, un gerenciamientoadministrativo <strong>de</strong> escaso control, cuyos miembros se integran en función a lalealtad al partido o simplemente al jefe, constituyen la matriz causal <strong>de</strong> las prácticas<strong>de</strong> corrupción. Esto implica que el foco principal <strong>de</strong>l análisis no recae en losactos individuales <strong>de</strong> corrupción sino en la existencia <strong>de</strong> patrones <strong>de</strong> <strong>comportamiento</strong>organizativo que hacen que algunas <strong>de</strong> las instituciones sean mas proclivesa la corrupción que otras”. 4El <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> las instituciones públicas es valorado, principalmente, encuanto a la provisión <strong>de</strong> servicios, a la gestión administrativa que la generay a los controles internos y externos vigentes. Como factores condicionantes<strong>de</strong> la gestión pública han sido exploradas la calidad <strong>de</strong> las reglas y las distintasinfluencias que pue<strong>de</strong>n darse, como la politización.Otro factor <strong>de</strong> influencia en la gobernabilidad y <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> las institucioneses el nivel <strong>de</strong> corrupción en las mismas. Sus características y modalida<strong>de</strong>sy las opiniones sobre la honorabilidad <strong>de</strong> los distintos actores socialesson estudiados particularmente.3Los libros Discriminación y Medidas Antidiscriminatorias. Debate teórico paraguayo 1 y 2 analizan losdiferentes tipos <strong>de</strong> discriminación.4Diagnóstico sobre los patrones <strong>de</strong> <strong>comportamiento</strong> y <strong>de</strong>sempeño institucional. Gobernabilidad y corrupciónel Paraguay. Gobierno <strong>de</strong> la República <strong>de</strong>l Paraguay, Instituto <strong>de</strong>l Banco Mundial, CISNI. Diciembre,1999.5


La corrupción, entendida como el uso <strong>de</strong> los bienes públicos para beneficiosparticulares, es hoy visualizada como uno <strong>de</strong> los obstáculos principales parauna gestión pública eficaz, eficiente y orientada a la ciudadanía.Esto es importante porque la posibilidad <strong>de</strong> brindar servicios suficientes y <strong>de</strong>calidad disminuye cuando los recursos económicos necesarios para la formulacióne implementación <strong>de</strong> los planes y proyectos requeridos para darsolución a los problemas sociales, son utilizados para beneficios particulares.En efecto, esta valoración <strong>de</strong> la corrupción, en sus diversas formas, se constituyeen eje <strong>de</strong> los estudios que analizan la gobernabilidad. En palabras <strong>de</strong>Camou (1995), “los episodios reiterados y manifiestos <strong>de</strong> corrupción política yenriquecimiento ilícito <strong>de</strong> funcionarios gubernamentales, es uno <strong>de</strong> los factorestípicos que provocaron ingobernabilidad en los países latinoamericanos durantelos últimos años, por su carácter erosivo <strong>de</strong> la legitimidad <strong>de</strong>mocrática” (p. 10).En la actualidad, la ligazón común <strong>de</strong> corrupción con frau<strong>de</strong>, se amplía aotros dos conceptos: abuso e ina<strong>de</strong>cuada utilización <strong>de</strong> los bienes públicos.Se entien<strong>de</strong> por frau<strong>de</strong>, la utilización <strong>de</strong>shonesta <strong>de</strong> los recursos públicos y lacomisión <strong>de</strong> actos ilegales para beneficio financiero personal. Ejemplos: robos<strong>de</strong> activos <strong>de</strong> una institución pública, aceptación <strong>de</strong> sobornos, sobrefacturacionesen contrataciones públicas. El abuso, como uso inapropiado, anti-éticoo ilegal <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r otorgado por la investidura <strong>de</strong>l cargo, está asociado a los conceptos<strong>de</strong> nepotismo, clientelismo, conflicto <strong>de</strong> intereses y tráfico <strong>de</strong> influencias.Finalmente, la ina<strong>de</strong>cuada utilización <strong>de</strong> los recursos públicos por costosinnecesarios que resultan <strong>de</strong> prácticas, sistemas o controles ineficientes o ineficaceses también elemento constitutivo <strong>de</strong> la corrupción.Varias <strong>de</strong> estas dimensiones han sido exploradas en este estudio. A éstas<strong>de</strong>bemos agregar el término Gobernabilidad, <strong>de</strong>finiéndola 5 como la capacidad<strong>de</strong> los gobiernos <strong>de</strong> formular e implementar sus proyectos, planes ypolíticas, respondiendo a las <strong>de</strong>mandas sociales. En este contexto, la percepciónsobre la situación <strong>de</strong>l país, sobre los principales problemas y sobre lacapacidad <strong>de</strong> las instituciones para resolverlos, expresada en la confianzahacia las mismas, son algunos <strong>de</strong> los indicadores <strong>de</strong> gobernabilidad. Cuandoestas percepciones son negativas, el apoyo a la <strong>de</strong>mocracia es menor y mayorel riesgo <strong>de</strong> inestabilidad política.En el Paraguay esto resulta particularmente importante por cuanto la opiniónmayoritaria apunta a consi<strong>de</strong>rar el autoritarismo como opción válida, <strong>de</strong>acuerdo a otros estudios entre los que pue<strong>de</strong> citarse el <strong>de</strong> Latinobarómetro<strong>de</strong>l año 2004.5Kaufmann, 2004. Aspectos metodológicos <strong>de</strong> la medición <strong>de</strong> gobernabilidad y corrupción, e implicaciones,Antonio Camou, Gobernabilidad y Democracia, Vial, Alejandro, Cultura Política y Prácticas <strong>de</strong>Gobernabilidad <strong>de</strong>mocrática 2004, Libro Blanco <strong>de</strong> la Gobernabilidad.6


METODOLOGÍA DE LA ENCUESTAY CONSTRUCCION DE INDICADORESEl diseño y la administración <strong>de</strong> la encuesta así como el procesamiento <strong>de</strong> lasrespuestas estuvieron a cargo <strong>de</strong> la Dirección General <strong>de</strong> Estadísticas, Encuestasy Censos (DGEEC). El cuestionario utilizado fue proveído por el Instituto <strong>de</strong>lBanco Mundial y el equipo local lo adaptó para su aplicación en el país.La encuesta fue aplicada entre noviembre <strong>de</strong> 2004 y enero <strong>de</strong> 2005, a untotal <strong>de</strong> 2.810 personas entre quienes están comprendidos 1.559 usuarios,986 funcionarios y 265 empresarios. El margen <strong>de</strong> error es <strong>de</strong>l 2% y la confianza<strong>de</strong>l 95%.Cada uno <strong>de</strong> los cuestionarios, con 76 preguntas para usuarios, 86 a funcionariosy 94 a empresarios, contiene un grupo <strong>de</strong> variables similares correspondientes alperfil <strong>de</strong>l encuestado y otras comunes en las tres encuestas.Para el análisis <strong>de</strong> los resultados correspondientes al funcionariado, enreuniones <strong>de</strong> trabajo con el equipo técnico <strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong>l Banco Mundialfueron reelaborados los indicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño institucional y corrupción.Se <strong>de</strong>finieron conceptualmente 16 indicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño institucionalcon el objetivo <strong>de</strong> medir los patrones <strong>de</strong>: acceso a servicios públicospara los pobres, <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>l servicio, auditoría, calidad, cumplimiento ysupervisión <strong>de</strong> reglas, meritocracia, conocimiento <strong>de</strong> la misión, apertura,politización, recursos, transparencia, voz ciudadana, satisfacción e insatisfacciónlaboral.Para la medición <strong>de</strong> la corrupción se construyó el Índice Global <strong>de</strong>Corrupción, también a partir <strong>de</strong> las opiniones <strong>de</strong>l funcionariado, que agregalas siguientes variables: captura <strong>de</strong>l Estado, corrupción en la administración<strong>de</strong>l personal, corrupción en contratos, corrupción en la administración<strong>de</strong> servicios, corrupción en la administración presupuestaria, corrupciónpercibida.Una vez <strong>de</strong>finidos conceptualmente los instrumentos <strong>de</strong> medición, se procedióa la construcción <strong>de</strong> los índices. Esto se hizo expresando las respuestasindividuales en una nueva escala. Posteriormente, se aplicó un análisis factorialpara <strong>de</strong>finir el peso <strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> las respuestas en los propios individuos yfinalmente se realizaron los cruces correspondientes. La nueva escala va <strong>de</strong> 0a 100 en lugar <strong>de</strong> la escala original que iba <strong>de</strong> 1 a 5. Este cambio tiene elobjeto <strong>de</strong> <strong>de</strong> facilitar la interpretación porcentual. Todas estas etapas <strong>de</strong> lametodología se basan en el trabajo <strong>de</strong> Kaufmann, Mehrez y Gurgur (2002), yfueron utilizadas para la elaboración y análisis <strong>de</strong> encuestas similares en variospaíses <strong>de</strong> la región.El análisis comparativo con los resultados <strong>de</strong> 1999 fue realizado por elInstituto <strong>de</strong>l Banco Mundial, utilizando ambas bases <strong>de</strong> datos y cotejando lasrespuestas comparables.7


ESTUDIOS RECIENTES RELACIONADOSDurante el 2004 y el 2005 varios informes nacionales e internacionales dierona conocer resultados <strong>de</strong> percepciones sobre corrupción en el país, sobreproblemas nacionales y sobre <strong>de</strong>sempeño institucional. En general, los resultados<strong>de</strong> estos estudios son coinci<strong>de</strong>ntes con los datos presentados en esteinforme.Transparencia Internacional ubicó al Paraguay en el cuarto lugar entre 146países en su Índice <strong>de</strong> Percepción <strong>de</strong> Corrupción 2004, con una puntuación<strong>de</strong> 1.9 <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> un rango que va <strong>de</strong> 1 a 10 (1 es muy corrupto y 10es muy limpio) 6 . Esta ubicación es consistente con los resultados <strong>de</strong>l presenteestudio en el cual la corrupción ocupa el quinto lugar entre los principalesproblemas <strong>de</strong>l país.Latinobarómetro, en su Informe-resumen latinobarómetro 2004. Unadécada <strong>de</strong> mediciones, basado en la percepción <strong>de</strong> una muestra <strong>de</strong> lapoblación paraguaya, ubica al Paraguay como al país más autoritario <strong>de</strong>América Latina 7 . Este dato resulta <strong>de</strong> importancia cuando se consi<strong>de</strong>ra elconcepto <strong>de</strong>l déficit <strong>de</strong>mocrático, que pone en entredicho la credibilidad enla <strong>de</strong>mocracia.Otros datos relevantes <strong>de</strong> esta última encuesta refieren que el 85% <strong>de</strong> losencuestados consi<strong>de</strong>ra que el país está gobernado por intereses po<strong>de</strong>rosos,mientras que el 56% evalúa que el país va por mal camino, resultados quecoinci<strong>de</strong>n con el pesimismo que se refleja en este estudio sobre los mismospuntos.En la investigación Cultura política y prácticas <strong>de</strong> gobernabilidad<strong>de</strong>mocrática 2004, <strong>de</strong> Alejandro Vial también se hace referencia a que lafalta <strong>de</strong> empleo constituye el problema más importante en la sociedadparaguaya, dato coinci<strong>de</strong>nte con los resultados <strong>de</strong> este estudio.El mismo informe da cuenta que casi un 80% <strong>de</strong> la población encuestadaconsi<strong>de</strong>ra que los políticos no hacen nada por mejorar la situación nacional.Este dato es consistente con el presente estudio: más <strong>de</strong>l 80% <strong>de</strong> los encuestados,menciona a los partidos políticos en el primer lugar entre las institucionesconsi<strong>de</strong>radas más corruptas en el país.6Índice <strong>de</strong> Percepción <strong>de</strong> la Corrupción <strong>de</strong> Transparency International.www.transparencia.org.py/inicio.htlm7Informe-resumen Latinobarómetro 2004. Una década <strong>de</strong> mediciones. www.latinobarometro.org8


