Manual Fondos Estructurales - Eapn

Manual de losFondos Estructurales2009-2011Por Brian HarveyTercera edición, diciembre de 2008.Edición revisada de la edición española por Rosalía Guntín Ubiergoy Maite Pozo QuerolTraducción a cargo de Natalia González Caballero

Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión SocialSquare de Meeûs 181050 Bruselas, BélgicaTeléfono: +32 2 226 58 50Fax: +32 2 226 58 69Correo electrónico: team@eapn.euWebsite: www.eapn.euISBN:© European Anti Poverty Network. La reproducción de este manual está autorizada, siemprey cuando se acredite correspondientemente la fuente bibliográfica.Este folleto está apoyado por la Dirección General de Empleo, AsuntosSociales e Igualdad de Oportunidades de la Comisión Europea, y estáfinanciado por el programa de la UE para el fomento del empleo y la solidaridadsocial (2007-2013).Más información disponible en:http://ec.europa.eu/employment_social/progress/index_en.htmlEl contenido de esta publicación no necesariamente refleja la posición u opinión de laComisión Europea.

ÍndiceÍNDICEIntroducción ....................................................................................................................5Glosario...........................................................................................................................6Capítulo 1........................................................................................................................9Resumen del período de programación 2007-2013Capítulo 2......................................................................................................................19Influir sobre los fondos estructuralesCapítulo 3......................................................................................................................25Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialCapítulo 4......................................................................................................................41Una voz críticaCapítulo 5......................................................................................................................57Seguimiento y evaluación críticosCapítulo 6......................................................................................................................71Desarrollo de indicadoresCapítulo 7......................................................................................................................77Post-EQUALCapítulo 8......................................................................................................................87Prepararse para los retos del período 2014-2020Agradecimientos............................................................................................................923

Manual de los Fondos Estructurales 2009-20114Acto público, Graz, Austria 2007 © lynn@art / ArmutskonferenzLa participación da lugar a nuevas oportunidades personales y laborales –CEPAIM (EAPN-ES), miembro de EAPN-ES

IntroducciónINTRODUCCIÓNEste es el tercero de una serie de manualespublicados por la Red Europea de Luchacontra la Pobreza y la Exclusión Social(EAPN) dirigido a sus miembros y demásOrganizaciones no Gubernamentales (ONG)que trabajan para la inclusión social. Elobjetivo del manual es asegurar que losfondos estructurales sean instrumentoseficaces a la hora de conseguir una sociedadeuropea de inclusión. La pobreza siguesiendo un problema grave en Europa, dondehay 78 millones de personas viviendo pordebajo del umbral de la pobreza, 16 millonesde personas sin empleo y hasta 3 millonesde personas sin hogar. En su conjunto,los fondos estructurales constituyen unode los principales instrumentos financierosde la Unión Europea y ofrecen la oportunidadde luchar contra el problema socialmás grave de Europa.El anterior manual resumía el periodoactual de los fondos estructurales 2007-2013 en el momento de su presentación.Este tercer manual no repite los detalles,aunque sí alerta sobre cómo ha cambiadodesde entonces la práctica de los fondosestructurales respecto a temas que nosafectan. En cambio, el objetivo principal esanalizar cómo las ONG pueden ser una vozcrítica respecto al tema de la inclusiónsocial en los fondos estructurales; cómoutilizar las oportunidades que aún existen;cómo participar en los acuerdos posterioresa EQUAL; y dar unas primeras pautassobre cómo prepararse de cara a la próximaronda. El manual identifica los aspectosen los que las ONG todavía pueden influiren sus gobiernos para que éstos sean máseficaces en el uso de los fondos. Asimismo,proporciona una combinación de información,ejemplos, casos reales, recomendaciones,sugerencias y consejos prácticos.Se proporcionan listas con los puntos principalesa tener en cuenta por las ONG deinclusión social. Se utilizan ejemplos debuenas prácticas para ilustrar la participaciónde las ONG en la nueva ronda. Y paracompensar, también se incluyen algunosejemplos de “malas prácticas”?.La elaboración de este manual se llevó acabo tras un análisis de la documentaciónpreparada por la Comisión Europea y losgobiernos nacionales durante la presentacióndel período de programación de losactuales fondos estructurales. Por otrolado, se solicitó información a los miembrosde EAPN sobre su participación ycasos de éxito para ilustrar su experiencia.Se pidió también información a los relatorestanto del Fondo Social Europeo comodel Fondo Europeo de Desarrollo Regionalde la Comisión acerca de la participaciónde las ONG de inclusión social en los fondosestructurales, así como a los gobiernosnacionales. El autor agradece enormementea aquellos que respondieron yofrecieron tan generosamente su tiempo ysu dedicación. Están incluidos en los agradecimientosal final del manual.5

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011GLOSARIO DE TÉRMINOS Y ACRÓNIMOS6PICSociedad civilFondode cohesiónPolíticade cohesiónCompetitividadConvergenciaCSGRelatorPrograma de Iniciativa Comunitaria, un programa definanciación para toda Europa utilizada en anterioresperiodos de fondos estructuralesConcepto que define un espacio en el que la sociedad seorganiza de manera independiente, libre del control delgobierno, y en el que se encuentran las ONG y lasasociacionesFondo para proyectos relacionados con el transporte y elmedio ambiente en los Estados miembros más pobresLa política desarrollada por la Unión Europea para acortar ladistancia entre sus regiones más pobres y más prósperasRegiones competitivas, principalmente los Estados másantiguos y más ricosRegiones de convergencia, aquellas a quienes se dirige lamayor parte del presupuesto de los fondos estructurales,principalmente los Estados miembros incorporados másrecientementeDirectrices estratégicas comunitarias (Community StrategicGuidelines), principios elaborados para los fondosestructuralesEl oficial de la Comisión responsable de los fondosestructurales en un país (o grupo de países) concreto

GlosarioDGEAPNAsignación(Earmarking)FSEEQUALFEDERPIBPNBPrincipiotransversalPlanes deaplicación (IP)Estrategiade LisboaDirección General, la unidad administrativa principal de laComisión Europea, seguido de un nombre abreviado comoREGIO (política regional), EMPL (empleo)Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social(European Anti Poverty Network)Asignación de un parte de los fondos estructurales a cadapaís para apoyar la estrategia de Lisboa (q.v.)Fondo Social EuropeoEl PIC para el fomento de la igualdad y la inclusión social ylaboral durante el período 2000-2006Fondo Europeo de Desarrollo RegionalProducto Interior BrutoProducto Nacional BrutoLa aplicación de un valor o enfoque concreto a todos losfondos estructurales (por ejemplo, el género, el medioambiente, la inclusión social)Planes de aplicación (Implementation plans) que explicandetalladamente el funcionamiento de los fondosLa estrategia acordada por el Consejo Europeo en el año2000 para hacer que la Unión Europea sea la economía másdinámica y competitiva del mundo, basada en elconocimienton+2 El principio por el que los fondos estructurales se debengastar en los dos años posteriores al período para el quehan sido asignadosMEPDiputado del Parlamento Europeo (Member of the EuropeanParliament)7

Manual de los Fondos Estructurales 2009-20118NAPSInclPNDONGNSRFsPOAsociaciónPlan Nacional de Acción para la Inclusión Social (NationalAction Plan for Social Inclusion), planes adoptados por cadaEstado miembro para luchar contra la pobreza y la exclusiónsocial bajo un modelo europeo común, la estrategia de lainclusión socialPlanes Nacionales de Desarrollo, documentos nacionales quedescriben con más detalle el fondo estructural (y enocasiones otros gastos)Organización no GubernamentalMarcos Estratégicos Nacionales de Referencia (NationalStrategic Reference Frameworks), documentos nacionalesque sirven como guías de los fondos estructuralesPrograma OperativoEl concepto por el que los fondos estructurales deben serplanificados y gestionados por una combinación del gobierno,diferentes autoridades, interlocutores sociales, ONG y lasociedad civilPeríodo de Los fondos de la Unión Europea se gestionan en períodos deprogramación 7 años, por ejemplo de 2007 a 2013InterlocutoresSocialesFondosestructuralesTrabajadores, sindicatos y organizaciones empresariales, quepueden trabajar oficialmente con el gobierno en políticaseconómicas y sociales (asociación social)Los fondos de la Unión Europea para fomentar el desarrollo.Hay dos fondos: FSE y FEDER

Resumen del perído de programación 2007-2013Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticos...1Capítulo 1RESUMEN DEL PERÍODODE PROGRAMACIÓN 2007-20139

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201110El capítulo 1 es una introducción a los fondosestructurales, al actual período de programacióny al principio de asociación.El período 2007-2013 es la cuarta rondade los fondos estructurales reformados (lasrondas anteriores fueron 1988-93, 1994-99, 2000-06).Los reglamentos de los fondos estructurales2007-2013 recogen tres aspectosimportantes✩ En primer lugar, los fondos estructuralesmantienen una función importanteen la redistribución de recursos de lasregiones más ricas hacia las regionesmás pobres. La desigualdad en Europacontinúa viéndose como un problemade carácter regional, de regiones ozonas ricas y pobres, no como un asuntode políticas sociales, es decir, depersonas ricas y pobres.✩ En segundo lugar, se transfiere máspoder a las administraciones nacionalespara decidir y repartir los fondosestructurales, con un sistema de seguimientomenos estricto que en etapasanteriores.✩ En tercer lugar, los fondos se han simplificado,dejando solamente tres clasificacionesregionales (convergencia, competitividad,cooperación territorial) y dosfondos (el Fondo Europeo de DesarrolloRegional (FEDER) y el Fondo Social Europeo(FSE)). Se han suprimido los Programasdenominados Iniciativas Comunitariasde los que las ONGs habían sidoprincipales beneficiarias (por ejemplo elprograma EQUAL (>Capítulo 7)).En general, EAPN se sintió decepcionada porquese perdió la oportunidad de que el períodode programación de 2007-2013 se convirtieraen un instrumento más eficaz paraluchar contra la pobreza y la exclusión social.Según las estimaciones de la propia Comisión,sólo el 12,4% del FSE se asigna a medidasde inclusión social. Las subvencionesglobales o la asistencia técnica apenas seutilizan para facilitar que las ONG de inclusiónsocial jueguen un papel más activo enlos fondos estructurales (>Capítulo 3). Algunosprogramas significativos parecen estartodavía cerrados a las ONG y sin embargoson utilizados por los gobiernos para proyectosrutinarios, en lugar de para realizar nuevosesfuerzos en la lucha contra la pobreza.INTRODUCCIÓN AL PERÍODO DE PROGRAMACIÓN2007-2013La ronda actual de los fondos estructurales2007-2013 se diseñó en 2003. El reglamentose introdujo en 2004 y fue aprobadoen 2006, a tiempo para ser operativo en2007. Como en ocasiones anteriores, losEstados miembros y la Comisión tardaronentre 18 y 36 meses en poner en marcha lanueva ronda. Bajo lo que se conoce como

Resumen del perído de programación 2007-2013Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticos...el principio n+2, el dinero de los fondosestructurales se puede seguir gastandohasta dos años después del período para elque han sido asignados, de modo que algunosgastos correspondientes a la ronda2000-2006 continuaron hasta finales de2008. Igualmente, los gastos del períodode programación 2007-2013 no finalizaránhasta diciembre de 2015.LOS GASTOS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALES PARA 2007-2013 SE DESTINAN A TRES LINEAS PRESUPUESTARIASObjetivoÁreas de convergenciaÁreas de competitividadCooperaciónRegiónRegiones cuyo Producto Interior Bruto esinferior al 75% de la media de la UEEl resto de regionesÁreas fronterizasLa mayor parte de los fondos, más de lastres cuartas partes, se destina a las regionesmás pobres. Estas son principalmentelos Estados miembros que se adhirieron a laUE durante o después de 2004: Eslovenia,Eslovaquia, República Checa (excepto laregión alrededor de Praga), Hungría, Letonia,Lituania, Estonia, Polonia, Malta, Bulgaria,Chipre y Rumania. Las áreas de convergenciatambién incluyen algunas regionesmás pobres de los Estados miembros másantiguos: la mayor parte de Grecia, la mayorparte de Portugal (pero no Algarve ni Lisboa),Alemania del Este (la antigua RepúblicaDemocrática de Alemania) excepto Berlín,el nordeste de la Baja Sajonia, el sur deItalia (excepto Molise), los departamentosfranceses de ultramar, el sur y el este deEspaña (y las Islas Canarias), y en Gran Bretaña,el este de Gales y el suroeste. El nivelde ayuda financiera por parte de la UE esmucho mayor en las regiones de convergencia,el 75% comparado con el 50% de lasregiones de competitividad, en las que elotro 50% de la cofinanciación se debe buscaren otras fuentes. Además, el Fondo deCohesión opera en Estados miembros cuyaRenta Nacional Bruta es menor del 90% dela media de la Unión Europea. Este Fondo secentra en proyectos relacionados con eltransporte y el medio ambiente y conllevaun nivel de asistencia económica inclusomayor, el 85%.Cuando utilizamos el término “fondosestructurales”, nos referimos a los dos fondosestructurales; el Fondo Europeo deDesarrollo Regional (FEDER) y el FondoSocial Europeo (FSE):✩ El FEDER se destina principalmente aproyectos e infraestructuras “pesadas”11

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011como carreteras, puentes o ferrocarriles.No obstante se puede, y se debe, utilizaren instalaciones para la sociedad y lacomunidad, en servicios para los barriosy en el desarrollo de la comunidad.✩ El FSE se originó como un fondo dereconversión. Se considera el fondo“más ligero”, utilizado para recursoshumanos, mejora de la empleabilidad,formación, actividades educativas einclusión social.El FEDER es gestionado por la DirecciónGeneral de Política Regional de la Comisión,DG REGIO, mientras que el FSE esgestionado por la Dirección General deEmpleo, Asuntos Sociales e Igualdad deOportunidades, DG EMPL. Cada fondo tieneasignados sus “relatores” para grupos depaíses, importantes puntos potenciales decontacto para las ONG de inclusión social.La siguiente tabla muestra los detallesfinancieros:12DETALLES FINANCIEROS DE LA RONDA ACTUALDE LOS FONDOS ESTRUCTURALES, 2007-2013Objetivo FEDER FSE Fondo de Cohesión TotalesConvergencia €152.600 €61.500 €69.600 €283.700millones millones millones millonesCompetitividad €41.500 €13.500 €55.000millones millones millonesCooperación €8.800 €8.700millonesmillonesTotal €202.800 €75.000 €69.600 €347.400millones millones millones millonesFuente: la Comisión EuropeaComo se puede ver:✩ La mayor parte de los fondos, más del81%, se destina a las regiones máspobres de convergencia. Sólo el 15%se destina a las regiones de competitividad;✩ El fondo regional, el FEDER, es el másgrande de los dos fondos y representael 73% del total de la combinación deambos;✩ La cooperación transfronteriza es muypequeña, con sólo el 2,5% del total delos fondos.

Resumen del perído de programación 2007-2013Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticos...La asignación de destino de los fondosestructurales o “earmarking” es un procesomuy importante. La “asignación de destino”es el sistema por el que una elevadaproporción de los fondos debería ser destinadaa apoyar la estrategia renovada de Lisboapara “el Crecimiento y el Empleo”. LaEstrategia de Lisboa desglosa una serie delíneas presupuestarias que incluyen crecimiento,empleo, investigación, energía,sociedad de la información, transporte einclusión social. Éstas incluyen (línea 71)vías de integración y reincorporación al trabajode las personas desfavorecidas, lalucha contra la discriminación en el accesoy el progreso al mercado laboral, y el fomentode la aceptación de la diversidad en ellugar de trabajo. En las regiones de convergencia,el 60% de los fondos estructuralesdeben ser asignados a apoyar la Estrategiade Lisboa, mientras que en las regiones decompetitividad, se debe asignar el 75%.Cada año, los estados miembros debeninformar sobre la contribución de los fondosestructurales al éxito de la Estrategia deLisboa. En 2009 y 2012, presentarán a laComisión informes detallados, que a su vezconstituirán la base de dos informes estratégicosde la Comisión (2010, 2013). Laasignación de destino de los fondos es obligatoriaen los 15 estados miembros másantiguos. Es una herramienta indicativamás que una obligación legal pero se esperaque todos los estados le den prioridad.Se espera que los fondos estructurales sedesarrollen de acuerdo a la Estrategia deLisboa (el Programa Nacional de Reforma anivel nacional) y a la estrategia de inclusiónsocial de la Unión Europea (Plan de AcciónNacional para la Inclusión Social (NAP-SIncl) a nivel nacional).Durante el período 2007-2013, los fondosoperan de acuerdo a una serie de planes ydocumentos orientativos:✩ Las Directrices Estratégicas Comunitarias(Community Strategic Guidelines,CSGs) adoptadas por las institucioneseuropeas en 2006; 1✩ El reglamento general que gobiernalos fondos estructurales, adoptado porlas instituciones europeas en 2006; 2✩ En cada país, un Marco EstratégicoNacional de Referencia (National StrategicReference Frameworks, NSRF)preparado por la autoridad nacionalresponsable de los fondos estructurales,generalmente el ministerio de economía;✩ Por debajo de esto, están los ProgramasOperativos (PO). Un PO puedeenglobar bien una región o bien un grupode actividades temáticas, dirigidasa varias regiones o a todo un país.Estos programas describen las prioridadesindividuales, ejes, medidas y submedidas.Existen en total 466 programasoperativos.1Decisión del Consejo del 6 de octubre de 2006, 2006/72/CE, Diario Oficial de la Unión Europea, L 291/11.2El reglamento general es el reglamento del Consejo CE 1083/2006, Diario Oficial de la Unión Europea, 31-7-2006, L 210/25.El reglamento para el Fondo Europeo de Desarrollo Regional es el EC 1080/2006, Diario Oficial de la Unión Europea,31.7.2006, L 210/1.13

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201114✩ Por debajo de éstos, en algunos casos,están también los planes de aplicación(IP en sus siglas en inglés). En algunospaíses se utiliza otra terminología,como “planes de acción”.Algunos países podrían tener un PlanNacional de Desarrollo (PND), pero no esobligatorio. En algunos casos éste es unplan en el que emplear los fondos estructurales,mientas que en otros no tiene ningunaconexión con los fondos estructurales(como es el caso de Irlanda).‰ Es imprescindible que las ONG que trabajanpara la inclusión social obtengan losdocumentos claves sobre la gestión de losfondos estructurales: directrices, reglamentos,marcos estratégicos nacionalesde referencia, programas operativos, planesde aplicación y planes nacionales dedesarrollo. Son un punto de partida indispensabley se pueden adquirir normalmenteen la Comisión Europea y/o en los gobiernosnacionales o regionales, generalmenteen el ministerio de finanzas, pero tambiénen ministerios responsables de la economía,del empleo o de asuntos sociales. Enla Comisión, la Dirección General que tienela responsabilidad de los fondos estructuraleses la Dirección General de PolíticaRegional (DG REGIO). La forma más eficazpara obtener las directrices y reglamentoses a partir de la Web de la DG REGIO:1. hacer clic en el portal de la Unión Europea:http://europa.eu2. seleccionar idioma3. aparecen las pestañas de “Actividades”,“Instituciones”, etc. Ir a “Instituciones”4. ir a “Comisión”5. ir a “Asuntos regionales” (DG REGIO) oa “Empleo, Asuntos Sociales e Igualdadde Oportunidades” (DG EMPL), segúncorresponda.6. la parte superior de la página de la DGREGIO tiene varias secciones sobre losfondos estructurales, mientras que laDG EMPL tiene una sección para el FondoSocial Europeo.El reglamento es técnico pero no es tandifícil de leer como uno creería. Si las ONGno están un poco familiarizadas con elreglamento, no se encontrarán en una buenaposición para influir sobre la gestión delos fondos estructurales frente a susgobiernos o autoridades de gestión. Unbuen conocimiento del tema hará que lasONG tengan ventaja en sus negociaciones.‰ Los detalles de los funcionarios de laComisión Europea están disponibles en lapágina Web de cada Dirección General, dondese publica un organigrama de todas las unidadesy del personal (también disponible en elAnuario Oficial de la Unión Europea,www.gookshop.europa.eu (edición en papel)).La Comisión tiene además oficinas en cadauno de los Estados miembros que tambiénpueden ofrecer información, pero que igualmentele pueden remitir a la página Web.Las páginas Web de la Comisión son:

