CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrolloespecializados de diálogo social en Irlanda en Doyle, (2005). Con la incorporación de lasorganizaciones no gubernamentales a la alianza, se estableció una división de tareas más clara,según la cual el consejo es el responsable exclusivo de los lineamientos de la estrategia nacionaly el NESF, de la implementación de políticas. Ambas instancias están coordinadas por la Oficinanacional de desarrollo económico y social.Con el transcurso del tiempo, el NESC ha elaborado una metodología de discursotendiente a facilitar el consenso. Más que involucrarse en deliberaciones sobre cuestiones deactualidad, el consejo efectúa recomendaciones de índole general acerca de las políticas y losprogramas socioeconómicos de mediano y largo plazo. Esto tiene como objetivo acordar un marcoanalítico que facilite la adopción de un acuerdo social, directrices para una estrategia nacionaly la implementación de programas gubernamentales de apoyo como parte del plan nacional. Laalianza expresada en el NESC tiene diversas dimensiones: (i) consulta y pactos entre los sociosque comparten una interdependencia funcional; y (ii) un sentido de solidaridad, cohesión social yparticipación. Para que una alianza resulte eficaz, debe incorporar estas dos dimensiones porque, sidependiera exclusivamente de la primera, le atribuiría demasiada importancia al poder relativo delos socios, mientras que si dependiera solo de la segunda, reflejaría una mirada en exceso simplistade la inclusión, lo que reduciría el proceso a una consulta en que las partes interesadas meramenteexpresan sus necesidades y puntos de vistas.Sin embargo, hay una tercera dimensión: la negociación. La construcción de consensosentraña que los socios deben sentarse a la mesa sin puntos de vista inflexibles y sin el objetivo demaximizar sus ganancias, pero deben estar dispuestos a participar en un proceso de deliberación quetenga el potencial de formular y reformular acuerdos sobre los problemas y sus soluciones, y sobrela identidad y las preferencias de los participantes. El resultado será similar al bien público. Así,el proceso de engendrar asociaciones depende de la capacidad de promover el entendimiento y deenfocar el diálogo con miras a resolver los problemas en forma conjunta para llegar al consenso.De hecho, la clave del funcionamiento del NESC tal vez radique en el método usado parallevar a cabo las deliberaciones. En primer lugar, se supone que la resolución de problemas es elmandato principal de los participantes. En segundo lugar, el mecanismo que rige las deliberacionesapunta a resolver uno o más problemas mediante un diálogo fundamentado en los aportes de gruposde trabajo y expertos imparciales que ayudan a acuñar una definición en común de los problemas. Lapeculiaridad de este enfoque radica en que los socios no discuten sobre un punto de vista definitivo,sino que, al tener presentes la evidencia empírica presentada por una secretaría técnica imparcialy el mandato de resolver los problemas, es posible que surja de los participantes una especie dedecisión conjunta. Los integrantes de la alianza están obligados a explicar, fundamentar y asumir laresponsabilidad por sus propuestas antes los demás integrantes, sus pares y el público en general. Así,el entendimiento y el consenso no constituyen prerrequisitos de la alianza, sino el resultado de unproceso que los estimula.Otro componente significativo de la elaboración de consenso es la cohesión social, queconstituye un objetivo permanente durante todas las deliberaciones sobre la implementación y elcontenido de las estrategias futuras. La experiencia del NESC demuestra que las deliberacionespragmáticas orientadas hacia la resolución de un problema específico puede lograr un consenso auncuando no haya conflictos de interés subyacentes y no haya un entendimiento inicial. Otro aspectoclave es que el consenso logrado en el seno del NESC siempre es provisorio o sea, en otras palabras,que el consenso les permite a los interlocutores recomendar una acción pragmática, al tiempo quese reservan el derecho de rever las metas, los medios y arbitrios, y el propio análisis llevado a cabo.El consenso se ve facilitado por el hecho de que las deliberaciones son privadas y cuentan con elapoyo del Primer Ministro, y que distintos integrantes participan en las deliberaciones según lostemas de la agenda. Otra ventaja es que el enfoque está orientado hacia el futuro en lugar de serretrospectivo o estar centrado en el presente y, por ende, los representantes del gobierno tienden79