Por otra parte, la medición <strong>de</strong> los indicadores <strong>de</strong> gobernabilidad que realizaperiódicamente el Instituto <strong>de</strong>l Banco Mundial, ubica al Paraguay, en el 2004,en uno <strong>de</strong> los percentiles más bajos (12,8) <strong>de</strong> América Latina con respectoal control <strong>de</strong> la corrupción. Sin embargo, el análisis <strong>de</strong> la evolución <strong>de</strong>l Índice<strong>de</strong> corrupción en cada país, señala que Paraguay ha mejorado levemente conrespecto a 1998.En mayo <strong>de</strong> 2005 fueron publicados por Transparencia Paraguay, el Índice <strong>de</strong>Transparencia, Integridad y Eficiencia, 2004 y la Encuesta Nacional sobrecorrupción, 2004. El primer estudio investiga los procesos administrativos enocho instituciones públicas a través <strong>de</strong> seis indicadores que mi<strong>de</strong>n integridad,transparencia y eficacia, estudiados por vía <strong>de</strong> experiencias concretas y <strong>de</strong>lanálisis <strong>de</strong> documentación institucional y publicaciones <strong>de</strong> los medios <strong>de</strong>comunicación. Entre las conclusiones más importantes se afirma que “la falta<strong>de</strong> integridad, la ausencia <strong>de</strong> transparencia y la limitada eficiencia <strong>de</strong> las institucionespúblicas son una realidad indiscutible en el Paraguay” (p. 93). La segundapublicación <strong>de</strong> Transparencia Paraguay refiere los hallazgos <strong>de</strong> unaencuesta <strong>de</strong> 23 preguntas aplicada a 1.117 casos <strong>de</strong> la población paraguaya.Los datos mencionados, referidos por otros estudios, a los que se suman laspercepciones y experiencias que surgen <strong>de</strong> la presente investigación, indicanlas áreas críticas <strong>de</strong> riesgo que podrían afectar la calidad <strong>de</strong> la gobernabilida<strong>de</strong>n el Paraguay.9


IIIPRINCIPALESRESULTADOSLos resultados que se presentan están agrupados en tres secciones: caracterización<strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> las instituciones públicas, caracterización <strong>de</strong>la corrupción y situación comparativa <strong>de</strong>l país. En cada sección se ofrecenlos resultados generales obtenidos por sector (funcionariado, usuarios, yempresariado), sin agotar la riqueza <strong>de</strong> análisis posible.Esta selección apunta fundamentalmente a referir los resultados que permitenanalizar los aspectos que se correspon<strong>de</strong>n con las políticas y prácticas<strong>de</strong> prevención <strong>de</strong> corrupción según las Convenciones Anticorrupción <strong>de</strong> laOEA y <strong>de</strong> las NNUU, suscriptas ambas por el Paraguay y que hacen <strong>de</strong> marcogeneral al trabajo <strong>de</strong>l CISNI.El énfasis puesto en el análisis <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño institucional se orienta a informarsobre la situación <strong>de</strong> la <strong>de</strong>bida gestión <strong>de</strong> los asuntos y bienes públicos,<strong>de</strong>finida como una <strong>de</strong> las responsabilida<strong>de</strong>s principales <strong>de</strong> los Estados segúnlas mencionadas convenciones. En este contexto, para el análisis <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño<strong>de</strong> cada una <strong>de</strong> las instituciones públicas, se han elaborado 16 indicadores<strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño institucional y 6 indicadores <strong>de</strong> corrupción agrupadosen un Índice <strong>de</strong> Corrupción Global basado en las preguntas hechas alfuncionariado, <strong>de</strong> acuerdo a la metodología diseñada por el equipo técnico<strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong>l Banco Mundial.Con relación a la evolución <strong>de</strong> la corrupción, si bien la metodología utilizadaen este estudio es la misma que la utilizada en 1999, existen limitaciones a lahora <strong>de</strong> comparar los resultados. Por una parte, durante este tiempo variosestudios similares se realizaron en diferentes países con el apoyo <strong>de</strong>l Instituto<strong>de</strong>l Banco Mundial y la experiencia ha permitido, e incluso exigido, que losinstrumentos sean actualizados y modificados. Con ello, se ha apuntado amediciones más rigurosas <strong>de</strong> los fenómenos evaluados. Por otra parte, si bienel diseño muestral es similar al <strong>de</strong> 1999, las preguntas difieren, por ello lacomparación es posible sólo para ciertas variables.10


ACARACTERIZACIÓN DELDESEMPEÑO DE LASINSTITUCIONES PÚBLICAS:PERCEPCIONESY EXPERIENCIAS11


PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADOSituación Comparativa <strong>de</strong> las Instituciones PúblicasEl <strong>de</strong>sempeño institucional fue explorado en los aspectos <strong>de</strong> provisión <strong>de</strong> servicios,control interno <strong>de</strong> gestión y gestión administrativa. Sobre la provisión<strong>de</strong> servicios se refieren las opiniones <strong>de</strong> usuarios y funcionarios y sobre los otrosdos aspectos se analizan las respuestas <strong>de</strong> los funcionarios. La percepción comparativa<strong>de</strong> los funcionarios sobre el <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> sus instituciones, engeneral es positiva. Una amplia mayoría consi<strong>de</strong>ra que su institución estáfuncionando mejor o mucho mejor que hace dos años (67.7%).En esta opinión influye el rango <strong>de</strong>l funcionario. Los <strong>de</strong> nivel superior valoran susrespectivas instituciones <strong>de</strong> manera más positiva (25 puntos porcentuales más).12


Calidad <strong>de</strong> los Servicios PúblicosLa calificación <strong>de</strong>l funcionariado a los servicios que prestan sus institucionesen cuanto a calidad, costo y accesibilidad, también es elevada. La mayoríaopina que los servicios son <strong>de</strong> alta calidad, se ejecutan al más bajo costo, <strong>de</strong>acuerdo a reglas escritas y que son accesibles a los pobres. En cambio, menos<strong>de</strong>l 50% consi<strong>de</strong>ra que se cumpla la cobertura necesaria.Sin embargo, las posiciones más críticas <strong>de</strong>l funcionariado <strong>de</strong> algunas institucionespúblicas pue<strong>de</strong>n observarse en el Índice <strong>de</strong> Desempeño <strong>de</strong> Servicios yen otros indicadores que se <strong>de</strong>tallan.13


Índice <strong>de</strong> Desempeño <strong>de</strong> ServiciosLos aspectos evaluados en este Índice correspon<strong>de</strong>n a las siguientes preguntas:1. La entrega <strong>de</strong> servicios en su institución es <strong>de</strong> alta calidad.2. Los servicios en su institución se ofrecen a costo relativamente bajo.3. La entrega <strong>de</strong> servicios en su institución es totalmente satisfactoriapara el usuario.Cuando se mi<strong>de</strong> el Índice <strong>de</strong> Desempeño <strong>de</strong> Servicios construido a partir <strong>de</strong>las respuestas <strong>de</strong> los funcionarios <strong>de</strong> cada institución 8 , con muestras suficientespara inferir resultados, las entida<strong>de</strong>s financieras oficiales son las quemejor puntúan 9 . Seguido por la Cámara <strong>de</strong> Senadores y el Tribunal Superior<strong>de</strong> Justicia Electoral.8En el Anexo 3 se <strong>de</strong>talla la cantidad <strong>de</strong> observaciones que correspon<strong>de</strong> a cada institución.9En el Anexo 3 se <strong>de</strong>talla la agrupación <strong>de</strong> las instituciones públicas con el fin <strong>de</strong> obtener suficientes observacionesque posibiliten inferencias válidas. La puntuación va <strong>de</strong> 1 a 100 con el reescalamiento, don<strong>de</strong> 1es el puntaje más bajo y 100 el puntaje más alto.14


En la exploración <strong>de</strong> este Índice, siendo la media 61.6, la Municipalidad <strong>de</strong>Asunción es la que peor puntúa según sus funcionarios. De éstos, menos <strong>de</strong>l50% consi<strong>de</strong>ra que los servicios brindados son <strong>de</strong> buena calidad, que se ofrecena costo relativamente bajo y son totalmente satisfactorios para los usuarios. Lesiguen la Corte Suprema <strong>de</strong> Justicia, las Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l DepartamentoCentral, el Instituto <strong>de</strong> Previsión Social y el Ministerio <strong>de</strong> Obras Públicas yComunicaciones, con puntuaciones por <strong>de</strong>bajo <strong>de</strong> 60 (menos <strong>de</strong>l 60% <strong>de</strong> sufuncionariado califica <strong>de</strong> buenos y muy buenos los servicios proveídos).Cuando se contrastan estos resultados con las respuestas dadas por usuarios,sólo el 11% afirma que los servicios municipales son <strong>de</strong> mala y muy mala calidad.Esta disociación podría estar evi<strong>de</strong>nciando un alto grado <strong>de</strong> <strong>de</strong>scontento<strong>de</strong>l funcionariado con sus instituciones.El otro indicador a través <strong>de</strong>l cual se midió la provisión <strong>de</strong> servicios correspon<strong>de</strong>al Acceso para los pobres, que cuantifica el acuerdo o <strong>de</strong>sacuerdo con la afirmaciónLos servicios <strong>de</strong> nuestra institución son accesibles para los pobres. Lamedia es <strong>de</strong> 66 y quienes mejor puntúan son las entida<strong>de</strong>s financieras oficiales,las gobernaciones y el Tribunal Superior <strong>de</strong> Justicia Electoral. Las quepeor califican son la Municipalidad <strong>de</strong> Asunción, el Ministerio <strong>de</strong> Industria yComercio y el Banco Central <strong>de</strong>l Paraguay.Gestión InstitucionalLa calidad <strong>de</strong>l gerenciamiento <strong>de</strong> los recursos humanos es uno <strong>de</strong> los factoresque inci<strong>de</strong>n en el buen <strong>de</strong>sempeño institucional. La satisfacción <strong>de</strong>l personalen sus tareas, las oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> capacitación, el pago puntual <strong>de</strong> lossalarios son algunos <strong>de</strong> los indicadores medidos.Por otra parte, los mecanismos <strong>de</strong>l acceso a los cargos públicos, <strong>de</strong> las promocionesy <strong>de</strong>l trato con el personal permiten i<strong>de</strong>ntificar si el gerenciamiento<strong>de</strong>l área está basado en un sistema <strong>de</strong> méritos y en criterios <strong>de</strong> igualdad<strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s o si persiste un sistema clientelista y prebendario.La mayor parte <strong>de</strong> los funcionarios afirma que trabajar en el sector público esmejor que trabajar en el privado (51.32 muy <strong>de</strong> acuerdo o <strong>de</strong> acuerdo). Sinembargo, menos <strong>de</strong>l 40% consi<strong>de</strong>ra que el nivel salarial sea satisfactorio oque el trabajo en el sector público haya mejorado su nivel <strong>de</strong> vida.Entre los niveles salariales y la estabilidad laboral, la última es la principalrazón por la que se prefiere el trabajo en el sector público.15