Resumen del perído de programación 2007-2013Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticos...> Para el FSE,http://ec.europa.eu/employment_social/esf> Para el FEDER,http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htmPRINCIPIO DE ASOCIACIÓNUno de los aspectos más importantes delperíodo de programación 2007-2013 (y deperiodos anteriores) es el principio de asociación.El debate sobre este asunto fueposiblemente el más controvertido durantela elaboración del reglamento de los fondosestructurales, debido a la lentitud de algunosgobiernos a la hora de reconocer, nisiquiera en una mínima parte, el papel quepuedan tener las ONG. Pero finalmente , elartículo 11 del reglamento general establecióque cada estado miembro organizará,en caso necesario y de conformidad con lanormativa y los usos nacionales en vigor,una cooperación con autoridades y organismostales como:✩ autoridades regionales, locales, urbanasy otras autoridades públicas competentes;✩ los interlocutores económicos y sociales;✩ cualquier otro organismo pertinenteque represente a la sociedad civil, a losinterlocutores medioambientales, organizacionesno gubernamentales y organismosresponsables de fomentar laigualdad entre mujeres y hombres.✩ Cada estado miembro designará a losinterlocutores más representativos enlos planos nacional, regional y local, yen los ámbitos económico, social y deotro tipo (en lo sucesivo “interlocutores”)de conformidad con la normativay los usos nacionales, atendiendo a lanecesidad de promover la igualdadentre hombres y mujeres, así como eldesarrollo sostenible a través de laintegración de los requisitos de y mejoradel medio ambiente. […]✩ La cooperación abarcará la elaboración,la ejecución, el seguimiento y laevaluación de los programas operativos..Los Estados miembros implicarán,cuando resulte oportuno, a cadauno de los interlocutores pertinentes y,en particular, a las regiones en las distintasfases de programación, dentrode los plazos establecidos para cadafase.Mientras que el reglamento del FSE (artículo5) establece que:✩ Los Estados miembros garantizarán laparticipación de los interlocutoressociales y la oportuna consulta y parti-15

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201116cipación de otros interesados, al nivelterritorial apropiado, en lo que atañe apreparación, aplicación y seguimientode las ayudas del FSE.Esto significa que las ONG para la inclusiónsocial, como las ONG de otras áreas clavede la política de los fondos estructurales(por ejemplo el medio ambiente), deberíanestar implicadas en el diseño y reparto delos fondos estructurales, especialmentesus instituciones y métodos operativos(por ejemplo comités de seguimiento, evaluación,indicadores). Algunos gobiernosse han informado más que otros de cara acumplir el principio de asociación. En GranBretaña, las ONG están preocupadas porqueel modelo de asociación prevista, basadaen una serie de actores, especialmentela sociedad civil, está dejando paso a otroen el que los fondos estructurales sonrepartidos por grandes empresas a travésde un modelo de mercado.El artículo 11 ha supuesto un reto significativopara las ONG a la hora de persuadira las autoridades nacionales para que leshagan socios activos, ya sea participandoen el proceso de consulta o con representaciónen los comités de seguimiento. Laparticipación en el principio de asociaciónrequiere que las ONG sean defensoras eficacesy sofisticadas.En alguna ocasión la Comisión ha pedidoinformes puntuales sobre la calidad del procesode asociación en los Estados miembros.Estos informes han sido pobres, confalta de análisis sobre su enfoque y pococríticos en sus conclusiones, y rara vez seha consultado la opinión de las ONG quetrabajan para la inclusión social.Un enfoque útil para las ONG en general, ypara las ONG de inclusión social en particular,consiste en establecer estándaresmínimos para la asociación, que es exactamentelo que se espera del gobierno. Estosestándares mínimos deberían cubrir lossiguientes puntos:✩ cómo debería el gobierno consultar alas ONG que trabajan para la inclusiónsocial;✩ medidas para asegurar que la consultasobre el diseño de los fondos estructuraleses clara y seria y que incluye a organizacionesgrandes y pequeñas, a gruposnuevos y grupos ya establecidos, variaszonas geográficas y grupos objetivo definidos;que utiliza varios métodos, desdetradicionales a electrónicos; y que existeun informe final sobre la consulta.✩ cómo se deberían seleccionar las ONGsociales que pertenezcan a los comitésde seguimiento y a los grupos deconsulta;✩ sistemas para informar, un diálogotransparente, sostenido, estructuradoy frecuente entre el gobierno, las autoridadesde gestión y las ONG.‰ Para las ONG relacionadas con la inclusiónsocial, es importante obtener un nivelde asociación que respete el artículo 11

Resumen del perído de programación 2007-2013Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticos...del reglamento general y el artículo 5 delreglamento del FSE, que son leyes. Deberíanhacer un análisis de la calidad y naturalezade esa asociación. Y donde los gobiernosnacionales no respeten los requisitos,es posible presentar una queja formal a laComisión por no cumplirse la legislacióneuropea, algo por lo que la Comisión tieneobligación legal de investigar. El procedimientoconsiste en presentar una queja formalpor escrito al jefe de la representaciónde la Comisión en el país correspondiente ysolicitar una investigación formal de la presuntaviolación del reglamento.LISTADO DE COMPROBACIÓN PARA LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Tenéis los documentos clave de los fondos estructurales de esta lista? ¿Tenéis unavisión general de cómo funcionan los fondos estructurales?R ¿Conocéis y estáis en contacto con las autoridades nacionales y regionales pertinentes?¿tenéis un contacto regular con los relatores responsables del país (FSE,FEDER)? ¿mantenéis informados a los Diputados del Parlamento Europeo del país, alComité Económico y Social, y al Comité de las Regiones, y les pedís que se responsabilicende temas vuestros?R ¿Estáis satisfechos con la calidad y los estándares para la asociación en vuestro país?¿Habéis proporcionado un análisis de la calidad de la asociación, lo habéis enviado a laComisión y habéis hecho seguimiento de los temas? Si la calidad de la asociación estápor debajo de los requisitos legales, ¿habéis formulado una queja formal?17

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201118Fliessestrich, Luxemburgo: trabajo en curso (formación vocacional)© Inter-Actions 2008Proyecto Freedom Arts – Consorcio Formativo del Voluntariadode Londres (London Voluntary Sector Training Consortium), miembrode EAPN Reino Unido.

Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadores...2Capítulo 2INFLUIR SOBRE LOS FONDOSESTRUCTURALES19

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Desde 1988 las ONG de inclusión socialhan intentado influir sobre el diseño de losfondos estructurales para conseguir quesean instrumentos más efectivos en lalucha por la inclusión social. Aquí analizamoscómo lo intentaron de cara al períodode programación 2007-2013.20INTRODUCCIÓNLas ONG que trabajan para la inclusiónsocial tienen una experiencia considerableen el análisis de las actuaciones de los fondosestructurales, y en ocasiones tambiénen la participación, por lo que saben lo queimplica un buen diseño de los fondos. Estosupone que:✩ La inclusión social sea un objetivo queengloba a todos los demás;✩ La inclusión social sea objetivo transversalu horizontal de todos los programas(como debería ocurrir con el géneroy el medio ambiente);✩ Un porcentaje significativo de los fondos(FSE y FEDER) se dedique a lainclusión social;✩ Los grupos desfavorecidos sean designadoscomo beneficiarios de los fondosestructurales (por ejemplo las personassin empleo, la comunidad gitanadesfavorecida, las personas con discapacidad,las minorías étnicas, las personasrefugiadas y los solicitantes deasilo, las familias monoparentales, lajuventud que abandonó prematuramentesus estudios, las zonas desfavorecidasurbanas o rurales);✩ Los métodos aseguren que los fondosestructurales llegan efectivamente aestos grupos. Aquí, la mejor opción esque las ONG de las bases y a nivel decalle asesoren sobre el reparto.DISEÑAR LA INFLUENCIA DE LAS ONGEn el período 2007-2013, las ONG que trabajanpara la inclusión social llevaron acabo una serie de campañas para influir enel diseño de los fondos.

Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadores...EJEMPLOS DE ONG QUE HAN INFLUIDO EN EL DISEÑO DELOS FONDOS ESTRUCTURALESEn Estonia, el Marco Estratégico Nacionalde Referencia y los programas operativosfueron preparados por grupos de trabajoque incluían representantes de lasONG. Un número significativo de ONG seinvolucraron en estos grupos de trabajo yfueron organizados por los Ministerios deEducación e Investigación (24 ONG),Asuntos Sociales (29), Cultura (6),Medio Ambiente (5), Asuntos Económicosy Comunicaciones (30), Agricultura(32) e Interior (20). Las ONG involucradasen los grupos de trabajo convocadospor el Ministerio de Asuntos Socialesincluían organizaciones que representana personas con discapacidad, personasmayores, mujeres, servicios de integracióny atención, así como la red de organizacionessin ánimo de lucro. La lista delas ONG participantes fue publicada.En Letonia, se organizaron sesionespúblicas para planificar el Marco EstratégicoNacional de Referencia y los programasoperativos individuales, a losque invitaron a las ONG a participar.Asistieron 15 de ellas (por ejemplo, lasorganizaciones de mujeres).En Eslovaquia, las ONG participaronactivamente en la preparación de losprogramas operativos para educación,así como en los programas para investigacióny desarrollo.En Gran Bretaña, las redes regionalesde ONG sociales subvencionadas por laasistencia técnica fomentaron una consultapública sobre el FSE, y el gobiernopublicó en su página Web las opinionesdel Consorcio Formativo del Voluntariadode Londres (London Voluntary SectorTraining Consortium).En la Baja Sajonia, en Alemania, lasONG sociales participaron activamenteen el organismo de desarrollo del programaque preparó los programas operativospara el FSE y el FEDER, bajo ladirección del Ministerio de Economía.Como resultado, utilizando el artículo34 del reglamento general, fue posiblemejorar los proyectos de infraestructurasocial para complementar las intervencionesdel FSE.En Grecia, las ONG intentaron influir enla gestión de la ayuda estructural. Fueevidente que las autoridades “recogieronlas sugerencias” y la Comisión Europeaexpresó su satisfacción sobre losresultados.En Eslovenia, el Ministerio de la AdministraciónPública organizó varias medidasde consulta en relación al programaoperativo para el desarrollo de recursoshumanos. Los interlocutores sociales ylas ONG participaron en el diseño delprograma y, según la unidad del FSE,sus opiniones se tuvieron en cuentapara la versión final del documento.21

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011F CASO REAL: CAMBIO DEL MARCO ESTRATÉGICONACIONAL DE REFERENCIA EN BULGARIA22Cuando el Marco Estratégico Nacional deReferencia y el programa de los fondosestructurales se publicaron en Bulgaria,apenas se mencionó a la comunidad gitana.Rápidamente, 47 organizaciones deeste colectivo se unieron para elaborarpropuestas y conseguir una mejora significativa.Hubo dos reuniones nacionales deestas ONG y se hicieron dos presentacionesal Ministerio de Finanzas, alcanzandoel siguiente resultado:✩ Todo un capítulo, La minoría gitana;✩ Los gitanos fueron incluidos como grupobeneficiario específico de intervención,y el reconocimiento de que las necesidadesdel pueblo romaní eran mayores queaquellas reconocidas en el censo;✩ Integración formal de los asuntos másgraves a los que se enfrenta la comunidadromaní: educación, salud, serviciossociales, alojamiento y tecnologíade la información;✩ El Marco Estratégico Nacional de Referenciareconoció políticas del organismode romaníes, ya establecido en Bulgariay en otros lugares, tales como elPrograma marco para la igual integracióndel pueblo romaní en la sociedadbúlgara (Framework program for equalintegration of Roma in Bulgariansociety), el Plan de Acción Nacionalpara la Década de la Inclusión del puebloromaní (National Action Plan for theDecade of Roma Inclusion), y el Programanacional para la mejora de las condicionesde vivienda del pueblo romaní(National program for improving thehousing conditions of Roma); y✩ Una declaración del reconocimiento dela función de las ONG que trabajan porel pueblo romaní.El Marco Estratégico Nacional de Referenciafinal mencionó la contribución al diseñopor parte de las ONG que trabajan para elpueblo gitano y declaró que, “en conformidadcon el principio de asociación, se hanrevisado los comentarios y recomendacionesy aproximadamente el 90% de elloshan sido aceptados e integrados en el programa”.Las organizaciones describieronesta campaña como “una de las más exitosasque han realizado hasta ahora”.F CASO REAL: INFLUIR EN EL MARCO ESTRATÉGICONACIONAL DE REFERENCIA, DISEÑO DEL PLAN NACIONALDE DESARROLLO EN LA REPÚBLICA CHECAEn la República Checa, las ONG organizaronla campaña titulada Compromiso de lasONG sin ánimo de lucro para la preparacióndel Plan Nacional de Desarrollo y el Marco

Influir sobre los fondos estructuralesLas ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadores...Estratégico Nacional de Referencia, 2007-2013. El objetivo de la campaña era recogerlos comentarios, opiniones y propuestasde las ONG, basándose en consultas demayor alcance, que llegaban hasta los ciudadanosde los pueblos de seis regiones dela República Checa. Fue financiada por elDepartamento de Recursos de la Informaciónpara Asuntos Europeos. Los métodosutilizados fueron mesas redondas, debatespúblicos, conferencias, conferencias electrónicasy la distribución de los borradoresdel Plan Nacional de Desarrollo y del MarcoEstratégico Nacional de Referencia, acompañadosde resúmenes. El objetivo no erasólo mejorar el Plan Nacional de Desarrolloy el Marco Estratégico Nacional de Referencia,sino también establecer un ambientetransparente y abierto para un debatedemocrático. El resultado fue que el PlanNacional de Desarrollo y el Marco EstratégicoNacional de Referencia se reforzaronen una serie de puntos:El reconocimiento del trabajo no remunerado;✩ La ayuda adicional para solicitantescon pocos activos fijos;✩ Los pagos por adelantado;✩ La economía social;✩ Las mejoras en las oportunidades deproyectos para las ONG.F CASO REAL: INFLUIR EN EL DISEÑO DEL PROGRAMASANITARIO EN BULGARIALas organizaciones romaníes de Bulgaria noestaban satisfechas con la medida 5.3 Posibilidadesde empleo gracias a una mejorsanidad (Employability through betterhealth) del programa operativo 2007-2013para el Desarrollo de los Recursos Humanos,particularmente con las sub-medidassobre la información sanitaria y el diagnósticoprecoz del cáncer. Estas medidas estipulabanque los proyectos fueran entregadossólo por la administración pública (en estecaso el Ministerio de Sanidad), sin haberhecho ninguna consulta a la comunidadromaní. Consecuentemente, la asociaciónAmalipe y otra ONG, Stara Zagora (el Mundosin Fronteras), expusieron sus razones parapedir la ampliación de las medidas y la implicaciónno solamente del Ministerio, sinotambién de las agencias responsables deuna asociación equitativa con la comunidadromaní. Llevaron el asunto al comité deseguimiento, el cual aprobó su postura. Estofue seguido por una reunión con el ministroadjunto de asuntos laborales, quien les aseguróque se seguiría una estrategia de asociación.Se revisó el esquema y se establecióel principio de “actividades conjuntaspara los grupos vulnerables” como la comunidadde romaníes, así como que la asociaciónestaba “garantizada”.23

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011F CASO REAL: LA MOVILIZACIÓN DE LAS ONG PARAINFLUIR EN LOS FONDOS ESTRUCTURALES EN PORTUGALDesde mayo de 2006, EAPN Portugal tomóuna serie de iniciativas para informar a lasONG sociales acerca de los fondos estructurales2007-2013. Estas iniciativas incluíanla distribución del manual de EAPN de losfondos estructurales, un documento sobrela posición de la nueva ronda y tres talleresen Lisboa, Oporto y Coimbra. Los tallerestenían como objetivo fomentar tanto eldebate sobre el papel de la inclusión socialen los fondos, como la participación de lasONG en el diseño de los mismos. Se dedicóuna edición del boletín electrónico de EAPNPortugal, Rediteia, a los fondos estructurales,con información y artículos. El objetivode estos esfuerzos fue divulgar la información,mantener la capacidad de defender losintereses de las ONG sociales (no siempremuy desarrollada en Portugal) y crear lascondiciones para que participaran tanto enlas negociaciones como en las fases posterioresde los fondos estructurales.24LISTADO DE COMPROBACIÓN DE LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Habéis intentado influir en el diseño de la ronda actual de los fondos estructurales?¿Cuáles han sido los resultados? ¿qué se puede aprender de la experiencia?Entrelacemos proyectos (Let’s Braid Projects Together) – Proyecto Juventud en Acción,Bacau, Rumanía De la red Renasis.

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...3Capítulo 3LAS ONG QUE UTILIZAN LOS FONDOSPARA LA INCLUSIÓN SOCIAL25

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Además de influir en el diseño de los fondosestructurales, muchas ONG han intentadoobtener subvenciones para poder participardirectamente en el reparto de programas yproyectos. En primer lugar, este capítulo analizapor qué es importante el sistema de participación.En segundo lugar, se presentanejemplos de proyectos de inclusión socialque han sido desarrollados por ONG en losprincipales fondos estructurales. Más adelanteel capítulo se centra en otras formasque tienen las ONG de inclusión social paraacceder a los fondos estructurales: ayudasglobales, capacitación y asistencia técnica.PRESENTACIÓN: ES IMPORTANTE LA FORMA EN QUESE DISTRIBUYEN LOS PROYECTOS26EAPN no defiende que sean solamente lasONG quienes deban gestionar los fondosestructurales, o que los gobiernos seansiempre insuficientes para hacerlo. Lo que sídefiende EAPN es que las ONG de inclusiónsocial están generalmente más cerca de losgrupos beneficiarios de los fondos estructurales,tienen su confianza, tienen experienciaen la participación en proyectos que funcionany utilizan métodos que handemostrado dar resultados positivos (porejemplo, el desarrollo de la comunidad).En España por ejemplo, las evaluaciones delos fondos estructurales han demostradoclaramente que los proyectos desarrolladospor las ONG han llegado con éxito a ungran número de personas excluidas socialmente(por ejemplo, las personas inmigrantesy pertenecientes a minorías étnicas),que han mejorado significativamente susaptitudes y resultados académicos, asícomo su calidad de vida.Es evidente que el reglamento de los fondosestructurales tiene poco que decirsobre quién debería gestionar los fondosestructurales, excepto que es responsabilidaddel Estado miembro y sus autoridadesde gestión, los cuales se definen comoorganismos públicos o privados designadospor dicho Estado miembro en el ámbitonacional, regional o local. El reglamentodeja un amplio campo de aplicación encuanto a las medidas de inclusión socialque han de ser subvencionadas, y muchasde las acciones propuestas por el FondoSocial Europeo particularmente, se prestana ser distribuidas por las ONG de inclusiónsocial. El reglamento del FSE estableceque:Artículo 5.4 La autoridad de gestión decada uno de los programas operativosalentará el acceso de las organizacionesno gubernamentales a las acciones subvencionadasy su adecuada participaciónen las mismas, especialmente lasrelacionadas con la inclusión social, laigualdad entre mujeres y hombres y laigualdad de oportunidades.

