CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrolloVI. Estrategias a mediano y largo plazosustentadas en alianzas publico-privadasA. De una tradición estratégica y estructuralal consenso de Washington1. Las estrategias orientadas al desarrollo industrialDurante el período comprendido entre la década de 1950 y el comienzo de los años ochenta, enAmérica Latina predominó lo que Ocampo (2006) conceptualizara como la era de industrializaciónliderada por el Estado. En la región, la industrialización fue progresiva y su inicio en la segundamitad del siglo XIX es atribuible a las fuerzas autónomas de economías exportadoras de recursosnaturales que respondieron a la demanda externa 99 . En el curso del siglo XX, fenómenos disruptivoscomo el colapso de mercados internacionales durante la Gran Depresión de los años veinte y lascarencias derivadas de la segunda guerra mundial incidieron poderosamente tanto en el proceso deindustrialización local como en el marcado aumento del protagonismo del Estado en la economía.Es por eso que las primeras manifestaciones de la industrialización latinoamericana no puedeninterpretarse como una estrategia propiamente tal, sino más bien como una reacción, a vecesforzosa, ante eventos externos. El período de los años treinta y cuarenta también fue de relativoéxito en materia de crecimiento, que consolidó una cierta legitimidad de la acción del Estado. Es asíposible observar que a partir de la década de 1950 se produce un claro vuelco en el papel del Estadoen materia de intervención, que pasa de reactivo a proactivo a nivel no solo macro, sino tambiénmicroeconómico, lo que lleva a acentuar el esfuerzo en pro de la diversificación de la estructuraproductiva mediante el fomento de la sustitución de importaciones, el desarrollo tecnológico, laconstrucción de infraestructura básica, la promoción del desarrollo social y la consolidación delEstado mismo.99Según las características de cada producto, la explotación y exportación de recursos naturales redundó en la creaciónen la economía local de determinados eslabones, si bien limitados, hacia adelante y hacia atrás. También determinóel surgimiento de una demanda de manufacturas que, debido a los costos de transporte, el alto nivel de protecciónarancelaria o ambos, estimuló igualmente la industrialización.119
CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrolloEn el plano macroeconómico se aplicaron políticas fiscales y monetarias activas, tendientesa dinamizar el consumo y la inversión, mientras que en el manejo de la política cambiaria se priorizóel tipo de cambio múltiple con el fin de favorecer la importación de maquinaria y equipos para lamanufactura, con algunas compensaciones para el sector exportador, a la vez que se optaba por larevaluación cada vez que la inflación recrudecía. Todo esto era acompañado de una política comercialampliamente proteccionista puesta en práctica mediante aumentos de derechos aduaneros, cuotas yrestricciones no arancelarias 100 .En lo que respecta a la microeconomía, la estrategia se centró en la promoción industrial,respaldada por la acción proactiva del Estado, que se traducía en compras gubernamentales, créditossubvencionados otorgados por la banca del desarrollo, rebajas tributarias y subsidios acordados pororganismos de desarrollo y un papel creciente de las empresas públicas. Estas acciones, que en unmomento tuvieron por objetivo defender la industria naciente, con el tiempo fueron acumulandocontradicciones internas y vulnerabilidades externas debido a deficiencias de gestión, vaivenespolíticos y perturbaciones externas (Thorp, 1998; Ocampo, 2006). Los resultados obtenidos duranteeste período no fueron malos, como lo denota el crecimiento del producto y de la productividad, segúnse expone en el capítulo I, pero tampoco sobresalientes, comparado con otros países y regiones cuyosprocesos sostenidos de crecimiento, permitieron cerrar las brechas de ingresos con países ricos.2. El papel de la planificación en el contexto del liderazgo del EstadoEn América Latina, la planificación formal cumplió una función importante en la implementación de laestrategia de industrialización. En sus comienzos, durante las décadas de 1950 y 1960, la planificaciónfue impulsada en gran medida por factores externos, como el conocimiento adquirido en la regiónsobre las prácticas derivadas de la reconstrucción de Europa después de la segunda guerra mundial, laexperiencia de construcción socialista, los avances en la modelación matemática que caracterizarondicha época y también las corrientes preponderantes de pensamiento sobre el desarrollo económico 101 .En 1961, la planificación se generaliza, promovida por las resoluciones adoptadas en la Carta dePunta del Este y por su mecanismo principal, la Alianza para el Progreso, impulsada por los EstadosUnidos y apoyada por los organismos multilaterales de desarrollo 102 .En este contexto, la planificación, mayormente indicativa, fue considerada como un instrumentofundamental para ejecutar programas nacionales de desarrollo económico y social, en un entorno quefavorecía ampliamente tales ejercicios. En efecto, el Estado ejercía una muy marcada influencia en laactividad económica a través del dominio de monopolios estatales y la amplia regulación de los mercados.En principio, esto permitía que la planificación cumpliera su labor propia de coordinación. Con el apoyoy estímulo de la comunidad internacional fueron surgiendo, creciendo y consolidándose las instanciasinstitucionales encargadas de llevar adelante esta tarea: las oficinas, ministerios o secretarías, así comovariados esquemas o sistemas nacionales, regionales y sectoriales de planificación, cuyas atribucionesincluían grados también diversos de control y apoyo en materia de programas de inversión, procesosde preinversión y cooperación internacional, entre otros (Lira, 2006). Si bien hubo excepciones, en casitodos los países la planificación fue un proceso formal, con rango constitucional y con tres característicasfundamentales: su vocación en favor del desarrollo, cierto escepticismo en cuanto a la capacidad delsector privado y un alto grado de intervencionismo estatal (Rufián, 1993).Como se observa en el cuadro VI.1, en la década de 1970 la planificación estuvo especialmentepresente en la mayoría de los países de la región. Los objetivos de los planes nacionales de desarrollo,coherentes con la estrategia imperante, se encuadraron en el desarrollo industrial, el aumento de laproductividad y la reducción de la vulnerabilidad externa en general. Es interesante constatar que100Como destacó Ocampo (2006), la causa de los altos aranceles aplicados en el siglo XIX fue la recaudación impositivay no una estrategia explícita de industrialización.101En muchas teorías del desarrollo en boga durante la época se sugería que el Estado coordinara la inversión en múltiplesfrentes. Véanse, por ejemplo, Nurske (1953) y Rosenstein-Rodan (1943), CEPAl/Prebisch (1949), entre otros.102Es importante notar que, con la excepción de Cuba revolucionaria, la planificación se dio en el marco de economíascapitalistas “mixtas”.120
Change language