La provisión <strong>de</strong> espacios, recursos <strong>de</strong> oficina y presupuestarios a<strong>de</strong>cuadosson también elementos que hacen a la satisfacción <strong>de</strong>l personal. En la consultasobre este aspecto la mayoría ha manifestado satisfacción con los recursosinstitucionales con que cuentan.Asimismo, la mayoría <strong>de</strong> los funcionarios consi<strong>de</strong>ra que las oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>capacitación son frecuentes y que las mismas son efectivas.16


Casi el 80% <strong>de</strong>l funcionariado consi<strong>de</strong>ra que es frecuente y muy frecuente lanecesidad <strong>de</strong> buscar otro trabajo complementario al cargo público. Esto secorrespon<strong>de</strong> con la insatisfacción salarial <strong>de</strong> este sector.Otro factor importante para la existencia <strong>de</strong> un funcionariado <strong>de</strong> calidad essu involucramiento en los planes, programas, visión y misión <strong>de</strong> las instituciones.Resulta preocupante que si bien casi el 100% <strong>de</strong>l funcionariadopercibe que este sector está en conocimiento cabal <strong>de</strong> sus responsabilida<strong>de</strong>sy funciones, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> un 30% percibe que no se tienen i<strong>de</strong>as claras sobrelos objetivos y las estrategias <strong>de</strong> la institución en la que se trabaja y tampocoexiste una i<strong>de</strong>ntificación plena <strong>de</strong>l personal público con los objetivos institucionales.17


Resulta igualmente importante que un elevado porcentaje consi<strong>de</strong>ra que noexisten incentivos para generar una mejor calidad <strong>de</strong>l servicio.18


La centralización <strong>de</strong> la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones es otro <strong>de</strong> los factores que pue<strong>de</strong>n<strong>de</strong>finir la satisfacción <strong>de</strong>l personal en su trabajo. Cuando los espacios y lasoportunida<strong>de</strong>s para la participación creativa están excesivamente limitados,el interés <strong>de</strong>l funcionariado por aportar esfuerzos para un mejor <strong>de</strong>sempeño<strong>de</strong> sus funciones es menor. En consecuencia, resulta preocupante que más <strong>de</strong>un 60% <strong>de</strong>l funcionariado consi<strong>de</strong>re que la toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones en sus institucionesestá <strong>de</strong>masiado centralizada.Los resultados también indican <strong>de</strong>ficiencias en la administración <strong>de</strong> las comunicacionesinternas en las instituciones públicas.19


Es opinión mayoritaria (80.3%) que el acceso a los cargos públicos siguecondicionado a las recomendaciones o coimas <strong>de</strong> manera frecuente y muyfrecuente.Igualmente, entre otros resultados importantes, más <strong>de</strong> un 40% opina que elgerenciamiento <strong>de</strong> los recursos humanos no es transparente ni está basadoen criterios técnicos sino en influencias políticas y familiares.20


Los gráficos siguientes señalan la percepción <strong>de</strong> los funcionarios <strong>de</strong> las instituciones,citadas en los mismos, acerca <strong>de</strong>l grado <strong>de</strong> vigencia <strong>de</strong>l méritocomo criterio para el acceso al cargo público.22


Relacionado con el indicador <strong>de</strong> Meritocracia se encuentra el <strong>de</strong> Politización,construido a partir <strong>de</strong> las siguientes preguntas:- Las <strong>de</strong>cisiones en la administración <strong>de</strong>l personal están basadas enconexiones políticas/afiliaciones <strong>de</strong> partidos/presiones políticas.- Las <strong>de</strong>cisiones en la administración <strong>de</strong>l presupuesto están basadas enconexiones políticas/ afiliaciones <strong>de</strong> partidos/ presiones políticas.- Las <strong>de</strong>cisiones en la administración <strong>de</strong>l presupuesto se basaron enpresiones <strong>de</strong> influencia <strong>de</strong> grupos <strong>de</strong> la sociedad.El Ministerio Público es el que peor puntúa en el Índice <strong>de</strong> Meritocracia,según el funcionariado <strong>de</strong> esa institución.El presupuesto es el instrumento más importante <strong>de</strong> las administracionespúblicas pues <strong>de</strong>be reflejar la visión, la misión y los objetivos <strong>de</strong> la institucióna través <strong>de</strong> planes y proyectos concretos con sus correspondientes costos. Deigual modo, el presupuesto público establece las metas <strong>de</strong> recaudación <strong>de</strong> lasinstituciones públicas así como toda otra política planteada. Como lo afirmaHenry (1999) “los presupuestos son elecciones, políticas, filosofías y las formasen las cuales los presupuestos se elaboran reflejan las elecciones, las políticas ylas filosofías <strong>de</strong> los gobiernos” (p. 242).24


La elaboración y ejecución <strong>de</strong>l presupuesto son, en consecuencia, etapas fundamentalesen las cuales pue<strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificarse la calidad <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong>una institución, así como su orientación a satisfacer las <strong>de</strong>mandas sociales.De acuerdo a la existencia <strong>de</strong> pautas claras, y <strong>de</strong> la transparencia y participaciónsuficientes durante la elaboración, así como al cumplimiento <strong>de</strong> loestablecido durante la ejecución, es posible calificar la calidad <strong>de</strong>l procesopresupuestario público.25


Relacionamiento entre los indicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeño institucionalLa correlación entre los indicadores explorados para el análisis <strong>de</strong>l buen<strong>de</strong>sempeño institucional muestra que existe una asociación positiva y significativaentre: el acceso <strong>de</strong> las personas más pobres a los servicios y la compenetración<strong>de</strong>l funcionario con la misión <strong>de</strong> las instituciones. Este accesotambién se relaciona positivamente, aunque con menos fuerza, con la calidady cumplimiento <strong>de</strong> las reglas, la transparencia, la apertura y la participaciónciudadana.Por el contrario, el acceso a los servicios públicos se relaciona negativamente conla corrupción que se percibe en las instituciones así como con la politización.Esto indica que cuando existe mayor i<strong>de</strong>ntificación <strong>de</strong>l funcionariado públicocon los objetivos y las estrategias <strong>de</strong> las instituciones y cuando menorcorrupción y politización haya, son mayores las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> acceso <strong>de</strong>pobres a los servicios brindados.28


Los análisis <strong>de</strong> correlación también muestran una asociación positiva, muysignificativa entre la provisión <strong>de</strong> servicios <strong>de</strong> calidad, suficientes y <strong>de</strong> bajocosto y los indicadores <strong>de</strong> misión, calidad y cumplimiento <strong>de</strong> las reglas, apertura,recursos a<strong>de</strong>cuados, transparencia y voz ciudadana.Contrariamente, la asociación es negativa y muy significativa con los indicadores<strong>de</strong> politización y percepción <strong>de</strong> corrupción. Es <strong>de</strong>cir, las institucionesen las que hay mejor <strong>de</strong>sempeño en la administración <strong>de</strong> los servicios(servicios <strong>de</strong> alta calidad, a costo relativamente bajo y en don<strong>de</strong> sonmás satisfactorios para los usuarios <strong>de</strong> acuerdo a los funcionarios) sonaquellas en las cuales las reglas son <strong>de</strong> mejor calidad y se cumplen másestrictamente, la apertura y la transparencia son mayores, existen másrecursos para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los trabajos, se dan mejores procesos <strong>de</strong> participaciónciudadana, hay mayor compenetración <strong>de</strong> los funcionarios conla misión, objetivos y estrategias <strong>de</strong> la institución y existe menor corrupcióny politización.En cuanto a los factores relacionados con la meritocracia se observa el mismopatrón. Esto indica que la correlación entre acceso y promoción laboral basadaen el mérito es positiva con compenetración <strong>de</strong>l personal con la misión,mayor apertura, menor politización, más transparencia y menos corrupción.29


Reforma <strong>de</strong>l Sector PúblicoLa opinión <strong>de</strong>l funcionariado acerca <strong>de</strong> los diferentes ámbitos y medidas <strong>de</strong>reforma <strong>de</strong>l sector público fue explorada con el fin <strong>de</strong> <strong>de</strong>terminar el grado <strong>de</strong>apoyo que podrían tener las mismas. La mayoría manifestó estar <strong>de</strong> acuerdoy muy <strong>de</strong> acuerdo con casi todas, en particular con los mecanismos <strong>de</strong> transparencia,<strong>de</strong> acceso por méritos a la función pública, la evaluación según el<strong>de</strong>sempeño, el cumplimiento <strong>de</strong> la <strong>de</strong>claración <strong>de</strong> bienes periódica.La única excepción constituyó la propuesta <strong>de</strong> privatización <strong>de</strong> los serviciospúblicos, con la cual menos <strong>de</strong> la mitad estaría <strong>de</strong> acuerdo.30


PERSPECTIVA DE LOS USUARIOSRanking <strong>de</strong> instituciones según calidad <strong>de</strong> serviciosPara más <strong>de</strong>l 50% <strong>de</strong> quienes han utilizado los servicios <strong>de</strong> las institucionespúblicas exploradas, los mismos han sido <strong>de</strong> buena y muy buena calidad. Las 5mejor calificadas han sido la Administración Nacional <strong>de</strong> Electricidad (ANDE), elservicio <strong>de</strong> agua potable, los centros educativos públicos, las municipalida<strong>de</strong>s ylos servicios públicos <strong>de</strong> salud. Para más <strong>de</strong>l 80% <strong>de</strong> quienes tuvieron contactocon estas instituciones los servicios han sido <strong>de</strong> buena y muy buena calidad.Las instituciones públicas peor calificadas por los usuarios han sido el Instituto <strong>de</strong>Previsión Social (IPS), el Vice Ministerio <strong>de</strong> Tributación, la Dirección General <strong>de</strong>Aduanas, el Ministerio Público y los Juzgados. Más <strong>de</strong> un 20% <strong>de</strong> quienes tuvieroncontacto con las mismas han calificado su servicio <strong>de</strong> mala y muy mala calidad.31


BCARACTERIZACIÓNDE LA CORRUPCIÓN:PERCEPCIONESY EXPERIENCIAS32


Las percepciones analizadas sobre corrupción contemplan:- las valoraciones sobre la corrupción e integridad (honorabilidad) <strong>de</strong> lasinstituciones y sectores <strong>de</strong> la sociedad, tanto públicas como privadas,- las opiniones sobre los tipos <strong>de</strong> corrupción, <strong>de</strong> acuerdo a lasespecificida<strong>de</strong>s propias <strong>de</strong> cada uno <strong>de</strong> los sectores encuestados, y- la opinión acerca <strong>de</strong> la evolución y las expectativas sobre el tema.Valoración <strong>de</strong> las Instituciones ParaguayasEn la percepción <strong>de</strong> toda la población encuestada, las tres instituciones máshonorables son las cooperativas, las iglesias y las instituciones <strong>de</strong> educaciónpública.33


En el otro extremo, los partidos políticos son consi<strong>de</strong>rados como los más corruptos.Esto resulta paradójico cuando se compara esta percepción con elnúmero <strong>de</strong> afiliados políticos existentes, según las cifras <strong>de</strong> la JusticiaElectoral. Es probable que este hecho refleje la cultura <strong>de</strong> prebendarismo asícomo reminiscencias <strong>de</strong> la obligatoriedad <strong>de</strong> afiliación para conseguir uncargo en instituciones públicas. Esta podría ser la causa <strong>de</strong> la clara disociaciónentre la valoración y las actitu<strong>de</strong>s que se adoptan con respecto a los partidospolíticos.La segunda institución percibida como más corrupta es la Dirección Nacional<strong>de</strong> Aduanas. Si se analiza a la luz <strong>de</strong> los esfuerzos realizados en esta institucióny los cambios <strong>de</strong> responsables, es posible inferir que éstos no han sidosuficientes, o que el tiempo transcurrido <strong>de</strong>s<strong>de</strong> el inicio <strong>de</strong> la adopción <strong>de</strong>nuevas medidas aún es escaso para la obtención <strong>de</strong> resultados.34