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...Deberíamos por lo tanto buscar que unaparte significativa de los fondos estructuralesasegure la función de las ONG. Concretamente,deberían utilizar sistemas quealienten y fomenten la participación de lasONG, como la asistencia técnica y las subvencionesglobales. Analizando con másdetalle el artículo 3 del reglamento delFSE, éste autoriza medidas para:(c) potenciar la inclusión social de personasdesfavorecidas con vistas a suinserción duradera en el empleo y lucharcontra todas las formas de discriminaciónen el mercado de trabajo, fomentandoen particular:– itinerarios de inserción y reingresolaboral para las personas desfavorecidas,como las víctimas de la exclusiónsocial, los jóvenes que abandonanprematuramente los estudios, lasminorías, las personas con discapacidad,y para aquellos que cuidan depersonas dependientes, a través demedidas que faciliten el empleo,entre otras, en el ámbito de la economíasocial, servicios de apoyo, comunitariosy de atención que aumentenlas oportunidades de empleo;– la aceptación de la diversidad en ellugar de trabajo y la lucha contra la discriminaciónen el acceso al mercadode trabajo y en la progresión dentro deél, incluso mediante campañas de sensibilizacióny la implicación de entes yempresas locales, así como la promociónde iniciativas locales de empleo;Esto sugiere proyectos en las áreas de formación,educación, servicios sociales yayudas a la economía social. El campo deaplicación de las subvenciones a medidasde inclusión social a través del Fondo Europeode Desarrollo Regional es más ampliode lo que se suele pensar. El reglamentodel FEDER incluye por un lado los serviciosvecinales (artículo 4.3), la sanidad, y lasinfraestructuras sociales y locales (artículo4.11) para las áreas de convergencia, ypor otro el desarrollo comunitario para losprogramas urbanos (artículo 8). No obstante,a pesar de estas aperturas de los reglamentos,la mayoría de las ONG siguenencontrándose con que el FEDER es impenetrable.Muchos de los problemas a los que seenfrentaron las ONG en anteriores rondasde fondos estructurales, se repitieron eneste nuevo período 2007-2013, como losrequisitos para la cofinanciación, las garantías,los proyectos anuales en lugar de pluri-anualesy la falta de transparencia. Unproblema específico de la ronda 2007-2013 es que parece que en muchos paíseshay mucho menos espacio para proyectosmás pequeños, a la vez que los Estadosmiembros favorecen proyectos inclusomayores que antes, generalmente dirigidospor el gobierno (un proceso llamado “masificación”).Para que las ONG de inclusión social puedaninfluir y acceder a los fondos estructuralestienen que invertir tiempo y energíaen conocer, familiarizarse y tratar con susautoridades de gestión para construir rela-27

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011ciones de trabajo con los funcionarios responsables(>Capítulo 4).‰ La Comisión ha publicado un Libro deconsulta para una planificación correcta delos programas del FSE, disponible en elsitio Web de la DG EMPL o en versiónimpresa. Es una herramienta de gestiónpara las ONG de inclusión social que estánconsiderando o llevando a cabo proyectosdel FSE.‰ Algunos países proporcionan guíasprácticas y manuales sobre cómo solicitarfondos estructurales y ejecutar proyectos.Un ejemplo es Luxemburgo, donde la secciónde gestión del FSE del Ministerio deTrabajo publicó una Guide de l’Utilisateur(Guía del usuario). Bulgaria proporciona unManual de procedimiento general para lagestión de los fondos estructurales(www.eufunds.bg) así como una páginaWeb completa e informativa sobre los fondosestructurales.28PROYECTOS DE INCLUSIÓN SOCIAL DISTRIBUIDOSPOR LAS ONGLos programas operativos combinan medidaspropuestas por las administracionespúblicas o los ministerios, los organismospúblicos, los grupos externos y las ONG. Losprogramas operativos pueden ser en ocasionesbastante superficiales en cuanto aquién desarrollará los programas, cómo ycuándo. Puede haber un contraste bastanteamplio entre algunas medidas englobadasen los gastos del día a día de las administracionespúblicas y ministerios y, en el otroextremo, peticiones públicas muy evidentesde proyectos y concursos abiertos. Consecuentemente,averiguar cuáles son las medidasdisponibles preguntando a las autoridadesde gestión, supone un reto sustancialpara las ONG que trabajan por la inclusiónsocial. En casos extremos, donde parezcaque los fondos no se están utilizando adecuadamente,o donde no es posible obtenerninguna información, las ONG de inclusiónsocial deberían considerar la posibilidad deexponer una queja formal a la Comisión y/oal Defensor del Pueblo Europeo.EJEMPLOS DE ONG QUE ACCEDEN A LOS FONDOSESTRUCTURALESEn Portugal, EAPN Portugal propusoproyectos para el eje prioritario 3 delFSE Gestión profesional y mejora de laeducación y el eje prioritario 6 Ciudadanía,inclusión y desarrollo social en elprograma operativo de 8.800 millonesde euros Potencial Humano. Bajo el eje3, hay tres solicitudes por valor de 1,3

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...millones de euros, que fueron aprobadaspara un programa de formación yacción en la economía social, llamadoQUAL-IS, además de una cuarta llamadaSIQ. Aquí, 89 organizaciones participandando formación a las ONG para mejorarla calidad de sus servicios y se hancontratado 10 nuevos empleados para2008-2009. El proyecto del eje 6, desarrolladocon Santarém, proporcionaformación a personas discapacitadassin estudios y con ingresos mínimos.En la República Checa, los miembrosindividuales de la Red Europea de Luchacontra la Pobreza están llevando a cabovarios proyectos en la ronda 2007-2013. Estos proyectos se desarrollan enlos ámbitos de la mejora de los serviciossociales y de la educación, así comoofreciendo formación a quienes proporcionanservicios sociales o de fomentode una participación más activa deaquellas personas excluidas en el mercadolaboral.“Igualdad de oportunidades - proyecto de ayuda al empleo”; Cliente trabajando con suasistente en la biblioteca. © Diaconía Silesiana, miembro de EAPN República Checa29

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201130En España, hay 19 programas operativosregionales y 3 programas operativos plurirregionales(“Adaptación y Empleo”; “Luchacontra la discriminación”; “Asistencia técnicay cooperación transnacional e interregional”).Aquí, en el P.O Lucha contra la discriminación,varias ONG participan directamentegestionando proyectos de una importantedimensión que engloban diversas medidas.Así mismo en el P.O. Asistencia Técnica ydentro de las acciones transnacionales tieneun papel esencial una ONG dirigida a gitanos.En los P.O. regionales, generalmente, la participaciónde ONG se produce de una maneraindirecta a través de convocatorias públicasde una dimensión bastante limitada.En Alemania, las organizaciones para elbienestar negociaron un programa del FSEde 40 millones de euros para (1) la economíasocial y (2) la integración social depersonas excluidas del mercado de trabajo,con una oficina de la Federación Alemanade Asociaciones Caritativas (VoluntaryWelfare Agencies) en Berlín. En la BajaSajonia, Alemania, existe un programa de91,3 millones de euros para ayudar a laspersonas desfavorecidas y para la investigacióndel mercado de trabajo. También enla Baja Sajonia, las seis ONG alemanasmás grandes para el bienestar, unidas yfuncionando como una oficina europea parala Federación Alemana de AsociacionesCaritativas (Voluntary Welfare Agencies),obtuvieron un presupuesto para desarrollary mejorar proyectos modelo en el campo dela inclusión social (>Asistencia técnica).Defienden que “las organizaciones para elbienestar tienen acceso a personas especialmentedesfavorecidas y conocen mejorque nadie cómo ayudar a estas personas aacercarse al mercado de trabajo”.En Flandes, la Red Flamenca contra laPobreza realizó un informe sobre la activaciónde personas víctimas de la pobreza yprepararon un proyecto para el FSE incluyendoa estas personas.En Eslovenia, hay dos medidas para la inclusiónsocial que subvencionan las ONG dentrodel programa operativo para el desarrollo delos recursos humanos. Estas son la medida4.1 Igualdad de oportunidades en el mercadolaboral y el impulso de la inclusión social, y lamedida 4.3 Aumento de la capacidad paraconseguir empleo de los grupos vulnerablesen el ámbito de la cultura y el apoyo a suinclusión social, con una aportación de 58,25millones de euros. La medida 4.1 se dirigirá aempleados de larga duración, a desempleadosmayores de 50 años, a la juventud enriesgo, a los que buscan su primer empleo, aex presidiarios, a drogadictos, a inmigrantes,a personas con discapacidades, a miembrosde una minoría étnica y a la comunidad romaní,a través tanto de proyectos como de campañascontra la discriminación. Se esperaque los proyectos típicos incluyan la actitudsocial emprendedora, los servicios de atencióna niños y personas mayores, la formacióny la creación de empleo.En Gran Bretaña existen 6 programas operativosdel FSE y 16 del FEDER en los que participanlas ONG sociales a todos los niveles,y en el Marco Estratégico Nacional de Referenciase menciona específicamente el apo-

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...yo a las redes regionales de las ONG sociales.En Inglaterra, la prioridad del FSEAmpliar las oportunidades de empleo ha animadoa las ONG a nivel de calle a dirigirse ytrabajar con más grupos desfavorecidos.‰ Ver Fondo Social Europeo en acción,2000-2006: casos de éxito (EuropeanSocial Fund in action, 2000-6: success stories.).Comisión Europea, DG EMPL, 2005.F CASO REAL: PROGRAMA OPERATIVO DE LUCHA CONTRALA DISCRIMINACIÓN EN ESPAÑAEn España se desarrolla el programa operativodenominado “Lucha contra la discriminación”en el período 2007-2013, que suponela continuación de un exitoso programa delperiodo anterior. En 2000-2006, el Programatuvo una dimensión a gran escala, en elque participaron hasta 192.000 personasde organizaciones diferentes que trabajabancon mujeres vulnerables, minorías étnicas,(fundamentalmente gitanos), personas inmigrantes,personas con discapacidad y engeneral personas en situación de exclusión.El nuevo programa, 2007-2013, está gestionadoen su totalidad por diez organismosintermedios: Cinco son Entidades públicasnacionales y cinco son ONG que trabajanen el ámbito de la inserción laboral y lainclusión social: Cáritas Española, CruzRoja Española, Fundación SecretariadoGitano, Fundación ONCE y Fundación LuisVives. Las 3 primeras son miembros deEAPN. Los objetivos principales del Programason fomentar la cohesión social apoyandola inclusión socio-laboral de gruposdesfavorecidos, y luchar contra cualquierforma de discriminación basada, entreotras causas, en el origen étnico. OtrasONGs se benefician a través de convocatoriasde los Organismos intermedios de laAdministración pública.El secreto para haber podido consolidar y continuarlas actuaciones del 2000-2006 en estenuevo programa no es otro que la eficaz formade gestionar el anterior, así como la coordinaciónde las ONG que actuan como organismosintermedios. No sólo a la hora dedifundir los resultados sin tambien al formularconjuntamente a las autoridades públicas deEspaña la solicitud de un nuevo programapara el presente periodo de programación.El anterior programa se impulsó a través depáginas Web, de publicaciones exhaustivasy de persuadir a la Comisión Europeapara que diera su apoyo al programa comoejemplo de “buena práctica”. Se divulgóen las guías de buenas prácticas del FSEde la Comisión, fue objeto de una evaluaciónpor expertos y se organizó un seminario“peer-review” en la ciudad española deCórdoba en 2007. Como resultado, el programatuvo una visibilidad excepcionalmentealta y, como se suele decir, “el éxitono se discute”.31

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011F CASO REAL: ACCESO A LOS FONDOS ESTRUCTURALESPARA LA EDUCACIÓN EN BULGARIACuando la medida educativa del programaoperativo para el Desarrollo de los RecursosHumanos se introdujo en Bulgaria (lamedida de 12,7 millones de euros para Crearun entorno multicultural favorable), losúnicos organismos que podían llevar a caboel reparto de los fondos eran las autoridadeslocales. La representación de la comunidadromaní del comité de seguimiento locomentó en la siguiente reunión de dichocomité, que apoyó su opinión de que otrasorganizaciones, como colegios y ONG,deberían poder solicitar esta función. Cuandolos proyectos de las convocatorias parael Ministerio de Educación y Ciencia finalmentese aprobaron, las ONG obtuvieron lamayor parte de los proyectos, con un totalde 27, mientras que otros proyectos fuerona parar a colegios y autoridades locales.Las ONG también tuvieron éxito al ganar83 de los 256 proyectos de la medidaHacer que la escuela sea atractiva para losjóvenes, lo que supuso el 34% de los fondos,por detrás sólo de los colegios.32SUBVENCIONES GLOBALESLas subvenciones globales se introdujeronen los fondos estructurales revisados parapermitir que los programas se concedierande forma más directa a los grupos beneficiarios.Se tomaron medidas para ello en elreglamento general:Artículo 42-3 El Estado miembro o laautoridad de gestión podrá confiar lagestión y ejecución de parte de un programaoperativo a uno o varios organismosintermedios, designados por dichoEstado miembro o por dicha autoridadde gestión, que podrán ser organismosde la Administración local, organismosde desarrollo regional u organizacionesno gubernamentales.La propuesta de la subvención global suponeque las posibilidades de que los fondosestructurales lleguen directamente a gruposy comunidades que sufren la pobrezason mucho mayores. Los organismos intermediosque conocen bien el problema de laexclusión social pueden estar en una situaciónperfecta para utilizar los fondosestructurales, a menudo en forma depequeñas ayudas, a grupos que trabajan enel ámbito del desarrollo comunitario y ejercenun fuerte impacto a nivel local. El sistemade ayudas o subvenciones globalesestá muy extendido en Gran Bretaña dondese ha utilizado con éxito durante muchosaños y donde tiene un procedimiento deaplicación accesible y fácil de comprender.En este país, el 100% de la subvención serecibe por adelantado, los requisitos parala elaboración de informes y para hacer elseguimiento son fáciles, y se ofrece unapoyo directo tanto a los que solicitancomo a los que reciben las ayudas. EnEspaña, el programa operativo de lucha

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...contra la discriminación de 2000-2006concedió, una subvención global gestionadapor la Fundación Luis Vives, posiblementela más cuantiosa entregada hasta entoncesy de la que se beneficiaron muchasONGs. (>Caso real presentado anteriormente).A pesar de sus conocidos beneficios, esdecepcionante ver lo poco que parecen utilizarselas subvenciones globales de la ronda2007-2013 y que, aparentemente, laComisión no presionó nada a los Estadosmiembros para que lo hicieran. Éstos sonlibres para decidir la aprobación o no deuna subvención global. Ahora que los programasoperativos están en camino, ya esdifícil esperar que se vayan a adoptar subvencionesglobales.EJEMPLOS DE SUBVENCIONES GLOBALESEn Gran Bretaña existen subvenciones globalescomo parte de los programas regionalesllamadas Ayudas comunitarias, queson destinadas a microproyectos. La elaboraciónde informes y las condiciones depago son mucho más estrictas que antes ymás parecidas al FSE principal. Se puedenver informes y estudios sobre la experienciade la subvención global en Gran Bretañaen el Consorcio Formativo del Voluntariadode Londres (LVSTC): The London ESFstory through third sector eyes (La historiadel FSE de Londres a través de los ojos deltercer sector), www.lvstc.org.uk.En Francia dos miembros regionales deFNARS, una ONG líder en el trabajo con personassin hogar, son las organizaciones intermediaspara el reparto de microproyectosentre las asociaciones (Ile-de-France y Centro).Una organización intermedia, Racine,administra la vertiente transnacional del FSE.La red EAPN de Hungría realizó una propuestaformal y una presentación a la autoridadde gestión para un sistema de ayudasglobales.Portugal aún no tiene subvenciones globales,pero el decreto 312/2007 hará quedichas ayudas sean posibles en el futuro.Las organizaciones no gubernamentales seespecifican como posibles organismosintermediarios.CAPACITACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICAAdemás de solicitar y proponer proyectosa través de los programas operativos principalesy las subvenciones globales (lasvías principales), hay otros dos caminospor los que las ONG pueden obtener fondosestructurales: la capacitación y la asistenciatécnica. La capacitación significa que,durante un período de tiempo, un programa33

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201134o una medida se destina a desarrollar lascapacidades de las ONG para prestar susservicios, a través de la mejora de susconocimientos y aptitudes. La asistenciatécnica es un fondo de ayuda a las operacionesde los fondos estructurales. Aunquelos gobiernos utilizan la asistencia técnicapara financiar la administración rutinariade los fondos estructurales, también estádisponible para tareas más enfocadascomo eventos, actividades y apoyo paraque las organizaciones desarrollen más eficazmentelas operaciones de los fondos.A continuación se presentan algunos detallesmás de cada ayuda. En primer lugar,los fondos estructurales adoptan provisionespara financiar lo que se conoce como“apoyo a la capacidad administrativa”. Enlas áreas de convergencia, el reglamentodel FSE establece apoyo económico para:Artículo 3.2.b Consolidar la capacidadinstitucional y aumentar la eficiencia de[…] los interlocutores sociales y de lasorganizaciones no gubernamentales.Incluyendo, en resumen,El desarrollo de capacidades para laaplicación de medidas y programas enlos ámbitos pertinentes, especialmentemediante la formación continua de loscuadros directivos y demás personal y elapoyo específico a los servicios, órganosde inspección y agentes socioeconómicosfundamentales, así como a losinterlocutores sociales y medioambientales,a las organizaciones no gubernamentalespertinentes y a las organizacionesprofesionales representativas.Esto se puede hacer a través de programasy medidas específicas, con un potencialreal para que el FSE contribuya a consolidarla capacidad de las ONG. En Hungría porejemplo, en el programa operativo de renovaciónsocial, hay una medida, la 5.5.1,Desarrollo de las comunidades locales y lasociedad civil. En Eslovenia, el programaoperativo para los recursos humanos tieneuna medida, la 5.2, Promoción del desarrollode la ONG, diálogo civil y social, que tienecomo objetivo consolidar las capacidadesde las ONG, las organizaciones, lasredes y los puntos focales. En la primeraronda se asignó un presupuesto de 13,4millones de euros para apoyar ocho proyectos,principalmente de servicios de informacióny asesoramiento. Desgraciadamenteno existen evidencias de que esta cantidadse haya utilizado más ampliamente.En segundo lugar, los programas de los fondosestructurales hacen provisiones para laasistencia técnica. El reglamento general(artículo 46) especifica que la asistenciatécnica podría estar disponible para la preparación,gestión, seguimiento, evaluación,información y actividades de control de losprogramas operativos junto a otras actividadesde refuerzo de la capacidad administrativapara la aplicación de los fondos. La publicidad,evaluación y las reuniones del comitéde seguimiento, por ejemplo, se subvencionancon la asistencia técnica. Como ocurrecon el tema de quién administra los fondos,no se especifica que este punto deba estar

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...limitado solamente al gobierno. Por lo tanto,en principio la asistencia técnica está automáticamenteabierta a las ONG, e incluso seles debe ayudar a acceder más fácilmente ygestionar los fondos estructurales.En el período 2007-2013 los Estados miembrospueden gastar hasta el 4% de cadaprograma operativo en asistencia técnicapara los objetivos de convergencia y competitividad;y hasta el 6% para el objetivo decooperación. Las directrices estratégicascomunitarias enfatizan la importancia de labuena gobernanza y establecen que losestados miembros deberían asegurar unamayor eficacia y transparencia. Igualmentedeberían considerar acciones para potenciarla capacitación en áreas como procedimientosde auditoría social, principios de ungobierno de apertura y apoyo a serviciosfundamentales y actores socioeconómicos.En la práctica, la mayoría de los gobiernosgestionan directamente la asistencia técnica.Algunos directores de programas (porejemplo en Irlanda) incluso han adoptado lapostura extrema de descartar la asistenciatécnica a las ONG, aparentemente bajocualquier circunstancia. Un problema adicionales que puede ser muy difícil A pesarde ello, hay ejemplos de otros países en losque las ONG están recibiendo la asistenciatécnica con éxito para: participar en actividadesde distribución de los programas delos fondos estructurales; realizar un trabajode información acerca de los fondosestructurales con quienes aún los no estándistribuyendo; y también realizar análisis yevaluaciones sobre cómo se utilizan losfondos asi como acciones transnacionales.EJEMPLOS DE CAPACITACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICAaveriguar dónde se gasta realmente la asistencia técnicao incluso quién toma esas decisiones.En España la asistencia técnica a las ONGse facilita en el P.O. Asistencia Técnica,bajo el titulo Eje de Asistencia técnica,cooperación interregional y transnacionala través de dos organismos intermedios,el Instituto de la Mujer, un organismogubernamental, y una ONG, la FundaciónSecretariado Gitano. La Fundación SecretariadoGitano proporciona asistencia técnicapara dirigir la red europea Euromapara impulsar el uso de los fondos estructuralesen la inclusión social de la poblaciónRoma, los gitanos. (>Capítulo 7).En Gran Bretaña las autoridades de gestiónhan proporcionado asistencia nacionaly regional a las ONG a través del FSEy el FEDER de manera continuada desde1993 (por ejemplo, a través del consorcioConsorcio Formativo del Voluntariadode Londres (LVSTC). LVSTC presentórecientemente a una asociación quetenía dos años a otras ocho organizaciones,para que desarrollaran un proyectode capacitación regional que dabasoporte a 3.100 microproyectos a nivelde calle. Esto se ha retrasado última-35

