CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrollonecesarios para avanzar en su implementación y ejecución están sujetos a decisiones políticas yoperativas discrecionales; 140 iii) la información sobre la utilización de los recursos en la ejecuciónde los programas y sus resultados puede ser escasamente divulgada, lo cual hace que la comunidadempresarial y la sociedad civil no cuenten con elementos suficientes para evaluar la efectividad y laeficiencia de los programas (este aspecto tiene relación con la transparencia, tema que se analizará enuna sección posterior).Un ejemplo ilustrativo en relación con el primer problema señalado es el de la CORFO enChile, organismo que ha sido replicado en otros países latinoamericanos. Con respecto a los programasde incentivo a la innovación y la competitividad, en el estudio de Agosin, Larraín y Grau (2009, pág.13) se señala que en la actualidad existen cientos de instrumentos, cada uno con escasos recursos,lo que reduce sus posibilidades de éxito. Algo similar sucede con la Gerencia de IntermediaciónFinanciera del mismo organismo, que debe realizar demasiadas operaciones con el monto asignadoa cada una de ellas como para funcionar como un efectivo banco de desarrollo. En 2006, la carterade la Gerencia de Inversión y Desarrollo de la CORFO registró un monto cercano al 1% del total delsistema financiero chileno, muy por debajo del contabilizado por organismos afines, como NacionalFinanciera (NAFIN) en México (9,7%) y el Banco de Comercio Exterior (BANCOLDEX) enColombia (3,5%). Por consiguiente, los autores de este estudio recomiendan concentrar los recursosen los programas más promisorios, lo que permitiría que tuvieran éxito. Por otra parte, al problema dela insuficiencia de los recursos financieros asignados a la estructura de organismos se agrega el de ladependencia del ciclo presupuestal, lo que en un ambiente de incertidumbre respecto del compromisopolítico con la estrategia, suele convertirse en una camisa de fuerza que restringe la credibilidad y laefectividad de la gestión. Es necesario evolucionar en busca de esquemas presupuestales plurianuales,al menos indicativos, que permitan extender el horizonte de los programas y políticas al mediano ylargo plazo.B. La necesidad de coordinaciónLa coordinación, junto con facilitar una adecuada ejecución de las políticas públicas, es una funciónesencialmente política (Martin, 2005), ya que debe realizarse con sentido estratégico y despuésde establecer prioridades. Como se puede observar en el cuadro 5, la existencia de un organismolíder especializado en un área temática es una excepción en la región, donde coexisten múltiplesorganismos que generalmente operan en un plano horizontal. Dada la horizontalidad de la relaciónentre entidades, en los países se presentan serios problemas de superposición y desarticulación depolíticas e instrumentos, situación que se agrava si se carece de una estrategia que sirva de marco deacción a los ministerios y organismos y facilite la coordinación.La horizontalidad entre organismos se explica en parte por la forma en que históricamente sefue creando su institucionalidad. Por ejemplo, las organizaciones dedicadas a la ciencia y la tecnologíaen el Brasil datan de comienzos del siglo XX. El diseño del sistema brasileño de innovación seconsolidó entre los años cincuenta y setenta, por lo que refleja la fuerte influencia del Estado en laeconomía que predominaba en esas décadas, mientras que en los años noventa se impuso el modelode economía abierta y más competitiva. Como señala Pacheco y Corder (2008), el resultado de estaevolución fue una superposición de normas legales e instrumentos que dificulta la acción efectiva ycoordinada del gobierno. Esta naturaleza asincrónica de los organismos se mantuvo a pesar de estaroriginalmente orientados a responder a objetivos y contextos diferentes.En la actualidad, el gobierno está haciendo un serio intento de coordinación para ejecutareficazmente la Política de Desarrollo Productivo (PDP). Si bien son varios los ministerios y organismosparticipantes, la coordinación general (véase el gráfico 5) está a cargo del Ministerio de Desarrollo,Industria y Comercio (MDIC), que articula los programas de la PDP con el resto de los ministerios y140Estos desembolsos también pueden depender de la cooperación técnica externa, que a menudo ata el país a laburocracia y agenda de los organismos multilaterales.163
CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrollocon la Casa Civil (órgano de la Presidencia de la República), entidad encargada de coordinar el restode los planes de acción a mediano y largo plazo que configuran la estrategia de desarrollo del gobierno.Por otra parte, la coordinación de carácter más ejecutivo en el plano interno de la PDP corresponde ala Secretaría Ejecutiva, a cargo de dos organismos y un ministerio: la Agencia Brasileña de DesarrolloIndustrial (ABDI), el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) y el Ministerio deFinanzas (MF). Tanto la Secretaría, como el MDIC están liderando un gran movimiento encaminadoa articular un conjunto complejo de programas temáticos y sectoriales que deben ejecutarse a nivelnacional y de estados federados. Estos organismos son superados en jerarquía por el Consejo Nacionalde Desarrollo Industrial (CNDI) que, como se ha señalado, debiera ser la instancia superior de diálogoy debate público-privado, pero que hasta ahora ha tenido un débil desempeño.En los rectángulos inferiores del gráfico VII.1 figuran cinco tipos de acciones, cada una conun número importante de programas, coordinados por ABDI, el Ministerio de Ciencia, Tecnología eInnovación (MCT), el MDIC y el BNDES. A diferencia de lo que ocurría históricamente, las accionesdel MCT respecto de las empresas están estrechamente relacionadas como resultado de un serioesfuerzo por articular la PDP con el Plan de Acción de dicho Ministerio.El gran desafío que enfrenta el Estado en relación con la PDP depende entonces de la capacidadde los organismos líderes (después de casi dos décadas del Consenso de Washington y su legado), ycon poder real (como el BNDES), para lograr que todas las entidades pertinentes dialoguen entre sí,articulen sus diversos programas y, a su vez, sean capaces de escuchar al sector privado y actuar juntocon él en la selección y aprobación de la agenda a mediano y largo plazo para cada área. Esta es unafórmula novedosa en el Brasil, por lo que sus resultados solo podrán evaluarse en el futuro.GRÁFICO VII.1BRASIL: COORDINACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO PRODUCTIVOCoordinación de gestiónCNDIMDICCoordinación generalConsejo Gestor: Casa Civil,MF, MPOG, MCT, MDICABDI, BNDES, MFSecretaría EjecutivaAccionessistémicasÁreasestratégicasProgramasmovilizadores enáreas estratégicasProgramas parael fortalecimiento dela competitividadProgramas paraconsolidar yexpandir el liderazgoCoord.: MFCoord.: ABDI Coord.: MCT Coord.: MDIC Coord.: BNDES5 programas 6 programas 12 programas 7 programasFuente: Gobierno del Brasil, “Política de desarrollo productivo”, 2008.La fórmula que ideó el gobierno de Colombia en 2006 para impulsar la coordinación de susprogramas y políticas con énfasis en el aumento de la productividad y la competitividad fue crear elSistema Administrativo Nacional de Competitividad (véase [en línea] www.snc.gov.co). De acuerdocon la definición presentada en el Decreto 2828 que lo instituye, este Sistema comprende al conjuntode los actores públicos, privados y de la sociedad civil que inciden en la competitividad del país. En élse contemplan, asimismo, las reglas que rigen las interacciones entre dichos actores, lo que transformaal organismo en el ente coordinador las actividades relacionadas con la formulación, ejecución yseguimiento de las políticas necesarias para fortalecer la posición competitiva de Colombia.164
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