En tercer lugar <strong>de</strong> la lista <strong>de</strong> las más corruptas sigue el Congreso Nacional.Este dato resulta preocupante al consi<strong>de</strong>rar el necesario balance <strong>de</strong> po<strong>de</strong>respara mantener la institucionalidad <strong>de</strong>mocrática <strong>de</strong>l país.La Corte Suprema <strong>de</strong> Justicia ocupa el cuarto lugar en la lista <strong>de</strong> las percibidascon mayor corrupción, dato consistente con la valoración negativa <strong>de</strong>l sistemajudicial <strong>de</strong>l país (Ver gráficos 31 y 32).Los sindicatos están incluidos entre los peores calificados. Si agregamos quelas organizaciones campesinas también están entre las 10 más corruptas,pue<strong>de</strong> inferirse que tampoco los movimientos sociales tradicionales tienenuna opinión favorable en la población encuestada.35


Cuando se pi<strong>de</strong> a los encuestados que nombren espontáneamente las 3 instituciones<strong>de</strong>l Estado paraguayo que consi<strong>de</strong>ran más corruptas, las nombradaspor más <strong>de</strong>l 5%, en primer lugar, son la Dirección Nacional <strong>de</strong> Aduanas conel 23.6 %; le siguen el Po<strong>de</strong>r <strong>Judicial</strong>, el Congreso Nacional, la PolicíaNacional y la Corte Suprema <strong>de</strong> Justicia.Cuando se agrupan las opiniones sobre las 3 más corruptas, la más nombradasigue siendo la Dirección Nacional <strong>de</strong> Aduanas con un 41.7% <strong>de</strong> encuestadosque la mencionan.36


Situación Comparativa <strong>de</strong> los Tipos <strong>de</strong> Corrupción Analizados:pequeña y gran corrupciónCasi el 50% <strong>de</strong> la población encuestada consi<strong>de</strong>ra que la corrupción <strong>de</strong> altonivel (política y gubernamental, gran<strong>de</strong>s sobornos, etc.) ha aumentado en unaño, en tanto que el 20% consi<strong>de</strong>ra que está igual.Los más pesimistas son los usuarios. Casi un 60% ve peor la situación. Entanto, el funcionariado percibe en un porcentaje más alto que ha habido unadisminución <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> corrupción.Si bien el empresariado es menos negativo que los usuarios, tampoco afirmaque la situación ha mejorado, sino consi<strong>de</strong>ra que los niveles <strong>de</strong> corrupciónse han mantenido con respecto a doce meses atrás.37


La percepción sobre la corrupción <strong>de</strong> nivel inferior (pequeños sobornos) conrespecto a un año atrás es también negativa. Casi el 50% <strong>de</strong> los encuestadoscree que la corrupción a este nivel ha aumentado o aumentado mucho. Porsectores, el patrón es el mismo que el anterior.Para el funcionariado se dio una mejoría importante, en tanto que el empresariadoen su mayoría opina que situación se ha mantenido.38


PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓNSEGÚN USUARIOSModalidad y funcionalidad <strong>de</strong> la coimaLos datos mencionados anteriormente son consistentes con los reportes <strong>de</strong>usuarios sobre los trámites e instituciones en las cuales les ha sido solicitadoel pago <strong>de</strong> sobornos, coimas o propinas. En las Aduanas, el 67.8% <strong>de</strong> quieneshan efectuado trámites manifiesta haber sido requerido para realizar pagosilegales, le siguen las instituciones que manejan el tránsito y el Vice Ministerio<strong>de</strong> Tributación, con casi el 50%.39


Cuando se trata <strong>de</strong> i<strong>de</strong>ntificar los mecanismos a través <strong>de</strong> los que se produceel pago <strong>de</strong> coimas, la mayoría <strong>de</strong> los encuestados distribuye su opinión entrela afirmación <strong>de</strong> que son los funcionarios quienes la solicitan o que <strong>de</strong> hechoya se conoce el sistema y se asume anticipadamente cuánto hay que pagar.La información recogida muestra que se han dado cambios en el mecanismocon el que se realiza el pago <strong>de</strong> sobornos: mientras en 1999 el 44% <strong>de</strong> losusuarios encuestados reportaba que existía un acuerdo tácito sobre cómo funcionael pago y cuánto había que pagar, en el 2005 este porcentaje se redujo15 puntos porcentuales. Igualmente, el porcentaje <strong>de</strong> usuarios que reportabanque éstos ofrecen el soborno o “regalo” se redujo <strong>de</strong> 20% a 15%. Por el contrario,más usuarios en el 2005 consi<strong>de</strong>ran que es el funcionario público quiensolicita el soborno <strong>de</strong> los que lo hacían en 1999 (55% vs. 36%).40


Resulta preocupante observar que más <strong>de</strong>l 80% <strong>de</strong>l sector <strong>de</strong> usuarios consi<strong>de</strong>raque el pago <strong>de</strong> coimas produce mejor atención <strong>de</strong>l sector público. Estedato indica que la corrupción tiene un “valor práctico” <strong>de</strong>l que <strong>de</strong>be ser<strong>de</strong>spojada para que la intolerancia teórica se convierta en actitud.Los usuarios que reportan haber pagado sobornos en las instituciones públicasindican que <strong>de</strong>stinan alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> un 8.8% <strong>de</strong> sus ingresos a ese fin.Cuando se <strong>de</strong>sagrega esta información según el nivel <strong>de</strong> ingresos <strong>de</strong> los mismosse constata que los sobornos actúan con el mecanismo <strong>de</strong> impuestosregresivos ya que quienes tienen menos (los <strong>de</strong> ingresos más bajos) <strong>de</strong>stinanun porcentaje más alto <strong>de</strong> sus ingresos a pagos ilegales.41


Los usuarios <strong>de</strong> ingresos bajos que reportan haber pagado sobornos han <strong>de</strong>stinadoun 17.3% <strong>de</strong> sus ingresos a estos pagos ilegales y los <strong>de</strong> ingresosmedios bajos han utilizado un 9.5%. En cambio, los usuarios <strong>de</strong> ingresomedio alto y alto han <strong>de</strong>stinado el 3.3 y 3.2%, respectivamente a estos fines.Es <strong>de</strong>cir, quienes menos tienen, pagan más en este concepto. (Los porcentajesexpresados correspon<strong>de</strong>n a la relación entre el monto total <strong>de</strong> los pagosilegales <strong>de</strong> 12 meses y el ingreso familiar promedio <strong>de</strong> 1 mes).Valoración Específica <strong>de</strong> Algunas Áreas <strong>de</strong>l Sector PúblicoLa percepción <strong>de</strong> los usuarios es muy negativa con respecto al sistema judicial;más <strong>de</strong>l 70% consi<strong>de</strong>ra que este ámbito está manejado por intereseseconómicos y políticos, que es injusto, que no merece confianza y que lasleyes sólo se aplican a los más pobres.Los sobornos y coimas así como las amenazas a jueces y testigos sonpercibidos como influyentes y muy influyentes para el resultado <strong>de</strong> los procesosjudiciales (89.1% y 84.5%, respectivamente).42


La evolución <strong>de</strong> las opiniones que los paraguayos tienen sobre el sistema judicialmuestra un <strong>de</strong>terioro.El porcentaje <strong>de</strong> empresarios que consi<strong>de</strong>ra que esta rama <strong>de</strong>l po<strong>de</strong>r esmanipulada por presiones económicas, que sus <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>n <strong>de</strong> larama ejecutiva, es injusta y, sobre todo, no merece confianza es superioren el 2005 que en 1999. El único aspecto en el cual los empresarios consi<strong>de</strong>ranque ha existido un avance es con relación a la igualdad ante la ley.Sin embargo, la opinión <strong>de</strong> los usuarios difiere al juzgar la situación actual <strong>de</strong>igualdad ante la ley. El porcentaje que consi<strong>de</strong>ra que la ley sólo se aplica a losmás pobres ha aumentado en casi 70 puntos porcentuales con respecto a1999. En los <strong>de</strong>más aspectos las opiniones son coinci<strong>de</strong>ntes en cuanto a losniveles <strong>de</strong> <strong>de</strong>terioro.43


La politización en la adjudicación <strong>de</strong> rubros a maestros es percibida comopráctica frecuente y muy frecuente por casi el 80% <strong>de</strong> los usuarios.Asimismo, elevados porcentajes <strong>de</strong> la ciudadanía percibe varios factores comoobstáculos importantes y muy importantes para una educación <strong>de</strong> calidad.44


Corrupción como barrera al Acceso a los Servicios PúblicosLos costos que la corrupción impone a la sociedad van más allá <strong>de</strong> los recursosque se <strong>de</strong>svían <strong>de</strong> su asignación eficiente. Opera a<strong>de</strong>más como una barrera alos servicios que el Estado provee para la ciudadanía. La evi<strong>de</strong>ncia 10 muestraque esta situación afecta principalmente a los ciudadanos <strong>de</strong> bajos ingresos.La evolución <strong>de</strong> esta barrera en Paraguay, entre 1999 y 2005, para serviciosproveídos por 10 instituciones seleccionadas muestra un <strong>comportamiento</strong> dispar.Por una parte, el porcentaje <strong>de</strong> usuarios que indica que contempló la posibilidad<strong>de</strong> buscar atención en las aduanas, las autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> tránsito, los centroseducativos y <strong>de</strong> salud públicos, pero <strong>de</strong>cidió no hacerlo por los altos costosextra-oficiales se redujo <strong>de</strong> 1999 al 2005, especialmente en las dos últimasinstituciones. Sin embargo, parece haberse incrementado <strong>de</strong>s<strong>de</strong> 1999 en losservicios <strong>de</strong> agua potable y electricidad, el Vice-Ministerio <strong>de</strong> Tributación <strong>de</strong>lMinisterio <strong>de</strong> Hacienda 11 , y especialmente en el Registro Civil.10Este tipo <strong>de</strong> diagnóstico <strong>de</strong> corrupción y gobernabilidad ha sido aplicado en varios países <strong>de</strong> Latino-América, Europa <strong>de</strong>l Este y África y en todos ellos se ha llegado a la misma conclusión. La lista completa<strong>de</strong> los países y sus respectivos hallazgos se pue<strong>de</strong> encontrar en la página Webhttp://www.worldbank.org/wbi/governance/capacitybuild/d-surveys.html11En 1999 la pregunta hacía referencia a la Sub-Secretaria <strong>de</strong> Tributación.45


Tolerancia y <strong>de</strong>nuncias <strong>de</strong> hechos <strong>de</strong> corrupciónLa gran mayoría <strong>de</strong> los usuarios encuestados manifiesta intolerancia haciatodos los hechos <strong>de</strong> corrupción que les fueron mencionados (con porcentajesmayores al 95%).46


Pero esa intolerancia expresada no se manifiesta cuando se trata <strong>de</strong> <strong>de</strong>nunciarlos hechos. Casi un 20% refiere haber sido víctima <strong>de</strong> casos <strong>de</strong> corrupción enel último año, pero apenas el 26% <strong>de</strong> las víctimas los han <strong>de</strong>nunciado.La impunidad es la razón <strong>de</strong> mayor influencia en la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> no <strong>de</strong>nunciarhechos <strong>de</strong> corrupción. La i<strong>de</strong>a <strong>de</strong> que las <strong>de</strong>nuncias no se investigarán o nose castigarán a los implicados se percibe como el mayor obstáculo.47