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201136mente porque la Comisión Europea haintervenido para impedir el sistema derecaudación que ayuda a las agenciasde reparto a obtener una subvenciónequivalente para la asistencia técnica.En la Baja Sajonia, Alemania, las seisorganizaciones principales para el bienestar(Diakonie, Caritas, Rote Kreuz,Arbeiterwohlfahrt, Parität, JüdischeWohlfahrt) recibieron asistencia técnicapara lo que se conoce como la OficinaEuropea de las Asociaciones Caritativas(European Office of Voluntary WelfareAgencies). La oficina europea proporcionainformación, sugerencias de proyectos,apoyo en el desarrollo de ideas definanciación, asistencia en el desarrollode las aplicaciones, consejo sobre comoasociar las subvenciones, formación,talleres, asesoramiento e ideas paraproyectos, y una red de contactos consocios empresariales. Su eslogan es“Aunemos nuestras mentes y veamoscómo transformar ideas en proyectosaptos para recibir financiación”. A nivelnacional, hay una oficina para desarrollary administrar proyectos en el programaMejoras en la economía social.‰ European Office of Voluntary WelfareAgencies, Heiligengeiststraße 28Lüneburg 21355, Alemaniateléfono 49 4131 221 4990fax 49 4131 221 4991europabuero-lueneburg@lag-fw-nds.deOficina Europea de las Asociaciones Caritativas(European Office of Voluntary Welfare Agencies)

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...En Portugal, el programa operativo parala asistencia técnica describía una seriede actividades en las que las organizacionesno gubernamentales podrían jugar unpapel activo, tales como estudios y actividadesinnovadoras. La asistencia técnicaestá disponible para que los estudiosprofundicen en el conocimiento de áreasde políticas e intervenciones, tantonacionales como del FSE, en la EstrategiaEuropea para el Empleo y en el PlanNacional de Empleo; en la EstrategiaEuropea para la Inclusión Social y en elPrograma Nacional sobre la Inclusión; enlas consideraciones relativas al género yla ejecución del Plan Nacional para laIgualdad y el Plan Nacional para la Integraciónde Personas Discapacitadas.Existe asistencia técnica para estudios yevaluaciones relacionadas con las intervencionesdel FSE, por ejemplo, en áreastransversales o temáticas tales como laigualdad de oportunidades, la transnacionalidady la innovación. La asistencia técnicaestá disponible para proyectos innovadoresen áreas como la educación, laformación y las políticas de empleo engrupos desfavorecidos.En Eslovenia, el Ministerio de AdministraciónPública, junto con el Ministeriode Trabajo, Familia y Asuntos Socialesha proporcionado asistencia técnica alas ONG para la preparación de proyectos,pero “la práctica ha demostrado”que dicha asistencia también sería válidapara ayudar a las ONG en las fases deimplementación.F CASO REAL: ASISTENCIA TÉCNICA PARA ACCEDER ALFSE EN FRANCIAPara el período de programación 2007-2013 se unieron varias redes en Franciapara promover un mejor grado de aplicacióny asumir los programas de economía socialen el FSE. Obtuvieron subvención del FSEpara asistencia técnica a partir de la DirecciónGeneral para el empleo y la formaciónprofesional (en francés, DG EFP) y llevar acabo este programa durante el período deenero 2008 a diciembre 2010. En el pasado,las propuestas de las ONG de inclusiónsocial habían experimentado serias dificultadespara conceptualizar y presentar proyectosde buena calidad.FNARS, una ONG líder en el ámbito de laspersonas sin hogar, dirigió la campaña juntocon el organismo genérico para la provisiónde servicios sanitarios y sociales,UNIOPSS, ambos miembros activos deEAPN Francia. Las primeras propuestas a laDG EFP de subvenciones a estos programasse hicieron ya en 2004 a través de un organismointermediario profesional familiarizadocon la economía social, Avise. Este organismodescribió cómo podían las ONG deinclusión social desarrollar su capacidad ypresentar más proyectos que resultaranganadores. Esto es “de manera más profe-37

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201138sional”, a través de herramientas como lapreparación de una buena propuesta, lagestión de proyectos, la instrucción técnicay mejor metodología. La formación se completócon una guía práctica, una línea telefónicadirecta, un sitio Web, una red deexpertos en recursos, seminarios, estudiosque mostraban el valor de los proyectossubvencionados por el FSE, y ejemplos debuenas prácticas de proyectos de economíasocial. La guía práctica Gérer et financer unproject avec l’aapui du fonds social européenes una guía ilustrada de 93 páginas conlas siguientes secciones: Desarrollar unaidea, De la idea al proyecto, Ajustes internos,Selección del programa, Completar lapropuesta, Contratos, Seguimiento, Balancefinanciero y Fase posterior al proyecto.Hay material de apoyo, como un CD-ROM, yse anima a los usuarios a que utilicen lalínea directa telefónica.Desde entonces, se han distribuido 1.000guías y se ha formado a 542 personas. Enoctubre de 2007 FNARS y UNIOPSS organizaronun día informativo para 155 participantesen el que se debatió sobre las oportunidadesque tienen las ONG de inclusiónsocial de participar en el nuevo FSE, incluyendolas líneas presupuestarias que presentabanla mayoría de las oportunidades.El resultado del proyecto y las campañasfijadas para el mismo es:✩ el reconocimiento de las ONG comosocios en los fondos estructurales;✩ el mantenimiento de una línea presupuestariapara las ONG, si bien a unnivel más bajo que en 2000-2002 y sinoperar en dos regiones;✩ que las ONG pueden ser elegidas parala mayoría de las medidas de los programasoperativos del FSE;✩ que el FSE promoverá la participaciónde las ONG para la inclusión social enlos fondos estructurales a través deuna guía, herramientas de gestión,línea telefónica directa, red regional deexpertos y formación.F CASO REAL: ASISTENCIA TÉCNICA PARA ACCEDER A LOSFONDOS ESTRUCTURALES EN MALTAEl Centro de Recursos de Malta, que es lasecretaría para EAPN Malta, era conscientedel interés en los fondos estructuralesentre las ONG que trabajan para la inclusiónsocial en las islas de Malta, pero tambiéneran conscientes de su falta de capacidadpara proponer proyectos o gestionardichos fondos. El centro solicitó asistenciatécnica directamente a la autoridad de gestiónpara un programa de formación y obtuvoel 75% de la subvención de la seccióndel Fondo Social Europeo de Malta. El 25%restante lo obtuvo, de manera independiente,del Fondo de la Sociedad Civil.

Las ONG que utilizan los fondos para la inclusión socialUna voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUAL...El programa de formación, llamado Programade formación y asistencia técnica delos fondos estructurales para las ONG yorganizaciones de la sociedad civil (Structuralfunds training and technical assistanceprogramme for NGOs and civil societyorganizations), incluía un seminario informativo(junio de 2007) seguido de un programade formación intensivo (de agosto aoctubre). Hubo talleres de un día a la semana,sumando un total de 54 horas de cursos,impartidos por expertos del sector privadoen formación de gestión de proyectosy contabilidad. Se estudiaron los siguientestemas: identificación y planificación delproyecto, reglamento para la gestión financiera,contratación pública, manual de procedimientosde los fondos estructurales,gestión de proyectos, seguimiento y control,requisitos de publicidad y mantenimientode documentación para auditoría, elFSE en la práctica (con ponentes de España,Gran Bretaña e Italia) y otros fondos.Diecinueve participantes completaron elcurso y recibieron un certificado. La documentacióndel curso también estaba disponibleonline. Se hizo una valoración del cursoy las recomendaciones pertinentes, y sepublicó un informe al final del proyecto tituladoProject description and recommendations(Descripción y recomendaciones delproyecto). El Centro de Recursos de Maltaesperaba que como resultado se adjudicaranen la nueva ronda por lo menos dos proyectos.www.mrc.org.mt.Programa de formación y asistencia técnica de los fondos estructurales para las ONG(SOS Malta – Structural funds training and technical assistance programme for NGOs)39

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Intentar averiguar quién es responsable dela asistencia técnica puede resultar difícil,especialmente para gobiernos que no quierenque nadie más utilice esta oportunidad.Luxemburgo, donde la guía del usuario delgobierno (Guide de l’Utilisateur) es un listadode las personas responsables de la asistenciatécnica y sus direcciones de emailal principio, es una excepción.LISTADO DE COMPROBACIÓN PARA LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Podéis encontrar exactamente a qué parte de los fondos estructurales, programasoperativos, prioridades, ejes, medidas y submedidas podréis acceder?40R ¿Tenéis alguna estrategia para hacerlo? Si las ONG no tienen acceso a alguna partede los fondos estructurales, ¿qué estrategias tenéis para cambiar la situación ypoder acceder?R ¿Cómo están de preparadas las ONG de inclusión social para solicitar y contestar alas convocatorias? ¿Habéis desarrollado la capacidad para que tengan una oportunidadreal de gestionar buenos proyectos, como en Malta y en Francia?R ¿Habéis encontrado los planes para la asistencia técnica de 2007-2013? ¿Habéisaveriguado cómo se ha gastado ya? ¿Habéis solicitado y obtenido asistencia técnicao apoyo para la capacitación? Si las medidas para la capacitación y la asistenciatécnica parecen estar cerradas a las ONG para la inclusión social, ¿qué planestenéis para conseguir que se abran?R ¿Cuándo iniciaréis una campaña para promover la participación en subvencionesglobales, la asistencia técnica y la capacitación del período 2014-2020?

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-20204Capítulo 4UNA VOZ CRÍTICA41

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Aparte de gestionar directamente proyectosen el marco de los fondos estructurales,las ONG juegan un papel muy importantea la hora de asegurar que los fondos seentregan de tal forma que contribuyen a lainclusión social. Es importante que éstasse conviertan en una voz crítica y se relacionencon los actores clave para que asíocurra. En primer lugar, este capítulo aportauna visión general de con quién han derelacionarse las ONG. Luego analiza cómoformar una visión crítica de los fondos.LOS ACTORES CLAVE42La política de cohesión de la Unión Europeaha creado un mundo de personas involucradascon los fondos estructurales, a quienesa partir de ahora llamaremos “los actores”.Las ONG que desean influir en la política decohesión deben identificar este mundo deactores de los fondos estructurales y dirigirsea él. Estas son las personas a las quelas ONG de inclusión social querrán enviarsu información y sus análisis (por ejemplo,a través de una lista de distribución específica),pero también con quienes necesitanconstruir una relación de trabajo parainfluir sobre ellos y convencerles de susintereses.El actor clave de cada Estado miembro esla autoridad de gestión, que es el organismodesignado por el gobierno para dirigirlos fondos estructurales en general y losprogramas operativos a nivel individual. Laautoridad de gestión es responsable de laselección de los proyectos a nivel nacional,de que éstos se desarrollen, de que hayaun seguimiento y una evaluación, de que seelaboren informes, información y publicidad.Las autoridades de gestión podríandelegar algunas de sus funciones a organismosintermedios, a autoridades regionalesen el marco de sus Programas Operativos,a los organismos públicos, o incluso aorganismos externos al gobierno (por ejemplo,con las subvenciones globales). Unafunción importante de la autoridad de gestiónes poner en marcha un sistema deseguimiento (>Capítulo 6).Los fondos estructurales operan según unsistema de gestión compartida con la ComisiónEuropea. A pesar de un traslado decompetencias desde Bruselas al Estadomiembro (>Capítulo 1), la Comisión mantieneun papel en el debate y el ajuste de lasprioridades de dicho estado, el seguimientode la ejecución y la aplicación del presupuestogeneral. En la práctica, esto ocurrea través del sistema de “relatores”. Encada una de las dos Direcciones Generalesde la Comisión responsables de los fondosestructurales, DG REGIO y DG EMPL, hay unrelator encargado de un grupo de países.Esta persona es responsable del seguimientode los desarrollos en cada país del grupo(a menudo 3 o 4 estados miembros), y ha

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020Acción pública, Linz, Austria 2006 (c) lynn@art / Armutskonferenzde comprobar las directrices y el reglamentode aplicación, manteniéndose al corrientede los aspectos más problemáticos yasegurando que el desarrollo de los fondosprogresa de forma ordenada. Esto se lleva acabo, normalmente, a través de reunionesbilaterales con las autoridades de gestióndel Estado miembro.Estos son dos elementos, pero hay un abanicomayor de actores en torno a los fondosestructurales (ver la siguiente tabla).Este es el entorno en el que deben trabajarlas ONG de inclusión social y las personasa las que deben convencer:43

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Actores de los fondos estructuralesMedios de comunicaciónComisión EuropeaAdministración públicaDG EMPLDG REGIOEnseñanza/institutos/investigación/comités de expertos Relatores RelatoresComentadoresGobiernos44Autoridades de gestiónMiembros del comité de seguimiento nacionalPrincipalmente ministerios, organismos públicos, principales organismosde seguimiento, interlocutores socialesProgramas operativos, medidas, proyectosÓrganos y agencias de distribución (de los fondos)Miembros del comitéde seguimiento de programasInterlocutores socialesONG de inclusión socialOtras ONGDiputados al Parlamento Europeo

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020FORMAR UNA VISIÓN CRÍTICAEstos son los actores formales del ámbitode los fondos estructurales, pero, ¿cómoformamos un análisis crítico de los fondospropiamente dichos? La Comisión Europeatiene una maquinaria de publicidad formidable,dedicada a publicitar los fondos y susbeneficios. Igualmente, los gobiernosnacionales anunciarán, por razones políticasy electorales entre otras, los beneficiosde los fondos para que seamos conscientesde la sensatez de sus inversiones.Entre ellos, tienden a ocultar la preguntaclave sobre si los fondos realmente promueveno no la inclusión social.La inclusión social es un objetivo formal delos fondos estructurales establecido en lasDirectrices Estratégicas Comunitarias y elreglamento, a la vez que es un objetivo particulardel Fondo Social Europeo. El lenguajeya está ahí, pero ¿significa esto realmenteque los fondos estructurales son fondosdestinados a la inclusión social? A la horade intentar evaluar si los fondos estructuralesson fondos para la inclusión social noes tan fácil como parece, pero hay unaserie de preguntas iniciales cuando examinamoslos fondos por países:✩ ¿hasta qué punto la inclusión socialestá establecida formalmente comoobjetivo en el Marco EstratégicoNacional de Referencia y los programasoperativos? ¿se ha recogido deforma destacada? ¿presta suficienteatención a la inclusión social la secciónsobre el “contexto” en el documento?¿muestra la sección sobre lainclusión social un entendimiento adecuadode la pobreza y la exclusión?¿hasta qué punto se tuvo en cuenta lainclusión social durante el proceso deconsulta? ¿se considera la inclusiónsocial un objetivo transversal (juntocon la igualdad de género y el medioambiente)?✩ ¿Cuántos programas operativos estándirigidos realmente a la inclusiónsocial? ¿Es un tema común a todos losprogramas operativos? ¿Se puedeencontrar la inclusión social en los programasmás “cuantitativos” (por ejemplo,transporte, industria, medioambiente)?✩ ¿Quiénes son los beneficiarios de losfondos estructurales? ¿Son gruposconsiderados como excluidos? ¿Hayalgún grupo importante de víctimas dela pobreza que no sea beneficiario (porejemplo niños, personas mayores o personasconsideradas “fuera de la poblaciónactiva”)?✩ ¿Cuál es la proporción de los fondosdestinada a la inclusión social? ¿Podemosevaluarlo, programa a programa,prioridad a prioridad, eje a eje y medidaa medida? ¿Podemos alcanzar unacifra de la proporción de los fondos, engeneral, destinados a la inclusiónsocial?45

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Quizás la directriz más útil a la hora de analizarlos fondos estructurales es preguntar¿Cui bono? ¿Quién se beneficia? Revisandolos programas operativos línea a línea,¿quién tiene más probabilidades de conseguirla mayoría de las ayudas, formación,infraestructura, proyectos, etc.?En algunos Estados miembros la inclusiónsocial está claramente establecida comouna prioridad en el Marco EstratégicoNacional de Referencia, los Planes Nacionalesde Desarrollo y los programas individuales.Algunos programas operativos realizanconsiderables esfuerzos paradestinarse a grupos con alto riesgo desufrir la exclusión social. En algunos paísesse ha visto claramente cómo se han idodestinando más medios al ámbito de losrecursos humanos y, dentro de éstos, a gruposclaramente identificados como gruposexcluidos.46F CASO REAL: ANÁLISIS DE LOS FONDOS ESTRUCTURALESEN IRLANDA Y HUNGRÍAVarias ONG han hecho un análisis sistemáticode los fondos estructurales, como porejemplo la Cooperativa de TrabajadoresComunitarios (Community Workers Cooperative)en Irlanda. Estos análisis se publicaronen los siguientes informes:Whose plan? Community groups and the National Development Plan (1989)(¿El plan de quién? Grupos comunitarios y el Plan Nacional de Desarrollo)The European structural funds – the challenge to address social exclusion (1992)(Los fondos estructurales europeos, el reto de afrontar la exclusión social)Equality and the structural funds (1995)(Igualdad y los fondos estructurales)A socially inclusive national development plan? A critical commentary (2000)(¿Un Plan Nacional de Desarrollo de inclusión social? un comentario crítico)El descubrimiento principal de estos análisisfue que los fondos estructurales fueronrápidamente absorbidos por las élitessociales, políticas y administrativas delpaís, para reforzar sus prioridades y valoresya existentes. Algunos recursos fueron alos más desfavorecidos y aunque estos programasrecibieron gran visibilidad, las cantidadesreales fueron comparativamentemuy pequeñas. Por ejemplo, el principalprograma para tratar el problema de losmás desfavorecidos (el programa operativo

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020más destacado para el desarrollo local,urbano y regional) fue realmente el programaoperativo más pequeño, con sólo el 4%de los fondos. En educación, la mayoría dela financiación fue a la universidad y a lossectores técnicos, y prácticamente nada alos sectores desfavorecidos. En vivienda,la mayoría del dinero fue para ayudar a loscompradores de la primera vivienda y sólouna parte proporcional muy pequeña a laspersonas sin hogar o a las personas itinerantessin una vivienda apropiada (“losromaníes”). En transporte, la mayoría delas subvenciones fueron destinadas acarreteras, y muy poco a autobuses, de loscuales dependían desproporcionadamentelos pobres, los mayores y las mujeres.Algunos programas estaban abiertos sólo auna cofinanciación privada por parte deaquellos que podían presentar grandes cantidadesde cofinanciación, varios millones,favoreciendo a aquellos que ya teníanbeneficios. Esto fue especialmente ciertoen programas de turismo, que no estuvieronabiertos a operadores locales en zonasrurales con bajos ingresos. Como resultado,algunos fondos estructurales provocaronmayor exclusión social en lugar de nomenor. Estos informes no fueron bienvenidospor el gobierno, pero tuvieron el efectode abrir más el debate sobre la función delos fondos estructurales y ayudó a que lasONG que trabajan para la inclusión socialfueran analistas e intérpretes mucho másincisivos con las políticas del gobierno. Dehecho, el porcentaje de fondos que podríanestimarse como “de inclusión social”aumentó a lo largo del período de variosfondos, del 29% al 37%.En Hungría, 17 ONG preocupadas por lainclusión social (incluida EAPN Hungría), eldesarrollo de la comunidad, el medioambiente y otros temas, se unieron paraanalizar y elaborar un comentario críticosobre el proceso de consulta de los fondosestructurales. El grupo se llamó ONG parala publicidad del Plan Nacional de Desarrollo(NGOs for the Publicity of the NationalDevelopment Plan o NPNDP), un grupoinformal de acción. El resultado se publicócon el título Monitoring report on the publicconsultation on the second National DevelopmentPlan in Hungary, 2004-8 (Informede seguimiento de la consulta pública delsegundo Plan Nacional de Desarrollo enHungría, 2004-08), una versión crítica decómo el NPNDP intentó influir en el plan, lasreacciones del sistema administrativo públicoy un documento sobe los intentos delgrupo de presionar para que haya una visiónmás amplia del significado de la consulta.HACER UN ANÁLISIS CRÍTICOUna ONG para la inclusión social tienevarias maneras de hacer un análisis críticode los fondos estructurales en su país. Lospasos clave son:✩ Obtener la documentación relevantesobre los fondos, especialmente losprogramas operativos y los planes deaplicación, las evaluaciones anterio-47