CEPAL – Colección Documentos de proyectosAlianzas público-privadas para una nueva visión estratégica del desarrolloa asumir posturas menos defensivas 76 . Como ya mencionamos, las recomendaciones del NESC,publicadas cada tres años, se basan en principios generales y no tienen carácter obligatorio para laspolíticas y los programas socioeconómicos de mediano y largo plazo del gobierno. Empero, como semencionó antes, los informes estratégicos del NESC han sido el insumo básico para la negociación delos programas socioeconómicos del pacto social implementado por la Oficina del Primer Ministro y,dado el prestigio de los miembros, un aporte muy influyente para la formulación del plan nacional.Debemos recordar que los resultados positivos del NESC y su metodología son consecuenciade un largo proceso basado en el método de “ensayo y error”, con raíces en la decisión del sectorpúblico, décadas atrás, de brindarles a los grupos sociales interesados un foro tripartito y neutral dealto nivel y un respaldo técnico de calidad para deliberar —en privado y con el apoyo del PrimerMinistro— y analizar la dirección tomada por el país para alcanzar el desarrollo. El hecho de queeste proceso institucional con miras a construir el consenso nacional haya existido durante muchosaños determinó el escenario para que la alianza eventualmente se consolidara y diera nacimiento a unverdadero foro de consenso nacional donde los participantes tuvieron que aunarse para hacer frentede inmediato a la grave crisis económica de fines de la década de 1980. Con la gran crisis económicode 2008-9 de este país, la alianza experimentó su primera quiebra respecto a la renovación del pactosocial sobre salarios. Las partes, con el apoyo de la secretaría, están en búsqueda de una solución.76Un ejemplo de la metodología del NESC descripta anteriormente son las deliberaciones que se llevaron a cabo sobrela estrategia de recuperación nacional aplicada en 1986, cuando era urgente estabilizar la economía. En las reunionesmensuales del consejo se efectuó un análisis intensivo de este problema, que condujo su presidente y que se basó enestudios preparados por la secretaría. Un elemento clave para llegar a un entendimiento fue cambiar el enfoque delanálisis del déficit anual fiscal al coeficiente entre deuda y PIB, lo que permitió un intercambio de opiniones másconstructivo que si se hubiera centrado exclusivamente en asuntos sociales conflictivos, como la suba de impuestoso el recorte de gastos. En primer lugar, se observó que, pese a los recortes del gasto público, la situación fiscalcontinuaba deteriorándose y las tasas de interés mundial de entonces, históricamente altas, se traducían en un serviciode la deuda elevado; por ende, fue posible concluir que la acumulación multianual de la deuda era más importante queel déficit de un año dado. En segundo lugar, se observó que la crisis de Irlanda iba más allá del deterioro fiscal y quetenía algunas raíces también en el ritmo rezagado de crecimiento de la economía. Por otra parte, este entendimientollevó a concluir que el desempeño mediocre se debía no solo al problema macroeconómico, sino también al estilode desarrollo del país basado en la agricultura. Además de formular recomendaciones de índole macroeconómica, elconsejo hizo hincapié en el desafío que planteaba la necesidad de alcanzar el desarrollo, los cambios estructurales y elcrecimiento de la productividad, es decir, en la necesidad de crear ventajas comparativas más allá de la agricultura. Afin de promover políticas en esa área, el grupo también analizó las restricciones primarias en este ámbito y recomendópolíticas industriales para superarlas. Tras el retorno a una situación de equilibrio macroeconómico, esta últimadimensión del enfoque del NESC adquirió aun más relevancia en los informes posteriores.80
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