Le siguen en or<strong>de</strong>n <strong>de</strong> importancia la falta <strong>de</strong> pruebas y el temor a represalias.El poco conocimiento sobre los procedimientos para realizar las<strong>de</strong>nuncias también es mencionado como influyente y muy influyente para noconcretarlas por más <strong>de</strong> la mitad <strong>de</strong> los encuestados .Esto último, a pesar <strong>de</strong> la evi<strong>de</strong>ncia <strong>de</strong> un avance en el conocimiento <strong>de</strong> lapoblación <strong>de</strong> los procedimientos para <strong>de</strong>nunciar la corrupción que creció <strong>de</strong>l15 al 30 % entre 1999 y el 2005.Control social <strong>de</strong> la corrupción y expectativas sobre disminución <strong>de</strong>la corrupciónLos medios <strong>de</strong> comunicación son percibidos como los más eficaces paraejercer control social contra la corrupción en las instituciones pones públicablicas.El segundo lugar lo ocupan las comisiones vecinales y en tercer lugarlas organizaciones <strong>de</strong> la sociedad civil en general.Los sindicatos <strong>de</strong> trabajadores son vistos como los más ineficaces para estatarea; esta percepción se compa<strong>de</strong>ce con el listado <strong>de</strong> las institucionespercibidas como más corruptas en don<strong>de</strong> los mismos ocupan el quinto lugar.En cuanto a las organizaciones civiles <strong>de</strong>dicadas al control social anticorrupción,se <strong>de</strong>staca el <strong>de</strong>sconocimiento <strong>de</strong> las mismas, entre ellas la Red <strong>de</strong>Contralorías Ciudadanas (42.1%), Transparencia Paraguay (49.6%) y el CISNI(83%). Tampoco las personas que conocen estas organizaciones le asignan unaeficacia muy significativa en esta tarea, 40,7%; 37,4%; 11% respectivamente.48


La población encuestada es pesimista sobre las posibilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> que la corrupcióndisminuya. Apenas un 23% piensa <strong>de</strong> esta manera, por el contrario, el58% piensa que aumentará.El porcentaje <strong>de</strong> usuarios que continúa pensando que “se habla mucho sobrecorrupción pero no se hace nada para combatirla” continúa igual que en 1999por encima <strong>de</strong>l 80%.50


PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓNSEGÚN EL EMPRESARIADOPrincipales obstáculos para el <strong>de</strong>sarrollo empresarialMás <strong>de</strong>l 80% <strong>de</strong> los empresarios consi<strong>de</strong>ra que la corrupción en el sectorpúblico es un obstáculo grave y muy grave para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> las activida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> sus empresas y se constituye en el mayor obstáculo y el más importantepara este sector.La <strong>de</strong>bilidad <strong>de</strong>l sistema judicial, el contrabando, las políticas gubernamentalesina<strong>de</strong>cuadas, la excesiva burocracia y la inseguridad son las otrasrazones más mencionadas al respecto.51


Prácticas y ámbitos <strong>de</strong> la empresaLa opinión <strong>de</strong> los empresarios también es coinci<strong>de</strong>nte con las opiniones <strong>de</strong>los usuarios. La realización <strong>de</strong> trámites aduaneros es mencionada como lagestión en la que con más frecuencia se solicita pagos <strong>de</strong> coimas o comisiones.Les siguen las gestiones <strong>de</strong> servicios públicos en general, los trámites<strong>de</strong> exportación e importación y la obtención <strong>de</strong> licencias o permisos.Los datos anteriormente mencionados indican que la Dirección Nacional <strong>de</strong>Aduanas es la institución en la que más frecuentemente se producen casos<strong>de</strong> sobornos, coimas o propinas.52


Cuando se trata <strong>de</strong> experiencias directas, las autorida<strong>de</strong>s municipales sonaquellas sobre las cuales el empresariado manifiesta tener conocimientodirecto <strong>de</strong> sobornos con mayor frecuencia.53


Los sobornos judiciales y a diputados y senadores son los mencionados comomás frecuentes, <strong>de</strong> acuerdo a la percepción <strong>de</strong> los empresarios.54


El tráfico <strong>de</strong> influencias, manifestado como a<strong>de</strong>cuación <strong>de</strong> los términos <strong>de</strong>referencia a los intereses <strong>de</strong> una empresa, es percibido por un alto porcentaje<strong>de</strong> empresarias y empresarios -42,7%- como una situación que ocurresiempre y casi siempre en las contrataciones con el Estado.La ausencia <strong>de</strong> un marco imparcial <strong>de</strong> competición se menciona como unarazón importante y muy importante por el 72,4 % <strong>de</strong> los empresarios que<strong>de</strong>cidieron no presentarse a una licitación cuando hubieran podido hacerlo.También con base en la experiencia, casi un 20% <strong>de</strong> los empresarios encuestadosadmite la existencia <strong>de</strong> pagos ilegales para la obtención <strong>de</strong> contratos,mientras que un poco más <strong>de</strong>l 80% afirma que nunca o casi nunca ha realizadopagos ilegales para obtener contratos.55


El dinero pagado en sobornos es <strong>de</strong>stinado, según la mayoría, al enriquecimiento<strong>de</strong> funcionarios que actúan individualmente.Consecuente con estas aseveraciones, se registra alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> un 20% <strong>de</strong>lempresariado que menciona porcentajes <strong>de</strong> utilida<strong>de</strong>s anuales <strong>de</strong>stinados aatenciones a funcionarios <strong>de</strong>l sector público.Un importante porcentaje <strong>de</strong>l 31% <strong>de</strong>l empresariado manifiesta que <strong>de</strong>cidióno realizar alguna inversión que podía haber hecho en el país.Los grupos económicos po<strong>de</strong>rosos son consi<strong>de</strong>rados los que más influenciatienen en las <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong> las altas autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Estado, seguidos <strong>de</strong> aquellosvinculados al narcotráfico.56


En cuanto a captura <strong>de</strong>l Estado y gobernabilidad, los resultados <strong>de</strong>l estudiopermiten i<strong>de</strong>ntificar focos <strong>de</strong> riesgo adicionales a los ya <strong>de</strong>scriptos. Entreellos: (i) la percepción <strong>de</strong>l empresariado sobre los grupos <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r queincidirían en las <strong>de</strong>cisiones gubernamentales (Grupos económicos po<strong>de</strong>rosos85,6%; grupos vinculados al narcotráfico 74,7%; otras estructuras <strong>de</strong>l crimenorganizado 65,6%) y (ii) la participación <strong>de</strong>l sector privado en la financiación<strong>de</strong> partidos políticos (55,8%) sin mayor regulación acerca <strong>de</strong>l manejo <strong>de</strong> fondosen los partidos políticos.57


Opinión acerca <strong>de</strong> la transparencia en la gestión estatalLa falta <strong>de</strong> acceso a información pública es uno <strong>de</strong> los problemas <strong>de</strong> transparenciamás importante <strong>de</strong> acuerdo a la opinión <strong>de</strong>l 80,4% <strong>de</strong>l empresariado.Más <strong>de</strong> la mitad <strong>de</strong> los empresarios consultados refieren contribuir económicamentea los partidos políticos en el curso <strong>de</strong> las campañas electorales. Al comparareste dato con lo arrojado por el Gráfico 49, podría inferirse la potencial oreal influencia <strong>de</strong>l sector empresarial en las <strong>de</strong>cisiones gubernamentales. Alrespecto, la Convención <strong>de</strong> Naciones Unidas contra la Corrupción recomiendaque se establezcan pautas para el relacionamiento <strong>de</strong>l sector empresarial con elEstado que minimicen estos riesgos, al mismo tiempo que se establezcan normas<strong>de</strong> transparencia y rendición pública <strong>de</strong> cuentas acerca <strong>de</strong> los fondos que recibenlos partidos políticos.58


PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓNSEGÚN EL FUNCIONARIADOPrácticas y ámbitos <strong>de</strong> la corrupciónEn el análisis <strong>de</strong> la opinión <strong>de</strong>l funcionariado <strong>de</strong> cada institución sobre la corrupciónen las mismas, se recaban las opiniones más críticas <strong>de</strong> este sector. Lamedición <strong>de</strong>l Índice <strong>de</strong> Corrupción Global, otorga puntajes más elevados(mayor corrupción) a la Corte Suprema <strong>de</strong> Justicia, la Municipalidad <strong>de</strong>Asunción y las Municipalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l Departamento Central. Las que obtienenmenores puntajes son la Cámara <strong>de</strong> Senadores, las Secretarías <strong>de</strong> la Presi<strong>de</strong>ncia<strong>de</strong> la República y las Gobernaciones.Este Índice representa el promedio <strong>de</strong> cinco indicadores <strong>de</strong> corrupciónestandarizados: soborno sobre <strong>de</strong>cisiones reguladoras/legales, soborno sobrecontratos públicos, soborno para obtener servicios públicos, corrupción en laadministración <strong>de</strong>l personal y corrupción en la administración presupuestaria.59


Ante la pregunta que solicita valorar la difusión <strong>de</strong> prácticas corruptas en suspropias instituciones, un porcentaje importante <strong>de</strong>l funcionariado admiteque las mismas están difundidas y muy difundidas. La más reconocida es elnepotismo.60


Una gran mayoría consi<strong>de</strong>ra que la práctica <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong> coimas está difundiday muy difundida entre el público en general y entre el empresariado local.Elevados porcentajes <strong>de</strong>l funcionariado consi<strong>de</strong>ra que los sobornos recibidosse comparten. Casi el 40% afirma que siempre o casi siempre son compartidoscon los superiores, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l 30% menciona a los propios compañerosy cerca <strong>de</strong>l 24% a políticos o parlamentarios.61


Importantes porcentajes <strong>de</strong>l funcionariado también manifiestan tenerconocimiento directo <strong>de</strong> sobornos a autorida<strong>de</strong>s. Alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> un 15%refiere conocer la existencia <strong>de</strong> este mecanismo entre las autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>lCongreso y <strong>de</strong>l Po<strong>de</strong>r <strong>Judicial</strong>.El 7% <strong>de</strong>l funcionariado menciona porcentajes <strong>de</strong>l presupuesto público queconsi<strong>de</strong>ra son <strong>de</strong>sviados hacia prácticas fraudulentas, en tanto un 8% afirmaque no existen <strong>de</strong>svíos, 12% no respon<strong>de</strong> y 73% dice no saber si existenestas prácticas.62


Un 12% <strong>de</strong>l funcionariado manifiesta saber que el <strong>de</strong>svío <strong>de</strong> fondos en lasinstituciones se produce frecuente y muy frecuentemente.El <strong>de</strong>svío irregular <strong>de</strong> fondos presupuestarios en el sector público se ha reducidosustancialmente en estos seis años (1999 - 2005) según los funcionariosentrevistados, sin embargo estos mismos reportan un incremento en el porcentaje<strong>de</strong> contratos que involucran sobornos para garantizar su adjudicación.63


Factores que obstaculizan la <strong>de</strong>nunciaEl 14% <strong>de</strong>l funcionariado manifiesta haber tenido alguna vez la intención <strong>de</strong><strong>de</strong>nunciar un hecho <strong>de</strong> corrupción, pero <strong>de</strong>cidió no hacerlo. Cuando se indagaal respecto, los argumentos que impi<strong>de</strong>n la concreción <strong>de</strong> las <strong>de</strong>nunciastienen que ver con el temor a las represalias por la falta <strong>de</strong> garantías, el<strong>de</strong>screimiento acerca <strong>de</strong> la efectividad <strong>de</strong> la investigación o <strong>de</strong> la sanción <strong>de</strong>los <strong>de</strong>nunciados y la dificultad <strong>de</strong> presentar pruebas.En el relevamiento <strong>de</strong> la opinión <strong>de</strong> trabajadores <strong>de</strong>l sector público se evi<strong>de</strong>nciala importancia que éstos otorgan a la participación <strong>de</strong>l empresariado enla corrupción pública. Al mismo tiempo consi<strong>de</strong>ran que dicho sector <strong>de</strong>beríaser juzgado tan severamente como el sector público cuando se ven envueltosen casos <strong>de</strong> corrupción.64