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201148res, especialmente las evaluacionesprevias;✩ Ver quién más ha hecho un análisis críticode los fondos estructurales, porejemplo expertos en la administraciónpública, economistas y comentadoressociales. Estos grupos a menudo estánsubestimados por las ONG que trabajanpara la inclusión social y algunos estánmuy interesados en ayudar;✩ Estudiar las líneas de gastos de lasdiversas medidas, qué dinero va aquién, los grupos beneficiarios, quiénespodrían ser los beneficiarios (¿Cuibono?) y empezar a calcular los porcentajes.Observar qué es lo que no estásubvencionado (¿la economía socialpor ejemplo?);✩ Observar a qué nivel los fondos estructuralesson coherentes con el Plan deAcción Nacional para la Inclusiónsocial, que deberían serlo, e involucrara la autoridad de gestión sobre cómohacer que lo sean aún más;✩ Hablar con personas que gestionan losprogramas para averiguar cuáles creenellos que son los objetivos, las personasen los comités de seguimiento(incluyendo la Comisión y los representantesde las ONG), y las organizacionesbeneficiarias;✩ Observar quién decide sobre los fondosy los proyectos, y cómo se eligen.¿Quién selecciona los proyectos? ¿Enbase a qué criterios? ¿Cómo se valoran?¿Quién está en los comités deseguimiento y cómo se eligen? ¿Hayexpertos en inclusión social? ¿Se tieneen cuenta el equilibrio de géneros?¿Hay convocatorias para propuestas?;✩ Examinar los indicadores, puesto quenos llevarán a quién se beneficiará y dequé forma. La ausencia de indicadorespodría ser una señal de alarma;✩ llegar después a una decisión sobre silos fondos son de inclusión social y aqué nivel.Compartid el análisis con otras ONG que trabajenpara la inclusión social, con los actoresen los fondos estructurales (organismosde gestión, la Comisión, las administracionespúblicas, los miembros del comité deseguimiento), con el resto de la comunidadresponsable de la formulación de políticas(miembros de la asamblea nacional o el Parlamento,el mundo de las ONG, expertosacadémicos, los medios de comunicación),y después iniciad un diálogo real sobre lafunción de los fondos estructurales. La financiaciónse debería buscar en primer lugar enla asistencia técnica de los propios fondos,pero si esto no está disponible, en otrasfuentes (públicas, privadas, fundaciones,fondos de investigación).Es más que probable que los documentosclave sobre los que se centre un análisiscrítico sean el Marco Estratégico Nacionalde Referencia, los programas operativos y,una vez que los programas estén en mar-

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020cha, los informes anuales de ejecución. Lafase del Marco Estratégico Nacional deReferencia ya ha pasado y no lo analizaremosen detalle ahora, pero sigue proporcionandoun contexto importante. En 2007EAPN hizo un análisis de los Marcos EstratégicosNacionales de Referencia para2007-2013. Podemos considerar las dossituaciones más extremas: algunos planesfueron profesionales y completos, observandodetalladamente la inclusión social yal papel de las ONG, anunciaban medidasque parecían haber sido bien estudiadas,prestando atención a los indicadores, alseguimiento y la evaluación (por ejemploBulgaria); por el contrario, otros MarcosEstratégicos Nacionales de Referencia fueronhechos con prisas, sólo prestando atencióna los asuntos económicos, mencionandomuy poco la inclusión social o las ONG,y apenas proporcionando detalles útilessobre los aspectos económicos o de gestión(por ejemplo los Países Bajos). En estafase de los fondos estructurales, lo másprobable es que las ONG estén examinandolos programas operativos. Nuevamente, lacalidad es variable, algunos dan un tratamientomás considerado a la inclusiónsocial que otros (por ejemplo, la infraestructurasocial y los programas operativossociales de renovación en Hungría). Generalmente,los programas operativos siguenun modelo parecido: preparación del proceso,contexto socioeconómico, estrategia,ejes prioritarios, prioridades horizontales,coherencia con las políticas nacionales yde la Unión Europea, planes económicos,sistemas de implementación. A continuaciónse presenta un modelo en el que unopuede hacer un análisis crítico:HACER UN ANÁLISIS CRÍTICO DEL PROGRAMA OPERATIVOSección del Marco Estratégico Nacional de Referencia o el Programa OperativoPreparación, consultaContextosocioeconómico✩ ¿Se consultó a las ONG de inclusión social? ¿Cómo?¿Qué calidad tuvo la consulta? ¿Se consideraron loscomentarios? ¿Qué aprendizaje sobre la inclusión socialse transfirió o se aplicó del período 2000-06?✩ ¿Qué protagonismo tiene la pobreza y la exclusión socialen el contexto? ¿Cuál es la cantidad y la calidad de lainformación, por ejemplo de las estadísticas proporcionadassobre la inclusión social? ¿Están identificados laspersonas y los lugares “pobres”? ¿Se utilizan las fuentesde información de las ONG? ¿Reconoce la gravedad delproblema de la pobreza? ¿Qué explicaciones se dande la pobreza?49

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201150✩ ¿Reconoce documentos nacionales y europeos, estrate-gias sobre la pobreza y la exclusión? ¿Se mencionan, secomentan? ¿Son los programas operativos (especialmenteel FSE) coherentes con los Planes de AcciónNacionales para la Inclusión Social (NAPSIncl) y con laProtección Social y la Inclusión Social (SPSI)? ¿Proponecausar “un impacto definitivo sobre la pobreza” (unobjetivo establecido por el Consejo Europeo en el año2000)?EstrategiaEjes prioritariosPrioridades horizontalesCoherencia conla política nacionaly de la UEPlanes económicosImplementación✩ ¿Se declara la inclusión social como un objetivo, unavisión? ¿Cuál es el modelo de desarrollo subyacente?¿Redistribuye los recursos a los “pobres”, y a losexcluidos? ¿Hay un compromiso para la igualdad, orefuerza los modelos actuales de asignación de fondos?¿Hay una consulta de calidad? ¿Se distribuyen losfondos con un planteamiento ascendente? ¿Losgrupos excluidos son nombrados, identificados y son elobjetivo? ¿Hay provisiones para ayudas globales?✩ ¿Cuántos ejes están relacionados con los desfavorecidos?¿A quién van dirigidos? ¿Podemos alcanzar unacifra porcentual de cuánto llega a los excluidos? ¿En losprogramas FEDER, hay una dimensión social?✩ ¿Es la inclusión social una prioridad horizontal?¿Cómo se lleva a cabo? ¿Será la inclusión social uncriterio para todos los proyectos?✩ ¿Cui bono? ¿Dónde va el balance de la ventajaeconómica? ¿Se distribuyen a las personas excluidas yen las zonas de exclusión?✩ ¿Existen indicadores de la inclusión social? ¿Sonbuenos? ¿Los métodos de distribución favorecen a lasONG para la inclusión social (por ejemplo las ayudasglobales)? ¿Pueden recibir asistencia técnica las ONGque trabajan para la inclusión social? ¿Están las ONG deinclusión social en los comités de seguimiento (cómo seeligen)? ¿Es la inclusión social parte de los términos dereferencia de la evaluación? ¿Evaluarán la inclusiónsocial los informes anuales del comité de seguimiento?

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020HACER UN ANÁLISIS CRÍTICO DURANTE LAPRESENTACIÓN DE LOS FONDOS ESTRUCTURALESEl análisis crítico de los fondos estructuralesno es algo que ocurra solamente al principio,sino a través de todo el período de programación.Para hacer esto, las ONG debenseguir de cerca los fondos estructuralesdurante toda la duración del programa. Sermiembro del comité de seguimiento es probablementela forma más rápida de obtenerun flujo regular de información sobre los fondosestructurales (una de las razones porlas que las ONG sociales quieren entrar enellos). Un verdadero reto en el seguimientode los fondos estructurales es el del enormevolumen de información disponible: desde laperspectiva de la inclusión social, sólo unapequeña parte es realmente útil. Gran partede la información publicada sobre los fondosestructurales es, por razones comprensibles,promocional, pero normalmente pocoinformativa. En el otro extremo, la informaciónmás útil puede mantenerse en secreto(por ejemplo el proceso de selección del proyecto,las solicitudes que no son aprobadas).El nivel y práctica de transparenciavaría de un país a otro. A continuación presentamoslas fases clave de la presentaciónde los fondos estructurales y los puntos útilesde los que hay que estar pendientes:SEGUIMIENTO DE UN PROGRAMA OPERATIVOFasePreparaciónde los proyectosSelecciónde los proyectosSeguimiento✩ ¿Hay una presentación abierta de candidaturas?¿Quién selecciona los proyectos? ¿Cómo se seleccionan?¿Con qué criterios? ¿Qué relevancia tiene la inclusiónsocial? ¿Se da prioridad a los proyectos de inclusiónsocial para que reciban subvención más pronto?✩ ¿Qué proyectos se han seleccionado? ¿Cuáles no se hanseleccionado? ¿Cómo contribuyen a la inclusión social?¿Qué criterios o sistemas de puntuación se utilizan?¿Introducen, o excluyen, organizaciones de las bases o anivel de calle?✩ ¿Tenéis los informes de los comités de seguimiento? ¿Seles pide que hagan seguimiento de la inclusión social?¿Qué nos dicen acerca de la inclusión social? ¿Quiéncontribuye al debate sobre la inclusión social en las51

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011reuniones del comité de seguimiento? ¿Cómo se hanestudiado los principios horizontales?52EvaluaciónDifusiónAsistencia técnica✩ ¿Qué evaluaciones se han encargado? ¿Se especifica lainclusión social en los términos de referencia? ¿Hastaqué punto es una característica de los siguientesinformes? ¿Qué impacto están teniendo los proyectos enla inclusión social?✩ ¿Qué nos dicen los proyectos acerca de la pobreza y laexclusión social? ¿Se difunden los resultados y lasconsecuencias, y de forma efectiva?✩ ¿Quién se beneficia de la asistencia técnica? ¿Se usapara desarrollar las capacidades de las ONG sociales?¿Hay provisiones para el desarrollo de capacidades?Las ONG para la inclusión social no son lasúnicas interesadas en los fondos estructuralesy quizás fuera posible construir undiálogo con una gran cantidad de personasque están interesadas, como periodistas,profesionales de la enseñanza, expertos enla administración pública, consultores yanalistas políticos. Las ONG que desarrollanuna voz crítica sobre los fondos estructuralesahora, podrían ejercer bastanteinfluencia en el futuro de cara a la elaboraciónde la agenda del período 2014-2020(>Capítulo 8).‰ Algunos países proporcionan másinformación que otros sobre el proceso delos fondos estructurales. Bulgaria porejemplo, tiene una página de convocatoriasen su página Web para los fondosestructurales, que debería posibilitar elseguimiento de todas las propuestas decada uno de los diferentes programas operativos,así como una sección de noticias(www.eufunds.bg).‰ En Gran Bretaña, el Consorcio Formativodel Voluntariado de Londres (LVSTC)publica periódicamente un boletín de noticias,London Euroscene, que hace unseguimiento de los fondos estructurales,www.lvstc.org.uk.

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020F CASO REAL: COMENTARIO SOBRE CÓMO SE PRESENTANLOS FONDOS ESTRUCTURALES EN BULGARIAEl Centro Amalipe en Veliko Tarnovo, Bulgaria,publica un boletín electrónico mensualen inglés sobre su trabajo en Bulgaria,enfocado en las campañas sobre los fondosestructurales que desarrollan Amalipe yotras organizaciones que trabajan para lacomunidad romaní. El boletín no sólo describelos programas de los fondos estructurales,sino que también dirige un comentariocrítico sobre ellos a medida que se vanpresentando, como sugieren los siguientestítulos de algunos artículos: Más administración,menos sociedad civil en la ejecucióndel programa operativo para el desarrollode los recursos humanos de 2008 yel programa operativo para el desarrollo delos recursos humanos: resultados conseguidos,próximas actividades (More administration,less civil society in implementationof HRD OP in 2008 and HRD OP:results achieved, activities forthcoming).Estos artículos son bastante incisivos,informativos, directos y de gran distribución.Por ejemplo, un artículo titulado Losfondos estructurales y la integración educativa(Structural funds and educationalintegration) fue extremadamente críticocon el tamaño de los proyectos educativos,los retrasos en la presentación del programay la provisión de fondos para los colegiossegregados. Puedes descargarlo enformato pdf desde www.amalipe.com.F CASO REAL: REUNIÓN ANUAL ENTRE LA COMISIÓN Y LAFEDERACIÓN ALEMANA DE ASOCIACIONES CARITATIVASLa Federación Alemana de AsociacionesCaritativas (Voluntary Welfare Agencies) enAlemania organiza una reunión anual enBruselas entre sus miembros de los comitésde seguimiento a nivel nacional y regionalpor una parte, y el equipo de relatoresde la DG EMPL de la Comisión responsablesde la intervención del FSE en Alemania porla otra. Los principales temas a tratar son laaplicación, la asociación, la inclusión socialy la combinación de los planes de acciónnacional para la inclusión social con el FSE.GARANTIZAR LA INCLUSIÓN EN LA PRÁCTICALos gobiernos deberían, en una situaciónideal, “garantizar la inclusión” en los fondosestructurales. Esto significa que todoslos programas deberían contribuir de algunaforma a la inclusión social, es algo másque unos pocos proyectos de inclusiónsocial aquí y allá. Unos pocos proyectospequeños, bien publicitados y de gran visi-53

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011bilidad, pueden crear la sensación de habercumplido ya con los fondos estructurales,pero tendrán muy poco impacto si el conjuntode los fondos no contribuye a la inclusióny no “garantiza la inclusión”. 3Garantizar la inclusión socialEl proceso por el que los organismos que gestionan los fondos estructurales examinansistemáticamente los programas en su diseño, ejecución y fases de revisión para comprobarsu impacto (o posible impacto) sobre la pobreza y las desigualdades que puedandar lugar a la pobreza.54Garantizar la inclusión tiene que ver conbuscar tanto lo que no está, como lo queestá. El FEDER por ejemplo, puede subvencionarinfraestructuras sociales, el desarrollode las comunidades y servicios para losbarrios, pero rara vez es así y se centra sinembargo en obras de infraestructuras“pesadas” como autopistas y puentes.EJEMPLOS DE INCLUSIÓN GARANTIZADA EN LA PRÁCTICAEs evidente que algunos programas de losfondos estructurales hacen esfuerzos significativospara contribuir a la inclusiónsocial. La prueba real es el análisis deldetalle:El Marco Estratégico Nacional de Referenciade Eslovaquia tiene cuatro prioridadeshorizontales: igualdad de oportunidades,desarrollo sostenible, lasociedad de la información y las comunidadesromaníes marginadas. Estas prioridadeshorizontales se deben aplicar, enmayor o menor grado, a una serie de programas,y son especialmente evidentesen los programas operativos para la educación,como se refleja en el eje prioritario3, Apoyo a la educación de personascon necesidades educativas especiales,cuya medida 3.1 incluye especialmentea las comunidades de romaníes. No obstante,el programa operativo destinadoa la investigación y el desarrollo para lacreación de empleo no menciona a lacomunidad romaní: es “neutral a estegrupo, ofrece oportunidades profesionalesa todo el mundo” y respeta el principiode no discriminación. Pero, ¿es suficiente?En Austria, la labor de reforzar la inclusiónsocial está clara en los nueve programasoperativos regionales, los tresprogramas operativos nacionales y elprograma de 800 millones de euros de20 pactos territoriales por el empleo(TEPs). Uno de estos pactos involucra alas ONG (Styria), www.pakte.at.3Kathy Walsh: Inclusion proofing the structural funds. Dublín, Combat Poverty Agency, 2006, no publicado.

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020En Bulgaria, el programa operativo parael desarrollo regional tiene un objetivohorizontal de igualdad y no discriminaciónque consigue mayores proyectos dirigidosa la comunidad romaní y a las personasdiscapacitadas. Existen medidaspara renovar la infraestructura social.En Portugal hay un programa operativollamado Potencial Humano, con prioridadespara el empleo, la enseñanza, la formación,la movilidad, la cohesión socialy la igualdad de género.En un gran número de fondos estructuralesdeberíamos estar atentos a la hora de examinarsi los fondos operan de forma inclusivao no.¿FONDOS DE INCLUSIÓN SOCIAL O NO? PROGRAMAS DELOS QUE HAY QUE ESTAR PENDIENTESPrograma Programa inclusivo Programa no demasiado inclusivoTransporte Autobuses y trenes para aquellos Autopistascon menos acceso al transporte(personas pobres y zonas rurales)Sanidad Instalaciones comunitarias en Instalaciones de alta tecnologíazonas pobres y de bajos ingresos utilizadas por aquellos que yadisponen de recursosMercado Aquellos con pocos estudios o Aquellos que ya tienen estudios,laboral ninguno, jóvenes que abandonan por ejemplo postgradosprematuramente los estudios,aprendizaje informal y programaseducativosActividades Personas desempleadas, padres y Emprendedores ya en activoemprendedoras madres solteros, comunidades deminorías étnicas, por ejemplo laeconomía de la comunidad romaníTurismo Instalaciones pequeñas de Proyectos de grandes hotelespropietarios locales, dirigidas por (turismo “cuantitativo”)personas con bajos ingresos o enzonas rurales (turismo “cualitativo”)Medio ambiente Zonas rurales con el medio ambiente Mejoras visuales de centrosmás degradado; servicios de retirada comerciales del núcleode basuras para personas con bajos urbano; tarifas elevadas por elingresos.servicio de gestión de basuras55

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Agricultura Asistencia a agricultores de bajos Requisitos para el tamañoingresos, en las zonas agrarias más mínimo de una granjapobres, y para las granjas máspequeñasEnergía Pobreza de combustible, problemas Instalaciones sin diferenciar,de combustible para grupos y zonas como las estaciones eléctricasde bajos ingresosSociedad de Banda ancha para grupos y zonas Posibilidades de pagola información de bajos ingresos, y colegios56Nada de esto quiere decir que los fondosestructurales no deban proporcionar subvencionespara proyectos a los que todoslos ciudadanos puedan tener acceso (comoautopistas, abastecimiento de agua, cen-trales eléctricas, banda ancha), pero sugiereque si son socialmente inclusivos,dichos recursos deberían concentrarse enllegar a aquellos que menos tienen.LISTADO DE COMPROBACIÓN PARA LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Tenéis un listado de distribución de todos los actores de los fondos estructurales?¿Hay alguna alianza concreta que pudierais desarrollar aquí?R ¿Habéis hecho un análisis crítico de los fondos estructurales? ¿Habéis logrado quelos fondos estructurales “garanticen la inclusión social”?R ¿Podéis estimar (1) qué parte del conjunto de los fondos estructurales y (2) quéparte de los programas operativos individuales está destinado a la inclusión social?¿Hay alguna parte especialmente encomiable por sus métodos, enfoque, o a quién vadirigida? ¿Malas prácticas?R ¿Tenéis una estrategia para seguir los fondos estructurales durante el período 2007-2013 y proporcionar comentarios y análisis de forma regular? ¿Qué podéis decir acercade la “revisión sobre la inclusión social que se haga a mediados del período de programación”,en 2010?R ¿Podéis utilizar vuestro análisis como base para cambiar las asignaciones, los valores,modelo de desarrollo y enfoque para el período 2014-2020?