Por otra parte, los resultados indican que medidas <strong>de</strong> transparencia como elinforme <strong>de</strong> las instituciones públicas sobre la administración <strong>de</strong> sus fondos seconsi<strong>de</strong>ran importantes y que más <strong>de</strong>l 90% <strong>de</strong>l funcionariado ve la necesidad<strong>de</strong> priorizar este tema por parte <strong>de</strong>l gobierno. Cuando se consulta laopinión acerca <strong>de</strong> si se evalúa oportuna una campaña anticorrupción, el porcentaje<strong>de</strong> funcionarios que la ve viable política y administrativamente disminuyeal 65%. Cuando se indaga sobre su posible eficacia, si bien siguesiendo mayoritario el porcentaje <strong>de</strong> funcionariado optimista, se incrementael escepticismo (30%).Medidas <strong>de</strong> Integridad en las Instituciones PúblicasResulta importante observar los resultados <strong>de</strong> medidas <strong>de</strong> integridad yaimplementadas, como el Sistema Nacional <strong>de</strong> Contrataciones Públicas. Más<strong>de</strong>l 70% <strong>de</strong>l funcionariado afirma conocer el sistema, y para el 74% <strong>de</strong> losque lo conocen, es un instrumento efectivo para combatir la corrupción.65


Elevados porcentajes <strong>de</strong>l funcionariado consi<strong>de</strong>ran que existen medidas <strong>de</strong>integridad en sus instituciones. En efecto, casi el 80% piensa que existe documentaciónrespaldatoria a<strong>de</strong>cuada y que existen mecanismos <strong>de</strong> informacióny recepción <strong>de</strong> quejas a<strong>de</strong>cuados para la ciudadanía.66


CSITUACIÓNCOMPARATIVA DEL PAÍS:ACTUALIDAD Y PERSPECTIVAS67


Principales problemas nacionalesLa falta <strong>de</strong> empleo aparece como el principal problema <strong>de</strong>l país. Le siguenla inseguridad ciudadana, la falta <strong>de</strong> educación, la falta <strong>de</strong> asistencia en saludy la corrupción. Estos problemas aparecen entre 15 temas (más una opciónabierta) en una lista don<strong>de</strong> la mayoría <strong>de</strong> los encuestados evalúan el nivel <strong>de</strong>importancia <strong>de</strong> los gran<strong>de</strong>s temas nacionales.Uno <strong>de</strong> los problemas consi<strong>de</strong>rados principales, la falta <strong>de</strong> educación,encuentra como el mayor obstáculo para solucionarlo, el alto costo queimplica una educación <strong>de</strong> calidad, <strong>de</strong> acuerdo a la opinión <strong>de</strong> los usuariosencuestados (Ver Gráficos 35 y 36).La percepción sobre la situación <strong>de</strong>l país y sus perspectivas fueron consultadasa todos los sectores para conocer su opinión acerca <strong>de</strong> la evolución <strong>de</strong>los últimos dos años.68


Sobre los problemas percibidos como los más importantes y sus perspectivashacia el futuro, los resultados indican severidad en el juzgamiento <strong>de</strong> la situaciónactual <strong>de</strong>l país, y pesimismo con respecto al futuro. En consonancia con otrosestudios, la falta <strong>de</strong> empleo es consi<strong>de</strong>rado el principal problema <strong>de</strong>l país.69


El 52,3% consi<strong>de</strong>ra que el país está peor o mucho peor que hace dos años.Cabe recordar que en diciembre <strong>de</strong> 2002 se vivía la última etapa <strong>de</strong>l gobierno<strong>de</strong> Luis Ángel González Macchi. Las opiniones recabadas en esa época dabancuenta <strong>de</strong> un elevado grado <strong>de</strong> <strong>de</strong>sencanto ciudadano 12 . Resulta preocupantepor ello que el 28,2%, consi<strong>de</strong>re que se está mejor o mucho mejor queentonces. Esto implica que una mayoría <strong>de</strong> los encuestados piensa que no sólono se ha avanzado con respecto a como se encontraba el país a fines <strong>de</strong>l 2002,sino que se ha retrocedido.Si a<strong>de</strong>más se tiene en cuenta que en el 2003, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l 70% <strong>de</strong> lapoblación manifestaba su esperanza <strong>de</strong> mejoría 13 , los datos actuales indicanque gran parte <strong>de</strong> esa población no ha visto satisfechas sus expectativas.Esta percepción pue<strong>de</strong> estar reflejando una gran <strong>de</strong>cepción ciudadana y lacorrespondiente inci<strong>de</strong>ncia en los datos que ubican al Paraguay como alpaís más autoritario <strong>de</strong> América Latina 14 .Cuando la percepción sobre la situación actual <strong>de</strong>l país se <strong>de</strong>sagrega por sectoresse observa que quienes califican <strong>de</strong> manera más negativa son los ciudadanoscomunes en tanto quienes dan mayor calificación a los dos últimosaños son los funcionarios <strong>de</strong>l sector público.12Vial (2004) se refiere al 2002 como al “año don<strong>de</strong> el <strong>de</strong>sprestigio <strong>de</strong> González Macchi había llevado alpaís al límite <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sencanto”13El estudio <strong>de</strong> Vial indica que en el 2003, el 73,7% <strong>de</strong> la población encuestada consi<strong>de</strong>raba que lasituación general estaría mejor.14Informe 2004 <strong>de</strong> Latino barómetro70


Atendiendo el nivel educativo <strong>de</strong> los usuarios se encuentra que quienes juzgan másseveramente la situación <strong>de</strong>l país son las personas con menor nivel educativo.71


Según el sexo <strong>de</strong> los encuestados se advierte menor flexibilidad <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> lasmujeres al calificar la situación actual <strong>de</strong>l país. Alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> un 22% más <strong>de</strong>mujeres que hombres piensa que el país está peor o mucho peor que hace 2años. Si bien el presente estudio carece <strong>de</strong> una perspectiva <strong>de</strong> género en suconcepción, estos resultados permiten inferir su importancia en el análisis. Estamayor severidad podría estar reflejando una menor tolerancia <strong>de</strong> las mujeres,en razón <strong>de</strong> que las oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> educación y salud y la falta <strong>de</strong> oportunida<strong>de</strong>s<strong>de</strong> empleo y su consecuente pobreza las afectan más gravemente.Consi<strong>de</strong>rando la envergadura <strong>de</strong> las empresas se advierte que los empresariosque evalúan más duramente la situación son los que tienen empresas pequeñasy medianas (hasta 20 trabajadores).72


PROBLEMÁTICA DEL PAÍS, DESAGREGADOPOR RANGO DE FUNCIONARIOSCon relación a los trabajadores <strong>de</strong>l sector público, el <strong>de</strong>sagregado por rangomuestra que el funcionariado <strong>de</strong> alto rango y gerencial es el que calificamejor al país. Esta calificación baja también con la función <strong>de</strong>l trabajador, enefecto, el <strong>de</strong> nivel operativo tiene una mala calificación <strong>de</strong>l país.Al evaluar que las personas <strong>de</strong> menor nivel educativo así como las empresas<strong>de</strong> menor envergadura son las que peor califican la situación actual <strong>de</strong>l país,pue<strong>de</strong> colegirse que los sectores más <strong>de</strong>sprotegidos son los que se ven másafectados por la falta <strong>de</strong> solución a los problemas.Del patrón <strong>de</strong> disociación usuarios - funcionariado podría inferirse quequienes se encuentran al interior <strong>de</strong> las instituciones visualizan cambios enrazón quizás <strong>de</strong>l mayor conocimiento <strong>de</strong> esfuerzos que pudieran estar llevándosea cabo en las mismas, en tanto que, el público en general no los ve.Otra posible explicación podría apuntar a la abundancia <strong>de</strong> información negativacon respecto a la honestidad <strong>de</strong>l sector público, que vuelve más rigurosa ala ciudadanía en general. En sentido contrario, esta disociación podría indicarque hay una cierta “autocomplacencia” <strong>de</strong>l funcionariado al no calificar conmayor rigor la situación. La diferencia también podría explicarse por el temorque pudiera existir a expresar hacia sus jefes por parte <strong>de</strong> los funcionarios.El <strong>de</strong>sagregado por rango <strong>de</strong>l funcionariado, don<strong>de</strong> se constata que los <strong>de</strong>alto rango califican mejor la situación actual <strong>de</strong>l país y son más optimistasque los <strong>de</strong> menor rango, podría estar indicando que a niveles superiores seestán ejecutando acciones que se conciben como propiciadoras <strong>de</strong> avancespara el país; pero que no son conocidas y/o internalizadas por los <strong>de</strong>másestamentos. Otra posible explicación podría apuntar a la mayor cercanía <strong>de</strong>lalto funcionariado al po<strong>de</strong>r político, lo cual le aleja <strong>de</strong> la percepción <strong>de</strong>l resto<strong>de</strong> la población.73


¿CÓMO ESTARÁ EL PAÍSEN LOS PRÓXIMOS DOS AÑOS?La perspectiva en la mejoría <strong>de</strong> la situación <strong>de</strong>l país tampoco es muy elevada,si bien es más optimista que la evaluación sobre los últimos dos años. El 41,1%<strong>de</strong> la población encuestada consi<strong>de</strong>ra que la situación estará peor o muchopeor, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> un 30% que la situación pue<strong>de</strong> mejorar, en tanto un pocomás <strong>de</strong>l 14% opina que la situación continuará igual. Estos resultados indicanun alto nivel <strong>de</strong> pesimismo en la población con respecto al futuro.En el análisis por sector, el funcionariado es el más optimista con respecto alfuturo <strong>de</strong>l país.74


Introduciendo el rango, se observa una vez más que funcionarios <strong>de</strong> altonivel son más optimistas que los <strong>de</strong>l nivel operacional.La visión más pesimista <strong>de</strong> usuarios y funcionarios <strong>de</strong> bajo rango indicaría el<strong>de</strong>sánimo <strong>de</strong> la gente común, lo cual <strong>de</strong>be analizarse específicamente por elimpacto negativo <strong>de</strong> este pesimismo en el apoyo a procesos que modifiquenla situación.75


IVAPÉNDICE76


1. LISTADO DE GRAFICOS y CUADROSACARACTERIZACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LAS INSTITU-CIONES PÚBLICAS: PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS.PERSPECTIVA DEL FUNCIONARIADONº TITULOGráfico 1Gráfico 2Gráfico 3Gráfico 4Gráfico 5Gráfico 6Gráfico 7Gráfico 8Gráfico 9Gráfico 10Gráfico 11Gráfico 12Gráfico 13Gráfico 14Percepción <strong>de</strong>l funcionariado sobre sus instituciones.Situación <strong>de</strong> la institución, según rango <strong>de</strong>funcionarios.Calidad, cantidad y accesibilidad <strong>de</strong> los servicios.Índice <strong>de</strong> Desempeño <strong>de</strong> Servicios.Satisfacción Laboral.Satisfacción con los recursos institucionales.Frecuencia con que los funcionarios buscan otraactividad laboral.Percepción <strong>de</strong> los funcionarios acerca <strong>de</strong> laimportancia <strong>de</strong>l conocimiento e involucramientocon los objetivos y planes <strong>de</strong> sus instituciones.Percepción <strong>de</strong> los funcionarios acerca <strong>de</strong> los procesos<strong>de</strong> toma <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisión.Percepción <strong>de</strong> los funcionarios sobre la administración<strong>de</strong> la comunicación institucional interna.Frecuencia <strong>de</strong> recomendaciones o coimas para elacceso a cargos públicos.Percepción <strong>de</strong> los funcionarios acerca <strong>de</strong> la gestión <strong>de</strong>los recursos humanos en el sector público: criteriospara el acceso o promoción laboral.Instituciones públicas don<strong>de</strong> los funcionariosentien<strong>de</strong>n que rige el principio <strong>de</strong> la meritocracia.Instituciones públicas don<strong>de</strong> los funcionariosentien<strong>de</strong>n que no rige el principio <strong>de</strong> la meritocracia.77


Gráfico 15Gráfico 16Gráfico 17Gráfico 18Cuadro 1Gráfico 19Instituciones públicas más politizadas según losfuncionarios.Opinión <strong>de</strong> los funcionarios acerca <strong>de</strong> las pautas <strong>de</strong> lapolítica presupuestaria <strong>de</strong> sus instituciones.Criterios consi<strong>de</strong>rados, control y transparencia.Opinión <strong>de</strong> los funcionarios acerca <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisionessobre la política presupuestaria <strong>de</strong> sus instituciones.Criterios consi<strong>de</strong>rados, control y transparencia.Opinión <strong>de</strong> los funcionarios acerca <strong>de</strong> la ejecución <strong>de</strong>la política presupuestaria en sus instituciones.Criterios consi<strong>de</strong>rados, control y transparencia.Grado <strong>de</strong> relacionamiento entre los indicadores <strong>de</strong><strong>de</strong>sempeño institucional.Receptividad <strong>de</strong>l funcionariado acerca <strong>de</strong> las medidasadoptadas para la reforma <strong>de</strong>l sector público.PERSPECTIVA DE LOS USUARIOS:Gráfico 20Ranking <strong>de</strong> instituciones según la calidad <strong>de</strong>l servicioofrecido.BCARACTERIZACIÓN DE LA CORRUPCIÓN:PERCEPCIONES Y EXPERIENCIAS.PERSPECTIVA DE LOS TRES SECTORES ENCUESTADOSGráfico 21Gráfico 22Gráfico 23Gráfico 24Gráfico 25Gráfico 26Valoración positiva (instituciones más honorables)<strong>de</strong> las instituciones <strong>de</strong>l país según empresarios,funcionarios, y usuarios.Valoración negativa <strong>de</strong> las instituciones <strong>de</strong>l país segúnempresarios, funcionarios, y usuarios.Cuadro comparativo acerca <strong>de</strong> las instituciones máshonorables.Instituciones percibidas como más corruptas por lostres sectores encuestados.Percepción <strong>de</strong> la gran corrupción según usuarios,funcionarios y empresarios.Percepción acerca <strong>de</strong> los casos <strong>de</strong> pequeños sobornossegún usuarios, funcionarios y empresarios.78


PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓN SEGÚN LOS USUARIOS:Gráfico 27Gráfico 28Porcentaje <strong>de</strong> usuarios reportan haber recibido solicitud<strong>de</strong> coimas, propina o sobornos.Modalida<strong>de</strong>s para el pago <strong>de</strong> coima, según los usuarios.Gráfico 29Gráfico 30Gráfico 31Modalida<strong>de</strong>s para el pago <strong>de</strong> coima, según los usuarios.Años 1999-2005.Relación entre la influencia <strong>de</strong>l pago <strong>de</strong> coima y la calidad<strong>de</strong> la atención recibida en el sector público.Porcentaje <strong>de</strong> ingresos <strong>de</strong> usuarios gastados en sobornos.Gráfico 32Gráfico 33Gráfico 34Gráfico 35Gráfico 36Gráfico 37Gráfico 38Gráfico 39Gráfico 40Gráfico 41Gráfico 42Gráfico 42 -1Percepción ciudadana acerca <strong>de</strong>l sistema judicial.Percepción ciudadana acerca <strong>de</strong> influencias en elPo<strong>de</strong>r <strong>Judicial</strong>.Percepción ciudadana acerca <strong>de</strong> influencias sobre elPo<strong>de</strong>r <strong>Judicial</strong>. Años 1999 – 2005.Problemas percibidos por la ciudadanía en el sistema<strong>de</strong> la educación pública.Principales obstáculos para una educación <strong>de</strong> calidad.Corrupción como barrera al acceso <strong>de</strong> los serviciospúblicos.Niveles <strong>de</strong> tolerancia a hechos <strong>de</strong> corrupción.Razones que influyen en la <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> no <strong>de</strong>nunciarhechos <strong>de</strong> corrupción, según el total <strong>de</strong> encuestados.Conocimiento <strong>de</strong> procedimientos para <strong>de</strong>nunciarhechos <strong>de</strong> corrupción según usuarios.Años 1999 – 2005.Niveles <strong>de</strong> eficacia <strong>de</strong> las instituciones para ejercercontrol social.Expectativas referentes al futuro <strong>de</strong> la corrupción enlas instituciones públicas.Opinión sobre el combate a la corrupción.Años 1999 - 200579


PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓN SEGÚN EL EMPRESARIADO:Gráfico 43Gráfico 44Gráfico 45Gráfico 46Gráfico 47Gráfico 48Gráfico 49Gráfico 50Gráfico 51Gráfico 52Principales obstáculos para el <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> activida<strong>de</strong>sempresariales.Frecuencia y ámbitos en los cuales se realizan pagosilegales <strong>de</strong> parte <strong>de</strong> los empresarios.Grado <strong>de</strong> conocimiento <strong>de</strong> casos <strong>de</strong> soborno eninstituciones públicas según las empresas.Prácticas <strong>de</strong> corrupción más frecuentes en el ámbito público.Tipos <strong>de</strong> corrupción en los procesos <strong>de</strong> contratación pública.Pagos ilegales para obtención <strong>de</strong> contratos públicos.Destino <strong>de</strong>l dinero pagado en sobornos.Grupos con po<strong>de</strong>r <strong>de</strong> influencia en las <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>autorida<strong>de</strong>s públicas.Opinión <strong>de</strong> los empresarios sobre transparencia en elsector estatal.Frecuencia <strong>de</strong> contribución económica con partidospolíticos.PROBLEMÁTICA DE LA CORRUPCIÓN SEGÚN EL FUNCIONARIADO:Cuadro 2Gráfico 53Gráfico 54Gráfico 55Gráfico 56Gráfico 57Gráfico 58índices <strong>de</strong> Corrupción.Prácticas <strong>de</strong> corrupción difundidas en las institucionespúblicas.Difusión <strong>de</strong> la coima, según sectores.Distribución <strong>de</strong>l soborno.Conocimiento directo <strong>de</strong> algún caso <strong>de</strong> soborno afuncionarios y autorida<strong>de</strong>s <strong>de</strong>l estado.Porcentaje <strong>de</strong>l presupuesto público <strong>de</strong>sviado porprácticas fraudulentas.Conocimiento sobre frecuencia <strong>de</strong> <strong>de</strong>svío <strong>de</strong> fondos.Gráfico 59 Desvío <strong>de</strong> fondos presupuestarios. Años 1999 – 2005.80


Gráfico 60Gráfico 61Gráfico 62Gráfico 63Gráfico 64Gráfico 65Sobornos para adjudicación <strong>de</strong> contratos.Años 1999 – 2005.Opinión <strong>de</strong> funcionarios sobre proceso para <strong>de</strong>nunciarcasos <strong>de</strong> corrupción.Opinión sobre temas relacionados a la corrupción.Grado <strong>de</strong> conocimiento sobre el Sistema <strong>de</strong>Contrataciones Públicas.Sistema <strong>de</strong> contrataciones públicas como instrumento<strong>de</strong> combate a la corrupción.Opinión <strong>de</strong> los funcionarios sobre medidas <strong>de</strong>integridad en sus instituciones.Gráfico 65 -1CACTUALIDADGráfico 66Opinión <strong>de</strong> funcionarios sobre prioridad, eficacia yoportunidad <strong>de</strong> la lucha anticorrupción y medidasanticorrupción.SITUACIÓN COMPARATIVA DEL PAÍS:Y PERSPECTIVASPrincipales problemas <strong>de</strong>l país.Gráfico 67Gráfico 68Gráfico 69Gráfico 70Gráfico 71Gráfico 72Gráfico 73Gráfico 74Gráfico 75Gráfico 76Corrupción como problema nacional, perspectiva <strong>de</strong>los usuarios <strong>de</strong> servicios públicos. Años 1999 – 2005.Percepción general sobre la situación <strong>de</strong>l país.Percepción sobre la situación <strong>de</strong>l país, según los tressectores consultados.Percepción sobre la situación <strong>de</strong>l país, según losusuarios, <strong>de</strong>sagregado por nivel educativo.Situación <strong>de</strong>l país, <strong>de</strong>sagregado por sexo.Situación <strong>de</strong>l país, <strong>de</strong>sagregado por “envergadura” <strong>de</strong>empresas.Situación <strong>de</strong>l país, <strong>de</strong>sagregado por rango <strong>de</strong> funcionarios.Perspectiva general sobre situación <strong>de</strong>l país.Perspectivas sobre situación <strong>de</strong>l país, según los tres sectores.Perspectivas sobre situación <strong>de</strong>l país, <strong>de</strong>sagregado porrango <strong>de</strong> funcionarios.81


2. INDICADORES DE DESEMPEÑO INSTITUCIONAL:DEFINICIÓN OPERACIONALIndicadores <strong>de</strong> <strong>de</strong>sempeñoinstitucionalDefinición1. ACCESO PARALOS POBRES2. DESEMPEÑODE SERVICIOÍndice que representa la accesibilidad<strong>de</strong> ciudadanos pobres al serviciopúblico provisto por la institución.Índice que mi<strong>de</strong> hasta que punto elservicio provisto por la institución es<strong>de</strong> alta calidad, completamente satisfactoriopara el usuario, y ofrecido aun costo relativamente bajo.3. AUDITORÍA4. CUMPLIMIENTODE REGLAS5. SUPERVISIÓNDE REGLAS6. MERITOCRACIA7. CONOCIMIENTODE LA MISIÓNÍndice que representa el porcentaje <strong>de</strong>casos don<strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones sobreadministración <strong>de</strong> personal y presupuestoestán sujetas a auditoriasexternas y/o internas. Subdividido enel análisis empírico en auditoria enadministración <strong>de</strong> personal, auditoriaen administración <strong>de</strong> presupuesto yexistencia <strong>de</strong> documentaciónrespaldatoria.Índice que representa la frecuenciacon la cual las reglas/directrices/regulacionessobre administración <strong>de</strong> personaly presupuesto se hacen cumplir.Índice que representa la frecuenciacon la cual las reglas/directrices/regulacionessobre administración <strong>de</strong> personaly presupuesto son supervisadas.Índice que representa la frecuenciacon que las <strong>de</strong>cisiones en los problemas<strong>de</strong> administración <strong>de</strong> personalson basadas en experiencia/mérito/<strong>de</strong>sempeño profesionales.Índice que <strong>de</strong>termina el grado <strong>de</strong>entendimiento <strong>de</strong>l objetivo <strong>de</strong> la institucióny las tareas y responsabilida<strong>de</strong>spropias por parte <strong>de</strong> los funcionariospúblicos <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la institución.82