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-20205Capítulo 5SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓNCRÍTICOS57

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011El seguimiento es esencial para una gestióneficiente, para asegurar que el dinerose gasta en los objetivos para los que se hadestinado y para obtener los resultadosesperados. Aquí nuestro interés está enhacer un seguimiento y asegurar que losfondos estructurales son instrumentosefectivos para generar la inclusión social.El Capítulo 5 repasa la función de las ONGde inclusión social en el seguimiento y enlos procesos de evaluación relacionados.PRESENTACIÓN DE LOS COMITÉS DE SEGUIMIENTO58El seguimiento de los fondos estructuraleses un proceso continuado y en tiempo real.Esto se hace a través de los comités deseguimiento. El gran objetivo de los comitésde seguimiento es en primer lugar comprobarque el dinero asignado de un programase gasta y que se gasta debidamente ypara el objetivo para el que está destinado;y en segundo lugar, vigilar los efectos yresultados de los programas y los proyectos.Los comités de seguimiento tienenuna función de supervisión estratégica(comprobar que los programas alcanzansus objetivos generales), pero a pesar detodos los esfuerzos de la Comisión, loscomités de seguimiento se han enfocadoen la velocidad del desarrollo de los programasy sus aspectos económicos, y hanprestado poca atención a los resultados, alimpacto o a las preocupaciones de la estrategia.Al fin y al cabo, la eficacia del seguimientodepende de quién lo haga, qué informaciónse recoge y cómo se utiliza laexperiencia surgida.Según el reglamento general, los organismosde gestión son formalmente responsablesde la eficacia y la exactitud de los sistemasde seguimiento y evaluación. Losorganismos de gestión deben establecersistemas de seguimiento económico yestadísticos, enviar informes anuales (llamadosinformes anuales de ejecución) a laComisión el 30 de junio de cada año y asegurarque cumplen con las políticas de laUnión Europea. Los artículos 63-68 delreglamento general especifican que debehaber un comité de seguimiento para cadaprograma operativo, cuyas funciones sonaprobar los criterios de subvención, revisarel desarrollo del cumplimiento de losobjetivos, estudiar los resultados, considerary aprobar los informes anuales de ejecucióndel programa y posiblemente elaborarpropuestas para modificarlo. Tambiénestá abierto a que los estados miembrostengan comités de seguimiento especializadospara asuntos horizontales, talescomo la igualdad de género, el medioambiente y la inclusión social. Las ONGpara la inclusión social interesadas en pertenecera los comités de seguimientodeben informar de ello a las autoridades degestión, aunque el proceso actual deselección debería ser abierto (>Ver Tablamás adelante).

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020Los participantes debaten sobre cómo hacerse más visibles, Viena, 2006 © lynn@art / Armutskonferenz.Los comités de seguimiento están ancladosen las administraciones públicas, losministerios y los organismos estatales queentregan los programas, y tienen representantesde la Comisión Europea. A lo largodel tiempo han tenido lugar los siguientescambios:✩ Con la introducción del principio deasociación, algunas ONG han empezadoa encontrar su lugar en comitésespecíficos (por ejemplo las ONG quetrabajan por el medio ambiente en programasoperativos de este ámbito; lasONG para la inclusión social en los programassociales), pero todavía no hanllegado a los comités de otros programas,especialmente en el FEDER;✩ En la ronda 2007-2013, el papel de laComisión se ha hecho mucho menosvisible (una función tanto de subsidiariedadcomo de falta de funcionariosque asistieran a las reuniones en 27estados);✩ En algunos países son menos frecuenteslas reuniones de seguimiento y tienenlugar anualmente en lugar de dosveces al año.Desde 1988 las ONG para la inclusiónsocial han intentado conseguir un lugar enlos comités de seguimiento. Aunque entraren los comités de seguimiento puede conllevarreconocimiento y prestigio, no es unfin en sí mismo.59

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011¿POR QUÉ SON ÚTILES LOS COMITÉS DE SEGUIMIENTO?¿Por qué son útiles los comités de seguimiento?Flujo de la información, conocimiento sobre las operaciones de los fondos estructurales.Mejor acceso a los funcionarios y a la élite administrativa.Mejora de programas y medidas, que se vuelven más inclusivos.Mejora de los indicadores de la inclusión social.Asegurar que la inclusión social es una prioridad en los informes anuales y en otros informes.60Hacer que la inclusión social ocupe un primer lugar en la evaluación.Construcción de aliados y apoyos.EJEMPLOS DE ONG EN COMITÉS DE SEGUIMIENTOPara el período 2007-2013, las ONG para lainclusión social consiguieron alcanzar larepresentación en comités de seguimiento:En Hungría hay representación en loscomités de seguimiento para las personasromaníes, las organizaciones para laigualdad de oportunidades (de género) ypersonas discapacitadas, como se especificaen los programas operativos. En elprograma más importante para la inclusiónsocial, el programa operativo parala renovación social, estuvieron representadosdos miembros de la Red Húngarade Lucha contra la Pobreza.En Finlandia 40 ONG están representadasen comités de seguimiento. En Estonia9. En la República Checa, las ONGestán representadas en varios comitésde seguimiento y en el programa transfronterizoINTERREG como observadores.En España, EAPN España consiguiórepresentación en el período 2007-2013, por primera vez, en el comité deseguimiento del programa operativo“Lucha contra la discriminación”. Otrosmiembros del comité de seguimientoson, representantes de la ComisiónEuropea, la propia Unidad de gestion,organismos gubernamentales, algunasautoridades regionales, los 10 organismosintermedios que participan en elprograma (la administración pública y

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020las ONG) y otras redes (por ejemplo parala igualdad de oportunidades, la inclusiónsocial, política medioambiental..) .En Portugal, EAPN Portugal participa enel programa operativo para la región norte,pero lo considera algo “más informativoque de consulta”.En la República Eslovaca las ONG sinánimo de lucro están representadas enlos programas para la educación, perono necesariamente las ONG para lainclusión social.En Grecia la Comisión Europea “negocióy obtuvo” de las autoridades griegasacuerdos para las ONG en los comitésde seguimiento.En Francia, tanto el organismo genéricopara las ONG sociales y sanitarias,UNIOPSS, como la ONG dedicada a laspersonas sin hogar, FNARS, están representadosen el comité de seguimientodel FSE. Las organizaciones regionalesde FNARS participan en los comitésregionales del FSE donde se gasta el85% de este fondo.En Irlanda varias ONG están representadasen los comités de seguimiento: laOrganización Nacional Irlandesa paraDesempleados (Irish National Organizationof the Unemployed) en el programaoperativo Inversión en el Capital Humano(Human Capital Investment); el VínculoRural Irlandés (Irish Rural Link) enel programa operativo regional de laszonas de la frontera, centro y oeste delpaís; la Cooperativa de trabajadorescomunitarios (Community Workers Cooperative)en los programas Peace III yINTERREG IV.En Gran Bretaña, las ONG están representadascomo socios plenos en todoslos comités y subcomités de seguimientoy se centran en un gran número detemas, que incluyen evaluación, diversidad,desarrollo sostenible y el programatransnacional.En Alemania la Federación Alemana deAsociaciones Caritativas (VoluntaryWelfare Agencies) están representadasen los comités de seguimiento del FSE ydel FEDER en todos los estados a nivelnacional. Las ONG de los ámbitos de lainclusión social, el medio ambiente y laigualdad de géneros están representadasen los comités de seguimiento delos programas operativos y en el organismode seguimiento del Marco EstratégicoNacional de Referencia del Ministeriode Economía.En Eslovenia las ONG que trabajan parala inclusión social eligen a un representanteen el comité de seguimiento delprograma operativo para el desarrollo delos recursos humanos.Entrar a formar parte de un comité deseguimiento es sólo parte de las cosas quehay que hacer. Una vez dentro, las ONGdeben ser defensores eficaces de la inclusiónsocial. Han de ser capaces de utilizar61

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011los procedimientos del comité de seguimientode manera efectiva para cuestionar,desafiar y encontrar la oportunidad dedefender su causa. Deben presentar informesa otros actores implicados con lainclusión social. Algunos comités de seguimientoson más abiertos y acogedores queotros. Algunos están gestionados muypobremente, con grandes volúmenes depapeleo y documentación que se envíademasiado tarde para poder utilizar el contenidocon suficiente antelación a las reuniones.Algunos son mejores que otros a lahora de tener la documentación disponible(por ejemplo publicando de manera automáticalos resúmenes en su página Web).Las ONG podrían querer pensar en establecerunos estándares mínimos para los comitésde seguimiento, y proponer que sean adoptadospor todos los comités. En la siguientetabla se recogen algunas sugerencias.62ESTÁNDARES MÍNIMOS SUGERIDOS PARA LOS COMITÉS DESEGUIMIENTOEstándares mínimos sugeridos para los comités de seguimientoAmplia representación en los comités de participantes de los grupos beneficiarios.Proceso de selección transparente para los representantes de las ONG que trabajan parala inclusión social.Participación plena de las ONG, no sólo como observadores.Asistencia técnica para asegurar la participación de las ONG.Transparencia: publicación en la página Web de los detalles sobre las condiciones de pertenenciaal comité, reuniones y agendas.Cubrir los costes de participación de las ONG.Frecuencia suficiente de reuniones para posibilitar un seguimiento significativo.Gestión profesional: envío puntual de la documentación, toma de decisiones en las reunionesy no por procedimientos escritos fuera de las reuniones, informes puntuales porparte de los directores de las medidas.

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020F CASO REAL: PROGRAMA OPERATIVO REGIONAL ENCASTILLA LA MANCHA, ESPAÑAIntentando jugar un papel activo en el programaoperativo regional para los fondosestructurales, EAPN Castilla La Mancha(EAPN-CLM) organizó con la FundaciónLuis Vives un seminario informativo titulado“Los fondos estructurales 2007-2013 –la participación de las ONG” en mayo de2006. El seminario incluía la publicitacióny distribución del segundo manual de EAPNsobre los fondos estructurales. Asistieronochenta ONG al seminario y EAPN-CLM hizoalgunos esfuerzos para asegurar la participacióndel gobierno regional y preguntarlepor las expectativas de su participación enla próxima ronda 2007-2013. El resultadodel seminario fue la creación de un grupode trabajo entre la administración regional,las ONG para la inclusión social y EAPN-CLM, para modificar y mejorar el borradordel programa operativo para la región. Elgrupo de trabajo presentó propuestascomo “La participación del tercer sector, laregión que queremos”, seguida de unaserie de reuniones informales con aquellosde la región que estaban vinculados a losfondos estructurales.Siguiendo esto, la administración regionalinvitó a EAPN-CLM a participar en un grupotemático, invitando a directores de los proyectosEQUAL y otras organizacionessociales, para concebir las medidas de lainclusión social del próximo programa operativo.Elaboraron documentos y estudiosde intervenciones sociales de éxito haciendoque fuera un compromiso serio con propuestasconcretas, que convencieron a lasautoridades regionales de su capacidad.Cinco meses más tarde, EAPN-CLM fuereconocida con un lugar en los comités deseguimiento del FSE y del FEDER de laregión.F CASO REAL: ONG EN LOS COMITÉS DE SEGUIMIENTO DEBULGARIACuando se hizo evidente que no había ningúnsistema por el que las organizacionesde romaníes pudieran elegir a sus propiosdelegados en el comité de seguimiento delimportante programa para el Desarrollo delos Recursos Humanos, 53 organizacionesenviaron una carta de protesta al primerministro, Sergei Stanishev, y a la ComisiónEuropea, insistiendo en que las ONG tuvieranrepresentación en los comités de seguimiento.Aunque la Comisión tomo la posturade que la composición exacta del comité deseguimiento era un asunto del estado miembro,envió una carta de apoyo a las organizacionesromaníes, animándolas a continuarcon sus esfuerzos y expresando la opiniónde que lo que estaban haciendo era coherentecon el principio de asociación.63

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201164El Ministro de finanzas nombró una comisiónpara determinar la naturaleza de laparticipación de las ONG en los comités deseguimiento. El ministerio fijó el principiopor el que debería haber un sistema por elque las ONG interesadas en participar enlos comités de seguimiento tenían que“manifestar su interés”. Había que fijarunos criterios y debía haber una elecciónpara poder obtener un proceso abierto ytransparente. Los criterios de selecciónpara las organizaciones fueron:✩ Tres años operativos;✩ Experiencia en políticas y trabajoestratégico, incluido el seguimiento;✩ Experiencia previa en proyectos de laUE.Se seleccionaron tres ONG para el comiténacional de seguimiento del Marco EstratégicoNacional de Referencia, uno de ellosla Asociación Amalipe de Veliko Tarnovo,uno de los centros más conocidos por trabajarcon la comunidad romaní. El comitéde seguimiento del programa operativopara los recursos humanos también nombróun grupo de trabajo para ver cómo complacermejor a las ONG. Se decidió utilizarunos criterios parecidos a los del comitédel Marco Estratégico Nacional de Referencia,con seis paneles de participantes dediversas ONG: educación, discriminación,integración de la comunidad romaní, atenciónsanitaria, temas sociales y ciencia. Seeligió un participante de cada una, por unsistema de delegados sustitutos. Las ONGque trabajan para la comunidad romanítambién obtuvieron representación en losprogramas operativos para el desarrolloregional, la capacidad administrativa, lacompetitividad y el desarrollo rural.Cuando aparecieron problemas con el programaoperativo para el Desarrollo de losRecursos Humanos en Bulgaria, el comitéde seguimiento obtuvo una reunión con elvice primer ministro y ministro de asuntoseuropeos. En esta reunión, trataron unaserie de asuntos que habían surgido, talescomo la falta de independencia de loscomités de evaluación del proyecto y losretrasos a la hora de proporcionar la financiaciónde proyectos que habían sido aprobados.El vice primer ministro agradeció lacontribución de las ONG y prometió mejorarla transparencia de las operaciones de losfondos estructurales.SEGUIMIENTO DE LA INCLUSIÓN SOCIALDe qué se hace el seguimiento es tanimportante como quién hace el seguimiento.No tiene sentido que las ONG para lainclusión social obtengan un puesto encomités de seguimiento si no hay sistemasestablecidos para asegurar que se recogenlos datos sobre la inclusión social. Un buensistema de indicadores, que incluyan lainclusión social es un primer paso (>Capítulo6). El segundo es que se exija específi-

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020camente a los directores de las medidasque presenten informes sobre la contribuciónde su medida a la inclusión social. Eltercero es asegurar que estos informes sehacen y que son informativos. Esto puedeser algo difícil para agencias que no esténfamiliarizadas con asuntos relacionadoscon la inclusión social, pero con mayorrazón entonces se debe involucrar a lasONG en los fondos estructurales para quepuedan ayudarles. Poner un sistema así enmarcha puede ser uno de los primerosretos para las organizaciones que llegan alos comités de seguimiento. La siguientetabla enumera el tipo de pruebas que puedenaplicar las ONG:PRUEBAS PARA EL SEGUIMIENTO DE LA INCLUSIÓN SOCIALPruebas para el seguimiento de la inclusión social¿Se exige a los directores de medidas que informen del impacto de su medida en la inclusiónsocial? ¿Hay una plantilla común?¿Qué parte de sus informes rutinarios trata de la inclusión social? ¿Es útil e informativala información proporcionada?¿Muestran los informes evidencia de más inclusión?¿Qué calidad tiene el análisis? ¿Es autocrítico? ¿Cómo se comunica? ¿Quién lo comunica?¿Son los informes sobre la inclusión social un punto fijo de la agenda del comité deseguimiento?¿Cómo es de destacado el tema de la inclusión social en el Informe Anual de Ejecución?¿Hay alguna idea estratégica sobre cómo fomentar la inclusión en lo que queda del programaoperativo, o en el próximo programa?¿Está el seguimiento vinculado a las prioridades, objetivo y beneficiarios de los PlanesNacionales de Desarrollo para la Inclusión Social? (artículo 4 del reglamento del FSE)La calidad de los Informes Anuales de Ejecuciónvaría. El informe anual del Programaoperativo sectorial para los recursos humanosde la República Eslovaca, de 2006, porejemplo, fue ampliamente detallado. Elinforme proporcionó no sólo un volumen de65

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011datos estadísticos, sino también análisis ycomentarios sobre las tendencias, conrecomendaciones acerca de cómo deberíanreenfocarse los programas en el futuro. Seproporcionó información detallada sobrecómo se gastó la asistencia técnica.EVALUACIÓN DE LA INCLUSIÓN SOCIAL66La evaluación se proporciona en los artículos47-49 del reglamento general. Tradicionalmente,las evaluaciones son realizadasen tres puntos: antes de iniciar el períodode programación (la evaluación ex ante), amediados del período, y después de que elprograma se haya completado (ex post).Ahora, para el período 2007-2013 se pide alos estados miembros que realicen sólouna evaluación ex ante, mientras que lasevaluaciones ex post son responsabilidadde la Comisión en colaboración con el estadomiembro. La evaluación a mediados delperíodo ya no se pide, pero es responsabilidadgeneral de los estados miembros haceruna evaluación:Los Estados miembros suministrarán losrecursos necesarios para llevar a cabolas evaluaciones, organizarán la produccióny recopilación de los datos necesariosy utilizarán los diversos tipos deinformación obtenida a través del sistemade seguimiento. Los Estados miembrosllevarán a cabo evaluaciones vinculadascon el seguimiento de losprogramas operativos.Algunos programas todavía tienen una evaluaciónintermedia (por ejemplo el programaoperativo para la renovación social enHungría). La función de las evaluaciones exante es comprobar si los borradores de losprogramas operativos son acordes a losobjetivos europeos (coherencia) y comprobarel borrador para que no haya discrepanciasy vacíos, comprobar los fines, objetivos,resultados esperados, lecciones deprogramaciones anteriores y calidad de losprocedimientos de implementación, seguimiento,evaluación y gestión. Generalmenteestos documentos tienen una circulaciónlimitada, prestan poca atención a lainclusión social y raramente hacen uncomentario crítico. Una excepción notablepara el período 2007-2013 fue el informeinformativo de la consultora VVMZ tituladoEvaluación ex ante del programa operativoEmpleo e inclusión social (Ex ante evaluationof the operational programme Employmentand social inclusion) en la RepúblicaEslovaca.Aquí las dos preguntas son: primera, ¿tratael proceso de evaluación de los fondosestructurales los asuntos de la inclusiónsocial? Y segunda, ¿están implicadas lasONG para la inclusión social en el procesode evaluación, se les consulta? Tradicionalmentese implica y se consulta muy poco alas ONG en el proceso de evaluación. Algunosestados miembros llevan los problemas

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020de la evaluación a los comités de seguimientoy aquí las ONG tienen la oportunidadde comentar sobre los criterios de evaluación(por ejemplo la inclusión social) ysobre los resultados. En otros, sin embargo,la evaluación está organizada por laautoridad de gestión que consulta muypoco a las ONG para la inclusión social (o acualquier otra), una mala costumbre quedebería ser desafiada.La participación de las ONG en la evaluaciónno es habitual. Una rara excepciónpara el período 2007-2013 empezó enEspaña, concretamente con el programaoperativo regional de Andalucía, para elque la red regional de EAPN participó en laevaluación ex ante. En la ronda 2000-06 enIrlanda hay un ejemplo de una agenciaestatal que intentaba sistemáticamentemejorar los indicadores de calidad, seguimientoy evaluación. La Agencia de Luchacontra la Pobreza (Combat PovertyAgency) descubrió quiénes eran los evaluadoresy se reunió con ellos para persuadirlesde la importancia de comprobar lainclusión social. Los informes de evaluaciónposteriores fueron extremadamentecríticos con la manera en la que los fondosno habían comprobado la inclusión social yelaboraron recomendaciones para mejorarlos indicadores, algunas de las cuales seadoptaron en lo que quedaba de la ronda2000-2006.Al final, el objetivo del seguimiento y laevaluación es aprender, antes de 2013,Qué es lo que funciona en el ámbito de lainclusión social, y saber si podemos aplicaresas lecciones a los programas nacionalesy a la próxima ronda de los fondos estructurales.COMPROBACIONES PARA EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓNDEL PERÍODO DE PROGRAMACIONComprobaciones para el seguimiento y evaluación del período de programaciónConocimientoBeneficiosEficacia: ¿qué funciona?✩ Como resultado de las intervenciones de los fondosestructurales ¿sabemos más sobre la pobreza y laexclusión que antes de iniciar el programa?✩ ¿Sabemos cuántas personas se han beneficiado de lasintervenciones de los fondos estructurales y de quémanera?✩ ¿Sabemos qué proyectos, métodos y enfoques funcionanrealmente?67