8. APERTURA9. POLITIZACIÓN10. CALIDAD DE REGLAS11. RECURSOS12. TRANSPARENCIA13. VOZ CIUDADANAÍndice que representa la frecuenciacon que reglas/directrices/regulacionessobre administración <strong>de</strong> personaly presupuesto, son anunciadas yabiertas al interior <strong>de</strong> la institución y seestablecen mecanismos <strong>de</strong> consultapara el público. Se subdivi<strong>de</strong> en trescategorías: apertura <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>personal, apertura <strong>de</strong> <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>presupuesto, apertura al público.Índice que representa el porcentaje <strong>de</strong>casos don<strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones sobreadministración <strong>de</strong> personal, y presupuestoestán sujetas a la interferenciapolítica. Subdividido en el análisisempírico en politización en la administración<strong>de</strong> personal y en la administración<strong>de</strong> presupuesto.Índice que representa la frecuenciacon que reglas/directrices/regulacionessobre administración <strong>de</strong> personaly presupuesto son escritas formalmente,simples, claras, sin agregar<strong>de</strong>masiados pasos administrativos. Sesubdivi<strong>de</strong> en calidad <strong>de</strong> reglas <strong>de</strong>administración <strong>de</strong> personal, servicios ypresupuesto.Índice que representa el porcentaje <strong>de</strong>casos en los cuales los recursos físicos,financieros y <strong>de</strong> capital humano <strong>de</strong> laagencia son a<strong>de</strong>cuados.Índice que representa el porcentaje <strong>de</strong>casos don<strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones sobreadministración <strong>de</strong> personal y presupuestose hacen transparentemente.Índice que representa la existencia <strong>de</strong>mecanismos <strong>de</strong> queja y retroalimentación<strong>de</strong>l ciudadano <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> lainstitución.83


14. ROTACION Índice que indica la frecuencia <strong>de</strong> latasa <strong>de</strong> rotación <strong>de</strong> la institución y latasa <strong>de</strong> rotación <strong>de</strong>l sector público alprivado, y <strong>de</strong>l sector privado al público.15. SATISFACCIÓNSALARIAL16. INSATISFACCIÓNSALARIALEl porcentaje <strong>de</strong> empleados muy satisfechoso algo satisfechos con sussalarios y beneficios.Porcentaje <strong>de</strong> empleados que <strong>de</strong>bebuscar otro trabajo para completaringresos.84


3. INDICES DE CORRUPCIÓN: DEFINICION OPERACIONALÍNDICE DE CORRUPCIÓNGLOBALÍndice <strong>de</strong> corrupción que representael promedio <strong>de</strong> cinco indicadores <strong>de</strong>corrupción estandarizados: sobornosobre <strong>de</strong>cisiones reguladoras/legales,soborno sobre contratos públicos,soborno para obtener servicios públicos,corrupción en la administración<strong>de</strong>l personal y corrupción en laadministración presupuestaria.Sub-índices <strong>de</strong> corrupción analizados1. CAPTURA DEL ESTADO2. CORRUPCIÓN EN LOSCONTRATOS3. CORRUPCIÓN EN LAADMINISTRACIÓN DEPERSONAL4. CORRUPCIÓN EN LAADMINISTRACIÓNPRESUPUESTARIA5. CORRUPCIÓNADMINISTRATIVA6. CORRUPCIÓN PERCIBIDAÍndice <strong>de</strong> corrupción que representa lamagnitud <strong>de</strong> sobornos para alterarregulaciones y las <strong>de</strong>cisiones legales<strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la institución.Índice <strong>de</strong> corrupción que representa lafrecuencia <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la institución <strong>de</strong>sobornos en el proceso <strong>de</strong> contratos.Índice <strong>de</strong> corrupción que representa elporcentaje <strong>de</strong> casos dón<strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisionesen la administración <strong>de</strong> personalse basan en pagos extraoficiales.Índice <strong>de</strong> corrupción que representa lafrecuencia <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la institución <strong>de</strong>irregularida<strong>de</strong>s/<strong>de</strong>sviación <strong>de</strong> fondoso cualquier otro tipo <strong>de</strong> abuso <strong>de</strong>l presupuesto.Índice <strong>de</strong> corrupción que representa lafrecuencia <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong> la institución <strong>de</strong>sobornos para obtener los serviciospúblicos en la institución.Nivel <strong>de</strong> corrupción percibido por funcionariosen sus instituciones.85


4. NOMBRES DE INDICADORES Y VALOR MEDIO DE LOS MISMOSINDICADORES“Accesibilidad para los pobres” (acces)“Desempeño <strong>de</strong> servicio”(service)“Mecanismos <strong>de</strong> auditoría”(audit.)“Mecanismos <strong>de</strong> auditoría en <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>l personal” (auditper)“Mecanismos <strong>de</strong> auditoría en <strong>de</strong>cisiones presupuestarias” (auditbud)“Cumplimiento <strong>de</strong> reglas” (enforce)“Supervisión <strong>de</strong> reglas”(superv)“Meritocracia”(merit)“Misión”( misión)“Apertura”(opennes)“Apertura en <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>l personal” (openper)“Apertura en <strong>de</strong>cisiones presupuestarias” (openbud)“Claridad <strong>de</strong> las <strong>de</strong>cisiones (abiertas y transparentes)”( clear)“Politización” (polit)“Politización en <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>l personal”( politper)“Politización en <strong>de</strong>cisiones presupuestarias”(politbud)“Calidad <strong>de</strong> las reglas” (rules)“Calidad <strong>de</strong> las reglas <strong>de</strong>l personal” (rulesper)“Calidad <strong>de</strong> las reglas presupuestarias”(rulesbud)“Calidad <strong>de</strong> reglas <strong>de</strong> administración <strong>de</strong> servicios” (ruleserv)“Recursos” (resource)“Transparencia” (transpar)“Transparencia en <strong>de</strong>cisiones <strong>de</strong>l personal” (transper)“Transparencia en <strong>de</strong>cisiones presupuestarias”(transbud)“Voz ciudadana”(voice)“Rotación <strong>de</strong> sectores público/privado” (rotot)“Rotación <strong>de</strong>l sector público al privado” (rotout)“Rotación <strong>de</strong>l sector privado al público” (rotin)“Satisfacción salarial” (wage_sat)“Insatisfacción salarial” (wag_insa)“Corrupción general”; corinsumVALORMEDIO66,0661,6865,4360,4664,9563,0465,6156,7866,8658,7053,2552,6259,4946,5654,2242,7368,5169,1467,2570,3863,3460,9356,0965,7762,5652,1253,0247,6643,8973,4743,5886


“Corrupción administrativa para obtener servicios públicos”( corinad)“Corrupción en personal”( corinper)“Corrupción en presupuesto” (corinbud)“Corrupción en contratos públicos”( corinto)“Captura <strong>de</strong>l Estado (corrupción en reglamentos y leyes)”( corin_sc)“Corrupción percibida” (pcor)32,6550,6928,9445,3149,0242,487


V. REFERENCIA BIBLIOGRAFICABareiro, Line (2003) Comp. Discriminaciones y Medidas Antidiscriminatorias. Debate TeóricoParaguayo y Legislación Comparada. Asunción: CDE/Cámara <strong>de</strong> Senadores/UNFPA.Bareiro, Line, (2004). Aportes <strong>de</strong>s<strong>de</strong> la perspectiva <strong>de</strong> género a la Estrategia <strong>de</strong> Reducción <strong>de</strong>la pobreza y la <strong>de</strong>sigualdad en Paraguay. En Políticas <strong>de</strong> empleo para superar la pobreza.Paraguay. Santiago: OIT.Bareiro, Line y Carolina Ravera (2005) Comp. Discriminaciones y MedidasAntidiscriminatorias. Debate Teórico Paraguayo y Legislación Nacional. Volumen 2.Asunción. Cámara <strong>de</strong> Senadores/Cámara <strong>de</strong> Diputados/CDE/UNFPA.Camou, Antonio (1995). Gobernabilidad y Democracia. México: Instituto Fe<strong>de</strong>ralElectoral.Carrillo Flores, Fernando (2001) Editor. Democracia en déficit. Gobernabilidad yDemocracia en América Latina y el Caribe. Washington DC: BID.De Sousa Santos, Boaventura (2005). Reinventar la <strong>de</strong>mocracia: reinventar el Estado. Bs.As: Consejo Latinoamericano <strong>de</strong> Ciencias Sociales.Encuesta Nacional sobre Corrupción, 2004 (2005). Asunción: Transparencia Paraguay.Estrategia <strong>de</strong> Mo<strong>de</strong>rnización <strong>de</strong>l Estado (2001) en Un <strong>de</strong>safío a la <strong>de</strong>mocracia. Los partidospolíticos en Centroamérica, Panamá y República Dominicana. San José: BID/ IDEAInternacional/ OEA.Governance and Anticorruption.http://infor.worldbank.org/governance/kkz2004/mc_chart.asp Obtenido en fecha05/27/05.Henry, Nicholas (1999). Public Administration and Public Affaire. NJ: Prentice Hall.Indice <strong>de</strong> Transparencia, Integridad y Eficiencia 2004 (2005).Asunción: Transparencia Paraguay.Informe Nacional sobre Desarrollo Humano Paraguay 2003, Asunción, PNUDParaguay/DGEEC/Instituto Desarrollo.Libro Blanco sobre la reforma institucional en Paraguay (2002). Instituto Internacional <strong>de</strong>Gobernabilidad.Moliner, Lila (2004) De un mo<strong>de</strong>lo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo insostenible a otro sostenible en DerechosHumanos en Paraguay 2004. Asunción: CODEHUPYPrograma <strong>de</strong> las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La <strong>de</strong>mocracia en AméricaLatina. Hacia una <strong>de</strong>mocracia <strong>de</strong> ciudadanas y ciudadanos. Bs. As: Alfaguara.Vial, Alejandro (2004). Cultura Política y Prácticas <strong>de</strong> Gobernabilidad Democrática 2004.VI. ANEXOSAcce<strong>de</strong>r a través <strong>de</strong>l enlace disponible en este documento digital.88


Este documento <strong>de</strong> trabajo presenta los principales resultados<strong>de</strong>l estudio “<strong>Patrones</strong> <strong>de</strong> <strong>comportamiento</strong>, <strong>de</strong>sempeñoinstitucional, gobernabilidad y corrupción en el sector públicoen Paraguay” que a través <strong>de</strong> la discusión con los diferentessectores e instancias públicas y privadas será enriquecido,iniciándose así la primera etapa <strong>de</strong> la elaboración <strong>de</strong>una estrategia anticorrupción incluyente para actualizar elPlan Nacional <strong>de</strong> Integridad.Las encuestas fueron administradas en el marco <strong>de</strong>l convenio<strong>de</strong> cooperación <strong>de</strong>l Consejo Impulsor <strong>de</strong>l SistemaNacional <strong>de</strong> Integridad (CISNI) y la Dirección General <strong>de</strong>Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC) <strong>de</strong> la SecretaríaTécnica <strong>de</strong> Planificación. Se ha contado con la asistencia técnica<strong>de</strong>l Instituto <strong>de</strong>l Banco Mundial, el apoyo <strong>de</strong> la agencialocal <strong>de</strong>l Banco Mundial y la cooperación financiera <strong>de</strong>lBanco Interamericano <strong>de</strong> Desarrollo (BID).Parapití Nº 1690 c/ Avda. Quinta. Telefax: (595 21) 374 717/8Asunción, Paraguay. Correo Electrónico: cisni@pni.org.pywww.pni.org.py

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