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011DifusiónTransferencia✩ ¿Qué adaptaciones se han hecho para difundirese conocimiento?✩ ¿Cómo podemos transferir ese aprendizaje a losprogramas nacionales y a la próxima ronda de fondosestructurales 2014-2020?68Debate con representantes regionales, Graz, Austria 2007 (c) lynn@art / Armutskonferenz

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020F CASO REAL: OBTENCIÓN DE REACCIONES E IMPRE-SIONES AL FINALIZAR EL PROGRAMA EN MALTALa autoridad de gestión de los fondosestructurales de Malta mantuvo una conferenciade clausura para la ronda 2000-06de los fondos en la que examinar los asuntosque surgieran, con la postura de mejorarla implementación en la ronda 2007-2013. Se enviaron cuestionarios a loslíderes de proyecto pidiéndoles que valoraransu experiencia en temas como el apoyopor parte de las autoridades de gestión, lospagos, los indicadores, la gestión económica,contratos, seguimiento, auditoría y control.Si bien el enfoque estaba más en lagestión que en la estrategia, es el únicoejemplo que se conoce de una autoridad degestión que busca sistemáticamente lasobservaciones y opiniones acerca de losproyectos.LISTADO DE COMPROBACIÓN PARA LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Sabes qué ONG para la inclusión social están en los comités de seguimiento?¿Elaboran informes para toda la comunidad vinculada a la política social?R Si vosotros sois una de esas ONG, ¿tenéis un plan para utilizar el comité deseguimiento a vuestro favor? ¿Por ejemplo, acceso a los funcionarios, mejorseguimiento y evaluación?R ¿Cómo es de eficiente el proceso de seguimiento para la inclusión social? ¿Pide elcomité de seguimiento información sistemática y estructurada sobre la inclusiónsocial a los directores de las medidas? ¿Recibís estos informes a tiempo para leerlos,estudiarlos y analizarlos? ¿Qué importancia recibe la inclusión social en losinformes anuales de ejecución? ¿Se difunden estos informes (por ejemplo, se publicanen Internet)? ¿Existe un grupo de trabajo que examine el seguimiento de lainclusión social?R Si no es así ¿recibís los informes del comité de seguimiento? ¿Qué dicen? ¿Cómo esde informativo el informe anual de ejecución? ¿Puede mejorar? ¿Tenéis un sistemapara el diálogo con las autoridades sobre el seguimiento?R ¿Qué sistema de evaluación existe? ¿A qué nivel tenéis contacto o diálogo con laspersonas que deciden y organizan la evaluación? ¿Podéis persuadirles para que prioricenla inclusión social en el proceso de evaluación?R ¿Recibís los informes de evaluación? ¿Son un instrumento útil para comprobar lainclusión social? ¿Se pueden mejorar las evaluaciones futuras? ¿Tenéis un sistemade diálogo con las autoridades sobre la evaluación?69

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-20206Capítulo 6DESARROLLO DE INDICADORES71

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Los indicadores pueden parecer al principioun tema oscuro, difícil y con pocas conexionesdirectas a la inclusión social. Enrealidad, los indicadores son tremendamenteimportantes, puesto que son le mediopor el que podemos decir si los fondosestructurales están causando un impacto ono, en nuestro caso en el ámbito de lainclusión social. Este capítulo analiza losindicadores de la inclusión social y la funciónque deben tener las ONG a la hora dematizarlos y mejorarlos.INTRODUCCIÓN A LOS INDICADORES72Los indicadores son marcadores que indicanel progreso que se está haciendo haciala consecución de un resultado establecido.Normalmente, un programa social o económicotiene un indicador del punto de partida(o línea de base) y un indicador del final delprograma u objetivo para evaluar el progreso.Algunos también tienen un punto intermedio,o incluso objetivos anuales.Los indicadores son un medio importantepor el que sabemos si los programas sonefectivos, eficaces, si se hace un uso óptimode los recursos o si tienen impacto. Sinindicadores, es difícil saber si los programaspromueven la inclusión social o no, a quénivel, o incluso si tienen un efecto de exclusión.El artículo 37.1 del reglamento generalrequiere que los programas operativos tenganun número limitado de indicadores proporcionadospara cuantificar los objetivos ypermitir medir los avances realizados frentea la situación de partida, y la consecuciónde los objetivos de los ejes prioritarios.¿Por qué tener indicadores?No vale con declarar que algo es bueno o algo se ha hecho. Debe ser posible demostrarque algo se ha hecho bien. Esto no es para añadir más trabajo a los directores, sino eldeseo de formular un sistema racional y estructurado de evaluación para asegurar que seobtiene el máximo beneficio a partir de escasos recursos.– Unidad de Evaluación del Programa del FSE.Los indicadores pueden ir desde la menor ala mayor escala. Como ejemplo de un indicadora gran escala o macro indicador,podemos tomar el objetivo de la programaciónde los fondos estructurales para reducirel nivel de la pobreza relativa del 20%de 2007 al 16% en 2013, siendo el 20% elindicador de partida y 16% el indicador delfinal del programa. En ocasiones estos sellaman indicadores principales.

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020La mayoría de los indicadores de los fondosestructurales son indicadores de producción,por ejemplo la medida de las personasque ha recibido formación comparando2007 con 2013. Algunos lo hacen de acuerdoa los distintos grupos beneficiarios (porejemplo las personas desempleadas, o lasfamilias monoparentales) y se espera quetodos los programas empleen indicadorestransversales para demostrar la participaciónde mujeres en los programas. Desde elpunto de vista de la inclusión social, nuestroprincipal interés es el impacto de losprogramas sobre la inclusión social y estamosinteresados en comprobar lo que nosdicen los indicadores acerca de:✩ ¿Quién participa en las medidas de losfondos estructurales? ¿Vienen de gruposdesfavorecidos, de qué clasesocial? (por ejemplo, desempleados,personas discapacitadas) (estos se llamanindicadores de participación);✩ ¿Proceden de zonas desfavorecidas?¿Están los proyectos en zonas desfavorecidas?(estos se llaman indicadoresde localización);✩ ¿Cómo se benefician? En el caso delos programas de formación, ¿obtienencertificados? ¿Cuál es su experienciade la participación? ¿Haybeneficios personales? ¿Cuál es sunivel de satisfacción con esta experiencia?(estos se llaman indicadoresde resultados); y✩ ¿Se benefician después de que el programaha terminado? En el caso de laformación ¿obtienen después unempleo (y es un empleo de calidad)?¿Mejora su calidad de vida y su situación?(estos se llaman indicadores deprogresión).La experiencia general demuestra que losindicadores de los fondos estructurales sonbuenos a la hora de contar los números delos proyectos y quién participa en ellos,pero flaquean a la hora de decirnos qué eslo que resulta en relación a la inclusiónsocial, o qué les ocurre después a los participantes.En la siguiente tabla se dan algunosejemplos de indicadores que compruebanla inclusión social.EJEMPLOS DE INDICADORES UTILIZADOS PARA LAINCLUSIÓN SOCIAL, POR TEMASTemaProgramas de formaciónIndicador✩ Personas de zonas lugares desfavorecidas✩ Personas de grupos beneficiarios que tienen riesgode pobreza✩ Su percepción del beneficio de la intervención✩ Su situación uno y dos años después73

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201174Proyectos capitales,como instalacionesAsistencia agrariaTransporteAsistencia industrialAsistencia en el turismoProgramas decreación de empleoEnergíaSociedad dela información✩ Localizados en zonas desfavorecidas✩ Proporción que va a agricultores de bajos ingresosy a granjas pequeñas.✩ Utilización por parte de grupos desfavorecidos (personasmayores, zonas rurales aisladas, ciudades satélites,personas discapacitadas, mujeres)✩ Personas en zonas desfavorecidas✩ Beneficiarios desfavorecidos, como desempleadoso minorías✩ Hogares con bajos ingresos✩ Calidad del trabajo, salario mínimo✩ Mejoras de la temperatura en hogares con bajos ingresos✩ Gastos en combustible por personas con bajos ingresos✩ Más uso por parte de grupos y lugares de bajosingresosEste desafío es mucho mayor que contarpersonas en los cursos de formación, peroal final nos dirá si los fondos están teniendoun impacto positivo en la inclusiónsocial. Algunas de estas medidas se hacenmejor por medio de evaluaciones objetivasy cualitativas, en ocasiones llevadas acabo un poco después de que haya terminadola intervención. Eso, después detodo, es uno de los objetivos a los que sepuede dirigir la asistencia técnica. Un buensistema de indicadores implica múltiplesmétodos y enfoques tanto cuantitativoscomo cualitativos.F CASO REAL: INDICADORES PRINCIPALES Y OTROS INDI-CADORES EN LA REPÚBLICA ESLOVACAEl programa para el empleo y la inclusiónsocial de Eslovaquia por ejemplo, tiene unacombinación de indicadores a gran escala(el índice de pobreza nacional, que tiene laambición de reducirse del 13% al 9%), indicadoresde proyecto (número de proyectospara la inclusión social apoyados), indicadoresde participación (número de personasformadas y que han obtenido un título), indicadoresde resultados (empleos creados).En 2006 el uso de indicadores se sustituyópor estudios especiales financiados a tra-

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020vés de la asistencia técnica, por ejemplosobre los resultados de las medidas de activaciónpara personas con discapacidad.Algunos países prestan más atención alos temas de los indicadores que otros.Bulgaria por ejemplo proporciona undocumento informativo minucioso y claroDirectrices para los indicadores delPND y programa operativo de Bulgaria(Guidelines for indicators for BulgarianNDP and operational programme), verhttp://www.eufunds.bg.Los indicadores proporcionan una oportunidadpara que las ONG que trabajan para lainclusión social puedan se líderes en lamejora de sus habilidades y de las de otrasONG. Aunque es un ámbito técnico, tambiéntiene que ver con los valores y las prioridades.Las ONG que desarrollan sus habilidades,puntos de vista y políticas en estepunto, se encuentran en buena posiciónpara influir en la próxima ronda de los fondos.Puesto que los gobiernos a menudo notienen demasiadas aptitudes en este ámbito,también es posible que les escuchenmás de lo habitual.También es importante que los indicadoresde los fondos estructurales complementena los indicadores utilizados en los PlanesNacionales de Desarrollo para la Inclusiónsocial (NAPSIncl) y las Estrategias para laProtección Social y la Inclusión Social(SPSI). Contrariamente, no tiene sentidotener diferentes sistemas para medir actividadeso programas parecidos. Para másinformación sobre los indicadores a niveleuropeo o a nivel de estado miembro, verhttp://ec.europa.eu/employment_social/spsi/common_indicators_en.htmINDICADORES CUANTITATIVOS Y CUALITATIVOSLa mayoría de los fondos estructurales seprestan a ser medidos por lo que se conocecomo indicadores “cuantitativos”, indicadoresconcretos y fácilmente medibles,como los kilómetros construidos de autopista,longitud renovada de la vía de tren,etc. Medir los resultados de la inclusiónsocial es más sutil, y supone una mezcla delos que se conocen como indicadores“cuantitativos” y “cuaklitativos”. Con losfondos estructurales se han usado generalmentelos indicadores cuantitativos, peroes importante que en el ámbito social seusen los dos.Los indicadores cualitativos son difícilesporque los resultados son menos absolutosy menos claros. En cualquier caso, ofrecen alos participantes la oportunidad de evaluarlos resultados de las intervenciones, medirel progreso que están haciendo y comprobarla calidad de los programas. Los indicadorescualitativos se expresan mejor a través delos informes de evaluación que complementanel ciclo regular de información de losindicadores cuantitativos. A continuación sepresentan algunos ejemplos de indicadorescuantitativos y cualitativos en el campo delas políticas sociales:75

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Indicadores cuantitativosNúmero de personas que inician y completanun curso de formación.Número de personas que obtienen un título(y qué nivel).Número de personas que consiguen unempleo (y con qué nivel de especializacióny salario).Indicadores cuantitativos y cualitativosIndicadores cualitativosMejora del nivel de autoestima.Más confianza en la gestión del dinero.Habilidades lingüísticas, matemáticas ycultura general.Capacidad para redactar una solicitud deempelo o un CV.Número de personas que consiguen un alojamiento.Formas de trabajo (trabajo en equipo, gestióndel tiempo)76Fuente: A practical guide to measuring soft outcomes and distance travelled, guidance document.Welsh European Funding Office, 2003. (Guía práctica para medir resultados suaves y ladistancia viajada, documento orientativo. Oficina Europea de Financiación en Gales, 2003).LISTADO DE COMPROBACIÓN PARA LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Qué indicadores se utilizan en vuestros programas operativos, prioridades, ejes ymedidas? ¿Podéis recopilarlos y definirlos? ¿Están asociados a los PlanesNacionales de Desarrollo para la Inclusión Social (NAPSIncl) y las estrategias parala Protección Social y la Inclusión Social? ¿Cómo?R ¿Proporcionan una buena combinación de indicadores para trabajar: principales, departicipación, de localización, de resultados, de progresión, utilizando métodoscuantitativos y cualitativos? ¿Qué falta? ¿Qué es lo que no se ha medido?R ¿Habéis hecho algún comentario sobre estos indicadores? ¿Habéis hecho esa partede vuestro análisis crítico? ¿Podéis familiarizar otras ONG para la inclusión socialcon los indicadores? ¿Habéis dado a conocer vuestros puntos de vista a los actoresde los fondos estructurales? (>Capítulo 4)R ¿Podéis elaborar propuestas para la mejora de los indicadores, ya sea para lo que quedade esta rondo o para la siguiente? ¿Podéis proponer vuestros propios indicadores?

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-20207Capítulo 7POST-EQUAL77

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Una de las características más positivas delos fondos estructurales de 2000-2006 desdela perspectiva de una ONG social fue elprograma EQUAL, que subvencionó proyectospara la inclusión y la igualdad de más de2.000 ONG de este ámbito. Se suprimió elprograma EQUAL para el período 2007-2013 puesto que se suponía que sus principioseran integradores. Aquí repasamoscómo participan las ONG de inclusión socialen el proceso principal posterior a EQUAL yen los proyectos transnacionales.INTRODUCCIÓN DE EQUAL Y POR QUÉ FUEIMPORTANTE78Cuando se introdujo la reforma de los fondosestructurales en 1988, había varios delos llamados Programas de IniciativasComunitarias (PIC) que hacían posible quelos fondos estructurales lograran importantesobjetivos específicos (por ejemplo contrarrestarla discriminación en el mercadolaboral). Al contrario que los fondos principales,que se determinaron país por país,los PIC aplicaron criterios comunes paratodos los estados miembros. Se llegó a unpunto en el que hubo hasta 13 PIC, pero enla ronda 2000-2006 se quedaron en cuatro(EQUAL, INTERREG, URBAN, LEADER) yahora no hay ninguno. Muchos PIC facilitaronla participación de las ONG y el programaEQUAL dio apoyó a más de dos mil ONGde acción social durante el período 2000-06. La Red Europea de Lucha contra laPobreza y la Exclusión Social se opuso fuertementea la finalización del programaEQUAL. La Comisión respondió emitiendouna directriz, una de las Directrices EstratégicasComunitarias, declarando queEQUAL debería estar integrado en la ronda2007-2013 y sus objetivos alcanzados através de los programas nacionales. Ladirectriz establecía específicamente que:Artículo 1.3 La experiencia de la IniciativaComunitaria EQUAL debería ser capitalizadaa través de la integración de losprincipios sobre los que se construyó:innovación, transnacionalidad, asociación,integración de géneros.El preámbulo al reglamento del FSE estableceque:Apartado 6. Se han extraído nuevasenseñanzas de la iniciativa comunitariaEQUAL [las cuales] se deben integrar enel apoyo proporcionado por el FSE. Sedebe prestar una atención particular ala participación de grupos objetivo, laintegración de los migrantes, incluidoslos que buscan asilo, la definición de lascuestiones políticas y su posterior integración,las técnicas de innovación yexperimentación, las metodologías destinadasa la cooperación transnacional,el acceso de los grupos marginados con

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020respecto al mercado de trabajo, lasrepercusiones de los asuntos socialesen el mercado interior y el acceso de lasorganizaciones no gubernamentales alos proyectos y a su gestión.INTRODUCCÓN AL PERÍODO POSTERIOR A EQUALEQUAL fue importante no sólo a la hora deproporcionar acceso a los fondos estructuralesa las ONG que desarrollaban un trabajoimportante en el ámbito de la inclusiónsocial, sino también por sus principalescaracterísticas: adquisición de poderes,enfoque de gestión de abajo hacia arriba ytransnacionalidad. Dando por seguro quelas Directrices Estratégicas Comunitariasesperaban que los estados miembros integraranlos principios EQUAL, las preguntasclaves son:✩ ¿Podemos identificar una corriente deprogramación en la que se identifiquenlos principios del programa EQUAL?¿Podemos ver asociación, género,innovación y transnacionalidad?✩ ¿Tienen las ONG que trabajan para lainclusión social acceso a dicha programación,a través de una convocatoriaabierta?✩ Concretamente, ¿hay presupuestopara la transnacionalidad?EJEMPLOS DE INTEGRACIÓN POSTERIORES A EQUALEn España, algunas actividades de ProyectosEqual que demostraron buenosresultados, se siguen subvencionandopor diferentes vías, con perspectivas deplurianualidad, en el periodo 2007-2013.Algunos ejemplos:Proyecto SARA, apoyado por el Institutode la Mujer y gestionado por Cruz RojaEspañola y CEPAIM. Estas tres Entidadesformaban parte con otras del ProyectoEqual – Nexos en cuyo marcopublicaron la Guía “Dinamización deespacios de desarrollo personal y profesionalpara mujeres inmigrantes.El Proyecto SENDEROS, acompañamientoa familias inmigrantes para su integraciónsocio-laboral en zonas rurales,calificado “buena práctica” por el F.S.E.y que sigue gestionando CEPAIM, con elapoyo de la Dirección General para Integraciónde los Inmigrantes,(DGII), Ministriode Trabajo e Inmigración ambos79

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201180socios con otras Entidades en el Equal-Nexos.La red ARIADNA continua en este periodoel trabajo que desarrollaron los antiguossocios del programa EQUAL: Centrosde acogida a refugiados (CAR) , quepertenecen a la Dirección General parala Integración de los Inmigrantes (DGII)en el Ministerio de Trabajo e Integración;y tres ONG con gran experienciaen temas de asilo e inmigración: la CruzRoja española, ACCEM, (AsociaciónComisión Católica Española de Migraciones)y CEAR (Comisión Española deAyuda al Refugiado).En Austria, se publico un informe tituladoLa integración en el punto de mira(Mainstreaming unter der Lupe) queidentificaba los factores de éxito en elprograma EQUAL, y desde entonces sehan subvencionado una serie de pequeñosproyectos.Con EQUAL se esperaba que los proyectosfuncionaran con socios de ideas afines deotros estados miembros de manera transnacional.Como resultado se transfirió unaprendizaje significativo de un estadomiembro a otro. Esto se consigue principalmentede tres maneras:✩ Como una prioridad específica. Por loque se sabe, sólo 42 de los 117 programasoperativos del FSE tomaron medidaspara la transnacionalidad, con untotal de 1.430 millones de euros destinadosa tal efecto (por ejemplo enFrancia, Rumanía, Bulgaria, y Alemania);✩ Como un tema horizontal, con líneas definanciación existentes, por valor de1.500 millones de euros aproximadamente(por ejemplo en Malta);✩ O como una combinación de ambos(por ejemplo en España).En 2007 la Comisión Europea pidió a lasautoridades de gestión del FSE que establecieranunos puntos de contacto nacionalespara promocionar la transnacionalidady manifestó un interés en establecer,en una fase mayor, una red de intercambiode información y aprendizaje. Se suponeque la información está disponible en unsitio Web dedicado a este tema(www.transnationality.eu), pero en elmomento de redactar este informe el sitio noestaba operativo: el acceso está protegidocon un sistema de registro y contraseña,sólo está disponible información limitada, losenlaces no son funcionales y algunas páginasno son accesibles. Hay una herramientaen Internet para buscar socios transnacionalesen: www.transnational-toolkit.eu.‰ Las ONG que trabajan para la inclusiónsocial deberían localizar sus puntos de contactonacionales para la transnacionalidadposterior a EQUAL. Puede que sean las unidadesdel FSE o antiguas estructuras deapoyo a EQUAL.Una crítica generalizada es que en muchospaíses, las provisiones para la transnacio-

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020nalidad después de EQUAL son muy escasas.Hay algunos países donde los programasoperativos son más específicos sobrelo que se puede subvencionar como transnacionalidad,por ejemplo proyectos pararedes, visitas para estudio, intercambiosde buenas prácticas, seminarios, publicaciones,herramientas y material de formaciónAlgunos países se muestran muyabiertos sobre los temas que se puedensubvencionar, mientras que otros son másespecíficos (por ejemplo la reintegración almercado de trabajo). El nivel de transnacionalidadpuede variar de ser un tema secundariode un proyecto (por ejemplo la traducciónde un producto) a ser un proyecto denaturaleza claramente transnacional.EJEMPLOS DE TRANSNACIONALIDAD POSTERIOR A EQUALTenemos algo de información acerca de laevolución de la transnacionalidad:En Alemania hay un programa transnacionaldel FSE llamado IdA, Integrationdurch Austausch (Integración a travésdel intercambio) de intercambios paraaquellos que están más alejados delmercado de trabajo, y para redes deaprendizaje temático y cooperacióntransnacionales. Para los intercambiosse identificaron una serie de gruposobjetivo como los jóvenes en situaciónde riesgo, padres y madres solteros,jóvenes que abandonan tempranamentelos estudios y jóvenes desempleados.Para las redes temáticas se propusieronuna serie de temas como el apoyo a iniciativasempresariales, ex presidiarios,inmigrantes, integración de la igualdadentre los géneros, asilo, gestión delenvejecimiento y las víctimas del tráficode personas. Las dos primeras convocatoriasse hicieron en 2008. Se establecióuna subvención de 2 millones deeuros para un proyecto de hasta tresaños con una tasa de entre el 60% y el85%. Los detalles se pueden ver enwww.esf.de.En España el programa operativo “Asistenciatécnica” ha tomado medidas parala transnacionalidad y subvenciona unared transnacional de organismos públicosy ONG que trabajan con poblaciónorganizaciones que se ocupan de personasgitanas. Se denomina EURoma yestán involucradas ONG de 12 Estadosmiembros vinculados a un proyecto deconferencias temáticas, grupos de trabajo,proyectos, un boletín electrónico yuna página Web, con el objetivo de analizare impulsar la red. La FundaciónSecretariado Gitano ejerce las Funcionesde Secretaría Técnica de laRed.Algunos Programaos Operativosregionales introducen medidas de impulsode la transnacionalidad.En Hungría hay un eje transnacional enel programa operativo para los recursoshumanos y el empelo. Igualmente se81

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201182mencionan los proyectos transnacionalese innovadores en el programa operativoRenovación social.En la República Checa, el programa operativoRecursos humanos y empleoestablece que desarrollarán los principiosde “innovación, asociación y transnacionalidad”.Luxemburgo decidió enfocar su programatransnacional en las regiones alrededordel país apoyando iniciativas transnacionalesen el mercado laboral conLorena, Valonia, Renania Palatinado ySarre. No sabemos el alcance de la participaciónde las ONG en estos trescasos.Francia es el primer país que invita ahacer propuestas concretas transnacionales.Hay una rama transnacional en elFSE, Acciones innovadoras transnacionalese interregionales, que es gestionadapor la organización intermedia Racine.En marzo de 2008 se hizo unaprimera petición de proyectos que secerró en junio de 2008 con una propuestaque tendrá lugar en 2009. Hay financiaciónpara unos 50 proyectos al año,con una media de 80.000 euros cadauno. Los proyectos sólo duran un añocon una tasa de subvención del 55%para los tres ejes: proyectos innovadoresy experimentales, asociación para lainnovación y cooperación transnacional.Los proyectos innovadores y experimentalescubren la lucha contra la discriminacióny el aprendizaje permanente através de nuevas herramientas y métodos.La asociación para la innovacióncubre el empleo juvenil, y la ayuda aaquellos más alejados del sector laboralactivo, el reconocimiento de los títulos ynuevas actividades emprendedoras através de la difusión de las buenas prácticas,el desarrollo de herramientas yreuniones. La cooperación transnacionalapoya a las personas más vulnerablesen el mercado laboral a través de accionesde movilidad e intercambios deexperiencia y prácticas de trabajo paraprofesionales y aprendices, así como elreconocimiento mutuo de los títulos.Esto constituye un ejemplo de cómopuede ser un programa transnacionalextenso.En Gran Bretaña el elemento transnacionaldel FSE ha progresado a pesar de nohaber una prioridad específica identificadapara la transnacionalidad en los programasoperativos originales. En Inglaterralas ONG consiguieron a través delcomité de seguimiento, definir dos delos seis temas transnacionales, la Inclusiónactiva y la Empresa social. Enambos casos se pidió a las ONG que prepararanlas sesiones informativas nacionalesque ahora orientan el programa.La Inclusión activa es un tema de interésparticular dado que las ONG socialeshabían luchado anteriormente, aunquesin éxito, para que fuera una prioridaddentro del programa operativo. Ahora,como programa transnacional, las ONGsociales volvieron a introducir el temacon el apoyo del proceso de consulta

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020sobre inclusión social de la ComisiónEuropea y las sesiones informativassobre las políticas de EAPN. El resultadoes que la Inclusión activa se ha convertidoen una prioridad en ocho de las nueveregiones inglesas.En Portugal, EAPN participa en variosproyectos transnacionales como Puentespara la inclusión (Bridges for inclusion,o PROGRESS), o relacionados conlos problemas de la droga y las comunidadesromaníes (programa de asistenciasanitaria pública), pero ninguno seencuentra en el programa posterior aEQUAL.En España, la autoridad de gestión parael FSE ha elaborado un documento de46 páginas, la Guía de cooperacióntransnacional para el nuevo período deprogramación FSE-España 2007-2013.Esto proporciona información contextual,trucos sobre cómo preparar la cooperacióntransnacional; informaciónacerca de las redes, consejos sobre lasreuniones preparatorias, sugerenciaspara visitas de estudio, orientacionesprácticas sobre la planificación financiera,y comentarios acerca de la evaluacióny el seguimiento. Un enfoque tanprofesional como este debería ser copiadopor otros Estados miembros.EAPN Portugal: visita a España del proyecto transnacional.83

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011PASOS PRÁCTICOS PARA EL PERÍODO POSTERIOR AEQUALDe cara al período posterior a EQUAL anivel nacional, uno debe familiarizarse conlos programas operativos nacionales, evaluarel grado de incorporación de los principiosde EQUAL (asociación, “empowerment”e innovación), estar pendientes deoportunidades (como convocatorias) ysolicitarlas si corresponde (>Capítulo 3).Por otro lado, de cara a al período posteriora EQUAL a nivel transnacional, los pasosclaves para las ONG que trabajan para lainclusión social serían los siguientes:PASOS PRÁCTICOS PARA UNA ASOCIACIÓN TRANSNACIO-NAL EN EL PERÍODO POSTERIOR A EQUAL84Pasos prácticos para una asociación transnacional en el período posterior a EQUAL1 Averiguar qué medidas se han tomado para la transnacionalidad: temas, cantidadesdisponibles, co-financiación, condiciones, convocatorias2 Averiguar el punto de contacto nacional de los fondos estructurales en vuestro paíspor medio de las autoridades nacionales3 Si aún es posible, preparar un proyecto que puede variar en el tema, tamaño, alcancey ambición4 Ponerse en contacto con otros proyectos que tengan alguna experiencia posterior aEQUAL5 Encontrar socios transnacionales, cofinanciación6 Elaborar una propuesta

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020Si no hay provisiones para el período posteriora EQUAL, el asunto debería retomarsecon la autoridad de gestión de modo quepueda ser corregido. Si no lo es, entoncesse debería formular una queja formal a laComisión Europea.LISTADO DE COMPROBACIÓN PARA LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Hay provisiones para el período posterior a EQUAL en el Marco Estratégico Nacionalde Referencia de los programas operativos? ¿Cuál es la naturaleza exacta de las provisiones?¿Están dentro de los requisitos de las Directrices Estratégicas Comunitariasde asociación, integración de la igualdad de géneros, innovación y transnacionalidad?R ¿Cómo piensa el Estado miembro hacer que los principios sean operativos? Al igualen Francia y en Alemania, ¿habrá un presupuesto específico y una convocatoria anual?O, ¿se incluirán los elementos transnacionales en las convocatorias integradorasdel FSE?R ¿Estáis en contacto con el punto de contacto nacional para la transnacionalidad?R Si los principios de EQUAL no son evidentes en los programas operativos, ¿cómopodéis convencer a los estados miembros para que corrijan la situación? ¿Os habéispuesto en contacto con la Comisión (el relator en primer lugar) acerca de lasituación? ¿Es oportuna una queja formal?85

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-20208Capítulo 8PREPARARSE PARA LOS RETOSDEL PERÍODO 2014-20287

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Incluso aunque la ronda actual de los fondosestructurales sólo acabe de empezar,los preparativos para la próxima rondaempezarán pronto. En el último capítulo delmanual se analizan los retos que se presentanen el futuro para las ONG que trabajanpara la inclusión social.INTRODUCCIÓN A LOS RETOS88Aunque faltan varios años para la próximaronda de los fondos estructurales (el nuevoperíodo de programación empezará en 2014y durará hasta 2020), el diseño de la nuevaronda se inicia mucho antes. Aquí uno ha depreparar la agenda de adelante hacia atrás.La introducción de un nuevo reglamento degobierno para la nueva ronda puede llevarhasta 2 años (2011-2013), de modo quepodemos esperar que los documentos parael diseño de políticas para la nueva rondaestén listos en 2010-2011.Si las rondas anteriores son una indicaciónútil, el debate sobre la nueva ronda de losfondos estructurales se iniciará a dos niveles.En primer lugar, hay un nivel de temasque preocupan más a los gobiernos. Ensegundo lugar, hay una serie de preocupacionesvinculadas a la política social. Aveces puede haber dos debates que no conciernena ninguno de los dos en absoluto.En el ámbito del gobierno, los interesesprincipales son:✩ ¿Qué tamaño tendrían que tener losfondos estructurales en relación con elpresupuesto europeo? ¿Cuánto deberíaser redistribuido de las regiones másricas a las regiones más pobres?✩ ¿Qué proporción de los fondos estructuralesha de ser decidida, operada ygestionada por la Comisión en Bruselasy qué proporción en los estadosmiembros (la teoría y la práctica de la“subsidiaridad”)?✩ ¿Qué nivel del diseño de los fondosestructurales habría que seguir simplificando?(“simplificación”). ¿Se fusionaránel FSE y el FEDER? ¿Debería disminuirel número de proyectos peroaumentar su tamaño? (“masificación”).Como se observó en el capítulo 2, la ronda2007-2013 vio cómo se mantuvo el papelde los fondos estructurales aunque condiferentes tendencias hacia una subsidiaridady una simplificación mayores. Estostemas podrán resurgir en el período 2014-2020. En los preparativos de la ronda2007-2013 el gobierno británico se inclinónotablemente hacia una menor función delos fondos estructurales en la redistribuciónde los recursos de las regiones másricas a las más pobres, argumentando quelos fondos estructurales reciclaban dinerode manera ineficaz y suponían un granesfuerzo: los propios estados miembros

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020deberían desarrollar sus regiones. Esteenfoque se llamó “re-nacionalización” ycontó con una fuerte oposición por partede la Comisión y la mayoría de los estadosmiembros, incluidos los estados nuevosque eran los que más tenían que perder. Enlos preparativos para 2014 pueden surgirnuevamente los asuntos de re-nacionalización,subsidiaridad y simplificación.La cesta de las preocupaciones en el ámbitode la política social tuvo menos relevanciaen la introducción tanto de la ronda2000-06 como de la ronda 2007-2013,pero tampoco pasó desapercibida. Losdefensores de las políticas sociales comoEAPN argumentaron que:✩ Los fondos estructurales tienen elpotencial para causar un impacto significativoen la inclusión social;✩ Los fondos estructurales deberían tratarde la desigualdad social tanto comode la desigualdad regional. El FSEdebería ser tan importante como elFEDER;✩ Los métodos utilizados son tan importantescomo el tamaño y las hipótesissubyacentes de los fondos. Aquí lasONG que trabajan para las políticassociales hicieron hincapié sobre laimportancia del principio de asociación(involucrar a las ONG en el diseño y laoperación de los fondos), de dirigirse alos más excluidos, de la transparencia,de facilitar la participación de las ONGde inclusión social (por ejemplo la asistenciatécnica, las ayudas globales) yde los sistemas efectivos de indicadores,seguimiento y evaluación.En el enfoque de la ronda 2014-2020 algunosde estos asuntos aparecerán de nuevoen los debates a nivel europeo y nacional.A partir de 2011 los gobiernos nacionales,regionales y locales pueden empezar aorganizar conferencias para planificar suenfoque de cara a la próxima ronda de losfondos estructurales y puede que en algunospaíses organicen consultas estructuradas.Es posible que expertos e institutostambién contribuyan. Aquí es importanteque las ONG para la inclusión social expongansus razones para que:✩ Los fondos estructurales sean efectivosen la lucha contra la exclusión;✩ Los fondos se vuelvan a equilibrar afavor de los objetivos tanto socialescomo regionales;✩ Los métodos de los fondos estructuralespongan énfasis en la asociación,los objetivos, la transparencia, los sistemasque involucran a las ONG para lainclusión social y los indicadores efectivos,el seguimiento y la evaluación;✩ Haya espacio para que las ONG de basey a nivel de calle tengan un papel a lahora de aportar innovación social yexperiencia con los más marginados.✩ La Comisión utilice su autoridad paraasegurar la vigilancia de los principios89

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011de asociación y la aplicación de lainclusión social como una prioridad entodos los fondos, dando una funciónsignificativa a las ONG.CONTRIBUCIÓN DE LAS ONG AL DEBATE90Las ONG de Bulgaria han señalado que trabajarcon los fondos estructurales es unproceso interminable. Cada ronda es unalarga secuencia de eventos que empiezacon el diseño de un programa y terminacon la evaluación del impacto, pero antesde que eso ocurra ya se está diseñandouna nueva ronda. Con toda la experienciaque tienen de los fondos estructurales, yde la frustración que esto puede provocar,las ONG para la inclusión social tienenmucho que decir acerca del futuro de losfondos estructurales. ¿Pero cómo son deeficaces las ONG a la hora de aportar sucontribución? A partir de 2010, podemosesperar que los gobiernos regionales ynacionales empiecen a organizar debatessobre la ronda 2014-2020, pero a menudono se informa a las ONG de estas reuniones,que a su vez no se organizan parapoder enterarse. Esto vuelve a poner demanifiesto la importancia de que las ONGmantengan ya una comunicación continuacon todos los actores de los fondos estructuralesy se involucren en estos debatesdesde las primeras fases, cuando las ideasy los conceptos aún están relativamenteabiertos (>Capítulo 2).

Una voz críticaSeguimiento y evaluación críticosDesarrollo de indicadoresPost-EQUALPrepararse para los retos del período 2014-2020LISTADO DE COMPROBACIÓN PARA LAS ONG QUETRABAJAN PARA LA INCLUSIÓN SOCIALR ¿Qué pasos habéis dado para seguir el debate de los fondos estructurales a partirde 2010 dado que ya se han hecho los primeros preparativos para la nueva ronda?R ¿Qué planes tienen las ONG de inclusión social para hacer que la inclusión socialsea visible y destaque en el próximo debate de 2014? ¿Qué intensidad y calidadtiene el diálogo con los demás actores de los fondos estructurales?R ¿Qué propuestas deberían hacer las ONG de inclusión social para la ronda 2014-2020? ¿Cómo hacer que destaque más la inclusión social y se haga un uso másextensivo de los métodos que funcionan (como las ayudas globales, la asistenciatécnica y la capacitación)?R ¿Habéis podido alentar la consideración de los fondos estructurales en los planespara el Año Europeo de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social, 2010?La participación crea nuevas oportunidades personales yde trabajo – CEPAIM (EAPN-ES), miembro de EAPN-ES91

Manual de los Fondos Estructurales 2009-201192AGRADECIMIENTOSEn primer lugar me gustaría agradecer amis colegas de EAPN que colaboraron eneste manual, especialmente a Elodie Fazi,Audrey Gueudet y Rebecca Lee (EAPN Bruselas),así como a Claudia Taylor East,EAPN Malta y presidenta de la Task Forcede los fondos estructurales de EAPN.En segundo lugar, me gustaría agradecer alos miembros de la Task Force de los fondosestructurales de EAPN que han contribuidoal manual: Ilona Sniegovna (RepúblicaCheca), Fatima Veiga (Portugal),Rosalia Guntin (España), Paul Ginnell(Irlanda), Samuel Le Floch (Francia), IstvanDande (Hungría), Frederic Vanhauwaert(Flandes), Ray Phillips (Gran Bretaña),Reinhard Kühn (Alemania), Klaus Schneider(Luxemburgo), Eugen Bierling Wagner(Austria). En Bulgaria, me gustaría dar lasgracias a Teodora Krumova por proporcionarinformación sobre el trabajo de defensade los intereses de la asociación Amalipe.En tercer lugar me gustaría agradecer a losfuncionarios de la Comisión Europea y a losgobiernos de los estados miembros querespondieron a las solicitudes de información.En la DG REGIO de la Comisión sonAlar Kalamees, Alain Roggeri, ArgyriosPisiotis, Andreas von Busch, Vladislava Hrisozovay Markus Seidl; y en la DG EMPL,Natalia Dianiskova, Hana Velecka y ThomasBender. En los gobiernos de los estadosmiembros son Katerina Manova (Jefade departamento, Secretaría del Consejode Gobierno para las Organizaciones noGubernamentales de la Oficina del Gobiernode la República Checa); Matija Vilfan(Oficina del Gobierno para la AutonomíaLocal y la Política Regional, Liubliana, Eslovenia);y Jancka Halcinova (Responsablede Información y Publicidad del ProgramaOperativo para la Educación, RepúblicaEslovaca).Agradezco también a las Redes Nacionalesde EAPN y a sus miembros su amable aportaciónde las fotografías utilizadas en estapublicación.

Manual de los Fondos Estructurales 2009-2011Esta es la tercera de una serie de manualespublicados por la Red Europea de Luchacontra la Pobreza y la Exclusión Social(EAPN) para sus miembros y, más ampliamente,para las Organizaciones No Gubernamentales(ONG) que trabajan para lainclusión social, comprometidas a asegurarque los fondos estructurales son instrumentosefectivos en la consecución de unasociedad europea más inclusiva.Mientras que manuales anteriores diseñaronla actual ronda 2007-2013 de los fondosestructurales en el momento de su presentación,el objetivo principal de estemanual se centra más concretamente en laforma en que las ONG pueden ser una vozcrítica para la inclusión social en los fondosestructurales, en cómo utilizar lasoportunidades que todavía hay, en cómoparticipar en los acuerdos posteriores alprograma EQUAL y en orientar sobre cómoprepararse para el próximo período de programaciónde fondos estructurales (2004-2020).Desde 1990, la Red Europea de Lucha contrala Pobreza y la Exclusión Social (EAPN)ha sido una red independiente de organizacionesno gubernamentales (ONG) y gruposinvolucrados en la lucha contra la pobrezay la exclusión social de los Estados Miembrosde la Unión Europea. Juntos, los miembrosde EAPN pretenden situar la luchacontra la pobreza en un lugar relevante dela agenda de la UE y asegurar la cooperaciónen el ámbito de la UE con el objetivode erradicar la pobreza y la exclusiónsocial.Para más información visite: www.eapn.euTraducción española: Natalia GonzálezCaballeroRevision edición española: Maite Pozo ySali Guntin93